Lezione 18 - Economia

09/12/2014
Lezione n. 18
Università di Perugia
Corso di Laurea Magistrale in
Scienze della Politica e dell'Amministrazione
Gli equilibri di
bilancio della
Pubblica
Amministrazione
FINANZA PUBBLICA
Enza Caruso
Economia Pubblica - a.a. 2014-2015
2
La revisione della governance UE
Parte terza
La nuova governance europea ha l’obiettivo di
rafforzare gli strumenti e le procedure della
politica di bilancio attraverso:
a) La modifica del ciclo della governance
europea (Semestre europeo);
b) La revisione del Patto di stabilità e crescita
(Patto euro plus);
c) L’adozione del Patto di bilancio (Fiscal
Compact).
Argomenti:
La nuova governance europea
Il fiscal compact
La legge Costituzionale n.1/2012
La legge rinforzata n.243/2012
Economia Pubblica - a.a. 2014-2015
Azioni per la revisione del PSC
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Fiscal compact
Patto Euro plus (marzo 2011): impegno ad recepire le
regole di bilancio del PSC (disavanzo e debito) negli
ordinamenti nazionali;
Six pack (novembre 2011) 5 regolamenti e una direttiva:
rafforzamento preventivo e correttivo del PSC; nuove
disposizioni sui quadri di bilancio e sulla sorveglianza
degli squilibri macroeconomici eccessivi;
Two pack (novembre 2011): rafforzamento sorveglianza
europea per il mantenimento della stabilità finanziaria dei
paesi sotto PDE.
Fiscal compact (marzo 2012): adozione nuove regole di
bilancio;
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Fiscal Compact: due nuove regole nella governance
europea:
a) Pareggio di bilancio soddisfatto se il saldo strutturale
delle AP è pari all’MTO (con il divieto di superare -0,5
del PIL nel corso di un ciclo economico);
b) Percorso di riduzione del rapporto debito pubblico/Pil
di 1/20 annuo rispetto alla soglia del 60%;
MTO (obiettivo di medio termine): saldo corretto per il
ciclo e al netto delle una tantum; sono ammesse
deviazioni del saldo strutturale dal MTO per circostanze
eccezionali e gravi crisi economico-finanziarie.
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Come funziona il Fiscal compact
Il fiscal compact e l’Italia
Fiscal Compact: regola del debito
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Se il bilancio è in pareggio il debito non aumenta;
∀t il debito deve ridursi: ⎛ Bt
⎞1
⎜⎜ 100 − 60⎟⎟
⎝ Yt
⎠ 20
esempio: previsioni debito del DEF 2014: 129,4
(129,4 − 60) 1 = 3,47 ⇒ Bt+1 100 = 129,4 − 3,47 = 125,93
20
Yt +1
⎛ B /Y
⎞
Il tasso g per rispettare la regola è: ⎜ t t − 1⎟ *100 = 2,76
⎜ B /Y
⎟
⎝ t +1 t +1 ⎠
120
2,8
2,6
100
2,4
80
Ipotesi
g=2,5
IP=5,2;
5
4
3
2,2
2
2
1
60
40
1,8
0
1,6
-1
1,4
-2
Quale è la previsione di g 2015 nel DEF? 1,7%...
20
… ciò significa che sotto l’ipotesi che IP/Y=5,3 per rispettare la regola
dovremmo conseguire un avanzo primario del 6,36% e chiudere con un
surplus netto pari a +1,06% (2,76-1,7)…
Man mano che il debito si riduce anche il g necessario per rispettare la
regola si riduce. Basterebbe un po’ di inflazione per rispettare la regola ….
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0
debito al netto dei sostegni
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Come funziona il Fiscal compact
g per pareggio
avanzo primario
indebitamento netto
ipotesi g
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Il recepimento delle regole di bilancio
Fiscal Compact: regola del pareggio di bilancio
Il Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla
governance dell’UE (fiscal compact) prevede:
Il saldo di bilancio in pareggio corretto per il ciclo economico è:
MTO = d t + αΔg t
⇒ saldo effettivo corretto per le variazioni degli stabilizzatori automatici con
d t = indebitamento netto effettivo; α = componente ciclica; Δg t = g t − g 0 = output gap
Δg t > 0 in good time; Δg t < 0 in bad time;
Italia: α=0,5 e la regola del pareggio implica che se:
MTO ≈ 0 ⇒ d t = −0,5Δg t
Obbligo di recepire la regola di pareggio di
bilancio strutturale negli ordinamenti nazionali con
modifiche di carattere vincolante e permanente
permanente,
preferibilmente a livello costituzionale;
Obbligo di attivare correzioni in caso di
scostamenti dal MTO;
Δg t > 0 in good time surplus; Δg t < 0 in bad time deficit;
Per circostanze eccezionali e gravi crisi economico-finanziarie
MTO ≈ 0 ⇒ d t = −(0,5 + β )Δg t
Δg t ≤ σ in bad time con
Allineamento dell’Italia alle regole: LC 1/12 e L.243/12
σ = dimensioni eccezionalità β = politica discrezionale antirecessiva;
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Legge Costituzionale n.1/2012
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Legge Costituzionale n.1/2012
Art.81, c.1: Lo Stato assicura l’equilibrio tra le
entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo
conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del
ciclo economico.
Art.81, c.2: Il ricorso all’indebitamento è consentito
solo al fine di considerare gli effetti del ciclo
economico e,
e previa autorizzazione delle Camere
adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi
componenti, al verificarsi di eventi eccezionali.
Intrecciati equilibri di bilancio PA
Modifiche: artt. 81, 97, 117, 119;
art. 97, c.1: Le pubbliche amministrazioni, in
coerenza con l'ordinamento dell'Unione europea,
assicurano l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilità
del debito pubblico.
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Legge Costituzionale n.1/2012
Legge Costituzionale n.1/2012
Art.81, c.3: Ogni legge che importi nuovi o maggiori
oneri provvede ai mezzi per farvi fronte.
Art.81, c.4: Le Camere ogni anno approvano con
legge il bilancio e il rendiconto consuntivo presentati
dal Governo.
Art.81, c.5: L’esercizio provvisorio del bilancio non
può
ò essere concesso se non per legge
l
e per periodi
i di
non superiori complessivamente a quattro mesi.
Art.81, c.6: Il contenuto della legge di bilancio, le
norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare
l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la
sostenibilità del debito del complesso delle
pubbliche amministrazioni sono stabiliti con legge
approvata a maggioranza assoluta dei componenti
di ciascuna Camera, nel rispetto dei principi definiti
con legge costituzionale
Attuazione del comma 6 avvenuta con la legge “rinforzata” 243/2012
che detta la disciplina puntuale dell’art. 5 della LC 1/2012
I commi 4 e 5 riproducono esattamente i commi 1 e 2, vecchio art. 81;
Cambia l’ex-comma 4: “ogni legge” e non “ogni altra legge” (diversa
dalla legge di bilancio); “oneri” (maggiori spese/minori entrate) e non
“spese”; “provvede” e non “indica”;
Sparisce il vecchio comma 3: si estende l’obbligo di copertura
finanziaria alle leggi di bilancio che diventano sostanziali e non formali;
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Legge Costituzionale n.1/2012
Legge Costituzionale n.1/2012
Art.117, c.2: Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle
seguenti materie:
lett.e): e) moneta, tutela del risparmio e mercati
finanziari; tutela della concorrenza; sistema valutario;
sistema tributario e contabile dello Stato;
armonizzazione dei bilanci pubblici; perequazione
delle risorse finanziarie;
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Art.119, c.1: I Comuni, le Province, le Città
metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria
di entrata e di spesa, nel rispetto dell'equilibrio dei
relativi bilanci, e concorrono ad assicurare
l'osservanza dei vincoli economici e finanziari
derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea.
Art 119 c
Art.119,
c.6:
6: Possono ricorrere all'indebitamento
all indebitamento solo
per finanziare spese di investimento, con la
contestuale definizione di piani di ammortamento e
a condizione che per il complesso degli enti di
ciascuna Regione sia rispettato l'equilibrio di
bilancio.
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Legge rinforzata n.243/2012
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Legge rinforzata n.243/2012
Art. 2: definizioni:
L. 243/12 (approvata il 24 dicembre 2012)
disciplina secondo principi generali:
a)
b)
Il contenuto della legge di bilancio;
Norme e criteri per assicurare equilibrio dei
bilanci pubblici e sostenibilità del debito;
Altri aspetti
p
trattati da art. 5 LC 1/2012;;
Monitoraggio obiettivi ex-post;
c)
d)
e)
f)
g)
Non vengono dettagliati parametri e definizioni con
un automatico adeguamento all’ordinamento
comunitario.
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h)
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AP: quelle classificate tali secondo le regole del Sec;
Conto consolidato: il Conto economico consolidato delle AP secondo
le regole del Sec;
Saldo del conto consolidato: l’indebitamento o l’accreditamento netto
considerato ai fini della PDE;
Saldo strutturale: il saldo del conto consolidato corretto per il ciclo
economico e al netto delle misure una tantum e temporanee;
Obiettivo di medio termine: il valore del saldo strutturale individuato
dall’UE;
Fasi ciclo economico (favorevole o avversa): individuata dall’UE;
Obiettivi programmati: definiti nei documenti di finanza pubblica e di
bilancio articolati per sottosettore;
Saldo netto da finanziare: il risultato differenziale tra le entrate
tributarie, extratributarie, da alienazione e ammortamento di beni
patrimoniali e da riscossione di crediti e le spese correnti e in conto
capitale;
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Legge rinforzata n.243/2012
L.243/2012: equilibrio di bilancio
MTO ≅ IND AP (<3%) al netto del ciclo e una tantum:
Equilibri di bilancio e sostenibilità del debito delle AP
Equilibrio di bilancio: obiettivo di medio termine
(MTO) stabilito ∀ paese dall’UE conseguito se il saldo
strutturale del conto consolidato delle AP ≅ MTO;
Regola sull’evoluzione della spesa: il tasso di
variazione annuo della spesa delle AP non può
crescere oltre il tasso di riferimento calcolato
secondo la normativa europea;
Regola sostenibilità del debito: riduzione eccedenza
oltre il 60% in coerenza con ordinamento europeo;
indicato nel PSC dipende ∀ paese da: potenziale di crescita, rischio
finanziario di sostenibilità finanze pubbliche, passività implicite collegate
a fattori demografici (spesa sanitaria e pensionistica).
Valore più stringente tra:
MTO ≈ max(MTOILD , MTOMB , MTOEuro / ERM 2 ) ;
MTO implicit liabilities: dipende da saldo che stabilizza
debito al 60%; sforzo fiscale per paesi che superano 60%;
incremento spese per evoluzione demografica;
MTO minimun benchmark: margine sicurezza UE per
evitare che IND >3% per peggioramenti inattesi;
MTO Erm II: disavanzo non superiore all’1% secondo gli
Tutti gli obiettivi sono indicati nel documenti di programmazione (DEF) e gli
accordi di cambio Euro/Erm2;
scostamenti dagli obiettivi vanno corretti .
In caso di deroghe per gravi recessioni ed eventi eccezionali (approvate a
maggioranza assoluta) è necessario predisporre piano di rientro.
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L.243/2012: regola spesa AP
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L.243/2012: regola debito pubblico
In valori reali: Δ spesa AP ≤ Δ medio Pil potenziale:
In media nell’ultimo triennio: riduzione di un ventesimo
annuo della distanza tra % debito/pil rispetto al 60%
media delle stime dei precedenti 5 esercizi, dell’esercizio corrente e delle
proiezioni per i 4 esercizi successivi.
Quale spesa?
Verifica: 3 fasi
Spesa AP a politiche invariate al netto di: interessi; spese finanziate con
fondi comunitari; Δnon discrezionali stabilizzatori automatici
(disoccupazione); Δdiscrezionale entrate; volatilità spesa investimenti
pubblici (media
p
(
3 esercizi precedenti);
p
)
Δ spesa AP:
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1) ∀ anno t si valuta se nel triennio è rispettata la regola;
2) In caso negativo, si valuta se nel biennio successivo le stime sono tali da
assicurare la riduzione;
3) se lo scostamento è determinato dagli effetti del ciclo economico la
regola si considera soddisfatta;
et = ( Et − ΔU t − ΔRt − Et −1 )/Et −1
L’osservanza della regola tiene conto anche di altri fattori (e.g. struttura
scadenze debito; garanzie prestate; passività implicite per invecchiamento
popolazione e debito privato).
Et = spesa AP al netto di interessi, fondi comunitari, e spese medie investimenti;
ΔU t = variazione non discrezionale amm/tori sociali;
ΔRt = variazione entrate discrezionali;
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L. 243/2012: equilibri Regioni e EELL
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L. 243/2012: Bilancio dello Stato
Equilibrio BdS ≅ Saldo netto da finanziare indicato in LB
In coerenza con art. 81, solo per l’equilibrio del BdS
sono ammesse deroghe all’indebitamento tenendo
conto di:
effetti del ciclo: via Δ stabilizzatori automatici;
eventi eccezionali: al verificarsi di gravi recessioni
economiche crisi finanziarie e gravi calamità via
economiche,
misure discrezionali una tantum e temporanee dietro
la predisposizione di un piano di rientro per il
conseguimento degli obiettivi programmatici;
Per regioni e EELL non è ammesso squilibrio:
Equilibrio di bilancio per competenza e per cassa ≅
a) saldo tra entrate finali e spese finali;
b) saldo tra entrate correnti e spese correnti (∈ amm/to
prestiti);
A consuntivo se:
S
Scostamento
t
t d
da obiettivo
bi tti programmato:
t recupero nell
triennio successivo mediante piano di rientro;
Avanzo: contributo al ripiano debito pubblico (Fondo amm/to
dei titoli di Stato) o finanziamento investimenti ;
Indebitamento: solo per investimenti dietro: 1. piano
ammortamento ; 2. garanzia di equilibrio finale di cassa
complessivo enti territoriali in ogni regione;
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Gli eventi eccezionali devono essere autorizzati delle Camere a
maggioranza assoluta dei rispettivi componenti.
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L. 243/2012: garanzia LEP enti territoriali
L. 243/2012: garanzia LEP enti territoriali
Poiché solo lo Stato può indebitarsi ma non gli enti
territoriali, che succede ai LEP nelle fasi sfavorevoli?
Fondo Straordinario: istituito presso il MEF, alimentato da
una parte delle risorse del ricorso all’indebitamento dello Stato
(a correzione del ciclo o al verificarsi di eventi eccezionali).
La legge rinforzata stabilisce come norma di chiusura
«le modalità attraverso le quali lo Stato, nelle fasi
avverse del ciclo economico o al verificarsi degli eventi
eccezionali (…), anche in deroga all
all’articolo
articolo 119 della
Costituzione, concorre ad assicurare il finanziamento,
da parte degli altri livelli di governo, dei livelli essenziali
delle prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai
diritti civili e sociali » (Art. 5 c. 1 lett. g) LC 1/12)
Le risorse del Fondo devono essere stimate nel DEF sulla base
degli effetti che il ciclo economico o gli eventi eccezionali hanno
sulle “entrate proprie” degli enti territoriali.
La riduzione delle entrate proprie degli enti territoriali
nelle fasi sfavorevoli è compensata dal Fondo
Straordinario ….
…. ma i LEP continuano a essere garantiti?
Riapertura spazio trasferimenti dal BdS
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Cosa abbiamo imparato (3)
Gli equilibri di bilancio della PA
Nuova governance europea;
Fiscal compact;
Modifiche costituzionali e legge rinforzata;
Regola del pareggio di bilancio PA;
Regola della spesa PA;
Regola del debito pubblico;
Equilibri bilancio degli enti territoriali;
Equilibrio del BdS;
Garanzia dei LEP;
Dove studiare?
RGS: L’attuazione del principio costituzionale del pareggio di bilancio,
Legge 243 del 2012, Note brevi, 2013.
G. PISAURO, La regola del pareggio di bilancio tra fondamenti economici e
urgenze della crisi finanziaria, Convegno Cesifin, 2012;
A. PETRETTO, Costituzionalizzazione dell’equilibrio di bilancio, stabilità e
crescita economica, Convegno Cesifin, 2012;
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