Aanbevelingenrapportage - Van Meggelen Consultancy BV

Evaluatie project RandstadRail
Aanbevelingenrapportage
Evaluatie project RandstadRail
Aanbevelingenrapportage
Voorwoord
2
Na een periode van intensief samenwerken is met het in
gebruik nemen van het Statenwegtracé, het metrostation
Rotterdam Centraal, de doorkoppeling naar metrostation
Slinge en als laatste de ZoRo-busbaan op 17 november
2012 het project RandstadRail opgeleverd. Voor u ligt de
aanbevelingenrapportage van de evaluatie van dit project.
RandstadRail is een opvallend en zeer ambitieus project,
om meerdere redenen; RandstadRail is het eerste project
in Nederland waarbij lightrail grootschalig is toegepast,
en zijn er innovatieve technieken gebruikt. Ook rond het
veiligheidsdenken hebben innovaties plaatsgevonden,
waarbij de zelfredzaamheid van de reiziger centraal staat.
Het project moest worden gerealiseerd in een grootstedelijke omgeving. Er is vergaand samengewerkt tussen
de twee stadsregio’s en er is door het ministerie gekozen
voor een nieuwe vorm van subsidiëring met een vast
bedrag.
Naast opvallend en ambitieus, is het project RandstadRail
ook succesvol. Ondanks de vertraging in de oplevering
durf ik te stellen dat de realisatie van het project binnen
de vastgestelde scope, en nagenoeg binnen de voorwaarden van de vastgestelde financiering is verlopen. Uit
de analyse van de vervoersprestatie blijkt nu al dat het
product RandstadRail een groot succes is.
Er valt veel te leren van de aanpak en werkwijze van dit
project voor de aanpak van toekomstige OV- infrastructurele werken. Waar het in de komende periode
op aan komt is de verdere professionalisering van de
gezamenlijke exploitatie van RandstadRail door de
Haagse Tramweg Maatschappij (HTM) en de Rotterdamse
Elektrische Tram N.V. (RET). Uiteindelijk is dit project
immers gerealiseerd om een hoogwaardig openbaar
vervoer (HOV)-alternatief te bieden voor het gebruik van
de auto. Het moet dus een aantrekkelijk alternatief zijn.
Hiervoor moeten we onze reizigers een stipte, frequente
en comfortabele reis aanbieden.
Dit project had uiteraard niet gerealiseerd kunnen
worden zonder de financiële bijdrage van de stadsregio
Rotterdam en de subsidie die door het ministerie van
Infrastructuur en Milieu beschikbaar is gesteld.
Tot slot wil ik iedereen die heeft meegewerkt aan de
realisatie van dit mooie en uitdagende project hartelijk
bedanken voor hun inzet. We mogen trots zijn op de
invoering van een nieuw lightrail-concept dat Rotterdam
en Den Haag verbindt en een nieuwe impuls geeft aan
de economische ontwikkeling van de Zuidvleugel van de
Randstad.
Samenvatting
Inleiding
(hoofdstuk 1)
De realisatie van RandstadRail heeft plaatsgevonden via
een groot, complex en innovatief project. Het eindbeeld
hiervan is gedefinieerd als ‘…het hoogwaardige openbaar
vervoerssysteem in de Zuidvleugel van de Randstad dat
de stedelijke openbaar vervoersnetwerken van Den Haag,
Rotterdam en Zoetermeer met elkaar verbindt en het
gebied ertussen ontsluit, inclusief de nieuwe
Vinex-locaties.’
De planning is, afhankelijk van het projectonderdeel,
in totaal twee à drie jaar uitgelopen. Het project
is overeenkomstig het Programma van Eisen (PvE)
gerealiseerd.
Hiermee wordt invulling gegeven aan drie achterliggende
behoeften van de opdrachtgevers: verantwoording
afleggen over de gehanteerde werkwijze, het vastleggen
van ervaringen en het doen van aanbevelingen voor
mogelijk toekomstige projecten.
De achterliggende verklaring voor het resultaat is vooral
dat het project op alle bestuurlijke niveaus goed is
aangestuurd, en dat er tussen de niveaus goed is samengewerkt op basis van heldere afspraken. De lange
voorgeschiedenis van het project heeft het mogelijk
gemaakt om het project een goede bestuurlijke
inbedding te geven. Dit heeft een duidelijke, richtinggevende bestuurlijke overeenkomst opgeleverd. De
samenwerking tussen de beide regio’s en het ministerie
van Verkeer en Waterstaat (V&W)1 was goed. En binnen
het Rotterdamse is de rolverdeling van de verschillende
partijen goed uitgewerkt. De gekozen vorm met een
geïntegreerde verantwoordelijkheid voor infra, materieel
en de voorbereiding van de exploitatie wordt als een sterk
punt gezien. Het Rotterdamse model is door bestuurders
positief bevonden. Oftewel: de bestuurlijke setting waarin
het project RandstadRail heeft gefunctioneerd was
productief te noemen.
Beoordelingskader
Analyse op projectmanagementniveau
(hoofdstuk 2)
Om te kunnen beoordelen in hoeverre RandstadRail een
succes is en om te analyseren wat hiervan de oorzaken
zijn, is een beoordelingskader nodig. Hierbij worden
doelstellingen en resultaten vergeleken, en de uitkomsten
geanalyseerd op vooraf vastgestelde criteria.
Dit gebeurt door drie invalshoeken te hanteren:
(hoofdstuk 4)
De opdracht voor de projectorganisatie RandstadRail
(PORR) kan kort worden omschreven als: ‘het systeem
RandstadRail gereed opleveren voor exploitatie.’
Het doel van deze projectevaluatie is allereerst om de
bevindingen die vanuit de projectorganisatie van het
Rotterdamse deel zijn opgedaan vast te leggen, en om
een beoordeling te geven van de kwaliteit van het
projectproces en de wijze waarop dit georganiseerd is
geweest.
Op projectmanagementniveau gaat het om de vraag
of bestuurders (hoofdstuk 3) en projectmanagement
(hoofdstuk 4) het project binnen de scope effectief
hebben gerealiseerd en of hierbij een efficiënte aanpak is
gehanteerd. Op beleidsniveau (hoofdstuk 5) gaat het om
de vraag of het project heeft bijgedragen aan de gestelde
beleidsdoelen.
Beoordeling op bestuurlijk niveau
(hoofdstuk 3)
Op bestuurlijk niveau was het doel van RandstadRail het
realiseren van een hoogwaardige vorm van openbaar
vervoer (HOV). Dit resultaat is in hoge mate binnen
de gestelde randvoorwaarden bereikt. Allereerst is
het project gerealiseerd met een beperkt percentage
overschrijding op het vastgestelde subsidiebedrag.
De deelprojecten zijn conform scope/PvE gerealiseerd.
Gedurende de besteksvoorbereiding en uitvoering
hebben zich geregeld onverwachte gebeurtenissen
voorgedaan, waar door opdrachtgevers en/of aannemers
wisselend op gereageerd is. In enkele gevallen leidde
dit tot verstoorde werkrelaties, maar uiteindelijk is het
beoogde resultaat gerealiseerd.
Financieel is het project licht over het budget heengegaan, de tijdsplanning is op onderdelen fors overschreden. Er was begrip voor de oorzaken van deze
vertraging. Alle afwijkingen zijn bestuurlijk geaccordeerd.
Organisatorisch is het project stevig aangestuurd.
Afwijkingen en issues zijn tijdig en transparant
gecommuniceerd en bestuurlijk afgedekt.
1 Sinds 14 oktober 2010 is het ministerie van Verkeer en Waterstaat
samengevoegd met Ruimte en Milieu tot het ministerie van Infrastructuur
en Milieu (I&M).
3
4
Een belangrijk aandachtspunt was de informatievoorziening en de projectcommunicatie.
Met name het omgevingsmanagement heeft bijgedragen
aan het draagvlak voor het project in de stad.
Procesmatig is in de aansturing van het project het
Integratie, Test- en proefbedrijf en Overdracht
(ITO)-proces steeds meer centraal komen te staan.
Hierbij is integraal gestuurd op de coördinatie van de
drie projecten infra, materieel en voorbereiding
exploitatie. Speciale aandacht is hierbij besteed aan
het safety management.
De voor ITO ontwikkelde ITO-landkaart en de hierop
afgestemde projectorganisatie zijn succesvol geweest.
Mens en techniek moesten zodanig op elkaar worden
afgestemd dat een veilig OV-systeem kon worden
opgeleverd. Dit betekent dat naast de technische opgave
ook een organisatieontwikkeling moest plaatsvinden,
bijvoorbeeld bij de Centrale Verkeersleiding (CVL) van de
RET. Nieuwe systemen, technieken en veiligheidsvoorschriften dienden in de bestaande exploitatieprocessen te
worden geïntegreerd en bewezen te worden nageleefd.
Door de integrale benadering en de goede organisatie
en aansturing door de PORR is dit goed verlopen.
Analyse op beleidsniveau
(hoofdstuk 5)
De doelstelling van het beleid van het ministerie van
Verkeer en Waterstaat (V&W) was het realiseren van een
hoogwaardige vorm van openbaar vervoer tussen Den
Haag, Rotterdam en Zoetermeer, om een alternatief te
bieden voor het autoverkeer over middellange afstanden
en een aantal in ontwikkeling zijnde Vinex-locaties per
OV toegankelijk te maken.
De eerste resultaten op de vervoersprestatie en kwaliteit
van RandstadRail wijzen op tevreden reizigers ten
aanzien van het aanbieden van HOV. Cijfers van de
komende jaren zullen bepalen in hoeverre RandstadRail
daadwerkelijk voldoet aan de gestelde HOV-criteria.
De lessen en aanbevelingen uit dit project zijn
opgenomen in hoofdstuk 6.
Inhoudsopgave
Aanbevelingenrapportage
Hoofdstuk 1: Inleiding
1.1Aanleiding
1.2Doel
1.3 Onderzoeksopzet en afbakening
1.4Leeswijzer
Hoofdstuk 2: Het beoordelingskader
2.1 Het theoretisch model
Hoofdstuk 3: Analyse op bestuurlijk niveau
3.1Inleiding
3.2Doelstelling
3.3Beoordelingscriteria
3.4Resultaten
3.5Analyse
3.6 Conclusie
Hoofdstuk 4: Analyse op projectmanagementniveau
Inleiding
4.1 Niveau 1: de realisatieverantwoordelijkheid
Beoordelingscriteria
Resultaten en analyse van de resultaten per criterium
Conclusies
4.2 Niveau 2: de procesverantwoordelijkheid
Inleiding op het exploitatiegereed opleveren
Resultaat
Analyse
Conclusies
Hoofdstuk 5: Analyse op beleidsniveau
5.1Inleiding
5.2Doelstelling
5.3Beoordelingscriteria
5.4Resultaten
5.5Analyse
5.6Conclusie
Hoofdstuk 6: Lessen en aanbevelingen
6.1 Bestuurlijke lessen en aanbevelingen
6.2 Lessen en aanbevelingen ten aanzien van het projectmanagement
6.3 Lessen en aanbevelingen ten aanzien van het beleid
1ITO-landkaart
2ITO-organisatie
6
6
6
7
10
10
11
11
11
13
13
13
17
18
18
18
18
18
25
26
26
26
26
27
30
30
30
30
30
30
30
31
31
32
33
Bijlagen
Colofon
37
38
40
5
Hoofdstuk 1
Inleiding
6
1.1 Aanleiding
Het project RandstadRail is afgerond!
Formeel begon dit project, na een lange periode van
studie, op 6 december 2001 met de ondertekening van
een bestuurlijke overeenkomst tussen de stadsregio
Rotterdam, het Stadsgewest Haaglanden en de minister
van Verkeer en Waterstaat (V&W).
In deze overeenkomst werd een ambitieus eindbeeld
neergezet: ‘RandstadRail is het hoogwaardige openbaar
vervoerssysteem in de Zuidvleugel van de Randstad dat
de stedelijke openbaar vervoersnetwerken van Den Haag,
Rotterdam en Zoetermeer met elkaar verbindt en het
gebied ertussen ontsluit, inclusief de nieuwe
Vinex-locaties.’
Om deze doelstelling in Rotterdam waar te maken is een
groot, complex en innovatief project ontwikkeld. Groot,
omdat het de realisatie van 2,4 kilometer boortunnel
en een ombouw van 11 kilometer bestaand spoor en
een verwachting van 35.0002 reizigers per dag betrof.
Complex, omdat RandstadRail is gerealiseerd in één
van de drukste regio’s van ons land, op een tracé dat
gedurende de bouw van RandstadRail al voor een deel
in gebruik was. En innovatief, omdat het de eerste
grootschalige toepassing van lightrail betrof in ons
land. Bovendien was dit een van de eerste projecten
die op basis van een vast bedrag van het ministerie is
gerealiseerd. Bij deze realisatie is bovendien een aantal
innovatieve technieken gebruikt, bijvoorbeeld bij het
boren van de beide tunnelbuizen in een stedelijk gebied.
Om dit project tot stand te brengen waren een goede
samenwerking vanuit de twee bestuurlijke regio’s
en een goede afstemming tussen de betrokken
projectorganisaties en hun omgevingen nodig.
Hiermee is RandstadRail ook een heel zichtbaar project
geweest, met een aanzienlijk afbreukrisico voor alle
(bestuurlijk) betrokkenen. Mobiliteit is in Nederland een
gevoelig onderwerp. Het autoverkeer in de Randstad
kenmerkt zich al vele decennia door ernstige filevorming
en vertraging. Tegelijkertijd is het OV er lange tijd niet in
geslaagd een geloofwaardig alternatief te bieden voor
grote groepen automobilisten.
2 Na drie jaar volledige exploitatie.
Gezien de economische en ruimtelijke ontwikkelingen die
ook de komende jaren in de Randstad worden verwacht,
blijft het van belang om in te zetten op de zo gewenste
modal shift3. Dit is gebeurd door middel van de realisatie
van RandstadRail. Vanuit de exploitatiecijfers over de
eerste jaren kan nu al worden gezegd: met succes.
1.2 Doel
Het doel van deze projectevaluatie is allereerst om de
bevindingen, die vanuit de projectorganisatie van het
Rotterdamse deel zijn opgedaan, vast te leggen. Een
tweede doel is om op basis van deze bevindingen en
andere informatiebronnen een beoordeling te geven van
de kwaliteit van het projectproces en de wijze waarop dit
georganiseerd is geweest.
Hiermee wordt invulling gegeven aan drie achterliggende
behoeften van de opdrachtgevers van deze evaluatie:
• verantwoording afleggen over de
• gehanteerde werkwijze
• het vastleggen van ervaringen
• het doen van aanbevelingen voor mogelijk
• toekomstige projecten.
1.3 Onderzoeksopzet en afbakening
De voorliggende aanbevelingenrapportage is gebaseerd
op een analyse van het doorlopen van het projectproces.
De basis hiervoor ligt in de ervaringen die zijn beschreven
in de bevindingenrapportage. De bevindingenrapportage
is tot stand gekomen door interviews met 59 betrokkenen uit verschillende organisaties en deskresearch.
De bevindingenrapportage bestaat uit drie delen. Deze
opzet wordt weergegeven in figuur 1.
Deel 1 (Bestuurlijk) en deel 2 (Projectmanagement)
geven de bevindingen over het doorlopen van het
proces. Deel 3 is een kwantitatieve evaluatie van
prestaties en effecten die na het gefaseerd in exploitatie
nemen van RandstadRail zijn bereikt. Hiermee wordt
antwoord gegeven op de te ‘evalueren aspecten’ die
vanuit de subsidiegever zijn gesteld bij het afgeven van
de subsidiebeschikking. Elk van de drie delen van de
bevindingenrapportage is zo opgebouwd dat dit ook
afzonderlijk van de andere delen kan worden gelezen.
3 Modal shift is het beïnvloeden van de ene verkeersstroom ten gunste van een
andere. Bijvoorbeeld van de weg naar het spoor.
Figuur 1 | Opzet van de rapportages
Bevindingenrapportage
7
Aanbevelingenrapportage
I. Bestuurlijk
II. Projectmanagement
III. Kwantitatieve analyse
Op basis van deze drie invalshoeken worden in deze
aanbevelingenrapportage analyses gedaan, conclusies
getrokken en aanbevelingen gegeven.
De scope van deze projectevaluatie wordt als volgt
afgebakend:
• De evaluatie betreft de periode tussen de start van
het project medio 2002 en het exploitatiegereed
overdragen van het project aan de stadsregio
Rotterdam (april 2012).
• De evaluatie gaat over het Rotterdamse deel van het
project RandstadRail. Raakvlakken met onder meer de
gemeente Den Haag, het Stadsgewest Haaglanden en
de Haagse Tramweg Maatschappij (HTM) worden wel
beschreven maar maken geen onderdeel uit van deze
evaluatie.
• De evaluatie betreft zowel het bestuurlijke deel als
het functioneren van het projectmanagement.
• De evaluatie geeft een eerste kwantitatieve evaluatie
van het functioneren van het vervoersproduct in de
praktijk.
1.4 Leeswijzer
Deze aanbevelingenrapportage is als volgt opgebouwd:
Hoofdstuk 2 beschrijft het analysemodel dat de basis
vormt voor de analyses.
Hoofdstukken 3-5 beschrijven de analyses van het
project op het niveau van het bestuur (hoofdstuk 3),
het projectmanagement (hoofdstuk 4) en het beleid 4
(hoofdstuk 5). Deze indeling is analoog aan die van de
bevindingenrapportages.
Hoofdstuk 6 presenteert het integrale eindoordeel, de
‘lessons learned’ en de aanbevelingen.
4 De bevindingenrapportage deel 3 wordt gebruikt als input voor de evaluatie
van het beleidsniveau.
8
9
Om dit project tot stand te brengen, waren
een goede samenwerking vanuit de twee
bestuurlijke regio’s en een goede afstemming
tussen de betrokken projectorganisaties en
hun omgevingen nodig.
Hoofdstuk 2
Het beoordelingskader
2.1 Het theoretisch model
In dit hoofdstuk wordt het theoretisch kader geschetst
dat in de volgende hoofdstukken wordt gebruikt om het
project te analyseren. Op basis van deze analyse worden in
hoofdstuk 6 conclusies en aanbevelingen weergegeven.
Op projectmanagementniveau gaat het om de vraag of
bestuurders en projectmanagement het project effectief
hebben gerealiseerd (binnen de scope) en of hierbij
een efficiënte aanpak is gehanteerd. Zie hiervoor de
hoofdstukken 3 en 4.
Om te kunnen beoordelen in hoeverre RandstadRail een
succes is en te analyseren wat hiervan de oorzaken zijn, is
een beoordelingskader nodig.
Op beleidsniveau gaat het om de vraag of het project
heeft bijgedragen aan de gestelde beleidsdoelen. Zie
hiervoor hoofdstuk 5.
Dit kader bestaat uit een set van criteria; deze criteria
worden afgeleid uit de doelstellingen. In de analyse wordt
ten aanzien van deze criteria een aantal scores gemeten
en vervolgens wordt zo goed mogelijk achterhaald wat
hiervan de achterliggende verklaring is. Het bronmateriaal
voor deze beoordeling wordt gevonden in de drie delen
van de bevindingenrapportage.
In hoofdstuk 6 worden de ‘lessons learned’ en
de aanbevelingen gegeven.
De vraag hoe succesvol het project is verlopen kan op
verschillende wijzen worden beantwoord. In deze evaluatie
wordt het project op drie niveaus geanalyseerd; zie het
onderstaande schema.
Hoofdstuk 6
10
Hoofdstuk 3
Bestuurlijk
niveau
Hoofdstuk 3
Projectmanagement
niveau
Hoofdstuk 3
Beleidsniveau
Figuur 2 | Drie niveaus van analyses
Doelstellingen
/ criterria
Resultaten
Verklaringen
/ analyse
Doelstellingen
/ criterria
Resultaten
Verklaringen
/ analyse
Doelstellingen
/ criterria
Resultaten
Verklaringen
/ analyse
Hoofdstuk 3
Analyse op bestuurlijk niveau
Tabel 1 | Opdrachtgever/opdrachtnemer
11
Opdrachtgever
Opdrachtnemer
Overeenkomst
Ministerie
(subsidieverlener)
Stadsregio Rotterdam
Bestuurlijke overeenkomst
Stadsregio Rotterdam5
Gemeente Rotterdam
Uitvoeringsovereenkomst
Gemeente Rotterdam
RET
Opdracht
RET
RET/Directie Strategische Projecten (DSP)
6
Interne opdracht
5 De stadsregio Rotterdam heeft samen met Stadsgewest Haaglanden ook een
coördinatieovereenkomst gesloten.
6 De RET is per 1 juli 2007 verzelfstandigd in een N.V. Het college van B en W
heeft gesteld dat lopende projecten zouden worden afgerond bij de RET en
daar viel ook RandstadRail onder.
3.1 Inleiding
3.2 Doelstelling
Achtereenvolgens worden uitgewerkt:
• Doelstelling
• Beoordelingscriteria
• Resultaten
• Analyse
• Conclusies
De doelstelling van het ministerie van V&W was het realiseren van een hoogwaardige vorm van openbaar vervoer
in het gebied tussen Den Haag, Rotterdam en Zoetermeer
om een alternatief te bieden voor de vele autoverplaatsingen in het gebied over afstanden van 10-40 kilometer,
alsmede ter ontsluiting per openbaar vervoer van de in dit
gebied in ontwikkeling zijnde
Vinex-locaties.
Figuur 3 | Overzicht bestuurlijke overeenkomsten
Ministerie
V&W
Beschikking
Overeenkomst
Stadsgewest
Haaglanden
Stadsregio
Rotterdam
Coördinatieovereenkomst
Uitvoeringsovereenkomst
Gemeente
Rotterdam
Opdracht
RET
12
Figuur 4 | Kosten, financiering en resultaat gebaseerd op de raming mei 2013
700,00
650,0
640,0
600,00
573,0
590,1 592,5
585,8
595,9
637,0
626,3
633,9 629,3
628,0
629,3 630,1
595,8
540,7
533,2 529,4
500,00
569,9
608,1
504,3 506,5
400,00
300,00
200,00
100,00
32,3
0,00
15,9
2,2
2,4
0,8
-3,7
-12,2
-44,2
-4,6
-9,0
-23,7
-100,00
b.o. 2002
2003
Tijdstip van de raming
2004
2006
2007
2008
Totaal kosten binnen scope
Op bestuurlijk niveau zijn drie partijen te onderscheiden;
elk met een eigen verantwoordelijkheid. Deze partijen
zijn het ministerie van V&W, de stadsregio Rotterdam en
de gemeente Rotterdam.
De samenhang van de overeenkomsten tussen enerzijds
de minister met de regio’s en anderzijds binnen de
regio is weergegeven in figuur 3. Voor een uitgebreide
beschrijving van deze overeenkomsten wordt verwezen
naar de bevindingenrapportage deel 1, hoofdstuk 2.
De overeenkomsten zijn:
• de bestuurlijke overeenkomst van 6 december 2001;
• de beschikkingsaanvraag d.d. 6 maart 2002 en afgifte
11 december 2002;
• de coördinatieovereenkomst van 26 april 2002;
• de uitvoeringsovereenkomst van 30 mei 2002;
• de opdracht van de gemeente Rotterdam aan de RET
d.d. 17 juli 2002.
juni 2009
2010
Totaal financiering binnen scope
2011
2012
2013
Resultaat
De bestuurlijke overeenkomst heeft uiteindelijk geleid tot
een opdracht aan de gemeente Rotterdam waarin
wordt gevraagd:
1. alle noodzakelijke werkzaamheden
voortvloeiende uit de bestuurlijke overeenkomst,
de coördinatieovereenkomst en de
uitvoeringsovereenkomst, ten behoeve van
de voorbereiding en realisatie van het project
RandstadRail te verrichten of laten verrichten.
2. zich in te spannen voor een optimale afstemming
met de voorbereiding en realisatie van andere
(infrastructurele) projecten op het grondgebied van
de stadsregio, zoals het sleutelproject Rotterdam
Centraal en de Vinex-locatie Westpolder/Bolwerk.
3. het project exploitatiegereed op te leveren.
3.3 Beoordelingscriteria
Op het bestuurlijk niveau is het project RandstadRail
geslaagd wanneer aan de volgende criteria is voldaan:
• Het project wordt gerealiseerd binnen de vastgestelde
financiering.
• Het project wordt conform de vigerende planning
opgeleverd.
• Het door het ministerie goedgekeurde PvE is
gerealiseerd.
• De regio’s hebben de wettelijke eisen nageleefd
(bijvoorbeeld bij aanbesteding).
• De continuïteit van het OV en reizigersstromen heeft
ongehinderd doorgang gevonden.
3.4 Resultaten
Vanuit de projectorganisatie bezien is het bestuurlijke
niveau vooral bedoeld om de weg te effenen voor een
effectief en goed verlopend projectproces. De bestuurlijke
afspraken dienden als randvoorwaarden:
1. Het project wordt gerealiseerd binnen het
subsidiebedrag, zijnde een lumpsum.
Het project is gerealiseerd voor een bedrag van
a 629 miljoen. Dit betekent dat het project is
gerealiseerd met een lichte afwijking ten opzichte
van de oorspronkelijk vastgestelde financiering.
Hierop is een overschrijding ontstaan van circa 3,8%.
In figuur 4 wordt het financiële resultaat over de
jaren van uitvoering weergegeven.

Ten opzichte van andere infrastructurele projecten in
stedelijke omgevingen is dit een beperkte overschrijding
te noemen.
2. Het project wordt conform de vigerende planning opgeleverd.
De planning is in totaal zo’n twee tot drie jaar uitgelopen door procedurele oorzaken, technische complicaties, afstemmingsproblemen met andere projecten en discussies met o.a. enkele aannemers.
Alle consequenties die dit met zich heeft meegebracht zijn bestuurlijk afgedekt.
3. Het project wordt conform het door het ministerie goedgekeurde PvE gerealiseerd.
Het PvE voldeed op het moment dat de beschikking werd afgegeven nog niet aan de gestelde voorwaarden. Aan de beleidskant van het ministerie is een extra inspanning verricht en is een werkgroep in het leven geroepen. Uiteindelijk is het PvE per
juli 2003 vastgesteld, waarna de beschikking kon worden uitgevoerd. Alle partijen geven aan tevreden te zijn over de naleving. Meerdere geïnterviewden geven wel aan dat een toetsing achteraf een zeer zinvolle exercitie zou zijn. Er is behoefte aan
duidelijkheid over wat er van dit PvE uiteindelijk is waargemaakt.
3.5 Analyse
Opvallend is dat dit grote, innovatieve project, zeker op
scope en financiën, is gerealiseerd binnen de gestelde
randvoorwaarden.
• In technische zin is het project volledig volgens plan
gerealiseerd.
• De uitloop in tijd en geld is verklaarbaar. Er was
begrip voor de oorzaken die aanleiding waren voor
de overschrijdingen in geld (3,8%) en de vertraging
in tijd, die afhankelijk van het projectonderdeel twee
à drie jaar bedraagt.
• Aan de randvoorwaarden, die zijn gesteld ten aanzien
van de uitvoeringswijze, is eveneens voldaan (de
uitvoeringswijze komt aan de orde bij de behandeling
van de resultaten op projectniveau).
De vraag is hoe dit goede resultaat is bereikt.
Op bestuurlijk niveau zijn diverse niveaus betrokken
bij het project, elk met hun eigen onderliggende
afsprakenkader (zie figuur 3 in paragraaf 3.2).
Hier volgt een korte analyse per bestuurlijk niveau.
13
14
15
16
Analyseniveau ministerie/ Stadsgewest
Haaglanden/ stadsregio Rotterdam
De bestuurlijke overeenkomst wordt door de betrokken
partijen als een zeer goed kader gezien voor de realisatie
van het project.7 Zowel het ministerie V&W als de regio’s
geven aan dat de samenwerking goed is verlopen.8
Analyseniveau stadsregio Rotterdam/
Stadsgewest Haaglanden
Het is uniek te noemen dat er een bestuurlijke overeenkomst is gesloten met twee bestuurlijke regio’s, die
samen verantwoordelijk zijn gesteld voor de realisatie
van een dergelijk project.
Het ministerie V&W stuurde vooral aan op de realisatie
van de scope; zolang hierin geen afwijkingen naar voren
kwamen die van invloed waren op de functionaliteit,
was in de ogen van het ministerie de regio aan zet. Het
ministerie is niet ontvankelijk gebleken voor verzoeken
tot extra medefinanciering, omdat er geen formele
scopewijzigingen zijn geweest die van invloed waren op
de functionaliteit.
In de bestuurlijke overeenkomst is veel nadruk gelegd
op duidelijkheid in verantwoordelijkheid: iedere regio
is verantwoordelijk voor de totstandkoming van
RandstadRail op haar grondgebied, uitgezonderd het
gezamenlijke project, waarvoor een gezamenlijke
verantwoordelijkheid bestaat. Deze beslissing heeft
positief doorgewerkt: er is geknipt op de bestuurlijke
grens.
Het ministerie is in de bestuurlijke overeenkomst akkoord
gegaan met tijdige voorfinanciering op basis van de
start van de mijlpalen; dit heeft gezorgd voor een
aanzienlijk rentevoordeel voor het project waarmee bij de
financiering van het project rekening was gehouden. Alle
betrokkenen geven aan hier zeer tevreden mee te zijn.
De coördinatieovereenkomst bevat de afspraken
over de onderlinge afstemming en integratie van de
(gezamenlijke) deelprojecten. Ook de coördinatie van
het toekomstige beheer, onderhoud en de exploitatie
zijn hierin geregeld. Door de bestuurders zijn nauwelijks
inhoudelijke opmerkingen over deze overeenkomst
gemaakt; de overeenkomst is voornamelijk door het
projectmanagement gebruikt. In de praktijk is de
gezamenlijke Stuurgroep met Haaglanden nauwelijks
bijeengekomen. Dit wordt toegeschreven aan een goed
functionerend gezamenlijk Project Management Team
(PMT). De gezamenlijke directieraad is vanaf begin 2003
niet meer bij elkaar gekomen.
Er is over en weer gezorgd voor tijdige en volledige
voortgangsrapportages. Dit zorgde voor transparantie en
onderling vertrouwen.
In de ogen van de regionale partijen was de bestuurlijke
overeenkomst niet duidelijk over de extra kosten die
gemaakt zouden moeten worden om het sleutelproject
Rotterdam Centraal en RandstadRail op elkaar te laten
aansluiten. Ook is in de ogen van de regionale partners
de door de minister vastgestelde prijscompensatieindex, die is gebaseerd op de Index Bruto Overheidsinvesteringen (IBOI), een zeer matige indicator van de
werkelijke situatie in de markt.
Betrokkenen geven aan dat, terugkijkend op het proces,
de regio’s goed hebben ingespeeld op politiek-bestuurlijk
kansrijke momenten. De rol van het ministerie is als
mager ervaren ten aanzien van de aanspreekbaarheid op
aanvullende financiering.
7 Ten aanzien van het sleutelproject Rotterdam Centraal en de ZoRo-busbaan
waren de afspraken overigens minder duidelijk. Hier wordt op teruggekomen
in hoofdstuk 4.
8 Opvallend is wel dat waar Rijkswaterstaat bijvoorbeeld harde eisen stelt ten
aanzien van de kwaliteit en de professionaliteit van haar infra-aannemers,
deze toets in bestuurlijke zin, onderling, niet wordt uitgevoerd. Er is als
vanzelfsprekend aangenomen dat regio’s capabel waren de uitvoering ter hand
te nemen.
In de gevolgde aanpak worden de verschillen tussen de
beide regio’s overigens duidelijk. De stadsregio Rotterdam
heeft de verantwoordelijkheid voor de realisatie van het
exploitatiegereed opleveren van RandstadRail belegd bij
de gemeente Rotterdam. Het Stadsgewest Haaglanden
heeft er de voorkeur aan gegeven de coördinatie van het
exploitatiegereed opleveren (procesverantwoordelijkheid)
bij zichzelf te houden, en hierbinnen de realisatie van het
infrastructurele deel te beleggen bij de gemeente
Den Haag.
Analyseniveau stadsregio Rotterdam / gemeente
Rotterdam
De stadsregio heeft de realisatie van het project via de
uitvoeringsovereenkomst opgedragen aan de gemeente
Rotterdam; waarbij de stadsregio eindverantwoordelijk
bleef voor het ministerie en voor de door het ministerie
toegekende financiering. Tevens was de stadsregio
verantwoordelijk voor de coördinatie van het bestuurlijk
overleg met de andere gemeenten.
Achteraf is de stadsregio van mening de eigen rol niet
geheel duidelijk te hebben gemaakt. Wel wordt gesteld
dat de stadsregio zich altijd heeft ingespannen om de
bestuurlijke besluitvorming te faciliteren.
Analyseniveau gemeente Rotterdam
De gemeente was belast met de uitvoering van het
project; de wethouder Verkeer en Vervoer was bestuurlijk
verantwoordelijk. Over de (financiële) voortgang werd
periodiek gerapporteerd aan de raad.
Binnen de gemeente is de RET als tak van dienst integraal
verantwoordelijk gesteld voor de realisatie van het
project; deze keuze lag voor de hand omdat de RET/
Directie Strategische Projecten (DSP) op dat moment al
andere OV-projecten onder haar hoede had, en omdat
het goed was de RET met haar kennis van het vervoersbedrijf en als beoogd exploitant nadrukkelijk bij het
project te betrekken. Toen de RET in januari 2007 een
N.V. werd, en daarmee op afstand van de gemeente
kwam te staan, heeft zij conform het ontvlechtingsdocument9 onverminderd als opdrachtgever kunnen
blijven functioneren. Deze rolwisseling is niet van invloed
geweest op de werkrelatie van de RET met de gemeente.
De coördinerende taak ten aanzien van de realisatie van
het sleutelproject Rotterdam Centraal is belegd bij (de
directeur) Gemeentewerken10. Het grootste probleem
voor RandstadRail was dat het jaren heeft geduurd
voordat dit sleutelproject op gang kwam.
Binnen de gemeente heeft de projectdirecteur RET/DSP
de realisatie- en procesverantwoordelijkheid voor het
exploitatiegereed opleveren van RandstadRail gekregen.
Hiertoe is het projectbureau voor de projectorganisatie
RandstadRail (PORR) ingericht. Deze vorm, waarbij de
PORR een verantwoordelijkheid heeft voor het realiseren
en exploitatiegereed opleveren van RandstadRail, is goed
bevallen.
Bestuurlijke issues
De kwaliteit van de bestuurlijke (en ambtelijke)
samenwerking is in de praktijk met name gebleken
tijdens het oplossen van de ‘bestuurlijke issues’. Hiervan
zijn er de nodige geweest; op het gebied van de scope,
de integrale planning/de versnellingsmaatregelen en
de financiën. Kenmerkend is geweest dat de projectorganisatie heeft geprobeerd zoveel als mogelijk zelf op
te vangen en de mijlpalen ten aanzien van tijd (en geld)
te handhaven. Wanneer dit door omstandigheden niet
mogelijk bleek, hebben de Stuurgroep en het college van
burgemeester en wethouders (B en W) de voorgestelde
wijzigingen steeds geaccepteerd. Voor de inhoudelijke
behandeling van deze kwesties wordt verwezen naar de
bevindingenrapportages.
3.6 Conclusie
De lange voorgeschiedenis van het project (over
RandstadRail wordt al gepraat sinds begin jaren ‘90)
heeft het mogelijk gemaakt het project een goede
bestuurlijke inbedding te geven. Dit heeft een duidelijke
en richtinggevende bestuurlijke overeenkomst
opgeleverd. De samenwerking tussen de beide regio’s
en het ministerie was goed. Binnen het Rotterdamse
is de rolverdeling van de verschillende partijen goed
uitgewerkt. De gekozen vorm, met een geïntegreerde
verantwoordelijkheid voor infra, materieel en de
voorbereiding van de exploitatie wordt als een sterk
punt gezien. Het Rotterdamse model is door bestuurders
als positief beoordeeld.
Wat hierin ook heeft meegespeeld is dat de ‘Rotterdamse
cultuur’ heeft meegewerkt aan een ‘can do’-houding.
Oftewel: de bestuurlijke setting waarin het project
RandstadRail heeft gefunctioneerd was productief te
noemen. Of zoals een bestuurder het citeerde: “Het doel
van alle inspanningen was het realiseren van de ambities,
en dat is gelukt.”
De Stuurgroep RandstadRail is een overlegvorm, waarin
de wethouder wordt geïnformeerd over het project,
en waar afstemming plaatsvindt over de te nemen
besluiten in het college en de raad. De voorzitter van de
Stuurgroep heeft een dubbele rol – portefeuillehouder
binnen de stadsregio en wethouder voor de gemeente –
dit heeft in de praktijk echter niet tot conflicten geleid.
9 Ontvlechtingsdocument (bron: http://www.bds.rotterdam.nl/)
10 Gemeentewerken is per 1 mei 2011 opgenomen in de cluster
Stadsontwikkeling van de gemeente Rotterdam
17
Hoofdstuk 4
Analyse op projectmanagementniveau
18
Inleiding
Naast de verantwoordelijkheid die de PORR heeft om
de infrastructurele werken zoals beschreven in de
bestuurlijke overeenkomst te realiseren, wordt zij ook
gevraagd om de infrastructurele werken, het materieel
dat hierop gaat rijden en de voorbereiding van de
exploitatie te integreren tot een werkend systeem.
De PORR stond hiermee feitelijk voor een dubbele
opgave, die met verschillende verantwoordelijkheden
gerealiseerd moest worden. Eenrealisatieverantwoordelijkheid voor de infra en een coördinerende
verantwoordelijkheid voor de infra, materieel en de
voorbereiding van de exploitatie. In de praktijk gaan
deze twee verantwoordelijkheden uiteraard hand in
hand. Echter, omdat juist de toevoeging aan de opdracht
het ‘exploitatiegereed opleveren’ geleid heeft tot een
aantal bruikbare inzichten, die in het kader van de
conclusies en aanbevelingen voor een grotere doelgroep
van belang kunnen zijn, wordt hier specifiek aandacht
aan besteed.
Concreet betekent dit dat deze paragraaf zich richt op:
1. Niveau 1: Realisatie van het infraproject conform
de bestuurlijke overeenkomst, de zogenaamde realisatieverantwoordelijkheid.
2. Niveau 2: De coördinatie van de projecten
infra, materieel en exploitatie, de zogenaamde
procesverantwoordelijkheid.
Per niveau worden de volgende punten uitgewerkt:
• Doelstelling
• Beoordelingscriteria
• Resultaten
• Analyse
• Conclusies
4.1 Niveau 1:
de realisatieverantwoordelijkheid
(Beoordelingscriteria, resultaten en
analyse, conclusies)
Op niveau 1, de realisatieverantwoordelijkheid, draait
het in dit project om de realisatie van de scope: een
tweetal deelprojecten, samengesteld uit een groot aantal
bouwwerken. Om de mate waarin deze zijn gerealiseerd
te beoordelen, wordt vooral gekeken naar aspecten van
projectbeheersing. Hoofdvraag in dit hoofdstuk is: is de
scope gerealiseerd, en wat is hiervoor de juiste analyse?
Beoordelingscriteria
In deze paragraaf worden de resultaten beoordeeld ten
aanzien van de aspecten:
• Geld
• Tijd
• Kwaliteit
• Organisatie
• Informatie
• Communicatie
De scope van het project RandstadRail bestaat uit
de realisatieopgave van de infrastructuur van de
deelprojecten Statenwegtracé en Overig Deelproject
Rotterdam. Deze scope is oorspronkelijk vastgelegd in de
bestuurlijke overeenkomst, en gaandeweg bijgesteld door
een aantal scopewijzigingen (bevindingenrapportage
deel 2). Scopewijzigingen hebben niet geleid tot een
aanpassing van de functionaliteit.
In hoeverre de scope is gerealiseerd valt af te meten uit
het opgeleverde eindproduct.
Resultaten en analyse van de resultaten
per criterium
Geld
Subcriterium: realiseren van de scope binnen
het projectbudget, op basis van een goede
financiële beheersingssystematiek.
Resultaat:
Ten opzichte van de bestuurlijke overeenkomst sluit
het project (naar verwachting) af met een lichte
overschrijding op het totaal. Dit resultaat kan nog
beïnvloed worden door lopende rechtszaken.
Analyse:
Een belangrijke positieve bijdrage aan het financiële
resultaat heeft ongetwijfeld gelegen in de gunstige
aanbestedingsresultaten. Ook positief is dat het
opgenomen rentebedrag (rente-inkomsten vanuit de
mijlpalen) in de begroting hoger is uitgevallen dan
verwacht ondanks de lage rente, hetgeen de verdienste
is geweest van de projectorganisatie. Er is strak gestuurd
op scopewijzigingen, waarbij gold: ‘de initiator betaalt’.
Wel heeft het project in enkele gevallen een risico
genomen door een scopewijziging uit te voeren zonder
dat de financierder vastgesteld was. De projectorganisatie
is in het geval van gewijzigde veiligheidseisen achteraf
veilig gesteld door de stadsregio Rotterdam.
Tegenvallers op het resultaat betroffen de moeilijk
beheersbare VAT-kosten, de mindere compensatie vanuit
de IBOI, meerwerk en versnellingsmaatregelen.
Tijd
Subcriterium: realiseren van het project
binnen de gestelde termijn en op basis van
een integrale planning.
Resultaat:
Het project heeft de einddatum van de integrale planning
moeten bijstellen. De oorspronkelijke ingebruikname
was gepland op 28 maart 2008. Het resultaat is dat
RandstadRail vanaf 11 december 2011 van Den Haag
Centraal via Rotterdam Centraal doorrijdt naar Slinge. Op
16 augustus 2010 is het Statenwegtracé, inclusief station
Blijdorp, in gebruik genomen. Dit laatste in aanmerking
genomen betekent dit een vertraging van twee tot drie
jaar op de oorspronkelijke planning.
Analyse:
De vertraging bij het realiseren van de deelprojecten
kent meerdere oorzaken. Bij de realisatie van het
Statenwegtracé was het in eerste instantie de aannemer
zelf, die bij de start van het project een vertraging
introduceerde door onderschatting van het werk.
Het verwijderen van de groutankers die tijdens het
boren ontdekt werden, heeft het boren drie maanden
vertraagd. Tenslotte bleek het elektrotechnische (ET)
deel van de tunnel ondermaats te zijn uitgevoerd. Het
herstelwerk hieraan heeft geleid tot veel problemen
en vertraging, waarop de PORR uiteindelijk zelf heeft
ingegrepen.
Bij de realisatie van metrostation Rotterdam Centraal zijn
complicerende factoren opgetreden die de voortgang
hebben beïnvloed. Hier speelt mee dat het sleutelproject
Rotterdam Centraal langer in de planfase zat dan
oorspronkelijk was aangenomen. Als gevolg hiervan
was één van de gemaakte afspraken: de sloop van de
Westvleugel van het station Rotterdam Centraal, nog niet
gerealiseerd. De werkzaamheden rond het metrostation
en de aanlanding van de boortunnel dreigden hiermee
vertraagd te worden. Onderhandelingen met onder
andere de Nederlandse Spoorwegen (NS) leverden geen
resultaat op. De gemeente en stadsregio hebben hierop
bewust het risico genomen deze werkzaamheden op
haar kosten te laten uitvoeren om de voortgang zo
min mogelijk te belemmeren. Tenslotte hebben ook
onvoorziene constructieve- en technische problemen
in de ondergrond en problemen bij de toegepaste
vrieswandtechniek voor vertraging gezorgd. Ook de
realisatie van de ZoRo-busbaan heeft een behoorlijke
vertraging opgelopen. Oorzaken hiervan zijn problemen
met de vaststelling van het tracé en de beperkte
aandacht van de leiding van de PORR hiervoor. Dit
onderdeel is ten tijde van de evaluatie aanbesteed en per
17-11-2012 opgeleverd.
Een aantal potentiële vertragingen is teruggebracht
door het inzetten van versnellingsmaatregelen. Deze
hebben over het algemeen een positieve (in)directe
invloed gehad op de gerealiseerde einddatum (zie ook
beoordelingscriterium Organisatie).
19
20
De projectorganisatie is door de
verschillende projectfasen heen adequaat
ingericht geweest op haar uitdagingen en
heeft daarmee gezorgd voor het behalen
van het projectresultaat.
21
22
Kwaliteit
Subcriterium: realiseren van het project op
basis van de vereisten (zoals vastgesteld in
het PvE).
Resultaat: De scope is gerealiseerd en het projectresultaat voldoet
aan de eisen van het PvE. Er is wel geconstateerd dat
het PvE niet op alle onderdelen systematisch tot in de
bestekken is uitgewerkt.
Analyse: De scope en het PvE zouden de basis moeten zijn voor de
ontwerpen en de bestekken. Voor het Ingenieursbureau
van Gemeentewerken Rotterdam (IGWR) gold hiervoor
eigenlijk dat de scope meer leidend was dan het PvE.
Voor Ingenieursbureau van RET (IB/RET) was het PvE wel
een goed uitgangspunt. De bestekken voor de grote
civiele werken zijn opgesteld door IGWR als een Regeling
Aanbesteding Werken (RAW)-bestek, en openbaar op de
markt aanbesteed.
De knip
Het door IGWR opgestelde bestek Statenwegtracé was
een RAW-bestek, waarbij besloten is om een knip te
maken in de opdeling van de infrastructuur. De ervaring
van de Beneluxlijn was dat de demarcatie tussen spoor
en civiel op de verkeerde grens was gelegd, namelijk
tussen beton en rails, en veel herstelwerk behoefde.
IGWR heeft naar aanleiding daarvan naast civiel ook het
spoor, de technische installaties en de laagspanningsinstallatie meegenomen in het bestek. Dat op deze
manier de maatgevoeligheid in één hand kwam te
liggen, bleek een zeer goede keuze. Echter, de techniek
van ET-systemen is sterk aan wijzigingen onderhevig,
en er ontstaan mogelijk nieuwe inzichten vanwege de
tijdspanne die ligt tussen de besteksvoorbereiding en
de uiteindelijke start van het project. Achteraf was
het daarom beter geweest om de elektrotechnische
installaties apart aan te besteden of op te nemen in het
hoogspanningsbestek. Dit voorkomt grootschalige
wijzigingen achteraf, zoals nu het geval was. Ten aanzien
van het elektrotechnische gedeelte is hiermee ook
gebleken dat IGWR minder kennis en minder
mogelijkheden heeft om goed toezicht uit te voeren.
Dit heeft geleid tot verscherpte aandacht van IB/RET,
welke deze kennis en expertise wel bezit en extra
controles heeft uit laten voeren voordat zij de tunnel
verder konden afbouwen met ET/Informatie- en
Communicatietechnologie (ICT)-systemen.
De sturing op kwaliteit
De directievoering Uniforme Administratieve
Voorwaarden (UAV) van IGWR heeft sterk gestuurd op
kwaliteit. In enkele gevallen heeft dit tot behoorlijke
discussies geleid met de aannemer, die de gestelde eisen
in de praktijk te hoog vond. IGWR hield echter vast aan
het bestek en gaf de aannemer daarin niet veel ruimte.
Dit heeft tot spanningen geleid, maar achteraf is voor
de civiele en bouwkundige delen wel geleverd wat is
gevraagd. Bij het boren van de tunnel heeft de directie
UAV de omgeving gemonitord om snel problemen te
kunnen signaleren. Dit is goed gegaan.
De sturing op veiligheid
Voor RandstadRail is veiligheid vanuit het principe
van de zelfredzaamheid van de reiziger een belangrijk
uitgangspunt. Dit principe, dat ook wel het ‘safe haven’concept wordt genoemd, is van grote invloed geweest op
het ontwerp. Zo is bijvoorbeeld het ontwerp van station
Blijdorp hierdoor volledig herzien. Uitgangspunt voor
het ontwerp is dat bij een brand de reiziger altijd een
mogelijkheid van een ‘safe haven’ wordt geboden, zoals
een doorgang naar een andere tunnelbuis, aankomst op
een volgend station, e.d.
Uiteindelijk zijn alle bestekken gerealiseerd en ten tijde van
deze evaluatie vindt de overdracht plaats.
Organisatie
Subcriterium: voor de organisatie zijn geen
harde criteria mee te geven. Wel dient de
gekozen structuur de realisatie van het
projectresultaat te bevorderen.
Resultaat: De projectorganisatie (PORR, als ook IGWR als IB/RET)
is door de verschillende projectfasen heen adequaat
ingericht geweest op haar uitdagingen en heeft daarmee
gezorgd voor het behalen van het projectresultaat.
Analyse: Door constant de effectiviteit van de projectorganisatie in
het oog te houden en de voorliggende werkzaamheden
goed in beeld te brengen, heeft de projectorganisatie
zich dynamisch opgesteld. De organisatie was zo
ingericht dat er naast de aandacht voor de realisatie
van de deelprojecten ook veel aandacht was voor
integraal denken, safety, (omgevings) communicatie en
risicobeheersing.
Kortom, een kleine professionele organisatie met veel
verschillende expertises.
Klein in omvang betekent ook een afhankelijkheid van
personen en de wijze waarop deze de functie in (kunnen)
vullen. Voorbeelden hierin zijn de wisselende bezetting op
de controlfunctie en de planning.
Een proactieve opstelling
De projectorganisatie kenmerkt zich door een proactieve
opstelling als zich vertragingen, overschrijdingen of
problemen voordoen. Dit past ook in de ‘Rotterdamse
cultuur’ en heeft zeker bijgedragen aan het projectresultaat. Voorbeelden van een proactieve opstelling zijn
zichtbaar bij de sloop van de Westvleugel Rotterdam
Centraal, de voorfinanciering voor het project Rotterdam
Centraal, en de ingezette versnellingsmaatregelen.
Voorbeeld van een versnellingsmaatregel:
het combinatiescenario
Politiek bestuurlijk lag het gevoelig als de tunnel gereed
zou zijn, maar nog niet in gebruik kon worden genomen
vanwege de aansluiting op het metrostation. Deze
situatie, waarin de beide projectdelen wel of niet tijdig
aangesloten konden worden, is uitgebreid gemonitord
gedurende de periode van een jaar. Hierop is besloten om
het combinatiescenario in te zetten, en zo de aansluiting
op het metrostation tijdig te garanderen. De uitvoering
van het combinatiescenario was een kostbare investering,
die zich uiteindelijk niet helemaal heeft uitbetaald. De
tunnel was twee maanden eerder in gebruik door deze
maatregel, maar de maatregel was ingezet voor een
minimaal tijdsvoordeel van drie maanden.
De vraag is wat het indirecte effect van deze risicomaatregel is geweest. Door het combinatiescenario is
een dreigend conflict met de aannemer beslecht en kon
er tijdig gestart worden met testen en beproeven van
het systeem. Deze indirecte effecten kunnen wel eens
groter geweest zijn dan het directe effect.
De samenwerking van de projectorganisatie met:
Samenwerking met bestuur:
Er is een onderlinge rolverdeling afgesproken tussen de
projectdirecteur en de algemeen projectmanager. De
projectdirecteur heeft alle politieke relaties onderhouden,
de algemeen projectmanager stond voor de inhoudelijke
vragen. Deze rolverdeling heeft goed gewerkt, ieder had
zijn eigen focus.
Samenwerking met het Haagse:
Samenwerking met de Haagse projectorganisatie
vond plaats in het gezamenlijke Projectmanagement
Team (PMT). Er was een verschil in benadering van de
beide projectmanagers, mede door de verschillende
opdracht die zij hadden meegekregen. In het Haagse
was de hoofdopdracht van de projectmanager het
realiseren van infra, in Rotterdam was de opdracht aan
de projectmanager om naast het realiseren van de infra
ook het vervoerssysteem exploitatiegereed op te leveren.
Het verschil in opdrachten is merkbaar geweest in de
samenwerking, deze had wellicht intensiever kunnen zijn.
De onderwerpen waarop in het PMT afstemming
plaatsvond waren het PvE, de integrale veiligheid en
de ET/ICT-systemen. Op deze onderwerpen hebben de
regio’s elkaar goed gevonden.
Samenwerking met hoofdopdrachtnemers:
De samenwerking tussen de PORR en IGWR valt te
omschrijven als zakelijk, waarbij IGWR een dominante
positie heeft ingenomen. De PORR heeft deze positie niet
of nauwelijks ter discussie gesteld en de samenwerking zo
open mogelijk gehouden. Dit heeft geleid tot een redelijk
goede samenwerking.
De relatie tussen IGWR en haar aannemers was geen zaak
van de PORR, maar aangezien met enkele aannemers een
slechte werkrelatie was ontstaan, had dit invloed op de
planning en vormde het daarmee een risicofactor voor het
project.
Tussen PORR en IB/RET was de samenwerking relationeel
goed. Het IB/RET was echter meer inhoudelijk dan
zakelijk gericht, waarop de PORR gestuurd heeft op meer
zakelijkheid. Dit heeft uiteindelijk geleid tot een goede
professionele samenwerking.
Voor de realisatie van het project was het noodzakelijk dat
de twee hoofdopdrachtnemers van de PORR, te weten het
IGWR en het IB/RET, samenwerkten. De PORR heeft ook
hierin haar verantwoordelijkheid genomen en met deze
partijen duidelijk gestuurd op de einddatum.
Relatie met goedkeurende instanties:
De PORR heeft van meet af aan de goedkeurende
instanties bij het project betrokken. Bouw- en Woningtoezicht (BoWoTo), Brandweer, Inspectie van Verkeer
en Waterstaat (IVW) en Independent Safety Assessor
(ISA) hebben in een vroeg stadium hun eisen en
wensen kenbaar kunnen maken. De met deze instanties
23
24
opgebouwde vertrouwensrelaties hebben zeker een rol
gespeeld bij het resultaat van dit project in termen van
kwaliteit en tijdige oplevering.
Relatie met externe partijen:
De overdracht van het beheer van de Hofpleinlijn van
ProRail aan RET Beheer is in principe redelijk verlopen.
ProRail had zojuist conform haar onderhoudsplanning
herstelwerkzaamheden uitgevoerd aan de Hofpleinlijn.
Ondanks een goede afhechting van afspraken bleek dat
er daarna toch nog kosten gemaakt moesten worden.
Bijvoorbeeld aan de bovenleiding. Een nulmeting had dit
wellicht kunnen ondervangen.
Financieel beheer
Vanwege het karakter van de financiering en de als
vaste bedragen toegekende subsidies was het belangrijk
een adequaat financieel beheersysteem op te zetten
en het budget zelf goed te beheersen. Het financiële
beheersysteem dat aanvankelijk was ingericht bleek de
complexiteit van het project en aanvullende eisen vanuit
‘control’ niet meer aan te kunnen, waarop is besloten
over te gaan op een ander systeem. Het overzetten van
de reeds verwerkte financiële informatie in een nieuw
systeem is een nauwkeurig en intensief werk. Extra
inspanning was nodig om de kwaliteit van de beheersing
op peil te houden. Daarnaast hebben ook personele
wisselingen tijdelijk een negatieve rol gespeeld bij het
op peil houden van de kwaliteit van het systeem en de
daaruit voortkomende rapportages.
Informatie
Rapportage en verantwoording
Resultaat: Goede verantwoording aan het ministerie V&W,
de projectwethouder, de projectdirecteur en de
projectmanager.
Analyse: In de beginfase van het project (2003) is door
het ministerie V&W op basis van de eerste
voortgangsrapportages een extra inspanning verricht
om deze rapportages met het gewenste kwaliteitsniveau
aangeleverd te krijgen. Na deze opstart zijn de
rapportages altijd goed aangeleverd.
Deze voortgangsrapportages werden in beginsel door
de PORR opgesteld. De bijzonderheden en afwijkingen
werden één keer per maand aan de directieraad
gerapporteerd. Op basis van deze rapportages
werd eens per kwartaal een bestuurlijke rapportage
opgesteld naar de projectwethouder van de gemeente
Rotterdam. Doordat deze rapportages altijd eerst werden
voorbesproken in de directieraad liepen de vergaderingen
met de projectwethouder in de Stuurgroep altijd goed.
Eventuele meningsverschillen konden duidelijk worden
gepresenteerd, maar kwamen slechts sporadisch voor.
Deze bestuurlijke rapportages werden door de
projectwethouder aangeboden aan de gemeenteraad, de
stadsregio Rotterdam en aan het ministerie V&W.
De PORR ontving op haar beurt driemaandelijkse
rapportages over de voortgang en financiën door haar twee
hoofdopdrachtnemers, IGWR en IB/RET, en een maandelijks
hoofdpuntenrapport. Door de veelvuldige en intensieve
contacten over en weer bevatten deze rapportages geen
verrassingen voor de leiding van de PORR.
Projectcommunicatie
De projectcommunicatie is onderverdeeld in een tweetal
niveaus, te weten de omgevingscommunicatie en de
corporate communicatie.
De omgevingscommunicatie
Doel van de omgevingscommunicatie was het proactief
benaderen van de omgeving voorafgaand en rondom de
werkzaamheden om begrip te kweken en te behouden
voor het project. Dit uiteraard gezien in het licht van een
ongehinderde voortgang van het project.
Resultaat: Zowel de omgeving van het Statenwegtracé als het
stationsgebied is goed in kaart gebracht en elke stakeholder heeft een maatwerkbenadering gekregen. Vanuit
de omgeving is veel waardering geuit over deze aanpak.
Analyse: Er is door de projectorganisatie proactief ingezet op
de omgevingscommunicatie. De omgevingsmanagers
waren voor de omgeving goed zichtbaar en bereikbaar.
Voor bewoners, bedrijven en ondernemers van het
Statenwegtracé en het stationsgebied Rotterdam Centraal
heeft de omgevingsmanager in een aantal zaken succesvol
kunnen bemiddelen tussen project en omgeving.
Voor de afhandeling van mogelijke schades en klachten
is vooraf informatie verstrekt aan betrokkenen. Zo is voor
ondernemers een nadeelcompensatieregeling opgesteld
door de gemeente Rotterdam. Deze regeling is goed
gebruikt door ondernemers, die economische schade
hebben geleden ten tijde van de bouw. Met ING (Nationale
Nederlanden) en het Groothandels Gebouw zijn speciale
afspraken gemaakt. Met ING is een convenant gesloten,
met het Groothandels Gebouw een schadeovereenkomst.
Voor ING heeft het sluiten en naleven van het convenant
een positieve indruk achtergelaten. Directie Groot
Handelsgebouw denkt hier wat genuanceerder over.
Door alle inspanningen vanuit de projectorganisatie had
de omgeving een positief beeld van het eindresultaat,
met daarbij acceptatie van de overlast tijdens de
werkzaamheden.
Wat ook heeft bijgedragen aan een positief resultaat is het
Infracentrum, dat bedoeld was om enerzijds informatie te
geven over de projecten in het stationsgebied en de uit
te voeren werkzaamheden. Anderzijds om te fungeren
als loket voor behandeling van vragen of klachten van
betrokkenen. RandstadRail was hiermee transparant en
bereikbaar.
Tenslotte werd de communicatie die gericht was op de
publieke opinie en de media altijd zorgvuldig afgestemd
met de bestuursdienst van de gemeente Rotterdam en
heeft de PORR zich alleen gericht op het technische deel
van de communicatie.
De corporate communicatie
De corporate communicatie had tot doel het imago en
de positionering van RandstadRail in samenwerking met
de Stadsregio Haaglanden vorm te geven.
Conclusies
Inhoudelijk zijn de deelprojecten conform scope/PvE
gerealiseerd. Bij de realisatie is het PvE leidend geweest.
Gedurende de besteksvoorbereiding en de uitvoering
hebben zich geregeld onverwachte gebeurtenissen
voorgedaan, waar door opdrachtgevers en/of aannemers
wisselend op is gereageerd.
Enkele aannemers hebben onvoldoende gefunctioneerd
in de ogen van de opdrachtgever. Soms leidde dit
tot verstoorde werkrelaties, waarbij in één geval
mediation moest worden toegepast. Voor onopgeloste
claimdiscussies is in enkele gevallen een gang naar de
rechter gemaakt. Op het moment van afronding van
deze evaluatie lopen nog vier rechtszaken, waaronder
de aansprakelijkheidsprocedure over de groutankers met
ProRail. Uiteindelijk is wel gerealiseerd wat was beoogd.
Financieel is het project licht over het budget heengegaan; de tijdsplanning is op onderdelen fors
overschreden. Waar mogelijk zijn versnellingsmaatregelen
ingezet. Alle afwijkingen zijn bestuurlijk geaccordeerd.
Organisatorisch is het project stevig aangestuurd.
Afwijkingen en issues zijn tijdig en transparant
gecommuniceerd en bestuurlijk afgedekt.
Een belangrijk aandachtspunt was de informatievoorziening en de projectcommunicatie. Met name
het omgevingsmanagement heeft bijgedragen
aan het draagvlak voor het project in de stad.
25
26
4.2 N
iveau 2:
de procesverantwoordelijkheid
(beoordelingscriteria, resultaat, analyse
en conclusies)
Inleiding op het exploitatiegereed opleveren
Binnen de RET heeft de opdracht tot het exploitatiegereed opleveren gelegen bij de RET/DSP. De drie
projecten, infra, materieel en de voorbereiding van de
exploitatie zijn hier binnen één projectorganisatie
onder de verantwoordelijkheid van één projectdirecteur
geplaatst. Hiermee was de benodigde integrale aanpak
en coördinatie maximaal geborgd.
De algemeen projectmanager, belast met de realisatie
van de infrastructuur, kreeg tevens de coördinerende taak
om de integratie van het materieel en de exploitatie van
de voorbereiding met de infra binnen kosten en tijd te
realiseren. De zogenaamde procesverantwoordelijkheid.
Hoewel de organisatie zich altijd bewust is geweest van
deze procesverantwoordelijkheid werd deze rond 2007
manifest. Binnen het project vond, nadat de verschillende
civiele en bouwkundige delen waren gerealiseerd, een
kanteling van activiteiten plaats. De integratie van
deze delen met (vooral) de ET- en ICT-voorzieningen
kwam centraal te staan waarbij onvolkomenheden in
samenhang zichtbaar werden en vroegen om passende
maatregelen.
Gelijktijdig hieraan liep ook de uitdaging om de projecten
infra, materieel en de voorbereiding van de exploitatie
te integreren tot een voor exploitatie gereed systeem.
Het belang van een goede gecoördineerde aanpak van
de integratie van deze projecten was inmiddels diverse
malen benadrukt. Voorbeelden hiervan zijn de ervaringen
met het zogenaamde voorloopbedrijf, het rapport inzake
de ontsporing in het Haagse en de toets van de PORRaanpak met het V-model dat onder andere toegepast
wordt bij ‘system engineering’11.
wordt uitvergroot. In het Integratie, Test- en proefbedrijf
en Overdracht (ITO)-proces komt deze complexiteit naar
voren.
Beoordelingscriteria
Op niveau 2, de procesverantwoordelijkheid, gaat het
om het realiseren van de projectdoelstelling om het
project exploitatiegereed op te leveren. Criteria voor de
beoordeling hiervan zijn:
1. Is de integratie en coördinatie van de delen van
het infraproject gerealiseerd en heeft hiernaast de
integratie en coördinatie van de drie projecten infra,
materieel en voorbereiding exploitatie geleid tot een
exploitatiegereed systeem.
2. Is hiertoe een voor alle betrokkenen duidelijke
projectorganisatie met eenduidige inrichting van
taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden
gecreëerd.
3. Hebben duidelijke, afgestemde en beheerste
processen van oplevering, testen, beproeven,
acceptatie en overdracht plaatsgevonden.
4. Is er een goede afstemming met de toekomstige
exploitant en beheerder gerealiseerd.
Criterium 1, 2, 3 en 4 worden geïntegreerd behandeld.
Resultaat:
Deze criteria zijn volledig integraal gerealiseerd.
Analyse:
Bijzondere aandacht verdient hier de wijze waarop
de PORR het vraagstuk van de Integratie, Test- en
proefbedrijf en Overdracht (ITO) heeft aangepakt.
Het doel van de ITO was het realiseren van een soepele
ingebruikname en overdracht van RandstadRail en een
hogere nauwkeurigheid van de bijbehorende plan-data.
Om dit te realiseren was het noodzakelijk om de ‘wat,
wie en wanneer’-vragen in beeld te krijgen.
Geconcludeerd werd dat een extra inspanning nodig
zou zijn om binnen tijd en geld op te leveren, en dat
eveneens een zeer goede afstemming van de planningen
tussen de betrokken partijen noodzakelijk was.
Het is met name deze laatste complexe uitdaging, de
integratie van infra, materieel en de voorbereiding van
de exploitatie en het testen en beproeven hiervan alsook
de overdracht, die in deze aanbevelingenrapportage
11 Voor een uitgebreide beschrijving zie deel 2, hoofdstuk 2.1.3.
Dit is een complex proces waarbij de volgende vragen
centraal staan:
1. Zijn alle infrastructurele delen geïntegreerd en is
sprake van een goed getest systeem?
2. Is het materieel getest en kan het materieel in relatie
tot de infrastructuur worden getest?
3. Als dit allemaal klopt, kan dan worden gestart met
het testen en beproeven van infra met het materieel
en de exploitatie?
In dit gehele proces spelen zeer veel partijen een rol,
zoals bijvoorbeeld de vergunningverlenende instanties,
de toekomstig exploitant en de beheerder, de PORR met
haar opdrachtnemers en opdrachtgevers.
Om de ‘wat, wie en wanneer’-vragen in beeld te
krijgen is een ITO-landkaart12 ontwikkeld en is de
projectorganisatie aangepast13 om deze ITO-landkaart te
kunnen managen, met een zeer sterke rol voor het safety
management. Hiermee is de basis gelegd voor een zeer
gedegen aanpak van het integratievraagstuk, het test en
proefbedrijf en de feitelijke overdracht.
Er was met partijen commitment over deze aanpak en
afspraken. Een tweetal overleggen, waarin onder leiding
van de PORR is samengewerkt, hebben een sleutelrol
gespeeld bij het succes:
Het Kernteamoverleg was verantwoordelijk voor de
integratie van de systemen, met daarnaast als taak
afstemming en coördinatie van de activiteiten.
De afstemming was op hoofdlijnen vooral gericht op
de realisatie en integratie van het ondergrondse deel.
Daarnaast had het kernteam als taak het voorbereiden
van het test- en proefbedrijf.
Ook het maken van afspraken voor het test- en
proefbedrijf en goede overdracht behoorde tot het
afstemmingsoverleg.
Het safety management was de bindende component
en lag als het ware als een deken over het proces,
geïllustreerd door de aanwezigheid van safety
management in beide overleggen.
Conclusies
Het ITO-proces is gaandeweg het project meer centraal
komen te staan. Hierbij is integraal gestuurd op de
coördinatie van de drie projecten infra, materieel en
voorbereiding exploitatie. Speciale aandacht is hierbij
besteed aan het safety management.
De hiertoe ontwikkelde ITO-landkaart en de hierop
afgestemde projectorganisatie zijn succesvol geweest.
Waar het feitelijk om draait is of mens en techniek
zodanig op elkaar zijn afgestemd dat daarmee een veilig
OV-systeem wordt opgeleverd, dat voldoet aan alle
eisen voor mens en omgeving. Dit betekent dat naast
de technische opgave ook een organisatieontwikkeling
moest plaatsvinden bij bijvoorbeeld de Centrale
Verkeersleiding (CVL) van de RET. Immers, nieuwe
systemen, technieken en veiligheidsvoorschriften
dienen in de bestaande exploitatieprocessen te worden
geïntegreerd en bewezen te worden nageleefd.
Het is aangetoond dat dit is gelukt.
Door de integrale benadering en de goede organisatie
en aansturing door de PORR is, ondanks dat de planning
krap was, goed verlopen. Dit is een mooi voorbeeld van
hoe een complex proces tot een goed einde kan worden
gebracht.
Operationeel kenmerkte de aanpak van het kernteam
zich als een commandostructuur en deze heeft goed
gewerkt. Zonder deze strakke sturing was de integratie
van de infrastructuur niet zo effectief tot stand gekomen.
De deelnemers zijn tevreden over deze aanpak en
samenwerking.
In het Afstemmingsoverleg was de component van de
exploitant vertegenwoordigd. Afstemming vond plaats
op het gebied van voortgang, raakvlakken, ontwerp,
gebruikerswensen en -eisen en overdracht.
12 Zie bijlage 1- De ITO-landkaart.
13 Zie bijlage 2- De ITO-organisatie.
27
28
29
Hoofdstuk 5
Analyse op beleidsniveau
30
5.1 Inleiding
In de wetenschap dat een goed project geen garantie
is voor succesvol beleid en vice versa, wordt hier
in het kader van deze evaluatie een aanzet tot een
beleidsevaluatie gegeven.
5.2 Doelstelling
De doelstelling van het beleid van het ministerie V&W was
het realiseren van een hoogwaardige vorm van OV in het
gebied tussen Den Haag, Rotterdam en Zoetermeer om
een alternatief te bieden voor de vele autoverplaatsingen
in het gebied over afstanden van 10-40 kilometer, alsmede
ter ontsluiting per openbaar vervoer van de in dit gebied
in-ontwikkeling-zijnde Vinex-locaties.
5.3 Beoordelingscriteria
Onder hoogwaardig openbaar vervoer (HOV) wordt
verstaan een snel, stipt, frequent, bereikbaar en
comfortabel OV met een mooi imago op presentatieen serviceniveau14. De criteria voor HOV zoals gebruikt
in de verkenningsstudie RandstadRail zijn:
1. Snelheid
2. Stiptheid
3. Bereikbaarheid
4. Frequentie
5. Comfort
6. Imago
5.4 Resultaten
Het vervoersconcept is niet zo integraal geworden als was
bedacht, maar is geëindigd in twee vervoersmodaliteiten
die aansluiten op de lokale vervoersmodaliteit. Door
vast te houden aan de lokale vervoersmodaliteit was
het wel mogelijk om een fysieke koppeling te realiseren
op Rotterdam Centraal tussen RandstadRail en het
Rotterdamse metronet. Dit heeft als voordeel opgeleverd
dat reizigers kunnen doorrijden naar Slinge zonder
overstap.
Aan de exploitatiekant is dit vervoersconcept ook
gesplitst in twee exploitanten voor RandstadRail. Twee
vervoersbedrijven, met verschillende achtergronden en
culturen die moeten samenwerken in het belang van de
reiziger. Dit heeft in de praktijk (nog) niet altijd ten gunste
uitgepakt voor de reiziger. Onderwerpen die spelen zijn
bijvoorbeeld het tonen van elkaars informatie, verstoring
op het samenloopdeel en een uniforme communicatie
richting de reiziger. Voor de reiziger zou een betere
samenwerking tussen deze partijen kunnen bijdragen aan
een hogere kwaliteit van het openbaar vervoer.
5.6 Conclusie
De eerste resultaten op de vervoersprestatie en kwaliteit
van RandstadRail wijzen op tevreden reizigers ten
aanzien van het aanbieden van HOV. De cijfers van de
komende jaren zullen bepalen in hoeverre RandstadRail
daadwerkelijk voldoet aan de gestelde HOV-criteria.
Opvallend is dat het HOV geen aparte pijler ‘informatie
aan de reiziger’ heeft gedefinieerd, een aspect wat nu
juist minder goed scoort.13
De kwantitatieve analyse van de bevindingenrapportage
(deel 3) heeft een positief resultaat uitgewezen
betreffende deze criteria. Ten tijde van de evaluatie kan
gezegd worden dat het aantal reizigers reeds hoger is
dan verwacht, dat de tien minuten frequentie wordt
gehaald en dat reizigers over het algemeen tevreden zijn
over de kwaliteit van RandstadRail.
5.5 Analyse
Doordat de beoogde Vinex-ontwikkelingen daadwerkelijk
hebben plaatsgevonden was RandstadRail een goede
invulling ter kwaliteitsverbetering van het OV voor de
beoogde afstanden (tussen de 10 en 40 kilometer). Door
de sterke toename van het aantal reizigers, met name
sinds de aanlanding op Rotterdam Centraal, was een
hogere frequentie van tien minuten na het doorrijden
naar Slinge niet alleen wenselijk, maar ook noodzakelijk
om iedereen een zitplaats-kans te bieden.
14 RandstadRail de sprong naar hoogwaardig openbaar vervoer, Technisch
Rapport Verkenningsstudie, 1996.
15 De barometer doet dat overigens wel. Ook hier speelt de scheiding tussen de
twee vervoerders in mee.
Hoofdstuk 6
Lessen en aanbevelingen
6.1 Bestuurlijke lessen en aanbevelingen
• V
oorafgaand aan de start van het project was sprake
van een groot bestuurlijk draagvlak. De bestuurlijke
overeenkomst die daarna is gesloten, heeft gezorgd
voor een duidelijk kader voor het project.
De regionale bestuurders hebben hierna samengewerkt om dit project tot een succes te
maken. De aanbeveling is om dit (krachtige) bestuurlijke draagvlak in te zetten ten behoeve van nieuwe ambities, bijvoorbeeld voor nieuwe
HOV-projecten.
• Reden van alle inspanningen van het ministerie en de regio is het aanbieden van HOV aan (potentiële)
reizigers. Er is een succesvolle kwaliteitssprong gemaakt. Van belang is dat nu twee exploitanten (RET en HTM) de exploitatie RandstadRail verzorgen en er een verdergaande integratie van ‘metro-
denken’ versus ‘tram-denken’ wordt gerealiseerd. De aanbeveling is om de bestuurlijke aandacht die hier inmiddels voor bestaat, ook organisatorisch
te verankeren.
• De bestuurlijke overeenkomst tussen het ministerie en
de stadsregio(s) heeft goed gewerkt.
Op onderdelen zijn aanbevelingen te geven:
Aanbeveling rondom de bestuurlijke knip tussen de
stadsregio Rotterdam en het Stadsgewest Haaglanden:
deze is op bestuurlijke grens van de regio’s gelegd zodat
iedere regio verantwoordelijk was voor haar eigen deel
uit de bestuurlijke overeenkomst. Voor het gezamenlijke
deel is een verdeelsleutel afgesproken, dit heeft prima
gewerkt en verdient navolging.
Aanbeveling over de lumpsum: gebleken is dat het
ministerie duidelijk stuurt op scope en PvE en het
(financiële) risico bij de regio laat. Dit betekent dat voor
de regio het inschatten van de risico’s en de daarbij
behorende kosten een belangrijk vertrekpunt is voor de
onderhandeling met het Rijk. Aanbevolen wordt om met
de regionale partners een strategisch plan met risico’s op
te stellen als input voor dit onderhandelingsproces.
Aanbeveling over aanvullende subsidieverzoeken:
het ministerie blijkt in de praktijk slecht toegankelijk
voor - in de ogen van de regio redelijke - aanvullende
middelen. Aanbeveling is om in de overeenkomsten
geen onduidelijkheden op te nemen over financiering,
zoals de paragraaf over de inpassing van het project
Rotterdam Centraal -het niet tijdig verwijderd zijn van de
Westvleugel van het NS gebouw- maar dit vooraf uit te
onderhandelen.
Aanbeveling inzake de IBOI: de IBOI wordt door alle
partners, behoudens het ministerie zelf, als een veel te
magere indexering gezien. Het ministerie is hierin echter
onvermurwbaar. Dit betekent dat dit gegeven op een
andere manier in de regionale ramingen moet worden
gecompenseerd.
Figuur 5 | Uitwerking productformule RandstadRail binnen het Rotterdamse en het Haagse
31
32
• Belangrijk is het vasthouden van de opgedane kennis
en ervaring met lightrail: één van de redenen om
deze evaluatie uit te laten voeren is het borgen
van ervaringen. Aanbeveling is om de in dit project
opgedane ervaringen actief te bundelen en te
beheren, bijvoorbeeld in het Expertisecentrum Rail
van CROW. Er is veel goede ervaring opgedaan,
bijvoorbeeld met boren in een bebouwde omgeving
en vrieswandmethoden. Ook is het ‘normenkader
lightrail’ ontwikkeld, dat als voorbeeld kan gelden in
de Europese Unie.
• De organisatie waarbij de verantwoordelijkheid
voor de realisatie van de infra, de aankoop van het
materieel en de voorbereiding van de exploitatie in
één hand zit, heeft uitstekend gefunctioneerd en
er zijn door het projectmanagement methoden en
technieken ontwikkeld die navolging verdienen.
(Zie ook hoofdstuk 6.2).
• Het project RandstadRail was goed geborgd
binnen de gemeente. Nu de RET als ervaren
bouwer en exploitant van HOV een zelfstandige
N.V. is (januari 2007) kan de hier gekozen
organisatorische rolverdeling niet meer worden
toegepast. Aanbeveling kan zijn om bij nieuwe
vergelijkbare projecten, de infra, het materieel en
de exploitatie toch onder één projectorganisatie
binnen de gemeente Rotterdam onder te brengen.
Een onderzoek hiernaar kan aangeven op welke
wijze commerciële exploitanten bij maatschappelijke
opgaven kunnen worden betrokken.
• De PORR heeft nu een tweetal opdrachtnemers
(IGWR en IB/RET) afzonderlijk van elkaar aangestuurd.
Aanbeveling is om deze bureaus bij een volgend
project in één projectorganisatie onder te brengen.
6.2 L essen en aanbevelingen ten aanzien
van het projectmanagement
• Kennisborging is belangrijk. Zie ook de aanbeveling
gedaan bij het bestuurlijk deel.
Hiernaast is de aanbeveling om het ITO-proces dat is
doorlopen apart uit te laten werken in een handleiding
“Het managen van het exploitatiegereed opleveren van
complexe lightrail projecten”. Hierin kunnen de door
de PORR ontwikkelde en toegepaste methoden en
technieken zoals de ITO-landkaart, de ITO-organisatie,
het integraal denken, het veiligheidsdenken, het
risicomanagement e.d. toegankelijk worden gemaakt
voor belangstellenden. De PORR heeft het V-model dat
toegepast wordt bij ‘system engineering’ gebruikt als
referentiekader en toets voor haar project.
Het verdient aanbeveling bij de start van dergelijke
complexe railinfraprojecten de werkwijze van ‘system
engineering’ in combinatie met risicomanagement toe
te passen. Hierbij komen de te integreren onderdelen en
de samenhang daartussen eerder in hetontwerpproces
in beeld.
• De kwaliteit van het Programma van Eisen (PvE)
en wat daar feitelijk van terecht gekomen is, is
meerdere malen tijdens de interviews naar voren
gebracht. Ondanks dat niet bij alle bestekken het
PvE strikt is toegepast, is de verwachting dat de
projectonderdelen aan het PvE voldoen. Aanbevolen
wordt om het gerealiseerde PvE te evalueren.
• IGWR heeft gewerkt met RAW-bestekken met
als gevolg dat er weinig speelruimte was tussen
opdrachtgever en aannemer. Dit heeft in de praktijk
dan ook vaak gebotst, waarbij in één geval via
bemiddeling tot een oplossing moest worden
gekomen. Uiteindelijk is wel gerealiseerd wat in
het contract is gevraagd. In een tijd waarin andere
aanbestedingsvormen toegepast worden zoals
bijvoorbeeld het Systeemgericht Contract Beheer
(SCB) of Design & Construct (D&C) (maintain) is
de aanbeveling om tijdens de voorbereiding van
aanbestedingen de plussen en minnen van deze
methoden in kaart te laten brengen in de relatie tot
situaties waarin zij wel of niet effectief zijn.
• De projectorganisatie kenmerkt zich als proactief.
Aanbeveling is bij het inrichten van projectorganisaties te zorgen voor een projectteam dat een
goede samenwerking kan organiseren; zowel intern
als tussen bestuurders en organisatie. Daarnaast
dienen de gewenste kwaliteiten aanwezig te zijn.
• De communicatie met de omgeving is uitstekend
verlopen. Aanbeveling is om vroegtijdig, open en
transparant te communiceren; zowel naar het bestuur
als naar de (externe) omgeving en deze proactief te
benaderen. Het omgevingsmanagement is de laatste
jaren uitgegroeid tot een onmisbare rol bij projecten.
• De stad moest tijdens de werkzaamheden blijven
functioneren. Met de geboorde tunnel is aangetoond
dat boren in een stedelijk gebied mogelijk is en
dat hiermee veel overlast in de stad is voorkomen.
Aanbeveling is uiteraard om daar waar mogelijk dit
voorbeeld te volgen. Daar waar wel overlast zou
kunnen ontstaan, zijn met omliggende projecten en
betrokkenen afspraken gemaakt over bereikbaarheid
en diverse vormen van schadevergoedingen. Ook
duidelijkheid in wat het project wel en niet kan
bieden tijdens de uitvoering is essentieel.
6.3 L essen en aanbevelingen ten aanzien
van het beleid
• Beleidsmatig gezien is het een aanbeveling om
de aanleg van hoogwaardig (regionaal) OV te
combineren met de aanleg en inrichting van
nieuwbouwgebieden rond de bestaande stad.
Dit geeft een goede kans op gebruik van de OVmodaliteit door nieuwe groepen gebruikers.
• De schaalvoordelen van HOV kunnen beter worden
benut bij gezamenlijke exploitatie. Door het
projectverloop was dat nu niet mogelijk, maar voor
de toekomst moet dit een ambitie blijven. Het project
RandstadRail bestond nu feitelijk uit twee projecten.
De kern van het concept is dat er een integratie is
van het binnenstedelijk en het regionaal railverkeer;
dat is aan beide kanten gelukt. De doorzettingsmacht
van HTM en RET is echter beperkt gebleven tot
het eigen gebied. Het is een aanbeveling om de
organisatorische samenwerking op exploitatie tussen
HTM en RET te versterken.
• Er wordt al heel lang ingezet op de modal shift. Er is
een betere samenwerking tussen metro, tram en trein
mogelijk; maar dan moet er wel de wil zijn om samen
te werken en te integreren. In Nederland wordt (te)
vaak geredeneerd vanuit de vervoersbedrijven en hun
belangen en vanuit de techniek. Vanuit de overheid is
‘sober en doelmatig’ bovendien vaak het credo. Om
mensen te verleiden tot het reizen per HOV kunnen
hele andere benaderingen en communicatieve
boodschappen nodig zijn: gemak, comfort, veiligheid
en stiptheid bijvoorbeeld. Aanbeveling is om hier
beleidsmatig sterker op in te zetten.
• Aanbeveling is om de samenwerking rond de
reisinformatie RandstadRail tussen de HTM en de RET
te verbeteren.
33
34
Zowel de omgeving van het Statenwegtracé
als het stationsgebied is goed in kaart
gebracht en elke stakeholder heeft een
maatwerkbenadering gekregen. Vanuit
de omgeving is veel waardering geuit over
deze aanpak.
35
Bijlagen
36
Bijlage 1
ITO-landkaart37
Bijlage 2
ITO-organisatie38
Bijlage 1
ITO-landkaart
Figuur 6 | De ITO-landkaart
37
Station
en
tunnelinstallatie
Spoor
ICT- systemen
Spoorbeveiliging
PROEFRIJDEN
Testen
energievoorziening
Testen interactie
voertuig / spoor
/ tractie
Energievoorziening
RSG 3
Dynamische
test
(spoorbeveiliging)
Testen integratie
voertuig
ICT/ CVL en
tunnelveiligheid
Testbedrijf
Proefbedrijf
CVL
Toestemming
IVW
Toestemming
IVW
Functionele
koppeling
Top level safety
cases
Het antwoord op de ‘wat, wie en wanneer’-vraag
rondom Integratie, Testen en Overdracht is aanvankelijk
een zoektocht geweest voor de PORR. De uitkomst is
uiteindelijk gevonden in de zogenaamde ITO-landkaart
(figuur 6).
De ITO-landkaart geeft het verificatie- en validatieproces
weer, waarin staat aangegeven wie de betrokken
stakeholders zijn en wat en wanneer van hen verwacht
wordt in het traject van realisatie tot exploitatiegereed
opleveren. Deze ITO-landkaart bleek een uitstekend
instrument om het projectverloop voorspelbaar en
beheersbaar te krijgen.
De projectorganisatie is op de ITO-landkaart aangepast,
wat heeft geleid tot een eenduidige inrichting van
taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden,
met verschillende overleggen (met verschillende
doelstellingen) op het juiste niveau (hoogte) en met de
juiste deelnemers (breedte). Van groot belang was dat
de informatie in het project steeds op de juiste plek
terecht zou komen. Bij de inrichting van de overleggen
is rekening gehouden met de aspecten integratie en
overdracht, in figuur 6 is deze indeling uitgebeeld.
Bijlage 2
ITO-organisatie
38
Figuur 7 | De ITO-organisatie (het principe)
Gericht op
overdracht
Uitdagingen
Aanpak
Gericht op
integratie en
realistatie
ITO
Safety
management
overleg
Gericht op
integrale
veiligheid
ITO is in figuur 7 als driehoek weergegeven, waarmee
wordt uitgebeeld hoe dit proces is ingebed in het project.
1. Het Kernteamoverleg was verantwoordelijk voor
de integratie en overdracht van de systemen, met
daarnaast als taak afstemming en coördinatie van
de activiteiten. De afstemming was op hoofdlijnen
vooral gericht op de realisatie en integratie van het
ondergrondse deel. Daarnaast had het kernteam als
taak het voorbereiden van het test- en proefbedrijf.
2. In het Afstemmingsoverleg was de component
van de exploitant vertegenwoordigd. Afstemming
vond plaats op het gebied van voortgang,
raakvlakken, ontwerp, gebruikerswensen en -eisen
en overdracht. Ook het maken van afspraken voor
het test- en proefbedrijf en goede overdracht
behoorde tot het afstemmingsoverleg.
3.
Safety management was de bindende component
en lag als het ware als een deken over het proces,
geïllustreerd door de aanwezigheid van safety
management in beide overleggen.
Aan het Kernteamoverleg en het Afstemmingsoverleg
namen vanuit de opdrachtgever dezelfde medewerkers
deel (inclusief de safety managers en de planner),
waardoor de integratie en afstemming over het geheel
geborgd was.
39
Colofon
40
Gedrukte uitgave
Maart 2014
Opdrachtgever
RET projectmanagement RandstadRail/ir. W.A. den Adel
Opdrachtnemer
Van Meggelen Consultancy B.V./R. van Meggelen
Fotografie
Aeroview Rotterdam
Douwe Folkerts
Hannah Anthonysz
Michelle Muus
Rick Keus
Piet Rook
Artist Impression
MCW Studio’s
Eindredactie
Joan van der Veen
Wim den Adel
Ontwerp
L5 communicatie + design
Druk
Tuijtel
De RET realiseerde RandstadRail in opdracht van de
Gemeente Rotterdam en de stadsregio Rotterdam

Download Report