5043 - Radboud Repository

PDF hosted at the Radboud Repository of the Radboud University
Nijmegen
The following full text is a publisher's version.
For additional information about this publication click this link.
http://hdl.handle.net/2066/15158
Please be advised that this information was generated on 2015-01-31 and may be subject to
change.
De woorden van de wet
REDE
uitgesproken ter gelegenheid
van de aanvaarding van het ambt
van gewoon lector
in het Nederlands en vergelijkend staatsrecht
aan de Universiteit van Amsterdam
op maandag 28 juni 1976
door
Mr. C. A. J. M. KORTM ANN
Kluwer - Deventer -1976
ISB N 90 268 0887 9
© 1976, M r. C. A. J. M. K o rtm a n n
Zeer gewaardeerde toehoorders,
1. Wie leest: ‘O p e n b a a rm a k in g van de adviezen (van de R a a d van State) . . .
heeft plaats gelijktijdig . . . met de indiening van de w etsontw erpen en o v er
e e n k o m s te n ’, en die lezer is een enigszins staatsrechtelijk geschoold jurist,
m oet constateren d at ons geschreven staatsrecht is verrijkt m et een nieuwe
term: ‘indiening van internationale o v e re e n k o m ste n ’. H e t begrip k o m t noch
in de G ro n d w e t of de W et op de R a a d van State, noch elders in ons geschreven
staatsrecht voor. V a n nieuwe begrippen nu zal dezelfde jurist trach ten te ac h
terhalen w a a ro m zij w orden gebruikt en welke de betekenis ervan is. M em o ries
van toelichting bieden dan nog al eens houvast. In casu k o m t m en m et de
m em orie van toelichting bij artikel 9 van het ontw erp van wet o p e n b a arh e id
van b estu u r - d at een nieuw artikel 2 5 a in de W et op de R a a d van State in
voegt - echter niet verder. Zij stelt d at het eerste lid van het artikel o n d e r m eer
betrekking heeft op o p e n b a a rm a k in g van ‘adviezen van de ra a d (van State)
over w etsontw erpen, . . . overeenkom sten m et andere m o g en d h ed en en vol
kenrechtelijke organisaties en o ntw erpen v o o r algemene m aatregelen van b e
stuur en an d ere K oninklijke besluiten ’.1 H e t gebruik van het nieuwe w oo rd
‘indiening’ w o rd t niet n a d e r toegelicht. H e t is dan tijd om zelf op o n derzoek
uit te gaan.
D e G ro n d w e t kent de term m ededeling van overeenkom sten (art. 60, twee
de lid). B edoelt het o n tw erp o p e n b a a rh e id van b e s tu u r m et het begrip indie
ning de mededeling? H e t zal wel niet zo zijn, d a a r de m ededeling van de over
een k o m st aan het advies van de R a a d van State v o o ra fg a a t .2 O p e n b a a rm a k in g
d a a rv a n op het tijdstip van de m ededeling is dus onmogelijk. D oelen de o n t
w erpers d an wellicht op de ‘indiening’ van de ontw erp-goedkeuringsw et? O o k
d at lijkt geen logisch antw oord. Im m ers, adviezen van de R a a d van State inza
ke w etsontw erpen w ó rd e n volgens de voorgestelde bepaling reeds b e k e n d g e
m aakt; een bijzondere bepaling inzake de ontw erp-goedkeuringsw etten van in
ternationale o v ereen k o m sten zou overbodig zijn .3 O o k zou dit an tw o o rd im
pliceren d at adviezen inzake in ternationale overeenkom sten, die niet bij wet
(behoeven te) w o rd en goedgekeurd, niet o n d e r het regime van de wet o p e n
b a a rh e id van b e s tu u r zouden v allen .4 D a t het kennelijk de bedoeling is de
adviezen inzake alle overeenkom sten o p e n b a a r te m aken, blijkt uit het v o o r
gestelde eerste lid o n d e r a., dat geheel algem een spreekt van adviezen over
overeenkom sten. In het licht d aa rv a n rest nog slechts de volgende o p lo s
sing: m et ‘indiening’ is gedoeld op de ‘overlegging’ van internationale over
1. T.K. Zitting 1974-1975-13418, blz. 23.
2. Tenzij mededeling en overlegging gelijktijdig geschieden. Vgl. Oud, H et Constitutioneel
recht van het Koninkrijk der N ederlanden, II, blz. 287.
3. De R aad van State brengt één advies uit om trent de goedkeuringswet én de internatio
nale overeenkomst.
4. Zie in dit verband Staatscommissie C als/D onner, E indrapport, blz. 145, 183, 184.
3
eenkom sten, bedoeld in artikel 61, derde lid, van de G rondw et. W a a r deze ge
schiedt, heeft advisering d o o r de R a a d van State wél plaatsgevonden. H e t lijkt
niet onwaarschijnlijk d at deze figuur d o o r de m inister-president, m inister van
A lgem ene Z ak en , en de m inister van B innenlandse Z a k e n is bedoeld. ‘I n
diening’ van internationale overeenkom sten betekent juridisch ‘overlegging’
van die overeenkom sten.
H etzelfde artikel 9 bevat nog een andere aardigheid aa n g aan d e de term in
diening, nu echter niet van internationale overeenkom sten m a a r van w etso n t
werpen. V oorgeschreven w o rd t o p e n b a a rm a k in g van het advies van de R a a d
van State gelijktijdig met de indiening van w etsontw erpen. H ier zal de reeds
genoem de jurist m inder verrast opkijken: de term indiening van w etso n tw er
pen k o m t hem bekend voor, al w o rd t hij noch in de G ro n d w et, noch in de
W et op de R a a d van State g e b ru ik t .5 Hij is echter wel ingeburgerd in het p a r
lem entaire, ambtelijke en journalistieke spraakgebruik. D e jurist ziet - d a a ro p
lettend - dan v o o r zich: o p e n b a a rm a k in g op het ogenblik van toezending van
een voorstel van wet aan de T w eed e K a m e r volgens artikel 120 van de G r o n d
wet. Indiening betekent hier juridisch: toezending aan de T w eede K am er. G e
rustgesteld d o o r deze eenvoudige oplossing van een probleem heeft hij het
m ooie rode boekje w aarin het progressieve ontw erp is vervat bijna dichtge
slagen, als hij in de m em orie van toelichting (blz. 23) leest dat de o p e n b a a r
m aking ook betreft initiatief-ontwerpen. O p e n b a a rm a k in g van het advies van
de R a a d van State dient dus plaats te vinden gelijktijdig m et de indiening van
het initiatief-ontwerp, zo concludeert hij. W a n n e e r is er, zo vraagt hij dan
verder, sprake van indiening van zodanige o ntw erpen? D e G ro n d w e t en de
W et op de R a a d van State zwijgen ook hier als het graf. Hij gaat eerst w eer te
rade bij het ambtelijke en journalistieke sp raak g eb ru ik en k o m t tot de c o n
clusie d at bedoeld zal zijn het ogenblik w a a ro p een voorstel van wet d o o r
een of m eer leden der T w eed e K a m e r bij h a a r voorzitter is in g e z o n d e n .6 Die
conclusie blijkt w eldra onjuist: er is dan im m ers nog geen advies uitgebracht
d o o r de R a a d van S tate .7 B ovendien is er op d at ogenblik n a a r staatsrecht
geheel nog geen sprake van een w etsontw erp. D a t bestaat eerst na goedkeuring
van het voorstel d o o r de E erste K am er. V olgens de G ro n d w e t hebben imm ers
slechts de S taten -G en eraal het recht voorstellen van wet te doen (art. 126). Z o
lang niet beide K am ers positief hebben beslist, is er géén o n tw erp van wet.
W a t kan er dan toch wel m et de indiening zijn bedoeld, zo vraagt hij zich af.
O p de toezending van een d o o r de E erste K a m e r goedgekeurd voorstel aan de
K oning conform artikel 128 G ro n d w e t kan ook niet gedoeld zijn: er is ook
5. Wel door de Staatscommissie C als/D onner: zie Eindrapport, artt. 65, 66 (verder te noe
men Eindrapport).
6 . Vgl. art. 127 G w j° art. 97 R.v.O. T.K.; zie ook E indrapport, blz. 170.
7. Het eerste lid van artikel 9 spreekt van ‘adviezen van de R aad d o o r Ons gevraagd5. In
geval van initiatief-ontwerpen geschiedt dat verzoek eerst na aannem ing van het voor
stel door de E.K.
4
dan im m ers nog steeds geen advies van de R a a d van State v o o r h a n d e n .8 D e
jurist geeft het op: er valt n a het tijdstip bedoeld in artikel 128 G ro n d w e t niets
m eer in te dienen of toe te zenden. D e K oning vraagt im m ers nog slechts het
advies van de R a a d van State 9 en bewilligt vervolgens al d an niet in het v o o r
stel. O p e n b a a rm a k in g is hier aldus niet mogelijk co n fo rm de voorgestelde
openbaarheidsregeling; de term indiening heeft hier im m ers juridisch geen
enkele b e tek e n is .10
2. H e t v o o rg a a n d e v o rm t een inleiding op en tevens een illustratief voorbeeld
van het o n d e rw e rp van mijn betoog: de w o o rd e n van de wet. In h et n a
volgende wil ik trach ten te achterhalen welke juridische verschijnselen ge
dekt w o rd en d o o r het gebruik van een b e p a a ld e wettelijke term inologie en
daarbij tevens b e o o rd ele n of d at gebruik v o ld o en d e o n d ersch eid en d w erkt als
ook op juiste wijze a a n d u id t w at de w etgever of de ontw erpers van een wets
voorstel v o o r ogen stond. H e t b esp ro k en begrip ‘indiening’ v o rm t een v o o r
beeld van onnodig onzorgvuldig w oordgebruik, w a a rd o o r verw arring k an w o r
den gezaaid en zelfs juridische onm ogelijkheden w o rd e n gecreëerd. Ik m oet
me bij mijn o n d e rz o e k beperken. D e gedane keuze is echter niet arbitrair: enige
voorstellen van de Staatscom m issie C a ls -D o n n e r en - daarbij aansluitend van de huidige regering zullen mijn a a n d a c h t hebben. H e t gaat aldus om v o o r
stellen tot wijziging van de G ro n d w et, een bij uitstek staatsrechtelijk o n d e r
werp.
3. De termen ‘krachtens’, ‘de wet regelt', ‘de wet geeft regels’
O p blz. 28 van het E in d r a p p o r t van de Staatscom m issie C a ls-D o n n e r lezen
wij, d at bij de form ulering der voorgestelde bepalingen ‘op het v o etsp o o r van
de com missie V a n Schaik en de proeve bijzondere a a n d a c h t (is) geschonken
aan het vraagstu k van de d u sg e n a a m d e delegatie van w etgevende b ev o eg d
h e id ’. D e staatscom m issie vervolgt: ‘U it de geldende tekst van de G ro n d w e t
kan zelden m et stelligheid w o rd e n opgem aakt, of zij,,de wetgever een zekere
taak toedelend, d a a rm e e b eoogt h e m op te dragen de betreffende m aterie zelf
volledig te regelen, d an wel of zij h e m vrijlaat h et stellen van n a d e re regels aan
algem ene m aatregelen van bestuur, ministeriële v ero rdeningen of v e ro rd e n in
gen van lagere b estu ren op te dragen of over te la te n ’. D e staatscom m issie
kiest vervolgens de volgende oplossing: ‘In d ie n gebruikt is: a. de u itdrukking
“ bij of k ra c h te n s ” of b. het w e rk w o o rd “ regelen” of het zelfstandig n a a m 8 . Vgl. echter E indrap port, blz. 143, 144, 168, 169.
9. Art. 15, eerste lid, Wet op de R.v.St.; zie ook noot 7.
10. H e t is ja m m e r dat het advies van de R a a d van State over dit ontwerp niet is openbaar
gemaakt. D an zou te achterhalen zijn of de juridische bokken, in dit ontwerp geschoten,
door dit hoge college zijn opgemerkt. Ik neem vooralsnog aan dat dit niet het geval is
geweest, d aar deze fouten anders wel zouden zijn gecorrigeerd. O ok in het voorlopig
verslag (13418, nr. 6), waarin vragen m.b.t. artikel 9 ruim één blz. beslaan, worden
overigens de besproken terminologische nieuwigheden niet gesignaleerd.
5
w o o rd “ regels” , d an is n a a r de bedoeling van de bepalingen een o p d rag en aan
an d eren niet uitgesloten’. Bij o n tb re k en van deze term en dient de form ele w et
gever zelf op te treden. D e staatscom m issie stelt daarbij dat het gebruik van de
verschillende term en in de voorgestelde bepalingen aansluit bij de huidige in
zichten. H e t d o o r h a a r ontw ikkelde stelsel, d at d o o r de regering in de inm id
dels aan de T w eede K a m e r gezonden w etsontw erpen inzake de g rondrechten is
o v e rg e n o m e n ,11 lijkt op het eerste gezicht een grote verbetering. H e t roept
echter toch een aantal vragen op. D e staatscom m issie spreekt - zie boven van ‘d u sg en aam d e delegatie van w etgevende b e v o e g d h e id ’ en rekent d a a r o n
der - ook - het geval d a t de wetgever het stellen van nadere regels overlaat of
o p d ra a g t aan verordeningen van lagere besturen, w a a rm e e zij ongetwijfeld de
besturen der gedecentraliseerde overheid sv erb an d en bedoelt. M ijn vraag is nu:
ís d a t wel delegatie? M e n is het er algem een wel over eens dat o p d ra c h t van de
w etgever aan de K ro o n of m inister (nadere) regels te stellen delegatie van w et
gevende bevoegdheid in h o u d t .12 G eld t d a t echter ook, indien de (G ro n d ) w et
gever de besturen d er gedecentraliseerde o v erh eid sv erb an d en tot regeling
roept? D e staatscom m issie laat zich d aarover, w a a r zij de d o o r h a a r gebruikte
term inologie to elicht ,13 niet expliciet uit. Wel gebruikt zij - zoals gezegd - de
térm delegatie. Degene, die het n a a d je van de kous wil weten, is aangew ezen op
een v o e tn o o t .14 W a a r de commissie stelt d a t aanleiding zou k u n n en bestaan de
n ad e re regeling van het betogingsrecht toe te v ertro u w en aan ‘lokale organen',
schrijft zij in de genoem de v o e tn o o t lakoniek: ‘D e staatscom m issie laat in het
m idden of hier sprake is van delegatie in de staatsrechtelijke betekenis van het
w o o r d ’. H e t n a a d je van de kous is dus dit: het gebruik van de term en ‘k r a c h
te n s ’ e.d. b etekent in het o n tw erp d at de form ele w etgever elke instelling tot
(nadere) regeling k an roepen, ongeacht de vraag of er dan sprake is van dele
gatie in staatsrechtelijke zin. (In welke an d ere zin is er d an wel sprake van dele
gatie, zo zou m en hier k u n n e n vragen.) H e t is enigszins verrassend een staats
commissie, die toch een bij uitstek staatsrechtelijk w erkstuk leverde, een tevens
bij uitstek staatsrechtelijk vraagstuk - dat, zoals ik h o o p aan te tonen, niet
slechts form ele betekenis heeft - op een dergelijke wijze te zien afdoen. Dit te
il. T.K. Zitting 1975-1976- 13872, 13873, 13874; zie met name m.v.t. 13872, blz. 22, 23,
24, m.v.t. 13874, blz. 5. *
In het navolgende zal ik voornamelijk spreken over de voorstellen van de staatscomm is
sie, daar op het ogenblik van het schrijven van deze rede pas enkele regeringsontwerpen
zijn ‘ingediend’. In die ontwerpen is de terminologische uiteenzetting van de staatscom
missie overgenomen. W a a r de regering een afwijkende of aanvullende toelichting bezigt,
wordt die vermeld.
12 . Men kan zich overigens toch wel afvragen of art. 57, tweede lid, G ro nd w et een delegatiefiguur bevat. V erdedigbaar is dat hier sprake is van een machtigingsfiguur: de wet
gevende bevoegdheid van de Koning berust in die constructie op artikel 57, eerste lid; voor
het aanw'enden van die bevoegdheid voor strafwetgeving dient de formele wetgever de
K oning echter eerst te machtigen, hetgeen iets anders is dan delegatie.
13. E indrapport, blz. 28; Tweede rapport, blz. 47; zie voor de regeringsontwerpen: noot 11.
14. Tweede rapport, blz. 79, noot 1; vgl. ook Tweede rapport, blz. 47; zie tevens M. C. B.
Burkens, Beperking van grondrechten, blz. 50.
6
m eer w a a r zij juist grote a a n d a c h t wenste te besteden aan de grondwettelijke
term inologie .15 O o k de term inologische toelichting van de regeringsontw erpen
geeft geen n ad e re omschrijving van het begrip delegatie. O p de vraag die de
staatscom m issie ten aanzien van de n ad e re regeling van het betogingsrecht te n
m inste nog opwierp, w o rd t d o o r de regering voorzover ik k an n ag a an geheel
niet ingegaan. D e m em o rie v an toelichting (§ 7) bij het w etsontw erp klassieke
g ro n d rech ten wijst echter in de richting van de opvatting d a t er sprake is van
‘delegatie’ z o d ra de wet in form ele zin enige o p d ra c h t of o v e rd ra c h t bevat
aan ongeacht welke instelling .16
M ijn vraag blijft desondanks: is er in geval van opd rag en of overlaten aan
besturen van gedecentraliseerde overheid sv erb an d en sprake van delegatie in
staatsrechtelijke zin? H e t lijkt te betwisten. Stellinga is van oordeel dat dele
gatie zich pleegt af te spelen bij een en hetzelfde o p e n b a a r lic h a a m .17 A ldus
kan delegatie plaatsvinden van bijvoorbeeld form ele wetgever op K ro o n , als
ook van raad op B. en W. T y p e re n d v o o r de decentralisatie - o o k w a a r het
m edebew ind b e t r e f t - a c h t Stellinga d a t m en daarbij, in tegenstelling tot bij
de delegatie, te m a k e n heeft m et een prim aire bevoegdheidsverlening v e ra n
kerd in de constitutie. O o k D o n n e r is van m ening d at in gevallen w aarin
sprake is van toekenning van verordeningsbevoegdheid (in m edebew ind) aan
gedecentraliseerde b estu ren niet gesproken m oet w o rd e n van delegatie. Als
voorbeeld h aa lt hij aan de b e ro e m d e gevallen w aarin de W oningw et en de
W inkelsluitingswet aan de g em een terad en een verordeningsrecht in m e d e b e
wind to e k e n d e n .18 N a a r zijn m ening heeft ‘eigenlijk n iem an d d aa rin delegatie
gezien ’.19 Ik ben geneigd deze opvattingen te onderschrijven. D a a rto e is een
n ad e re beschouw ing van de grondw ettelijk geregelde decentralisatiefiguur ver
eist.
D a t de a u to n o m e b ev o e g d h ed en van bv. provinciale staten en de gem eente
raad op grondw ettelijke attributie 20 (welke attributie n a d e r w o rd t uitgew erkt in
de organieke wetten) berusten, behoeft, neem ik aan, hier geen betoog. V a n d e
legatie spreekt d a a r n ie m a n d .20a D a t is begrijpelijk. Delegatie veronderstelt
15. Zie E indrapport, blz. 18, 34-37.
16. Zie ook nader rapport, bijl. II bij w.o.w. 13872, blz. 84.
17. G ro n d trek k en van het N ederlands Staatsrecht, blz. 89, 90; zie ook zijn preadvies voor
de N JV , H andelingen 1951, blz. 111, 112; T vO 1954, blz. 289 en T vO 1968, blz. 196; ook
J. Bulthuis, Samenwerking van gemeenten, blz. 20, 21 acht deze opvatting aannemelijk.
18. Preadvies N JV , H andelingen 1951, blz. 154.
19. Zie echter K ranenburg, H et Ned. Staatsrecht, 8 e dr., blz. 84.
20. O.a. D onner, preadvies N J V 1951, blz. 150, 153; dezelfde, Ned. bestuursrecht, Alg.
deel, blz. 84; Stellinga, preadvies N J V 1951, blz. 110 ev; dezelfde, G ro n d trek k en van het
Ned. Staatsrecht, blz. 89, 90; D onner, Iets over delegatie van wetgevende bevoegdheid,
bundel Uit het recht, rechtsgeleerde opstellen aangeboden aan mr. P.J. V erdam , blz. 229.
Zie ook: L ogem ann, H et wetsbegrip in N ederland, blz. 118, 119: er is sprake van een
originaire bevoegdheidsverdeling; Buys, De G rondw et, II, blz. 179, 189; Advies R.T.D.
januari 1968, N a a r een nieuwe G rondw et?, dl. 2, blz. 175. E indrapport, blz. 224 spreekt
met zoveel w oorden van attributie.
20a. Zie echter noot 22.
7
im m ers o v erd rach t van bevoegdheden die de delegans zelf zou (hebben) k u n
nen of m oeten u ito efen en .21 H e t is duidelijk d a t de grondw etgever (of organie
ke wetgever) niet als instantie tot regeling, laat staan b estu u r van de huis
houding van provincie of gem eente zou k u n n en of m oeten optreden. Hij is
slechts p ouvoir constituant, de instantie die de instellingen van provincie en
gem eente in het leven roept en d a a ra a n w etgevende en bestuursbevoegdheid
toekent, zoals hij dit o o k doet ten aanzien van de diverse instellingen van het
centrale overheidsverband.
W a t nu echter te zeggen van de bevoegdheden uitgeoefend in m edebew ind?
M en zou k u n n en m enen d a t de situatie hier een an d ere is dan in het k a d e r van
de autonom e, geattribueerde bevoegdheid. G esteld kan w orden: het b e s l u i t
wet, algem ene m aatregel van b e stu u r of provinciale verordening - d at m e d e
bewind vordert, delegeert bevoegdheden aan de instelling die tot m edebew ind
w ordt geroepen; het m ed eb ew in d v o rd ere n d e besluit had im m ers ook de ge
hele m aterie zelf k u n n en regelen. H e t k o m t mij v o o r d a t deze opvatting een
m in d er juiste is. V o o ree rst is er een systematisch a rg u m e n t .22 D e artikelen 144
en 153, derde lid, van de G ro n d w e t volgen onm iddellijk op de bepalingen die
au to n o m e bevoegdheden attribueren. Ligt het d a n niet v o o r de h a n d d at de
genoem de artikelen ook de bevoegdheid om te regelen en te besturen in m e d e
bewind a ttrib u e re n ?23 D e G ro n d w e t constitueert - als w a a rb o rg v o o r d e c e n
tralisatie - de relatie tussen de instellingen d er verschillende overheidsverbanden. Zij geeft niet alleen aan welke bevo eg d h ed en de instellingen d er gede
centraliseerde o v erheidsverbanden vrijelijk k u n n en vervullen, d o ch o o k welke
bevoegdheden (en verplichtingen) de instellingen van deze o v erh eid sv erb an
den h eb b en in relatie tot die d er ‘h o g e re ’ overheid, alsm ede op welke wijze
die bevoegdheden (of verplichtingen) geldend k u n n e n w orden gem aakt, in
werking k u n n en w o rd en gesteld. Z o b e p a a lt de G ro n d w e t (uitgewerkt in de
organieke wetten) dat de staten en de gem eentebesturen geroepen k u n n e n w o r
den tot uitvoering van ‘h o g e re ’ regelingen. B etekent dit niet dat de G r o n d
wet de bevoegdheid (of de verplichting) tot uitvoering, tot h an d elen in m e d e
bewind rechtstreeks attribueert? Z o deze opvatting juist is, is er geen plaats
21. Vgl. D onner, preadvies N J V 1951, blz. 153, 154.
22. Belinfante, Beginselén van het N ederlands Staatsrecht, hanteert een m.i. juiste syste
matiek, w aar hij gedecentraliseerde en gedelegeerde wetgeving gescheiden behandelt
(blz. 89 ev.). H et is echter m erkw aardig dat hij dan op blz. 132 stelt dat ‘de autonomieform ule een algemene bevoegdheid d e le g e e rt . . (curs. v. mij); ook V an A p eld o o m Leyten, Inl. tot de studie van het N ederlandse recht, onderscheidt tussen gedelegeerde
wetgevende bevoegdheid en de rechtstreeks aan de G ro nd w et ontleende bevoegdheid van
provincie - en gemeentebesturen, zie blz. 90. Wel vraag ik mij af of ook niet in de ge
vallen van de artt. 160 en 162 Gw. gesproken zou moeten w orden van attributie i.p.v. dele
gatie; vgl. D onner, preadvies N J V 1951, blz. 154, 155. De hierna ontwikkelde gedachtengang m.b.t. de medebewindsfiguur is mede geïnspireerd door de op Nijmeegse werkcolle
ges voorgedragen opvattingen van mijn vroegere collega mr. H.J.M. Beekman. H em past
een woord van dank.
23. Vgl. A.F. De Savornin L ohm an, Onze Constitutie, blz. 207-213, 219-226. Zowel m.b.t.
autonom ie als medebewind spreekt D.S.L. van ‘bevoegdheden’.
8
m eer voor de stelling dat het m ed eb ew in d v o rd ere n d e besluit bevoegdheden
zou delegeren. ‘A ttributie en delegatie sluiten elkaar begripsm atig u it ’.24
V o o r de gedachte d at de G ro n d w e t rechtstreeks de bevoegdheid tot m e d e
werking aan de uitvoering van hogere regelingen verleent, is ook steun te vin
den in de historie. V o o re e rst kan men zich geheel in het algemeen afvragen
of de grondw etgever van 1815 zelfs heeft gedacht aan de mogelijkheid van
o v erd rach t van bevoegdheden, d.i. delegatie. H e t valt te betw ijfelen .25 E r was
veeleer slechts sprake van een originciire com petentieverdeling tussen de in
stellingen van de verschillende overheidsverbanden, hetgeen iets anders is
dan overdracht van b e v o e g d h e d e n .26 H o g e n d o rp zag in de toenm alige g ro n d
wettelijke bepaling betreffende het m edebew ind een w a a rb o rg v o o r het recht
van de (provinciale) staten aan de uitvoering van ‘h o g e re ’ regelingen m ee te
w e rk e n .27 B etekent dit niet d a t de bepaling aldus de bevoegdheid tot h a n d e
len in m edebew ind rechtstreeks aan de staten attribueerde en daarbij tevens de
form ele wetgever (of de K ro o n ) o p d ro e g die staten gelegenheid te geven van
die bevoegdheid gebruik te m ak en ? O o k T h o rb e c k e biedt in zijn A a n te e k e ning 28 steun v o o r de hier verdedigde opvatting. M e t betrekking tot artikel
14329 stelt hij: ‘D it artikel en het volgende (het artikel betreffende de a u to n o
me bevoegdheden, C.K.) beschrijven de beide h o o fd ta k k e n van de bevoegd
heid d er Staten, als provinciale regering’. ‘H e t beginsel onzer beider artikelen
is, d at de provincie . . . zich zelve regere’. E n verder: ‘A rt. 143 beschrijft de
provinciale magt, in zoo verre zij w erktuig is van het algem eene G o u v e rn e
m e n t ’.30 E n die m acht, die bevoegdheid tot uitvoering o m v at dan volgens
T h o rb e c k e niet alleen w at wij nu b e stu u r noem en, doch ook het vaststellen
van reglem enten en v e ro rd e n in g e n .31 W a t h o u d t dit anders in dan d at de be
voegdheid om in m edebew ind te h an d elen - het ga om b e stu u r of wetgeving rechtstreeks op de G ro n d w e t berust, dat het m ed eb ew in d v o rd ere n d e besluit
geen bevoegdheid m eer beh o eft te delegeren, d a a r die im m ers reeds bestaat?
T enslotte m oge verwezen w orden n a a r Buys. In zijn c o m m e n ta a r op artikel
24. T. K oopm ans, C o m p end ium van het staatsrecht, blz. 19.
25. Vgl. V an der Hoeven, De plaats van de G ro ndw et in het Const. recht, blz. 123-125; zie
ook D onner, Iets over delegatie van wetgevende bevoegdheid, bundel Uit het recht, blz.
232, w aar hij wijst op de opvatting in de vorige eeuw, dat delegatie ongeoorloofd is.
26. Vgl. L ogem ann, in: H et wetsbegrip in N ederland, blz. 118, 119.
27. Vgl. Oud, G em eenterecht, II, blz. 49; K ranenburg, H et Ned. Staatsrecht, blz. 391, 398;
de waarborg dat de staten medewerking zouden verlenen is in 1887 weliswaar verdwenen,
de bevoegdheid daartoe echter niet. Vgl. V an de Poel, Een staatsrechtelijk labyrint, blz.
19, ev.; K ranenburg, a.w., blz. 399. Zie nog: J. De Bosch Kemper, H andleiding tot de
kennis van het N ederlandsche staatsregt en staatsbestuur, blz. 325, 326, 583, 584.
28. Aanteekening, II, blz. 76, 77 (uitg. M artinus Nijhoff, ’s-Gravenhage 1906; cursiverin
gen van mij).
29. N u artikel 144 Gw.
30. Aanteekening, II, blz. 78.
31. Aanteekening, II, blz. 82, 115; vgl. G. van den Bergh, A utonom ie en zelfbestuur, een
verouderde en misleidende onderscheiding, V erzam elde staatsrechtelijke opstellen, dl. 1,
blz. 127.
9
130 van de G ro n d w e t van 1848 schrijft hij: ‘O n d e r de attributen aan de Staten
toegekend (curs. van mij) n o e m t de G ro n d w e t in de eerste plaats hun a a n
deel in de uitvoering van ’s-lands w e tte n ’.32 E ld ers spreekt hij van khet recht
van zelfbestuur . . . een uitwas van de a u to n o m ie ’.33 O o k Buys n eem t aldus
kennelijk aan d at de bevoegdheid tot uitvoering van wetten en koninklijke b e
velen - d.i. de bevoegdheid tot handelen in m edebew ind - rechtstreeks op de
G ro n d w e t berust, w a a rm e e de delegatiefiguur overbodig, zelfs onm ogelijk
w ordt. H e t gaat om attributen van de staten, een term die Buys ook gebruikt
in zijn c o m m e n ta a r 34 op het in 1887 in de G ro n d w e t ingevoerde artikel 135,
dat o v ereen k o m t m et het huidige artikel 144 G rondw et. D aarbij valt het b o
vendien op dat hij die term zowel v o o r de a u to n o m e als v o o r de m edebew indsbevoegdheid hanteert, hetgeen de parallellie tussen beide figuren b e n a
drukt.
G a a t het h ierv o o r om m edew erking gevorderd van de provinciebestu
ren, ook de m edew erking d o o r de gem eentebesturen verdient n ad e re a a n d a c h t
ter b ea n tw o o rd in g van de vraag of er in geval van m edebew ind sprake is van
delegatie van bevoegdheid. Lees ik onze g rootm eester van het gem eenterecht,
O p p en h eim , goed, d an gaat o o k hij uit van de attributiefiguur; de G ro n d w e t
(en in uitgew erkte v o rm de gem eentewet) kent de bevoegdheid tot m ed ew er
king rechtstreeks aan de gem eentebesturen toe. O p p e n h eim omschrijft het m e
debew ind nam elijk als ‘het recht (curs. van mij) en de plicht d er lokale b e
sturen . . . m edew erking te verlenen . . . \ 35 E lders stelt hij: ‘w at hier d o o r de
G ro n d w e t w o rd t opgelegd als een plicht, m ag tegelijk w orden aan g em erk t als
een den gem eentebesturen toegekend re c h t ’.30 E n w at is - zo vraag ik - een
toegekend recht z o n d e r een toegekende bevoegdheid? V o o rts spreekt hij,
evenals Buys ten aanzien van de staten der provincies doet, van ‘ ’s-raads at
tributen (curs. van mij) als w erktuig van hoger gezag ’.37 O o k moge w o rd en ge
wezen op een andere, mijns inziens verhelderende, passage. O p blz. 833 van
zijn w erk stelt O p p en h eim : ‘A ttributieve bev o eg d h ed en aan de gem een teb e
sturen toe te k en n en beoogt de G em eentewet en zij alléén. W a a r in andere w e t
ten of verordeningen o p d ra c h te n - verplichte of facultatieve - aan gem eente
besturen w orden gedaan, verkeert m en steeds en n oodw endig in het geval van
(het toenm alige, C.K.) art. 1 2 6 G e m e e n t e w e t . . .’. Ik kan hieruit niets anders
lezen d an dat ook n a a r O p p e n h eim s m ening de gem eentew et (en de G r o n d
wet sinds 1887) de bevoegdheid tot m edew erking aan de uitvoering v e ro n d e r
stelt. D ie bevoegdheid ís geattribueerd, behoeft, kan dus niet m eer gedele
*
32. Buys, De G rondw et, II, blz. 62; vgl. ook: D e G rondw et, III, blz. 237.
33. De G rondw et, II, blz. 63. D at de w aarb org tot het betrokken m oeten worden is ver
vallen, merkte ik reeds op (noot 27). A an de (latente) bevoegdheid tot het verlenen van
medewerking doet de redactie van de Gw. sinds 1887 echter niet af. Zie ook Beel, Z elf
bestuur of Afhankelijke Decentralisatie, blz. 56.
34. De G rondw et, III, blz. 237.
35. Oppenheim, H et N ederlandsch Gemeenterecht, 5e dr., dl. I, blz. 9.
36. A.w., blz. 825.
37. A.w., blz. 311-312.
10
geerd w orden, zo d ra m edebew ind w o rd t gevorderd. A ttributie dus d o o r
G ro n d w e t en organieke wet, die slechts in het m idden laten of en in welke
om vang de m edew erking zal w orden in g e ro e p e n .38 T enslotte is er nog een d u i
delijke aanwijzing voor een expliciete verw erping d o o r O p p e n h e im van de delegatiefiguur. N a a r aanleiding van een vonnis van de Z u tp h e n se k an to n rech ter,
die in de d o o r een provinciaal reglem ent gevorderde m edew erking d o o r B. en
W. een ongeoorloofde delegatie zag, stelt O p p e n h e im d at de k a n to n re c h te r
over het hoofd zag d at er ‘nog een G ro n d w e t en een G em eentew et zijn, die to e
laten de m edew erking van het gem eentebestuur aan de uitvoering van p r o
vinciale verordeningen op te roepen. H a d de k a n to n re c h te r hieraan ge
d ach t . . ., hij zou niet gevonnist hebben, dat delegatie van m a c h t voor den
dag k o m t als de S ta te n ’39 m edew erking van B. en W. vorderen. H e t kan n a u
welijks duidelijker w o rd en gesteld: het vorderen van m edebew ind h o u d t géén
delegatie van bevoegdheid in. H e t is slechts een o p ro e p tot m edewerking, ruim
dan wel eng, im peratief d an wel facultatief .40
W ellicht is hier een parallel te trekken m et de v erhouding in het F ra n se
recht tussen de ‘loi’ en het niet-zelfstandige ‘règ lem en t’ (d.w.z. andere regle
m enten dan het ‘règlem ent a u to n o m e ’). N a a r de F ra n se opvatting - die bij ons
o.a. in T h o rb e c k e s Bijdrage (blz. 64) terug te vinden is - m o et m en ondersch ei
den tussen wetgeving en uitvoering. D e w etgever kan zijn bevoegdheid niet d e
legeren, echter wel het g o u v ern em en t uitnodigen d o o r m iddel van reglem en
ten (wetgeving in m ateriële zin in onze ogen) de uitvoering en toepassing van
de wet te verzekeren. E r is d a a r geen sprake van overdracht van bevoegdheid,
doch van een uitnodiging om van een reeds b esta an d e bevoegdheid, die tot
uitvoering, b eru ste n d e op artikel 21, eerste alinea, van de C onstitution van
1958, gebruik te m aken. O f die uitvoering d an wetgeving of b e stu u r in h o u d t
is secundair. Beslissend is een form eel criterium: er m oet sprake zijn van een
‘décision exécutive’. Z o lijkt het ook te zijn w a a r het gaat om het m e d e b e
wind van h et N e d e rla n d se stelsel: de bevoegdheid tot m edew erking aan de uit
voering b esta at reeds; indien die m edew erking w o rd t ingeroepen, is er geen
sprake van o v erd rach t van bevoegdheden, doch van een uitnodiging tot (m e
dew erking aan de) uitvoering, w at die uitvoering m aterieel ook moge inhouden. H e t ziet e rn a a r uit d at w i j - t e g e n w o o r d i g - e e n dergelijke constructie m in
der gem akkelijk vatten, d a a r de dogm atiek alles m eent te m oeten rangschik
38. Zie nog: a.w., dl. I, blz. 310, 385, 386, 845. Ook de formulering van art. 152 Gem. wet
wijst n a ar het voorkom t op een geattribueerde bevoegdheid tot medewerking. H et artikel
stelt in een algemene formule: ‘T ot de medewerking . . . behoort de bevoegdheid tot (politiedwang)’. D e Gem. wet veronderstelt de bevoegdheid tot medewerking en rekent d a a r
toe uitdrukkelijk de bevoegdheid tot het hanteren van politiedwang.
39. A.w., dl. II, blz. 218.
40. Zie nog: A.J. Romijn, A utonom ie en zelfbestuur, blz. 152 (Samsom 1946) w aar hij
stelt: ‘dat wij derhalve autonom ie en zelfbestuur moeten zien als de a c tiv ite it. . . welke bij
beide bestaat uit het behartigen der o v e rh e id s z o rg . . . door een gebruikm aken van de
overheidsattributen, die der gemeente ter beschikking staan, terwijl het onderscheid is te
zoeken in de herkom st van den prikkel, die tot daden aanzette’, (curs. van mij).
11
ken hetzij o n d e r algemeen v erb in d en d e voorschriften (wetgeving in m ateriële
zin), hetzij o n d e r concreet w erken de bestuursbesluiten. Z o d r a er dan d o o r a n
deren d an de form ele wetgever w o rd t wetgegeven, kan d at niet anders dan
krachtens delegatie. Wij proeven niet m eer zo fijn de betekenis die het begrip
(m edew erking aan de) uitvoering als eigensoortige bevoegdheid kan b ez itten .41
Realiseren we ons die betekenis echter wel, dan w o rd t duidelijk d at het in ge
val van m edebew ind gaat om een o p ro e p tot de in werking stelling van de b e
voegdheid tot uitvoering, die n a a r grondw ettelijk recht reeds aan de besturen
van provincie en gem eente toekom t.
E e n an d er arg u m en t tegen de opvatting d at er in geval van vordering van
m edebew ind sprake zou zijn van delegatie ligt besloten in het begrip delegatie
zelf. Delegatie is n a a r algem ene opvatting o v e rd ra c h t van een b e p a a ld e b e
voegdheid
die de d elesans zelf bezit .42 N u ziet m en in m ed eb ew in d v o rd eo
rende besluiten regelmatig de figuur d at ‘lagere’ instellingen niet slechts ge
roepen w orden tot het stellen van n ad e re regelen, doch tevens - of slechts - tot
het verlenen van vergunningen of het vaststellen van andere concreet w e rk e n
de besluiten. D e tekst van de staatscom m issie duidt d at expliciet aan d o o r
te spreken van: ‘regeling en b e s tu u r’ k u n n en w o rd en gevorderd. D e vraag
rijst hoe er in geval van vordering van b estu u r sprake kan zijn van delegatie.
H o e kan, zeker w a a r sprake is van m edebew ind gevorderd d o o r algem ene
m aatregelen van b estu u r of provinciale verordeningen, die algemeen w e rk e n
de besluiten 43 zijn, de bevoegdheid tot het nem en van beschikkingen, die c o n
crete werking hebben, w o rd en óvergedragen? Slechts indien m en zou a a n n e
m en dat de beschikking in m edebew ind afkom stig van het b e stu u r van de
gedecentraliseerde i n s te ll in g - b .v .B . en W . - o o k genom en zou k u n n en w orden
in de vorm van een algemene m aatregel van b e stu u r of provinciale verordening
zou de mogelijkheid om hier van delegatie te spreken aanwezig zijn. D a t is
echter niet het geval: de gever van de algem ene m aatregel of de provinciale
verordening is - d at d o e n d e - wetgever. A an die w etgevende bevoegdheid kan
hij niet de bevoegdheid ontlenen beschikkingsbevoegdheid over te dragen. Hij
zou deze hoogstens k u n n en toekennen, attribueren, hetgeen een an d ere fi
guur dan delegatie is .44 Inm id d els zou m en uit de m em o rie van toelichting bij
41. Bij Labberton, De gemeente als rechtsorgaan in h a a r verhouding tot den Staat, ’s-Gravenhage 1906, vinden we die opvatting wel terug; zie blz. 32 van zijn werk.
42. Vgl. Alg. bepalingen van adm. recht. (A.B.A.R.), blz. 27; Stellinga, preadvies N J V
1951, blz. 111; D onner, preadvies N J V 1951, blz. 153 ev., gaat nog verder en stelt dat
van echte delegatie eerst sprake is in geval van ‘overdracht door het tot de uitoefening
dier bevoegdheden aangewezen o rg a a n ’, (curs. van mij).
43. Vgl. V an de Poel, a.w., blz. 43; E in d ra p p o rt Staatscommissie tot herziening van de
G ro ndw et (Staatscie. Van Schaik), blz. 100, 101.
44. A.B.A.R., blz. 10 ev.; zie ook TvO 3 januari 1974, blz. 4,5. Als men met V an de Poel
(a.w. blz. 22, 43, 44) zou aannem en dat het medebewind ook betrekking kan hebben op
rechtspraak, uit te oefenen door gedecentraliseerde instellingen, blijkt de o n h o u d b a a r
heid van de delegatie-theorie wel zéér duidelijk. M.i. staan de artikelen 163 en 164 Gw.
aan een dergelijke opvatting echter in de weg (vgl. o.a. E indrapport, blz. 242; Buys, De
G rondwet, II, blz. 220, 221). Wellicht doelt Van de Poel echter op administratief beroep.
12
het regeringsontw erp klassieke gro n d rech ten (m.v.t. blz. 23) k u n n en afleiden
d at er ingeval van een constructie, w aarin de wet een vergunningenstelsel op
b.v. gemeentelijk niveau in het leven zou roepen, wel sprake is van delegatie,
nam elijk indien de wet niet nauw keurig zou aangeven in welke gevallen de
vergunning m oet w o rd en verleend of geweigerd. Z o d r a daarentegen de wet
terzake wel nauw keurige criteria zou bevatten, zou er geen sprake m eer zijn
van delegatie. Ik verm ag dit niet te vatten. V o o re e rst is er bij delegatie sprake
van overdracht van bevoegdheid. In geval van een d o o r de wet in het leven
geroepen vergunningenstelsel - welk dan ook - vindt géén o v erd rach t plaats.
B ovendien gaat het bij delegatie niet om de kwestie of deze ruim dan wel eng
om schreven is (w aarover men overigens licht van m ening kan verschillen). H e t
gaat er om te weten of, en zo ja aan welke instellingen bevoegdheden kunnen
w orden overgedragen. D o o r het vraagstuk van de bevoegdheid tot vergunning
verlening op de wijze van de m em orie van toelichting te brengen o n d e r de
delegatieproblem atiek w o rd t deze, afgezien van het feit d at er van delegatie in
eigenlijke zin geen sprake is, van materiële aard, te weten in hoeverre m ag w o r
den ‘gedelegeerd’, en raak t de formele com petentievraag, te weten of kan w o r
den ‘gedelegeerd’, in het ongewisse.
H e t meest aantrekkelijk lijkt de visie, w a a r het de uitoefening van bev o eg d
heden in m edebew ind betreft, het besluit w aarin dat m edebew ind w o rd t ge
v o rd erd te zien niet als delegans m a a r als taaksteller, zowel w a a r het gaat om
bestu u r als om wetgeving. Z oals van de in m edebew ind uitgeoefende b estu u rs
bevoegdheid kan w orden gezegd d at zij rechtstreeks op de G ro n d w e t b e
rust, waarbij het m ed eb ew in d v o rd ere n d e besluit slechts v erk laart v o o r de
vervulling van welke taak en in welke o m vang die bevoegdheid dient te w o r
den of mag w orden gebruikt, zo is dit ook het geval bij de in m edebew ind uit te
oefenen w etgevende bevoegdheid. D e G ro n d w e t spreekt van ‘m edew erking tot
uitvoering’. D ie (grondwettelijk geattribueerde bevoegdheid tot) m edew erking
nu kan zowel wetgevend als bestuurlijk van aard zijn ,45 al n a a r gelang het b e
sluit dat het m edebew ind v o rd ert taken stelt op bestuurlijk dan wel wetgevend
terrein. D e ene m aal zal het m ed eb ew in d v o rd ere n d e besluit zeggen: ‘gij, in
stelling, m oogt of m o et v o o r deze of gene taak uw bestuursbevoegdheid ge
b ru ik e n ’;46 de an d ere maal: ‘gij m oogt of m oet uw verordeningsbevoegdheid
h a n te r e n ’. W a t het m ed eb ew in d v o rd ere n d e besluit niet zegt en ook niet hoeft
te zeggen is: ‘instelling, ik verk laar u b e v o e g d ’.
M e t het b o v e n sta a n d e m een ik, in aansluiting bij de visie van Stellinga en
D o n n e r, v o ld o en d e duidelijk te h eb b e n g em aak t dat er in de m edebew indsv erhouding tussen de instellingen d e r verschillende overheidsverbanden geen
sprake is van delegatie in staatsrechtelijke zin. W o rd t dan toch gezegd dat een
45. Zie ook Thorbecke, Bijdrage, blz. 72 (uitgave M artinus N ijhoff 1921).
46. De Goede, Beeld van het N ederlands bestuursrecht, blz. 27, 28 ziet in de medebewindsfiguur een vorm van attributie. Hoewel ik daarm ee blijkens het voorgaande niet
kan instemmen, toont zijn opvatting tenminste de betwistbaarheid van de delegatiefiguur
figuur als bovengenoem de te begrijpen is in term en als ‘k ra c h te n s ’, ‘regels’ en
‘regelen’, dan w o rd t men licht nieuwsgierig n a a r de consequenties ervan v o o r
de inhoud en betekenis van de d o o r de staatscom m issie - en in aansluiting
daarbij d o o r de regering - voorgestelde bepalingen, w aarin die term inologie
w ordt gebezigd.
D e om grenzing van de betekenis van de gebruikte term inologie en d a a rm e d e
van het begrip ‘delegatie’ is, zoals ik hiern a h o o p duidelijk te m aken, van b e
lang w a a r bevoegdheidsregelingen w orden geconstrueerd. H e t is van belang te
weten of ‘bij of k rachtens de w e t’, dan wel ‘de wet regelt’ slechts in h o u d t dat
de formele wetgever kan delegeren aan K ro o n of minister, w aarm ee geble
ven w o rd t binnen een en hetzelfde overheidsverband (delegatie in eigenlijke
zin), of d at deze term en o o k kunnen inho u d en attributie dan wel taakstelling
(aan instellingen van andere overheidsverbanden). H e t is van belang om dat:
- delegatie in staatsrechtelijke zin slechts kan inho u d en o v erd rach t van b e
voegdheden die de delegans zelf bezit, terwijl
- in geval van attributie welke bevoegdheid dan ook kan w orden geattribueerd, en
- taakstelling elke gewenste o p d ra c h t kan inhouden, aangenom en d at de b e
voegdheid tot vervulling van de opgedragen taak reeds bestaat, tenvijl
- zowel in geval van attributie als van taakstelling een ‘sp ro n g ’ n a a r een an d er
overheidsverband k an w o rd en gem aakt.
A an de h an d van enige d o o r de staatscom m issie voorgestelde bepalin g en 46*
kan duidelijk w orden gem aak t welke consequenties de voorgestelde te rm in o
logie heeft, zowel in het geval er sprake zou zijn van ‘ech te’ delegatie als in
het geval dat term en zoals ‘k ra c h te n s ’ en ‘de wet geeft regels’ een ruim ere
betekenis hebben, die ook attributie of taakstelling dekt.
V o o ree rst het d o o r de staatscom m issie voorgestelde artikel 85, eerste lid,
dat bepaalt: D e wet regelt het burgerlijk recht, het strafrecht en de rech tsp le
ging. Dit lid vervangt het huidige artikel 164 van de G ro n d w et, het codificatieartikel. D e betekenis van artikel 164 G ro n d w e t is hierin gelegen dat het aan
de provinciale en gemeentelijke - of ruimer, gedecentraliseerde - wetgevers de
bevoegdheid tot regeling terzake van de genoem de o n d erw e rp e n on tzeg t .47 H e t
artikel is een uitdrukking van het beginsel van centralisatie ,48 v o rm t een w aarb o rc v o o r rech tseen h eid .40 D e in artikel 164 genoem de m aterie is aldus het
46a. De wetsontwerpen, waarin bepalingen worden voorgesteld die corresponderen met
de beide hieronder besprokene, zijn op het ogenblik van de eindredactie van deze rede
nog niet door de regering ‘ingediend’. V oorzover mij echter bekend zullen de regerings
voorstellen terzake die der staatscommissie volgen.
47. Vgl. Buys, De G rondw et, II, blz. 187, 227; Cohen Jeh oram , Wie geeft de burgerlijke
wet, blz. 13, 21, rede 1967, Kluwer; Stellinga, G ro n d trek k en van het Ned. staatsrecht,
blz. 138, 139; dezelfde, TvO 1968, blz. 196; Van Haersolte, Inl. tot het Ned. Staatsrecht,
blz. 98. Zie nog: G. de Vries, De wetgevende magt der plaatselijke besturen, blz. 78-84,
H aarlem 1846.
48. Vgl. L ogem ann, Het wetsbegrip in N ederland, blz. 106.
49. Zie o.a. Thorbecke, Aanteekening, II, blz. 146; Buys, De G rondw et, II, blz. 225.
14
uitsluitend dom ein van de rijkswetgever. D e bepaling sluit d a a rm e e delegatie
niet u i t ;50 zij bevat de term ‘regelt’. D e vraag is echter van welke soort delega
tie hier sprake is: van ‘ech te’ delegatie, d.w.z. aan K ro o n of minister, of ook
van delegatie in ruim e zin, nam elijk aan instellingen van gedecentraliseerde
overheidsverbanden. H e t k o m t mij v o o r d at hier slechts sprake kan zijn van
delegatie in eigenlijke zin. Z o a ls gezegd, het artikel wil de erin vervatte o n d e r
w erpen geregeld zien op rijksniveau terwille van de rechtseenheid. H e t sluit de
bevoegdheid van ‘lagere’ wetgevers grondwettelijk u it .51 Indien nu die b e
voegdheid grondwettelijk is uitgesloten, dan kan de centrale wetgever deze b e
voegdheid niet toch verlenen, of men d a a r nu zou willen spreken van attributie,
delegatie of taakstelling. D e ‘lagere’ wetgever is constitutioneel geheel uitge
schakeld op dit terrein, ook w a a r het de m edebew indsfiguur betreft. Z o u im
mers de centrale wetgever aan de ‘lagere’ wetgever tot taak stellen regeling van
burgerlijk recht, dan zou die ‘lagere’ wetgever n a a r de G ro n d w e t die taak niet
k u n n en vervullen, d a a r hij d a a rto e niet de bevoegdheid bezit ,52 evenm in als hij
de bevoegdheid bezit tot regeling van m isdrijvenstrafrecht. Mijn conclusie ten
aanzien van artikel 164 G ro n d w e t luidt d a a ro m , d at het delegatie toelaat, doch
slechts de delegatie in eigenlijke zin, nam elijk binnen het centrale overheidsverband. E e n dergelijke, echte delegatie bedreigt het doel van artikel 164
G ro n d w et, verzekering van de rechtseenheid, n ie t .53 W a t nu te zeggen van het
voorgestelde eerste lid van artikel 85 d er staatscom m issie? H e t bevat de term
‘regelt’. D e toelichting (blz. 259) m erk t d a a ro m tre n t op dat ‘d o o r het gebruik
van het w o o rd “ regelt” delegatie hier niet uitgesloten is’. H e t is een conse
quente toelichting gezien de eerd er uiteengezette term inologische systematiek
van de staatscom m issie. N iet echter w o rd t gezegd welke betekenis hier aan
het begrip delegatie m oet w orden toegekend. M o e t m en aan n em en dat het
begrip ook hier in de staatsrechtelijke, ‘e c h te ’ zin is gebruikt? Z o dit geval is,
heeft de term ‘regelt’ hier geen andere betekenis dan delegatie binnen het
centrale overheidsverband, zoals ook in artikel 164 G ro n d w e t het geval is. D e
tekst van het vooreestelde artikel 85, eerste lid, bezien in het licht van de algem ene uiteenzetting inzake de g eh anteerde terminologie, wijst hierop echter
geenszins. Z oals gezegd, w o rd t in die uiteenzetting im m ers gesproken van het
opdragen of overlaten van ‘het stellen van n a d e re regels aan algemene m aat50. E n dan nog slechts beperkte delegatie. De betogen van Duynstee, N JB 1949, blz. 16
ev., en Vegting, N JB 1949, blz. 1 ev., blz. 435 ev., lijken mij sterk. Beiden sluiten delegatie
op detailpunten niet uit.
51. Vgl. Vegting, De gemeentelijke verordeningsbevoegdheid en het burgerlijk recht, diss.
A m sterdam 1941, eerste conclusie; dezelfde in: geschriften V A R LV, blz. 49, 56, 57, 77.
52. Anders C ohen Jehoram , blz. 21 ev.; hij spreekt hier van delegatie, een m.i. onjuiste
term voor de medebewindsfiguur. Hij neemt het begrip delegatie in de ruime betekenis:
op blz. 25 spreekt hij, w aar het gaat over de ‘echte’ delegatie, van ‘een heel andere
(curs. van mij) en vervaarlijke vorm van delegatie’ i.t.t. die aan de ‘lagere’ wetgevers.
Overigens is hij wel van mening dat in het laatste geval slechts regeling van details mag
w orden ‘gedelegeerd’, blz. 25, 29. Zie ook Oud, G em eenterecht, II, blz. 240.
53. Vgl. Cohen Jehoram , Wie geeft de burgerlijke wet, blz. 25.
15
regelen van b estu u r . . . of verordeningen van lagere b e s tu re n ’.54 D e b e p a
ling o p en t aldus de mogelijkheid tot wetgeving op het terrein van het b u r
gerlijk recht, het strafrecht en de rechtspleging d o o r de ‘lagere’ besturen, h e t
geen een niet onbelangrijke wijziging in h et constitutionele recht zou b e te
kenen. D e plaatselijke wetgevers w orden volgens de voorgestelde tekst im m ers
niet m eer onbevoegd v erklaard tot wetgeving op de genoem de terreinen; ta a k
stelling aan ‘lagere’ wetgevers inzake o.a. burgerlijke wetgeving w o rd t m o
gelijk; het constitutionele beginsel van de rechtseenheid w o rd t - n a a r de tekst
in v erb an d m et de algem ene term inologische verklaring - verlaten. O n d a n k s
het v o o rg aa n d e is het niet onaannem elijk d at de staatscom m issie hier toch
slechts de eigenlijke delegatiefiguur v o o r ogen heeft gehad. E e n aanwijzing
d a a rv o o r v o rm t een in de toelichting verscholen opm erking, w a a r de staats
commissie, zij het slechts in het k a d e r van de a u to n o m e bevoegdheden van de
‘lagere’ besturen, spreekt van ‘zaken welke aan het hoger gezag ter uitslui
tende regeling zijn opgedragen (b.v. het burgerlijk re c h t ) ’.55 O o k het feit dat
de toelichting op artikel 85 - d at artikel met artikel 164 G ro n d w e t vergelij
kend - slechts ingaat op het vraagstuk van de regeling in algem ene w etboeken
en o m tren t een eventuele overige betekenisverschuiving niets meedeelt, v o rm t
een mogelijke aanwijzing v o o r het feit d at de staatscom m issie wenst te blijven
bij regeling op centraal niveau. K o rto m , de toelichting inzake artikel 85 lijkt
de betekenis van de term ‘de wet regelt’ te bep erk en tot de delegatie in staats
rechtelijke zin, daarbij afwijkend van de algem ene term inologische v erk la
ring.
Indien aangenom en m oet w orden d a t de in het hiervoor b esproken artikel
vervatte term ‘regelt’ in d erd aad slechts de eigenlijke delegatiefiguur aanduidt,
w o rd t mijns inziens de interpretatie van het voorgestelde artikel 92, tweede
lid, d at luidt: ‘Regeling en b e stu u r k u n n en van h a a r (d.w.z. provincie- en ge
m eentebesturen, C.K.) w orden gevorderd bij of k rachtens de w e t’, er niet een
voudiger op. Z o in artikel 85 sprake is van echte delegatie, zou m en v erw a ch
ten - althans h o p en - d at ook in andere artikelen de term en ‘regels’, ‘regelt’
en ‘k ra c h te n s ’ op hetzelfde staatsrechtelijke begrip betrekking hebben. I n
dien dit niet het geval is, gaat het gewenste effect van de keuze van een b e
paalde term inologie im m ers grotendeels verloren.
O o k genoem d artikel 92, tw eede lid, m o et w o rd en bezien tegen het licht
54. Eindrapport, blz. 28.
55. E indrapport, blz. 286. Belangwekkend zijn in dit verband de beschouwingen van de
regering om trent de term ‘de wet regelt’ e.d. Niet uitgesloten wordt de mogelijkheid dat
een grondwettelijke opdracht in de vorm van ‘de wet regelt’ de zelfstandige regelings
bevoegdheid van de ‘lagere’ overheden onverlet laat (vgl. m.v.t. 13872, blz. 23; sterker
nog: m.v.t. 13873, blz. 6). Dit zou kunnen betekenen dat, indien de regering artikel 85
van de staatscommissie zou overnemen, er geheel geen sprake m eer is van een opdracht
tot uitsluitende regeling op centraal niveau, daar de term ‘de wet regelt’ de autonom e be
voegdheid tot regeling niet (volledig) opheft. V o or de rechter zijn hier in de toekomst
nog aardige interpretatievraagstukken weggelegd (zie ook nader rapport, bijl. II bij
w.o.w. 13872, blz. 83, 84).
16
van de b estaan d e grondw etsbepalingen en wel die, welke betrekking hebben
op de vordering van m edebew ind. D ie bepalingen zijn bekend: indien de
wetten, algem ene m aatregelen van b estu u r of (w aar het gem eentebesturen b e
treft) provinciale verordeningen het vorderen, dient m edew erking te w orden
v e rle e n d .56
D eze bepalingen bevatten tweeërlei elementen:
- de vordering van het m edebew ind dient te geschieden d o o r de wet of d o o r
een a n d e r genoem d besluit m et algem ene w erking ,57 althans d a a ro p te b e
r u s te n ;58
- de vorderingsbevoegdheid w o rd t d o o r de G ro n d w e t rechtstreeks geattrib u e e rd aan de wet, de algem ene m aatregel van b estu u r en de provinciale
verordening.
B rengt nu het stelsel van de staatscom m issie hierin wijziging en zo ja,
welke?
In te rp re te e rt m en de term ‘k ra c h te n s ’ in artikel 92, tweede lid, op dezelfde
wijze als de term ‘regelt’ in artikel 85, eerste lid, n a a r ik o n d a n k s alles a a n
neem m o et w o rd en geïnterpreteerd, dan leidt de d o o r de staatscom m issie
voorgestelde tekst tot een niet geringe wijziging van het constitutionele recht.
‘K ra c h te n s ’ b etekent d an im m ers delegatie in eigenlijke zin. M ed eb ew in d zou
slechts k u n n e n w o rd en gevorderd d o o r de form ele wetgever en de wetgeverdelegataris, K ro o n of minister. L a a tstg e n o e m d e n vallen im m ers o n d e r het cen
trale overheidsverband. M ed ew erk in g gevorderd d o o r de zelfstandige alge
m ene m aatregel van b e stu u r en de provinciale v erordening zou echter niet
m eer mogelijk zijn. D a t de staatscom m issie de mogelijkheid van vordering van
m edebew ind d o o r de zelfstandige algem ene m aatregel van bestu u r wil uit
sluiten, lijkt niet onwaarschijnlijk. D e commissie stelt d a t welisw aar de m o g e
lijkheid tot vordering van m edebew ind d o o r een algem ene m aatregel van b e
stu u r niet m ag w o rd en uitgesloten, doch d at die vordering eerst mogelijk is, in
dien en v o o rzo v er de wet d a a rto e m a c h tig t .59 D a a rm e e is n a a r het v o o rk o m t
vastgelegd, d a t z o n d e r wettelijke grondslag bij zelfstandige algem ene m a a t
regel van b e stu u r geen m edew erking k an w o rd en gevorderd. D a a rm e e staat
o o k vast d at de zelfstandige algem ene m aatregel van b estu u r niet beschouw d
m o et w o rd e n als een besluit ‘k rachtens de w e t’ (i.c. artikel 57, eerste lid,
G ro n d w et). W a re dit wel zo, d a n zou de d o o r de staatscom m issie geëiste
‘m achtiging’ van de form ele w etgever im m ers overbodig zijn. W a t n u echter
te d en k en van de vordering van m edebew ind d o o r de provinciale verordening?
W e d e ro m u itg aan d e van de opvatting d at de term ‘k ra c h te n s ’ slechts het b e
grip delegatie in eigenlijke zin zou dekken, zou de bevoegdheid om bij p ro v in
56. Artt. 144 en 153, derde lid, G rondw et.
57. Vgl. Böhtlingk, N JB 1955, blz. 298; Het wetsbegrip in N ederland, blz. 58; Buys, De
G rondw et, III, blz. 237; K ranenburg, a.w., blz. 400.
58. Vgl. Decentralisatie en: aanwijzingen, uitnodigingen en bevelen, TvO 3 januari 1974,
blz. 6 ; V an de Poel, a.w., blz. 43.
59. E indrapport, blz. 288.
17
■
ciale verordening van de gem eentebesturen m edebew ind te v o rd eren n a a r
grondwettelijk recht zijn vervallen. Z o als gezegd speelt de delegatie im m ers
slechts binnen een en hetzelfde overheidsverband. N o c h de au to n o m e, n o ch de
m edebew indsverordening van de provincie berust op delegatie in h a a r strikte
betekenis. E n zelfs als m en zou aan n em en dat de in m edebew ind vastgestelde
provinciale verordening wel op delegatie berust, dan zou het vorderen van m e
debew ind bij a u to n o m e provinciale verordening in ieder geval niet mogelijk
zijn. M o et men nu veronderstellen dat de staatscom m issie de mogelijkheid tot
vordering van m edebew ind d o o r provinciale verordeningen heeft willen uit
sluiten? H a a r toelichting wijst niet in deze richting. V eeleer m o et w o rd en a a n
genom en dat zij de bevoegdheid wel g e h a n d h a a fd wil zien. E e n aanduiding
hiervoor vo rm t de zin in de toelichting: ‘H e t tweede lid betreft de b ev o eg d
heid van het hoger gezag provincie- en gemeentebesturen tot m ed eb ew in d te
roepen, een bevoegdheid welke ook ingevolge de huidige G ro n d w e t bestaat
(artikelen 144 en 153, derde lid ) ’.00
H o e kan nu dit vraagstuk w orden opgelost, ervan uitgaande enerzijds d a t de
provinciale bevoegdheid terzake m o et blijven bestaan, althans toegekend m oet
kunnen w orden, anderzijds dat van delegatie in eigenlijke zin geen sprake kan
zijn? E e n mogelijke oplossing zou gelegen k u n n e n zijn in een zodanige in ter
pretatie van de term ‘k ra c h te n s ’ d at de provinciale verordeningen beschouw d
m oeten w o rd en als verordeningen ‘k rach ten s de w e t’. D ie wet zou dan, even
als bij de zelfstandige algem ene m aatregel van bestuur, de G ro n d w e t zijn,
w a a r zij aan de provinciebesturen v e ro rd e n e n d e bevoegdheid (in autonom ie,
art. 143 G ro n d w e t; in m edebew ind, art. 144 G ro n d w e t) attribueert. H e t lijkt
geen aannem elijke in te rp re ta tie .01 D it reeds vanwege het feit, d at zo niet m eer
v e rk la a rb a a r zou zijn w a a ro m de zelfstandige algem ene m aatregel van b e
stuur, die ook rechtstreeks op de G ro n d w e t steunt, niet als een besluit k r a c h
tens de wet is te beschouw en. D a t een dergelijke m aatregel geen m aatregel
krachtens de wet is, bleek hiervoor reeds. Zie ik het goed, dan rest na verw er
ping van de echte delegatiefiguur en van de zojuist aangegeven interpretatie
van het w o o rd ‘k ra c h te n s ’ nog m a a r één oplossing. De term h o u d t niet - of
zeker niet alleen - de mogelijkheid tot delegatie in, doch bevat de m ogelijk
heid tot attributie van de bevoegdheid tot het vorderen van m edebew ind; m e
debew ind kan w orden gevorderd, indien de wet d a a rto e de bevoegdheid at
trib u e e rt .62 V a n Stegeren bevestigt deze oplossing van het vraagstuk, w aar hij
60. Cursiveringen van mij.
61. Vgl. Is een autonom e provinciale verordening een verordening krachtens de wet?,
TvO 1973, blz. 131 ev., blz. 214. Zie ook Tweede rapport, blz. 66 , m.b.t. de autonom e ge
meentelijke verordening. De opvatting dat een provinciale verordening een verordening
‘krachtens de G ro n d w e t’ of ‘krachtens de Provinciewet’ zou zijn, zou overigens fraaie
consequenties hebben voor b.v. artikel 97 staatscie!
62. Eventueel delegeert i.g.v. vordering door a.m.v.b. of ministeriële verordening. Ook
daar zou echter sprake kunnen zijn van attributie van vorderingsbevoegdheid' aan de
a.m.v.b. of verordening.
Wellicht zou men nog kunnen verdedigen dat er geen sprake is van attributie van vor-
18
schrijft: ‘de tekst van artikel 92, tweede lid, dwingt ertoe deze bepaling als
volgt te lezen: Regeling en bestu u r k u n n en van de provincies en gem eenten
w o rd en gevorderd bij de wet en bij een an d ere wettelijke regeling indien (de
bevoegdheid tot) die vordering - dus niet: indien die regeling op een concrete
bepaling in een form ele wet steu n t’. E n verder: ‘D e toekenning (curs. van mij)
van die bevoegdheid w o rd t in artikel 92, tw eede lid, in een algemeen gestelde
form ule aan de wetgever g e a ttrib u e e rd ’.63 H e t voorgestelde stelsel betekent
aldus d at niet m eer de G ro n d w e t aangeeft d o o r welke besluiten m edebew ind
k an w o rd en gevorderd, d o c h d a t deze bevoegdheid is k o m e n te berusten bij
de form ele wetgever. D eze kan ‘v o rd eringsbevoegdheid’ a ttrib u e re n .64 W o rd t
er nu, b e h o u d e n s h et feit d a t er sprake is van ontgrondwettelijking, geen m a te
riële wijziging g ebracht in het b estaan d e stelsel? V a n Stegeren m eent in d e r
d a a d van n ie t .65 Ik vraag het m e af. W a t doet im m ers de huidige G ro n d w et?
Zij kent de bevoegdheid tot vordering van m edebew ind toe aan de wet, de
algem ene m aatregel van b e stu u r en de provinciale verordening. In het licht
van de historie m ag m en a a n n e m e n d at d a a rv a n o.a. de bedoeling is dat m e d e
bew ind gevorderd w o rd t d o o r algem een w erk en d e v o o rsch riften .66 D e K o
ninklijke bevelen - concreet w erkende besluiten - zijn in 1887 uit de G r o n d
wet, in 1931 uit de gem eentew et g e sc h ra p t .67 O o k van Stegeren 68 en de staats
commissie gaan slechts in op vordering van m edebew ind d o o r een régeling.
V a n Stegeren spreekt van m edebew ind ‘gevorderd bij de wet en bij een an
dere w ettelijke regeling 69’ (curs. van mij). D e staatscom m issie heeft het in het
algem ene gedeelte van h a a r toelichting steeds over een algemene maatregel
van bestuur, een ministeriële v erordening of een verordening van een gede
centraliseerde overheidsinstelling. In het licht van de b estaan d e g rondw ets
bepalingen inzake het m edebew ind k o m t m en er ook niet snel toe aan andere
m ed eb ew in d v o rd ere n d e besluiten dan algem ene regelen te denken. De tekst
van de staatscom m issie o p en t echter geheel nieuwe - eigenlijk zeer o u d e 70 deringsbevoegdheid, doch van een machtiging tot het vorderen van medebewind. Ook in
die constructie zou er echter geen sprake zijn van overdracht, van delegatie. De machtigingsconstructie houdt overigens dezelfde, hierna te bespreken consequenties in als de
attributiefiguur. Ik bespreek verder dan ook alleen de laatstgenoemde.
63. TvO 1973, blz. 214. De toekenning van de bevoegdheid om bij provinciale verordening
medebewind te vorderen ligt dan besloten in artikel 85 Pw.
64. Zie ook Eindrapport, blz. 287, w aar het voorstel van de form ule ‘bij of krachtens’
wordt toegelicht w aar het gaat om vordering van medebewind door verordeningen van
andere openbare lichamen dan provincies of gemeenten. E r zou in dat geval m.i. inder
daad sprake zijn van attributie van vorderingsbevoegdheid aan dergelijke verordeningen.
65. TvO 1973, blz. 214.
66 . Vgl. Böhtlingk, H et wetsbegrip in N ederland, blz. 56, 58, 84; dezelfde, NJB 1955, blz.
397, 398; TvO 1974, blz. 6 ; Buys, De G rondw et, III, blz. 237; Sybenga, De G rondw et van
1887, 6e dr., blz. 279; De M onchy, H an d b o e k voor het Ned. Provincierecht, blz. 293.
67. Zie noot 66 ; ook: Oud, G em eenterecht, II, blz. 55 ev.
68 . Van Stegeren was adjunct-secretaris van de staatscie.
69. TvO 1973, blz. 214.
70. Zie noot 67.
19
perspectieven. Im m ers, aangeno m en dat de term ‘k ra c h te n s’ attributie in
houdt, althans m ede inhoudt, hetgeen ik hierboven v o ldoende h o o p te h e b
ben aangetoond, staat niets er m eer aan in de weg d a t de wet in form ele zin
aan Koning, m inister of enige an d ere instelling de bevoegdheid o m m e d e b e
wind te v o rd eren attribueert, waarbij die vordering d a n geenszins bij een al
gem ene regeling zou behoeven te geschieden. M e t andere w oorden: de b e
paling o p en t de mogelijkheid d at bij elk soort besluit, algemeen d an wel c o n
creet w erkend, m edebew ind kan w o rd en gevorderd. In dit licht bezien is in d er
tijd d o o r de R a a d v o o r de territoriale decentralisatie ten aanzien van de w o o r
den ‘bij of krachtens de w e t’, zoals vervat in artikel 80 van de Proeve, terecht
o p gem erkt d at zo o o k m edebew ind van de b esturen van gem eenten en p r o
vincies gevorderd zou k u n n en w o rd en bij ministeriële beschikking, ja zelfs bij
een beschikking van een ambtelijke instantie .71 D e raad was b e d u c h t v o o r o n
gewenste inbreuken op de zelfstandigheid van gem eente en provincie. D ie b e
duchtheid is mijns inziens terecht gerezen, daar, indien de term ‘k ra c h te n s ’
ook attributie kan inhouden, de wetgever niets m eer in de weg staat om aan
welke instelling d an ook de bevoegdheid toe te k en n en in n ’im porte welke
vorm m edebew ind te v o r d e r e n .72 N a a r de letter van artikel 92, tweede lid, d er
staatscom m issie kan een dergelijke bevoegdheidstoekenning bovendien een
algemene zijn .73 D e bepaling spreekt van: ‘bij of k rachtens de (curs. van mij)
w e t’, niet van: ‘bij of krachtens een w e t’. A ldus behoeft niet een bijzondere wet,
w aarin een m edebew indsfiguur is vervat, (bevels)bevoegdheden toe te k e n
nen, doch kan een algem ene wet bepalen d at b.v. de K ro o n ten aanzien van
de provinciebesturen of de C om m issaris des K onings ten aanzien van de
gem eentebesturen bevelsbevoegdheid bezit. O o k d aa rin wijken de v o o rg e
stelde bepalingen af van de huidige G ro n d w et, die niet spreekt van de wet,
doch van wetten (algem ene m aatregelen van b e stu u r en provinciale v e ro rd e
ningen), w a a rm e e telkens een bijzondere regeling b ed o eld is ,74 w aarin dan
eventueel een bevels- of aanw ijzingsbevoegdheid m et betrekking tot het o n
derw erp van de regeling kan zijn vervat.
4. U it v o o rg aan d e bespreking van slechts twee voorgestelde g ro n d w etsartik e
len, w aarin term en v o o rk o m e n die wijzen op ‘d u sg en aam d e delegatie’, moge
71. N a a r een nieuwe G rondw et?, dl. 2, blz. 177. H et E indrapport, blz. 287, 288 (noot 1)
geeft het standpunt van de R T D niet juist weer.
72. Interessant zou zijn te weten wat de R T D verstaat onder ministeriële beschikking.
Slechts de ministeriële verordening? Zo ja, dan zou er toch nog sprake kunnen zijn van
‘echte delegatie’. Indien hij er echter ook een concrete beschikking in zag, sloeg zijn
opmerking de spijker op de kop: ‘krachtens’ zou dan immers ook de mogelijkheid van
attributie inhouden. Ook de opvatting van de regering over het begrip delegatie en d a a r
mee over de betekenis van de term ‘krachtens’ impliceert dat door de wet opdrachten
aan besluiten met concrete werking kunnen w orden gedaan. Zij rekent immers de con
structie, waarin de wet een vergunningenstelsel in het leven roept, in beginsel tot de delegatiefiguur. Vgl. m.v.t. 13872, blz. 23.
73. Vgl. Eindrapport, blz. 288.
74. Vgl. Oppenheim, a.w., dl. I, blz. 826.
20
blijken tot welke consequenties v o o r mogelijke bevoegdheidsverdelingen de
hantering van een b e p a a ld e term inologie k an leiden. H e t is niet slechts een
kwestie van dogm atiek of belang v o o r het onderwijs zich rekenschap te geven
van de betekenis van b ep a ald e term en. O o k de (ontw erp-) wetgever dient, om
redenen van rechtszekerheid en ter beperking van interpretatieproblem en, het
gebruik van eenzelfde term voor verschillende rechtsbegrippen te vermijden,
zoals hij ook niet verschillende term en v o o r eenzelfde rechtsbegrip dient te
gebruiken. H e t rechtssysteem is n u eenm aal sterk afhankelijk van het ta a l
systeem. Is het taalgebruik niet eenduidig, d an kan dit aanleiding geven tot
ongew enste of on v erw ach t divergerende oplossingen, zowel w a a r het gaat om
rechtsvorm ing als om rechtstoepassing. D e belangstelling v o o r de w o o rd en
van de wet, v o o r een precies taalgebruik en d a a rm e e een nauw keurige b e
gripsvorm ing lijkt de laatste tijd echter - althans in N e d e rla n d - niet bijzonder
groot. T y p e re n d is in dit v erb an d een o p m erk in g van D o n n e r, die niet lang
geleden verzuchtte: ‘D a t de o p d ra c h t van v e ro rd e n e n d e bevoegdheid aan ge
m een terad en en Provinciale Staten d o o r de G ro n d w e t en de organieke w et
ten iets anders is dan de delegatie d o o r de wetgevers van regelgevende b e
voegdheid aan K ro o n en M inister, m oet zorgvuldig uitgelegd w o rd e n ’.75 Ik
zou d a a ra a n willen toevoegen d at een dergelijke zorgvuldige uitleg d o o r bijna
niem an d m eer w o rd t ter h a n d genom en. D e staatsrechtelijke belangstelling
lijkt op het ogenblik m eer gericht te zijn op regeling van het m achtenspel met
b eh u lp van sociaalw etenschappelijke technieken dan op vraagstukken van ju
ridisch zuivere vormgeving. D aarbij w ordt, zo schijnt het mij toe, te veel uit
het oog verloren d at v o o r een goede regeling van de onderlinge verhouding
der diverse m achten een precieze juridische term inologie niet kan w orden ge
mist. H e t is van belang te weten of een b ep a ald e m aterie slechts d o o r de cen
trale wetgever k an w o rd e n geregeld d an wel (ook) tot de com petentie van de
gedecentraliseerde wetgevers kan b e h o re n ; zo is het o o k van betekenis te w e
ten of aan de gedecentraliseerde instellingen d o o r de instellingen d er centrale
overheid (concreet w erkende) bevelen k u n n e n w orden gegeven. E en zorgvul
dig gebruik van (grond)w ettelijke term en zou d a a ro v e r uitsluitsel m oeten
geven ter verzekering van hetzij de rechtseenheid, hetzij het beginsel der d e
centralisatie.
H e t lijkt overigens, zo n d er in ingewikkelde omschrijvingen te m oeten v er
vallen, geenszins onmogelijk in de G ro n d w e t een term inologie te bezigen, die
n auw keuriger dan in de b esp roken voorstellen het geval is a a n d u id t van welke
juridische figuur, en d a a rm e e van welke grondwettelijke b ev oegdheidsverde
ling, er in de o n derscheidene artikelen sprake is. D e term en ‘de wet geeft regels’
en ‘de wet regelt' zou m en k u n n en h an teren v o o r de delegatie in eigenlijke zin.
D a a rm e e zou het d o o r de staatscom m issie voorgestelde artikel 85, eerste lid,
aansluiten bij het huidige codificatie-artikel. D e term ‘k ra c h te n s ’ daarentegen
75. Iets over delegatie van wetgevende bevoegdheid, bundel Uit het recht, rechtsgeleerde
opstellen aangeboden aan mr. P.J. V erdam , blz. 229.
21
zou men k u n n en reserveren voor de figuur w aarin o o k gedecentraliseerde in
stellingen bevoegdheden k u n n en w orden toegekend, d an wel tot m edebew ind
kunnen w o rd en geroepen. Tenslotte, ingeval m en wil v o o rk o m e n d at de term
‘krachtens de w e t’ zou in h o u d en dat de wet bevoegdheden zou k u n n en doen
uitoefenen in de vorm van besluiten m et concrete werking, zou m en kunnen
spreken van ‘regels krachtens de w e t’. A rtikel 92, tweede lid, van de staats
commissie zou dan k u n n en luiden: Regeling en b estu u r k u n n e n w o rd en ge
v o rderd bij de wet en bij regels krachtens de wet. O p deze wijze zou de a a n
d a c h t aan het term inologische vraagstuk van de ‘d u sg en aam d e delegatie' b e
steed, juridisch m eer eenduidige resultaten opleveren dan die welke v o o rt
vloeien uit de b esp ro k en v o o rstellen .76
D e staatscom m issie - en in aansluiting daarbij de regering - hebb en wel a a n
d ach t besteed aan het term inologische vraagstuk op dit terrein, doch hebben
het, zo lijkt me, niet geheel zorgvuldig uiteengezet. De besproken term en k u n
nen nu eens wel d a n weer niet delegatie én attributie om v atten ; ook k u n n en zij
taakstelling impliceren. D a t een aantal van de voorgestelde bepalingen d a a r
mee onduidelijk is en een - niet v erklaarde - an d ere inhoud kan hebben dan
de overeenkom stige van de huidige G ro n d w et, h o o p ik v o ld o en d e te hebben
aangetoond. V o o r de w etenschap heeft dit overigens zijn aantrekkelijke
kanten: er zal o o k o n d e r de nieuwe G ro n d w e t nog heel w at te interpreteren
zijn .77
Ik dank IJ voor Uw aandacht.
76. Een m.i. goed voorbeeld van een artikel waarin de term ‘regels’ verschillende bete
kenissen heeft, vorm t artikel 99 staatscie. In het eerste lid is daarm ee n aar het voorkom t
de delegatie in eigenlijke zin bedoeld. In het tweede lid kan de wet zonder twijfel ook
‘delegeren’ aan de provinciale verordening.
77. De voorstellen van de staatscie. bevatten tenminste 57 bepalingen waarin de bespro
ken term en voorkomen. V oor een aantal ervan is het aannemelijk dat bedoeld is regeling
op centraal niveau (o.a. artt. 2, 4, 25, 27, 30, 35, 42, 45, 47, 50, 57, 63, 69, 70, 72, 73, 75,
77, 79, 85, 87, 99, eerste lid, 101). In andere is kennelijk de ‘ruim e delegatie’ bedoeld (o.a.
artt. 5, 6 , 8 , 9, 80, derde lid, 92, tweede lid, 99, tweede lid). M aar wat te denken van o.a.
artt. 13, 81, tweede en derde lid, 83, tweede lid, 84, 97?
Zie ook de artikelen 1.10.2 en 1.13.1 van regeringsontwerp 13872.
22

Download Report