Rapporto Introduzione del passaporto biometrico

Introduzione del passaporto biometrico
Avamprogetto di revisione della legge e dell’ordinanza sui documenti
d’identità dei cittadini svizzeri
Rapporto esplicativo
del
........
1
1
Parte generale
1.1
Contesto
Nel corso delle sedute del 15 settembre 2004 e del 13 aprile 2005, il
Consiglio federale ha preso atto degli sviluppi in atto a livello internazionale
in materia di documenti d’identità e in previsione dell’introduzione del
passaporto biometrico ha incaricato il Dipartimento federale di giustizia e
polizia (DFGP) di preparare una revisione della legge federale sui documenti
d’identità dei cittadini svizzeri1 e dell’ordinanza sui documenti d’identità dei
cittadini svizzeri.2 Tale decisione si basa su diversi fattori esposti qui di
seguito.
In primo luogo la Svizzera è membro dell’Organizzazione dell’aviazione
civile internazionale (OACI)3 L’OACI stabilisce le norme di riferimento e le
raccomandazioni valide per i documenti d’identità per viaggi internazionali e
si è recentemente occupata del passaporto biometrico o elettronico.
L’organizzazione raccomanda ai suoi membri d’introdurre il passaporto
biometrico. Tale documento presenta un elevato grado di affidabilità, poiché
determinati dati del titolare sono contenuti in un chip. Quest’ultimo
garantisce l’integrità, l’autenticità e la confidenzialità del proprio contenuto
che di principio è leggibile soltanto da un’autorità debitamente autorizzata.
Questo nuovo tipo di passaporto è detto «passaporto biometrico» o
«elettronico», poiché si basa da una parte su una tecnologia digitale (i dati
sono registrati su un circuito integrato nel passaporto, leggibile unicamente
con l’ausilio di apparecchi) e contiene inoltre dei dati «biometrici» del
titolare, più precisamente dati che ne quantificano o descrivono determinate
caratteristiche fisiche. Per quanto riguarda tali dati, l’OACI ha proposto di
consentire la registrazione nel chip dell’immagine del viso, delle impronte
digitali e della scansione dell’iride. Attualmente è obbligatoria soltanto
l’immagine del viso. Va detto che la componente “biometrica” del
passaporto non è una novità assoluta, infatti, già da tempo elementi quali la
statura, l’immagine del viso o la firma sono stati inseriti nei passaporti.
Invece la registrazione di questi dati personali in un chip e le possibilità di
un confronto elettronico conferiscono una nuova dimensione al settore dei
documenti d’identità e comportano coseguenze rilevanti per i cittadini (ad
esempio la registrazione delle impronte digitali).
Secondariamente la legislazione degli Stati Uniti d’America obbliga i 27
Paesi che fanno parte del «Visa Waiver Program» 4 a elaborare entro il 26
ottobre 2005 un piano per l’introduzione di passaporti biometrici. D’altro
1
2
3
4
2
Legge sui documenti d’identità, LDI, RS 143.1
Ordinanza sui documenti d’identità, ODI, RS 143.11
cfr. la convenzione relativa all’aviazione civile internazionale, RS 0.748.0
Si tratta del «Visa Waiver Program» o VWP di cui fa parte la Svizzera e che
esenta i cittadini dei Paesi membri dall’obbligo del visto per i soggiorni a titolo
professionale o privato della durata massima di 90 giorni in uno degli altri Paesi
facenti parte del programma.
canto la tecnologia dei passaporti biometrici non è ancora completamente
sviluppata e permangono dubbi in particolare circa le modalità di controllo
dei passaporti biometrici (soprattutto gli apparecchi per la lettura di tali
documenti e il funzionamento di un confronto elettronico fra i dati
biometrici e la persona fisica). Inoltre la Svizzera non ha ancora fatto
esperienze in questo settore. Pur auspicando che il nostro Paese continui a
far parte del VWP, ma prendendo atto dei dubbi che permangono, il
Consiglio federale ha deciso di istituire un progetto pilota limitato nel
tempo. Tale progetto, basato sulla revisione dell’ODI, consente
l’introduzione del passaporto biometrico a titolo sperimentale al più presto a
partire da settembre 2006. Nel contempo è posta in consultazione una
revisione della LDI che sarà successivamente presentata alle Camere
federali. Tale modifica ha lo scopo di disciplinare tutti i punti fondamentali
per l’introduzione del passaporto biometrico e di creare in tempo utile le
condizioni quadro per l’introduzione definitiva. Durante il progetto pilota i
passaporti biometrici saranno rilasciati facoltativamente. Attualmente,
soltanto le persone che intendono recarsi negli Stati Uniti necessitano di un
tale documento. I passaporti introdotti nel 2003 rimangono pertanto validi e
continueranno ad essere prodotti. Secondo l’attuale legislazione americana e
le informazioni a disposizione del Consiglio federale, i passaporti modello
2003, rilasciati prima del 26 ottobre 2005 consentiranno di soggiornare negli
Stati Uniti senza visto nel quadro del VWP anche dopo questa data.
Infine gli Stati membri dell’Unione europea hanno a loro volta deciso di
introdurre il passaporto biometrico (cfr. capitolo 1.2).
1.2
Recenti sviluppi nell’Unione europea5
Gli Stati membri dell’Unione europea (UE) che sono anche membri
dell’OACI e che fanno parte quasi tutti del VWP degli Stati Uniti, sono
interessati da queste novità al pari della Svizzera. Il Consiglio dei ministri
dell’UE ha inoltre recentemente adottato un regolamento6 che obbliga gli
Stati membri a munire i loro passaporti di un chip. Quest’ultimo dovrà
contenere l’immagine del viso del titolare conformemente alle
raccomandazioni dell’OACI e le sue impronte digitali. La scelta delle
impronte digitali come ulteriore caratteristica è stata efettuata perché un
documento contenente due elementi biometrici è più sicuro. Inoltre la
tecnologia per la lettura elettronica delle impronte digitali è molto più
evoluta rispetto a quella del riconoscimento facciale. I termini vincolanti per
l’introduzione sono i seguenti:
•
per l’immagine del viso 18 mesi dopo l’approvazione da parte della
Commissione europea dei requisiti tecnici, ossia il 28 agosto 2006;
5
6
cfr. anche il capitolo 4.
Regolamento (CE) n. 2252/2004 del Consiglio del 13 dicembre 2004 relativo
alle norme sulle caratteristiche di sicurezza e sugli elementi biometrici dei
passaporti e dei documenti di viaggio rilasciati dagli Stati membri.
3
•
per le impronte digitali 36 mesi dopo l’approvazione da parte della
Commissione europea dei requisiti tecnici 7 .
2
Parte speciale
2.1
Legge federale sui documenti d’identità dei
cittadini svizzeri (LDI)
La LDI entrata in vigore il 1° ottobre 2002 elenca in modo esaustivo i dati
contenuti nei documenti d’identità (art. 2). Per l’introduzione del passaporto
biometrico è pertanto necessario rivedere tale legge, visto che vi sono
aggiunte le impronte digitali che non figurano nell’elenco attuale.
2.1.1
Art. 2
La modifica dell’articolo 2 costituisce l’elemento chiave della revisione.
Conformemente al nuovo capoverso 1bis, ogni documento d’identità può
contenere i dati biometrici del titolare, vale a dire dei dati relativi alle sue
caratteristiche fisiche. I dati biometrici non costituiscono di per sé una
novità. Anche il passaporto attuale contiene già la fotografia, la statura e la
firma del titolare che sono indubbiamente dei dati biometrici. La vera novità
consiste nel fatto che tali dati sono registrati in un chip. Quest’ultimo è
integrato nel passaporto (ad esempio nella carta plastificata o sotto
l’involucro) ed è possibile leggerne il contenuto senza che vi sia un contatto
diretto.
In base alle raccomandazioni dell’OACI, i dati biometrici che possono
essere contenuti nel chip sono l’immagine del viso, l’immagine digitalizzata
delle impronte digitali e la scansione dell’iride. Il Consiglio federale ha la
competenza di stabilire quali dati sono registrati nel documento. Durante il
progetto pilota saranno registrati l’immagine del viso e successivamente le
impronte digitali (cfr. le spiegazioni relative all’ODI).
2.1.2
Art. 2a
Oltre ai dati biometrici il chip potrà contenere tutti i dati iscritti nel
documento d’identità (cognome, nome, data di nascita ecc.). Esso sarà
protetto contro le falsificazioni e la lettura non autorizzata. A questo scopo
sarà predisposto un sistema di chiave pubblica (PKI, Public Key
Infrastructure). Le misure tecniche di questo sistema consentono la lettura
dei dati soltanto a enti autorizzati e garantiscono che i dati sono stati iscritti
dall’autorità competente (ad esempio gli uffici svizzeri dei passaporti) e che
non sono stati successivamente modificati. Infine la trasmissione dei dati dal
chip all’apparecchio di lettura sarà codificata e il documento dovrà
necessariamente essere consegnato alla persona incaricata di controllarlo
7
4
I requisiti tecnici per le impronte digitali non sono ancora stati adottati. La loro
adozione è prevista per la fine 2005 e di conseguenza i passaporti dovranno
essere introdotti alla fine del 2008.
perché essa possa leggere il contenuto del chip. Tali misure di sicurezza
permettono di escludere il trattamento dei dati biometrici all’insaputa del
titolare del documento d’identità.
Al Consiglio federale è inoltre attribuita la competenza di stabilire le
modalità tecniche concernenti la sicurezza del chip e di concludere degli
accordi internazionali in merito alla sua lettura. In virtù delle
raccomandazioni dell’OACI, soltanto l’immagine del viso deve essere
registrata nel chip. Di conseguenza le autorità straniere non sono autorizzate
ad accedere alle impronte digitali contenute nel chip. Il Consiglio federale
potrà tuttavia concludere degli accordi internazionali per consentire a
determinati Stati di leggere questi dati supplementari del chip integrato nel
passaporto svizzero, in particolare quando è concessa la reciprocità.
Infine il Consiglio federale è autorizzato a permettere alle compagnie di
trasporto di visionare i dati contenuti nel chip in occasione dei controlli
d’identità dei passeggeri. Le compagnie aeree, ad esempio, assumono
talvolta la responsabilità di controllare i documenti d’identità dei loro
passeggeri in partenza verso determinati Paesi. In casi motivati il Consiglio
federale potrà autorizzare tali compagnie ad accedere a determinati dati
contenuti nel chip del passaporto biometrico.
2.1.3
Art. 5
In questo articolo è stata stralciata l’indicazione del Comune di domicilio
come servizio competente a cui presentare la domanda di rilascio di un
documento d’identità. In futuro saranno esclusivamente i Cantoni a stabilire
a quale servizio i cittadini devono rivolgersi per richiedere un documento
d’identità.
2.1.4
Art. 6
Il capoverso 5 è stato modificato in seguito alle esperienze concrete fatte
dalle autorità di rilascio confrontate con domande di rilascio di un
documento d’identità presentate all’estero. Le autorità, ovvero le
rappresentanze svizzere all’estero, possono come finora rifiutare il rilascio di
un documento d’identità alle persone perseguite o condannate per un reato
grave. Tuttavia, in virtù della modifica proposta, le autorità possono rifiutare
il rilascio, indipendentemente dal luogo dove la persona richiedente presenta
la domanda (e non più soltanto se la richiesta è presentata proprio nel Paese
dove il richiedente è stato condannato). Alla luce della situazione attuale, la
revisione proposta impedisce alle rappresentanze svizzere di agevolare la
fuga di autori di reati di nazionalità svizzera, ma consente loro di rilasciare
un documento d’identità in casi urgenti.
2.1.5
Art. 6a
Questo nuovo articolo si riferisce espressamente ai servizi incaricati
dell’allestimento dei documenti d’identità. Attualmente i passaporti sono
prodotti dall’Ufficio federale delle costruzioni e della logistica (UFCL).
5
Mediante l’articolo 6a s’intende indicare espressamente che l’incarico per
l’allestimento dei documenti d’identità può essere assegnato a uno o
numerosi enti in virtù di criteri chiaramente definiti quali la buona
reputazione delle persone interessate e l’alto grado di sicurezza. La sicurezza
sarà un elemento particolarmente importante, poiché l’allestimento sarà
affidato a una o più imprese private che dovranno trattare dati sensibili.
Come stabilito dalla legislazione sugli acquisti pubblici, la legge non
favorisce alcun tipo di organizzazione e non fa alcuna discriminazione nei
confronti di imprese straniere. Come indicato nella risposta all’interpellanza
Kohler 04.3442, il Consiglio federale, in vista dell’introduzione definitiva
del passaporto biometrico, intende bandire un concorso pubblico per il suo
allestimento.
2.1.6
Art. 9a
Questo articolo ha lo scopo di evitare pretese di risarcimento danni di privati
nei confronti della Confederazione, derivanti da problemi legati all’utilizzo
di un documento d’identità. Di principio i documenti prodotti su incarico
della Confederazione sono sicuri e inalterabili. In caso di difetti i titolari
hanno inoltre diritto a un documento sostitutivo gratuito (cfr. art. 52 ODI).
La Confederazione non può invece garantire che tali documenti soddisfino
sempre tut te le esigenze che potrebbero essere poste da Stati terzi. Si tratta di
stabilire chiaramente che la Confederazione non risponde di danni fatti
valere da privati in relazione all’utilizzo di un passaporto o di una carta
d’identità. Ciò non esclude evidentemente che la Confederazione è tenuta a
seguire gli sviluppi tecnologici e legislativi nei Paesi stranieri e a realizzare
in tempo utile gli adeguamenti necessari in materia di documenti d’identità.
2.1.7
Art. 11
Il capoverso 1 lettera a è stato completato in modo da corrispondere alla
prassi attuale.
2.1.8
Art. 12
Grazie al passaporto biometrico è possibile sfruttare nuove applicazioni del
sistema d’informazione ISA. Sarà ad esempio possibile consultare il sistema
immettendovi le impronte digitali di una persona che afferma di essere di
nazionalità svizzera e di aver perso il proprio passaporto, oppure quando
qualcuno richiede un passaporto all’estero senza disporre di documenti di
legittimazione a sostegno della propria domanda. Il trattamento dei dati
avverrà comunque esclusivamente nel quadro degli scopi del sistema
informatizzato, ossia per impedire il rilascio non autorizzato di più
documenti d’identità alla stessa persona e qualsiasi impiego abusivo, per
effettuare controlli d’identità, per verificare l’autenticità dei documenti e per
gli altri scopi di cui all’articolo 28 ODI. Il trattamentio dei dati per le
indagini di polizia continuerà pertanto a essere vietato. Durante il progetto le
modalità di consultazione consentite sono le seguenti:
6
1.
per il rilascio di un documento d’identità o la registrazione della
sua perdita, le autorità di rilascio o i servizi di polizia designati dai
Cantoni possono consultare il sistema inserendo il cognome e/o i
dati biometrici di una persona;
2.
per i controlli alla frontiera la consultazione è possibile
esclusivamente tramite il numero del documento come in passato
(cfr. art. 30 cpv. 2 ODI). Se una persona non è in grado di
presentare un documento d’identità e dà il suo consenso, le
autorità responsabili del controllo alla frontiera possono consultare
il sistema inserendovi il cognome e i dati biometrici. Poiché è
possibile unicamente una consultazione combinata, la
consultazione del sistema per indagini e in assenza della persona
interessata è esclusa. La consultazione combinata consisterà in un
paragone con le impronte digitali corrispondenti al nome indicato
dalla persona interessata registrate nel sistema. Allo stato attuale
della tecnologia non è ipotizzabile un paragone affidabile
dell’immagine del viso.
2.1.9
Art. 13
Questo articolo è stato modificato in modo da corrispondere alla prassi
attuale e semplificare le procedure amministrative.
2.1.10
Art. 16
L’articolo 16 è stato completato nel senso che, per disciplinare l’esecuzione
della legge, il Consiglio federale è tenuto a rispettare le disposizioni
dell’Unione europea e dell’OACI. In tal modo vi è maggiore corrispondenza
con il contesto internazionale, di cui è indispensabile tenere conto nel settore
dei documenti d’identità.
2.1.11
Disposizione transitoria
Tale disposizione autorizza il Consiglio federale a rilasciare dei passaporti
biometrici nel quadro di un progetto pilota fondato su un’ordinanza. Il
progetto pilota deve basarsi sulle modifiche dell’ODI proposte qui di seguito
(cfr. capitolo 2.2). L’intenzione è quella di rilasciare un numero limitato di
documenti durante una fase sperimentale che durerà al massimo cinque anni.
Le esperienze fatte durante il progetto pilota potranno servire come
riferimento al momento della scelta delle soluzioni definitive. Esse potranno
anche essere presentate alle Camere federali quando verrà loro sottoposta la
modifica della LDI.
2.2
Ordinanza sui documenti d’identità dei
cittadini svizzeri (ODI)
Come esposto nella parte generale, la revisione dell’ODI, a sua volta posta
in consultazione, ha lo scopo di consentire l’introduzione del passaporto
biometrico nel quadro di un progetto pilota di durata limitata. La nuova
ordinanza dovrebbe entrare in vigore prima del settembre 2006, poiché
7
allora saranno prodotti e distribuiti alla popolazione svizzera i primi
documenti d’identità biometrici. Vista la natura del progetto pilota, sarà
prodotto soltanto un numero limitato di documenti e non potrà essere
garantito alcun diritto assoluto a un passaporto biometrico (cfr. anche l’art.
61ter).
2.2.1
Art. 2
Il passaporto biometrico, il passaporto diplomatico biometrico e il
passaporto di servizio biometrico sono dei passaporti di un nuovo genere. Il
passaporto ordinario e il passaporto provvisorio continueranno pertanto a
essere prodotti. In virtù dell’articolo 1 capoverso 1 LDI, che prevede che
ogni cittadino svizzero ha il diritto di ottenere un documento d’identità per
ogni tipo di documento, chiunque può possedere un passaporto e una carta
d’identità. Non sussiste invece un diritto assoluto a possedere un passaporto
biometrico (cpv. 3) come non è possibile possedere contemporaneamente un
passaporto ordinario e un passaporto biometrico.
2.2.2
Art. 5
Il passaporto biometrico è rilasciato per un periodo di cinque anni e la sua
validità corrisponde pertanto alla metà di quella del passaporto ordinario.
Tale limitazione si giustifica da un lato con la durata limitata del progetto
pilota e dall’altro con il fatto che mancano ancora delle informazioni
definitive circa la durata di vita del chip. I passaporti biometrici per i
bambini di età inferiore ai tre anni hanno una durata di validità inferiore
rispetto agli altri passaporti biometrici, poiché i dati biometrici dei bambini
in tenera età cambiano rapidamente. In base alle legislazioni degli Stati Uniti
e dell’Unione europea anche per i bambini è obbligatorio un passaporto
biometrico.
2.2.3
Art. 6 e 7
Il secondo periodo dell’articolo 7 capoverso 2 è stato spostato all’articolo 6
capoverso 4 per ragioni di coerenza. Quest’ultimo capoverso ha lo scopo di
consentire a determinate persone di presentare una domanda nel loro luogo
di dimora invece che in quello di domicilio o in quello in cui sono
immatricolate all’estero. Ad esempio un cittadino svizzero residente
all’estero che vive molto lontano da uno dei centri di registrazione dei dati
biometrici situati all’estero, potrà richiedere un nuovo passaporto biometrico
durante una vacanza in Svizzera.
2.2.4
Art. 14
Questa modifica conferma la prassi attuale. In effetti, oltre al cognome,
anche il nome, il sesso, la data di nascita e il luogo d’origine che figurano
nel documento d’identità, corrispondono alle indicazioni del registro delle
famiglie o del registro informatizzato dello stato civile. Permane la
possibilità di domandare l’iscrizione del cognome d’affinità.
8
2.2.5
Art. 14a
Questo articolo descrive il contenuto del passaporto biometrico e il suo
funzionamento. Nel chip possono essere registrati una fotografia digitale del
viso e le impronte digitali, oltre ai consueti dati contenuti in un passaporto. Il
fatto che tutti i dati del passaporto siano contenuti anche nel chip, costituisce
un ulteriore elemento di sicurezza. Il contenuto del chip sarà autenticato
mediante una firma elettronica e protetto dalla lettura non autorizzata.
Alcuni dati potranno essere protetti dalla lettura da partre di determinate
autorità. La fotografia sarà invece sempre leggibile in ossequio alle
raccomandazioni dell’OACI. L’applicazione volontaria di determinate
raccomandazioni dell’OACI e dei requisiti tecnici obbligatori per l’Unione
europea garantiscono un livello di codificazione sufficiente dei dati.
2.2.6
Art. 17a
Chiunque desidera un passaporto biometrico, dovrà come finora presentare
innanzitutto una domanda all’autorità richiedente (il Comune di domicilio in
Svizzera e la rappresentanza diplomatica o consolare all’estero, cfr. art. 6).
Successivamente dovrà recarsi personalmente in un centro per la
registrazione dei dati biometrici entro 30 giorni lavorativi, ma al più presto
dopo cinque giorni lavorativi dalla presentazione della richiesta. Nel centro
di registrazione dei dati biometrici sarà fatta una fotografia, saranno rilevate
le impronte digitali della persona richiedente ed entrambe saranno registrate
nel sistema d’informazione ISA. Una volta ricevuto il passaporto, la persona
richiedente dovrà inoltre verificarne il buon funzionamento presso un
servizio di controllo dei dati biometrici (art. 27a).
La responsabilità per la gestione dei centri di registrazione dei dati
biometrici e dei servizi di controllo dei dati biometrici nonché la ripartizione
dei costi sono disciplinate negli articoli 44 e 58 dell’ordinanza.
2.2.7
Art. 19
Il capoverso 1 consente, durante il progetto pilota, di conservare i moduli di
richiesta dei passaporti biometrici per più di due mesi e di trasmetterli
all’Ufficio federale di polizia. Quest’ultimo, in qualità di Ufficio competente
in materia di documenti d’identità, potrà esaminare e analizzare i moduli.
Questa possibilità semplificherà fra l’altro la valutazione del progetto pilota
e la stesura del rapporto all’attenzione del Consiglio federale (cfr. art. 61ter
cpv. 5). In linea di massima, in seguito alla conclusione del progetto pilota,
per tutti i documenti d’identità sarà stabilito un periodo di conservazione
unico di due mesi.
2.2.8
Art. 24
Questa modifica è indipendente dal progetto pilota e precisa il testo vigente
dell’ODI, che non è sufficientemente specifico. Quando un passaporto viene
perso o rubato e ritrovato in seguito, non è possibile verificare l’uso che ne è
stato fatto nel frattempo. Il legittimo titolare del documento d’identità
9
potrebbe subire conseguenze spiacevoli se il documento perso è stato
utilizzato abusivamente da un’altra persona, ad esempio per stipulare un
contratto o per fare un viaggio. Per queste ragioni la perdita di un documento
d’identità deve essere denunciata alle autorità. In seguito il documento è
registrato in RIPOL come documento perso o rubato e non è più possibile
restituirlo al suo titolare.
2.2.9
Art. 25
Il capoverso 4 è stato modificato in linea con la prassi attuale che consente
all’Ufficio federale di polizia di esigere la consegna di determinati vecchi
documenti d’identità inalterati (vale a dire documenti che l’autorità non ha
reso inservibili) ai fini di un controllo e di una valutazione. In questi casi le
persone che richiedono un nuovo documento non possono conservare quello
vecchio, contrariamente a quanto prevede l’articolo 25 capoverso 3.
Nell’ambito dell’applicazione di tale disposizione si terrà tuttavia conto nella
misura del possibile delle richieste delle persone che desiderano conservare
il loro vecchio documento.
2.2.10
Art. 27
Il capoverso 4 è spostato all’articolo 27a capoverso 1.
2.2.11
Art. 27a
Il capoverso 2 prevede l’obbligo di verificare il buon funzionamento del
passaporto biometrico entro 20 giorni lavorativi dalla ricezione. Tale verifica
dovrà essere effettuata presso un servizio di controllo dei dati biometrici.
Mediante l’obbligo della verifica s’intende evitare qualsiasi problema
derivante dall’utilizzo all’estero di un documento d’identità difettoso. Se
durante un controllo effettuato entro i termini prescritti dalla legge, si
riscontra un difetto, il titolare ha diritto a un documento sostitutivo gratuito
(art. 52 cpv. 1). La verifica, che tra l’altro può essere effettuata più volte e in
ogni momento, ha anche lo scopo di consentire ai cittadini di visionare il
contenuto dei dati registrati nel chip, ciò che garantisce il diritto d’accesso di
ogni persona ai dati che la concernono trattati in una collezione (art. 8 della
legge federale sulla protezione dei dati8 ). Tutte le verifiche effettuate presso
un servizio di controllo dei dati biometrici saranno registrate in un sistema
d’informazione creato appositamente (cfr. art. 37a).
2.2.12
Art. 27b
Il capoverso 1 stabilisce espressamente l’obbligo di conservare con cura tutti
i documenti d’identità. Il capoverso 2 riprende il contenuto dell’articolo 9a
LDI.
8
10
RS 235.1
2.2.13
Art. 28 e 30
Le modifiche di questi articoli sono una conseguenza dei dati supplementari
registrati nel chip del passaporto biometrico. In seguito all’introduzione
delle impronte digitali dei titolari di questo tipo di documento, è possibile
consultare ISA anche tramite le impronte digitali invece che tramite il
cognome della persona o il numero del documento d’identità (cfr. anche le
spiegazioni relative all’art. 12 LDI).
2.2.14
Art. 37a
Questa disposizione istituisce un sistema d’informazione dei servizi di
controllo dei dati biometrici. Quando una persona richiede un documento
sostitutivo gratuito in virtù dell’articolo 52 capoverso 1, tale sistema
consente di verificare che i controlli dei passaporti biometrici previsti
dall’articolo 27a capoverso 2 siano effettivamente avvenuti. Nel corso del
progetto pilota tale sistema potrà anche essere utilizzato per delle
valutazioni.
2.2.15
Art. 44
I capoversi 4-6 disciplinano la ripartizione delle competenze fra i Cantoni e
la Confederazione per quanto riguarda gli apparecchi utilizzati nei centri di
registrazione e presso i servizi di controllo dei dati biometrici. In virtù della
disposizione transitoria di cui all’articolo 61ter capoverso 4, all’entrata in
vigore del progetto pilota la Confederazione finanzia l’acquisto e
l’installazione di due apparecchi di registrazione per ogni centro di
registrazione dei dati biometrici. Tutte le ulteriori spese (di manutenzione e
di sostituzione) sono a carico dell’autorità da cui dipende il centro di
registrazione o il servizio di controllo dei dati biometrici, più precisamente
dei Cantoni per quanto riguarda i centri e i servizi di controllo situati in
Svizzera e della Confederazione per quelli situati all’estero (cfr. art. 58 cpv.
4). L’autorità che gestisce il centro o il servizio di controllo è tenuta a
mettere a disposizione il personale e i locali adeguati.
2.2.16
Art. 50
Il capoverso 2bis prevede che la persona richiedente versi la parte
dell’emolumento destinata al centro per la registrazione dei dati biometrici
direttamente al centro. Durante il progetto pilota tale emolumento separato
ammonta a CHF 50. Il versamento separato al centro di registrazione
consente di evitare la riprogrammazione dei sistemi di fatturazione interna
della Confederazione e riduce al minimo i costi durante il progetto pilota. La
parte dell’emolumento destinata ai centri di registrazione spetta loro
interamente e serve a finanziare l’infrastruttura e il personale, secondo il
principio della copertura dei costi.
2.2.17
Art. 52
Conformemente al capoverso 2bis i termini di consegna dei passaporti
biometrici sono più lunghi rispetto a quelli dei passaporti ordinari. In questo
11
caso si tratta di un margine di sicurezza necessario durante il progetto pilota.
In caso di importanti problemi tecnici il DFGP è autorizzato a prolungare
questi termini.
2.2.18
Art. 58
Durante il progetto pilota il numero dei centri di registrazione e dei servizi di
controllo dei dati biometrici sarà limitato. Il DFGP ha stabilito il loro
numero in funzione delle risorse finanziarie e delle peculiarità geografiche e
linguistiche della Svizzera. Secondo la decisione del maggio 2005 vi saranno
otto centri di registrazione dei dati biometrici all’estero (Parigi, Francoforte,
Londra, New York, Toronto, Sao Paulo, Hong Kong e Sydney) e un centro
del Dipartimento federale degli affari esteri (DFAE) per il rilascio di
passaporti diplomatici e di servizio. In Svizzera vi saranno otto centri gestiti
dai Cantoni di Argovia, Berna, Basilea Città, San Gallo, Zurigo, Vaud, dei
Grigioni e del Ticino. Tutti i centri di registrazione sono allo stesso tempo
servizi di controllo dei dati biometrici Non è ancora stata decisa l’ubicazione
dei servizi di controllo supplementari.
2.2.19
Art. 61 ter
Questo articolo precisa che il passaporto biometrico è introdotto sotto forma
di un progetto pilota e che la produzione annuale ammonta al massimo a
100 000 esemplari. La quantità annuale è indicata nell’ottica della
trasparenza e permette di giustificare, se necessario, una limitazione
dell’offerta. Il DFGP è autorizzato a sospendere per un periodo limitato la
possibilità di richiedere un passaporto biometrico. Tale competenza potrà
essere esercitata se la quota annuale prevista durante li progetto pilota
dovesse essere raggiunta alquanto rapidamente nel corso dell’anno. Il DFGP
può anche decidere di incrementare la produzione annuale se le richieste lo
giustificano e se ciò è tecnicamente possibile.
Come esposto nelle spiegazioni relative all’articolo 6a LDI, in occasione
dell’introduzione definitiva del passaporto biometrico il Consiglio federale
intende bandire un concorso pubblico per il suo allestimento. Nel frattempo,
durante il progetto pilota, sarà l’Ufficio federale delle costruzioni e della
logistica, che attualmente produce tutti i passaporti svizzeri, a essere
incaricato della stesura del passaporto biometrico.
Il progetto pilota ha lo scopo di predisporre l’introduzione definitiva dei
documenti d’identità sulla base della revisione della LDI. Secondo la
pianificazione attuale, quando le modifiche della LDI saranno dibattute in
Parlamento, il progetto pilota sarà già in corso. In tal modo vi sarà
eventualmente ancora tempo per procedere a precisazioni puntuali nel testo
della legge federale.
Il capoverso 5 obbliga l’Ufficio federale di polizia a presentare al Consiglio
federale un rapporto di valutazione, al più tardi due anni dopo l’avvio del
progetto pilota. Tale rapporto, ispirato alle esperienze fatte e ai pareri di tutte
12
le parti coinvolte nel progetto, in particolare i Cantoni, potrà eventualmente
giustificare modifiche del progetto pilota e dell’ODI.
2.2.20
Allegato 1
L’allegato contiene la matrice d’accesso ai dati di ISA. Rispetto alla versione
attualmente in vigore, sono state introdotte due nuove autorità, vale a dire i
centri per la registrazione dei dati biometrici in Svizzera e quelli all’estero.
Va detto che non si tratta propriamente di nuove autorità, poiché i loro
compiti saranno svolti dagli uffici cantonali dei passaporti e dalle
rappresentanze svizzere all’estero. Sono stati aggiunti due nuovi campi di
dati. Si tratta della fotografia digitale e delle impronte digitali rilevate dal
centro per la registrazione dei dati biometrici. Tali dati saranno pertanto
registrati sia nel chip sia in ISA. I dati del chip saranno autenticati e protetti
mediante una firma elettronica, mentre i dati biometrici registrati in ISA
saranno protetti dalle misure di sicurezza valide per il sistema
d’informazione nel suo complesso (cfr. capitolo 3 ODI, in particolare la
sezione 3 concernente la sicurezza dei dati e il controllo).
2.2.21
Allegati 2 e 3
L’emolumento per il passaporto biometrico è stato fissato a CHF 250 (CHF
180 per i bambini di età inferiore a tre anni). Queste tariffe permettono di
coprire interamente le spese di progettazione e di allestimento. Gli importi
piuttosto elevati sono riconducibili ai costi notevoli dell’avvio della
produzione, al costo nominale più elevato del materiale dovuto alla quantità
ridotta e alla necessità di coprire le spese dell’infrastruttura legate alla
creazione dei centri per la registrazione e dei servizi di controllo dei dati
biometrici.
Per quanto concerne le persone che hanno compiuto tre anni, il passaporto
biometrico costa CHF 130 in più rispetto al passaporto ordinario. Questa
somma è suddivisa nel modo seguente:
•
•
•
CHF 60 per le spese di progettazione (progettazione del
documento, degli apparecchi di registrazione e di controllo,
creazione di programmi informatici, formazione ecc.);
CHF 20 per i costi del materiale supplementare necessario per il
passaporto biometrico (chip, antenna, materiale per integrare il
chip nel libretto);
CHF 50 per le spese di gestione dei centri di registrazione dei
dati biometrici (manutenzione e sostituzione degli apparecchi di
registrazione, locali, personale).
Queste tariffe saranno naturalmente oggetto di una nuova valutazione una
volta concluso il progetto pilota.
13
2.2.22
Entrata in vigore
Il Consiglio federale determinerà l’entrata in vigore dell’ordinanza rivista.
Per consentire di effettuare anche le necessarie verifiche, l’entrata in vigore
dovrà avvenire prima della data limite prevista per l’introduzione dei
passaporti biometrici nell’ambito del progetto pilota, vale a dire al più presto
entro settembre 2006. La Svizzera dovrebbe pertanto essere in grado di
rilasciare dei documenti d’identità biometrici contemporaneamente agli Stati
membri dell’Unione europea (cfr. capitolo 1.2). In linea di massima i
requisiti tecnici stabiliti dall’Unione europea in merito alle impronte digitali
e alla loro protezione all’interno del chip saranno adottati a partire dalla fine
del 2005. Poiché la Svizzera intende dotarsi di standard paragonabili a quelli
dell’UE e tenendo conto del tempo necessario per le verifiche tecniche, è
possibile che l’introduzione delle impronte digitali nel chip del passaporto
non possa essere completata in tempo per l’inizio della produzione del
passaporto biometrico. È anche possibile che durante un determinato periodo
le impronte digitali delle persone che hanno richiesto un passaporto
biometrico siano registrate unicamente nel sistema d’informazione ISA e
non nel chip. Se necessario il Consiglio federale terrà conto di queste
circostanze in occasione della decisione in merito all’entrata in vigore
dell’ordinanza, il cui testo sarà adeguato di conseguenza.
3
Conseguenze
3.1
Conseguenze finanziarie e sull’effettivo del
personale
3.1.1
Conseguenze per la Confederazione
Come esposto nel capitolo 2.2.21, l’emolumento per il passaporto
biometrico è stato fissato in modo da coprire le spese del progetto pilota. La
Confederazione prevede tuttavia che il progetto causerà spese pari a 14
milioni di franchi.
Per quanto riguarda il personale, per i compiti supplementari legati al
progetto pilota (avvio del progetto, nuova procedura per il rilascio dei
documenti d’identità, controlli e valutazioni, formazione del personale dei
Cantoni e del DFAE, sostegno agli utenti del sistema ni formatizzato,
risposte alle domande dei cittadini sulla biometria ecc.) sono necessari
quattro nuovi posti di lavoro a tempo pieno presso il DFGP. Il DFAE
necessita dal canto suo di nove nuovi posti di lavoro a metà tempo, un posto
per ognuno dei centri di registrazione dei dati biometrici situati all’estero e
uno per il centro di registrazione del DFAE in Svizzera. La durata degli
impieghi summenzionati è limitata al periodo del progetto pilota.
Gli oneri finanziari e le risorse di personale necessarie per l’introduzione
definitiva del passaporto biometrico non possono ancora essere quantificati
14
con certezza. Il rapporto di valutazione previsto dall’articolo 61ter capoverso
5 ODI (cfr. capitolo 2.2.19) fornirà maggiori informazioni in merito.
3.1.2
Conseguenze per i Cantoni
Considerata l’applicazione del principio della neutralità dei costi,
l’introduzione del passaporto biometrico non comporta conseguenze dirette
in ambito finanziario per i Cantoni. I Cantoni responsabili di un centro di
registrazione o di un servizio di controllo dei dati biometrici devono
sostenere i costi di manutenzione e di sostituzione degli apparecchi di
registrazione e di controllo (cfr. art. 44 cpv. 6 ODI). Inoltre devono mettere a
disposizione locali adeguati (edifici, parcheggi ecc.) e personale a
sufficienza. Tali costi varieranno da Cantone a Cantone e dovrebbero essere
coperti dagli emolumenti riscossi dai centri di registrazione dei dati
biometrici.
Non è ancora possibile definire con sufficiente precisione le conseguenze
dell’introduzione definitiva del passaporto biometrico. In effetti la
tecnologia conoscerà indubbiamente ancora degli sviluppi nel corso dei
prossimi anni. Inoltre è possibile che la procedura di rilascio dei documenti
d’identità sia modificata e semplificata anche direttamente dai Cantoni (cfr.
la proposta di revisione dell’art. 5 LDI), soprattutto in seguito all’estensione
a tutta la popolazione del registro informatizzato dello stato civile
INFOSTAR. A questo proposito un gruppo di lavoro composto di
rappresentanti della Confederazione e dei Cantoni sta attualmente
elaborando proposte relative alla procedura di rilascio dei passaporti
biometrici a partire dalla loro introduzione definitiva.
3.2
Altre conseguenze
L’introduzione a titolo sperimentale del passaporto biometrico consente alla
Svizzera di rispettare le raccomandazioni dell’OACI, di far parte dei Paesi
tecnologicamente più avanzati nel settore, di adeguarsi agli sforzi intrapresi
dall’Unione europea e di continuare a far parte del «Visa Waiver Program»
degli Stati Uniti. Il progetto pilota ha quindi conseguenze positive sia per
l’affidabilità e la sicurezza dei documenti d’identità sia per la libera
circolazione dei cittadini svizzeri. La permanenza della Svizzera nel «Visa
Waiver Program» è di fondamentale importanza per l’economia nazionale.
Va ricordato che richiedere un visto per un soggiorno negli Stati Uniti costa
USD 100 e che è necessario fissare un appuntamento con parecchie
settimane di anticipo e recarsi personalmente presso una rappresentanza
americana, il che implica uno spostamento e procedure amministrative che
richiedono almeno una mezza giornata.
L’introduzione dei dati biometrici nel passaporto fornisce un ulteriore
contributo alla lotta contro gli abusi in materia di documenti d’identità, al
pari della recente introduzione di ISA. Sarà soprattutto possibile combattere
più efficacemente il rilascio di più documenti d’identità con lo stesso
cognome, ma a favore di persone diverse, tenuto conto che non è sempre
15
possibile distinguere due persone con l’ausilio della sola fotografia formato
passaporto.
4
Rapporto con il diritto europeo
Il progetto pilota nella forma qui presentata prende spunto dal regolamento
CE numero 2252/2004. Tale regolamento costituisce uno sviluppo delle
disposizioni dell’acquis di Schengen ed è pertanto applicabile in Svizzera in
virtù dell’Accordo tra la Confederazione Svizzera, l’Unione europea e la
Comunità europea, riguardante l’associazione della Svizzera all’attuazione,
all’applicazione e allo sviluppo dell’acquis di Schengen. 9 A partire
dall’entrata in vigore di quest’ultimo tutti i passaporti rilasciati in Svizzera
dovranno contenere l’immagine del viso e in seguito le impronte digitali.
Come spiegato nel capitolo 1.2, non è ancora nota la data in cui diverrà
obbligatoria l’introduzione delle impronte digitali nei Paesi dello spazio
Schengen.
Il Consiglio federale ritiene che le prescrizioni europee relative ai passaporti
biometrici debbano essere prese in considerazione, indipendentemente dalla
partecipazione della Svizzera allo spazio Schengen. Infatti, i requisiti minimi
dell’OACI, soprattutto in materia di protezione dei dati, non corrispondono
appieno alle condizioni auspicate dalla Svizzera per un passaporto di elevata
qualità e sicurezza. Si tratta inoltre di garantire che il passaporto svizzero
disponga di un livello di sicurezza perlomeno equivalente a quello dei Paesi
della vicina Unione europea.
5
Basi legali
5.1
Costituzionalità
Il presente avamprogetto propone una modifica della LDI e dell’ODI, le
quali si basano sull’articolo 38 capoverso 1 della Costituzione federale.10
Tale modifica s’iscrive pertanto nel quadro di una competenza costituzionale
vigente.
5.2
Delega di competenze legislative
Agli articoli 2 capoverso 1bis 2a, 6a e 16, l’avamprogetto di modifica della
LDI attribuisce al Consiglio federale numerose nuove competenze:
•
determinare i dati biometrici (immagine del viso, impronte digitali,
scansione dell’iride) utilizzati per ogni tipo di documento d’identità;
•
stabilire le modalità tecniche della protezione del chip;
9
10
16
FF 2004 5747
RS 101
•
stipulare trattati internazionali concernenti il controllo dei documenti
d’identità provvisti di un chip;
•
autorizzare le compagnie di trasporto, tenute a verificare l’identità dei
loro passeggeri, a consultare i dati registrati sul chip;
•
stabilire le esigenze applicabili ai centri preposti all’allestimento dei
documenti;
•
stabilire le modalità di applicazione delle raccomandazioni e delle
norme di riferimento dell’OACI in materia di documenti d’identità.
Queste nuove competenze saranno esercitate mediante una modifica
dell’ODI o mediante nuove ordinanze d’applicazione.
17
INDICE
1 Parte generale
1.1 Contesto
1.2 Recenti sviluppi nell’Unione europea
2
2
3
2 Parte speciale
2.1 Legge federale sui documenti d’identità dei cittadini svizzeri
(LDI)
2.1.1 Art. 2
2.1.2 Art. 2a
2.1.3 Art. 5
2.1.4 Art. 6
2.1.5 Art. 6a
2.1.6 Art. 9a
2.1.7 Art. 11
2.1.8 Art. 12
2.1.9 Art. 13
2.1.10
Art. 16
2.1.11
Disposizione transitoria
2.2 Ordinanza sui documenti d’identità dei cittadini svizzeri (ODI)
2.2.1 Art. 2
2.2.2 Art. 5
2.2.3 Art. 6 e 7
2.2.4 Art. 14
2.2.5 Art. 14a
2.2.6 Art. 17a
2.2.7 Art. 19
2.2.8 Art. 24
2.2.9 Art. 25
2.2.10
Art. 27
2.2.11
Art. 27a
2.2.12
Art. 27b
2.2.13
Art. 28 e 30
2.2.14
Art. 37a
2.2.15
Art. 44
2.2.16
Art. 50
2.2.17
Art. 52
2.2.18
Art. 58
2.2.19
Art. 61ter
2.2.20
Allegato 1
2.2.21
Allegati 2 e 3
2.2.22
Entrata in vigore
4
4
4
4
5
5
5
6
6
6
7
7
7
7
8
8
8
8
9
9
9
9
10
10
10
10
11
11
11
11
11
12
12
13
13
14
3 Conseguenze
14
18
3.1 Conseguenze finanziarie e sull’effettivo del personale
3.1.1 Conseguenze per la Confederazione
3.1.2 Conseguenze per i Cantoni
3.2 Altre conseguenze
14
14
15
15
4 Rapporto con il diritto europeo
16
5 Basi legali
5.1 Costituzionalità
5.2 Delega di competenze legislative
16
16
16
19

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