inaugurazione dell`anno giudiziario bologna, 26

SEZIONE GIURISDIZIONALE PER
L’EMILIA ROMAGNA
INAUGURAZIONE
DELL’ANNO GIUDIZIARIO
2015
Procuratore regionale Salvatore Pilato
BOLOGNA, 26 FEBBRAIO 2015
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Corte dei conti Procura regionale per l’Emilia Romagna | Anno Giudiziario 2015
1. Premessa.
L’inaugurazione dell’anno giudiziario 2015 recepisce l’ esigenza oramai diffusa e
consolidata,di soddisfare l’interesse delle Comunità territoriali, rappresentando in
sintesi -con la massima attenzione- lo stato delle informazioni, oggettivamente disponibili, sul buon andamento nella gestione delle risorse collettive, e sulla tutela
dell’integrità della finanza pubblica.
Infatti, i diritti di cittadinanza includono il diritto di conoscere le situazioni amministrative, ed i fenomeni reali, rilevanti sul buon andamento delle gestioni pubbliche, con effetti incisivi sulla qualità della tutela dei diritti fondamentali.
Emerge la necessità di riflettere sulla posizione istituzionale della Corte dei conti,
e sugli ambiti delle funzioni esercitate, al fine di individuare -da un lato- le utilità
effettivamente conseguite, e le utilità mancate, o non programmate, con i corrispondenti vantaggi e svantaggi delle Comunità territoriali amministrate, e dall’altro lato- le utilità conseguibili, con un migliore orientamento delle attività,
nel quadro della legislazione vigente e delle risorse organizzative disponibili, contrassegnate –purtroppo- da un complessivo decremento, progressivo e continuo.
Il contesto normativo generale, continua ad essere contrassegnato dalle logiche e
dalle dinamiche impresse dalla governance economica europea, assistita da misure
predisposte per un effettivo controllo ed una efficace prevenzione del deficit strutturale del bilancio della finanza pubblica allargata. Nel triennio 2012-2014 la legislazione nazionale è contraddistinta da una sequenza costante di interventi normativi mirati a produrre un forte impatto riformista sul perimetro finora occupato dall’organizzazione degli apparati pubblici, con effetti combinati tra il profilo
dell’attribuzione delle missioni, dei poteri e delle competenze, ed il profilo della riqualificazione, della contrazione, della riduzione e della ottimizzazione della spesa.
La progressiva diminuzione delle risorse finanziarie disponibili, pone al centro dei
fenomeni giurisdizionali gli indifferibili ed urgenti bisogni di tutela dei diritti fondamentali della Persona e del Cittadino, sempre più esposti al rischio di lesione e
di insoddisfacente realizzazione, soprattutto nelle aree territoriali viziate
dall’indebolimento delle garanzie di sana e corretta gestione amministrativa, alle
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quali appartengono -per certezza storica- le zone geografiche del Mezzogiorno
d’Italia, dalle quali si originano gravi fenomeni di criminalità organizzata che,
tendono ad espandersi con logiche e metodi d’infiltrazione ambientale, da contrastare con reazioni coordinate e sinergiche .
I tre nuclei fondamentali dei diritti della Persona, riassunti nelle sintesi tra Salute
ed Ambiente, tra Istruzione e Cultura, ed -infine- tra Formazione e Lavoro, reclamano la indissolubile congiunzione a scelte di buona amministrazione delle risorse pubbliche. Pertanto, il diritto alla buona amministrazione, che comprende il
diritto al buon funzionamento dei servizi pubblici, rappresenta il fondamentale contesto giuridico, al cui interno si sviluppa il sistema di protezione dei diritti fondamentali della Persona.
2. La legislazione nel triennio 2012-2014.
La legislazione di finanza e di contabilità pubblica nel triennio 2012-2014 è fortemente caratterizzata da un rigido percorso normativo, ispirato -all’inizio- in prevalenza da finalità di contenimento e di riqualificazione della spesa, ed integrato –
successivamente da finalità di avvio e di incentivo dei processi di investimento e
di innovazione.
I principi dell’etica, dell’integrità e della trasparenza nella gestione degli interessi
pubblici, sono stati introdotti in un ampio disegno normativo di prevenzione dell’
illegalità amministrativa, e concorrono al quadro delle misure organizzative , predisposte a sostegno dei processi di superamento del ciclo economico sfavorevole
per la permanenza di situazioni di recessione e di stagnazione.
Con chiarezza più nitida nella normazione del 2014, rispetto alla legislazione degli
anni precedenti, emergono i requisiti costitutivi che compongono il principio della
legalità sostanziale della spesa pubblica, poiché alla corretta programmazione del
bilancio, epurato da tecniche contabili vietate, di sopravalutazione delle entrate e
di sottostima delle spese, deve corrispondere una gestione finanziaria e patrimoniale, virtuosa, sana, trasparente, eticamente efficace, ed esente da sprechi, disservizi, e favoritismi di qualsiasi natura e genere.
Tra le disposizioni di contenimento della spesa si annoverano il complesso delle
misure e dei vincoli apposti a favore della “amministrazione sobria” (decreto-legge
24 aprile 2014, n. 66 convertito in legge 23 giugno 2014, n. 89).
I percorsi di spending review ritornano con preponderante incisività nella legge di
stabilità 2015 (legge 23 dicembre 2014 n.190), la quale contiene disposizioni ancora più stringenti per la riduzione della spesa.
Particolarmente significative sono le disposizioni che fissano tempi, modi e criteri
per la razionalizzazione organizzativa delle società e delle partecipazioni azionarie,
con la conseguente eliminazione, soppressione, ed aggregazione degli organismi locali non indispensabili al perseguimento delle finalità istituzionali , attraverso percorsi procedimentali integrati da obblighi di pubblicità, di trasparenza informativa, e di comunicazione alla Corte dei conti.
Quindi, dalla legislazioni finanziaria del triennio 2012-2014, ma soprattutto dalle
disposizioni dell’anno 2014, emerge con particolare chiarezza il quadro sistematico
delle regole di gestione, poste a garanzia del buon andamento amministrativo. In
particolare, il principio della legalità sostanziale della spesa, esaminato nel dettaglio dei contenuti normativi, evidenzia la sussistenza di parametri di virtuosità
giuridica, contraddistinti dalla confluenza dell’etica, dell’integrità e della trasparenza amministrativa nelle garanzie del buon andamento e della sana gestione.
3. Le materie di contabilità pubblica.
Nel quadro dei principi giurisprudenziali in progressiva formazione, sui temi
dell’effettività dei sistemi di controllo posti a garanzia dell’equilibrio di bilancio, e
della sana gestione finanziaria, emergono nuovi orientamenti fondati sulla lettura
evolutiva delle materie di contabilità pubblica, e sul ruolo affidato alla Corte dei
conti dalla legge n.213/2012.
Infatti, i più recenti orientamenti delle Sezioni Riunite in speciale composizione,
esprimono la tendenza alla unitarietà applicativa, del principio di esclusività della
giurisdizione della Corte dei conti nelle materie di contabilità pubblica, che coinvolgono direttamente la sfera dei controlli intestati alle Sezioni regionali .
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Dall’art.103, 2° comma, Cost. deriva quindi che “le materie di contabilità pubblica
possono oggi correttamente e positivamente individuarsi in un organico corpo normativo, inteso alla tutela della integrità dei bilanci pubblici, dotato di copertura costituzionale e presidiato da un giudice naturale, che è la Corte dei conti nelle sue varie attribuzioni costituzionali”. E dunque, se l’art. 103, secondo comma Cost. costituisce
"norma di chiusura e di garanzia di valori ordinamentali, quali quelli della tutela degli equilibri finanziari” (Corte dei conti, Sez. riunite, n. 2 del 2013), è apparso ovvio affermare che nell'assetto delle funzioni conferite alla Corte dei conti, per il
ruolo rivestito nel sistema, con competenze specializzate nella materia della contabilità pubblica e del controllo generale sulla finanza pubblica, i medesimi poteri
non siano attribuibili a nessun altro soggetto, ed in quanto tali, non siano neppure
sindacabili da altro giudice.
Tuttavia, come avviene in tutti i fenomeni di sviluppo giurisprudenziale, tali
orientamenti interpretativi richiedono una continua revisione nei percorsi di assestamento dei nuovi principi, i quali non possono prescindere né dal complessivo
assetto costituzionale conferito al sistema delle tutele giurisdizionali.
4. La prevenzione dell’illegalità nella tutela delle risorse pubbliche.
L’entrata in vigore della legge n. 190/2012, recante le “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione”, ha costituito il fondamentale momento di avvio del processo di revisione e
di ri-organizzazione degli strumenti di contrasto dei fenomeni di malaamministrazione, mala-gestione e mal-funzionamento degli apparati pubblici.
Le negatività del fenomeno corruttivo, inteso in senso lato, sono misurabili per : le
conseguenze di tipo economico, riscontrabili nelle patologie degli effetti sulle misure di crescita dell’economia del Paese (lesione delle prospettive di sviluppo equo e
sostenibile); le conseguenze valutabili nella lesione della libera concorrenza nel
mercato, poiché la natura sistemica dei circuiti criminogeni esclude le imprese organizzate secondo principi di legalità aziendale e fiscale (lesione della efficienza nel
mercato); e le conseguenze di tipo etico-sociale, poiché la percezione della corruzione come costume diffuso, induce alla implicita condivisione di modelli di comportamento radicalmente antagonisti della legalità sostanziale (lesione dell’etica della
funzione pubblica).
I nuovi istituti normativi ed organizzativi, ed i corrispondenti sistemi interpretativi degli strumenti di contrasto dei fenomeni corruttivi, intesi in senso lato, si ricongiungono alla nuova concezione sostanziale della legalità, rafforzata dall’etica,
dalla trasparenza e dall’integrità.
L’emersione di gravi fatti corruttivi, riconducibili a fenomeni d’infiltrazione organizzata, accertati sul territorio nazionale nell’anno 2014, ha determinato l’avvio
di processi normativi per la riforma e per la revisione degli istituti, e degli strumenti di prevenzione amministrativa e di repressione penale, orientati all’effetto
del ripristino della trasparenza contrattuale e dell’economicità della spesa pubblica.
Nel contesto della prevenzione dell’illegalità economica nei contratti pubblici, è
importante rilevare l’immediata introduzione delle misure straordinarie della gestione commissariale degli appalti pubblici, viziati dall’aggiudicazione ad imprese
infiltrate dalle organizzazioni criminali (v. art.32 D.L. 90.14 cd. Madia).
5. La giurisprudenza costituzionale.
La disamina degli orientamenti della giurisprudenza Costituzionale nelle materie
direttamente od indirettamente riconducibili alla contabilità pubblica, consente
di individuare una molteplicità di orientamenti, che fissano importanti principi
interpretativi, di particolare rilievo per l’esercizio delle funzioni riservate alla Corte dei conti.
Anche per l’anno 2014, i principi interpretativi discendono da decisioni adottate
nel duplice ruolo di Giudice dei diritti e di Giudice dei conflitti, preposto a risolvere
i dubbi interpretativi insorti sull’ambito dei poteri e delle funzioni esercitabili, con
insistente frequenza nei rapporti legislativi e/o finanziari tra Stato e Regioni.
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Sono fondamentali i richiami alle connotazioni specifiche dell’autonomia regionale
nel complesso rapporto con la funzione statale di coordinamento della finanza
pubblica allargata, poiché “autonomia non significa, infatti, potestà di deviare rispetto al comune percorso definito dalla Costituzione, sulla base della condivisione di
valori e principi insensibili alla dimensione territoriale,tra i quali spicca
l’adempimento da parte di tutti dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale (art. 2 Cost.)” . La situazione di grave ed eccezionale crisi economicosociale incide con immediatezza sul riparto costituzionale delle competenze, perché ha «ampliato i confini entro i quali lo Stato deve esercitare la propria competenza legislativa esclusiva» nella materia della determinazione dei livelli essenziali
delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su
tutto il territorio nazionale (sent. n. 62.13).
5.1.
La giurisprudenza costituzionale ha definitivamente confermato la sussistenza
nelle funzioni riservate alla Corte dei conti, del ruolo di suprema Magistratura garante dell’equilibrio economico-finanziario generale, a tutela dell’unità economica
della Repubblica.
Infatti, il controllo sugli equilibri di bilancio spettante alla Corte dei conti è finalizzato ad assicurare, in vista della tutela dell’unità economica della Repubblica e
del coordinamento della finanza pubblica, la sana gestione finanziaria del complesso degli enti territoriali, nonché il rispetto del patto di stabilità interno e degli
obiettivi di governo dei conti pubblici concordati in sede europea (ex plurimis,
sentenze n. 60 del 2013, n. 198 del 2012).
La riforma del sistema dei controlli introdotta con la legge 212/13 procede oltre i
tradizionali controlli di natura collaborativa, poiché prevede anche strumenti
d’intervento preventivo, e misure inibitorie, poste a garanzia della legalità finanziaria della gestione di bilancio («è preclusa l’attuazione dei programmi di spesa per i
quali è stata accertata la mancata copertura o l’insussistenza della relativa sostenibilità finanziaria»).
I controlli inibitori ad effetto preclusivo dell’attuazione dei programmi di spesa,
non possono -però- produrre alcun impedimento, o vincolo di qualsiasi natura,
sull’efficacia della legge regionale “in base alla quale dovevano essere realizzati i programmi di spesa la cui attuazione è interdetta”, poiché altrimenti la funzione di controllo riservata alla Corte dei conti invaderebbe la funzione legislativa, travalicando i limiti segnati dalle disposizioni costituzionali, le quali non consentono di
vincolare il contenuto degli atti normativi, e neppure di privarli dei loro effetti.
5.2.
Gli effetti inibitori, impeditivi e sanzionatori devono -pertanto- obbedire ai principi di proporzionalità e di adeguatezza, e sono pertanto viziate da illegittimità
costituzionale le disposizioni che introducono misure repressive comminate per
automatismo ex lege, senza consentire, né la graduazione della sanzione in relazione al vizio di gestione riscontrato nel rendiconto, né l’adozione delle misure correttive adottate dagli organi controllati (C. Cost. 39/14).
Tali principi limitativi della discrezionalità della legislazione statale, sono stati
fissati dal Giudice costituzionale sulla disciplina del rendiconto delle spese dei
gruppi consiliari, il quale costituisce parte necessaria del rendiconto regionale,
“nella misura in cui le somme da tali gruppi acquisite e quelle restituite devono essere
conciliate con le risultanze del bilancio regionale”.
A tale fine, il legislatore ha predisposto “l’analisi obbligatoria di tipo documentale
che, pur non scendendo nel merito dell’utilizzazione delle somme stesse, ne verifica la
prova dell’effettivo impiego, senza ledere l’autonomia politica dei gruppi interessati al
controllo”.
L’effettività del sistema dei controlli coinvolge le verifiche sui rendiconti degli enti
locali, che sono estese alle partecipazioni azionarie in società controllate, alle quali
è affidata la gestione di servizi pubblici per la collettività locale e di servizi strumentali all’ente, poiché “tale estensione è funzionale, da un lato, a garantire
l’armonizzazione dei bilanci pubblici e, dall’altro, a prevenire squilibri di bilancio”.
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Il rafforzamento del sistema dei controlli sulle autonomie (artt. 1-3 legge 213 cit.),
è completato da norme che stabiliscono un raccordo permanente delle funzioni di
controllo con l’istituto della responsabilità amministrativa-contabile, considerato
nel duplice profilo della finalità risarcitoria-restitutoria , e della finalità sanzionatoria, interdittiva e di deterrenza, anche su nuove fattispecie tipizzate.
5.3.
Nella prospettiva di analisi, incentrata sui limiti dei poteri di natura istruttoria ed
investigativa del pubblico ministero, la Corte Costituzionale ha già provveduto a
fissato il principio che il conflitto di attribuzione non può risolversi in uno strumento improprio di censura del modo di esercizio della funzione giurisdizionale.
Infatti, il “tono costituzionale” del conflitto richiede la sussistenza di una «controversia in ordine all’invasione o alla menomazione di competenze assegnate dalla
Costituzione».
Il “tono costituzionale” del conflitto di attribuzioni si estende alle questioni sollevate ed esaminate, per l’applicazione dei nuovi istituti introdotti con la legge
213/12. In tale logica, il controllo sui costi di funzionamento dei gruppi consiliari,
istituiti presso le Assemblee elettive, se da un lato, non comporta un sindacato di
merito delle scelte discrezionali rimesse all'autonomia politica dei gruppi, dall'altro lato, non può non ricomprendere la verifica dell'attinenza delle spese alle funzioni istituzionali svolte dai gruppi medesimi, secondo il generale principio contabile, costantemente seguito dalla Corte dei conti in sede di verifica della regolarità
dei rendiconti, della loro coerenza con le finalità previste dalla legge (C. Cost. nn.
39.14 e 263.14).
La parallela applicazione dei principi di responsabilità amministrativa si pone in
continuità con l'esigenza manifestata dal Giudice costituzionale che «che il conferimento di contributi finanziari e di altri mezzi utilizzabili per lo svolgimento dei
compiti dei gruppi consiliari sia sottoposto a forme di controllo più severe e più
efficaci di quelle attualmente previste, le quali, pur nel rispetto delle imprescindibili esigenze di autonomia garantite ai gruppi consiliari, siano soprattutto dirette
ad assicurare che i mezzi apprestati vengano utilizzati per le finalità effettivamente indicate dalla legge» (v. ab imis C. Cost. n.1130/88).
6. La giurisprudenza di legittimità.
Sui limiti del sindacato giurisdizionale, specificamente attribuito alla Corte dei
conti, nel corso dell’anno 2014, sono intervenute molteplici decisioni di rilevante
interesse. Sull’insussistenza dell’eccesso di potere giurisdizionale, con riferimento
al peculiare profilo del giudizio di parificazione del rendiconto generale di una regione, la Corte di Cassazione ha richiamato la natura giurisdizionale della funzione di parificazione, come affermata nel diritto vivente della giurisprudenza costituzionale, ed ha ribadito che «la decisione della Corte dei conti sulla parificazione
del rendiconto generale della regione non è soggetta a ricorso per cassazione, ai
sensi dell’art. 362, primo comma, cod. proc. civ., quando i motivi di ricorso non
attengano alla giurisdizione, ma alla correttezza del rito applicato dalla Sezione
regionale di controllo» (Sez. Un. n. 23072.14).
Assume particolare rilevanza, l’orientamento adottato sulla gestione dei fondi
pubblici erogati ai gruppi partitici dei consigli regionali. Infatti, le Sezioni Unite
hanno dichiarato la giurisdizione della Corte dei conti, che «può giudicare, quindi,
sulla responsabilità erariale del componente del gruppo, autore di “spese di rappresentanza” prive di giustificativi», non rilevando la natura – privatistica o pubblicistica – dei gruppi consiliari, attesa l’origine pubblica delle risorse e la definizione
legale del loro scopo, né tanto meno rilevando il principio dell’insindacabilità di
opinioni e voti, che non può estendersi alla gestione dei contributi, stante la natura derogatoria delle norme speciali sulla immunità (Sez. Un. n. 23257.14).
Allo stesso modo, non sussistono spazi di insindacabilità risalenti ad atti politici
di natura discrezionale, in ordine all’azione di responsabilità erariale ritualmente
promossa contro il Presidente della Regione, i componenti della Giunta regionale,
e della competente Commissione legislativa regionale, per l’adozione della delibera
di assunzione di numerosi autisti-soccorritori, addetti alla gestione del servizio
“118”, e sussiste -pertanto- la giurisdizione della Corte dei conti (Sez. Un. n.
10416.14).
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6.1.
Infine, relativamente al “perimetro” della giurisdizione contabile, sull’impresa
pubblica, e sulle tematiche relative alle società cd. in house , in linea di continuità
con l’orientamento già espresso dalle Sezioni unite nel 2013 , la Cassazione ha preliminarmente operato la ricognizione della nozione di società in house, caratterizzata dalla contemporanea presenza di tre tipici requisiti interpretativi (a. capitale
sociale integralmente detenuto da uno o più enti pubblici per l’esercizio di pubblici servizi e divieto statutario di cessione delle partecipazioni a privati; b. previsione statutaria dello svolgimento dell’attività della società prevalente in favore degli enti partecipanti, in modo che l’eventuale attività accessoria non implichi una significativa presenza sul mercato e rivesta una valenza meramente strumentale; c. gestione assoggettata per statuto a forme di controllo analoghe a quelle esercitate dagli enti pubblici sui
propri uffici, con modalità e intensità di comando non riconducibili alle facoltà spettanti al socio ai sensi del codice civile) – ed ha affermato che «la Corte dei conti ha
giurisdizione sull’azione di responsabilità degli organi sociali per i danni cagionati
al patrimonio della società, solo quando possa dirsi superata l’autonomia della
personalità giuridica rispetto all’ente pubblico, ossia quando la società possa definirsi, effettivamente, in house» (Sez. Un. n. 5491.14).
Dunque, con uno sguardo di sintesi, dalle motivazioni dedicate alle società a partecipazione pubblica, traspare il rischio dell’insidioso ritorno a sacche di immunità
di fatto, rese ancora più lesive della integrità dei bilanci pubblici, dalla progressiva emersione dei fenomeni di dissesto finanziario nella gestione del sistema delle
partecipazioni pubbliche locali. Ed infatti, per contrastare tale rischio, nell’attesa
di un auspicato reviremènt negli indirizzi della Corte di Cassazione, la giurisprudenza della Corte dei conti tende a ritenere che solo la “attività in libera concorrenza ed in regime di stretto equilibrio di bilancio, senza apporti finanziari a ripiano da parte dell’azionista pubblico, il quale non è titolare di diritti o di poteri
più ampi rispetto a quelli di qualsiasi altro socio privato” rimanga esclusa dalla
giurisdizione di responsabilità pubblica (v. già sul punto Cass. Sez. Un. 7 luglio
2011 n.14957.11).
7. Le attività inquirenti nell’anno 2014.
La valutazione globale delle attività espletate dalla Procura Regionale per
l’Emilia Romagna consente di individuare la presenza di diversi indici di qualità.
Il progressivo e continuo decremento delle pendenze istruttorie provenienti dalle
notizie di danno, registrato nell’ultimo quadriennio (da n. 3859 nel 2011, a n. 3063
al 31.12. 2014) è pienamente correlabile a fattori organizzativi, agevolmente individuabili.
La relativa stabilità nella copertura dell’organico dei Magistrati inquirenti, consolidata nell’anno 2014, ha consentito la maggiore speditezza della gestione della fase di apertura e di assegnazione delle istruttorie, con la semplificazione garantita
dal contestuale accesso alla misura della pre-archiviazione degli atti privi di immediata rilevanza all’impulso investigativo.
L’esercizio delle funzioni inquirenti, è quotidianamente contraddistinto dalla costante percezione di condividere momenti di vita collettiva nei quali è particolarmente insistente, pressante e diffuso il bisogno di efficienza nella utilizzazione delle risorse pubbliche, senza sprechi, sperperi, e diseconomicità di qualsiasi genere, o
dispersioni e sottrazioni di vantaggi ed utilità finanziarie e patrimoniali , da orientare -viceversa- in favore del benessere comune, e del legittimo e lecito benessere
individuale.
L’organizzazione complessiva delle attività di accertamento è stata agevolata dalla semplificazione della gestione dell’archivio istruttorio, e dall’applicazione di
metodi di lavoro in tandem ed in equipe, per la gestione del carico istruttorio, qualificato da indici di complessità. I provvedimenti di archiviazione (n.1476), adottati con la migliore organizzazione degli accertamenti sulle fattispecie seriali, hanno numericamente bilanciato le nuove aperture istruttorie (n.1472), con la prevenzione del rischio d’inversione di tendenza, nel decremento percentuale delle
pendenze complessive (v. situazione dei carichi istruttori dal 2011 al 2014).
I criteri introdotti nella gestione dell’archivio istruttorio sono orientati alla ricerca
di una tendenziale condizione di benessere organizzativo, fondata su una più ragio-
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nevole proporzione tra i carichi di lavoro e le risorse umane disponibili, da impegnare nelle aree di criticità dalle quali provengono le aspettative di urgente ripristino della sana gestione finanziaria.
Rimane ,comunque, palesemente insuperabile la oggettiva divergenza tra le risorse umane disponibili ed i carichi di lavoro -ponderati con logiche quali/quantitative-, dalla quale discende la permanente necessità del rigoroso monitoraggio selettivo degli ordini di priorità istruttoria.
8. Le materie di particolare interesse.
Di natura eterogenea sono le fattispecie in evidenza per la tipologia della condotta
e la rilevanza finanziaria dell’illecito. In relazione ai giudizi tuttora in corso, agli
esiti dei giudizi di responsabilità, ed alle affermazioni di importanti principi giurisprudenziali posti a garanzia del buon andamento amministrativo, e della sana e
corretta gestione finanziaria degli interessi pubblici, si evidenziano molteplici materie di rilevante complessità normativa ed interpretativa.

In materia di dirigenza amministrativa, assumono rilevanza i principi giu-
risprudenziali affermati sulla illegittimità del rapporto tra il conferimento
dell’incarico fiduciario di staff in favore di soggetto privo del diploma di laurea, ed
il parallelo riconoscimento di un livello di retribuzione equiparato alle figure dirigenziali dell’ente locale (v. tra le fattispecie di illegittimo conferimento di incarichi
fiduciari di staff , e di liquidazione di indennità dirigenziali in contratti a tempo
determinato stipulati nel difetto dei requisiti professionali prescritti dalla normazione vigente, sentenza n. 155/14 di condanna della Giunta Comunale di Bologna;
ed inoltre sentenza n. 92/2014 di condanna della Giunta della Provincia di Ferrara; nonché sentenza n. 165/14 di condanna della Giunta del Comune Rimini, per
importi da 90.000 a 130.000 euro).

Sono state accertate presso le Università degli studi di Bologna e di Parma,
molteplici fattispecie di cumulo di incarichi professionali e di incarichi gestionali
di tipo operativo/manageriale, in violazione delle disposizioni di legge vigenti sul
rapporto di lavoro a tempo pieno, già trattate con misure di sequestro conservati-
vo. E’ stata pronunziata –nella materia in questione- la sentenza n. 137/14 di condanna per il rilevante importo di euro 1.179.125,10 , commisurato agli emolumenti percepiti per attività operative, riconducibili all’esercizio di incarichi gestionali
in società di capitali, equiparate all’esercizio del commercio e dell’industria, non
autorizzati, e non autorizzabili . La materia ha assunto particolare rilievo anche
in considerazione del rafforzamento delle sanzioni da incompatibilità, previste tra
le disposizioni della legislazione anticorruzione.

Sulle spese dei gruppi consiliari, gli accertamenti hanno preso avvio dal ri-
ferimento specifico al rimborso dei costi delle interviste rilasciate ad organi di
stampa od agenzie televisive (cd. comparsate). In particolare, nell’ambito degli accertamenti delegati dalla Procura della Corte dei conti alla G.d.F., sull’utilizzo dei
fondi assegnati ai gruppi politici presso il Consiglio regionale dell’Emilia Romagna, è stata definita l’istruttoria relativa alle spese di l’acquisto di spazi di programmazione, resi disponibili dalle emittenti radiotelevisive locali negli anni 2010,
2011 e 2012.
La Procura ha emesso l’atto di citazione per i corrispettivi pagati sulla partecipazione a programmi di comunicazione politica o per la trasmissione di servizi informativi, nella misura risultante dai rendiconti e dalla documentazione acquisita
(circa euro 100.000 complessive).
A fondamento della domanda risarcitoria, la
Procura regionale ha rilevato che la disciplina legislativa in materia di utilizzo dei
contributi pubblici concessi ai gruppi consiliari, prevede il rispetto del vincolo di
destinazione alle spese di funzionamento. Inoltre, la disciplina vigente in materia
di pluralismo nella programmazione delle emittenti radiotelevisive locali, ed i
principi di obiettività e di imparzialità dell’informazione, finalizzati alla formazione della consapevolezza politica del cittadino, non consentono di riconoscere la
liceità del contratto con il quale, un soggetto politico ed un’emittente radiotelevisiva, pattuiscano il pagamento di una somma di denaro a fronte della partecipazione a programmi di informazione o di comunicazione politica.
L’unica ipotesi normativamente prevista (ma non riscontrata nei casi accertati) è,
infatti, quella dei messaggi politici autogestiti a pagamento, per i quali è necessa-
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ria la chiara indicazione della natura del messaggio e del committente. L’udienza
di discussione del giudizio si è svolta nella data del 9.7.2014, all’esito della quale è
stata pronunziata la sentenza di condanna n. 140/14 .
Le attività istruttorie sono proseguite per le altre spese dei gruppi consiliari, con
particolare riferimento alle spese cd. di rappresentanza, in coordinamento informativo con la magistratura ordinaria. Gli accertamenti sono stati definiti con
l’analitica verifica di pertinenza, inerenza e congruità di ciascuna singola spesa, da
valutare in relazione al quadro normativo vigente ed alle disposizioni applicative
di rilevanza interna.
Con il prezioso ausilio del personale amministrativo che ha collaborato alla informatizzazione, ed alla completa elaborazione dei dati finanziari e contabili, sono stati depositati n. 42 atti di citazioni, e sulle n. 8 posizioni soggettive dei capigruppi consiliari è stato eseguito -con delega alla Guardia di Finanza- il sequestro
conservativo fino alla concorrenza complessiva di circa 1.200.000 euro, nel pieno
rispetto dei principi di adeguatezza, proporzionalità e congruità economica della
tutela cautelare .
E’ tuttora pendente il giudizio per conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione Emilia-Romagna, nel quale la Procura Regionale ha già depositato la memoria di costituzione .
Sulla questione in evidenza, la procura regionale non ha condiviso la deduzione
difensiva del vizio dell’azione di cd. prosecuzione contabile, prospettato dalla Regione Emilia-Romagna nel ricorso per il conflitto di attribuzione sollevato avverso gli inviti a dedurre.
Il principio di effettività della tutela giurisdizionale è completato -infatti- dal criterio di convergenza, e comunque di non confliggenza , nella ipotesi del cumulo
astratto degli strumenti giuridici applicabili alle materie controverse.

Tra le patologie di gestione contrattuale in appalti sopra soglia comunita-
ria è compresa la realizzazione della rete di trasporto urbana (TPGV) del Comune
di Bologna.
La istruttoria sulla vicenda cd. “Civis” , nella parte già definita nel
giudizio di primo grado, ha come oggetto le condotte di gestione inerenti
l’approvazione, intervenuta nel 2004, del progetto della metropolitana di Bologna.
La approvazione progettuale, ha determinato –nella zona ovest della città, tra
porta San Felice e Borgo Panigale– la sovrapposizione del percorso della metropolitana, con il percorso del precedente contratto di appalto relativo alla realizzazione del sistema di trasporto a guida vincolata su gomma (Civis, appunto, o TPGV).
L’atto di citazione contiene la contestazione agli amministratori locali di avere deliberato con modalità e contenuti viziati da illegittimità, irragionevolezza, illogicità, arbitrarietà ed antieconomicità ; ed in particolare di avere apportato una variante sostanziale al progetto “Civis”, contraria alla normativa vigente e allo stesso regolamento contrattuale; di avere determinato la sovrapposizione tra i tracciati dei due sistemi di trasporto pubblico; di avere cagionato la cancellazione del
primo stralcio del TPGV (nella direzione ovest) che diveniva, per ciò solo, inutile;
di avere provocato, quale ulteriore effetto, il pagamento delle ingenti spese di progettazione di tale stralcio, quantificate in euro 1.250.111,95. Il giudizio di responsabilità è stato discusso all’udienza dell’1.10.2014, e la Sezione Giurisdizionale ha
pronunziato la sentenza di assoluzione n. 174.2014 , nei confronti della quale
l’ufficio inquirente non ha prestato acquiescenza.
Nel contempo, è stata definita anche la istruttoria sui rilevanti costi contrattuali
rimasti privi di utilità economica per opere, lavori e forniture, del valore complessivo di euro 90.000.000 mln circa. Gli atti consequenziali sono stati già notificati.

Costante è stata l’attenzione istruttoria ed informativa sulla gestione della
spesa sanitaria, in tutti i suoi complessi e variegati profili, tra i quali sono inserite
le numerose fattispecie di danno da colpa sanitaria, e gli accertamenti sul sistema
di attribuzione del budget alle strutture ed agli istituti di cura di diritto privato.
La colpa medica è stata di recente ricondotta all’area segnata dalle linee-guida,
poiché l’art. 3 della legge 189/2012 (cd. decreto “Balduzzi”), contiene la disposizione secondo la quale : “L'esercente la professione sanitaria che nello svolgimento
della propria attività si attiene a linee guida e buone pratiche accreditate dalla comu17
nità scientifica non risponde penalmente per colpa lieve. In tali casi resta comunque
fermo l'obbligo di cui all'articolo 2043 del codice civile”.
Nel 2014 sono molteplici i giudizi di responsabilità introdotti per colpa medica da
infrazione delle linee-guida. In materia, sono state pronunziate le sentenze di condanna n.104.14 e n.124.14 , nelle quali si riconosce che “la particolare posizione di
garanzia del medico nei confronti del degente, non si limita all’ambito strettamente
chirurgico, ma si estende al decorso post operatorio, perché le esigenze di cura e assistenza del paziente devono necessariamente essere note a chi ha eseguito l’intervento,
più di qualunque altro sanitario”.

Sulla illegittimità dell’abituale ricorso alle prestazioni di un professionista
di fiducia per lo svolgimento continuativo –con l’espediente del frazionamento
temporale- di attività di routìne , in sé prive di contenuti di alta professionalità, è
stata pronunziata la sentenza di condanna n.125.2014 nei confronti dei dirigenti
del Comune Bologna che hanno adottato le relative determinazioni contrattuali.

Sulla illiceità della conversione della concessione di servizio (gratuita per
l’amministrazione), in appalto di servizio (oneroso per l’amministrazione), con determinazione dirigenziale successiva all’aggiudicazione del contratto, è stata pronunziata la sentenza di condanna n.136.2014 in favore dell’Azienda OspedalieroUniversitaria di Bologna Policlinico. S. Orsola-Malpighi (fattispecie relativa
all’installazione nei reparti di degenza di schermi multifunzione destinati
all’intrattenimento dei pazienti, di fatto utilizzati, non più previo pagamento diretto del corrispettivo da parte dell’utente, ma con oneri direttamente accollati
sul bilancio dell’ente sanitario).
8.1.
Molteplici sono le istruttorie definite con citazione in giudizio ed in corso di trattazione processuale.
Tra di queste, a conferma degli indici di qualità delle istruttorie definite, sono in
evidenza :

atto di citazione- G.43963- danno euro 1.870.787,07 in materia di
riscossione dei tributi e delle entrate comunali con il sistema della concessione di
servizio, nella quale è emersa la omissione del riversamento delle riscossioni nel
bilancio del Comune concedente (nella specie Comune di Bologna);

in materia di colpa sanitaria, diverse fattispecie di risarcimento del danno
alla salute, non coperte dalla garanzia assicurativa, e liquidate in franchigia con
accollo sul bilancio delle AA.SS.LL. , in G-43886-citazione per danno di euro
70.000,00 da errore chirurgico; in G-43923- citazione per danno di euro 68.814,65
da rimozione di garza dimenticata; in G-43947-citazione per danno di euro
230.000,00 da errore sanitario e chirurgico; ed in G-43961-citazione per danno di
euro 73.800,00 da errata diagnosi;

in materia di frodi ed irregolarità comunitarie, alcune fattispecie di
liquidazione di contributi destinati all’acquisto di attrezzature agricole, ottenuti
con produzione di preventivi di spesa viziati da falsità, perchè predisposti dalla
medesima impresa fornitrice, in G-43881-citazione per danno di euro 62.370,00 ;
ed in G-43883- citazione per danno di euro 69.463,16;

tra i casi di conferimento di incarichi di staff in favore di soggetti privi di
diploma di laurea e/o degli altri titoli di idoneità, previsti o presupposti dalla
legislazione vigente in materia, G-43867-citazione per euro 454.952,00 ;

per i casi di incompatibilità tra posizione di lavoro pubblico ed incarichi
professionali, o di altro genere, e per i casi di cumulo di retribuzione, compensi ed
emolumenti in violazione di divieto di legge, G-43879-citazione per doppio
incarico con danno di euro 18.081,44 ; G-43880- citazione per indebita percezione
d’indennità con danno per euro 17.292,14; G-43882-citazione per danno di euro
70.353,99; G-43926- citazione con sequestro conservativo per danno di euro
145.723,00 da attività professionale intra-moenia con modalità contra legem;

ammanchi e sottrazioni di valori per importi talvolta rilevanti, in G-43847-
citazione con sequestro conservativo per euro 340.461,83 ; in G-43894 citazione
con sequestro per euro 18.954,83;
19

casi di responsabilità indiretta per gravi violazioni di doveri di servizio,
rilevati in G-43929-citazione con sequestro conservativo per danno di euro
1.475.000,00 da infortunio sul lavoro; in G-43925-citazione con sequestro
conservativo per danno di euro 1.870.934,95 da decesso in intervento di polizia
(caso Aldrovandi);

danni da reato contro la P.A. , in G-43869-citazione per euro 40.000,00 ; in
G-43928- citazione con sequestro conservativo per euro 33.890,40;

danno da demansionamento in G-43845-citazione per euro 98.951,58 ;

danno da illegittima rettifica dichiarazione redditi in G-43871-citazione per
euro 50.000,00 ;

danno da infrazione dell’obbligo di non ricapitalizzazione di società ed enti
pubblici con bilancio
in perdita d’esercizio nell’ultimo triennio, in G-43945-
citazione per euro 230.000,00 ;

danno da omesso recupero di diritti costitutivi di risorse proprie del
bilancio
UE, imputato
alla
responsabilità dell’agente
della
riscossione
EQUITALIA NORD per il rilevante importo di euro 6.108.716,71 su denunzia
dell’Agenzia delle Dogane ;

molteplici fattispecie di ammanco contabile e di sottrazione di fondi alla
destinazione vincolata, o di erogazione indebita di prestazioni pubbliche, con
modalità ed entità finanziarie che talvolta superano la classificazione tra i
fenomeni di corruzione cd. minima-pulviscolare.
9. Le evidenze istruttorie.
Anche nel 2014, il fenomeno del disavanzo finanziario delle società per azioni a
partecipazione pubblica locale, le quali hanno beneficiano di operazioni finanziarie di ricapitalizzazione, ha richiesto l’incremento degli accertamenti documentali
e probatori.
La “societarizzazione” delle funzioni amministrative, e la proliferazione del modello societario, con la dilatazione del sistema in house, impongono la necessità di av-
viare processi di razionalizzazione organizzativa degli apparati pubblici, al fine di
eliminare la duplicazione, la sovrapposizione e la interferenza disfunzionale tra
aree di attività, settori d’intervento, e segmenti di competenze.
Gli indici di priorità rilevati nelle singole fattispecie sono demarcati dalla legislazione finanziaria, improntata alla revisione ed al contenimento della spesa pubblica, ma anche dalla sopravvenienza di stati di decozione finanziaria, definiti con
dichiarazione di fallimento, dalla quale emergono palesi indizi di illegittimità nelle
pregresse operazioni di ricapitalizzazione delle perdite d’esercizio.
Percentuali per l’anno 2014 in lieve aumento sull’anno 2013, sono riferibili alle
denunzie per fatti di reato commessi da amministratori e dipendenti pubblici in
pregiudizio della pubblica amministrazione (n. 14 istruttorie nel 2009, n. 43 nel
2010, n. 67 nel 2011, n.88 nel 2012, n.84 nel 2013, n.91 nel 2014).
Il fenomeno è contraddistinto nel quadriennio 2011-2014, da un palese incremento
percentuale progressivo, ed è stato già supportato da strategie di contrasto fondate su sinergie investigative e collaborative, tuttora operanti con l’Autorità giudiziaria ordinaria, e con le stesse amministrazioni danneggiate. Tali strategie meritano di essere consolidate e rafforzate, con l’ulteriore perfezionamento delle relazioni informative, in considerazione della emersione di fenomeni di criminalità organizzata, tipicamente orientati alla contaminazione dell’integrità dei bilanci
pubblici.
I fenomeni di corruzione si combinano con le logiche dell’infiltrazione criminale,
concepite dalle organizzazioni di tipo mafioso, secondo le dinamiche impresse dalla crisi economica 1. Pertanto, gli interessi territoriali della criminalità organizzata
si spostano e si allocano nelle aree geografiche dove la pubblica amministrazione
riesce a conservare, oppure ad ottenere, significativi spazi finanziari per la gestione della spesa.
“Crisi economica e corruzione procedono di pari passo, in un circolo vizioso, nel quale l’una è causa ed effetto dell’altra” (Pres. R. Squitieri, Discorso per l’inaugurazione dell’anno giudiziario della
Corte dei Conti, Roma , 10.2.2015).
1
21
Si tratta di fenomeni, di logiche e di dinamiche, che non sfuggono all’attenzione
della giurisdizione della Corte dei conti, la quale nella predisposizione delle misure
di prevenzione e di contrasto finanziario , si avvale non solo dei consolidati strumenti normativi ed organizzativi d’intervento, ma anche dei nuovi raccordi con il
sistema dei controlli previsti dalla legge 213.12.
10. I debiti fuori bilancio.
Nell’anno 2014 sono pervenute n. 194 (n. 96 nell’anno 2013) comunicazioni di riconoscimento di debiti fuori bilancio (n. 117 Comuni, n. 13 Province, n. 64 Stato).
La diffusione dei vincoli ed obblighi informativi sulla gestione dei bilanci degli enti locali ha assunto fondamentale e sempre maggiore rilevanza, a garanzia del
buon andamento della pubblica amministrazione, e della integrità e della trasparenza nella gestione di bilancio degli enti locali.
11. Frodi ed irregolarità nella gestione dei contributi nazionali
e comunitari.
Anche nell’anno 2014, le attività informative ed investigative sulla gestione dei
contributi pubblici, hanno ricevuto un maggiore impulso.
Ciò nonostante, nel biennio 2013-2014, l’entità finanziaria ed il numero delle frodi
e delle irregolarità accertate sulla erogazione dei contributi comunitari, non ha
manifestato particolari indici di gravità, in confronto alle esperienze ed alle statistiche degli altri ambiti regionali .
Tuttavia, rispetto alle esperienze acquisite nei periodi anteriori, assumono rilevante significato per l’incisività del complessivo valore finanziario, gli accertamenti ed i controlli operati dal Nucleo Speciale Spesa Pubblica e Repressione
Frodi Comunitarie, sulle imprese agricole che hanno percepito contributi
nell’ambito della P.A.C. a carico dei fondi FEAGA e FEASR (Piano di intervento
cd. “Bonifica”).
12. Conclusioni.
Il diritto alla buona amministrazione, che comprende il complesso dei diritti al
buon funzionamento dei servizi pubblici, si muove lungo la linea di produzione di
efficaci ed effettive garanzie per il buon andamento della gestione degli interessi
collettivi ; e -pertanto- l’istituto della responsabilità amministrativa è chiamato a
svolgere il ruolo di “stimolo e d’incentivo” delle condotte virtuose, e di “deterrenza
ed inibizione” dei fenomeni di mala-amministrazione.
L’etica, l’integrità e la trasparenza della gestione della finanza pubblica, richiedono che il dovere di fedeltà alla Repubblica nell’osservanza della Costituzione e delle sue leggi, sia rispettato -in primo luogo- proprio dai cittadini ai quali sono affidate funzioni pubbliche, da esercitare con disciplina ed onore (art.54 Cost.), restituendo -in tal modo- a tutte le Istituzioni il volto della ordinaria e quotidiana normalità nelle attività di servizio nei confronti del Cittadino.
La legislazione di contrasto dei fenomeni corruttivi e di illegalità amministrativa
evidenzia la necessità di rafforzare il sistema integrato tra le misure di prevenzione e le misure di repressione, con garanzie di effettività a presidio della legalità sostanziale della spesa pubblica. In tale contesto la Corte dei conti è il «giudice naturale della tutela degli interessi pubblici e della tutela dai danni pubblici».
Pertanto, sul fondamento delle superiori considerazioni, con la serena e consapevole coscienza professionale, condivisa con Tutti i Colleghi Magistrati ed il Personale amministrativo, di avere conferito e di continuare a conferire, il massimo impegno consentito dalle risorse disponibili, nell’esercizio delle funzioni giurisdizionali, la Procura Regionale
SIG. PRESIDENTE
chiede alla Sezione Giurisdizionale di dichiarare aperto, in nome del Popolo Italiano, l’anno giudiziario 2015 della Corte dei conti presso la Regione EmiliaRomagna.
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