Relazione orale del Procuratore regionale dott

CORTE DEI CONTI
PROCURA REGIONALE
PRESSO LA SEZIONE GIURISDIZIONALE
PER L’EMILIA ROMAGNA
Intervento orale del Procuratore Regionale
Salvatore Pilato
in occasione dell’inaugurazione
dell’Anno Giudiziario 2014
Bologna 6 marzo 2014
1. Premessa. L’inaugurazione dell’anno giudiziario 2014 costituisce un evento
nel quale -per consuetudine oramai risalente nel tempo- il profilo della cerimonia
è integralmente assorbito dalla necessità di riflettere sulla posizione istituzionale
della Corte dei conti, e sugli ambiti delle funzioni esercitate.
Nel biennio 2012-2013 la legislazione nazionale si è contraddistinta per la proliferazione di interventi normativi a forte impatto riformista, nella ricognizione delle risorse utilizzabili, da riqualificare sui profili di riduzione e di ottimizzazione
della spesa.
Di recente è emersa ,con particolare insistenza, la necessità di rivedere la rigidità dell’impatto dei regimi vincolistici di matrice comunitaria sulle politiche sociali ed occupazionali, con la ricerca di correttivi idonei a superare la formula
normativa dell’austerità espansiva.
La progressiva diminuzione, contrazione e limitazione delle risorse finanziarie
disponibili, pone da tempo al centro dei fenomeni giurisdizionali, gli indifferibili
ed urgenti bisogni di tutela dei diritti fondamentali della Persona e del Cittadino,
che rappresentano l’asse portante della costruzione sociale recepita dai principi
costituzionali, e che –purtroppo- hanno assunto ,sempre di più, la natura di “diritti finanziariamente condizionati ”, ed esigono -dunque- particolari ed oggettive
garanzie dedicate alla trasparenza ed alla ragionevolezza delle scelte pubbliche
orientate alla loro effettiva realizzazione con gradi e livelli di soddisfazione immediatamente percepibili.
La nuova governance economica europea, non può quindi essere concepita, intesa ed interpretata come un sistema freddo e rigido di prescrizioni inderogabili,
e di limiti e di vincoli obbligatori ed assoluti, perché l’Europa dei mercati è strumentale all’Europa dei diritti, e non appare possibile impostare il rapporto in
termini opposti od inversi.
2. Le tendenze normative. La legislazione di finanza e di contabilità pubblica
del biennio 2012-2013 è fortemente caratterizzata da un rigido percorso normativo -all’inizio- ispirato in prevalenza da finalità di contenimento e di riqualificazione della spesa.
Nelle disposizioni normative più recenti la finalità di contrazione della spesa
pubblica, conseguita con gli oramai consueti strumenti dei tetti e dei tagli, risulta
assistita ed integrata dalla finalità di crescita e di sviluppo economico.
Quindi, la tutela degli equilibri di bilancio ed il sostegno dell’economia con misure di stimolo della crescita economica, costituiscono gli obiettivi primari della
legislazione finanziaria, la quale risulta -adesso- assistita ed integrata anche da
un concorrente e parallelo disegno legislativo concepito a garanzia dell’etica,
dell’integrità e della trasparenza amministrativa (v. legge anti-corruzione
n.190/2012 e la legislazione “a raggiera” introdotta nel 2013).
I più recenti contesti normativi segnano una netta ed irreversibile inversione di
tendenza a favore della protezione dei valori fondamentali dell’assetto democratico, fondato sull’uguaglianza, sulla trasparenza dei meccanismi decisionali e sulla fiducia ed affidamento nelle istituzioni.
L’attuale contesto economico, nazionale e regionale, esprime un forte richiamo
al sano e corretto impiego delle risorse pubbliche, le quali costituiscono il complesso dei beni e delle attività dedicate alla concreta ed effettiva tutela dei diritti
fondamentali dei cittadini (art. 13 e ss. Cost.), mediante un’azione amministrativa
che
sia
eticamente, imparziale,efficiente,trasparente,pluralista,solidale,e-
pertanto-autenticamente democratica (artt. 1, 2, 3, 5 e 97 Cost.).
2.1. Il nuovo sistema dei bilanci pubblici espresso dalla legislazione del 2012 e
del 2013, imperniato sui fondamentali profili dell’equilibrio complessivo nel rispetto dei vincoli europei, ha impresso dinamiche peculiari alla tutela della integrità e della trasparenza della finanza pubblica.
In tale direzione, la legge n. 213/2012 di conversione del decreto legge n.
174/2012 cit., ha rafforzato nella Corte dei conti la posizione di centralità nel sistema delle garanzie poste a tutela della integrità e dell’equilibrio dei bilanci
pubblici, ed ha contribuito -nella diversità degli ordinamenti giuridici regionalialla formazione di una rete unitaria di istituti, regole e principi in materia di controllo e di responsabilità amministrativa.
3. La doppia legittimazione nel ruolo del pubblico ministero. Nelle formalità della giurisdizione contenziosa, il Procuratore regionale è parte necessaria in
tutti i rapporti processuali che si costituiscono per effetto dell’esercizio delle funzioni fondamentali, di controllo e di giurisdizione, riservate alla competenza della
Corte dei conti.
La lettura attenta delle attuali dinamiche di funzionamento del sistema di tutela
degli equilibri di bilancio, consente di ricondurre alla legittimazione del pubblico
ministero due fondamentali ed equi-ordinati profili di competenza.
Da un lato, sul versante delle più recenti riforme introdotte in prevalenza dalla
legge 213/12 cit., si collocano gli ambiti di competenza da espletare nel sistema
dei controlli, dai quali emerge la nuova fisionomia dei rapporti con le ammini-
4
strazioni sempre più onerate da vincoli di informazione e di comunicazione, ed
emerge contestualmente la nuova fisionomia del raccordo con le funzioni esercitate dalle Sezioni Regionali di controllo della Corte dei conti.
Dall’altro lato, sul versante ordinariamente incentrato sulle dinamiche proprie
del sistema delle responsabilità pubbliche, emerge il consolidamento dei rapporti
di integrazione e di collegamento tra i vari tipi di responsabilità imputabili alle
pubbliche amministrazioni, e quindi (per conseguenza) anche il consolidamento
dei rapporti tra le diverse giurisdizioni, che -comunque sotto il profilo funzionaleappartengono ad un unico apparato di garanzie.
La equilibrata analisi di tali complesse dinamiche (da svolgere senza alcuna
prevenzione concettuale), consente di ricostruire la nuova struttura della tutela
degli interessi finanziari delle pubbliche amministrazioni, alla quale il pubblico
ministero istituito presso la Corte dei conti partecipa con una doppia legittimazione processuale.
La prima legittimazione è predisposta per il completamento del sistema dei
controlli sugli equilibri di bilancio, e sulla sana e corretta gestione finanziaria. La
seconda legittimazione è collegata al sistema generale di tutela della legalità
amministrativa, e dei diritti fondamentali della Persona e del Cittadino, nel quale
operano le pluralità di giurisdizioni.
Alla doppia legittimazione processuale corrisponde anche la doppia funzione
della responsabilità amministrativa, poiché la finalità compensativa-risarcitoria, e
la finalità sanzionatorio-punitiva, si presentano con regimi giuridici, non autonomi, ma reciprocamente collegati tra loro.
L’entrata in vigore della legge n. 190/2012, recante le “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione”, presenta all’ufficio del pubblico ministero una nuova rete di fondamentali relazioni organizzative e programmatiche.
4. La giurisprudenza costituzionale. La disamina degli orientamenti adottati
dalla Corte Costituzionale nelle materie direttamente od indirettamente riconducibili alla contabilità pubblica, consente di individuare una molteplicità di decisioni
nelle quali il ruolo di Giudice dei diritti si combina con il ruolo di Giudice dei conflitti.
In tal modo, nel “policentrismo normativo” , la Corte costituzionale ha ribadito
che nessuna fonte regionale può introdurre cause di esenzione dalla responsabilità penale, civile o amministrativa, trattandosi di materia riservata alla compe-
tenza esclusiva del legislatore statale, ai sensi dell’art. 117, comma 2, lett.l),
Cost.
Ed ancora sui rapporti tra fonte normativa statale e fonte normativa regionale,
la giurisprudenza costituzionale ha affermato importanti principi che consolidano
gli spazi e le aree d’intervento, occupati dall’esercizio delle funzioni di controllo e
di giurisdizione della Corte dei conti.
Infatti, il Giudice costituzionale, confermando la rilevanza espansiva dei principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, i quali sono in sé idonei
a vincolare il legislatore regionale, ha indicato nella legge n. 213/2012 cit. la fonte normativa che ha completato la configurazione del sindacato generale ed obbligatorio, riservato alla Corte dei conti, sui bilanci preventivi e consuntivi delle
autonomie territoriali, ai fini del rispetto del patto di stabilità interno e degli equilibri della finanza pubblica (sentenza n. 60/2013).
E sempre nel medesimo quadro normativo, completato ed esattamente delineato nella legge 2013/12, la “scelta di fondo” operata dal legislatore nazionale la
quale, per il necessario rispetto dei vincoli economici e finanziari derivanti
dall’appartenenza all’Unione europea, prevede una serie di risparmi relativi al
funzionamento del sistema politico (cd. costi della politica), è pienamente legittima perché la specificità e la puntualità delle prescrizioni, è giustificata da un
evidente rapporto di co-essenzialità e di necessaria integrazione con il principio
di coordinamento della finanza pubblica. (sentenza n. 23/2014 sulle spese della
politica).
Per completare l’individuazione delle decisioni più importanti sulle relazioni
normative tra ordinamento nazionale ed ordinamento regionale, con particolare
riferimento alla perimetrazione delle materie di contabilità pubblica, non può
omettersi l’orientamento interpretativo sulla disciplina delle società pubbliche
operanti in house contract.
La finalità interpretativa principale -evidenziata nella giurisprudenza costituzionale- è quella di impedire che le società a partecipazione pubblica che svolgono
servizi strumentali per le pubbliche amministrazione, eludano il patto di stabilità
interno, ed approfittino di tale vantaggio, operando sul mercato con effetti distorsivi per la libera concorrenza (sentenza 46/2013).
Altrettanto importanti, sotto il profilo della affermazione dei principi fondamentali per le garanzia di equilibrio e di trasparenza dei bilanci pubblici, sono gli
orientamenti della Corte Costituzionale dedicati alla copertura finanziaria delle
leggi che introducono nuove, o maggiori spese.
6
Nella giurisprudenza costituzionale dell’anno 2013 le regole ed i criteri contabili,
discendenti dal principio fondamentale dell’equilibrio di bilancio e della copertura
della spesa, sono stati applicati all’avanzo di amministrazione, ai residui attivi del
rendiconto finanziario regionale, ed ai piani di rientro dal disavanzo della spesa
sanitaria.
In particolare, sulla quantificazione dell’avanzo di amministrazione, non può
omettersi di considerare come “la prevenzione di pratiche contabili –ancorché
formalizzate in atti di natura legislativa– suscettibili di alterare la consistenza dei
risultati economico finanziari degli enti territoriali, sia un obiettivo prioritario al
centro dell’evoluzione legislativa determinatasi in materia” (sentenza 13 giugno
2013 n.138.2013 Pres. Silvestri, Red. Carosi).
5. La giurisprudenza di legittimità. Anche nella giurisprudenza di legittimità
dell’anno 2013, le questioni sulle quali si sono concentrate le maggiori attenzioni
hanno come oggetto i profili della estensione della responsabilità amministrativa
nei confronti di soggetti che -con varie forme, modi e titoli di legittimazione- entrano in rapporto di collaborazione funzionale con la P.A.
Senonchè, anche negli orientamenti del 2013, la condivisione estensiva del
rapporto di servizio con la P.A. riceve una palese contro-spinta nei criteri
d’ermeneutica giuridica utilizzati per la interpretazione del complesso fenomeno
delle attività d’impresa, e delle attività di rilevanza economica della pubblica
amministrazione, soprattutto in relazione alla configurazione giuridica assunta
dalla società di capitali a partecipazione pubblica.
La Corte di Cassazione ha utilizzato la distinzione tra il danno arrecato alla partecipazione di capitale del socio pubblico (danno erariale alla P. A.), ed il danno
cagionato direttamente alla società partecipata, e solo indirettamente al patrimonio pubblico (danno al patrimonio sociale).
Nella sostanza dei fatti processuali , l’indirizzo estensivo mirato all’ampliamento
dell’area delle patologie gestionali assorbite dalla giurisdizione di responsabilità
amministrativo-contabile della Corte dei conti (cd. diritto di sequela delle risorse
pubbliche), è interrotto dalla utilizzazione di criteri correttivi laddove le fattispecie viziate da illiceità dannosa, insorgano nell’ambito dell’amministrazione di società a partecipazione pubblica.
Sulla natura delle società pubbliche, la Corte di cassazione –pur ammettendo la
diffusione di indici normativi di pubblicità reale che includono tali soggettività nel
bilancio consolidato delle pubbliche amministrazioni- ha ripristinato gli orientamenti originari e risalenti, fondati sulla natura neutrale dello strumento societa-
rio, e sulla sua appartenenza alla disciplina di diritto comune, nella quale sussistono già disposizioni speciali , applicabili alla ipotesi che della neutralità dello
strumento partecipativo si avvalgano gli enti pubblici (art. 2449 cod. civ. “società
con partecipazione dello stato o degli enti pubblici”) Cass. Sez. Un. n.26283/13).
E solo nei limiti dell'affidamento contrattuale a società c.d. in house, è possibile
squarciare il velo dell’apparente alterità soggettiva, poiché -nella realtà dei fattiil fenomeno dell’in house providing è interno all’amministrazione, la quale si avvale di una longa manus per realizzare le proprie finalità istituzionali.
Tuttavia, nella formazione della giurisprudenza della Corte dei conti , non può
essere ignorata la molteplicità delle fonti del diritto , le quali hanno da tempo
ampliato il perimetro delle pubbliche amministrazioni, includendovi espressamente le società per azioni a partecipazione pubblica.
Peraltro, l’auspicato mutamento di indirizzo giurisprudenziale, non si fonda su
aprioristiche e precostituite preferenze in favore della Corte dei conti, ma su una
eterogenea gamma di decisioni nelle quali la ricerca dei caratteri identificativi
della impresa pubblica, e dell’organismo di diritto pubblico, si concentra sulla distinzione tra le società che svolgono attività di impresa da quelle che esercitano
attività amministrativa, desunta da puntuali indici di riconoscimento normativo,
quali : I) le modalità di costituzione; II) la fase dell’organizzazione gestionale;
III) la natura dell’attività svolta; IV) ed il fine perseguito.
6. Le attività della Procura regionale nel 2013. La descrizione dei risultati
conseguiti e dei prodotti sviluppati nell’esercizio delle funzioni inquirenti nell’anno
2013, consente la individuazione di molteplici linee di tendenza, e la specificazione delle relative aree di criticità.
La valutazione globale delle attività espletate dalla Procura Regionale per
l’Emilia Romagna presenta ,con piena evidenza, la sussistenza di diversi indicatori convergenti sulla crescita qualitativa dell’organizzazione del lavoro, e sugli esiti
positivi realizzati nelle diverse aree d’intervento. Il progressivo e lieve decremento (-12,1) del flusso informativo proveniente dalle notizie di danno (n.1341
nell’anno 2013 a fronte di n. 1.525 nell’anno 2012) può essere correlato a fattori
normativi ed organizzativi, puntualmente individuabili.
Infatti, il dato statistico in decremento per le notizie di danno, tendenzialmente
conforme ai dati medi nazionali, non può essere disgiunto dall’impatto di lungo
periodo, discendente dall’applicazione dalla legge n.141.2009, che ha introdotto
l’obbligo dei requisiti di specificità e di concretezza della notizia di danno.
8
A tale fattore di tipo normativo, si cumula un importante fattore di tipo organizzativo, poiché la sopravvenienza di fenomeni gestionali ad elevata complessità di
accertamento istruttorio, e la diffusione degli effetti di specifiche patologie
d’amministrazione-alcune delle quali risalenti a fattispecie pregresse-, hanno generato la necessità di scelte d’organizzazione fondate sulla concentrazione e sulla
riunione delle attività istruttorie.
Infatti, nell’anno 2013 le attività inquirenti -considerate nella sostanza dei contenuti, e sviluppate con le corrispondenti distinzioni per ambiti, per tipologie e
per materie-, presentano un raggio di apertura istruttoria su molteplici aree di
attività amministrativa, le quali hanno richiamato un’alta e costante attenzione
investigativa.
L’organizzazione complessiva delle attività di accertamento è stata agevolata
dalla semplificazione della gestione dell’archivio istruttorio. I provvedimenti di
archiviazione (n.1393), adottati con la migliore organizzazione degli accertamenti sulle fattispecie seriali, hanno numericamente superato le nuove aperture
istruttorie (n.1341), con il conseguente decremento percentuale delle pendenze
complessive.
6.1. I giudizi definiti. Patologie significative sono state riscontrate negli accertamenti espletati sugli ambiti di riscossione dei tributi e delle entrate comunali
con il sistema della concessione di servizio. In tali ambiti sono emerse molteplici
fattispecie di omissione di riversamento delle riscossioni nel bilancio del Comune
concedente.
Particolare interesse giuridico e rilevanza finanziaria assume ,anche, la materia
dei conti giudiziali sui proventi della gestione delle aree di parcheggio, in relazione ai quali si collocano in evidenza le sentenze : - n.90/13 di condanna di ATC
spa al pagamento di euro 1.415.604,79 in favore del Comune di Bologna ; n.161/13 di condanna di ATC spa al pagamento di euro 6.489.574,27 in favore
del Comune di Bologna.
Importanti principi sulla responsabilità amministrativa del giudice -in genere-, e
sulla responsabilità patrimoniale per inadempimento degli obblighi di servizio
nell’esercizio delle funzioni giudiziarie, sono contenuti nelle sentenze n.101/13 ,
e - n.133/13 .
Inoltre, nella giurisprudenza della Corte regionale sussistono molte fattispecie
di rilevanza finanziaria riconducibili ad illeciti di natura eterogenea, tra i quali è
presente la tipologia del danno da consulenza inutile, dell’assenteismo prolungato con simulazione di gravidanza, e del danno all’immagine da reato.
Di fondamentale importanza per l’orientamento delle attività di accertamento
delle ipotesi di danno erariale, sono i principi affermati sul rapporto tra la retribuzione premiale ed il merito di gestione, al fine di individuare gli emolumenti
extra-ordinem viziati da illiceità dannosa (sent. n. 9.14).
6.2. I giudizi in corso di trattazione. Molteplici sono le istruttorie definite
con citazione in giudizio ed in corso di trattazione processuale.
Tra di queste, a conferma degli indici di qualità delle istruttorie definite, sono
in evidenza :

le patologie di gestione contrattuale in appalti sopra soglia comunitaria
per la realizzazione della rete di trasporto urbana (TPGV-“Civis”).

gli accertamenti sulle spese dei gruppi politici presso il Consiglio regio-
nale, con particolare riferimento al rimborso dei costi delle interviste rilasciate ad
organi di stampa od agenzie televisive(cd.comparsate). Le attività istruttorie
proseguono per le altre spese dei gruppi consiliari, con particolare riferimento alle spese cd. di rappresentanza, in coordinamento informativo con la magistratura
ordinaria. Gli accertamenti in corso di definizione sono incentrati sulla analitica
verifica di pertinenza, inerenza e congruità di ciascuna e singola spesa, da valutare in relazione al quadro normativo vigente ed alle disposizioni applicative di
rilevanza interna ;

alcune fattispecie di illegittimo conferimento di incarichi fiduciari di staff ,
e di liquidazione di indennità dirigenziali in contratti a tempo determinato, stipulati in difetto dei requisiti professionali prescritti dalla normazione vigente ;

molteplici fattispecie di cumulo di incarichi professionali e di incarichi
gestionali di tipo operativo/manageriale, in violazione delle disposizioni di legge
vigenti sul rapporto di lavoro a tempo pieno.

molteplici fattispecie di ammanco contabile e di sottrazione di fondi alla
destinazione vincolata, o di erogazione indebita di prestazioni pubbliche, con
modalità ed entità finanziarie che talvolta superano la classificazione tra i
fenomeni di corruzione cd. minima-pulviscolare.
6.3. Metodo ed orientamento delle attività. Il fenomeno del disavanzo finanziario delle società per azioni a partecipazione pubblica locale, le quali hanno
beneficiano
di
operazioni
finanziarie
di
ricapitalizzazione,
ha
richiesto
l’incremento degli accertamenti documentali e probatori, al fine di verificare la
effettiva utilità dei costi di gestione, e la eventuale sussistenza di comportamenti elusivi del patto di stabilità.
10
Gli indici di priorità delle singole fattispecie sono demarcati dalla legislazione
finanziaria, improntata alla revisione ed al contenimento della spesa pubblica,
ma anche dalla sopravvenienza di stati di decozione finanziaria, definiti con dichiarazione di fallimento, dalla quale emergono palesi indizi di illegittimità nelle
pregresse operazioni di ricapitalizzazione delle perdite d’esercizio.
Percentuali per l’anno 2013 in lieve decremento sull’anno 2012, sono riferibili
alle denunzie per fatti di reato commessi da amministratori e dipendenti pubblici
in pregiudizio della pubblica amministrazione (n. 14 istruttorie nel 2009, n. 43
istruttorie nel 2010, n. 67 istruttorie nel 2011, n.88 istruttorie nel 2012, n.84
istruttorie nel 2013).
Tale fenomeno contraddistinto nel triennio 2010-2012, da incremento percentuale progressivo, è stato già supportato da strategie di contrasto fondate su sinergie investigative e collaborative, tuttora operanti con l’Autorità giudiziaria ordinaria, e con le stesse amministrazioni danneggiate.
Non è facile valutare i dati statistici per sviluppare il rapporto tra la corruzione
cd. emersa e la corruzione cd. sommersa, ed anzi le più autorevoli fonti di cognizione della materia indicano la elevata fallacità di qualsiasi sistema di misurazione fondato sulla percepibilità economica del grado di diffusione dei sistemi corruttivi.
Appare ,quindi, opportuno accantonare l’accesso a tale tipo di valutazione, e
procedere comunque verso la intensificazione ed il perfezionamento delle strategie di contrasto.
Nell’apertura dell’istruttoria, di significativo rilievo (n.80) sono le fattispecie riscontrate con la notizia pubblicata dagli organi di Stampa, e qualificata da specifici e concreti riferimenti alla vicenda di gestione ed al comportamento
d’amministrazione. Nel corso degli ultimi anni, la emersione di fattispecie di gestione degli interessi pubblici, in relazione alle quali le Comunità territoriali manifestano diffusi stati di disagio e di particolare attenzione, hanno indotto la Corte
dei conti a ricercare nel sistema della comunicazione istituzionale, strumenti di
maggiore apertura per la effettiva realizzazione del diritto d’informazione.
L’interesse alla esatta conoscenza delle attività orientate alla tutela delle aspettative diffuse di protezione del diritto alla buona amministrazione, deve -peròessere soddisfatto con garanzie di pieno ed oggettivo equilibrio, al fine di assicurare la veridicità, l’appropriatezza e la inerenza della notizia al fatto meritevole di
divulgazione e di conoscenza.
7. I giudizi di conto. Nell’esercizio delle attribuzioni giurisdizionali, la Sezione
giurisdizionale per l’Emilia-Romagna ha restituito importanza ed attualità al giudizio di conto, da annoverare tra gli strumenti fondamentali per conferire “certezza legale” alle gestioni pubbliche.
Il giudizio di conto comprende anche l’individuazione degli eventuali sub-agenti
contabili, nella ipotesi in cui la società concessionaria del servizio si avvalga di
soggetti terzi per la distribuzione e la vendita dei titoli di sosta, per la gestione
dei diversi parcheggi, e per la gestione del denaro dei parcometri e la riscossione
di sanzioni amministrative (v. sentenza n.90/2013 ATC).
Tra le utilità del giudizio di conto nei confronti della società di gestione del
servizio dei parcheggi, della sosta regolamentata a pagamento, e dei servizi
connessi e complementari (nella specie, presso il Comune di Parma, TEP S.p.A.
per i conti giudiziali dal 1996 al 2005 e INFOMOBILITY S.p.A. per i conti giudiziali dal 2006 al 2010), si pone in evidenza la regolarizzazione dei versamenti dovuti dal gestore in favore dell’ente locale, indotta dall’esercizio dei
poteri istruttori esercitati dalla Sezione Giurisdizionale (pagamento di euro
1.025.480,40 in corso di giudizio).
7.1. Le spese dei gruppi consiliari. La materia ha assunto progressiva rilevanza non solo per la connessione tipologica a fattispecie emerse con connotati
di particolare gravità in altri ambiti regionali, ma anche per la introduzione normativa di un apposito controllo della Sezione regionale della Corte dei conti sulla
rendicontazione annuale dell’esercizio di spesa da parte di ciascun gruppo consiliare del Consiglio regionale, da predisporre secondo linee guida deliberate dalla
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, e recepite con decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri (art. 1 comma 9 legge n.213/2012).
La introduzione del nuovo istituto, fondato sulla rendicontazione amministrativa della spesa, ha contribuito al rafforzamento del raccordo tra la funzione di
controllo e la funzione inquirente, entrambe intestate alla stessa Corte dei conti,
e ha consentito l’immediata attivazione -per l’esercizio finanziario 2012- delle
verifiche e dei riscontri contabili, tuttora in corso di definizione istruttoria.
Rimane tuttora aperto nella giurisprudenza della Corte dei conti, il dibattito
sulla questione della ammissibilità e della inerenza del giudizio per resa di conto
,nei confronti dei gruppi consiliari per gli esercizi finanziari anteriori, ma la diversità delle opinioni e degli orientamenti che si sono finora manifestati, non interferiscono con l’operatività del nuovo raccordo con la funzione di controllo, né
12
tanto meno possono interferire con gli scambi informativi già consolidati con la
Procura della Repubblica presso il Tribunale di Bologna.
Il principio di effettività della tutela giurisdizionale è completato –infatti- dal
criterio di non confliggenza , nella ipotesi del cumulo astratto degli strumenti
giuridici applicabili alla materie controverse.
8. Frodi ed irregolarità nella gestione dei contributi nazionali e comunitari.
Le attività informative ed investigative sulla gestione dei contributi pubblici,
hanno ricevuto un maggiore impulso1 che ha consentito di sottoporre ad approfondite verifiche probatorie una molteplicità di fattispecie viziate da irregolarità
nella fase di istruzione documentale, necessaria per la liquidazione dei contributi
comunitari.
Tuttavia, anche per il 2013, l’entità finanziaria ed il numero delle frodi e delle
irregolarità accertate sulla erogazione dei contributi comunitari, non ha manifestato particolari indici di gravità, in confronto alle esperienze ed alle statistiche
degli altri ambiti regionali .
Sull’accertamento e sulla configurazione del danno erariale di natura comunitaria, l’attività inquirente si informa anche alle disposizioni del diritto nazionale e
del diritto regionale, che prescrivono la revoca e il conseguente recupero del
contributo in misura intera “qualora siano fornite indicazioni non veritiere tali da
indurre l’Amministrazione in grave errore”(v. es. in art. 18 co. 1 legge reg. Em.
Rom. 15/97).
Infatti, in relazione al principio di assimilazione tra risorse nazionali e comunitarie sancito dall’art. 325 del TFUE (ex art. 280 del TCE), ogni vantaggio indebito e
contrario agli obiettivi del diritto europeo, conseguito con violazioni formali del
patto di fedeltà e di leale cooperazione con gli enti gestori dei contributi, integra
l’ipotesi del danno finanziario arrecato alla gestione delle risorse nazional/comunitarie.
9. Gli incarichi professionali, di studio e di consulenza.
1
Nell’anno 2013 la Procura Generale ha rinnovato l’ “Accordo di cooperazione
amministrativa” già stipulato nel 2006 con l’OLAF (Ufficio europeo per la lotta
antifrode). Il nuovo Accordo sostituisce il precedente protocollo, con gli aggiornamenti e le integrazioni divenute necessarie, in considerazione dello sviluppo
dei rapporti di collaborazione investigativa e dell’evoluzione della giurisdizione
contabile.
Molteplici ed eterogenee sono le fattispecie di interesse, sottoposte al vaglio
critico del sindacato finanziario, per la preposizione ad incarichi dirigenziali in difetto dei titoli di legittimazione professionale, e per il conferimento di incarichi di
studio, ricerca o consulenza, di dubbia utilità economica per la pubblica amministrazione.
Molto attenta ,sul punto, è la vigilanza esercitata dalla Sezione di Controllo della Corte dei conti per l’Emilia-Romagna, la quale anche nell’anno 2013 ha comunicato alla Procura Regionale molteplici rilievi con puntuali, documentate e riscontrate osservazioni .
10. Gli accertamenti sulla spesa sanitaria. La colpa medica. Costante si
conferma l’attenzione istruttoria ed informativa sulla gestione della spesa sanitaria, in tutti i suoi complessi e variegati profili, tra i quali sono inserite le numerose fattispecie di danno da colpa sanitaria, e gli accertamenti sul sistema di attribuzione del budget alle strutture ed agli istituti di cura di diritto privato.
Per soddisfare le aspettative che manifestano l’affidamento del cittadino/utente
del servizio, su trasparenti garanzie di governo clinico del sistema sanitario, la
Procura Regionale ha perfezionato i criteri di ricerca e di selezione informativa,
traendo elementi di conoscenza dai casi già accertati di colpa sanitaria. E proprio
sulla attività di ricognizione delle ipotesi di colpa sanitaria, la transizione avviata
dalla Regione Emilia-Romagna verso un nuovo sistema centralizzato di gestione
diretta della assicurazione del danno alla salute da attività sanitaria (legge reg.
Em. Rom. 7 novembre 2012 n. 13 norme per la copertura dei rischi derivanti da
responsabilità civile negli enti del servizio sanitario regionale), con la finalità di
superare una molteplicità di questioni critiche connesse alle clausole di franchigia
assicurativa, incidenti in misura significativa sul bilancio regionale, ha posto la
necessità di revisione dei criteri di accertamento dei presupposti dell’azione di rivalsa risarcitoria nei confronti del medico, e della struttura sanitaria.
E’ certo che il diritto alla salute , nel plesso degli articoli 4, 9 e 32 della costituzione (tutela della salute , tutela dell’ambiente , tutela del paesaggio), appartiene -oggi- ai cd diritti “di terza generazione” , qualificati dalla dimensione di solidarietà sociale, la quale tutela l’affidamento in un sistema sanitario professionale
ed organizzato secondo logiche manageriali di buona pratica clinica, con la massima razionalizzazione dei rischi per il paziente.
Ma è altrettanto certo che le garanzie giuridiche per l’accesso a prestazioni e
terapie appropriate ed aggiornate alle conoscenze scientifiche, non possono
comprendere regimi di responsabilità oggettiva, operanti in forma automatica
14
ogni qualvolta si riscontri una tipologia di danno alla salute del paziente. Emerge
-quindi- la necessità di ricondurre ad unità i criteri di accertamento della gravità
della colpa medica.
Inoltre, la colpa medica è stata di recente ricondotta all’area segnata dalle linee-guida, poiché l’art. 3 della legge 189/2012 (cd. decreto “Balduzzi”), contiene
la disposizione secondo la quale : “L'esercente la professione sanitaria che nello
svolgimento della propria attivita' si attiene a linee guida e buone pratiche accreditate dalla comunita' scientifica non risponde penalmente per colpa lieve. In
tali casi resta comunque fermo l'obbligo di cui all'articolo 2043 del codice civile”.
Al fine della regolazione del sistema di responsabilità amministrativa sulla ripartizione del rischio di danno alla salute, secondo criteri ragionevoli e giuridicamente prevedibili, è necessaria -quindi- la elaborazione di regole e parametri
giurisprudenziali, fondati sulle linee-guida della buona pratica clinica, da utilizzare per la individuazione delle ipotesi di colpa medica, viziate da errore grave ed
inescusabile.
11. La dirigenza amministrativa. Le incompatibilità ed i conflitti
d’interesse. Sugli incarichi dirigenziali assumono rilevanza gli orientamenti della
giustizia costituzionale, la quale -proprio con riferimento alla dirigenza amministrativa- ha affermato più volte che la «netta e chiara separazione tra attività di
indirizzo politico-amministrativo e funzioni gestorie» costituisce la condizione
«necessaria per garantire il rispetto dei principi di buon andamento e di imparzialità dell’azione amministrativa» (Corte cost. sentenza 3 maggio 2013, n.81).
Agli orientamenti della Corte costituzionale, possono accostarsi gli orientamenti
della Sezione Giurisdizionale per l’Emilia-Romagna, la quale -in materia di dirigenza amministrativa- ha esaminato le disposizioni normative vigenti, sotto il
profilo della sequenza tra “misurazione dell’azione amministrativa”, “costruzione
di obiettivi”, “elaborazione di un sistema di indicatori di attività”, e “valutazione
dei risultati della gestione”, per concludere che all’infuori del binomio meritopremialità, non è ammissibile la istituzione di "figure di coordinamento" remunerate extra ordinem per lo svolgimento di mere attività, già ricomprese nelle ordinarie mansioni dirigenziali, per le quali vige il principio della onnicomprensività
del trattamento economico (v.sent.9.14 cit).
La infrazione della relazione normativa tra merito, premialità e tipicità del trattamento di risultato, costituisce violazione dei principi di buon andamento che
governano l’organizzazione, lo svolgimento dell’azione amministrativa (art. 97
Cost.), e la legittima attribuzione di emolumenti ulteriori a titolo di retribuzione
accessoria.
I medesimi principi costituzionali sul buon andamento amministrativo ritornano
nel quadro normativo delle disposizioni vigenti in materia di cumulo di incarichi,
di incompatibilità e di conflitto d’interessi tra funzioni ed incarichi, che risultano
rafforzate e consolidate nei più recenti interventi legislativi (v. legge 190/12 art.
1 comma 42 “L'omissione del versamento del compenso da parte del dipendente
pubblico indebito percettore costituisce ipotesi di responsabilità erariale soggetta
alla giurisdizione della Corte dei conti»).
Conclusioni. L’equilibrio dei bilanci pubblici, le misure di sviluppo e di crescita
dell’economia, la sana e corretta gestione delle risorse collettive, ed -infinel’etica , l’integrità e la trasparenza amministrativa, costituiscono i principi fondamentali adottati dalla più recente legislazione finanziaria, sempre più attratta
dalla nuova governance europea e dalla nuova Costituzione economica.
L’etica, l’integrità e la trasparenza del mercato e della gestione della finanza
pubblica, indicano i contenuti programmatici del diritto alla buona amministrazione, -già compreso tra i diritti fondamentali della Persona-, e richiedono che il
dovere di fedeltà alla Repubblica nell’osservanza della Costituzione e delle sue
leggi, sia puntualmente e correttamente rispettato -in primo luogo- proprio dai
cittadini ai quali sono affidate funzioni pubbliche, da esercitare con disciplina ed
onore (art.54 Cost.).
Nel contesto normativo generato dalla nuova Costituzione economica, la Corte
dei conti appartiene al sistema delle garanzie giurisdizionali,e lo completa con lo
svolgimento del ruolo infungibile di Giudice della finanza e dell’economia pubblica.
Appare molto riduttivo continuare ad indicare nella responsabilità amministrativa, un semplice istituto di chiusura del sistema dei controlli, poiché le recenti disposizioni normative poste a tutela della integrità e della trasparenza dei bilanci
pubblici-prima-, ed il consolidamento dei rapporti di collegamento tra le tutele
giurisdizionali –poi-, dimostrano la centralità dell’azione pubblica di danno erariale, posta a salvaguardia del buon andamento delle pubbliche amministrazioni,
della sana e corretta gestione finanziaria, e quindi dei diritti fondamentali della
Persona e del Cittadino.
16
La doppia funzione ,compensativa/risarcitoria e sanzionatorio/punitiva, della responsabilità amministrativa, e la doppia legittimazione del PM contabile nel sistema delle Garanzie oggettive di Legalità, confermano tale conclusione.
La capacità espansiva delle materie di contabilità pubblica, da razionalizzare
con letture giurisprudenziali più omogenee tra loro, conferma che nella lettura
della Costituzione, la Corte dei conti è il «giudice naturale della tutela degli interessi pubblici e della tutela dai danni pubblici», e che la risposta alle legittime
aspettative della Comunità sui temi della buona amministrazione, non può essere
data con pienezza ed effettività senza un quadro normativo ed interpretativo,
che sia idoneo a prevenire la formazione di aree di immunità di fatto e di diritto.
Pertanto, sul fondamento delle superiori considerazioni, con la serena e consapevole coscienza professionale, condivisa con Tutti i Colleghi Magistrati ed il Personale amministrativo, di avere conferito e di continuare a conferire, il massimo
impegno consentito dalle risorse disponibili, nell’esercizio delle funzioni giurisdizionali, la Procura Regionale
SIG. PRESIDENTE
- chiede alla Sezione Giurisdizionale di dichiarare aperto, in nome del Popolo
Italiano, l’anno giudiziario 2014 della Corte dei conti presso la Regione EmiliaRomagna.

Download Report