Sintesi della valutazione ex ante del PO FESR

Regione Basilicata
Sintesi della valutazione ex ante del PO FESR
Dall’esame del programma nel suo insieme, e dei singoli Assi, emerge una strategia completa nelle
sue componenti principali, in termini di cambiamento atteso, processo, soggetti protagonisti e
relazioni fra detti soggetti. Emerge cioè una teoria politica del programma complessivamente
identificabile, coerente e completa. Il cambiamento atteso consiste, molto sinteticamente, in una
evoluzione complessiva del sistema socio economico regionale sull’asse dell’innovazione, non solo
scientifico/tecnologica, ma anche sociale e di comunicazione e relazione, valorizzando anche
vocazioni preesistenti nel sistema-regione, in una logica evolutiva.
La congruenza fra fabbisogni, sfide e priorità d’investimento prescelte è generalmente elevata, così
come i risultati attesi scelti in base a dette priorità sono generalmente coerenti con le azioni, e
queste con gli output. La coerenza interna fra i risultati attesi è elevata. La coerenza esterna con i
principali documenti di rilievo è, tranne osservazioni specifiche, generalmente soddisfacente, ad
iniziare dalla smart specialisation, ma anche per quanto riguarda la congruenza con la strategia
Europa 2020 (che però, stante la dimensione finanziaria del programma, apporta un contributo
debole alla realizzazione, su scala nazionale, dei target quantitativi imposti), il PNR, le
raccomandazioni “country specific” del Consiglio Europeo all’Italia sul PNR e il programma di
stabilità italiano, il position paper della Commissione Europea sull’Italia, la programmazione
comunitaria, i PON rilevanti (per la parte che si è potuto investigare, poiché molti PON erano
ancora in uno stato preliminare di definizione, al momento della redazione del presente rapporto), la
programmazione regionale rilevante (ovvero il documento “Sketch of a strategy for Basilicata
Region”, prodotto dal Capacity Lab nel 2013, e la relazione programmatica del Presidente della
Giunta Regionale per la sessione comunitaria del Consiglio Regionale, di giugno 2014). La filiera
logica che presiede alla struttura programmatica è quindi sufficientemente robusta. Anche la logica
delle forme di supporto appare generalmente condivisibile, con qualche osservazione molto
puntuale.
Il sistema di gestione e monitoraggio ha assorbito in modo soddisfacente le lezioni dei passati cicli
di programmazione ed appare dunque relativamente “rodato”, al netto di osservazioni specifiche. La
semplificazione organizzativa dell’ente-Regione, con l’accorpamento di alcuni Assessorati,
dovrebbe rendere più semplice ed efficace la gestione del programma, soprattutto sul versante dei
primi tre Assi (di competenza di un unico Assessorato) e del loro rapporto con altri fondi,
soprattutto con il FSE. Un problema più serio riguarda invece il sistema di valutazione (cfr. infra).
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I soggetti centrali del programma sono, evidentemente, le imprese (protagoniste, oltre che dell’Asse
3, di parti rilevanti degli Assi 1, 2, 4, 6, ma anche di interventi di contesto sulle infrastrutture, sulla
logistica, sulla rete informatica, sul capitale umano. A seguire, vi sono i cittadini, destinatari di
interventi di digitalizzazione, di servizio on line, di servizi e politiche socio-sanitarie e socioeducative, di potenziamento di alcuni servizi urbani primari (ad es. i trasporti) di utilities (rifiuti,
acqua) e di difesa da rischi ambientali, come per l’Asse 5.
Un terzo soggetto è l’Amministrazione Pubblica, destinataria di interventi di
miglioramento/efficientamento organizzativo ed operativo, a valere sull’Asse 9, di azioni di
digitalizzazione e messa on line, sull’Asse 2, e di riqualificazione strutturale (per il sistema
educativo) nell’Asse 8. Tuttavia, come anche il partenariato ha fatto notare, la complessità della
strategia del PO FESR richiede un altissimo livello di capacitazione amministrativa, per il quale la
dotazione finanziaria dell’Asse 9 appare insufficiente, e per il quale occorre creare azioni di sistema
anche con interventi che esulano dai fondi strutturali. Piuttosto defilati appaiono, infine, soggetti
come le banche, che in qualche modo la strategia cerca di “bypassare”, con la messa a disposizione
di strumenti finanziari innovativi o di fondi rotativi, oppure cerca di coinvolgere attraverso il
sistema delle garanzie pubbliche, che però richiederebbe una riflessione approfondita circa il suo
sostanziale fallimento nel precedente ciclo di programmazione.
Se quindi la teoria del programma è relativamente robusta, vi sono però diversi aspetti, ad iniziare
dalla strategia vera e propria, che sono oggetto di raccomandazioni valutative.
Intanto, manca ai soggetti identificati e resi protagonisti dal PO FESR un approccio di rete più
esplicito, cioè un approccio collaborativo: fra imprese e sistema della ricerca, seppure le azioni
mirino all’integrazione ed alla collaborazione, alcuni passaggi di processo, per creare tale
cooperazione, non sono ancora chiariti. Fra imprese ed imprese: gli approcci di rete, che sono
fondamentali per superare situazioni di sottodimensionamento, sono poco utilizzati. Fra imprese e
cittadini, su aspetti specifici (ad es. il superamento della sindrome di Nimby su alcune azioni
ambientali, come la creazione di impiantistica per il recupero dei rifiuti). Tutto ciò richiede,
all’interno stesso del processo di attuazione del programma, una più forte implementazione del
processo partenariale, come anticipato in precedenza, e di azioni di comunicazione e promozione
del programma presso le comunità locali.
Un problema generale riguarda l’elevata numerosità di azioni attivate, che rischia di annacquare, e
rendere meno visibile, la strategia del programma, così come è stata delineata. In particolare, fra le
azioni che si suggerisce di rivedere per una eventuale eliminazione, sull’OT9, così come è
configurato strategicamente nell’Adp, l’azione sul social housing appare lievemente marginale in
termini strategici, seppur eleggibile, e forse può essere eliminata, considerando i cospicui fondi
alternativi disponibili per questa tematica, ad es. tramite il FIA della CDDPP, ed anche
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considerando la scarsa “trasversalità” che il suo risultato atteso di riferimento attiva rispetto al resto
dei risultati attesi del PO FESR. Sempre sull’OT9, si rileva la questione dell’attivazione dell’azione
9.3.2, che eroga aiuti per le imprese del no-profit, quando già l’Asse III, sulle medesime tematiche,
eroga aiuti alla stessa platea. Al fine di evitare duplicazioni, quindi, si suggerisce di spostare tutto il
carico degli aiuti al no-profit per le attività sociali identificate a valere sull’azione dell’Asse III,
oppure, se si preferisce, su quella dell’Asse 10;
Anche la linea sulla biodiversità, composta da due azioni, presenta numerosi spunti per una sua
possibile riconsiderazione parziale. La mancata approvazione del PAF, per quanto non sia uno
strumento vincolante, priva la Regione di uno strumento programmatico utile per portare a sistema
le numerose azioni che si vogliono intraprendere, anche perché, tra l’altro, lo spettro degli interventi
è molto ampio. Inoltre, tale spettro si interseca con alcuni interventi previsti dall’azione 6.6.1.
Infine, alcune modalità delle azioni 6.5.1 e 6.5.2 appaiono più afferenti la valorizzazione
competitiva sui mercati turistici apparendo in parte non coerenti con la strategia complessiva del Ra
(che mira a proteggere la biodiversità e mettere in collegamento gli areali). Infatti, l’indicatore
comune di realizzazione, per la biodiversità, riguarda il miglioramento dello stato di conservazione
degli habitat oggetto di intervento, e non la fruizione/valorizzazione economica degli stessi. In tale
direzione muovono anche i due indicatori di risultato pertinenti al Ra 6.5. Per tutti i motivi sopra
esposti, si ritiene quindi che tali azioni potrebbero essere meglio perseguite nell’ambito del PSR,
più che del PO FESR, anche sfruttando il fatto che esse debbono, da Accordo di Partenariato,
trovare comunque punti di contatto con il FEASR stesso.
Con riferimento al ciclo idrico, l’analisi di contesto sottolinea come la priorità, fra gli interventi
destinati alla rete idrica, sia da assegnare alla depurazione. Ci si aspetta, dunque, che anche in
termini finanziari, tale priorità vada rispettata, pur nell’esigenza di effettuare interventi lungo tutta
la filiera idrica, come da specifica scelta del programmatore. In questo senso, probabilmente,
l’intervento di convogliamento e stoccaggio delle acque pluviali, contenuto dentro l’azione 6.3.1,
potrebbe essere tralasciato, in modo da destinare più risorse alla depurazione, considerando
l’abbondanza di acqua che già la regione ha naturalmente, ed il potenziamento dei sistemi di invaso
previsti da altra azione.
L’azione 7.3.2 ha senso soprattutto se il centro intermodale di Ferrandina (opera comunque
strategica, perché consente di movimentare la produzione agroalimentare del Metapontino) non sarà
realizzato attraverso il PON Trasporti. Diversamente, essa potrà essere disattivata o definanziata
parzialmente, operando solo alcuni interventi di supporto all’azione del PON Trasporti
sull’infrastruttura in questione.
In cambio delle azioni che si suggerisce di rivedere, integralmente o parzialmente, altre azioni
dovrebbero, a giudizio del valutatore, essere attivate, perché coerenti con la strategia di programma,
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come sopra definita. Ci si riferisce all’azione 3.7.3, che consentirebbe di mettere a disposizione
spazi fisici per il terzo settore regionale, il cui mancato sviluppo dipende spesso proprio
dall’assenza di tali spazi, che potrebbero evolvere verso incubatori sociali o fab-lab, o spazi di
creatività per l’integrazione sociale, anche con attività laboratoriali; si suggerisce di attivare
l’azione 3.4.3, per disporre di strumenti per gli incontri business-to-business, e la 3.4.4, per la
realizzazione di basi-dati a supporto delle attività di internazionalizzazione, che oggi sono carenti
proprio di informazioni, anche banali (ad es., sulle imprese straniere che cercano partnership con
imprese locali).
Altre azioni andrebbero meglio specializzate e focalizzate, oppure meglio descritte. Ad esempio:
l’azione riferita alle infrastrutture di ricerca, nell’Asse I, appare realmente strategica, perché in
grado di mettere in campo piattaforme di ricerca e di condivisione tecnologica e, dall’analisi del
quadro logico di Asse, è in grado di attivare una molteplicità di relazioni con obiettivi attesi
dell’Asse I. In questo senso, sarebbe consigliabile una dettagliata specificazione, nella descrizione
dell’azione, degli ambiti e dei settori di ricerca nei quali si intende investire per infrastrutture di
ricerca. Ancora: l’azione 3.6.4, per la creazione di fondi di capitale di rischio, non può essere
utilizzata come incentivo al reinvestimento degli utili. Sulle azioni di internazionalizzazione e di
attrazione di investimenti, la 3.4.1 va rifocalizzata, in coerenza con l’Adp, sull’erogazione di servizi
che, secondo l’Adp stesso, mirano prevalentemente ad insiemi aggregati di imprese. Gli incontri
business-to-business non sono finanziabili dalla 3.4.1, ma dalla 3.4.3, e quindi tale modalità
andrebbe espunta dalla descrizione della 3.4.1; così come dalla descrizione della 3.1.1 andrebbero
tolti i sostegni alla mitigazione dell’impatto ambientale, che sono previsti dalla 3.1.2. L’azione 4.2.1
andrebbe, a giudizio del valutatore, specializzata (usando un apposito criterio di selezione delle
operazioni) rispetto alle aree industriali scelte, anche in base alla smart specialisation, come priorità
per l’attrazione di investimenti, in modo da fornire un intervento che possa costituire un beneficio
aggiuntivo per eventuali investitori esterni; gli interventi di realizzazione sulle smart grids hanno
senso in base ad un’analisi costi/benefici, e ciò comporterà l’opportunità di verificare, in sede
attuativa, quali interventi previsti sulle smart grids nella regione in questione possano realmente
essere realizzati. L’azione di bonifica delle aree inquinate dovrebbe puntare in modo deciso anche
alla sua seconda gamba, ovvero alla “realizzazione di infrastrutture per l’insediamento delle
imprese”. Tuttavia, la descrizione dell’azione non fa alcuna menzione a specifici progetti di
sviluppo e di occupazione su tali aree e ciò riduce, obiettivamente, l’impatto di tale azione. L’azione
11.6.10 andrebbe riferita strettamente ad interventi di miglioramento della capacità di
progettazione/attuazione dei fondi strutturali da parte degli enti locali, evitando altri interventi.
La strategia territoriale andrebbe meglio dettagliata. Di fatto, è stato possibile effettuare soltanto un
abbozzo di analisi di coerenza fra alcuni elementi molto generici della strategia dei due previsti ITI
urbani di Matera e Potenza, ma non degli ITI che si prevede di attivare sulle aree interne. Detti
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interventi di carattere territoriale dovrebbero indicare in modo più dettagliato i meccanismi di
supporto ai GAL, le peculiarità-forza, attorno cui costruire un progetto di sviluppo, delle aree
interne identificate, e una motivazione per la scelta dei settori di attivazione dei CLLD e degli ITI.
La fase attuativa dovrà concentrarsi maggiormente sulle relazioni con gli altri fondi strutturali, che
il PO, in questa fase, si limita a citare in modo generico. Evidentemente, ciò è anche frutto
dell’insufficiente approfondimento sugli strumenti di integrazione di cui sopra (ITI e CLLD) che
rappresentano i momenti più importanti della connessione progettuale fra FESR, FSE e FEASR.
L’assenza di un documento unico di smart specialisation ha reso oggettivamente molto difficile
l’analisi di coerenza con il PO, e, probabilmente, ha indebolito anche il PO, che si richiama, spesso,
a tale strategia, in modo generico.
Attenzione va posta, inoltre, sulla coerenza con il PON Competitività (che però al momento della
stesura del PO aveva ancora un livello di definizione piuttosto generico), perché la sovrapposizione
fra PON e Asse III (ma anche interventi di smart grids) è veramente molto diffusa. In questo senso,
il valutatore segnala, come punti di attenzione specifica, le azioni sulle aree di crisi e quelle sui
settori emergenti, che prevedono strumenti negoziali, che, per impatto finanziario e possibilità di
sviluppare progetti integrati di larga scala, sembrano più idonee ad una conduzione nazionale, con
la Regione che può intervenire a supporto. Il valutatore segnala anche la questione dei fondi di
rischio, ed in generale degli strumenti finanziari, che, secondo il PON, dovrebbero avere una scala
sovraregionale. Tale previsione appare condivisibile, nella misura in cui fondi di dimensione
sovraregionale hanno un leverage maggiore, e quindi un impatto potenziale più elevato.
L’internazionalizzazione e l’attrazione di investimenti esterni è basata, sulla scala nazionale, su
agenzie specializzate e strumenti tecnici già operativi, per cui, anche in tale sede, le azioni di
internazionalizzazione previste dal PO FESR, così come l’attrazione di nuovi investimenti,
dovrebbero collocarsi ad un livello secondario e di supporto, rispetto alla strategia nazionale, al
limite anche riducendo il peso finanziario assegnato a tale risultato atteso (comunque non
elevatissimo).
A livello più specifico di Asse:
- La strategia di Asse I, fortemente spostata sul versante delle imprese e della competizione,
per avere successo, richiede una forte integrazione con gli interventi, a valere sull’Asse III, che
mirano alla crescita dimensionale e patrimoniale delle imprese regionali, ad oggi, spesso,
troppo piccole per poter sostenere processi innovativi;
- La strategia di attrazione di investimenti dovrà basarsi su una razionale selezione di poche
aree industriali, più attrattive e più collegate con la domanda di infrastrutture ed utilities
delle imprese da attrarre, e non potrà quindi essere a pioggia.
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Sull'Asse 4, si richiama l'attenzione circa i rischi di ritardo attuativo delle misure legate alla
raccolta differenziata (il piano regionale è ancora in fase di aggiornamento). Si raccomanda
di ampliare le azioni di sostegno alla mobilità sostenibile anche al di fuori del mero contesto
urbano dei due capoluoghi, interessando anche il sistema di trasporti regionale, garantendo
la massima integrazione fra azione 4.6.3 e azione 7.3.1;
Sull'Asse 8, l'attivazione degli interventi per la scuola e l'università andrebbe fatta in
coerenza con le politiche attive di recupero dei NEET e progetti di alternanza scuola/lavoro
portati avanti dalla Direzione Scolastica Regionale e sostenuti dal FSE.
Il partenariato è stato convocato lungo la fase di costruzione del programma, ma mancano alcuni
aspetti richiamati dal Regolamento Delegato sul partenariato, ovvero l’attivazione di canali “in
continuo” di consultazione del documento e confronto, e di divulgazione dei risultati delle
consultazioni. Mancano anche le designazioni formali dei rappresentanti da parte degli enti
coinvolti nel processo partenariale
Il sistema degli indicatori presenta alcune (in verità poche) omissioni, nel senso di indicatori non
calcolati, ed alcune (anche in questo caso poche) quantificazioni di target sulle quali il valutatore ha
fatto alcuni rilievi critici. Anche sugli indicatori di realizzazione aggiuntivi, i rilievi del valutatore
(in termini soprattutto di indicatori da eliminare, al fine di non rendere troppo pesante il sistema)
sono piuttosto contenuti.
Nell’insieme, al netto delle poche osservazioni fatte, il sistema appare pertinente, chiaro, robusto
statisticamente, ed il calcolo di target e milestone è condivisibile. Anche la procedura utilizzata dal
programmatore, ovvero la condivisione dei target con i Dipartimenti interessati dalle diverse linee
di attività del PO, è condivisibile metodologicamente. Va tuttavia rilevato, anche se ciò deriva da un
problema a monte nella base-dati degli indicatori di risultato prodotta dal Dps, che ancora molti
indicatori rimangono senza quantificazione, in alcuni casi senza descrizione del metodo di calcolo.
Il sistema di gestione, controllo e monitoraggio appare adeguato e “sperimentato” storicamente,
come detto dianzi. Vi sono però alcune osservazioni:
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Il sistema di monitoraggio fa affidamento su un ristretto numero di persone con competenze
statistico-quantitative, che andrebbero quindi potenziate, anche con una formazione ad hoc;
L’ufficio statistica della Regione non ha rapporti sistematici con l’ufficio di monitoraggio,
che invece andrebbero implementati, al fine di trasferire competenze e fornire assistenza
specialistica;
L’informatizzazione del sistema di archiviazione e condivisione delle informazioni,
nell’ambito dei controlli di I livello, risulta essere solo parziale, ed andrebbe completata,
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così come l'informatizzazione del fascicolo di progetto consentirebbe un notevole
snellimento delle procedure di socializzazione della documentazione
Il sistema di valutazione, al momento della redazione del presente rapporto, non si basa su
un nucleo di valutazione degli investimenti, come configurato dalla l.144/99. La procedura
di evidenza pubblica, ancora non attivata, rischia di creare ritardi nell'entrata in servizio del
nuovo NRVVIP, che si tradurrebbero inevitabilmente in ritardi di attuazione di alcuni
obblighi comunitari. Per il momento, si configura una "vacatio" rispetto ad un organo
obbligatoriamente previsto da una legge nazionale (L. 144/1999). Un Nucleo composto da
due soli senior operativi (oltre ad un coordinatore) come quello previsto dalla Regione per il
prossimo futuro sembra troppo ridotto numericamente per assorbire tutte le competenze
necessarie ad una struttura di valutazione, e richieste sia dalla normativa nazionale che
regionale in materia di NRVVIP. Il rischio è quindi quello di dotarsi di una struttura
scarsamente funzionale. In tal senso, si suggerisce di incrementare la composizione del
Nucleo, prevedere un budget per la formazione, e nel frattempo realizzare uno strumentoponte, fino all'entrata in servizio della nuova struttura.
Con riferimento al piano finanziario, infine, la decisione di attivare assi in direzione di quasi tutti gli
obiettivi tematici ha prodotto una relativa frammentazione della allocazione finanziaria, e richiederà
un particolare sforzo da parte Dell’Adg per stabilire un sistema efficiente di attuazione e controllo.
Anche l’efficientamento della PA, a fronte della gestione di un programma così complesso, avrebbe
forse meritato qualche risorsa finanziaria in più a valere sull’Asse 9. Al netto delle due indicazioni
sopra riportate, le allocazioni finanziarie per asse sembrano, in generale, correttamente definite, ed
adeguate rispetto alla situazione osservata nella direzione degli obiettivi strategici di Europa 2020
per i quali la Basilicata registra i ritardi più sostanziali. Inoltre, il PO FESR Basilicata contribuisce
in modo adeguato alla soddisfazione degli obblighi di concentrazione tematica delle risorse.
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