Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 11 februari

BR 2015/31: Toepassingsbereik richtafstandenlijsten VNG-brochure Bedrijven en milieuzondering.
Bedrijfswoningen op een bedrijventerrein. Gemotiveerd toepassen richtafstand.
door: I.M. van der Heijden
Samenvatting
In de VNG-brochure staat dat de
richtafstandenlijsten niet zonder meer worden
toegepast indien gevoelige functies óp een
bedrijventerrein voorkomen. Het gaat hier om
historisch
gegroeide
situaties
waar
burgerwoningen (verspreid of gegroepeerd)
zijn
vermengd
met
milieubelastende
bedrijvigheid. Het gaat ook om gevoelige
functies die bewust op een bedrijventerrein of
industrieterrein
zijn
gesitueerd,
zoals
bedrijfswoningen of een kinderdagverblijf.
Deze situaties vallen buiten de kaders van de
richtafstandenlijsten. Dat neemt niet weg dat
de in de VNG-brochure opgenomen
richtafstanden een indicatie kunnen vormen
voor de aanvaardbaarheid van het plan vanuit
het oogpunt van een goede ruimtelijke
ordening en door de raad als zodanig kunnen
worden toegepast.
Partij(en)
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te Koudekerke,
gemeente Veere,
2. [appellant sub 2], wonend te Meliskerke,
gemeente Veere,
3. [appellante sub 3], gevestigd te Domburg,
gemeente Veere, waarvan de vennoten zijn
[vennoot A], [vennoot B] en [vennoot C],
4. [appellant sub 4], wonend te [woonplaats],
en anderen,
5. de vereniging Vereniging Nehalenniagebied,
gevestigd te Domburg, gemeente Veere, en
anderen,
6.[appellant
sub
6],
wonend
Vrouwenpolder, gemeente Veere,
te
7. [appellant sub 7], wonend te Veere, en
anderen,
8. de stichting Stichting Vrije Recreatie,
gevestigd te Meerkerk, gemeente Zederik, en
anderen,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Veere,
verweerder.
Uitspraak
(…)
Procesverloop
Bij besluit van 30 mei 2013 heeft de raad het
plan “Buitengebied Veere” vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1],
[appellant sub 2], [appellante sub 3],
[appellant sub 4] en anderen, de Vereniging
Nehalenniagebied en anderen, [appellant sub
6], [appellant sub 7] en anderen en Stichting
Vrije Recreatie en anderen beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant
sub
2],
de
Vereniging
Nehalenniagebied, [appellant sub 7] en
anderen en Stichting Vrije Recreatie en
anderen hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting
behandeld op 7 oktober 2014, waar [appellant
sub 1], [appellant sub 2], bijgestaan door
[gemachtigde],
[appellante
sub
3],
vertegenwoordigd door [vennoot A] en
bijgestaan door mr. H.A. Gooskens, [appellant
sub 4] en anderen, vertegenwoordigd door
[appellant sub 4] en bijgestaan door mr. J. van
Groningen, advocaat te Middelharnis, de
Vereniging Nehalenniagebied en anderen,
vertegenwoordigd door I. van Haaften, ing.
J.H. Huizenga en J. de Valk, [appellant sub 6],
bijgestaan door drs. B. de Jonge, [appellant
sub 7] en anderen en de Stichting Vrije
Recreatie
en
anderen,
beiden
vertegenwoordigd door [appellant sub 7], zijn
verschenen.
Voorts is ter zitting [belanghebbende] als
partij gehoord.
2014 (hierna: agrarisch advies). Voorts voert
hij aan dat, anders dan de raad stelt, de
uitbreiding wel degelijk landschappelijk kan
worden ingepast. Dit blijkt volgens [appellant
sub 2] uit het door Bosch Slabbers
Landschapsarchitecten opgestelde rapport
“Erf
[appellant
sub
2]
Meliskerke,
Inrichtingsplan uitbreiding erf”, van mei 2014
(hierna: inrichtingsplan). Verder voert hij aan,
met verwijzing naar het in zijn opdracht
opgestelde rapport “Afstand bouwvlak tot
omliggende functies [locatie 2] Meliskerke”
van ir. P.A.M. Brouwer van 2 mei 2014, dat
uitbreiding vanwege de tot de omliggende
woningen aan te houden afstanden wel
degelijk mogelijk is. Daarnaast is de gewenste
uitbreiding volgens [appellant sub 2] in lijn
met de Structuurvisie gemeente Veere 2025,
zoals vastgesteld door de raad op 13
september 2012, waarin het belang van een
sterke en vitale landbouw wordt benadrukt.
Overwegingen
5.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de
door [appellant sub 2] gewenste uitbreiding
niet mogelijk is. De raad wijst er in dit verband
op dat op grond van het Omgevingsplan en de
Verordening een afstand van 100 meter tot
gevoelige functies dient te worden
aangehouden, waaraan in dit geval niet kan
worden voldaan. Daarnaast stelt de raad dat
gelet op de brochure “Bedrijven en
milieuzonering” van de Vereniging van
Nederlandse Gemeenten (hierna: de VNGbrochure) een richtafstand van 100 meter van
stallen waar rundvee wordt gehouden tot de
omliggende (bedrijfs)woningen dient te
worden aangehouden. Voorts acht de raad de
gewenste
uitbreiding
vanwege
landschappelijke redenen niet wenselijk, nu
de uitbreiding ertoe zal leiden dat de
(…)
5. [appellant sub 2] kan zich niet verenigen
met het plan, voor zover aan de oostelijke
zijde van zijn gronden op het perceel [locatie
2] in Meliskerke niet de aanduiding “Wro-zone
- afwijking vergroten bouwvlak” – die voorziet
in een wijzigingsbevoegdheid – is toegekend.
[appellant sub 2] exploiteert op dit perceel
een gemengd agrarisch bedrijf, en hij betoogt
dat
het
plan
in
onvoldoende
uitbreidingsmogelijkheden voor zijn bedrijf
voorziet. Hij voert daartoe aan dat een
uitbreiding tot 1,5 hectare bedrijfsoppervlak
noodzakelijk is voor zijn bedrijfsvoering. In dit
verband wijst hij op het advies van Agrarisch
Adviesbureau Willem de Landgraaf van mei
zichtlijnen richting het open gebied verloren
gaan.
5.2. (…)
5.3. In het agrarisch advies staat dat een
uitbreiding van het bouwvlak naar 1,5 hectare
noodzakelijk is, gelet op de huidige en
toekomstige bedrijfsvoering van het bedrijf
van [appellant sub 2].
In het rapport van Brouwer staat dat de
richtafstand kan worden gereduceerd tot 50
meter, omdat sprake is van een zogenoemd
gemengd gebied en de bedrijfswoning niet
moet worden opgevat als een milieugevoelige
functie.
(…)
5.4. Blijkens de verbeelding heeft het aan het
perceel van [appellant sub 2] toegekende
bouwvlak een oppervlakte van ongeveer 0,5
hectare. Voorts voorziet de aan het perceel
toegekende aanduiding “Wro-zone - afwijking
vergroten
bouwvlak”
in
een
bij
afwijkingsbevoegdheid mogelijk te maken
uitbreiding van ongeveer 0,15 hectare.
Blijkens de verbeelding bedraagt de afstand
van de door [appellant sub 2] gewenste
locatie van de aanduiding “Wro-zone afwijking vergroten bouwvlak” tot de meest
dichtbijgelegen bedrijfswoning ongeveer 50
meter. De afstand tot de meest
dichtbijgelegen woning bedraagt daarbij
ongeveer 95 meter. Voorts bedraagt, in
verband met de aan te houden bufferzones uit
de Verordening, de afstand van de door
[appellant sub 2] gewenste locatie van de
aanduiding “Wro-zone - afwijking vergroten
bouwvlak” tot de perceelsgrens van de meest
dichtbijgelegen woning ongeveer 65 meter.
5.5.
Bij
de
beoordeling
van
de
aanvaardbaarheid van de door [appellant sub
2] gewenste uitbreiding, is de raad onder
meer uitgegaan van de richtafstanden zoals
opgenomen in de VNG-brochure “Bedrijven en
milieuzonering” van 2009 (hierna: de VNGbrochure). In de VNG-brochure wordt een
afstand van 100 meter aanbevolen tussen
woningen en bedrijfsgebouwen die worden
gebruikt voor het fokken en houden van
rundvee. In de VNG-brochure staat dat de
richtafstandenlijsten niet zonder meer worden
toegepast indien gevoelige functies óp een
bedrijventerrein voorkomen. Het gaat hier om
historisch
gegroeide
situaties
waar
burgerwoningen (verspreid of gegroepeerd)
zijn
vermengd
met
milieubelastende
bedrijvigheid. Het gaat ook om gevoelige
functies die bewust op een bedrijventerrein of
industrieterrein
zijn
gesitueerd,
zoals
bedrijfswoningen of een kinderdagverblijf.
Deze situaties vallen buiten de kaders van de
richtafstandenlijsten, zo staat in de VNGbrochure. Dat neemt niet weg dat de in de
VNG-brochure opgenomen richtafstanden een
indicatie
kunnen
vormen
voor
de
aanvaardbaarheid van het plan vanuit het
oogpunt van een goede ruimtelijke ordening
en door de raad als zodanig kunnen worden
toegepast. De raad heeft deze afweging in dit
geval echter niet gemaakt, nu hij zich enkel op
het standpunt heeft gesteld dat de in deze
brochure opgenomen richtafstanden ook voor
bedrijfswoningen op een bedrijventerrein van
toepassing zijn. Nu uit het vorenstaande volgt
dat de raad hier ten onrechte vanuit gaat, is
het besluit in zoverre niet met de vereiste
zorgvuldigheid tot stand gekomen.
5.6. (…)
5.7. In hetgeen [appellant sub 2] heeft
aangevoerd, ziet de Afdeling aanleiding voor
het oordeel dat het bestreden besluit, voor
zover aan de gronden ten oosten van het
perceel van [appellant sub 2] niet de
aanduiding “Wro-zone - afwijking vergroten
bouwvlak” is toegekend, is genomen in strijd
met artikel 3:2 van de Algemene wet
bestuursrecht (hierna: Awb). Het beroep is
gegrond. Het bestreden besluit dient in
zoverre te worden vernietigd.
(…)
Beslissing
I. verklaart de beroepen van [appellant sub 2]
(…) gegrond;
II. vernietigt het besluit van de raad van de
gemeente Veere van 30 mei 2013,
a. voor zover aan de gronden ten oosten
van het perceel [locatie 2] te
Meliskerke niet de aanduiding “Wrozone - afwijking vergroten bouwvlak”
is toegekend; (…)
III. draagt de raad van de gemeente Veere op
om binnen 26 weken na de verzending van
deze uitspraak met inachtneming van hetgeen
daarin is overwogen een nieuw besluit, voor
zover dit onder II. is vernietigd, te nemen en
dit op de wettelijk voorgeschreven wijze
bekend te maken; (Enz., enz., red.)
BR 2015/32: Systematiek VNG-brochure Bedrijven en milieuzonering voor een gebied met
functiemenging.
Samenvatting
In de omgeving van de school komen direct
naast woningen andere milieubelastende
functies voor. De school staat ook aan een
belangrijke ontsluitingsweg. Voorts is er
sprake van een mix van bedrijvigheid met
winkels, horeca, een garage en andere
dienstverlenende bedrijven. De raad heeft zich
terecht op het standpunt gesteld dat sprake is
van een gebied met functiemenging.
Categorie B-activiteiten zoals een school
kunnen in gemengd gebied worden
uitgeoefend,
echter
met
zodanige
milieubelasting voor hun omgeving dat zij
bouwkundig afgescheiden dienen plaats te
vinden van woningen en gevoelige functies.
De uitbreiding van de school is voorzien op
een afstand van 18 m van de dichtstbijzijnde
woning en is derhalve bouwkundig
afgescheiden van de omliggende woningen.
De
planregeling
is
derhalve
in
overeenstemming met de uitgangspunten van
de VNG-brochure.
Partij(en)
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant] en anderen, wonend te Haarlem,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Haarlem,
verweerder.
Uitspraak
(…)
Procesverloop
Bij besluit van 5 september 2013 heeft de raad
het bestemmingsplan “Bos en Vaartschool”
vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant] en
anderen beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] en anderen en de raad hebben
nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting
behandeld op 5 november 2014, waar
[appellant] en anderen en de raad,
vertegenwoordigd door mr. H. van Lier,
advocaat te Haarlem, ing. J.A. Polman en drs.
G.J.W. Wanders, beiden werkzaam bij de
gemeente, en ir. J.C.P.H. van Mulken,
werkzaam bij Tauw B.V., zijn verschenen.
Voorts is als partij gehoord de openbare
basisschool
Bos
en
Vaartschool,
vertegenwoordigd door A.L.M. de Vlieger.
Overwegingen
(...)
2. Het plan voorziet in de uitbreiding van de
Bos en Vaartschool aan het [locatie 1].
(...)
7. [appellant] en anderen betogen voorts dat
de raad niet heeft gemotiveerd waarom is
afgeweken van de richtafstand van 30 m die
geldt op grond van de brochure “Bedrijven en
milieuzonering” van de Vereniging van
Nederlandse Gemeenten (hierna: VNGbrochure). Zij vrezen voorts een aantasting
van hun privacy door inkijk vanuit de
voorziene uitbreiding, met name ter plaatse
van de percelen aan de [locatie 5], [locatie 6]
en [locatie 6].
7.1. De raad stelt zich op het standpunt dat
sprake is van een gebied met functiemenging.
In een dergelijk gebied gelden geen
richtafstanden, maar categorieën. De school
dient te worden aangemerkt als categorie B,
hetgeen volgens de raad passend is in een
gebied met functiemenging. Voorts stelt de
raad zich op het standpunt dat de privacy van
omwonenden ten gevolge van het plan niet
zal worden aangetast.
7.2. In de VNG-brochure wordt voor
gemengde gebieden, waarin milieubelastende
en milieugevoelige functies op korte afstand
van elkaar zijn gesitueerd, het begrip “gebied
met functiemenging” gebruikt om aan te
geven welke functies binnen een gebied met
functiemenging onder welke voorwaarden
toelaatbaar zijn. Volgens de VNG-brochure
wordt in gebieden met functiemenging niet
gewerkt
met
richtafstanden.
De
toelaatbaarheid van milieubelastende functies
wordt in dergelijke gebieden beoordeeld aan
de hand van de ruimtelijk relevante
milieucategorieën A, B en C. Voor categorie A
geldt dat deze bedrijfsactiviteiten zodanig
weinig milieubelastend voor hun omgeving
zijn dat deze aanpandig aan woningen kunnen
worden uitgevoerd. Bedrijfsactiviteiten die
onder categorie B vallen, hebben een
zodanige milieubelasting voor hun omgeving
dat zij bouwkundig afgescheiden van
woningen en andere gevoelige functies dienen
plaats te vinden. Bedrijfsactiviteiten die onder
categorie C vallen, zijn toelaatbaar indien zij
zijn gesitueerd langs een hoofdweg.
7.3. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat in
de omgeving van de school direct naast
woningen andere milieubelastende functies
voorkomen. De Wagenweg is een belangrijke
ontsluitingsweg. Voorts is er sprake van een
mix van bedrijvigheid met winkels, horeca,
een garage en andere dienstverlenende
bedrijven. [appellant] en anderen hebben dit
niet bestreden. Gelet op het karakter van het
gebied heeft de raad zich terecht op het
standpunt gesteld dat sprake is van een
gebied met functiemenging. Uit de Staat van
Bedrijfsactiviteiten
functiemenging
behorende bij de VNG-brochure volgt dat een
school wordt aangemerkt als categorie B.
Categorie B-activiteiten kunnen in gemengd
gebied worden uitgeoefend, echter met
zodanige milieubelasting voor hun omgeving
dat zij bouwkundig afgescheiden dienen plaats
te vinden van woningen en gevoelige functies.
De uitbreiding van de school is voorzien op
een afstand van 18 m van de dichtstbijzijnde
woning en is derhalve bouwkundig
afgescheiden van de omliggende woningen.
De
planregeling
is
derhalve
in
overeenstemming met de uitgangspunten van
de VNG-brochure. Het betoog faalt.
(…)
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad
van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II.vernietigt het besluit van de raad van de
gemeente Haarlem van 5 september 2013 tot
vaststelling van het bestemmingsplan “Bos en
Vaartschool”, voor zover het betreft artikel 4,
lid 4.3, onder f, van de planregels;
III.bepaalt dat artikel 4, lid 4.3, onder f, van de
planregels als volgt komt te luiden:
f. geen gebruik van de schoolpleinen
(zijde Floraplein en zijde Florapark) ten
behoeve van verenigingsleven;
IV.bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de
plaats treedt van het vernietigde besluit; (Enz.,
enz., red.)
Noot:
Auteur: I.M. van der Heijden1
1. De hiervoor gepubliceerde uitspraken van
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad
van State (hierna: de Afdeling) van 24
december 2014 en 11 februari 2015 illustreren
dat in de praktijk op uiteenlopende wijzen
wordt omgegaan met de handreiking
Bedrijven en milieuzonering van de Vereniging
van Nederlandse Gemeenten (VNG)2, beter
bekend als de “VNG-brochure”, zoals de
handreiking steevast in de jurisprudentie
wordt aangeduid. Zo ging de gemeenteraad
van Veere te kort door de bocht, door de
uitbreidingsplannen van een rundveehouderij
af te wijzen onder verwijzing naar de
richtafstand van 100 meter tot woningen.
Daarmee werd voorbijgegaan aan het feit dat
de woningen in kwestie waren gelegen op een
bedrijventerrein, terwijl deze situatie niét
binnen de kaders van de richtafstandenlijsten
van
de
VNG-brochure
valt.
Een
schoolvoorbeeld van een aloude praktijk
waarin klakkeloos de richtafstandenlijsten
worden toegepast. Daarentegen wist de
gemeenteraad van Haarlem bij de uitbreiding
van de Bos en Vaartschool handig gebruik te
maken van het toetsingskader dat de VNG1
Mr. I.M. (Irene) van der Heijden is werkzaam als
advocaat bij Van der Feltz advocaten te Den Haag.
2
Vereniging van Nederlandse Gemeenten,
“Bedrijven en milieuzonering. Handreiking voor
maatwerk in de gemeentelijke ruimtelijke
ordeningspraktijk”, Sdu Uitgevers BV, Den Haag
2009.
brochure sinds de editie uit 2007 biedt voor
zogenoemde gebieden met functiemenging,
waarbinnen juist géén richtafstanden gelden
tussen milieubelastende en milieugevoelige
functies. Hoe kan deze uiteenlopende praktijk
worden verklaard?
2. Sinds de eerste editie in 1986 bevat de
VNG-brochure bedrijvenlijsten die gemeenten
in hun ruimtelijke ordeningsbeleid kunnen
hanteren. Deze lijsten geven voor een scala
aan bedrijfsactiviteiten (lijst 1) en opslagen en
installaties (lijst 2) indicatieve afstanden die
kunnen worden aangehouden tot woningen,
in verband met de te verwachten
milieubelasting van de aspecten geur, stof,
geluid en gevaar. De grootste van deze
afstanden is de richtafstand en is bepalend
voor de categorisering van een bedrijfstype.
Het scheiden van milieubelastende functies en
woningen is erop gericht om reeds in het
ruimtelijke spoor zo veel mogelijk te
voorkomen dat milieuhinder en gevaar voor
woningen ontstaat en, anderzijds, om
voldoende zekerheid te bieden dat bedrijven
hun activiteiten kunnen blijven voortzetten.3
De richtafstanden kunnen in dit verband
worden gezien als een indirecte vertaling van
milieunormen in een planologisch besluit.
Hieraan bestond behoefte omdat lange tijd
niet is aanvaard dat in een bestemmingsplan
milieunormen werden opgenomen.4
3. De VNG-brochure is alleen bedoeld als
hulpmiddel
bij
het
vaststellen
van
structuurvisies en bestemmingsplannen en
het verlenen van omgevingsvergunningen
waarmee wordt afgeweken van een
3
VNG-brochure 2009, p. 11.
Vgl. KB 10 maart 1979, BR 1979, p. 419
(Maasvlakte) en KB 17 december 1987, AB
1988/388 (Eemshaven).
4
bestemmingsplan.5 Het staat gemeenten vrij
om eigen beleid te hanteren. De keuze om de
VNG-brochure níet te gebruiken, behoeft niet
te worden gemotiveerd.6 Uiteraard blijft
gelden dat moet kunnen worden onderbouwd
waarom een bepaalde afstand tussen
(potentieel) conflicterende functies uit een
oogpunt van een goede ruimtelijke ordening
aanvaardbaar is. Onder een goede ruimtelijke
ordening wordt immers ook het voorkomen
van milieuhinder begrepen.
4. Ondanks deze keuzevrijheid zijn de
richtafstandenlijsten gemeengoed geworden
bij vrijwel alle gemeenten, zoals Beestman en
Rothengatter in 2003 constateerden in hun
bijdrage in Bouwrecht over de VNG-brochure.7
Zij stelden vast dat in de praktijk veel ruimte
verloren gaat door een standaardtoepassing
van de lijsten. Nog steeds leeft bij menigeen
de gedachte dat alleen bij uitzondering kan
worden afgeweken van de richtafstanden. De
VNG zelf zoekt de verklaring hiervoor in de
jurisprudentie sinds het verschijnen van de
editie in 2002, waarin de brochure de status
van “pseudowetgeving” zou hebben gekregen.
Om deze status te doorbreken, hanteert de
5
Het is nadrukkelijk géén richtlijn voor het
verlenen van omgevingsvergunningen voor
inrichtingen, zoals bijvoorbeeld de Handreiking
industrielawaai en vergunningverlening.
6
Zo overwoog de Afdeling in haar uitspraak van 23
februari 2005, nr. 200405615/1,
ECLI:NL:RVS:2005:AS7239 (bestemmingsplan
Tuindorp) dat de gemeenteraad van Utrecht niet
verplicht was om de VNG-brochure te hanteren,
dus ook om de afwijkingen daarvan uitdrukkelijk te
motiveren. Eenzelfde overweging komt terug in de
uitspraak van de Afdeling van 19 december 2007,
nr. 200608956/1, ECLI:NL:RVS:2007:BC0539 (r.o.
2.14.6), over het bestemmingsplan
Valweg/Hoefweg van de gemeente Westvoorne.
7
J.H. Beestman en R. Rothengatter, “Mengen waar
mogelijk, scheiden waar nodig”, BR 2003/12.
brochure sinds de editie van 2007 het
uitgangspunt van gemotiveerd toepassen, in
plaats van gemotiveerd afwijken.8
5. Een rigide toepassing kan echter evenzeer
voortkomen uit de gewoonte om alleen acht
te staan op de richtafstandenlijsten. De indruk
bestaat dat in de praktijk onvoldoende
aandacht wordt gegeven aan de daaraan
voorafgaande tekst en de toelichting op de
lijsten, waarin de kaders worden gegeven voor
de situaties waarin de richtafstanden kunnen
worden toegepast. Daarover bestaan nog
steeds de nodige misverstanden.
6. Ten eerste gelden de richtafstanden niet
voor bestaande situaties, dus niet voor de
beoordeling van bestaande feitelijke situaties,
noch
voor
conserverende
9
bestemmingsplannen. Als een bestaande
legale situatie niet in overeenstemming is met
de richtafstand, is dat dus op zichzelf
onvoldoende reden om de situatie niet
positief te bestemmen.10 Voor welke nieuwe
situaties gelden de richtafstanden dan?
8
VNG-brochure 2009, voorwoord, p. 18 en 40.
VNG-brochure 2009, p. 15 en 18. Voor bestaande
situaties kunnen de richtafstanden uit de VNGbrochure wel een indicatie zijn voor de
aanvaardbaarheid van een plan vanuit het oogpunt
van een goede ruimtelijke ordening, aldus bijv.
ABRvS 17 november 2010, nr. 200909373/1/R3,
ECLI:NL:RVS:2010:BO4197.
10
Integendeel; bestaand legaal gebruik moet
volgens vaste jurisprudentie in beginsel positief
worden bestemd. Het wegbestemmen en onder
het overgangsrecht brengen doorstaat alleen de
rechterlijke toets als voldoende zicht is op
beëindiging binnen de planperiode van tien jaar, zo
nodig door aankoop of onteigening. Los daarvan
bestaat het risico dat moet worden voorzien in een
tegemoetkoming in de planschade.
9
7. Het gaat om de vestiging van een nieuw
bedrijf (of andere milieubelastende activiteit)
nabij bestaande woningen, de nieuwbouw van
woningen nabij een bestaand bedrijf, of de
vestiging van zowel nieuwe bedrijven als de
bouw van woningen in elkaars nabijheid.
Daarbij wordt uitgegaan van een gemiddeld
modern bedrijf.11 Als al bekend is om welke
concrete activiteiten het gaat, kan de
daadwerkelijke te verwachten milieubelasting
worden beoordeeld. Afhankelijk van de
specifieke
(bestaande) activiteiten en
installaties,
de
inrichting
van
het
bedrijfsperceel of andere omstandigheden,
kan de onderlinge afstand worden verkleind of
moet deze zelfs worden vergroot.12
8. Vervolgens is van belang dat de
richtafstanden uitgaan van woningen in een
“rustige woonwijk”. Een rustig buitengebied,
stiltegebied of natuurgebied wordt als een
vergelijkbaar omgevingstype beschouwd.13
9. De richtafstanden lenen zich vervolgens niet
voor de beoordeling van onderlinge hinder
tussen bedrijven en voor mengvormen van
functies die zowel milieubelastend als
milieugevoelig zijn, zoals een ziekenhuis. In die
gevallen is per definitie lokaal maatwerk
vereist.
10. Ten slotte kunnen de richtafstanden niet
worden gehanteerd als daardoor een situatie
11
VNG-brochure 2009, p. 15 en 28
VNG-brochure 2009, p. 52 (voetnoot a) en 78
13
Een rustige woonwijk is een woonwijk die is
ingericht volgens het principe van functiescheiding.
Afgezien van wijkgebonden voorzieningen komen
vrijwel geen andere functies (zoals bedrijven of
kantoren) voor en langs de randen (in de overgang
naar mogelijke bedrijfsfuncties) is weinig
verstoring door verkeer. Vgl. VNG-brochure 2009,
p. 29 (kader).
ontstaat die strijdig is met afstandsnormen in
bijzondere wetgeving. Hierbij moet worden
gedacht aan afstandsnormen die voortvloeien
uit de Wet geluidhinder, de Wet geurhinder
en veehouderij, het Besluit externe veiligheid
inrichtingen, het Besluit risico’s zware
ongevallen en het Vuurwerkbesluit.14 Deze
afstandsnormen gaan dus altijd vóór.
11. Zodoende resteren vele situaties waar
toepassing van de richtafstanden geen veilige
keuze is, maar een beoordeling op maat moet
worden verricht. Beestman en Rothengatter
riepen daarom in 2003 op om creatiever en
flexibeler
om
te
gaan
met
de
richtafstandenlijsten van de VNG-brochure.
Daarnaast pleitten zij voor een lijst voor
gebieden met functiemenging én een
afstemming van de afstand op de kenmerken
van het plangebied en de omgeving. Aan deze
oproep is gevolg gegeven.
12. Sinds de editie van 2007 kent de VNGbrochure ook het omgevingstype “gemengd
gebied”.
Gemengd gebied is een gebied met een
matige tot sterke functiemenging, zoals een
stads- of dorpscentrum met winkels,
woningen, horeca en kleine bedrijven.15 Ook
lintbebouwing in het buitengebied met
overwegend
agrarische
(en
andere)
bedrijvigheid kan als gemengd gebied worden
beschouwd, evenals gebieden die direct langs
de hoofdinfrastructuur liggen.16 Ten slotte
12
14
Waar deze regelgeving van toepassing kan zijn
op bepaalde bedrijfstypen, wordt hierop
geattendeerd in de richtafstandenlijsten met de
afkortingen Z (zonering Wgh), R (risico, Bevi
mogelijk van toepassing), V (Vuurwerkbesluit van
toepassing).
15
VNG-brochure 2009, p. 14.
16
VNG-brochure 2009, p. 3.
worden (delen van) woongebieden met
kleinschalige of ambachtelijke bedrijvigheid
gezien als gebieden met functiemenging.17 Als
het gaat om woningen in gemengd gebied,
mag de richtafstand met één afstandsstap
worden verlaagd. Dat betekent dat mag
worden aangesloten bij de richtafstand van
één milieucategorie lager dan de categorie
waartoe de activiteit of installatie in kwestie
volgens de richtafstandenlijsten behoort.
13. Verder kent de VNG-brochure sinds 2007
een afzonderlijke systematiek voor zonering
binnen gebieden met functiemenging. In deze
gebieden, zowel bestaande gemengde
gebieden als (nieuwe) gebieden waarin
functiemenging wordt nagestreefd, staat niet
de scheiding van functies centraal, maar wordt
juist ingezet op de menging van functies,
bijvoorbeeld om de levendigheid te vergroten
.De Bos en Vaartschool in Haarlem ligt volgens
de Afdeling in zo’n gebied, namelijk langs een
belangrijke ontsluitingsweg en te midden van
woningen, winkels, horeca, garage en andere
dienstverlenende
bedrijven.
Overigens
beoordeelt de Afdeling “vol” of deze feitelijke
situatie aan de orde is en is het dus zaak om
die kwalificatie degelijk te onderbouwen.
14. De richtafstandenlijsten zijn niét bedoeld
voor zonering binnen gebieden met
functiemenging. Voor de beoordeling van
nieuwe activiteiten of woningen in deze
gebieden, wordt gewerkt met drie categorieën
activiteiten (A, B en C). De toelaatbaarheid van
deze activiteiten wordt niet beoordeeld aan
de hand van richtafstanden. In plaats daarvan
gelden bepaalde voorwaarden. Activiteiten in
categorie A komen grofweg overeen met
milieucategorie 1 en mogen zonder meer
aanpandig aan woningen worden gevestigd in
een gebied met functiemenging. Categorie Bactiviteiten, zoals een school, moeten
bouwkundig worden afgescheiden van
woningen en andere gevoelige functies. Voor
activiteiten in categorie C is bovendien een
ontsluiting op de hoofdinfrastructuur vereist.
Voor gebieden met functiemenging is een
afzonderlijke
voorbeeld
Staat
van
Bedrijfsactiviteiten opgenomen in bijlage 4
van de VNG-brochure. Deze bedrijvenlijst is
ontleend aan de praktijk van de gemeente
Amsterdam. De “Amsterdamse lijst” botste
met het uitgangspunt van functiescheiding in
de edities van de VNG-brochure van vóór 2007
en vond daarom bij de Afdeling aanvankelijk
geen genade.18
15. Een uitgebreidere toelichting op de
wijzigingen die de VNG-brochure van 2007
met zich bracht, is in dit tijdschrift reeds
gegeven door E. Alders in “Het groene boekje
herzien – de nieuwste versie van de VNGbrochure ‘Bedrijven en milieuzonering’ is
beter toepasbaar bij de zonering in
bestemmingsplannen” (BR 2008, p. 46 e.v.).
Alders vroeg zich af of de oproep van de VNG
om ook de toepassing van de richtafstanden
uitdrukkelijk te motiveren, in de praktijk
inderdaad tot een andere wijze van hantering
van de tabellen zou leiden. De hiervoor
gepubliceerde uitspraak van de Afdeling over
het bestemmingsplan Buitengebied van de
gemeente Veere, illustreert dat het
uitgangspunt van gemotiveerd toepassen nog
niet overal is geland. Hetzelfde geldt voor de
mogelijkheid om de richtafstand te verlagen
ten opzichte van gevoelige functies in
gemengd gebied. Zo was de raad van de
18
17
VNG-brochure 2009, p. 177.
Vgl. ABRvS 13 maart 2002 nr. 200005126/1 (niet
gepubliceerd).
gemeente Kaag en Braasem bij de vaststelling
van een bestemmingsplan voor een nieuw
bedrijventerrein onnodig terughoudend met
de kwalificatie als gemengd gebied.19
16. Hoe bezwaarlijk is het als de
mogelijkheden van de VNG-brochure niet
optimaal worden benut? Dat hangt af van het
gewicht dat nog toekomt aan de VNGbrochure, dat naar mijn mening moet worden
beoordeeld in het licht van twee
ontwikkelingen in de jurisprudentie.
17. Allereerst de toepassing van het
relativiteitsvereiste in het omgevingsrecht. Dit
vereiste was aanvankelijk alleen van
toepassing op beroepen tegen besluiten die
onder de Crisis- en herstelwet vielen, maar
geldt sinds de inwerkingtreding van de Wet
aanpassing bestuursprocesrecht voor álle
beroepen (art. 8:69a Awb). Ten aanzien van de
richtafstanden in de VNG-brochure wordt het
relativiteitsvereiste door de Afdeling zo
uitgelegd, dat een bedrijf zich erop kan
beroepen, voor zover het een ongestoorde
continuering van zijn bedrijfsvoering wenst te
waarborgen en klachten van milieuhinder
vreest
van
toekomstige
bewoners.20
Omwonenden die zich tegen de bouw van
nieuwe woningen keren, vangen echter bot
indien zij wijzen op een afwijking van de
richtafstand. Die norm heeft niet de strekking
om de belangen van deze omwonenden te
beschermen.21 Het gaat immers om de
bescherming van het woon- en leefklimaat
van de toekomstige bewoners van die nieuwe
woningen. Die zijn echter meestal nog niet in
beeld. Dat betekent dat in feite alleen
omringende bedrijven zich op de richtafstand
van de VNG-brochure kunnen beroepen. Die
richtafstand is in de praktijk echter niet
maatgevend. Of de bedrijfsvoering ongestoord
kan worden voortgezet, hangt veeleer af van
de vraag of kan worden voldaan aan de
milieunormen
in
algemene
regels,
bijvoorbeeld in het Activiteitenbesluit
milieubeheer,
of
de
eventuele
vergunningvoorschriften die voor het bedrijf
gelden. Deze bedrijven hebben dus niet zozeer
belang bij het voldoen aan de richtafstanden
van de VNG-brochure, en het aanvoeren van
een beroepsgrond daarover, maar dienen
zekerheid te krijgen over de daadwerkelijke
milieubelasting op de nieuwe woningen of
andere gevoelige functies. Een en ander
vraagt erom dat ook gemeenten bij de
voorbereiding van ruimtelijke besluiten de
aandacht hiernaar verleggen.
18. De tweede belangrijke ontwikkeling in dit
verband is de introductie van milieunormen in
ruimtelijke besluiten. Hiervoor werd al
opgemerkt dat lange tijd niet is aanvaard dat
in een bestemmingsplan milieukwaliteitseisen
werden opgenomen. Dat tij lijkt te zijn
gekeerd. De Afdeling heeft niet alleen
aanvaard dat zogenoemde voorwaardelijke
verplichtingen worden opgenomen in een
bestemmingsplan, maar stuurt daar onder
omstandigheden zélf op aan.22 Het in gebruik
19
Vgl. bijv. ABRvS 26 november 2014, nr.
201306719/1/R3, ECLI:NL:RVS:2014:4222, ABkort
2015/18 (r.o. 14.3).
20
Vgl. bijv. ABRvS 3 juli 2013, nr. 201300842/1/R6,
ECLI:NL:RVS:2013:167.
21
Vgl. ABRvS 19 januari 2011, nr. 201006426/1/R2,
ECLI:NL:RVS:2011:BP1352, BR 2011/37, m.nt. T.D.
Rijs en recent bijv. ABRvS 15 oktober 2014, nr.
201402213/1/R6, ECLI:NL:RVS:2014:3739.
22
Zie hierover bijvoorbeeld P.M.J. de Haan,
“Waarborging geluidsmaatregelen
weginfrastructuur in bestemmingsplan”, BR
2012/79.
nemen van een bepaalde functie wordt dan
gekoppeld
aan
de
realisering
en
instandhouding van bepaalde maatregelen,
zoals een dove gevel in een woning of een
geluidwal of -scherm. De uitvoering van
dergelijke maatregelen kan dé sleutel zijn om
aan de geluidnormen te voldoen en daarmee
een aanvaardbaar woon- en leefklimaat te
garanderen. In dat geval heeft het aanhouden
van een bepaalde afstand geen toegevoegde
waarde. Recent heeft de Afdeling bovendien
aanvaard dat in een bestemmingsplan
geluidnormen als gebruiksregel worden
opgenomen, in de vorm van een
geluidverdeelplan. Op deze wijze was het niet
meer nodig om de zonering binnen een
bedrijventerrein af te stemmen op de
milieucategorieën
en
bijbehorende
richtafstanden tot omliggende woningen,
althans niet voor het aspect geluid.23
19. Het aanhouden van afstanden is dus niet
meer de enige methode om in het ruimtelijke
spoor te borgen dat milieuhinder en gevaar
voor woningen wordt beperkt of voorkomen.
Daarom spreek ik de verwachting uit dat de
VNG-brochure
in
de
ruimtelijke
ordeningspraktijk aan belang zal inboeten. In
ieder geval is het nu écht tijd om af te stappen
van de standaardtoepassing van de VNGbrochure en om ook in het ruimtelijke spoor
maatwerk te verschaffen.
23
ABRvS 4 februari 2015, nr. 201308203/1/R3,
ECLI:NL:RVS:2015:237, AB 2015/83, m.nt. R.
Benhadi.

Download Report