Van de macro- naar de micro-staat en terug

Van de macro- naar de micro-staat en terug
Overwegingen bij de uitreiking van de eerste bul van de IML-jaargroep XXVI
Arthur Ringeling
U bent diep gedoken in problemen met een stevig politiek karakter. En u lijkt er niet
verbaasd over. Terwijl u dat misschien wel zou moeten zijn. U bent immers ambtenaar,
u bent van het bestuur, mogelijk zelfs van het beheer. En dus niet van de politiek. Want
dat is de geijkte tegenstelling: politiek en bestuur, beleid en bestuur, bestuur en beheer.
Maar hier, op de vrijplaats van de wetenschap, gaat u helemaal los. U schetst
toekomstperspectieven, ontwikkelt waardegeladen ideeën, maakt keuzen uit
conflicterende waarden, formuleert beleid en spreekt als een volleerd politicus
voorkeuren uit alsof dat uw dagelijkse werk is. De visies zijn nog niet concreet, maar die
kant moet het op.
Politiek is bestuur geworden, stelt Herman Tjeenk Willink in zijn Bart Tromp-lezing van
2013. Daardoor is de politiek verdwenen en van alles een bestuursvraagstuk gemaakt.
En bestuur is management geworden, ben ik geneigd er aan toe te voegen. Er is sprake
van een dubbele reductie in de statelijke sfeer en die heeft grote gevolgen. We hebben
ongeveer van alles een managementvraagstuk gemaakt. En management, ik hoef u dat
niet te uit te leggen, gaat over managementvariabelen. De meest op de voorgrond
tredende zijn geld en communicatie. Het economisch discours is in de publieke sfeer
dominant geworden, met de vraag hoe we de boodschap vertellen en daarbij overkomen
als goede tweede. Als gevolg daarvan zijn we ver af geraakt van het idealistische beeld
van burgers die ‘Herrschaftsfrei’ met elkaar de dialoog aan gaan over hun verschillen
van inzicht en op basis daarvan tot publieke beslissingen komen. De gezaghebbende
toedeling van waarden, om Easton’s klassieke aanduiding van de publieke functie te
gebruiken, geschiedt in het uitvoeringsproces door publieke functionarissen met een
wisselende mate van beleidsvrijheid en controle op hun handelen. Al zouden zij niet
weten welke beslissing zij moeten nemen, zij raken ook met grote regelmaat de weg in
de veelheid van regels kwijt, ze moeten iets. De klant staat voor het loket of loopt op
straat. Zo zal de ene politiefunctionaris een illegaal die aangifte komt doen, bestraffen
vanwege zijn illegaliteit, de ander zal zich tot de aangifte beperken. Het is hen in veel
gevallen niet gegeven de beslissing uit de weg te gaan. Die systeemdwang kennen
politici en beleidsmakers niet.
Waarom leg ik zoveel nadruk op die uitvoerenden? Omdat we maar met een beeld in
ons hoofd zitten dat de politiek de wetten vaststelt, dat wij ons aan de wet moeten
houden en dat iets dergelijks ook voor uitvoerders geldt. Dat wij deduceren, dat wij
voortdurend van abstract naar concreet werken, in een Weberiaanse ordening. Wij
besturen van bovenaf, overheden onder elkaar, overheid over onderdaan. Terwijl
burgers feitelijk worden bestuurd door de beslissingen van individuele medewerkers van
organisaties met publieke taken.
Vanaf nu gaan wij het beter doen, is de belofte van beleidsontwerpen, zoals de
decentralisaties van zorg en welzijn. Uw waardevolle werkstukken illustreren het ook:
vanaf nu gaan wij als organisaties samenwerken, teams vormen, maatwerk toepassen
op individuele gevallen. De coördinatie zal worden versterkt, in het bijzonder op de
breukvlakken tussen beleidsterreinen en het Rijk trekt zich terug op het terrein van de
regelgeving. Ik weet zo net nog niet of dat gaat gebeuren en of dat tot vrolijker situaties
leidt. Omdat nog steeds niet gewaarborgd is dat het individuele geval voorop staat of het
compromis tussen bureaucratische eenheden.
Geen misverstand er over, het gaat om eenheden die een voor een, met de beste
bedoelingen, de wet proberen uit te voeren onder omstandigheden waarin het
verminderde budget een centrale rol speelt. Die organisaties sluiten met elkaar
compromissen die zij elk voor zich langs de financiële maatstaf leggen. En waarvan het
dubieus is of de oplossing van de problemen van individuele burgers daarmee het beste
wordt bereikt. Want de wetgever staat op een afstand van de uitvoerders. De collega’s
van de andere organisaties komen de uitvoerders voortdurend tegen. Aan de
zwaarbevochte compromissen zal strak worden vastgehouden, zowel intern als extern.
Extern hebben we daar de ene inspectie na de andere voor ingericht. Intern is het woord
aan de managers die op opleidingen als deze leren strak en stijf aan de gestelde doelen
en het uitvoeringskader, beleidsjargon voor complexe regelsystemen, vast te houden.
Want hoe komt het toch dat in ongeveer elke onderzoek op bijna elk terrein wordt gepleit
voor een meer terughoudende opstelling van het Rijk?
De onvrijwillige klant heeft weinig te kiezen. Het oordeel over hem is ook niet mals: het
is al schandalig genoeg dat hij zich in deze afhankelijke positie van de belastingbetaler
heeft gebracht, heeft laten blijken niet zelfredzaam te zijn, zijn hand ophoudt of de wet
overtreedt. Die burger heeft ook weinig in te brengen, want de compromissen tussen
publieke organisaties staan als een huis. “Als je het niet bevalt, dan dien je maar een
klacht in” luidt de titel van een klassieke studie over de verhouding politie-burger.
Gemeenten deden recenter iets vergelijkbaars bij de WOZ heffing: we zien wel wie zich
tegen de aanslag gaat verzetten. Het zijn uitingen van cynisme in de publieke dienst en
ze bestaan naast alle mooie woorden over publieke dienstverlening. De besturing van
het land is een zaak van maatwerk op uitvoeringsniveau geworden. Zoals ook blijkt uit
jullie mooie schetsen van de terugtocht van de overheid. Mag ik dan mijn scepsis
hebben over de vraag of die terugtocht ook daadwerkelijk plaats zal vinden of dat het
interventieniveau juist zal worden verhoogd. Mag ik bovenal twijfel hebben of de
onvrijwillige klant er beter af zal komen.
Beschuldig mij niet van sentimentaliteit, maar ik moet bij al dat beleidsgeweld van
targets en streefcijfers weleens terug denken aan de ambtenaren van de afdeling
Vreemdelingenzaken in de jaren zestig. Toelatingsbeleid is een lastig beleid. Het is een
terrein van ‘high politics’, het heeft te maken met internationale betrekkingen en
buitenlandse politiek. Maar op hetzelfde moment kan elk Kamerlid op elk moment de
trom roeren door een dramatisch geval het ankerpunt van zijn betoog te maken of te
roepen dat het minder kan. Tegelijk zijn de beslissingen diep ingrijpend voor de
betrokkenen. Die ambtenaren maakten beleid door beslissingen te nemen. In elk geval
deden zij hun best om een zo redelijke mogelijk oordeel te vellen. En hadden zij dat in
een aantal gevallen gedaan, dan formuleerde zij op basis daarvan beleidsregels per
groep van vergelijkbare gevallen.
Een zo redelijk mogelijk oordeel in het concrete geval, zou dat niet de categorische
imperatief voor het overheidshandelen moeten zijn? En zou beleid daar van niet het
gevolg moeten zijn in plaats van andersom? Zou daardoor de rol van werkvloer ook niet
een heel andere worden, in plaats van de uitvoerders van beleid, van kaders en regels
de dragers van de redelijke beslissingen? Zou daarmee ook niet de politieke betekenis
van het uitvoerende werk helderder op het netvlies komen te staan? Misschien is het
iets voor u om over na te denken in de grote intellectuele leegte die na deze opleiding
ontstaat.

Download Report