MCD 10, Blog januari 2014, Erik Tetteroo

MCD 10, Blog januari 2014, Erik Tetteroo
Het begin van 2014 staat voor de studenten MCD in het teken van tentamens, en schrijven en voorbereiden van het scriptieproces. Als onderdeel van de afsluiting van het derde semester moet een essay over een actueel onderwerp worden opgeleverd. Uiteraard moet dat aansluiten bij de stof uit de colleges. Om daar een inkijkje in te geven plaats ik hieronder een verkorte versie van mijn essay, dat handelt over nieuwe publiek‐private verhoudingen in een duurzame gebiedsontwikkeling, onder de titel: Nederland is gebaat bij afschaffing actieve grondpolitiek, niet bij een noodfonds Donderdag 9 januari kopte de Volkskrant ’Grondfonds redt gemeenten’: vier provincies willen noodlijdende gemeenten die door grote verliezen op hun grondbedrijf in de problemen zijn gekomen, te hulp schieten. De vier provincies hebben zich juist verrijkt door de verkoop van hun aandelen in energiebedrijven Essent en Nuon. Dat lijkt een heel sympathiek gebaar, maar het is een foute manier van symptoombestrijding. Want de oorzaak ligt dieper dan de huidige crisis, en wordt veroorzaakt door de systematiek van actieve grondpolitiek. De gemeenten hebben zichzelf onnodig in de problemen gebracht door overmoedige grondaankopen, en de provincies hebben gebrekkig toezicht gehouden, waardoor de risico’s konden toenemen. Veel duur aangekochte bouwgrond komt niet tot ontwikkeling en de gemeenten blijven zitten met rentelasten en hoge afboekingen. Bovendien had de strategie van actieve grondpolitiek negatieve effecten op de ruimtelijke ontwikkeling. Gedreven door beoogde winst op nieuwe uitleglocaties, kozen gemeenten voor het blijvend ontwikkelen van vastgoed op greenfields, waar uiteindelijk geen vraag naar was. Met als gevolg leegstand van kantoren, een ontwrichte woningmarkt en een vaak rommelige ruimtelijke inrichting. Gemeenten, provincie en het rijk moeten toewerken naar een structurele oplossing. Het speculeren op grond is een activiteit die niet thuishoort bij een verantwoordelijke overheid. De rol van de overheid in gebiedsontwikkeling moet terug naar het formuleren van visie en beleid, met een passend instrumentarium voor kostenverhaal en voor de aanleg van voorzieningen. Grondverwerving en bouwinitiatieven moeten weer het domein worden van de marktpartijen en van de burgers. Als de recente crisis één ding heeft geleerd, is het dat de Nederlandse vorm van gebiedsontwikkeling definitief op de schop moet. De financiële situatie bij de gemeentelijke grondbedrijven is zeer ernstig te noemen. Onderzoek van Deloitte (december 2013) geeft aan dat er al € 3,3 miljard aan verliezen is afgeboekt, en dat er nog minimaal € 0,7 tot € 2,7 miljard bijkomt. Dat lijkt mij nog een voorzichtige schatting. Voor veel gemeenten betekent het tekort op het grondbedrijf het risico op een faillissement en 9 gemeenten zijn al onder verscherpt toezicht geplaatst. Niet alleen op financieel vlak staan de Nederlandse gemeenten er zwak voor. Ook de ruimtelijke en economische ontwikkeling stokt. De grootschalige aanpak en de actieve grondpolitiek die Nederlandse steden decennialang hebben voorgestaan, werkt niet meer, maar heeft misschien nooit echt goed gewerkt. In tijden van economische voorspoed en vooruitgang kon de productiemachine blijven draaien en werden grote hoeveelheden woningen en kantoren moeiteloos op de markt gezet. De gemeenten stuurden de grondverkopen, ontwikkelaars zorgden voor massaproductie en onder de noemer ’aanboddenken’ stond de klant geduldig langs de zijlijn te wachten om het nieuwe vastgoed te betrekken. De afname (b)leek in die jaren toch wel verzekerd. Maar nu de economische motor tot 1
stilstand is gekomen en het principe van alsmaar voortgaande groei voorbij lijkt, wordt des te meer duidelijk dat het anders moet. Als we kijken naar de resultaten die de actieve grondpolitiek en de grootschalige aanpak hebben opgeleverd, valt er helaas veel slecht nieuws te melden. Alle weilanden rond de grotere steden zijn volgebouwd met kantoren die veelal leeg staan, omdat de huurders zijn vertrokken naar een ander glimmend pand. De kantorenleegstand is in Nederland inmiddels opgelopen tot ruim 15%, en toch worden nog nieuwe locaties ingetekend in bestemmingsplannen. De leegstand op bedrijventerreinen is nog bescheiden, maar neemt ook al meer toe, waarbij eenzelfde trend zich voordoet met een trek naar nieuwere locaties en het achterlaten van verouderde plekken. Een zelfde wetmatigheid doet zich ook voor in de detailhandel. Winkelstraten in de aantrekkelijke kernen van grotere steden doen het behoorlijk goed, mits het gebied zich niet beperkt tot een ’place to buy’, maar zich ontwikkelt tot een ’place to be'. Maar de leegstand over de hele sector loopt steeds sneller op en kent een verdubbeling in de laatste tien jaar. De totale winkelleegstand steeg vorig jaar met meer dan 1.000 panden naar ruim 15.000 leegstaande winkelpanden. Door ontwikkelingen in de retailmarkt en door toenemende internetverkopen zal de vraag naar winkel BVO’s nog meer dalen. Er zijn niet méér winkelgebieden nodig, maar betere! En datzelfde geldt in bepaalde mate ook voor de woningmarkt. Die zit door de crisis in de bankensector en de druk op hypotheken behoorlijk op slot. Maar de vele nu onverkoopbare woningen zijn er neergezet vanuit een sterke aanbodsgerichte filosofie, zonder veel oog te hebben voor een flexibeler gebruik van de woning. Janssen‐Jansen vat de nu ontstane situatie samen met termen als een ’kantorentragedie, een detailhandeldrama en een woningmarkt mismatch.’ Natuurlijk zijn niet alleen de gemeenten debet aan de nu ontstane situatie. De economische recessie vindt zijn oorsprong in een overspannen marktsituatie waarbij banken en grote financiële instellingen roekeloos zijn omgegaan met het verstrekken van kredieten. Maar de speculatieve houding van gemeenten heeft wel sterk bijgedragen aan het probleem waar de Nederlandse gebiedsontwikkeling zich in heeft gestort. Met het richten op incidentele opbrengsten in plaats van de focus op een meer vaste structurele inkomstenstroom, is decennialang de verkeerde koers gevaren. Ruimtelijke en economische ontwikkeling moet gericht zijn op een duurzame investering, en niet op spontane winsten die nopen van de ene naar de nadere greenfieldontwikkeling te hoppen. De actieve grondpolitiek van veel Nederlandse gemeenten is de belangrijke onderlegger voor deze doodlopende strategie. Doordat de lokale overheid zowel het publieke belang van een goede ruimtelijke inrichting als haar private belang als grondeigenaar van te ontwikkelen bouwgronden moest behartigen, zaten veel gemeentebestuurders met dubbele petten in de raadszaal. Dat maakt besturen lastig. Want waarom zou je gaan investeren in renovatie van een verouderd kantorengebied, als je zelf dure bouwgrond hebt liggen die nog ontwikkeld moet worden? Gemeenten moeten de onderlinge concurrentie tussen dergelijke locaties tegen elkaar afwegen, enkel vanuit het publieke belang en niet gehinderd door het zicht op het gemeentelijk kasboek. Programmeren en het ontwikkelen van projecten zijn gescheiden zaken. Met de aankoop van potentiële bouwgronden en het doorverkopen tegen een hogere prijs, beogen gemeenten de kosten voor de aanleg van voorzieningen en infrastructuur af te dekken, en overigens vaak ook nog voor veel meer dan dat. Maar is dat kostenverhaal dan nog wel voldoende mogelijk als gemeenten zelf niet meer in grond handelen? En kunnen nieuwe ontwikkeling voldoende worden gestimuleerd zonder een actieve houding? Met de invoering van de nWRO in 2008 zijn de mogelijkheden voor ’gewoon’ kostenverhaal voor gemeenten al verruimd. Maar het is naar mijn mening niet voldoende om ontwikkelingen ook goed te sturen, als we de overheid 2
een faciliterende rol willen geven. Op het gebied van het wettelijk instrumentarium moeten er innovaties plaatsvinden, vooral gericht op op het benutten van de waardesprong (op langere termijn) en op het waarborgen van ruimtelijke kwaliteit door koppeling met beheer en exploitatie. Value capturing gebeurt door verschillende sectoren en partijen te verbinden. Een goed buitenlands voorbeeld is de inzet van TIF: Tax Increment Financing. De toekomstige waardestijging in een gebied kan aan de voorkant worden benut voor investeringen in de publieke ruimte of door subsidies van ontwikkelingen. De extra belastinginkomsten die een gemeente in de komende periode gaat opstrijken, kunnen benut worden als financiering. Dit is bij de huidige, vrij beperkte OZB‐tarieven in Nederland wel lastig omdat de belastingcapaciteit klein is. Een verschuiving van een deel van de inkomstenbelasting naar de gemeentelijke OZB zou helpen om dergelijke investeringen substantieel te maken. Een bijkomend effect is dat de politieke verantwoordelijkheid op lokaal niveau sterker wordt. Ook voor de private investeerders en voor grondeigenaren zou een aangepast instrumentarium helpen, vooral bij binnenstedelijke ontwikkelingen met sterk verdeeld grondbezit. Vaak verschillen de revenuen voor de grondeigenaren fors, en soms willen enkele partijen in het geheel niet meewerken aan een ontwikkeling. Voor die situaties zou een wettelijke basis voor stedelijke herverkaveling zeker helpen. Als voorbeeld wordt daarbij de Duitse ’Umlegung’ genoemd. Bij het oriënteren op een nieuwe strategie in de publiek‐private verhoudingen doen beleidmakers er sowieso verstandig aan om eens over de grens te kijken. In België en Duitsland wordt al langer gewerkt op een manier waarbij de markt meer het voortouw neemt, kavelontwikkeling op kleinere schaal voorkomt en een meer organische gebiedsontwikkeling vanzelfsprekend lijkt. Verschillende vormen van organische gebiedsontwikkeling worden in Nederland ook steeds populairder. Peek en van Remmen noemen dit gebiedsontwikkeling 2.0, als een verbeterde versie van de grootschalige gebiedsontwikkeling 1.0, maar zij zien nog betere perspectieven voor de 3.0 versie. De driepoot vastgoed, gebruik en (energie)stromen waar deze nieuwe aanpak op rust, is geschikt om de actuele problemen te weerstaan. Gebiedsontwikkeling 3.0 gaat om werken vanuit de vraag van de eindgebruiker, duurzaamheid nemen als uitgangspunt en transformatie van het bestaande vastgoed in plaats van nieuwbouw en uitbreiding. Het oprichten van een noodfonds om gemeenten te helpen met hun grondposities lijkt een sympathiek gebaar maar plakt alleen maar de pleister op de verkeerde wond. Nederland is veel meer gebaat bij een structurele oplossing, met een andere rol voor gemeenten in de gebiedsontwikkeling. De overheid moet het ontwikkelen van beleid als kerntaak zien en de uitvoering meer overlaten aan initiatieven van marktpartijen en burgers. Gebruik de kennis en ervaring die daarover in het buitenland is opgedaan, en benut de goede voorbeelden uit onze buurlanden. Het ontwikkelen van een nieuwe visie op de ruimtelijke inrichting moet gericht zijn op duurzaamheid. Dus niet meer ontwikkelen op groene uitleggebieden buiten de stad, maar hergebruiken van bestaand vastgoed en herontwikkeling in compactere steden. Gebruik datgene wat je al hebt, doe dat op een duurzame manier en zorg dat het voldoet aan de vraag van de gebruikers. Als we dit vergelijken met het beoogde grondfonds van de provincies, zie ik een merkwaardige paradox. In plaats van toekomstgericht te werken met het benutten van structurele besparingen in het energieverbruik, nemen de provincies de eenmalige winsten uit hun aandelenpakket als basis voor een reddingsactie voor de negatieve resultaten van gebiedsontwikkeling 1.0. De provincies hadden, vanuit hun toezichthoudende rol, beter eerder aan de bel kunnen trekken dan achteraf de gaten te dichten. 3

Download Report