Dossier Spending review “Acquisto di beni e servizi” 2 INDICE Pag. 5 Introduzione Pag. 7 Relazione dell’incontro del Gruppo di lavoro “Acquisto di beni e servizi” Pag. 19 Slide di presentazione Pag. 31 Quadro normativo vigente sulle misure di contenimento della spesa per acquisto di beni e servizi 3 4 1. INTRODUZIONE 2. L’attività del Comitato straordinario per la revisione della spesa prosegue secondo il Programma dei lavori fissato dal Commissario Cottarelli. L’attività di revisione della spesa affronterà sia questioni di perimetro, concentrandosi sulla individuazione di programmi di spesa a bassa priorità i cui benefici non giustifichino il costo per il contribuente o siano inferiori rispetto a quelli di altri programmi di spesa che potrebbero essere sotto finanziati, sia la minimizzazione dei costi di produzione dei servizi correnti (riduzione degli sprechi). La riduzione della spesa per acquisto di beni e servizi sostenuta dalle amministrazioni pubbliche, costituisce una delle principale leve d’azione per il raggiungimento di questo secondo obiettivo: la riduzione dei costi di produzione dei servizi. La razionalizzazione e centralizzazione degli acquisti è infatti strumentale all’individuazione di fabbisogni standard delle pubbliche amministrazioni e, di conseguenza, alla fissazione di un livello di spesa uniforme, per voci di costo, per tali acquisti. Il 20 febbraio 2014 le parti sociali sono state convocate per partecipare al primo incontro del gruppo di lavoro “Acquisto di beni e servizi”, istituito nell’ambito del Programma di Revisione della Spesa presentato dal Commissario straordinario Cottarelli, con l’obiettivo di avviare la ricognizione tecnica di alcune misure legislative relative ai criteri che presiedono il sistema di approvvigionamento di beni e servizi nelle amministrazioni pubbliche e presentare alle parti sociali lo stato dell’arte sul punto. Di seguito si presenta un dossier tematico che raccoglie: la relazione dell’incontro, con particolare riferimento ai principali temi di discussio- ne trattati le slide di presentazione dell’attività del gruppo di lavoro la ricostruzione del quadro normativo vigente relativo alle misure di contenimento della spesa per acquisto di beni e servizi sostenuta dalle amministrazioni pubbliche 5 6 2. Relazione del primo incontro del Gruppo di lavoro 7 8 RELAZIONE DEL PRIMO INCONTRO DEL GRUPPO DI LAVORO Il contenimento della spesa pubblica e la necessità di garantire l’efficienza e l’efficacia dell’azione amministrativa sono alla base delle ragioni e degli obiettivi dei processi di rinnovamento che hanno investito l’approvvigionamento di beni e servizi della P.A. italiana. L’incremento continuo della spesa per l’acquisto di beni e servizi della P.A. in rapporto al PIL, registrato nel corso degli ultimi anni, ha portato a considerare la necessità di prevedere risparmi economici consistenti e durevoli. In particolare, l’attività di Public Procurement rappresenta una straordinaria leva di “politica industriale” in grado di incidere: sulla pressione finanziaria che interessa le PP. AA., attraverso la riduzione dei prezzi unitari di acquisto, il controllo e il monitoraggio della domanda (l’efficace utilizzo delle risorse pubbliche); sulla qualificazione della domanda pubblica; sull’innovazione dell’offerta privata e sullo sviluppo delle imprese (il navigatore, il velcro, internet, sono tutti beni prodotti a seguito della domanda pubblica); sull’introduzione di nuove tecnologie nella P.A.; sulla formazione di nuove competenze e sull’aumento dell’occupazione. Dunque, la domanda pubblica, può essere uno straordinario strumento di politica economica e di politica industriale. Tuttavia, troppo spesso essa rischia di risultare un mero strumento di somministrazione più che un investimento, a causa della sua eccessiva polverizzazione. 9 Attuale assetto del Public Procurement Dopo più di un decennio di costante aumento, la spesa pubblica in beni e servizi ha registrato una flessione del 3%, passando da 136 mld nel 2011 a 132 mld nel 2012. Dei 4 mld di riduzione della spesa 3 mld sono stati registrati nelle amministrazioni centrali e 1 mld in quelle locali. Tuttavia, l’effetto delle misure di contenimento di questa voce di spesa è stato molto più ampio, tanto da aver condotto contemporaneamente ad una riqualificazione della spesa e ad una sua riduzione (il 3%). Attuale assetto del Procurement – Spesa in beni e servizi (1/ 2) La spesa pubblica in beni e servizi, dopo la costante crescita del 2000-2011, fa rilevare nel 2012 una contrazione del 3, 0% (e pari attese per gli anni successivi) Spesa per beni e servizi vs PIL (mld/€) 10,0% 8,8% 200 7,5% 7,6% 7,8% 8,0% 8,2% 7,9% 7,8% 150 100 50 95 2 73 99 2 104 2 111 117 118 122 3 3 3 92 93 97 2 8,7% 8,6% 134 136 136 3 3 3 8,1% 8,4% 9,0% 8,0% 127 3 132 3 7,0% 6,0% 5,0% 4,0% 77 80 86 101 105 108 108 107 3,0% 2,0% 1,0% 19 20 22 23 23 22 23 24 27 25 25 22 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 0,0% Amm. Centrali Amm. Locali Previdenza Incidenza PIL Allo stato attuale, dei 132 mld solo il 32% rappresenta spesa pubblica presidiata (pari a 36 mld) o presidiabile (pari a 6 mld), in cui cioè si possono individuare sistemi di controllo. Il 35% (pari a 46 mld) è invece non presidiabile o presidiabile con modalità innovative singole, molto più vicine ad un progetto che all’attività di acquisti aggregati svolta da Consip S.p.A., la società con capitale interamente posseduto dal Ministero dell’economia e finanze, che costituisce la struttura di servizio di riferimento per gli acquisti centralizzati di beni e servizi della P.A. Il restante 33% è rappresentato da spesa che passa direttamente per il Mercato, in cui il processo di approvvigionamento non è così determinante. 10 Analizzando la distribuzione della spesa pubblica tra le quattro tipologie di Enti Pubblici censite dall’Istat (Stato, Enti locali, enti del Ssn e altri enti) si evince che: lo Stato spende 8 mld in acquisti presidiati o presidiabili mentre la restante parte non è presidiabile, se non con modalità innovative, oppure determinata direttamente dal mercato; gli Enti locali spendono invece 14 mld tra acquisti presidiati o presidiabili, cui si ag- giungono 22 mld di acquisti su 39 non presidiabili se non con modalità innovative e 3 mld di acquisti determinati direttamente dal mercato; gli Enti del Ssn hanno, in proporzione, una più ridotta area di acquisti presidiati (15 mld su 68 complessivi) una più ridotta area dei non presidiati o presidiabili con modalità innovative (22 mld su 68 complessivi) ma una ampia area di acquisti determinati direttamente dal mercato (39 mld su 68). Attuale assetto del Procurement – Spesa in beni e servizi (2/ 2) La spesa presidiabile con i diversi strumenti è di ~42 mld/ € (47% del totale), i restanti ~46 mld/ € sono da valutare 132 43 Beni e servizi da produttori market Farmaceutica convenzionata Assistenza convenzionata e accreditata Medicina generale … Non presidiabile o presidiabile con modalità innovative Presidiabile (non presidiata) presidiata St ime Consip su dat i Ist at 2009 – 2012. Val or i 2012 in ml d/ € 46 Armamenti Servizi fognari, raccolta rifiuti, pulizia e ambientali Manutenzioni … 68 89 Energia Sistemi informativi Tlc Sanità … 6 18 36 18 Totale 9 7 1 1 Stato 36 39 3 39 22 12 3 1 13 Enti Territoriali ~60% spesa specifica ~40% spesa comune 29 15 Enti SSN 6 6 1 3 0 2 Altri Enti PA 11 Il ciclo passivo della Pa Il ciclo passivo è un'applicazione modulare in cui è tracciato l'intero procedimento di acquisto, dalla determinazione del fabbisogno, alla richiesta fino al pagamento della fattura, attraverso una serie di fasi correlate ai procedimenti amministrativi in coerenza con la normativa sull'acquisizione di beni e servizi. Il ciclo passivo della PA si compone di tre aree: area strategica nella quale la PA si chiede cosa, quanto e come comprare (gara auto- noma, Consip, ecc); area gestionale nella quale avviene la fornitura, la logistica e il monitoraggio delle forniture; area controlli nella quale diversi soggetti effettuano il controllo sulla gestione, quello contabile e di legittimità e l’Audit ispettivo. Le sole interazioni che avvengono nell’ambito della prima area, ossia quelle che vanno dalla verifica del fabbisogno alla gara fino al collaudo, possono costare ad una amministrazione da 50.000€ a 500.000€, senza contare gli ulteriori costi che potrebbe generare una gara mal formulata, in termini di contenzioso, e senza considerare il costo aggregato alimentato anche dal costo posto a carico dei concorrenti. Potrebbe accadere, dunque, che per appaltare 1mln la PA spenda 100.000 €, e altrettanto i 10 concorrenti, fino ad ottenere un impegno totale di spesa pari a 1,1 mln. Gli obiettivi che deve porsi il sistema per un rilancio di efficacia ed efficienza sono: ridurre lo spread del costo di una gara, ridurre il tempo intercorrente tra il manifestarsi del fabbisogno e il collaudo in modo da aumentare la competitività del sistema paese. La mission della Consip è proprio quella di intervenire nell’ambito dell’Area strategica perché è lì che si concentrano le decisioni più rilevanti, in modo da aggregare la domanda globale, stabilirne l’ideale e funzionale suddivisione in lotti, offrire alle imprese italiane condizioni ideali di partecipazione sulla base delle caratteristiche produttive del sistema delle piccole e medie imprese, molto diffuse in Italia. Pertanto, un’azienda pubblica dinanzi all’esigenza di soddisfare un fabbisogno, dovrebbe verificare anzitutto la presenza di un’offerta Consip. Nel caso in cui questa non sia disponibile, dovrebbe consultare la centrale acquisti regionale e, in ultimo, potrebbe far fronte all’approvvigionamento attraverso una gara costruita in house. 12 Le competenze necessarie La gara è quello strumento necessariamente posto tra l’idea di un servizio e la sua concreta realizzazione. A parte il costo di avvio di una gara in house, uno dei rischi più seri è quello di incorrere nei ricorsi da parte dei concorrenti. Se il progetto di gara è costruito in modo superficiale e con scarse competenze realizza, a causa del contenzioso, il cosiddetto disastro amministrativo: non si realizza il progetto; non lavora l’impresa; non c’è innovazione; i fondi vanno in economia; viene annullata la gara. La competenza delle centrali di acquisto, dunque, garantisce la buona riuscita dellegare più rilevanti. Consip, a partire dal 2000, ha bandito 32 mld di gare, ricevendo oltre 7.000 ricorsi, di cui solo due sono stati persi. Dall’esperienza acquisita Consip ha potuto verificare che un progetto che nasce bene nell’area strategica, funziona bene anche nell’area gestionale. Tuttavia, nella P.A., è l’area dei controlli a registrare una scarsa efficacia. Inoltre, è possibile evincere che sono quattro le categorie merceologiche che occupano l’80% della spesa di funzionamento di un grande Ente: Telefonia fissa e mobile; Energia; Buoni Pasto; Facility management. Sono tutte categorie che richiedono gare molto complesse. La Guardia di Finanza, infatti, ha iniziato a verificare gli acquisti afferenti a queste quattro grandi categorie effettuati fuori dal circuito di Consip e delle Centrali Regionali di Acquisto e ha individuato frequentissime irregolarità (molte delle quali vere e proprie frodi), per un valore di circa 1,3 mld. Queste sono dovute spessi al fatto che la complessità della gara impedisce ai piccoli enti di poter istruire correttamente il procedimento. 13 Aggregatori della domanda Dal 2007 il sistema degli acquisti in Italia è strutturato a rete, formando un network di 21 aggregatori territoriali di spesa (centrali acquisti) che legalmente bandiscono gare, stipulano contratti quadro/convenzioni ai quali gli acquirenti accedono per adesione. Una P. A. aderisce a una convenzione e dopo una settimana inserisce un ordine invece di attendere mesi per la gara e spendere migliaia di euro per istruirla. Il 58% del bandito/negoziato transita su Consip e, nel 2011, degli oltre 16 mld di gare/negoziazioni, la maggior parte sono transitate su piattaforme Consip. La centralizzazione degli acquisti è una soluzione suscettibile di miglioramenti ma, già allo stato attuale, esprime maggiori competenze rispetto ai 32.000 punti di approvvigionamento esistenti sul territorio nazionale in grado di fare dell’approvvigionamento non un semplice strumento di somministrazione bensì una leva a disposizione dello sviluppo delle imprese e del territorio. 14 Criticità dell’attuale assetto del Public Procurement Il ciclo passivo costituisce, dunque, un importante obiettivo d’innovazione realizzabile, ad esempio, attraverso l’individuazione di un unico responsabile degli acquisti per ogni PA, in modo da superare la polverizzazione dei buyer (oltre 100.000 soggetti che possono acquistare qualsiasi cosa), oppure attraverso una corretta determinazione dei fabbisogni da parte di ciascuna P.A. che superi il criterio del costo storico ritornato in auge a causa dei tagli lineari che hanno bersagliato il sistema degli acquisti negli ultimi anni. Il procurement pubblico richiederebbe anche un sistema dei controlli più capillare come deterrente verso i fenomeni, frequenti, di elusione dei prezzi benchmark stabiliti da Consip oltre che un maggiore raccordo tra i diversi soggetti coinvolti. Attuale assetto del Procurement – Alcune considerazioni Processo di ciclo passivo: assenza di chiare procedure e responsabilità dei centri di acquisto pubblici (manca la figura Responsabile del ciclo passivo, per creare aggregazione tra i diversi soggetti della stessa Amministrazione) Programmazione sugli effettivi fabbisogni: la logica di formazione del budget è ancora a “costo storico” in luogo di un modello “zero based” Controllo della domanda: l’intervento sui prezzi unitari viene spesso “bilanciato” da un aumento delle quantità consumate Sistema dei controlli: molteplici “soluzioni” per fuoriuscire dal rispetto del benchmark prezzoqualità Consip Livelli di governo della spesa: necessità di maggiore raccordo e sinergia tra i diversi soggetti coinvolti (ad oggi, spesso: sovrapposizioni ed assenza di dialogo) 15 Punti di forza del modello Consip Negli ultimi tre anni si è registrata una importante evoluzione del sistema degli obblighi gravanti sulle amministrazioni pubbliche per quanto riguarda le modalità di approvvigionamento di beni e servizi. La P.A., infatti, è obbligata ad avvalersi dei contratti quadro stipulati dalla Consip e delle sue piattaforme per quanto riguarda determinati comparti. Consip è anche impegnata nella realizzazione delle gare per l’agenda digitale, la vera riforma dello Stato e su questo progetto ha bandito nel 2013 6,6, mld di gare per rimettere in moto l’economia dell’innovazione. Le centrali di committenza, dunque, operano su due dimensioni: quella dei contratti quadro trasversalmente rivolti a tutte le amministrazioni; quella dei progetti speciali. L’azione di Consip si sviluppa attraverso una stretta interazione con le amministrazioni e con le imprese che le conferisce una elevata flessibilità organizzativa e competenze sempre aggiornate. Le amministrazioni che si rivolgono a Consip traggono benefici in termini di riduzione dei tempi del processo di approvvigionamento. E’ evidente che l’informatizzazione dei processi di acquisto di beni e servizi assicura l’aumento dell’efficienza e della trasparenza delle procedure di acquisto della P.A. Ciò consente di snellire l’intero processo di approvvigionamento riducendo la circolazione di documenti cartacei, i procedimenti, i tempi amministrativi, limitando il lavoro degli uffici acquisti attraverso la semplificazione dello stesso processo di approvazione dell’ordine e delle procedure di pagamento. I benefici che ne derivano sono costituiti dal fatto di poter ricorrere ad un elevato numero di fornitori, dalla riduzione dei costi nell’acquisto on-line di prodotti ,da un’ampia gamma di articoli, che consente al contempo di effettuare una rapida valutazione dei costi benefici ed allo stesso tempo una rapida evasione degli ordini. Indubbiamente tale sistema consente migliori rapporti con i fornitori e permette una effettiva riduzione dei costi amministrativi per ogni ordine di acquisto da cui non trae vantaggio la sola P.A. ma i fornitori stessi. 16 In termini più rigorosi, possiamo concepirlo come uno strumento le cui potenzialità, se sfruttate appieno, contribuiscono solidamente a raggiungere la funzione obiettivo di ogni pubblica amministrazione: da una parte offrire alla comunità beni e servizi di interesse collettivo nel modo più efficiente possibile; dall’altra stimolare la vivacità del tessuto imprenditoriale e favorire l’esplorazione di nuove realtà innovative per affrontare le crescenti sfide dello sviluppo. Ad oggi, il Public Procurement, attraversa una fase di transizione dall’esclusiva concentrazione sul primo aspetto - predominante in passato - verso una progressiva accettazione anche del secondo. In breve, l’orizzonte delle attività del procurer pubblico non viene più circoscritto entro i confini di un raffinato strumento per l’acquisizione di beni e servizi con il miglior rapporto qualità – prezzo conseguibile, ma inizia ad essere consapevolmente esteso fino a comprendere ciò che può, a ragione, definirsi uno strumento flessibile di politica economica, con ricadute positive anche sul tessuto industriale. Basti pensare che dei 4,1 mld di convenzioni erogate e passate sulle piattaforme Consip nel 2013, il 40% sono stati fatturati da piccole e medie imprese (il 51% nel settore informatica). Non è vero, quindi, che contratti pubblici centralizzati a livello nazionale escludano automaticamente le PMI dall'arena competitiva. L'aggregazione può perseguire, allo stesso tempo, l’obiettivo della razionalizzazione della spesa attraverso maggiori economie di scala, senza nuocere alla partecipazione soprattutto di aziende di minori capacità economiche: efficienza nell'uso di risorse pubbliche e utilizzo della domanda pubblica per stimolare la crescita delle PMI non sono in contraddizione. 17 18 3. Slide “L’acquisto di beni e servizi da parte della Pubblica Amministrazione” 19 20 RS - Tavolo orizzontale «Beni e servizi» L’acquisto di beni e servizi da parte della Pubblica Amministrazione Dott. Domenico Casalino, Amministratore Delegato Roma, 20 febbraio 2014 Classificazione: C Clas sificazione: Consip Public 1 Premessa Attuale assetto del procurement Spesa in beni e servizi Ciclo passivo della PA Competenze necessarie Aggregatori della domanda Alcune considerazioni Ambito evolutivo Consip Modello di business Principali risultati Il supporto alle PMI Conclusioni Classificazione: Consip Public e: Consip Public Premessa Approvvigionamenti pubblici: strumento di «politica industriale» del Paese ATTRAVERSO… Procurement come leva di «politica industriale» INTERVIENE SU… • Riduzione dei prezzi unitari di acquisto • Controllo della domanda Pressione finanziaria • Trasparenza • Qualificazione della domanda pubblica • Innovazione dell’offerta privata Aspettative e fabbisogni esterni crescenti • Coinvolgimento del territorio • Semplificazione dei processi • Efficienza e Controllo AZIONE Condizioni organizzative «EVOLUTA» dinamiche • Introduzione nuove tecnologie nella PA • Sviluppo dell’Impresa • Nuove competenze, nuova occupazione Innovazione e Sviluppo AZIONE «BASE» Classificazione: Consip Public Premessa Attuale assetto del procurement Spesa in beni e servizi Ciclo passivo della PA Competenze necessarie Aggregatori della domanda Alcune considerazioni Ambito evolutivo Consip Modello di business Principali risultati Il supporto alle PMI Conclusioni icazione: assif Public Consip l Attuale assetto del Procurement – Spesa in beni e servizi (1/2) La spesa pubblica in beni e servizi, dopo la costante crescita del 2000-2011, fa rilevare nel 2012 una contrazione del 3,0% (e pari attese per gli anni successivi) Spesa per beni e servizi vs PIL (mld/€) 10,0% 8,8% 200 7,5% 7,8% 7,6% 8,2% 8,0% 7,9% 100 50 99 95 2 2 2 3 2 3 3 93 97 9,0% 8,4% 8,0% 127 122 118 117 111 8,6% 8,1% 7,8% 150 104 8,7% 3 134 136 136 3 3 3 7,0% 132 6,0% 3 5,0% 4,0% 80 77 73 92 86 105 101 108 108 107 3,0% 2,0% 1,0% 19 20 22 23 23 22 23 24 27 25 25 22 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 - 0,0% Amm. Centrali Amm. Locali Previdenza Incidenza PIL Classificazione: Consip Public Attuale assetto del Procurement – Spesa in beni e servizi (2/2) La spesa presidiabile con i diversi strumenti è di ~42 mld/€ (47% del totale), i restanti ~46 mld/€ sono da valutare 132 43 Beni e servizi da produttori market Farmaceutica convenzionata Assistenza convenzionata e accreditata Medicina generale … Non presidiabile o presidiabile con modalità innovative Presidiabile (non presidiata) presidiata Stime Consip su dati Istat 2009 – 2012. Valori 2012 in mld/€ 46 9 Armamenti 9 Servizi fognari, raccolta rifiuti, pulizia e ambientali 9 Manutenzioni 9 … 68 89 Energia Sistemi informativi Tlc Sanità … 6 18 Totale Classificazione: Consip Public 18 36 9 7 1 1 Stato 36 39 3 39 22 12 3 1 13 Enti Territoriali ~60% spesa specifica ~40% spesa comune 29 15 Enti SSN 6 6 1 3 0 2 Altri Enti PA Attuale assetto del Procurement – Ciclo passivo della PA Materia complessa (strategia, gestione, controllo) che fa osservare grande variabilità dei risultati Area Strategica Dal FABBISOGNO alla GARA, fino al Area Gestionale COSA COMPRARE QUANTO COMPRARE COME COMPRARE Strategie di acquisto Analisi consumi/ bisogni Strategic Sourcing PA PA Fornitura Logistica e Pagamento Monitoraggio forniture MKT MKT PA Gara autonoma SUA / Aggr.ne CAT CONSIP Area Controlli collaudo del CONTRATTO: CONTRACT MANAGEMENT UNA GARA COSTA ALLA PA 50.000 a 500.000 da EURO CONTROLLI Controllo di Gestione CdG / P&C Controllo Leggittimità / Contabile UCB / Ragionerie Audit + Ispettivo IA / Ispettivo / CdC / GdF Classificazione: Consip Public Attuale assetto del Procurement – Competenze necessarie Il governo del ciclo passivo richiede competenze avanzate. Conoscenza Tecnica degli Relazione con Authority ambiti merceologici di intervento e altri soggetti portatori di interessi specifici riferimenti normativi Tipologie di gara vs procedure amministrative Dimensioni della gara, Procurement design, Implementazione di suddivisione in lotti, durata Classificazione: Consip Public formati d’asta, criteri di aggiudicazione Attuale assetto del Procurement – Aggregatori della domanda Ad oggi si contano 21 iniziative di aggregazione territoriale. Il 58% del bandito dagli aggregatori (~7,6 mld/€) transita per Consip ALTRA INIZIATIVA (9) INIZIATIVA «SISTEMA RETE» (12) BANDITO 2012 (fonte AVCP, al netto importi <40k, mld/€) APSS APAC ARCA ASL unica Azienda Ospedaliera di Udine Centro Regionale Acquisti Sanità SCR Piemonte IntercentER CRA ASUR – Azienda Sanitaria Unica Regionale Regione ASREM -Azienda Sanitaria Regionale Molise ESTAV Agenzia Umbria Sanità EMPULIA NEGOZIAZIONE AUTONOMA – Aggregatori della domanda 6,9 8,9 CONSIP 0,7 C.A.R.La Centrale Acquisto Territoriale So.Re.Sa. SEL Centrale di Committenza SUA – Stazione Unica Appaltante CCIAA Palermo NEGOZIAZIONE SU STRUMENTI CONSIP – Aggregatori della domanda Classificazione: Consip Public Attuale assetto del Procurement – Alcune considerazioni Processo di ciclo passivo: assenza di chiare procedure e r esponsabilità dei centri di acquisto pubblici (manca l a figura Responsabile del ciclo passivo, per creare aggregazione tra i diversi soggetti della stessa Amministrazione) Programmazione sugli effettivi fabbisogni: la logica di formazione del budget è ancora a “costo storico” in luogo di un modello “zero based” Controllo della domanda: l’intervento sui prez zi unitari viene spesso “b ilanciato” da un aumento delle quantità consumate Sistema dei controlli: molteplici “soluzioni” per fuoriuscire dal rispetto del benchmark prezzoqualità Consip Livelli di governo della spesa: necessità di maggiore raccordo e sinergia tra i diversi soggetti coinvolti (ad oggi, spesso: sovrapposizioni ed assenza di dialogo) Classificazione: Consip Public Premessa Attuale assetto del procurement Spesa in beni e servizi Ciclo passivo della PA Competenze necessarie Aggregatori della domanda Alcune considerazioni Ambito evolutivo Consip Modello di business Principali risultati Il supporto alle PMI Conclusioni 11 Classificazione: Consip Public Ambito evolutivo – Consip La recente evoluzione del contesto normativo ha rafforzato il ruolo di Consip come centrale di committenza, delineando 3 ambiti di intervento PROGRAMMA DI RAZIONALIZZAZIONE DEGLI ACQUISTI DELLA PA CENTRALE DI COMMITTENZA ATTIVITÁ RIVOLTE A TUTTA LA PA CONVENZIONI, ACCORDI QUADRO, SISTEMA DINAMICO DI ACQUISIZIONE, MERCATO ELETTRONICO DELLA PA PROCUREMENT PER L’AGENDA DIGITALE (SISTEMA PUBBLICO DI CONNETTIVITÀ, GARE CAD) • DISMISSIONE BENI MOBILI DELLO STATO • ISTRUTTORIA PARERI DI CONGRUITA TECNICOECONOMICA ATTIVITÁ RIVOLTE A SINGOLE PPAA • GARE SU DELEGA • GARE IN ASP • INIZIATIVE SPECIFICHE DISCIPLINARI BILATERALI AGCM, AGID, CONSIGLIO DI STATO, DIFESA, FINANZE, GIUSTIZIA, INAIL, PROTEZIONE CIVILE, SOGEI, … • IGRUE-POAT • JPA • REGISTRO REVISORI LEGALI La PA deve avvalersi dei contratti stipulati da Consip e delle piattaforme Consip Classificazione: Consip Public La PA può avvalersi di Consip in qualità di Centrale di committenza INIZIATIVE SPECIFICHE (AFFIDAMENTI DI LEGGE / ATTI AMMINISTRATIVI) nsip Public Ambito evolutivo – Modello di business L’azione di Consip si sviluppa secondo un modello del tutto peculiare, che prevede una stretta interazione con PA e Imprese eProcurement “value chain” Definizione del fabbisogno Studio di fattibilità PA Strategic Sourcing Logistica e Pagamento Fornitura Consip Monitoraggio forniture Mercato Consip Confronto Confronto Confronto elevata flessibilità organizzativa e competenze sempre aggiornate Ambito evolutivo – Principali risultati Bandito: +51%, Erogato: +21%, Risparmio: +12% Indicatori Consip (mld/€) 10,2 6,8 6,9 6,1 3,8 3,7 3,2 2,3 2,3 1,4 0,1 2001 2,8 3,6 5,1 2,8 4,1 3,4 2,8 2,7 2010 2011 2,2 0,4 2002 3,4 2,1 0,9 0,9 1,0 1,0 2003 2004 2005 1,2 1,2 2006 2007 Bandito Classificazione: Consip Public 2,6 3,7 Erogato 1,5 2008 2009 Risparmio 2012 2013 Ambito evolutivo – Il supporto alle PMI I fornitori registrati a fine 2013 sono oltre 18.000 (+200% vs 2012) e di questi il 97% sono PMI FOCUS MEPA BENEFICI PER AMMINISTRAZIONI KPI MEPA 2003 2012 2013 Δ .000/€ 142 360.019 807.000 +124% Ordini n° 41 104.084 337.682 +224% Articoli n° 11.250 1.406.956 3.015.074 +114% Fornitori n° n.d. 6.065 18.434 +204% PO registrati n° 941 26.281 34.651 +32% PO attivi n° 23 9.205 24.295 +164% Erogato Ì Riduzione tempi di processo Ì Massima trasparenza (processo gestito via telematica) Ì Estensione base fornitori (anche al di fuori del territorio locale) Ì Pieno soddisfacimento esigenze (gamma prodotti) BENEFICI PER IMPRESE Ì Allargamento mercato potenziale e visibilità offerta Ì Attivazione nuovo canale commerciale (senza costi) Ì Abbattimento barriere all’ingresso (minori costi di intermediazione) Ì Recupero di competitività per localizzazione e/o specializzazione offerta Premessa Attuale assetto del procurement Spesa in beni e servizi Ciclo passivo della PA Competenze necessarie Aggregatori della domanda Alcune considerazioni Ambito evolutivo Consip Modello di business Principali risultati Il supporto alle PMI Conclusioni icazione: assif Public Consip l Conclusioni Approvvigionamenti pubblici: strumento di «politica industriale» del Paese Interventi Obiettivi TRA IDEE E RISULTATI C’È (quasi sempre) UNA GARA Regola di Pareto (20% procedure Î 80% spesa) Presidiare gare complesse (innovazione, GPP, etc.) GARE COMPLESSE Progetti complessi (domanda/offerta, norme, ICT, ecc.) Centrali di committenza (aggregazione e procedure) Curva di esperienza (da 2 a 6 anni per efficienza) PROCESSO DEGLI APPROVVIGIONAMENTI Organizzazione (aggregazione, qualificazione) Programmazione (chi, cosa e quando compra) Coordinamento (contract management) Î EFFICACIA AZIONE DI GOVERNO CALL TO ACTION Evitare «no risultati» (assenza contratti e/o di innovazione) Î EFFICIENZA AZIONE AMM.VA Î INNOVAZIONE Î TRASPARENZA Î QUALITÁ DELLA SPESA Î RITORNO DEGLI INVESTIMENTI Î COMPETENZE E OCCUPAZIONE Controlli ex-ante (cosa, quanto) / ex-post (verifiche) Classificazione: Consip Public Clas 30 4. Quadro normativo vigente sulle misure di contenimento della spesa per acquisto di beni e servizi 31 QUADRO NORMATIVO VIGENTE SULLE MISURE DI CONTENIMENTO DELLA SPESA PER ACQUISTO DI BENI E SERVIZI La finalità di riduzione della spesa per consumi intermedi della pubblica amministrazione è stata realizzata non solo operando limiti alle diverse tipologie di spesa o tagli lineari al bilancio statale, bensì anche adottando misure volte ad incrementare i processi di centralizzazione e razionalizzazione degli acquisti di beni e servizi della pubblica amministrazione, per la realizzazione di economie di scala funzionali al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica. Buona parte degli interventi sono stati adottati nel quadro dell’attività di spendine review svolta per la razionalizzazione della spesa per acquisti di beni e servizi delle amministrazioni pubbliche ai sensi di quanto disposto dal d.l. 52/2012 ed hanno trovato principalmente adozione nel medesimo decreto, nonché nel d.l. 95/2012: la razionalizzazione e centralizzazione degli acquisti è infatti strumentale all’individuazione di fabbisogni standard delle pubbliche amministrazioni e, di conseguenza, alla fissazione di un livello di spesa uniforme, per voci di costo, per tali acquisti. Decreto legge 6 luglio 2011, n. 98 convertito dalla legge 15 luglio 2011, n. 111 Articolo 11, comma 6 Nel rispetto del sistema delle convenzioni di cui agli artt. 26 della L. n. 488/1999 e successive modificazioni e 58 della L. n. 388/2000, con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze annualmente sono individuate le tipologie di beni e servizi per le quali tutte le amministrazioni statali centrali e periferiche, ad esclusione degli istituti e scuole di ogni ordine e grado, delle istituzioni educative e delle istituzioni universitarie, sono tenute ad approvvigionarsi utilizzando le convenzioni-quadro. Le restanti PPAA di cui all’art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 possono ricorrere alle convenzioni ovvero ne utilizzano i parametri di prezzo-qualità come limiti massimi per la stipulazione dei contratti (v. da ultimo DM 17 febbraio 2009 pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale 1° aprile 2009, n. 76). Ai sensi dell’art. 11, comma 6, D.L. n. 98/2011, ove non si ricorra alle convenzioni di cui all’articolo 1, comma 449, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, gli atti e i contratti posti in essere in violazione delle disposizioni sui parametri contenute nell’articolo 26, comma 3, della legge 23 dicembre 1999, n. 488 sono nulli e costituiscono illecito disciplinare e determinano responsabilità erariale. 32 Decreto legge 6 luglio 2012 n. 95 convertito dalla legge 7 agosto 2012, n. 135 Articolo 1, comma 7 Fermo restando quanto previsto all'articolo 1, commi 449 e 450, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, e all'articolo 2, comma 574, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, quale misura di coordinamento della finanza pubblica, le amministrazioni pubbliche e le società inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi dell'articolo 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, a totale partecipazione pubblica diretta o indiretta, relativamente alle seguenti categorie merceologiche: energia elettrica, gas, carburanti rete e carburanti extra-rete, combustibili per riscaldamento, telefonia fissa e telefonia mobile, sono tenute ad approvvigionarsi attraverso le convenzioni o gli accordi quadro messi a disposizione da Consip S.p.A. e dalle centrali di committenza regionali di riferimento costituite ai sensi dell'articolo 1, comma 455, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, ovvero ad esperire proprie autonome procedure nel rispetto della normativa vigente, utilizzando i sistemi telematici di negoziazione sul mercato elettronico e sul sistema dinamico di acquisizione messi a disposizione dai soggetti sopra indicati. La presente disposizione non si applica alle procedure di gara il cui bando sia stato pubblicato precedentemente alla data di entrata in vigore del presente decreto. È fatta salva la possibilità di procedere ad affidamenti, nelle indicate categorie merceologiche, anche al di fuori delle predette modalità, a condizione che gli stessi conseguano ad approvvigionamenti da altre centrali di committenza o a procedure di evidenza pubblica, e prevedano corrispettivi inferiori a quelli indicati nelle convenzioni e accordi quadro messi a disposizione da Consip S.p.A. e dalle centrali di committenza regionali. In tali casi i contratti dovranno comunque essere sottoposti a condizione risolutiva con possibilità per il contraente di adeguamento ai predetti corrispettivi nel caso di intervenuta disponibilità di convenzioni Consip e delle centrali di committenza regionali che prevedano condizioni di maggior vantaggio economico. La mancata osservanza delle disposizioni del presente comma rileva ai fini della responsabilità disciplinare e per danno erariale. Articolo 1, comma 13 Le amministrazioni pubbliche che abbiano validamente stipulato un contratto di fornitura o di servizi hanno diritto di recedere in qualsiasi tempo dal contratto, previa formale comunicazione all'appaltatore con preavviso non inferiore a quindici giorni e previo pagamento delle prestazioni già eseguite oltre al decimo delle prestazioni non ancora eseguite, nel caso in cui, tenuto conto anche dell'importo dovuto per le prestazioni non ancora eseguite, i parametri delle convenzioni stipulate da Consip S.p.A. ai sensi dell'articolo 26, comma 1, della legge 23 dicembre 1999, n. 488 successivamente alla stipula del predetto contratto siano migliorativi rispetto a quelli del contratto stipulato e l'appaltatore non acconsenta ad una modifica, proposta da Consip S.p.A., delle condizioni economiche tale da rispettare il limite di cui all'articolo 26, comma 3 della legge 23 dicembre 1999, n. 488. Ogni patto contrario alla presente disposizione è nullo. Il diritto di recesso si inserisce automaticamente nei contratti in corso ai sensi dell'articolo 1339 c.c., anche in deroga alle eventuali clausole difformi apposte dalle parti. Nel caso di mancato esercizio del detto diritto di recesso l'ammi- 33 nistrazione pubblica ne dà comunicazione alla Corte dei conti, entro il 30 giugno di ogni anno, ai fini del controllo successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio di cui all'articolo 3, comma 4, della legge 14 gennaio 1994, n. 20. Articolo 1, comma 16 La durata delle convenzioni di cui al precedente comma 15 è prorogata fino al 30 giugno 2013, a decorrere dalla data di esaurimento della convenzione originaria e solo se a tale data non sia già intervenuta da parte della medesima centrale di committenza la pubblicazione di una procedura di gara per la stipula di una convenzione avente ad oggetto prodotti o servizi analoghi. L'aggiudicatario ha facoltà di recesso, da esercitarsi secondo le modalità di cui al precedente comma 15. Articolo 4, comma 1 Nei confronti delle società controllate direttamente o indirettamente dalle pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001, che abbiano conseguito nell'anno 2011 un fatturato da prestazione di servizi a favore di pubbliche amministrazioni superiore al 90 per cento dell'intero fatturato, si procede, alternativamente: a) allo scioglimento della società entro il 31 dicembre 2013. Gli atti e le operazioni posti in essere in favore delle pubbliche amministrazioni di cui al presente comma in seguito allo scioglimento della società sono esenti da imposizione fiscale, fatta salva l'applicazione dell'imposta sul valore aggiunto, e assoggettati in misura fissa alle imposte di registro, ipotecarie e catastali; b) all'alienazione, con procedure di evidenza pubblica, delle partecipazioni detenute alla data di entrata in vigore del presente decreto entro il 30 giugno 2013 ed alla contestuale assegnazione del servizio per cinque anni, non rinnovabili, a decorrere dal 1° gennaio 2014. Il bando di gara considera, tra gli elementi rilevanti di valutazione dell'offerta, l'adozione di strumenti di tutela dei livelli di occupazione. L'alienazione deve riguardare l'intera partecipazione della pubblica amministrazione controllante. Articolo 4, comma 6 A decorrere dal 1° gennaio 2013 le pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001 possono acquisire a titolo oneroso servizi di qualsiasi tipo, anche in base a convenzioni, da enti di diritto privato di cui agli articoli da 13 a 42 del codice civile esclusivamente in base a procedure previste dalla normativa nazionale in conformità con la disciplina comunitaria. Gli enti di diritto privato di cui agli articoli da 13 a 42 del codice civile, che forniscono servizi a favore dell'amministrazione stessa, anche a titolo gratuito, non possono ricevere contributi a carico delle finanze pubbliche. Sono escluse le fondazioni istituite con lo scopo di promuovere lo sviluppo tecnologico e l'alta formazione tecnologica e gli enti e le associazioni operanti nel campo dei servizi socio-assistenziali e dei beni ed attività culturali, dell'istruzione e della formazione, le associazioni di promozione sociale di cui alla legge 7 dicembre 2000, n. 383, gli enti di volontariato di cui alla legge 11 agosto 1991, n. 266, le organizzazioni non governative di cui alla legge 26 febbraio 1987, n. 49, le cooperative sociali di cui alla legge 8 novembre 1991, 34 n. 381, le associazioni sportive dilettantistiche di cui all'articolo 90 della legge 27 dicembre 2002, n. 289, nonché le associazioni rappresentative, di coordinamento o di supporto degli enti territoriali e locali. Articolo 4, comma 13 Le disposizioni del presente articolo non si applicano alle società quotate ed alle loro controllate. Le medesime disposizioni non si applicano alle società per azioni a totale partecipazione pubblica autorizzate a prestare il servizio di gestione collettiva del risparmio. L'amministrazione interessata di cui al comma 1 continua ad avvalersi degli organismi di cui agli articoli 1, 2 e 3 del decreto del Presidente della Repubblica 14 maggio 2007, n. 114. Le disposizioni del presente articolo e le altre disposizioni, anche di carattere speciale, in materia di società a totale o parziale partecipazione pubblica si interpretano nel senso che, per quanto non diversamente stabilito e salvo deroghe espresse, si applica comunque la disciplina del codice civile in materia di società di capitali. Articolo 8, comma 1 Al fine di conseguire gli obiettivi di razionalizzazione e contenimento della spesa per l'acquisto di beni e servizi, e di riduzione della spesa pubblica, gli enti pubblici non territoriali adottano ogni iniziativa affinché: a) in ottemperanza a quanto disposto dall'articolo 4 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, siano utilizzate le carte elettroniche istituzionali, per favorire ulteriore efficienza nei pagamenti e nei rimborsi a cittadini e utenti; b) nel caso di incorporazione di enti, sia realizzato un unico sistema informatico per tutte le attività anche degli enti soppressi, in termini di infrastruttura hardware ed applicativi funzionali, sotto la responsabilità organizzativa e funzionale di un’unica struttura; c) siano immediatamente razionalizzate e ridotte le comunicazioni cartacee verso gli utenti legate all'espletamento dell'attività istituzionale, con conseguente riduzione, entro l'anno 2013, delle relative spese per un importo pari almeno al 50 per cento delle spese sostenute nel 2011, in ragione delle nuove modalità operative connesse allo sviluppo della telematizzazione della domanda e del progressivo aumento dell'erogazione di servizi online; d) siano ridotte le spese di telefonia mobile e fissa attraverso una razionalizzazione dei contratti in essere ed una diminuzione del numero degli apparati telefonici; e) siano razionalizzati nel settore pubblico allargato i canali di collaborazione istituzionale, in modo tale che lo scambio dati avvenga esclusivamente a titolo gratuito e non oneroso; f) sia razionalizzato il proprio patrimonio immobiliare strumentale mediante l'attivazione immediata di iniziative di ottimizzazione degli spazi da avviare sull'intero territorio nazionale che prevedano l'accorpamento del personale in forza nei vari uffici territoriali ubicati nel medesimo comune e la riduzione degli uffici stessi, in relazione ai criteri della domanda potenziale, della prossimità all'utenza e delle innovate modalità operative connesse all'aumento dell'informatizzazione dei servizi; g) si proceda progressivamente alla dematerializzazione degli atti, riducendo la pro- 35 duzione e conservazione dei documenti cartacei al fine di generare risparmi connessi alla gestione della carta pari almeno al 30 per cento dei costi di conservazione sostenuti nel 2011. Art. 8, comma 3 Ferme restando le misure di contenimento della spesa già previste dalle vigenti disposizioni, al fine di assicurare la riduzione delle spese per consumi intermedi, i trasferimenti dal bilancio dello Stato agli enti e agli organismi anche costituiti in forma societaria, dotati di autonomia finanziaria, inseriti nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuati dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi dell'articolo 1, comma 2, della legge 30 dicembre 2009, n. 196, nonché alle autorità indipendenti ivi inclusa la Commissione nazionale per le società e la borsa (Consob) con esclusione delle regioni, delle province autonome di Trento e di Bolzano, degli enti locali, degli enti del servizio sanitario nazionale, e delle università e degli enti di ricerca di cui all'allegato n. 3, sono ridotti in misura pari al 5 per cento nell'anno 2012 e al 10 per cento a decorrere dall'anno 2013 della spesa sostenuta per consumi intermedi nell'anno 2010. Nel caso in cui per effetto delle operazioni di gestione la predetta riduzione non fosse possibile, per gli enti interessati si applica la disposizione di cui ai periodi successivi. Gli enti e gli organismi anche costituiti in forma societaria, dotati di autonomia finanziaria, che non ricevono trasferimenti dal bilancio dello Stato adottano interventi di razionalizzazione per la riduzione della spesa per consumi intermedi in modo da assicurare risparmi corrispondenti alle misure indicate nel periodo precedente; le somme derivanti da tale riduzione sono versate annualmente ad apposito capitolo dell'entrata del bilancio dello Stato entro il 30 giugno di ciascun anno. Per l'anno 2012 il versamento avviene entro il 30 settembre. Il presente comma non si applica agli enti e organismi vigilati dalle regioni, dalle province autonome di Trento e di Bolzano e dagli enti locali. Art. 8, commi 4 – 4 bis Per gli enti di ricerca indicati nell'allegato n. 3, si applicano le riduzioni dei trasferimenti dal bilancio dello Stato ivi indicate. Nel caso in cui per effetto delle operazioni di gestione la predetta riduzione non fosse possibile, per gli enti interessati si applica quanto previsto dal precedente comma 3. Per gli enti di ricerca vigilati dal Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca, a eccezione dell'Invalsi, di cui all'allegato 3, la razionalizzazione della spesa per consumi intermedi è assicurata, ai sensi dell'articolo 4, comma 1, del decreto legislativo 31 dicembre 2009, n. 213, da una riduzione del Fondo ordinario per gli enti di ricerca di cui all'articolo 7 del decreto legislativo 5 giugno 1998, n. 204, e successive modificazioni, dell'importo di 51.196.499 euro a decorrere dal 2013. 36 Legge 24 dicembre 2012, n. 228 (cd. Legge di Stabilità 2013) Articolo 1, commi 141 - 142 Ferme restando le misure di contenimento della spesa già previste dalle vigenti disposizioni, negli anni 2013 e 2014 le amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall’Istituto nazionale di statistica (ISTAT) non possono effettuare spese di ammontare superiore al 20 per cento della spesa sostenuta in media negli anni 2010 e 2011 per l’acquisto di mobili e arredi, salvo che l’acquisto sia funzionale alla riduzione delle spesse, connesse alla conduzione degli immobili. In tal caso il collegio dei revisori dei conti o l’ufficio centrale di bilancio verifica preventivamente i risparmi realizzabili, che devono essere superiori alla minore spesa derivante dall’attuazione del presente comma. La violazione della presente disposizione è valutabile ai fini della responsabilità amministrativa e disciplinare dei dirigenti. Le somme derivanti dalle riduzioni di spesa di cui al comma 141 sono versate annualmente, entro il 30 giugno di ciascun anno, dagli enti e dalle amministrazioni dotate di autonomia finanziaria in apposito capitolo dell’entrata del bilancio dello Stato. Il presente comma non si applica agli enti e agli organismi vigilati dalle regioni, dalle provincie autonome di Trento e Bolzano e dagli enti locali 37 38 39 40
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