平成 21 年度包括外部監査結果報告書（要約版）障害福祉に関する事務の執行について平成 22 年 3 月新潟県包括外部監査人公認会計士逸見和宏報告書中の表の合計は、端数処理の関係で総数と内訳の合計とが一致しない場合がある。第1 1. 監査の概要監査の種類地方自治法第 252 条の 37 第 1 項に基づく包括外部監査 2. 選定した特定の事件（テーマ）障害福祉に関する事務の執行について 3. 特定の事件を選定した理由県の総人口が減少傾向にある中、障害者（身体障害者、知的障害者及び精神障害者）の数は徐々に増加しており、平成 20 年度には約 14 万人と総人口の 6％近くに達している。また、他県に比べて県立の障害福祉施設が多く、その運営に多額の県費が投入されている。こうしたことを背景に障害福祉関係予算も増加してきており、平成 21 年度一般会計予算では 165 億円が計上されている。さらに、障害福祉施設については、指定管理者制度を導入して運営を委託する事例や PFI 事業により民間に移管した事例など、運営形態に大きな変化が見られる。一方、国の障害者施策についても近年大幅な制度改正が行われている。平成 15 年には、従来の措置制度が障害者の主体性を尊重した支援費制度に改められ、利用者と事業者が対等な関係で契約によりサービスを利用することとなった。さらに平成 18 年には、障害種別に係わりなくできるだけ身近なところで福祉サ－ビスを利用することができるよう、障害者自立支援法が施行された。このように障害者を取り巻く環境が大きく変化し、障害福祉の重要性が増していることに鑑み、障害福祉に関する事務が関係法規に準拠して適正に執行されているか、そして効果的、効率的なものであるかを検証することが有効であると考え、特定の事件として選定した。 4. 監査の視点監査は、障害福祉事業、県立の障害福祉施設、指定管理者制度を導入している障害福祉施設及び PFI 事業の 4 つの分野について実施している。監査の視点は以下のとおりである。 ① 障害福祉事業は関係法規に準拠して適切に行われているか ② 障害福祉事業は効率性、経済性及び有効性の観点から適切に行われているか 1 5. ③ 障害福祉事業の効果は適切に把握されているか ④ 障害福祉事業の実績数値が適切に把握され、予算と対比されているか ⑤ 県立の障害福祉施設の運営は適切に行われているか ⑥ 障害福祉施設を県の直営事業としていることに非効率性はないか ⑦ 指定管理者制度を導入している障害福祉施設の運営は適切に行われているか ⑧ PFI 事業により整備された施設の有効性が適切に評価されているか ⑨ 障害福祉施設は有効に利用されているか ⑩ 委託契約の締結に競争性が確保され、実績把握が適切に行われているか監査対象期間平成 20 年度。ただし、必要に応じて平成 19 年度以前の年度も監査対象とした。 6. 監査対象機関等監査対象とした機関等は以下のとおりである。福祉保健部障害福祉課、高齢福祉保健課、三条保健所、精神保健福祉センター新星学園、はまぐみ小児療育センター、あけぼの園、にしき園コロニーにいがた白岩の里総務管理部管財課土木部都市局営繕課三条地域振興局地域整備部警察本部交通部交通規制課指定管理者社会福祉法人豊潤舎（新潟県障害者リハビリテーションセンター）社会福祉法人新潟県身体障害者団体連合会（新潟県障害者交流センター及び新潟県聴覚障害者情報センター）社会福祉法人新潟県視覚障害者福祉協会（新潟県点字図書館）財政援助団体医療法人責善会（はまなすホーム）関係団体社会福祉法人のぞみの家福祉会（緑風園）（注）括弧は指定管理者等が運営する施設名である。 7. 監査実施期間平成 21 年 7 月 22 日から平成 22 年 2 月 2 日まで 2 8. 9. 監査補助者公認会計士石川勝行公認会計士本間公認会計士阿部和人公認会計士小林正則公認会計士坪沼一成弁士村上昌弘事務職員大竹真理子護敏利害関係包括外部監査の対象とした事件につき、地方自治法第 252 条の 29 の規定により記載すべき利害関係はない。 3 第2 1. 監査対象の概要障害福祉政策の動向 (1) 措置制度から支援費制度への移行わが国の戦後の社会福祉は、戦傷病者、孤児、貧困者といった限られた者の保護・救済から始まった。当時の障害福祉の考え方は、行政が中心となって障害者が生きていけるよう援助することに重点を置いており、障害者へのサービスも措置制度により行われてきた。措置制度とは、行政が提供するサービスの内容を決定し、そのサービスを事業者に委託する仕組みである。しかし、1980 年代以降、障害福祉にノーマライゼーションに基づく当事者主体、地域福祉の考え方が登場する。これは、障害者一人ひとりの意志を尊重し、障害者と健常者が区別されることなく生活や仕事をすることができる社会を目指そうとするものである。ノーマライゼーションの観点からは、従来の措置制度は以下のような問題点を孕んでいた。 ① 利用者はサ－ビス内容や事業者を選択できない。 ② 利用者と事業者の間に契約関係がないため、お互いの法律関係が不明確である。 ③ 事業者は委託された内容に沿った画一的なサービスしか提供できない。これらの問題を解消するため、平成 15 年 4 月に措置制度に代わり支援費制度がスタートした。支援費制度により、障害者は自らサービスを選択し、指定事業者・施設と契約してサービスを利用することができるようになった。支援費制度の基本的な仕組みは［図表 2‐1］のとおりである。［図表 2‐1］支援費制度の仕組み市町村定注１請決給申支給 (代払費支援領 ) ３注受求理請の ② 指定申請指定・指導支費支費払援援支費支支援支 ⑦ ⑥ ① 県 ③ 契約利用者 ④ サービス提供 ⑤ 利用者負担の支払　注２ 4 指定事業者・施設注1．施設入所の支援費支給決定に当たっては、3段階の障害程度区分を定める。また、市町村が支援費の支給決定をした場合は、利用者に対して受給者証を交付する。 2．利用者及び扶養義務者の負担能力に応じて支払う（応能負担）。 3．支援費は、サービスの提供に要した費用の全体額から利用者負担額を控除した額をいう。 (2) 障害者自立支援法の施行実際に支援費制度が始まると、新たな問題点が浮上してきた。 ① サービス利用者の急増と財源不足支援費制度によりサービス提供事業者の参入が進み、利用者及びサービス提供量が急増した。措置制度では、行政がサービス提供先、サービス内容等を決定しており、福祉サービスはある一定量の枠組みの中で提供されていたことを考えると、当然の結果とも言える。問題は、支援費制度がその財源を租税に求めていることにある。制度開始当初から補正予算を組まざるを得なくなるなど財源不足が露呈することになった。 ② サービス水準の地域間格差市町村が行う支給決定審査に全国共通のルールが整備されていなかったため、地域ごとに支給決定人数に大きなバラつきが生じた。 ③ 障害別の制度体系根拠法が身体障害者福祉法、知的障害者福祉法、児童福祉法と分かれているため、サービスが法律に基づいた障害種別に応じたものとなり、利用者にとって不便なものであった。また、精神障害者は支援費制度の対象外とされていた。このような支援費制度の問題点を解決するため、平成 18 年 4 月に障害者自立支援法が施行された。これにより、障害の種別に係わりなく共通の仕組みにより共通のサービスが受けられるようになった。 2. 県内の障害者の状況 (1) 身体障害者平成20年度の身体障害者数は89,816人であり、平成16年度比で9.3％増加している。障害別構成比では、肢体不自由と内部障害（心臓、腎臓、呼吸器等の機能障害）の比率が高く、両者で全体の80％強を占めている。 5 ［図表2‐2］身体障害者の状況（各年度4月1日現在、単位：人） 16年度 17年度 18年度 19年度 20年度 82,142 83,395 85,782 87,973 89,816 うち18歳未満 1,386 1,384 1,394 1,391 1,352 視覚障害 6,341 6,286 6,314 6,335 6,346 （7.7％）（7.5％）（7.4％）（7.2％）（7.1％） 9,452 9,289 9,373 9,444 9,425 （11.5％）（11.1％）（10.9％）身体障害者数（構成比）障害別構成比聴覚平衡機能障害（構成比） 1,066 1,050 1,063 1,047 1,069 （1.3％）（1.3％）（1.2％）（1.2％）（1.2％） 49,196 49,736 51,062 52,516 53,462 （59.9％）（59.7％）（59.6％）音声言語機能障害（構成比）肢体不自由（構成比） 16,087 17,034 17,970 （19.6％）（20.4％）（20.9％）内部障害（構成比）（10.7％）（10.5％）（59.7％）（59.5％） 18,631 19,514 （21.2％）（21.7％） (2) 知的障害者大きな変動は認められず、15,000人程度で推移している。［図表2‐3］知的障害者の状況（各年度4月1日現在、単位：人） 16年度 18年度 19年度 20年度 14,628 14,935 15,517 15,000 15,126 3,154 3,242 3,421 3,024 2,924 12,824 13,224 13,793 14,221 14,595 （87.7％）（88.5％）（88.9％）（94.8％）（96.5％）知的障害者数うち18歳未満うち療育手帳所持者（手帳取得率） 17年度 (3) 精神障害者大きな変動は認められず、33,000～34,000人で推移している。［図表2‐4］精神障害者の状況（各年度3月31日現在、単位：人） 15年度精神障害者数入院患者数（構成比）通院患者数（構成比） 3. 16年度 17年度 18年度 19年度 33,140 34,356 34,825 34,095 33,595 6,837 6,686 6,588 6,465 6,430 （20.6％）（19.5％）（18.9％） 26,303 27,670 28,237 （79.4％）（80.5％）（81.1％）（19.0％）（19.1％） 27,630 27,165 （81.0％）（80.9％）福祉保健部の組織平成 20 年度の県福祉保健部の組織は［図表 2‐5］のとおりである。障害福祉に関する事務の執行は、主として障害福祉課が担当している。 6 ［図表 2‐5］福祉保健部の組織（）内の数字は平成 20年 4月 1日現在の現員数を示す。部長副部長福祉保健課総務係（62）予算係企画係情報地域・統福計祉係係看護介護人材係保護村保健所地域振興局健康福祉（環境）部に併置新上（21）発田（64）（下越動管センター） ※ 職員の現員数は各地域振興局健康福祉（環境）部の職員数を記載新津（29）三条（48）（県央動管センター）長係人権啓発室岡（84）（中越動管センター）魚援護恩給室沼（25）（魚沼動管センター）福祉・介護事業者福祉指導班南魚沼（50）指導室（16）介護指導班十日町（23）医薬国保課地域医療係（41）医療指導係療薬薬給付務事指勤務医等確保対策室（28）高齢化対魚川（19）渡（29）佐係魚沼地域医療整備班高齢福祉保健課越（76）糸係係導崎（23）上（上越動管センター）国民健康保険係医柏福祉事務所地域振興局健康福祉（環境）部に併置村新上発新田津（津川地区センター）策係住宅福祉係中央福祉相談センター（27）三施設福祉係保健環境科学研究所（53）長岡介護計画調整係魚沼介南魚沼十日町護事業係健康対策課難病等対策係（28）感染症対策係健康増進条柏崎係歯科保健･食育推進係成人保健係母子保健係生活衛生課営業・公害保健係新発田食肉衛生検査センター（26）食の安全・安心推進係長岡食肉衛生検査センター（11）（9）動物愛護・衛生係水道係環境と人間のふれあい館分室新障害福祉課計画推進係精神保健福祉センター（33）自立支援係在宅支援係身体障害者更生相談所地域振興局健康福祉環境部、中央福祉相談センターに併置地域生活支援係精神保健係施設管理係（9）知的障害者更生相談所地域振興局健康福祉環境部、中央福祉相談センターに併置発中長南岡魚上新発中園（20）南コロニーにいがた白岩の里（137）上けぼのにしき園（35）新星学園（20）沼越田央長あ田央岡魚沼越はまぐみ小児療育センター（85）児童家庭課（18）青少年育成係少子化対策・保育係家庭福祉係児童相談所地域振興局健康福祉環境部、中央福祉相談センターに併置女性福祉相談所中央福祉相談センターに併置あかしや寮中央福祉相談センターに併置若新 7 寮（21）草潟学園（20）新発田中央長岡南上魚沼越 4. 福祉保健部の予算福祉保健部の歳出予算（当初）を課別に示すと［図表 2‐6］のとおりである。平成 20 年度の障害福祉課の歳出予算は 17,333 百万円であり、平成 16 年度比で 13.9％増加している。［図表 2‐6］福祉保健部の予算課名（単位：百万円） 16 年度 17 年度 18 年度 19 年度 20 年度 29,090 25,733 25,122 19,240 19,334 158 173 153 149 147 医薬国保課 17,694 27,609 31,783 33,740 36,274 高齢福祉保健課 24,648 25,991 28,051 27,755 28,749 健康対策課 8,265 7,369 7,330 4,289 4,642 生活衛生課 732 692 719 801 805 障害福祉課 15,212 13,416 14,370 17,426 17,333 児童家庭課 9,701 6,789 9,284 9,546 9,264 105,500 107,772 116,812 112,946 116,548 福祉保健課福祉･介護事業者指導室合計 8 第3 1. 監査の結果及び意見障害福祉事業 (1) 市町村交付申請額見積りの適正化医療費等の公費負担制度に、市町村が実施主体となり県が費用の一部を負担するものがある。該当する制度は以下のとおりである。 ① 自立支援医療費負担金・更生医療 ② 重度心身障害者医療費助成（県障） ③ 介護給付費等負担金 ④ 補装具給付費負担金介護給付費等負担金の場合、県の負担額の精算は以下のように行われる。その他の制度も時期の相違はあるものの、基本的な仕組みは同様である。 ① 市町村からの交付申請当該年度の 3 月 ② 市町村からの実績報告翌年度の 6 月 ③ 確定額の精算翌年度の 3 月市町村からの交付申請は概算によっているため、確定額の精算が必要になる。そして、大半のケ－スで確定額が交付申請額に満たず、市町村が県に返還する結果になっている。平成 20 年度の精算状況は［図表 3‐1］のとおりである。［図表 3‐1］医療費等公費負担金の精算状況（平成 20 年度分） a b 交付申請額実績報告額 325,579 313,565 重度心身障害者医療費助成 1,608,986 介護給付費等負担金、補装具給付費負担金制度名自立支援医療費負担金・更生医療合計 c （単位：千円） d e=c/b 追加交付金返還金発生率 13,098 1,084 4.2％ 1,530,041 78,945 － 5.2％ 4,060,914 3,969,013 94,310 2,409 2.4％ 5,995,479 5,812,619 186,353 3,493 3.2％返還金返還金発生率は 2～5％で概ね許容範囲にあると判断されるが、中には 10％を超えている市町村もある。また、全体として 2 億円近い金額が 1 年程度超過交付となっている事実も無視はできない。県は超過交付額を最小限にするため、市町村に対して引き続き交付申請額を厳格に見 9 積もるよう指導すべきである。 (2) レセプト点検の必要性検討医療費の公費負担制度に、県が実施主体となっているものがある。該当する制度は以下のとおりである。 ① 自立支援医療費負担金・精神通院医療 ② 措置入院費等公費負担金 ③ 障害児施設医療費医療機関からは審査支払機関（新潟県国民健康保険団体連合会及び新潟県社会保険診療報酬支払基金）を経由して診療報酬請求が行われる。平成 20 年度の公費負担額は［図表 3‐2］のとおりである。［図表 3‐2］医療費公費負担額（平成 20 年度）制度名（単位：千円）公費負担額自立支援医療費負担金・精神通院医療 1,181,234 24,787 措置入院費等公費負担金 296,091 障害児施設医療費合 1,502,112 計上記のとおり、県は審査支払機関を通じて医療機関に診療報酬を支払っているが、レセプト（診療報酬明細書）の点検は特に実施していない。医療費の一部を負担するという点では、国民健康保険における市町村も同様の立場である。そして、増大する医療費の適正化を図るため、ほぼすべての市町村で自らまたは一部の業務を外部に委託するなどしてレセプト点検を実施し、費用を上回る効果を上げている。県においても、増大する医療費の適正化を図るため、費用対効果を考慮のうえレセプト点検の実施を検討すべきである。 (3) 補助事業における運用の適正化補助事業の対象事業者の中に他の制度に移行すべきものがあるほか、補助対象経費の取扱いを明確にすべきものがある。 ① 対象事業者の適正化（心身障害者通所援護事業補助金）事業実施要領によれば、「援護事業を実施する施設の利用人員は 5 人以上 9 人未満とする」と明記されているが、利用実員者が 10 人を超えている施設がある。利用人員基準は、 10 障害福祉サービス事業所への移行が困難な利用人員数であるが、それを超えている施設についても移行が困難な場合は特例的に補助している。こうした補助はやむを得ないものの、特例措置を恒常的に行うことは望ましくない。 ② 車両リース料（障害者自立支援特別対策事業・通所サ－ビス利用促進事業ほか）事業実施要領に助成の対象経費として、人件費、修繕費等、使用料及び委託料の内容が記載されている。使用料の具体的内容として、「送迎車両の借り上げ及びリース料」と記載されている。しかし、送迎車両のリース取引がファイナンス・リース取引に該当すれば、経済的には送迎車両の取得として取り扱う必要がある。一方で送迎車両を購入した場合は対象経費とならないので平仄が合わない。 ③ 補助対象経費の範囲 i 福祉ホーム運営事業補助金補助金額算定の際の対象経費（固定資産取得支出等）、及び対象経費から控除すべき収入（会計単位間繰入金収入等）の範囲が必ずしも施設間で統一されていない。また、利用者負担金収入が対象経費から控除されていない例がある。 ii 精神障害者社会復帰施設運営費補助事業水道光熱費の実績報告の際に、灯油在庫を控除している例と控除していない例がある。補助対象事業者を適正にするとともに、補助対象経費の取扱いを明確にすべきである。 (4) 事業実績向上への継続的努力相当額の予算を投じているにもかかわらず事業目的を達成したとは言い難い事業や、利用実績が低迷している融資事業・補助事業がある。 ① 職親委託費訓練期間満了後の社会復帰割合が全国平均を大きく下回っている。 ② 条例適合融資事業融資実績が極めて低調である。 ③ 高齢者・障害者向け安心住まいる整備補助金予算執行実績率が約 60％に止まっている。 ④ 精神障害者社会復帰施設運営費補助事業就労者等割合が低迷している。 11 関係機関と連携して事業効果を上げるよう努力するほか、融資事業・補助事業については広報に努めるなどして利用促進を図るべきである。 2. 県立の障害福祉施設 (1) 県立施設の民間移管県立の障害福祉施設は、すべて大幅な支出超過の状況にあり、総額で約 17 億円にも及んでいる。県立施設と民間の社会福祉法人の収支状況を比較・分析した結果、県立施設の支出超過の主な原因が、職員の給与水準の高さにあることが判明した。昭和 40 年代後半までは障害福祉施設が不足していたため、県が自ら施設を設置することにより県民のニーズに応えてきた。しかし、民間の施設整備が進んだ現在では県立施設の役割は相対的に減少してきていると言わざるを得ない。県の歳出削減の観点及び福祉を取り巻く環境変化を考慮すると、「障害福祉施設検討委員会報告書」（平成 16 年 3 月）で提言している県立施設の民間移管は、今後も推進すべきものである。 (2) 給食業務の外部委託給食を直営している施設について 1 食当たりの費用を算出（材料費と調理に携わる職員の人件費を集計して直接費を算出し、食数で除したもの）した結果、1 千円をはるかに超える施設があるなど一般の外食料金よりも割高であることが判明した。施設入所者からの食費徴収額と直接費の差額は県の負担になり、控えめにみても年間約 70 百万円に達する。また、調理師が 1～2 年程度で定年を迎える施設があるため、今後の業務に支障が生ずる懸念がある。こうした状況を踏まえて、県が多額の費用をかけて給食を直営する必要があるかどうか検討すべきである。 (3) 委託業務の入札方法見直し庁舎清掃、庁舎警備、ボイラー設備運転管理などの定例委託事業は、毎年の入札にもかかわらず、直近数カ年において受託者変更事例が見られない。また、落札率が 95％を超えるケースがほとんどであり、中には 100％のものもある。委託業務に関しては、単年度契約、入札後の準備期間の不足など既存業者に有利に働き、受託業者の変更を阻むと思われる要因がある。こうした要因を放置して毎年形式的に入札を実施していても、根本的な問題解決にはつながらない。委託業務の費用低減、提供役務の高度化といった入札目的を明確にしたうえで、入札実施時期、契約期間、受託者選定方法等を目的整合的に再整理すべきである。 12 3. 指定管理者制度を導入している障害福祉施設 (1) 指定管理者の選定方法新潟ふれ愛プラザの指定管理者の公募は 4 施設まとめて行われ、4 施設すべてに単独で応募（単独応募）するか、複数の団体により共同で応募（共同応募）しなければならない。しかし、対象施設の中には、新潟県点字図書館、新潟県聴覚障害者情報センターなど専門性と特殊性が高く、新潟ふれ愛プラザ開設以来運営を受託している法人以外には運営することが困難であると考えられる施設がある。したがって、仮に新潟県障害者リハビリテーションセンターの運営を希望する社会福祉法人があっても、共同応募を前提とする限り、新潟県点字図書館などの指定管理者と組まなければ指定を得ることが難しいと言える。このような状況は、指定管理者制度を導入した趣旨に反する恐れがある。単独応募か共同応募に限っているのは、4 施設を一体管理することに重点を置いての措置であるが、効率性確保がこの方法のみとは限らない。参入機会を確保するためには、施設ごとの個別での公募についても検討すべきである。 (2) 施設の一括管理の必要性検討新潟ふれ愛プラザは、施設の維持管理に関しては一体管理を前提としているものの、4 施設が個別の事業を行っているため、各施設の指定管理者は、維持管理も含めそれぞれ個別に県と指定管理契約を締結している。一体管理費（一体管理に要する費用）は、県から支払われた指定管理料の中から負担率を定め、代表者に集められて支出管理されている。しかし、この一体管理業務の責任と一体管理費の支出管理責任については、最終的には個々の指定管理者に帰属するため、指定取消し等の事態が発生した場合、全体の一体管理費の維持が困難となりかねない。管理形態の単純化、施設管理の責任の明確化といった観点から、施設の過半を運営する新潟県障害者交流センターの指定管理者が施設全体の維持管理に関する指定管理者となることが望ましい。 4. PFI 事業 (1) 要因別分析情報の開示県は PFI 事業の VFM を開示しているが、「県が直接実施する場合の財政負担額」と「PFI 方式で実施する場合の財政負担額」とが総額表示されているに止まり、詳細な要因別分析情報は示されていない。 PFI パイロット事業を分析した結果、県の財政負担削減率 40.8％のうち、13.4％が県想定施設整備事業費の減少によるものであり、残りの 27.4％は県が直接運営する場合の管理運営費の減少が主な要因であった。事業者選定後の VFM 公表に当たっては、要因別詳細情報を開示することにより、施設整備事業費や管理運営費の削減といった県財政に係わる VFM 効果を要因別に明示する 13 ことが重要と考える。 14