Privaatrechtelijk kostenverhaal door de wegbeheerder

Privaatrechtelijk kostenverhaal door de
wegbeheerder
De Hoge Raad schept duidelijkheid over verhaal van kosten voor
opruimwerkzaamheden na een ongeval
Hoge Raad van 12 december 2014, ECLI:NL:HR:2014:3594 (Achmea/Staat)
Inleiding
Een auto raakt betrokken bij een kettingbotsing omdat de chauffeur niet
tijdig heeft geremd. Door dat ongeval komt olie op het wegdek. De
wegbeheerder geeft opdracht aan een particulier bedrijf om die olie op te
ruimen. Vervolgens presenteert hij de rekening aan de WAM-verzekeraar
van betrokkene. Kan de wegbeheerder dat doen zonder dat dit een
onaanvaardbare doorkruising vormt van publiekrechtelijke regelingen als
de Brandweerwet 1985 (inmiddels opgegaan in de Wet veiligheidsregio’s)
en de Wegenwet? Tot voor kort bestond over het antwoord op die vraag
verdeeldheid in de lagere rechtspraak. Het arrest van de Hoge Raad van
12 december 2014, ECLI:NL:HR:2014:3594 in de zaak van Achmea
tegen de Staat, biedt duidelijkheid hierover. Hierna bespreek ik dat arrest.
Daarbij ga ik achtereenvolgens in op het oordeel van de kantonrechter,
het hof en de Hoge Raad in deze zaak. Vervolgens zal ik kort nader
ingaan op de zogenoemde tweewegenleer en het daarmee
samenhangende leerstuk van de onaanvaardbare doorkruising.
Kostenverhaal voor het
opruimen van olie op de
weg na een ongeval was
volgens de kantonrechter
een onaanvaardbare
doorkruising van de
Brandweerwet 1985 en de
Wegenwet.
De casus
De casus in deze zaak was zoals ik die hierboven heb geschetst: een
auto raakt betrokken bij een kettingbotsing waardoor olie op het wegdek
lekt die in opdracht van de Staat wordt opgeruimd, waarna de Staat een
civielrechtelijke vordering instelt tot verhaal van de kosten. Het ongeluk
vond plaats op de A15, die in eigendom en beheer bij de Staat is. De
casus is ook relevant voor andere wegbeheerders, zoals de gemeenten.
De kantonrechter
De zaak komt in eerste instantie (vanwege de hoogte van het gevorderde
bedrag van € 7.595,17) bij de kantonrechter. Deze wijst de vordering af.
Hij is van oordeel dat de aanwezigheid van olie op het wegdek een
gevaar oplevert voor de mens in de zin van artikel 1 lid 4, aanhef en
onder b van de Brandweerwet 1985. Artikel 1 lid 4 van die wet luidt als
volgt:
‘Burgemeester en Wethouders hebben de zorg voor:
a. het voorkomen, beperken en bestrijden van brand, het beperken van
brandgevaar, het voorkomen en beperken van ongevallen bij brand en al
hetgeen daarmee verband houdt;
b. het beperken en bestrijden van gevaar voor mensen en dieren bij
ongevallen anders dan bij brand.’
In het arrest van de Hoge Raad van 11 december 1992,
ECLI:NL:HR:1992:ZC0788, NJ 1994,639 (Vlissingen/Rize, ook wel
bekend als het Brandweerkostenarrest) bleek de gemeente Vlissingen
kosten voor het nablussen van een brand op het motorschip Rize K., een
activiteit die viel onder deze bepaling, niet op de eigenaar van het schip te
kunnen verhalen. De Hoge Raad oordeelde dat een dergelijk
privaatrechtelijk kostenverhaal een onaanvaardbare doorkruising van
de Brandweerwet 1985 zou opleveren. De kantonrechter kwam in de hier
besproken zaak op grond van dit arrest tot zijn oordeel.
In deze zaak is ook een beroep gedaan op de Wegenwet. Artikel 15 van
die wet legt een onderhoudsplicht op, kort gezegd, de wegbeheerder. De
Wegenwet bevat geen regeling voor verhaal van kosten die de
wegbeheerder door onrechtmatig handelen van een weggebruiker moet
maken. Op grond van het ontbreken van een dergelijke regeling oordeelt
de kantonrechter, opnieuw onder verwijzing naar het
Brandweerkostenarrest, dat kostenverhaal langs privaatrechtelijke weg
een onaanvaardbare doorkruising van de Wegenwet zou opleveren.
Het verwijderen van olie
van de weg na een
ongeval valt niet onder de
brandweertaak op grond
van artikel 1 lid 4 aanhef
en onder b van de
Brandweerwet 1985,
aldus Hof ’s-Gravenhage
en de Hoge Raad.
Gerechtshof ’s-Gravenhage
Het hof oordeelt anders. Hij meent dat artikel 1 lid 4 aanhef en onder b
van de Brandweerwet 1985 uitsluitend ziet op acute gevaarsituaties die
de snelle inschakeling van technische hulpmiddelen vereisen. Het
verwijderen van olie op het wegdek valt daar niet onder. Met het afzetten
van de weg, waarvoor geen speciale technische hulpmiddelen nodig zijn,
is het acute gevaar van olie op de weg volgens het hof al verdwenen. De
werkzaamheden zijn volgend het hof dan ook los te zien van de
brandweertaak en leveren geen doorkruising op van de Brandweerwet
1985.
Ook op het punt van de Wegenwet oordeelt het hof anders dan de
kantonrechter. Het hof ziet in het ontbreken van een publiekrechtelijke
regeling nu juist een indicatie dat privaatrechtelijk kostenverhaal wel is
toegestaan. Die mogelijkheid doet volgens het hof niet af aan de
rechtsbeschermingsmogelijkheden die de burger aan een
publiekrechtelijke regeling zou kunnen ontlenen (nu die ontbreekt) en via
de publiekrechtelijke weg zou ook niet hetzelfde resultaat (kostenverhaal)
kunnen worden bereikt.
De Hoge Raad
De Hoge Raad laat het arrest van het hof in stand. Hij kan zich vinden in
het oordeel van het hof dat het verwijderen van olie van de weg na een
ongeval niet onder de inzet van de brandweer op grond van artikel 1 lid 4
aanhef en onder b van de Brandweerwet 1985 valt. Het hof heeft dat
voldoende gemotiveerd met de overweging dat reeds het afzetten van de
weg, waarvoor geen speciale technische hulpmiddelen nodig zijn, het
acute gevaar van die olie wegneemt. Dit is een voor de praktijk
belangrijke constatering. Zodra het acute gevaar na een ongeluk is
weggenomen vallen de werkzaamheden die als gevolg van dat ongeluk
nodig zijn buiten het bestek van de brandweerzorg en is privaatrechtelijk
kostenverhaal door de wegbeheerder mogelijk. De Hoge Raad laat in het
midden of voor werkzaamheden die wél te scharen zijn onder artikel 1 lid
4 aanhef en onder b van de Brandweerwet geldt dat kostenverhaal
zonder meer is uitgesloten, maar geeft wel een indicatie van zijn
Er is geen
onaanvaardbare
doorkruising van de
Brandweerwet 1985 of de
Wegenwet, aldus Hof ’sGravenhage en de Hoge
Raad.
beoordeling van die vraag. Hij wijst er in dit verband namelijk op dat in het
hier aan de orde zijnde geval niet de brandweer kosten heeft gemaakt
maar de staat uit hoofde van zijn taak als beheerder van de rijksweg,
terwijl het Brandweerkostenarrest slechts betrekking heeft op kosten die
door de brandweer zijn gemaakt in de uitoefening van haar in artikel 1 lid
4 omschreven taak. Met andere woorden: als niet de brandweer zelf,
maar een ander in opdracht van de wegbeheerder werkzaamheden
uitvoert die vallen binnen de reikwijdte van de brandweerzorg, moet de
aanvaardbaarheid van privaatrechtelijk kostenverhaal niet beoordeeld
worden aan de hand van het Brandweerkostenarrest. Daarmee lijken de
mogelijkheden voor dergelijk kostenverhaal ruimer te zijn dan op grond
van het Brandweerkostenarrest het geval zou zijn.
De Hoge Raad is het ook met het hof eens dat geen sprake is van een
onaanvaardbare doorkruising van de Wegenwet. Daartoe verwijst hij in de
eerste plaats naar zijn arrest van 19 december 1975,
ECLI:NL:HR:1975:C5664, NJ 1976,280 (Rijksweg 12). Daarin heeft de
Hoge Raad uitgemaakt dat, kort gezegd, onzorgvuldig rijgedrag dat de
wegbeheerder noopt tot het treffen van maatregelen ter uitoefening van
zijn beheers- of onderhoudstaak tot aansprakelijkheid voor de daaruit
voortvloeiende kosten leidt. De Hoge Raad voegt daaraan in het hier
besproken arrest toe dat kostenverhaalsacties op grond van artikel 185
Wegenverkeerswet 1994 (dat ziet op de civiele aansprakelijkheid van
eigenaren en houders van motorrijtuigen) of artikel 6:162 BW geen
doorkruising opleveren van de Wegenwet omdat zij geen regeling voor
verhaal van die kosten kent en ook geen andere regelingen bevat die
aanleiding zouden kunnen zijn voor het oordeel dat sprake zou zijn van
doorkruising van die wet. In dat verband verwijst de Hoge Raad naar het
Windmill-arrest (HR 26 januari 1990, ECLI:NL:HR:1990:AC0965, NJ
1991,393). De Hoge Raad voegt daaraan toe dat anders dan hij in het
brandweerkostenarrest overwoog ten aanzien van de Brandweerwet
1985, uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Wegenwet niet blijkt dat
met de Wegenwet kostenverhaal publiekrechtelijk is uitgesloten en in
verband daarmee sprake is van een doorkruising.
Korte beschouwing privaatrechtelijk kostenverhaal
Ik sta hier nog kort stil bij de vraag wanneer privaatrechtelijk
kostenverhaal als een onaanvaardbare doorkruising van een
publiekrechtelijke regeling moet worden beschouwd. Daarmee zal ook het
verschil tussen het oordeel van de kantonrechter enerzijds en dat van hof
en Hoge Raad anderzijds in deze zaak nader worden verklaard. Als men
afgaat op de uiteenlopende oordelen van de feitenrechters, is de vraag
wanneer sprake is van een onaanvaardbare doorkruising nog niet zo
eenvoudig te beantwoorden.
Zoals ook A-G Keus opmerkt in zijn conclusie bij het hier besproken
arrest, is het standaardarrest over de samenloop tussen privaatrecht en
publiekrecht het hiervoor genoemde Windmill-arrest en heeft de Hoge
Raad bij privaatrechtelijk kostenverhaal door de overheid de Windmillcriteria in enigszins aangepaste vorm gehanteerd. Windmill was een
bedrijf dat gipsslurry loosde op de Nieuwe Waterweg en daarvoor een
vergunning had op grond van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren
(Wvo). De staat wenste als eigenaar van de Nieuwe Waterweg op
privaatrechtelijke basis een vergoeding voor die lozingen te ontvangen en
eiste een verbod op de lozingen zolang daarover nog geen
overeenstemming met Windmill was bereikt. De vraag die in het arrest
werd beantwoord was hoe een dergelijke vordering zich verhield tot de
publiekrechtelijke regeling van de Wvo. Op grond van de Wvo konden bij
algemene maatregel van bestuur heffingen voor lozingen in het
oppervlaktewater worden vastgesteld. Die AMvB bestond destijds echter
niet. De kern van het Windmill-arrest ligt in de volgende overweging:
Hét standaardarrest over
de samenloop tussen
privaatrecht en
publiekrecht is nog altijd
het Windmill-arrest. Voor
privaatrechtelijk
kostenverhaal hanteert de
Hoge Raad de Windmillcriteria in aangepaste
vorm.
‘Wanneer de betrokken publiekrechtelijke regeling daarin niet voorziet, is
voor de beantwoording van deze vraag beslissend of gebruik van de
privaatrechtelijke bevoegdheden die regeling op onaanvaardbare wijze
doorkruist. Daarmee moet onder meer worden gelet op inhoud en
strekking van de regeling (die mede kan blijken uit haar geschiedenis) en
op de wijze waarop en de mate waarin in het kader van die regeling de
belangen van de burgers zijn beschermd, een en ander tegen de
achtergrond van de overige geschreven en ongeschreven regels van
publiekrecht.
Van belang is voorts of de overheid door gebruikmaking van de
publiekrechtelijke regeling een vergelijkbaar resultaat kan bereiken als
door gebruikmaking van de privaatrechtelijke bevoegdheid, omdat, zo
zulks het geval is, dit een belangrijke aanwijzing is dat geen plaats is voor
de privaatrechtelijke weg.’
De Windmill-criteria zijn dan ook als volgt samen te vatten. Bij de vraag of
het gebruik van een privaatrechtelijke bevoegdheid door de overheid een
onaanvaardbare doorkruising van een publiekrechtelijke regeling oplevert,
moet worden gelet op:
- de inhoud en strekking van de regeling;
- de rechtsbescherming die de publiekrechtelijke regeling biedt;
- de vraag of met de publiekrechtelijke regeling een vergelijkbaar resultaat
kan worden bereikt als met de privaatrechtelijke bevoegdheid.
In het Brandweerkostenarrest ging het kort gezegd over de vraag of de
overheid kosten die zij maakt bij de uitoefening van een publieke taak
langs privaatrechtelijke weg kan verhalen. Volgens de Hoge Raad moest
die vraag worden beantwoord aan de hand van “soortelijke maatstaven”
als genoemd in het Windmill-arrest. Hij overwoog:
“Wanneer de publiekrechtelijke regeling niet in beantwoording van de
vraag voorziet, is beslissend of kostenverhaal via het privaatrecht die
regeling op onaanvaardbare wijze doorkruist. Daarbij moet onder meer
worden gelet op de inhoud en strekking van de regeling (die ook kan
blijken uit haar geschiedenis), zulks mede in verband met de aard van de
taak en de aard van de kosten. Van belang is hierbij dat, wanneer verhaal
van kosten langs publiekrechtelijke weg is uitgesloten, zulks een
belangrijke aanwijzing is dat verhaal van kosten langs privaatrechtelijke
weg ook is uitgesloten.”
Kan de overheid kosten
die zij maakt bij de
uitoefening van een
publieke taak langs
privaatrechtelijke weg
verhalen?
De hiervoor geciteerde overwegingen in beide arresten leiden tot de
nodige verwarring. Bij Windmill is het feit dat met een publiekrechtelijke
regeling een vergelijkbaar resultaat kan worden bereikt een aanwijzing
dat de privaatrechtelijke bevoegdheid daarvoor moet wijken. Volgens het
Brandweerkostenarrest is juist het niet bestaan van een publiekrechtelijke
bevoegdheid tot kostenverhaal (waardoor dus géén vergelijkbaar
resultaat kan worden bereikt met een publiekrechtelijke regeling) een
aanwijzing dat privaatrechtelijk kostenverhaal ook niet mogelijk is. We
zien de tegenstrijdige uitkomsten waartoe dit leidt terug in de onderhavige
zaak (kantonrechter enerzijds, hof en Hoge Raad anderzijds) en in
bijvoorbeeld rechtbank ’s-Gravenhage 12 maart 2003,
ECLI:NL:RBSGR:2003:BM3097 en rechtbank ’s-Gravenhage 13 oktober
2004, ECLI:NL:RBSGR:2004:AR5852 enerzijds en rechtbank Breda 16
maart 2011, ECLI:NL:RBBRE:2011:BP8907 anderzijds. Het gaat daarbij
onder andere om de vraag of het feit dat de Wegenwet geen regeling
heeft voor publiekrechtelijk kostenverhaal in de weg staat aan
privaatrechtelijk kostenverhaal, zoals men op grond van het
Brandweerkostenarrest zou kunnen menen.
Naar mijn mening zijn de criteria van het Windmill-arrest en die van het
Brandweerkostenarrest echter minder tegenstrijdig dan het wellicht lijkt.
Het ligt in de eerste plaats voor de hand dat als de overheid met een
publiekrechtelijke bevoegdheid is toegerust om een bepaald belang te
behartigen, waarbij ook is voorzien in rechtsbescherming voor de burger,
die weg aangewezen is om het doel van de regeling te bewerkstelligen.
Het gebruik van privaatrechtelijke bevoegdheden ter behartiging van
hetzelfde belang zal dan al snel als een onaanvaardbare doorkruising
kunnen worden beschouwd. Een mooie uiteenzetting daarover is te
vinden in de bespreking van het Windmill-arrest in AB-Klassiek door
Hennekens (zesde druk, Kluwer: Deventer 2009).
Voor het Brandweerkostenarrest, dat meer specifiek betrekking heeft op
privaatrechtelijk kostenverhaal, geldt dat daaruit niet in algemene zin kan
worden afgeleid dat het ontbreken van een publiekrechtelijke mogelijkheid
tot kostenverhaal betekent dat de privaatrechtelijke weg is afgesloten. De
kern van die zaak is dat uit de wetsgeschiedenis van de Brandweerwet
1985 volgt dat de wetgever die publiekrechtelijke weg voor kostenverhaal
welbewust heeft willen afsluiten omdat hij vond dat de publieke taak van
de overheid voor de bestrijding van brand niet te rijmen viel met verhaal
van brandweerkosten. In een dergelijk geval ligt het min of meer voor de
hand dat privaatrechtelijke kostenverhaal als een doorkruising van de
wens van de wetgever wordt gezien. Bij de Wegenwet ligt dat heel anders
omdat uit die wet en de totstandkomingsgeschiedenis ervan helemaal niet
blijkt dat de wetgever kostenverhaal, publiekrechtelijk of privaatrechtelijk,
door de wegbeheerder heeft willen uitsluiten. Het gaat er dan ook niet
zozeer om of de publiekrechtelijke regeling al dan niet voorziet in de
mogelijkheid van kostenverhaal maar om het antwoord van de vraag of,
als dat niet het geval is, dat berust op een welbewuste keuze van de
wetgever om dergelijk kostenverhaal uit te sluiten. In dat geval is
privaatrechtelijk kostenverhaal in beginsel ook niet aan de orde.
Over de auteur
Jan van der Grinten
+31 (0)20 5506 852
[email protected]

Download Report