Strumenti e risorse per le bonifiche delle aree

STRUMENTI E RISORSE PER LE BONIFICHE
DELLE AREE INDUSTRIALI
Avv. Agostino Zanelli Quarantini
V Meeting dell’urbanistica
Giovedì 20 febbraio 2014
Scandicci, Teatro Studio, Via Donizetti 58
Avv. Agostino Zanelli Quarantini
Bonifica dei siti industriali. Difficoltà e
ritardi
Problema delle
contaminazioni
“storiche”
Seconda
industrializzazione
avvenuta in assenza
di normative
ambientali
• Difficoltà a trovare
meccanismi di
imputazione della
responsabilità per eventi
pregressi
• Successioni di soggetti
responsabili/garanti
• Prova del nesso causale
e contaminazioni
“diffuse”
• Elemento soggettivo
(condotte lecite)
Tempi lunghi per le
procedure di
bonifica e
ripercussioni sulla
libera circolazione
dei beni ed utilizzo
secondo la
destinazione
urbanistica
• Interventi limitati alla
messa in sicurezza dei siti
Assenza di un fondo
di garanzia per i “siti
orfani” (es. EPA
Superfund)
Avv. Agostino Zanelli Quarantini
Risorse pubbliche
Fondi
Strumenti
Nazionali
Art. 17 co. 6bis
l. 426/98
Programma
nazionale di
bonifica
Regionali
Fondo di
rotazione ex art.
28 bis lr 25/98
Piano regionale
di bonifica
Avv. Agostino Zanelli Quarantini
Risorse private
Risorse
private
Investimenti
volontari
Misure
coercitive /
sollecitatorie
Misure
premiali /
incentivanti
Accordi di
programma /
transazioni
Avv. Agostino Zanelli Quarantini
LE RISORSE PUBBLICHE E GLI
STRUMENTI DI ACCESSO
Avv. Agostino Zanelli Quarantini
Risorse pubbliche nazionali
Art. 17, comma 6
bis d.lgs 22/97
(art. 253, co. 5,
dlgs 152/06)
• Gli interventi di bonifica dei siti inquinati possono essere assistiti, sulla
base di apposita disposizione legislativa di finanziamento, da
contributo pubblico entro il limite massimo del 50 per cento delle
relative spese qualora sussistano preminenti interessi pubblici connessi
ad esigenze di tutela igienico-sanitaria e ambientale o occupazionali.
L. 9 dicembre
1998, n. 426
• Primo stanziamento di fondi per il concorso pubblico nella realizzazione
di interventi di bonifica e previsione finanziamento con risorse CIPE e
MATTM
• Criteri di finanziamento degli interventi
• Modalità di trasferimento delle risorse
• Individuazione dei primi siti contaminati “di interesse nazionale”
d.m. 18 settembre
2001, n. 468
• Programma nazionale di bonifica e ripristino ambientale
Avv. Agostino Zanelli Quarantini
Il Programma nazionale di bonifica
Soggetti
beneficiari
1. Il concorso
pubblico, nella
realizzazione degli
interventi di messa in
sicurezza, di
caratterizzazione, di
bonifica e ripristino
ambientale, è
ammesso nei
confronti dei
seguenti soggetti
beneficiari, alle
condizioni
rispettivamente
indicate:
a) pubbliche amministrazioni, per interventi aventi ad
oggetto aree o beni pubblici;
b) pubbliche amministrazioni, per interventi in danno aventi
ad oggetto beni privati, effettuati nel caso in cui il
responsabile non provveda o non sia individuabile e non
provveda nessun altro soggetto interessato;
b-bis) pubbliche amministrazioni in luogo dei soggetti privati
interessati, per gli interventi di caratterizzazione aventi ad
oggetto aree o beni privati, ricompresi nei limiti del perimetro di
un sito di interesse nazionale, non oggetto di comunicazione nè
delle attività potenzialmente inquinanti previste dal decreto del
Ministro dell'ambiente 16 maggio 1989, per i quali i soggetti
medesimi non procedono autonomamente (…)
c) soggetti privati titolari di diritti reali su beni immobili sui quali
insistano manufatti ad uso residenziale, a condizione che la
costruzione dei predetti manufatti o il cambio di destinazione
d'uso siano avvenuti anteriormente all'entrata in vigore del
decreto ministeriale 25 ottobre 1999, n. 471, e risultino
comunque conformi alla vigente normativa urbanistica ed
edilizia;
d) soggetti privati titolari di diritti reali su immobili destinati ad
uso diverso da quello residenziale.
Avv. Agostino Zanelli Quarantini
Il Programma nazionale di bonifica
Soggetti
beneficiari
2. Non possono in
ogni caso
beneficiare del
contributo
pubblico di cui
all'articolo 17,
comma 6-bis, del
decreto legislativo
5 febbraio 1997,
n. 22 e
successive
modifiche e
integrazioni:
a) i soggetti privati che, in relazione a siti inquinati
in data anteriore all'entrata in vigore del
regolamento di cui al decreto ministeriale 25
ottobre 1999, n. 471, risultino a qualsiasi titolo
responsabili di atti e fatti costituenti illecito penale
o amministrativo posti in essere in violazione di
norme di tutela ambientale che abbiano cagionato
danno ambientale, ai sensi dell'articolo 18 della
legge 8 luglio 1986, n. 349, nonché gli altri soggetti
privati responsabili dell'inquinamento,
verificatosi prima dell'entrata in vigore del decreto
ministeriale 25 ottobre 1999, n. 471, e non
integrante la fattispecie illecita di cui all'articolo 18
della legge 8 luglio 1986, n. 349, che non abbiano
posto in essere gli interventi e le iniziative previsti
dall'articolo 9, commi 1, 2 e 3 del decreto
ministeriale anzi detto;
b) i soggetti privati che si siano resi, a qualunque
titolo, per atti inter vivos, acquirenti o cessionari,
in data successiva all'entrata in vigore del
decreto ministeriale 25 ottobre 1999, n. 471, di
diritti reali o personali d'uso relativamente alle aree
inquinate.
Avv. Agostino Zanelli Quarantini
Il Programma nazionale di bonifica
Fonti
Fondi stanziati dalla l 426/98
Fondi del Programma di tutela ambientale (art. 49 l.
448/98)
Fondo di rotazione risarcimento del danno ambientale
Deliberazioni CIPE di finanziamento di interventi di
risanamento ambientale
Quadro comunitario di sostegno (decisione 2050/00)
Fondi comunitari disponibili a qualsiasi titolo assegnati
per la realizzazione degli interventi di bonifica
Avv. Agostino Zanelli Quarantini
Il Programma nazionale di bonifica
Modalità di
trasferimento
delle risorse
2. Le risorse finanziarie di cui all'articolo 6, comma 1, nel rispetto dei criteri di
ripartizione ivi stabiliti, sono trasferite alle regioni e alle province autonome
con decreto del Ministero dell'ambiente. Per le regioni e i siti di interesse
nazionale oggetto di commissariamento, le risorse sono assegnate alla
contabilità speciale dei commissari delegati, che opereranno nel rispetto dei
criteri di cui all'articolo 6, comma 2. Le risorse sono assegnate entro sessanta
giorni dalla pubblicazione del decreto di approvazione del presente Programma
nazionale.
3. Le ulteriori risorse disponibili saranno ripartite e trasferite, tenendo conto dello
stato di attuazione degli interventi già finanziati e di appositi piani finanziari,
predisposti dalle regioni o dalle strutture commissariali, relativi ai singoli ulteriori
interventi di messa in sicurezza d'emergenza, di caratterizzazione, di bonifica o di
messa in sicurezza permanente e di ripristino ambientale, nel rispetto dei
preminenti interessi pubblici connessi ad esigenze di tutela sanitaria, ambientale e
occupazionale.
4. I limiti di impegno, di cui all'articolo 1 della legge n. 426 del 1998, destinati alla
contrazione da parte degli enti locali territoriali competenti di mutui ventennali ed
altre operazioni finanziarie con la Cassa depositi e prestiti ed altri istituti di credito,
sono trasferiti, sulla base delle assegnazioni di cui alla tabella di ripartizione
(allegato G), alle regioni o ai commissari delegati, che provvedono a regolare
direttamente con gli istituti mutuanti l'ammortamento dei mutui per capitale ed
interessi.
Avv. Agostino Zanelli Quarantini
Risorse pubbliche regionali: il fondo di
rotazione
Art. 28-bis
l.r. 18 maggio
1998, n. 25
(Finanziamento
degli interventi
di bonifica di
aree inquinate)
1. È istituito un apposito fondo regionale per il finanziamento in
anticipazione degli interventi sostitutivi in danno di cui all'articolo 20.
2. Le somme anticipate tramite il fondo di cui al comma 1 sono recuperate, a
carico dell'inadempiente, con le procedure previste dal regio-decreto 14 aprile
1910, n. 639 (Approvazione del testo unico delle disposizioni di legge relative
alla riscossione delle entrate patrimoniali dello Stato), a cura dell'ente
destinatario dell'anticipazione che provvede alla restituzione alla Regione, in
conformità con quanto previsto dalla L.R. n. 36/2001.
3. Nei casi di cui al comma 2, qualora l'ente destinatario del finanziamento
ometta di intraprendere, contestualmente agli atti necessari per la realizzazione
dell'intervento di bonifica, l'azione di rivalsa nei confronti del soggetto
inadempiente, la Regione provvede al recupero delle somme anticipate
mediante compensazione.
4. Le risorse allocate nel fondo di cui al comma 1 possono essere altresì
attribuite ad enti pubblici territoriali per interventi di bonifica di competenza
degli stessi. In tal caso il rimborso delle somme anticipate è dovuto, senza
alcun onere di interesse, in un periodo massimo di cinque anni, con le modalità
e le priorità temporali definite nell'atto di attribuzione del finanziamento.
Avv. Agostino Zanelli Quarantini
Fondo di rotazione – modalità di accesso
(Delib.G.R. 16-7-2012 n. 630)
interventi di messa in sicurezza
d'emergenza e/o misure di
prevenzione
Altri interventi
Accesso diretto da parte dei Comuni, previa
istanza di finanziamento con allegato parere
ARPAT sulla necessità ed urgenza degli
interventi
Accesso al fondo previo bando
Ordine di priorità:
a) siti minerari dismessi; b) interventi in
danno; c) interventi di competenza enti
locali
Avv. Agostino Zanelli Quarantini
Il Piano regionale di bonifica
Secondo
Piano
regionale
delle
bonifiche,
approvato dal
Consiglio con
Deliberazione
n. 384 del 21
dicembre
1999, in
vigore dal 1°
marzo 2000.
Parte dispositiva +
allegati che
elencano i siti che
necessitano di
bonifica o ripristino
ambientale
(anagrafe)
classificati, a
seconda della
priorità di
intervento, in:
siti da bonificare a
breve termine (all. 2);
siti da bonificare a
medio termine (all. 3);
siti oggetto di
approfondimento (all.
4);
siti con necessità di
ripristino ambientale
(all. 5)
Avv. Agostino Zanelli Quarantini
LE RISORSE PRIVATE
Avv. Agostino Zanelli Quarantini
Strumenti di intervento nei confronti dei privati
Poteri di intervento
diretto della PA
Poteri sollecitatori
della PA
Misure premiali /
incentivanti
Strumenti di
concertazione
• Ordinanza provinciale ex art. 244
• Bonifica in danno ex art. 250 e rivalsa sul valore del fondo
(onere reale; privilegio speciale) ex art. 253
• Destinazione urbanistica vincolata alla bonifica
• Azione risarcimento danno ambientale
• Procedure agevolate: tempistiche dilatate (art. 245); siti in
esercizio e MISO (art. 240); procedure semplificate (art. 249);
• Accesso al concorso finanziario della PA ex art. 253 u.comma
• Causa di non punibilità per i reati connessi (art. 257)
• Accordi di programma (art. 246)
• SIP (art. 252 bis)
• Transazione danno ambientale (dlgs 208/08)
Avv. Agostino Zanelli Quarantini
Il problema dell’imputazione della
responsabilità
Consiglio
di Stato,
AP.
ordinanza
25
settembre
2013, n.
21
Secondo l’ordinamento nazionale, gli interventi di riparazione, di
messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino gravano
esclusivamente sul responsabile della contaminazione oppure,
nel caso questa non sia individuabile o non provveda, alla P.a.
(con diritto di rivalsa sul proprietario nei limiti del valore di mercato
del sito).
Questo perché il Dlgs 152/2006, “disciplina esaustiva della
materia non integrabile dal Codice civile”, opera una “chiara e
netta distinzione” tra la figura del responsabile dell'inquinamento e
quella del proprietario del sito che non abbia causato o concorso
a causare la contaminazione
Dubbi permangono tuttavia sulla conformità di tale quadro
normativo con i principi fondamentali dell’Ue in materia
ambientale e in particolare con quello del “chi inquina paga”. Di
qui la rimessione alla Corte di Giustizia Ue di specifica questione
pregiudiziale interpretativa.
Avv. Agostino Zanelli Quarantini
I principi enunciati dall’Adunanza Plenaria
Il proprietario, ai sensi dell'articolo 245, comma 2, è tenuto
soltanto ad adottare le misure di prevenzione di cui
all'articolo 240, comma 1, lett.1)
Gli interventi di riparazione, di messa in sicurezza, di
bonifica e di ripristino gravano esclusivamente sul
responsabile della contaminazione, cioè sul soggetto al
quale sia imputabile, almeno sotto il profilo oggettivo,
l'inquinamento (articolo 244, comma 2);
Se il responsabile non sia individuabile o non provveda (e
non provveda spontaneamente il proprietario del sito o
altro soggetto interessato), gli interventi che risultassero
necessari sono adottati dall'Amministrazione competente
(articolo 244, comma 4);
Le spese sostenute per effettuare tali interventi possono
essere recuperate, sulla base di un motivato
provvedimento (che giustifichi tra l'altro l'impossibilità di
accertare l'identità del soggetto responsabile ovvero che
giustifichi l'impossibilità di esercitare azioni di rivalsa nei
confronti del medesimo soggetto ovvero la loro
infruttuosità), agendo in rivalsa verso il proprietario, che
risponde nei limiti del valore di mercato del sito a seguito
dell'esecuzione degli interventi medesimi (articolo 253,
comma 4);
A garanzia di tale diritto di rivalsa, il sito è gravato di un
onere reale e di un privilegio speciale immobiliare (articolo
253, comma 2).
Avv. Agostino Zanelli Quarantini
La questione pregiudiziale sottoposta alla
Corte di Giustizia
• Se i principi dell'Unione Europea in materia ambientale sanciti
dall'articolo 191, paragrafo 2, del Trattato sul funzionamento
dell'Unione europea e dalla direttiva 2004/35/Ce del 21 aprile 2004
(articoli 1 e 8, n. 3; tredicesimo e ventiquattresimo considerando) – in
particolare, il principio "chi inquina paga", il principio di precauzione, il
principio dell'azione preventiva, il principio, della correzione, in via
prioritaria, alla fonte, dei danni causati all'ambiente – ostino ad una
normativa nazionale, quale quella delineata dagli articoli 244, 245,
253 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, che, in caso di
accertata contaminazione di un sito e di impossibilità di individuare il
soggetto responsabile della contaminazione o di impossibilità di
ottenere da quest'ultimo gli interventi di riparazione, non consenta
all'autorità amministrativa di imporre l'esecuzione delle misure di
sicurezza d'emergenza e di bonifica al proprietario non responsabile
dell'inquinamento, prevedendo, a carico di quest'ultimo, soltanto una
responsabilità patrimoniale limitata al valore del sito dopo
l'esecuzione degli interventi di bonifica.
Avv. Agostino Zanelli Quarantini
POTERI DI INTERVENTO DIRETTO
20
Il procedimento su ordinanza provinciale
Art. 244
(Ordinanze)
1. Le pubbliche amministrazioni che nell'esercizio delle proprie funzioni
individuano siti nei quali accertino che i livelli di contaminazione sono
superiori ai valori di concentrazione soglia di contaminazione, ne danno
comunicazione alla regione, alla provincia e al comune competenti.
2. La provincia, ricevuta la comunicazione di cui al comma 1, dopo aver
svolto le opportune indagini volte ad identificare il responsabile dell'evento
di superamento e sentito il comune, diffida con ordinanza motivata il
responsabile della potenziale contaminazione a provvedere ai sensi del
presente titolo.
3. L'ordinanza di cui al comma 2 è comunque notificata anche al
proprietario del sito ai sensi e per gli effetti dell'articolo 253.
4. Se il responsabile non sia individuabile o non provveda e non provveda
il proprietario del sito né altro soggetto interessato, gli interventi che
risultassero necessari ai sensi delle disposizioni di cui al presente titolo
sono adottati dall'amministrazione competente in conformità a quanto
disposto dall'articolo 250.
Avv. Agostino Zanelli Quarantini
Gli oneri motivazionali della PA nella ricerca del
responsabile
Cons.
Stato,
3885/2009;
6455/2009;
6455/05
L’individuazione del soggetto cui impartire gli obblighi di intervento
spetta all’Amministrazione competente per il procedimento di
bonifica, che deve adempiere a rigorosi oneri istruttori e
motivazionali.
Cons.
Stato, sez.
V, 3
maggio
2012, n.
2532.
Pur essendovi un obbligo di doverosa istruttoria da parte
dell’Amministrazione, la prova dell’imputabilità dell’inquinamento
può essere raggiunta avvalendosi anche delle presunzioni
semplici di cui all’art. 2727 cod. civ., prendendo in
considerazione elementi di fatto dai quali possono trarsi indizi
gravi e precisi e concordanti che inducono a ritenere verosimile,
secondo l’id quod plerumque accidit, che si sia verificato
l’inquinamento e che questo sia attribuibile a determinati autori
22
La “bonifica da parte dell’amministrazione”
ART. 250 (Bonifica
da parte
dell'amministrazione)
1. Qualora i soggetti responsabili della
contaminazione non provvedano direttamente agli
adempimenti disposti dal presente titolo ovvero non
siano individuabili e non provvedano né il proprietario
del sito né altri soggetti interessati, le procedure e gli
interventi di cui all'articolo 242 sono realizzati d'ufficio
dal comune territorialmente competente e, ove
questo non provveda, dalla regione, secondo l'ordine
di priorità fissato dal piano regionale per la bonifica
delle aree inquinate, avvalendosi anche di altri
soggetti pubblici o privati, individuati ad esito di
apposite procedure ad evidenza pubblica. Al fine di
anticipare le somme per i predetti interventi le regioni
possono istituire appositi fondi nell'ambito delle
proprie disponibilità di bilancio.
Avv. Agostino Zanelli Quarantini
Le garanzie per i costi di bonifica. L’onere reale
253. Oneri
reali e
privilegi
speciali.
1. Gli interventi di cui al presente titolo costituiscono onere reale sui siti contaminati qualora effettuati
d'ufficio dall'autorità competente ai sensi dell'articolo 250. L'onere reale viene iscritto a seguito della
approvazione del progetto di bonifica e deve essere indicato nel certificato di destinazione
urbanistica.
2. Le spese sostenute per gli interventi di cui al comma 1 sono assistite da privilegio speciale
immobiliare sulle aree medesime, ai sensi e per gli effetti dell'articolo 2748, secondo comma, del
codice civile. Detto privilegio si può esercitare anche in pregiudizio dei diritti acquistati dai terzi
sull'immobile.
3. Il privilegio e la ripetizione delle spese possono essere esercitati, nei confronti del proprietario del
sito incolpevole dell'inquinamento o del pericolo di inquinamento, solo a seguito di provvedimento
motivato dell'autorità competente che giustifichi, tra l'altro, l'impossibilità di accertare l'identità del
soggetto responsabile ovvero che giustifichi l'impossibilità di esercitare azioni di rivalsa nei confronti
del medesimo soggetto ovvero la loro infruttuosità.
4. In ogni caso, il proprietario non responsabile dell'inquinamento può essere tenuto a rimborsare,
sulla base di provvedimento motivato e con l'osservanza delle disposizioni di cui alla legge 7 agosto
1990, n. 241, le spese degli interventi adottati dall'autorità competente soltanto nei limiti del valore di
mercato del sito determinato a seguito dell'esecuzione degli interventi medesimi. Nel caso in cui il
proprietario non responsabile dell'inquinamento abbia spontaneamente provveduto alla bonifica del
sito inquinato, ha diritto di rivalersi nei confronti del responsabile dell'inquinamento per le spese
sostenute e per l'eventuale maggior danno subito.
5. Gli interventi di bonifica dei siti inquinati possono essere assistiti, sulla base di apposita
disposizione legislativa di finanziamento, da contributi pubblici entro il limite massimo del cinquanta
per cento delle relative spese qualora sussistano preminenti interessi pubblici connessi ad esigenze
di tutela igienico-sanitaria e ambientale o occupazionali. Ai predetti contributi pubblici non si
applicano le disposizioni di cui ai commi 1 e 2
Avv. Agostino Zanelli Quarantini
Le garanzie per i costi di bonifica. L’onere reale
Ambulatorietà:
l’onere reale è un “peso” che è fatto gravare obiettivamente su un
bene e che è costituito dall’obbligo di dare o di fare qualcosa, il cui
adempimento è richiesto al titolare del diritto reale sul bene; in quanto
tale, il collegamento con la cosa costituisce il titolo per l’adempimento
della prestazione (si parla della c.d. ambulatorietà passiva del
rapporto obbligatorio, nel senso che il debitore muta in dipendenza
della titolarità del diritto reale sul bene onerato). Ne segue che, ove il
sito inquinato sia oggetto di trasferimento in proprietà, il nuovo
proprietario è obbligato a rispondere, con il bene trasferito, del
pagamento degli interventi di bonifica (salvi i diritti di rivalsa nei
confronti del responsabile dell’inquinamento e del dante causa, se
non prescritti o decaduti). Nell’onere reale il collegamento con il bene
costituisce il titolo, l’unico titolo, dell’obbligo di prestazione.
L’obbligazione collegata all’onere reale (a differenza della c.d.
“obbligazione propter rem”) è dunque limitata al valore del bene ed è
costituita solo nei casi ammessi dalla legge. L’onere reale si estingue,
oltre che per le ordinarie cause di estinzione dei diritti, per il perimento
o per l’abbandono del fondo (di regola, però, con effetto liberatorio per
le sole prestazioni non ancora scadute).
Avv. Agostino Zanelli Quarantini
La ripetizione delle spese e il provvedimento motivato
T.A.R.
Emilia
Romagna,
sez. I, 15
dicembre
2009, n.
871
ha ritenuto legittimamente assolto «l’obbligo di
motivazione di cui all’art. 253 comma 3 d.lg. n. 152 del
2006 [...] qualora sia menzionato lo specifico
impedimento alla ripetizione delle spese di bonifica nei
confronti del responsabile dell’inquinamento »).
Obbligo assolto dal Comune che ha dichiarato nell’atto
che “nel caso di inerzia della proprietà, il Comune di
Parma procederà d’ufficio rivalendosi poi sull’immobile su
cui grava onere reale previsto dalla legge, non essendo
possibile recuperare dette somme dal Fallimento
Metalfer” e deposito dichiarazione di incapienza del
fallimento da parte del curatore
Avv. Agostino Zanelli Quarantini
MISURE “LATU SENSU” SOLLECITATORIE
Avv. Agostino Zanelli Quarantini
Regime vincolistico
Art.
13,
l.r. n.
25
del
1998
5. L'inserimento di un'area nel piano
regionale di gestione dei rifiuti ai sensi
dell'articolo 9, comma 2 ai fini della bonifica o
messa in sicurezza, determina:
a) un vincolo all'utilizzazione dell'area
che impedisce ogni destinazione d'uso
futura fino all'avvenuta bonifica;
b) l'obbligo di eseguire l'intervento di
bonifica o messa in sicurezza sulla base
di specifici progetti redatti a cura del
soggetto a cui compete l'intervento.
6. In conseguenza dell'obbligo di cui al
comma 5, lettera b), l'utilizzo dell'area inserita
nel piano regionale di gestione dei rifiuti ai
sensi dell'articolo 9, comma 2 è consentito
solo in conformità a quanto previsto nell'atto
di certificazione di avvenuta bonifica o messa
in sicurezza rilasciato dalla provincia
competente per territorio.
7. I vincoli, gli obblighi e le limitazioni
all'utilizzo di cui ai commi 5 e 6 relativi agli
ambiti da bonificare costituiscono misure di
salvaguardia ai sensi dell'articolo 48, comma
4, lettera d) della L.R. n. 1/2005.
Avv. Agostino Zanelli Quarantini
Regime vincolistico. Temperamento
Delib.G.R.
23-122013 n.
1193
Il vincolo quindi non si
traduce in un generalizzato
divieto di utilizzazione
dell'area in questione, anche
in analogia con quanto
previsto dal D.Lgs. n.
152/2006 in merito alla
necessità di contemperare gli
interessi e le esigenze della
bonifica con la continuazione
delle attività produttive.Per
quanto riguarda l'attività
edilizia, se ne desume
pertanto che è possibile
effettuare interventi sui
manufatti esistenti a
condizione che:
a) gli stessi non
interferiscano con il
suolo, il sottosuolo e la
falda;
b) non sia ostacolata la
eventuale successiva
realizzazione delle opere
di bonifica;
c) non si determini un
rischio per la salute delle
persone che frequentano
il sito a vario titolo.
Avv. Agostino Zanelli Quarantini
Regime vincolistico. Temperamento
Delib.G.R.
Ciò
23-12premesso,
2013 n.
ove
1193
ricorrano
tutte le
condizioni
di cui
sopra,
possono
essere
assentiti:
1) gli interventi di manutenzione ordinaria e quelli necessari al
superamento delle barriere architettoniche e all'adeguamento degli
immobili per le esigenze dei disabili, che non comportino aumento
della pianta del fabbricato;
2) gli interventi di manutenzione straordinaria, ossia le opere e le
modifiche necessarie per rinnovare e sostituire parti, anche strutturali,
degli edifici, sempre che non alterino i volumi e le superfici delle
singole unità immobiliari e che non comportino mutamenti della
destinazione d'uso;
3) gli interventi di restauro e di risanamento conservativo, ossia
quelli rivolti a conservare l'organismo edilizio e ad assicurarne la
funzionalità;
4) gli interventi di ristrutturazione edilizia, ossia quelli rivolti a
trasformare l'organismo edilizio mediante un insieme sistematico di
opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte
diverso dal precedente; tali interventi comprendono il ripristino o la
sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell'edificio, l'eliminazione, la
modifica e l'inserimento di nuovi elementi ed impianti a condizione
non comportino aumento di occupazione di suolo.
Avv. Agostino Zanelli Quarantini
Regime vincolistico. Temperamento: la
bonifica per lotti
Art. 242,
comma 7,
dlgs
152/06,
come
modificato
dal d.l
5/12
Nel caso di interventi di bonifica o di messa
in sicurezza di cui al periodo precedente,
che presentino particolari complessità a
causa della natura della contaminazione,
degli interventi, delle dotazioni impiantistiche
necessarie o dell'estensione dell'area
interessata dagli interventi medesimi, il
progetto può essere articolato per fasi
progettuali distinte al fine di rendere
possibile la realizzazione degli interventi
per singole aree o per fasi temporali
successive.
Avv. Agostino Zanelli Quarantini
Regime vincolistico. Temperamento: la
bonifica per lotti
Art.
20,
l.r n.
25
del
1998
11. Qualora sulla base del progetto di bonifica sia possibile l'utilizzazione
dell'area per lotti successivi e ricorrano particolari condizioni d'interesse
pubblico, con riguardo allo sviluppo economico ed occupazionale della
zona interessata il Comune può, previa certificazione di avvenuta
bonifica dei singoli lotti da parte della Provincia, rilasciare la
concessione edilizia ed il certificato di agibilità e di abitabilità relativo alle
opere realizzate nei singoli lotti, fermo restando lo svincolo della
fidejussione ad avvenuto completamento dell'intero progetto di bonifica.
Qualora il soggetto obbligato non completi il progetto di bonifica approvato,
il Comune, previa diffida ad adempiere, provvede d'ufficio ai sensi del
comma 3 e incamera inoltre la fideiussione a titolo di penale, destinandola
al finanziamento di interventi di cui alla presente legge.
12. La certificazione può essere rilasciata anche in presenza di processi
di depurazione a lungo termine della falda acquifera, qualora l'area
soprastante sia stata bonificata in conformità al progetto. La depurazione
della falda dovrà comunque essere garantita fino al raggiungimento degli
standard prescritti nel certificato stesso, fermo restando lo svincolo della
fideiussione ad avvenuta attuazione di tutto il progetto di bonifica.
Avv. Agostino Zanelli Quarantini
Misure sollecitatorie. Danno ambientale
Art.
311,
d.lgs
n.
152
/06
2. Quando si verifica un danno ambientale cagionato dagli
operatori le cui attività sono elencate nell'allegato 5 alla
presente parte sesta, gli stessi sono obbligati all'adozione
delle misure di riparazione di cui all'allegato 3 alla
medesima parte sesta secondo i criteri ivi previsti, da
effettuare entro il termine congruo di cui all'articolo 314,
comma 2, del presente decreto. Ai medesimi obblighi è
tenuto chiunque altro cagioni un danno ambientale con
dolo o colpa. Solo quando l'adozione delle misure di
riparazione anzidette risulti in tutto o in parte omessa, o
comunque realizzata in modo incompleto o difforme dai
termini e modalità prescritti, il Ministro dell'ambiente e della
tutela del territorio e del mare determina i costi delle attività
necessarie a conseguirne la completa e corretta
attuazione e agisce nei confronti del soggetto obbligato per
ottenere il pagamento delle somme corrispondenti.
Avv. Agostino Zanelli Quarantini
Misure sollecitatorie. Danno ambientale
Art. 25, l.
n. 97/13
(legge
europea)
Abroga la lett. i) dell’art. 303
del d.lgs n. 152 del 2006, che
escludeva l’applicazione della
Parte VI del codice nel caso
fossero avviate le procedure
di bonifica o fosse intervenuta
la bonifica (esclusione non
prevista dalla Direttiva)
Avv. Agostino Zanelli Quarantini
MISURE “INCENTIVANTI”
Avv. Agostino Zanelli Quarantini
Bonifica da parte del soggetto interessato
ART.
245 (Obblighi di
intervento e di
notifica da parte
dei soggetti non
responsabili
della potenziale
contaminazione)
1. Le procedure per gli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale
disciplinate dal presente titolo possono essere comunque attivate su iniziativa degli interessati non
responsabili.
2. Fatti salvi gli obblighi del responsabile della potenziale contaminazione di cui all'articolo 242, il
proprietario o il gestore dell'area che rilevi il superamento o il pericolo concreto e attuale del
superamento della concentrazione soglia di contaminazione (CSC) deve darne comunicazione alla
regione, alla provincia ed al comune territorialmente competenti e attuare le misure di prevenzione
secondo la procedura di cui all'articolo 242. La provincia, una volta ricevute le comunicazioni di cui
sopra, si attiva, sentito il comune, per l'identificazione del soggetto responsabile al fine di dar corso agli
interventi di bonifica. È comunque riconosciuta al proprietario o ad altro soggetto interessato la facoltà
di intervenire in qualunque momento volontariamente per la realizzazione degli interventi di bonifica
necessari nell'ambito del sito in proprietà o disponibilità.
3. Qualora i soggetti interessati procedano ai sensi dei commi 1 e 2 entro sei mesi dalla data di
entrata in vigore della parte quarta del presente decreto, ovvero abbiano già provveduto in tal
senso in precedenza, la decorrenza dell'obbligo di bonifica di siti per eventi anteriori all'entrata
in vigore della parte quarta del presente decreto verrà definita dalla regione territorialmente
competente in base alla pericolosità del sito, determinata in generale dal piano regionale delle
bonifiche o da suoi eventuali stralci, salva in ogni caso la facoltà degli interessati di procedere
agli interventi prima del suddetto termine.
Avv. Agostino Zanelli Quarantini
Contributi pubblici
Art.
253 Dlgs
152/06
(Oneri
reali e
privilegi
speciali)
(…)
5. Gli interventi di bonifica dei siti inquinati
possono essere assistiti, sulla base di apposita
disposizione legislativa di finanziamento, da
contributi pubblici entro il limite massimo del
cinquanta per cento delle relative spese qualora
sussistano preminenti interessi pubblici connessi
ad esigenze di tutela igienico-sanitaria e ambientale
o occupazionali. Ai predetti contributi pubblici non
si applicano le disposizioni di cui ai commi 1 e 2.
Avv. Agostino Zanelli Quarantini
Siti produttivi / dismessi
Art.
240,
d.lgs
152/06
g) sito con attività in esercizio: un sito nel quale risultano in esercizio attività
produttive sia industriali che commerciali nonché le aree pertinenziali e quelle
adibite ad attività accessorie economiche, ivi comprese le attività di
mantenimento e tutela del patrimonio ai fini della successiva ripresa delle
attività;
n) messa in sicurezza operativa: l'insieme degli interventi eseguiti in un sito con
attività in esercizio atti a garantire un adeguato livello di sicurezza per le persone
e per l'ambiente, in attesa di ulteriori interventi di messa in sicurezza
permanente o bonifica da realizzarsi alla cessazione dell'attività. Essi
comprendono altresì gli interventi di contenimento della contaminazione da
mettere in atto in via transitoria fino all'esecuzione della bonifica o della messa in
sicurezza permanente, al fine di evitare la diffusione delle contaminazioni
all'interno della stessa matrice o tra matrici differenti. In tali casi devono essere
predisposti idonei piani di monitoraggio e controllo che consentano di verificare
l'efficacia delle soluzioni adottate;
Avv. Agostino Zanelli Quarantini
La causa di non punibilità per le sanzioni
connesse
Art. 257
(Bonifica
dei siti)
1. Chiunque cagiona l'inquinamento del suolo, del sottosuolo, delle acque superficiali o
delle acque sotterranee con il superamento delle concentrazioni soglia di rischio è punito
con la pena dell'arresto da sei mesi a un anno o con l'ammenda da duemilaseicento euro a
ventiseimila euro, se non provvede alla bonifica in conformità al progetto approvato
dall'autorità competente nell'ambito del procedimento di cui agli articoli 242 e seguenti. In
caso di mancata effettuazione della comunicazione di cui all'articolo 242, il trasgressore è
punito con la pena dell'arresto da tre mesi a un anno o con l'ammenda da mille euro a
ventiseimila euro. (888)
2. Si applica la pena dell'arresto da un anno a due anni e la pena dell'ammenda da
cinquemiladuecento euro a cinquantaduemila euro se l'inquinamento è provocato da
sostanze pericolose. (888)
3. Nella sentenza di condanna per la contravvenzione di cui ai commi 1 e 2, o nella
sentenza emessa ai sensi dell'articolo 444 del codice di procedura penale, il beneficio della
sospensione condizionale della pena può essere subordinato alla esecuzione degli interventi
di emergenza, bonifica e ripristino ambientale.
4. L'osservanza dei progetti approvati ai sensi degli articoli 242 e seguenti costituisce
condizione di non punibilità per i reati ambientali contemplati da altre leggi per il
medesimo evento e per la stessa condotta di inquinamento di cui al comma 1.
Avv. Agostino Zanelli Quarantini
VERSO MODELLI CONSENSUALI PER LA
BONIFICA DEI SITI INDUSTRIALI
I nodi applicativi non superabili con gli strumenti del
comando e controllo
Le “contaminazioni
storiche”
• Difficoltà di gestire contaminazioni pregresse a carattere diffuso,
spesso riconducibili a condotte lecite e autorizzate al momento degli
eventi da soggetti terzi (precedenti proprietari / operatori)
Assenza di standard
tecnologici di riferimento,
riconosciuti a livello
internazionale
• Difficoltà di definire le migliori soluzioni tecniche in relazione ai casi
concreti e contestazione delle soluzioni di MISE o bonifica imposte in
via generale (vedi, ad esempio, il barrieramento “fisico” delle falde
sottostante i siti o la rimozione integrale dei sedimenti delle aree
marine o dei corsi d’acqua)
Obiettivi di bonifica.
Approccio tabellare /
approccio sitospecifico
• Difficoltà applicative dell’approccio sitospecifico ed aggravamento dei
procedimenti
Il regime giuridico dei
beni soggetti a bonifica
• la “restituzione agli usi legittimi” e la libera circolazione dei beni
Il cammino legislativo verso gli accordi in materia di
bonifica.
Il d.m. 25 ottobre
1999, n. 471
(art. 9)
Trattamento “premiale” e derogatorio rispetto all’articolata disciplina di cui al d.m. n. 471 del
1999;
La legge
Finanziaria per il
2001 (legge 29
dicembre 2000,
n. 388, art. 114)
Istituisce una causa di non punibilità per chi abbia attivato – o attivi - le procedure di bonifica di
cui all’art. 17 o “che abbia stipulato o stipuli accordi di programma previsti nell'àmbito delle
medesime normative”, rispetto a reati in materia ambientale commessi prima dell’entrata in
vigore del D.lgs n 22 del 1997 (la prima parte del comma 7 dell’art. 114 chiarisce che il beneficio
della non punibilità è concesso non solo a chi abbia già sottoscritto gli accordi di programma di
cui all’art. 9, commi 4 e 5 del d.m. n. 471 del 1999, ma anche a chi li sottoscriverà).
Il programma
nazionale di
bonifica d.m.
468 del 2001
(art. 6)
Stabilisce i criteri per l'erogazione dei finanziamenti previsti dal Programma facendo riferimento
anche al “ricorso agli Accordi di programma da sottoscrivere tra lo Stato, le regioni, gli enti locali
territorialmente competenti”
La legge
finanziaria 2006
(legge n.
266/2005, art. 1,
commi 434-346).
Prevede la sottoscrizione di accordi di programma per la bonifica e ripristino ambientale delle
aree inquinate per le quali sono in atto procedure fallimentari
Provvede ad una ricognizione degli accordi di programma già stipulati con l’adesione dei privati i
privati: Porto Marghera; Cengio e Saliceto; Balangero; Area Stoppani Cogoleto; Milano Bovisa;
Sulcis Iglesiente Guspinese.;
Il cammino legislativo verso gli accordi in materia di
bonifica
La legge delega
n. 308 del 2004
(art. 1)
Il D.lgs n.
152/06 (art. 246)
“Favorire la conclusione di accordi di programma tra i soggetti privati e le
amministrazioni interessate per la gestione degli interventi di bonifica e messa
in sicurezza”.
la facoltà di stipulare ed usufruire degli accordi diventa ordinaria e non più
transitoria. I termini per la stipula degli accordi (12 mesi per la bonifica di una pluralità
di siti che interessano il territorio di più regioni e 18 mesi per la bonifica di una pluralità
di siti dislocati su tutto il territorio nazionale o più soggetti interessati alla bonifica di un
SIN), infatti, non decorrono dall’entrata in vigore del decreto stesso, bensì
“dall’approvazione del documento di analisi di rischio di cui all’art. 242”;
- la facoltà di accedere a tali strumenti assume carattere generale e non limitato alla
tipologia di interventi
la ratio della disposizione è quella di risolvere, attraverso un trattamento incentivante,
situazioni di inquinamento pregresso
Il cammino legislativo verso gli accordi in materia di
bonifica
I SIP (Siti di
Interesse
Pubblico per
la
Riconversione
Industriale).
Disciplina
generale (art.
252 bis)
Disposizione ispirata al principio comunitario dello sviluppo sostenibile, tende a
coniugare l’interesse alla tutela ambientale con quello della produzione, secondo
un modello “consensuale” dell’esercizio delle potestà amministrative in materia
ambientale;
E’ previsto che, in determinati siti che saranno individuati con decreto
interministeriale come “di preminente interesse pubblico per la riconversione
industriale”, i progetti di “riparazione” dei terreni e delle acque contaminate
dovranno essere coordinati ed approvati contestualmente agli interventi di
“riconversione industriale”.
Per garantire tale coordinamento, la novella legislativa istituisce una disciplina
procedimentale ad hoc, derogatoria rispetto a quella di cui agli artt. 242 e ss.. Tale
disciplina prevede la separazione dell’istruttoria (affidata, rispettivamente, alla
competenza del Ministero dell’ambiente e a quella dello Sviluppo economico), che
viene tuttavia successivamente riunificata con il provvedimento conclusivo, a
firma congiunta dei titolari dei due dicasteri, d’intesa con la regione interessata.
Il procedimento è preceduto dalla stipula di un accordo di programma tra le
Amministrazioni interessate ed i privati, finalizzato alla scelta ed alla successiva
approvazione degli interventi “di riparazione” ambientale, da una parte, e degli
interventi di “sviluppo economico e produttivo”, dall’altra. Nel procedimento che si
apre a valle dell’accordo, tali progetti si tradurranno, rispettivamente, in interventi
di “bonifica” vera e propria ed in interventi di “reindustrializzazione”.
Avv. Agostino Zanelli Quarantini
3 – I procedimenti
Gli Accordi di programma: gli accordi in materia ambientale
Questione dibattuta: effettiva attitudine “derogatoria” degli accordi di programma
con riferimento agli obblighi ed adempimenti previsti dalla disciplina ambientale
rispetto all’oggetto dell’accordo e quindi, in ultima istanza, rispetto al regime
sanzionatorio ivi previsto;
La giurisprudenza: “l’accordo di programma si caratterizza per una efficacia
giuridica «derogatoria» espressa - alle condizioni stabilite - rispetto non solo alla
normativa urbanistica, ma anche ad altre normative ambientali (v. art. 17, 7º
comma, e 25 l. n. 22/97, e per le acque, la l. n. 152/99, art. 28, 10º comma)” Tale
interpretazione “non implica affatto che l’accordo di programma comporti una
attenuazione della legislazione ambientale – e neppure che diventi un mezzo di
deregolamentazione o che determini la rinuncia degli enti pubblici coinvolti alle
proprie competenze anche in materia di autorizzazioni, ma soltanto un diverso
esercizio, coordinato e funzionale, delle competenze stesse in un procedimento
unitario”. In ogni caso “tali deroghe devono limitarsi ai profili organizzatori e
procedimentali e non interferire con i profili sostanziali dell’inquinamento, oltre i
valori limite di legge previsti per le emissioni ed immissioni nell’ambiente” (Cass.
pen., sez. III, 2 aprile 2001, n. 12819, cit.).
L’esperienza degli accordi di programma per i SIN: la Governance
I
sottoscrittori
MATTM, Commissario delegato per l’emergenza, Regione, Provincia, Comune: ruolo
proattivo nell’attuazione dell’Accordo (tempi e risorse); obblighi di collaborazione e
informazione (art. 13);
Soggetti
attuatori:
Istituti di natura tecnico-scientifica (ISPRA, ISS, ARPA, altri soggetti pubblici) a cui
spetta effettuare le attività di caratterizzazione, messa in sicurezza e e bonifica
previste dall’AdP (artt. 7 e 10);
Il
Responsabile
dell’AdP
DG QdV del MATTM: coordinamento e vigilanza sull’attuazione delle attività e degli
interventi indicati nel Programma allegato all’Accordo; promozione di azioni per
garantire il rispetto dell’Accordo (segnalazione dell’inadempimento al Comitato di
vigilanza e di indirizzo), art. 11;
Il Comitato di
indirizzo e
controllo
composto dal Responsabile dell’AdP e rappresentanti dei Sottoscrittori: assicura la
corretta ed efficace attuazione dell’AdP; si adopera per la risoluzione dei conflitti e
attiva procedure sostitutive in caso di inadempimento, verifica l’attuazione e
l’evoluzione degli interventi in relazione a particolari esigenze di sviluppo delle aziende
presenti, tendendo in considerazione le esigenze della comunità locale (art. 12).
L’esperienza degli accordi di programma per i SIN: il procedimento
Caratterizzazione
No autorizzazione del Piano se elaborato secondo il Protocollo operativo ISPRA-ISS (comma
2)
Contaminazione inferiore alle previsioni normative: restituzione agli usi legittimi (comma 3)
Contaminazione superiore: necessità di mettere in sicurezza e bonificare
Messa in
sicurezza e
bonifica
Se il soggetto obbligato non stipula la transazione deve presentare progetto relativo a suoli ed
acqua di falda (comma 4)
Se il soggetto obbligato sottoscrive transazione presenta un’indagine sul superamento dei
limiti di esposizione dei lavoratori e il progetto di bonifica dei suoli (comma 5)
I progetti, sottoposti all’approvazione del MATTM, sono basati sul ricorso alle MTD con analisi
di rischio sui valori residui (comma 6); l’approvazione è condizionata a fideiussione (comma 7)
Riutilizzo in
pendenza di
bonifica
Competenza comunale
Dietro presentazione del provvedimento di approvazione del piano (e eventuale transazione);
analisi di rischio che dimostri la compatibilità con le attività di bonifica; stima del rischio
sanitario connesso alla realizzazione dell’opera (commi 8 e 9).
Avv. Agostino Zanelli Quarantini
Gli Accordi di programma: le “transazioni
globali” per i SIN
art. 2 del
d.lgs. n.
208 del
2008
(convertito
in legge n.
13 del
2005)
Le « transazioni globali », sulla base di un
complesso procedimento — cui partecipano gli enti
territoriali, le associazioni interessate, con
l’espressione di parere obbligatorio dell’Avvocatura
dello Stato — che si conclude con l’autorizzazione
del Consiglio dei Ministri, definiscono i danni pretesi
dalla parte pubblica e gli oneri di bonifica assunti dai
privati, consentendo l’accelerazione nella
restituzione agli usi legittimi dei terreni del sito. Le
transazioni non hanno natura novativa e
l’inadempimento anche parziale del privato consente
al Ministero di esercitare la facoltà di risoluzione del
patto transattivo.

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