pdf

Bijdrage Voorjaarsbijeenkomst Staatsrechtkring, De toekomst van de Eerste Kamer, 31-3-2015
Thom de Graaf
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Gewoon aan het werk
1
In formeel-staatsrechtelijke zin bestaat eigenlijk maar weinig verschil in de representatieve
betekenis van de Eerste en de Tweede Kamer. In de Grondwet wordt dat onderscheid in
ieder geval niet duidelijk. Volgens art. 50 GW vertegenwoordigen de Staten-Generaal het
gehele Nederlandse volk en de Staten-Generaal bestaan volgens art. 51 uit de Tweede en de
Eerste Kamer. De zittingsprocedure van beide Kamers is 4 jaar (art. 52) en voor beide geldt
de Evenredige Vertegenwoordiging als grondslag van de samenstelling (art. 53). De vereisten
voor het lidmaatschap van beide Kamers zijn dezelfde (art.57). De leden stemmen in beide
Kamers zonder last (art.67) en bewindslieden hebben een inlichtingen- en
verantwoordingsverplichting jegens zowel Tweede als Eerste Kamer (art.68). Ik ga nog even
door: de regering kan beide Kamers om dezelfde redenen tussentijds ontbinden en dat leidt
in beide gevallen tot nieuwe verkiezingen (zij het dat in geval van de Eerste Kamer dan de
termijn van de ontbonden Kamer wordt afgemaakt en voor de Tweede Kamer een nieuwe
vier-jaarperiode start (art.64). Voor beide Kamers geldt de immuniteitsregeling van art 71 en
beide kennen het recht van enquête (art. 70) en het goedkeuringsrecht van internationale
verdragen (art 91).
2. Natuurlijk zijn er verschillen, maar die zijn in formele zin minder groot dan soms wordt
verondersteld. Het kiescollege van beide Kamers is verschillend: voor de Tweede Kamer het
volledige electoraat, voor de Eerste Kamer de leden van alle provinciale staten in een
gewogen stemming (art 55), De rechten van initiatief en van amendement komen alleen de
Tweede Kamer toe en wetsvoorstellen van de regering dienen eerst naar de Tweede Kamer
te gaan en daarna pas naar de Eerste Kamer (artt. 82, 83, 84). Art. 85 GW schrijft voor dat de
Eerste Kamer het voorstel overweegt zoals het de Tweede Kamer aan haar is gezonden,
hetgeen feitelijk betekent dat de Eerste Kamer alleen ja of nee kan zeggen en geen
wijzigingen kan afdwingen. Maar in de parlementaire praktijk heeft zich niettemin een
informele vorm van amendementsrecht ontwikkeld middels de zg. novelles. Ook door de
Eerste Kamer afgedwongen reparatiewetten kunnen onder die praktijk worden gerangschikt.
Andere verschillen zijn nog dat de Tweede Kamer de Nationale Ombudsman benoemt (art
78A GW), een voordrachtrecht heeft voor benoeming van leden van de Hoge Raad en de
Algemene Rekenkamer (artt. 118 en 77 GW) en opdracht kan geven tot vervolging wegens
ambtsmisdrijven van ministers en leden van de Staten-Generaal (art. 119 GW).
3. Kortom: volgens de Grondwet is de Eerste Kamer een volwaardige parlementaire instelling
die de gehele Nederlandse bevolking representeert. Uit onze constitutie valt op geen enkele
manier een opdracht aan de leden van die Kamer tot bijzondere of apolitieke
terughoudendheid af te leiden. De parlementaire rechten zijn enigszins beperkt in
vergelijking tot die van de Tweede Kamer, maar het allerbelangrijkste recht, instemming met
wetgeving en internationale verdragen die burgers of de staat binden, komt aan beide
Kamers in gelijke mate toe. De Grondwet kent geen staatsrechtelijke verplichting voor de
Eerste Kamer om zich in te beperken tot een meer juridisch of uitvoeringstechnisch (en dus
niet politiek) oordeel over aangeboden voorstellen.
4. Dat wil echter niet zeggen dat er geen redenen bestaan om de Tweede Kamer aan te merken
als de politiek dominante instelling en de Eerste Kamer op te roepen tot parlementaire
bescheidenheid. Die zijn er natuurlijk wel. Het indirecte mandaat van senatoren is het
krachtigste argument. Handboekschrijvers wijzen voorts op het feit dat de Tweede Kamer
niet voor niets in de Grondwet op de eerste plaats wordt gezet (vergl. Art 51 GW). Vroegere
overwegingen om de rol van de senaat flink aan te zetten, zijn voorts door de tijd ingehaald.
In de moderne tijden kan moeilijk worden verdedigd dat de Eerste Kamer een tegenwicht
moet bieden tegen al te democratische oprispingen vanuit de ‘volkskamer’. In de loop van de
negentiende eeuw werd de functie van ‘bolwerk’ van de Kroon en van het conservatisme al
obsoleet en later verdampte ook de gedachte van de senaat als tegenmacht. Al aan het
begin van de vorige eeuw stond het politieke primaat van de Tweede Kamer onomstotelijk
vast. De functie van de Eerste Kamer werd steeds meer gezien als die van heroverweging in
het kader van een zorgvuldige behandeling van wetgeving. Het bestaansrecht van de Eerste
Kamer wordt tot op de dag van vandaag juist met het oog op die functie van chambre de
reflection verdedigd. In de parlementaire praktijk werkt dat ook zo. Als de Eerste Kamer
zichzelf in sterke mate zou positioneren als politieke volksvertegenwoordiging zou deze
heroverwegingsfunctie een geheel ander karakter krijgen. De indirecte legitimatie en de
beperktere bevoegdheden zouden bovendien met politiek activisme niet in
overeenstemming zijn. Nog belangrijker: de senaat zou zo een doublure worden van de
Tweede Kamer en daarmee zowel de betekenis van die laatste als zijn eigen raison d’ètre
ondermijnen. Een verstandige Eerste Kamer kent dus zijn grenzen.
5. Uit de politieke en parlementaire geschiedenis kan naar mijn oordeel worden afgeleid dat de
Eerste Kamer een volwaardig parlementair orgaan is dat niettemin vanwege zijn aard enige
politieke terughoudendheid past. Die terughoudendheid blijkt in de praktijk al in de wijze
waarop de Eerste Kamer zichzelf organiseert. Er is bijvoorbeeld geen voorziening voor het
stellen van mondelinge vragen. Schriftelijke vragen worden slechts sporadisch ingediend,
vermoedelijk in een verhouding van 1:1000 tot de vragenstroom uit Tweede Kamer.
Hetzelfde geldt voor mondelinge overleg in de senaat, dat overkomt een minister tijdens
diens ambtsperiode slechts een enkele keer. Het seniorenberaad van de Eerste Kamer stelt
jaarlijks zelfs een uiterst gering quotum aan plenaire beleidsdebatten vast. Niet alleen omdat
de senaat maar weinig vergaderdagen kent (normaliter één per week), maar ook omdat
beleidsoverleg niet tot de kerntaak wordt beschouwd. De plenaire behandeling van een
begroting (in de Tweede Kamer voor fractiespecialisten het jaarlijkse hoogtepunt) vindt in de
Eerste Kamer slechts bij hoge uitzondering plaats. Hetzelfde geldt voor interpellaties. De
Eerste Kamer kan in de praktijk dus niet worden beschouwd als een doublure van de Tweede
Kamer en zal dat ook niet snel worden. Sommigen wijzen hierbij overigens ook op de ietwat
gevorderde leeftijd van de gemiddelde senator die verhindert dat de hijgerigheid van de
overzijde ook in de prachtige vroegere Statenzaal van Holland en Friesland norm wordt.
Illustratief voor de terughoudendheid van de Eerste Kamer is voorts dat in recente tijden
nooit een minister of kabinet direct of indirect geconfronteerd werd met de
vertrouwensregel. Het is zelfs de vraag of die wel kan worden geconstrueerd in de relatie
tussen kabinet en Eerste Kamer en zo ja, of die wel tweezijdig mag worden geactiveerd of
alleen van regeringswege. Ten slotte kan er natuurlijk nog op worden gewezen dat de Eerste
Kamer op gepaste afstand staat van de machtsvorming. In formaties worden de fracties uit
de Eerste Kamer niet als zodanig betrokken, al komt het wel voor dat zij op onderdelen
tevoren worden gepolst of dat de onderhandelaars en de informateur zich rekenschap
geven van mogelijke obstakels in de senaat. Dat dit laatste tijdens de formatie van 2012
onvoldoende gebeurde, achtervolgt het huidige kabinet tot op de dag van vandaag.
6. Terughoudendheid dus in de politieke waan van de dag. Maar de Eerste Kamer is ook geen
politieke eunuch die slechts een min of meer apolitieke juridische beoordeling van
wetsvoorstellen toekomt. De wijze van samenstelling van de senaat verdraagt zich daar ook
niet mee. De leden worden immers op politieke lijsten gekozen en vormen politieke fracties.
Zij zijn niet alleen op hun kundigheden en maatschappelijke ervaring geselecteerd door hun
partij maar ook op hun politieke verbondenheid. Het door hun partijcongres laatstelijk
vastgestelde programma is dus ook voor hen en niet alleen voor Tweede Kamerleden
leidraad. Die partij-affiliatie rechtvaardigt dat Eerste Kamerleden bij belangrijke politieke
voorstellen de koers van hun partij en hun geestverwanten aan ‘ de overzijde’ in hun
overwegingen betrekken. Dat is niet alleen volkomen legitiem maar het is ook, in ieder geval
in de laatste dertig jaar, nooit anders geweest. Eerste Kamerleden zijn deeltijd-politici die
zich bewust zijn van hun begrenzingen maar ook van hun verantwoordelijkheid. Zij staan in
hun recht als zij om hun moverende redenen een wetsvoorstel dat in de Tweede Kamer een
meerderheid verkreeg, afstemmen. Ook als zij dat zouden doen op puur politieke gronden.
Politieke overwegingen spelen altijd een rol. Voormalig PvdA-fractievoorzitter Han Noten
formuleerde hieromtrent een mooi axioma: als een Tweede Kamerfractie vóór een
wetsvoorstel stemt, kan het goed zijn dat de Eerste Kamerfractie om inhoudelijke,
kwalitatieve redenen alsnog tegenstemt. Maar het omgekeerde, een Eerste Kamerfractie die
een wetsvoorstel steunt dat om politieke redenen door de geestverwanten in de Tweede
Kamer is verworpen, komt nauwelijks voor. En begrijpelijk, het zijn niet voor niets
partijgenoten.
7. Ik kom tot de conclusie dat ook in de huidige parlementaire periode Eerste Kamerfracties
gewoon, net als in de jaren daarvoor, hun werk hebben gedaan en zich niet plotseling
politieker zijn gaan gedragen dan wenselijk zou zijn en al helemaal niet buiten de oevers van
hun constitutionele bedding zijn getreden. Voor een partijpolitieke beoordeling van
wetsvoorstellen kijken de senatoren, net als vroeger, mede naar wat hun partijgenoten in de
Tweede Kamer hebben gezegd en geoordeeld. Daarmee respecteren zij het door iedereen
tot vervelens toe benadrukte politieke primaat van de Tweede Kamer. Dat primaat dwingt er
niet toe dat senatoren klakkeloos de meerderheid van de Tweede Kamer volgen, maar wel
dat zij zich rekenschap geven van het politieke oordeel van hun direct gekozen
geestverwanten. Dat oordeel, of het nu gaat over de vrije artsenkeuze, het studievoorschot
of het belastingplan, nemen zij mee in hun eindafweging die bovendien gevoed wordt door
andere elementen, zoals de zorgvuldigheid van de wet, de uitvoerbaarheid, de
verenigbaarheid met Grondwet en Europese regels en de kwaliteit van de wetssystematiek.
Het komt geregeld voor dat die laatste overwegingen toch de doorslag geven en een
wetsvoorstel dat enthousiasme bij de politieke broeders en zusters in de Tweede Kamer
wekte door de partijgenoten in de Eerste Kamer wordt af geserveerd. Voorbeelden te over,
ook in deze bijna afgelopen Kamerperiode.
8. Tot slot: de afgelopen maanden is er veel kritiek geuit op de huidige Eerste Kamer die politiek
zou bedrijven over de hoofden van de kiezers die in 2012 juist een stevig mandaat aan de
huidige regeringscoalitie hebben gegeven. Die kritiek was uit sommige hoeken nogal
opportunistisch en weinig geloofwaardig. VVD-fractievoorzitter Zijlstra bijvoorbeeld die zich
zo ergert aan het ontbreken van een coalitiemeerderheid in de Eerste Kamer dat hij nu het
bestaansrecht aan de orde stelt. Dat hoorde ik de VVD nooit eerder bepleiten, ook niet als
een van de eigen senatoren het eigen kabinet dwars zat. Of voormalig PvdA-leider Bos die de
Eerste Kamer zeer ondemocratisch noemt als die zich keert tegen een plan van de
coalitiemeerderheid van de Tweede Kamer. Dit is dezelfde Bos die als informateur van het
huidige kabinet zich onvoldoende rekenschap gaf van de gelaagdheid van onze parlementair
stelsel. Enfin, met dat soort kritiek valt te leven. Vooral als men bedenkt dat het ontbreken
van een vanzelfsprekende meerderheid van de coalitie in de Eerste Kamer er helemaal niet
toe heeft geleid dat de Eerste Kamer activistisch is geworden en is gaan mee onderhandelen
over regeerakkoord of begrotingen. Integendeel: niet in de Eerste maar in de Tweede Kamer
zijn akkoorden gesloten over de begroting, over het woonbeleid, het zorgstelsel en het
leenstelsel. Akkoorden tussen coalitie en oppositiepartijen die voor vergroting van het
draagvlak voor regeringsvoorstellen leidden. Wat is daar precies ondemocratisch aan? Dat
die draagvlakverbreding mede is gerealiseerd met het oog op het vergemakkelijken van
meerderheden in de Eerste Kamer is absoluut een feit. Maar evenzo kan feitelijk worden
vastgesteld dat senatoren zelf daarvoor hun macht niet hebben ingezet en al helemaal niet
misbruikt en gewoon hebben gedaan wat ze altijd al deden: hun inhoudelijke èn politieke
werk. Gewoon zoals het hoort.

Download Report