De Kennismotor
Initiatieven tot faciliteren en leren in de Rotterdamse gebiedsontwikkelingspraktijk
2
De Kennismotor
Initiatieven tot faciliteren en leren in de Rotterdamse gebiedsontwikkelingspraktijk
Definitieve publicatie
21 maart 2014
Auteurs:
Dr. ir. Erwin Heurkens
Ir. Wendy de Hoog
Dr. ir. Tom Daamen
In samenwerking met:
Dr. Peter Pol
Ir. Walter de Vries
Katja Oostendorp, MBA
Drs. Frank Delhij
3
Samenvatting
Samenvatting
Stadsontwikkeling in verandering
De omstandigheden rondom stedelijke
gebiedsontwikkeling zijn in Nederland sinds het
uitbreken van de crisis in 2008 drastisch veranderd.
In Rotterdam heeft dit, net als in vele andere
gemeenten, grote gevolgen gehad voor de
gemeentelijke diensten die zich richten op het
beheren en ontwikkelen van de stad. In de
havenstad zijn deze diensten sterk gekrompen en
geïntegreerd in één cluster Stadsontwikkeling. Dat
nieuwe cluster heeft de afgelopen jaren een
nieuwe, zogenaamd ‘faciliterende rol’ bij stedelijke
ontwikkelingsopgaven willen nastreven. In deze
publicatie worden de eerste ervaringen hieromtrent
gedeeld.
Faciliteren en leren
In deze publicatie staan de initiatieven van het
kennis- en innovatieplatform van Stadsontwikkeling
Rotterdam centraal: de Kennismotor. De projecten
van deze Kennismotor worden vanuit een tweetal
perspectieven geëvalueerd. Enerzijds is bekeken op
welke wijze de faciliterende rol van
Stadsontwikkeling Rotterdam in de projecten
daadwerkelijk vorm krijgt, terwijl anderzijds
gekeken is in hoeverre de projecten passen bij het
idee van een veranderende, lerende organisatie. Uit
deze evaluatie volgen lessen die voor Rotterdam,
maar ook voor andere gemeenten interessant
kunnen zijn.
De Kennismotor
Het besluit om in 2012 van start te gaan met de
Kennismotor past bij de veranderende behoeften in
de samenleving en huidige marktomstandigheden
in stedelijke gebiedsontwikkeling. Het platform
fungeert primair als een netwerk waarin kennis en
ervaring over nieuwe en veelbelovende praktijken
van stedelijke ontwikkeling wordt gedeeld en
ontwikkeld. Dit gebeurt zowel intern tussen
medewerkers als extern in interactie met
verschillende partijen in en om de stad. De vraag
die de TU Delft zich daarbij samen met de
Kennismotor heeft gesteld, luidt:
Op welke wijze faciliteert Stadsontwikkeling
Rotterdam private partijen om te investeren in de
stad, en in welke opzichten levert de Kennismotor
een bijdrage aan de gewenste (rol)verandering van
de gemeentelijke organisatie in
gebiedsontwikkeling?
Om deze vraag te beantwoorden is gebruik
gemaakt van informatie over verschillende
gebiedsinitiatieven in Rotterdam. Deze initiatieven
zijn verdeeld over de Kennismotorthema’s
Ontwikkelruimte, Maatschappelijk investeren,
Particulieren en ondernemers ontwikkelen de stad,
en Financieringsconstructies. De projecten van de
Kennismotor zijn daarop geëvalueerd door
bijeenkomsten te observeren, verstrekte
documenten te analyseren en de resultaten van
interviews en gesprekken in het licht van faciliteren
en leren te plaatsen.
Verbinden, arena en change agent
Uit de verkenning blijkt dat er drie in elkaar
grijpende manieren zijn waarop de Kennismotor
haar bijdrage levert aan de veranderende rol van
Stadsontwikkeling in de Rotterdamse
gebiedsontwikkelingspraktijk. Dat doet zij allereerst
door te verbinden. De activiteiten van de
Kennismotor zorgen voor nieuwe en sterkere
verbindingen tussen de gemeente en (semi)private
partijen in de stad. Deze verbindende kracht van de
Kennismotor is een belangrijk onderdeel van wat
wij onder ‘faciliteren’ verstaan; zij tracht het vinden
van nieuwe werkwijzen in stedelijke
gebiedsontwikkeling te bespoedigen. Daarnaast
biedt de Kennismotor een arena waarin het delen
van kennis en kunde bewust zo vrij mogelijk wordt
gehouden en vertrouwen tussen betrokkenen
voorop staat. Dit vertrouwen is essentieel om te
komen tot een lerende, op verandering gerichte
organisatie die bovendien beter om zal kunnen
gaan met de hedendaagse dynamiek in de stad. De
Kennismotor stelt zich daarbij op als een change
agent; een actor die de veranderende rol van
Stadsontwikkeling Rotterdam door middel van haar
activiteiten aanjaagt. Het tot stand brengen van
concrete marktinitiatieven in gebiedsontwikkeling
werkt daarbij uiteraard als de belangrijkste
graadmeter voor het succes en de legitimering van
nieuwe Kennismotorexperimenten.
Aanbevelingen
Er kunnen drie aanbevelingen worden
geformuleerd die de gemeente kan helpen om de
faciliterende rol in gebiedsontwikkeling verder vorm
te geven en haar lerende vermogen uit te bouwen,
te weten:
1. Maak marktbewuste(re) ontwikkelstrategieën
op basis van gedeelde (markt)kennis en
transparante, professionele en betrouwbare
afwegingen;
2. Bouw een volwaardig kennisplatform dat
breed wordt gedragen en de kennis en
netwerken van medewerkers gebruikt en
stimuleert; en
3. Stimuleer gerichte competentieontwikkeling
om het lerende vermogen van de organisatie
te bevorderen.
4
Voorwoord
Voorwoord
Stedelijke gebiedsontwikkeling staat voor grote uitdagingen. Grootschalige stedelijke vraagstukken als
klimaatadaptatie, voedselvoorziening, duurzame energie gaan gepaard met veranderende economische
structuren, fluctuerende marktvraag en verschuivende maatschappelijke behoeften. De praktijk van
stedelijke ontwikkeling dient deze uitdagingen het hoofd te bieden, sterker, het vormt hét middel om deze
uiteenlopende vraagstukken op een integrale wijze te verbinden.
De stedelijke opgave is er een van groot formaat en vraagt om innovatieve oplossingen. Oplossingen die niet
alleen door gemeenten zelf bedacht kunnen worden. De noodzaak voor bijdragen aan (ruimtelijke) kennis en
investeringen van private en particuliere partijen is groter dan ooit. Dit vraagt van gemeentelijke organisaties
zoals Stadsontwikkeling Rotterdam dat men een verandering doormaakt, die er voor zorgt dat marktpartijen
en burgers geholpen worden hun gebiedsinitiatieven tot ontwikkeling te brengen.
Dit vergt niet het loslaten van gemeentelijke regie, maar vraagt om juist andere vormen van publieke
sturing. Door te experimenteren met nieuwe werkwijzen, instrumenten en coalities kan Stadsontwikkeling
Rotterdam aan de markt laten zien dat de markt ruimtelijke investeringsbeslissingen kan nemen in de stad.
Tegelijkertijd is het uitdragen van een eigen stedelijk gemeentelijk beleid van cruciaal belang om de
genoemde uitdagingen te accommoderen.
Voorliggend onderzoek is het resultaat van samenwerking tussen Stadsontwikkeling Rotterdam en de TU
Delft (Real Estate & Housing, faculteit Bouwkunde). Het laat blijken dat Stadsontwikkeling Rotterdam, en in
het bijzonder de Kennismotor, serieus werk maakt van het implementeren van en kennis delen bij
innovatieve praktijken en projecten.
Prof. Hans de Jonge
Hoogleraar Vastgoedbeheer en –ontwikkeling, TU Delft
5
Inhoudsopgave
Inhoudsopgave
Samenvatting
4
1. Een nieuwe werkelijkheid
1.1 De Kennismotor
7
7
2. Een faciliterende rol?
2.1 Gemeentelijke sturingsrollen
2.2 Sturen in de Rotterdamse praktijk
2.3 Conclusie
9
9
11
12
3. Naar een lerende organisatie
3.1 Lerende organisaties
3.2 Leren in de Rotterdamse praktijk
3.3 Conclusie
14
14
16
16
4. De Kennismotor: conclusies en aanbevelingen
4.1 Faciliteren
4.2 Leren
4.3 Aanbevelingen voor een faciliterende en lerende gemeente
4.4 Vermogen om te veranderen
18
18
18
19
20
Verantwoording
21
Bundel Verhalen uit de Kennismotor
Kennismotorthema: Ontwikkelruimte
Kennismotorthema: Maatschappelijk investeren
Kennismotorthema: Particulieren en ondernemers ontwikkelen de stad
Kennismotorthema: Financieringsconstructies
24
25
30
33
35
Verantwoording
38
6
1. Een nieuwe werkelijkheid
1. Een nieuwe werkelijkheid
Sinds het uitbreken van de crisis in 2008 zijn de omstandigheden waaronder gebiedsontwikkelingsprojecten
tot stand moeten komen drastisch veranderd. Projecten zijn, vaak door teruggelopen financiële middelen
van partijen, afgeblazen of onder druk komen te staan. De grootste uitdaging van de gemeente Rotterdam is
om in de nieuwe werkelijkheid van gebiedsontwikkeling publieke belangen te blijven borgen en investerend
vermogen aan de stad te binden. De zoektocht naar nieuwe initiatieven, gebiedspotenties, rollen,
werkwijzen en instrumenten is dan ook broodnodig. Dit vergt voor alle betrokkenen een omslag in denken
en handelen. Binnen Stadsontwikkeling Rotterdam moet het kennis- en innovatieplatform Kennismotor aan
deze omslag bijdragen.
De sterk gewijzigde omstandigheden in
gebiedsontwikkeling en de hierdoor noodzakelijk
geworden rolverandering van gemeenten vormen
zowel de aanleiding als de achtergrond van onze
verkenning naar de activiteiten van de
Kennismotor: een groep individuen die binnen de
gemeente Rotterdam actief op zoek zijn naar
nieuwe werkwijzen in gebiedsontwikkeling.
Deze publicatie heeft als doel om de activiteiten
van de Kennismotor te duiden door ze te spiegelen
aan een aantal actuele wetenschappelijke
inzichten. Daarnaast reflecteren wij op de rol die de
Kennismotor speelt om veranderingen in de
organisatie en werkwijze van de gemeente in
gebiedsontwikkeling te bewerkstelligen. Samen met
een aantal leden van de Kennismotor is hiertoe de
volgende tweeledige hoofdvraag geformuleerd:
Op welke wijze faciliteert Stadsontwikkeling
Rotterdam private partijen om te investeren in de
stad, en in welke opzichten levert de Kennismotor
een bijdrage aan de gewenste (rol)verandering van
de gemeentelijke organisatie in
gebiedsontwikkeling?
Om deze hoofdvraag te beantwoorden zijn
verschillende activiteiten van de Kennismotor
gevolgd en vastgelegd. Deze activiteiten vonden
zowel intern binnen de organisatie plaats, als
extern in interactie met marktpartijen.
Wij hebben het veranderingsproces waarin
Stadsontwikkeling Rotterdam zich momenteel
bevindt vanuit een tweetal perspectieven bekeken.
De eerste is een sturingsperspectief waarin partijen
in gebiedsontwikkeling bepaalde rollen spelen en
instrumenten hanteren. Het tweede is het
perspectief van leren en institutionele verandering,
waarbij de activiteiten van de Kennismotor gezien
worden als bewuste pogingen om van
Stadsontwikkeling Rotterdam een lerende
organisatie te maken. Deze twee perspectieven
worden in de volgende hoofdstukken uiteengezet
aan de hand van een aantal voorbeelden uit de
Rotterdamse praktijk. In dit hoofdstuk zal echter
eerst worden uitgelegd wat de Kennismotor is en
welke doelen zij binnen Stadsontwikkeling
Rotterdam nastreeft.
1.1 De Kennismotor
Stadsontwikkeling Rotterdam is in 2012 van start
gegaan met het kennis- en innovatieplatform de
Kennismotor. Dit platform moet binnen
Stadsontwikkeling Rotterdam fungeren als een
netwerk waarbinnen kennisuitwisseling over nieuwe
en veelbelovende praktijken van stedelijke
(gebieds)ontwikkeling plaatsvindt, zowel intern
tussen ambtenaren als extern in interactie met
verschillende maatschappelijke partijen.
De Kennismotor agendeert onderwerpen die voor
een groot deel van de organisatie van
Stadsontwikkeling Rotterdam relevant zijn. Dat
komt omdat de organisatie zich naar eigen zeggen
in een langjarige transitie bevindt, waarbij de
verbinding tussen Stadsontwikkeling en haar
omgeving opnieuw vormgegeven moet worden.
Medio 2012 tot medio 2013 is binnen de
Kennismotor een grote variëteit aan activiteiten
georganiseerd rondom de centrale kennisvraag:
Hoe verleidt Stadsontwikkeling Rotterdam private
partijen te investeren in de stad?
Binnen de Kennismotor worden deze activiteiten
aan de hand van de categorieën weten, vinden,
doen gegroepeerd:
• Weten: kennis opdoen van trends en
ontwikkelingen;
• Vinden: opinievorming gericht op kansen
voor de stad; en
• Doen: handelingsperspectief ontwikkelen en
kansen benutten.
Aan de hand van deze categorieën worden onder
andere Kennismotorbijeenkomsten georganiseerd.
Tijdens deze bijeenkomsten delen marktpartijen
7
1. Een nieuwe werkelijkheid
hun kennis met de medewerkers van
Stadsontwikkeling Rotterdam om zo tot gedeelde
en/of nieuwe inzichten te komen met betrekking
tot de hedendaagse stedelijke (gebieds)
ontwikkelingspraktijk. De Kennismotorbijeenkomsten zijn gekoppeld aan een inhoudelijk
thema zoals Ontwikkelruimte, Maatschappelijk
investeren, Particulieren en ondernemers
ontwikkelen de stad en Financieringsconstructies.
In de bundel ‘Verhalen uit de Kennismotor’, die in
deze publicatie is op genomen, zijn de activiteiten
en resultaten binnen deze thema’s uiteengezet.
Naast de bijeenkomsten hebben leden van de
Kennismotor ook twee buitenlandexcursies naar
Nantes en Berlijn ondernomen om nieuwe,
internationale kennis over stadsontwikkeling op te
doen. Andere kennisactiviteiten van deze groep
ambtenaren zijn:
• De doorgeefcolumn; waarin opinies en
kansen voor de stad beschreven worden
door medewerkers van de gemeente
Rotterdam die vervolgens op de website van
de Kennismotor worden gepubliceerd.
• Succes in de etalage; interactieve sessies
waarin medewerkers van Stadsontwikkeling
Rotterdam behaalde successen van projecten
presenteren en met elkaar bespreken.
• De Time box Wijk BV; waarin door middel
van speciale bijeenkomsten een nieuwe
manier van ontwikkelen en beheren van een
wijk wordt onderzocht.
Bovengenoemde kennisactiviteiten hebben volgens
Stadsontwikkeling Rotterdam tot doel medewerkers
te inspireren en te motiveren, kennisontwikkeling te
stimuleren en praktische resultaten te boeken. De
TU Delft vroeg zich daarbij af wat voor kennis en
informatie er gedeeld of gegenereerd wordt tijdens
de verschillende activiteiten en hoe het initiatief en
de werkwijze van de Kennismotor geïnterpreteerd
kan worden. In de volgende hoofdstukken worden
deze vragen in een breder perspectief geplaatst.
8
2. Een faciliterende rol?
2. Een faciliterende rol?
In de huidige praktijk van gebiedsontwikkeling wordt vaak gesproken over veranderende rollen. Ambtenaren
en lokale bestuurders spreken daarbij veelal over een verandering of transitie van een actieve naar een
zogenaamde faciliterende rol voor de gemeente. Deze nieuwe rol is er kortweg op gericht om
gebiedsinitiatieven van private partijen en particulieren te ondersteunen en waar mogelijk tot uitvoer te
brengen zonder (grote) financiële steun. Bij Stadsontwikkeling Rotterdam wordt er op allerlei manieren en in
verschillende gebiedsontwikkelingsprojecten invulling gegeven aan dit faciliteren. In dit hoofdstuk zetten we
deze pogingen van Stadsontwikkeling Rotterdam in een breed sturingsperspectief. Hierdoor wordt het
mogelijk om de faciliterende activiteiten van de gemeente van andere sturingsvormen te onderscheiden en
ze op hun effectiviteit te beoordelen.
2.1 Gemeentelijke sturingsrollen
In de ruimtelijke ordening en stedelijke
ontwikkeling zijn uitnodigingsplanologie (Van Rooy,
2011), coalitieplanologie (De Zeeuw et al., 2011),
organische gebiedsontwikkeling (Buitelaar et al.,
2012) en privaat-gestuurde gebiedsontwikkeling
(Heurkens, 2012a; 2012b) begrippen aan de hand
waarvan de hedendaagse Nederlandse praktijk van
gebiedsontwikkeling kan worden aangeduid. Deze
begrippen komen voort uit de constatering dat
marktpartijen (ontwikkelaars, investeerders,
bedrijven en instellingen) en particulieren
(ondernemers, bewoners en maatschappelijke
organisaties) in de praktijk steeds vaker het
initiatief nemen om te investeren in (stedelijke)
gebieden.
Overheden hebben de laatste jaren, vaak
noodgedwongen, een stap terug moeten doen – zo
ook in Rotterdam. In het rapport ‘Concern
Rotterdam’ (Gemeente Rotterdam, 2012a) stelt de
nieuwe dienst Stadsontwikkeling dan ook dat men
de organisatie zo wil inrichten dat het zo goed
mogelijk kan inspelen op de stads- en
gebiedsontwikkelingsvragen die vanuit bestuurlijke
opdrachtgevers, ondernemers en bewoners worden
gesteld. Op deze manier denkt men de
beleidsdoelen van een sterke economie en
aantrekkelijke woonstad, ondanks de beperkte
middelen, toch na te kunnen streven. De
sturingsrollen die daarbij centraal staan zijn de
kaderstellende, faciliterende en initiërende rol.
Hoewel het kaderstellende, faciliterende en
initiërende sturingspalet door de gemeente breed
worden uitgedragen, blijkt het in de praktijk niet
altijd duidelijk wat deze rollen precies inhouden en
hoe zij zich tot elkaar verhouden. Moet er door de
gemeente tussen deze rollen worden gekozen? Of
wisselen deze rollen elkaar in de tijd af? Het
antwoord op deze vragen kan worden gegeven
door deze rollen in een breed, wetenschappelijk
sturingsperspectief te plaatsen (bewerking van
Adams & Tiesdell, 2012; Daamen, Franzen & Vegt
van der, 2012; zie tabel 1). De verkenningen van
de Kennismotor naar de faciliterende rol van de
gemeente Rotterdam in gebiedsontwikkeling
krijgen daarin een volwaardige plek.
2.1.1 Sturen door het stellen van kaders
Volgens de gemeente Rotterdam (2012a) stelt
Stadsontwikkeling Rotterdam in haar
kaderstellende rol verschillende instrumenten op
zoals woon- of ontwikkelvisies, nota’s van
uitgangspunten en structuur- en
bestemmingsplannen. Het recent door de
Gemeenteraad vastgestelde document –
‘Kader Stedelijke Gebiedsontwikkeling, De
Prospectus van de Stad’ (Gemeente Rotterdam,
2013) – verwelkomt alle gebiedsinitiatieven en investeringen van derden die binnen dergelijke
kaders van de gemeente passen. Welke kenmerken
deze kaders hebben is echter niet expliciet
benoemd.
Een belangrijk onderscheid dat hierbij gemaakt
moet worden is die tussen juridisch-planologische
en beleidsmatige kaders. De eerste komt voort uit
wettelijke verplichtingen die de gemeente in de
ontwikkeling van de stad in acht moet nemen,
terwijl de tweede het resultaat zijn van
gemeentelijke beleidsvorming. In de praktijk
betekent dit dat de mate van flexibiliteit in de
gemeentelijke kaders per gebied sterk kan
verschillen. Zo maken bepaalde milieucontouren
woningbouw in bepaalde gebieden wettelijk
onmogelijk, hoe flexibel de gemeente beleidsmatig
ook wil zijn. Daarnaast worden er in een gebied
dikwijls informele afspraken gemaakt tussen
bestuurders en partijen (zoals met corporaties of
grote huurders) waardoor een initiatief binnen de
beleidskaders valt en doorgang kan vinden.
Beleidsmatige kaders van gemeenten hebben in de
woorden van Adams & Tiesdell (2012) een
marktvormende werking; ze geven aan wat voor
soort ontwikkeling er in een gebied mogelijk is,
door de gemeente wordt gewenst, of wordt
9
2. Een faciliterende rol?
Tabel 1. Overzicht publieke sturingsrollen en sturingsinstrumenten (bewerking van Adams & Tiesdell, 2012;
Daamen, Franzen & Vegt van der, 2012)
Publieke sturingsrollen en sturingsinstrumenten
Sturingsrol
Sturingsdoel
Sturingsinstrumenten
Kaderstellend
(beleidsmatig)
Creëren van gebiedspotenties en de
beslisomgeving van de markt
vormgeven (markt-vormend)
•
•
•
•
•
•
•
Stedelijk beleid (economisch, sociaal, ecologisch)
Visies (stad, wonen, gebied)
Convenanten (regionale afspraken)
Gebiedsprioritering (VIP gebieden)
Ruimtelijke uitgangspunten (nota’s, programma van eisen)
Masterplannen (niet-bindend)
Beeldkwaliteitsplannen (niet-bindend)
Kaderstellend
(juridischplanologisch)
Afbakenen van gebiedspotenties en
de beslisomgeving van de markt
beperken (markt-regulerend)
•
•
•
•
•
•
•
Structuurvisies
Bestemmingsplannen
Verordeningen
Omgevingsvergunningen
Bouwvergunningen
Aanbesteding (procedure)
Ontwikkelovereenkomsten (contracten)
Initiërend
Vergroten van gebiedspotenties en
de beslisomgeving van de markt
verruimen (markt-stimulerend)
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Subsidies (ecologisch, sociaal)
Premies (sloop)
Belastingregelingen (TIF)
Financiële constructies (BIZ)
Verwerving (grond/opstal)
Onteigening (grondeigendom)
Investeringen (voorzieningen, infrastructuur)
Beheer (openbare ruimte)
Publiek vastgoed (leverage)
Faciliterend
Verkennen van gebiedspotenties en
de beslisomgeving van de markt
ondersteunen (markt-faciliterend)
•
•
•
•
•
Samenwerkingsvormen (formeel, informeel)
Netwerken (actief, passief)
Procesbegeleiding
Gebiedsmanagers
Gemeentelijke loketten
voorgeschreven. Hier kunnen marktpartijen en
particulieren vervolgens op inspelen door hun
plannen in de richting van het beleid aan te
passen. Vanuit de markt geredeneerd creëert het
stellen van beleidskaders dus potenties voor
gebiedsontwikkeling. Risico’s worden weggenomen
omdat de publieke doelstellingen ten aanzien van
stedelijke gebieden wordt aangegeven. Het
onderstreept het belang van consistentie en
continuïteit in deze marktvormende kaders:
zwabberend beleid zorgt voor onzekerheden die
gebiedsinitiatieven al snel onhaalbaar maken.
De juridisch-planologische kaders van overheden
hebben volgens Adams & Tiesdell (2012) een
regulerende werking op het gedrag van
marktpartijen: ze beperken de ontwikkelpotenties
van een gebied. Vanuit de markt geredeneerd gaat
het hier in essentie dus om een afbakening van
ontwikkelmogelijkheden. Ook hier bieden de
planologische kaders zekerheid voor marktpartijen
bij het nemen van investeringsbeslissingen, omdat
ze tamelijk harde, door wet- en regelgeving
gesteunde randvoorwaarden stellen. Veranderingen
doen zich slechts voor door wetswijzigingen of
jurisprudentie, welke in de praktijk dikwijls veel
aandacht krijgen.
Bij het kaderstellend sturen is het belangrijk dat
Stadsontwikkeling Rotterdam zich bewust is van
het effect van haar kaderstellende instrumenten.
Tevens is het goed om te beseffen dat
marktpartijen daarin soms tegenstrijdige
verlangens hebben. Zo kan het zijn dat zij enerzijds
zekerheid eisen door het stellen van consistente
kaders, terwijl zij anderzijds voldoende flexibiliteit
wensen om binnen die kaders plannen bij te
kunnen blijven stellen. Dat vraagt wat van het
ontwikkelproces. Zowel bij de totstandkoming van
kaders (vooraf) als in de interpretatie ervan
(tijdens een gebiedsontwikkeling) is interactie
tussen partijen raadzaam.
2.1.2 Sturen door te initiëren
Naast de kaderstellende rol, wat volgens ons dus
zowel een marktvormend als marktregulerend
10
2. Een faciliterende rol?
effect kan hebben, geeft Stadsontwikkeling
Rotterdam aan dat men in sommige gevallen van
gebiedsontwikkeling een initiërende rol zal (blijven)
spelen. Deze rol richt zich op gebieden waar
marktpartijen en particulieren geen potentie voor
gebiedsinitiatieven of -investeringen zien, maar
waar een interventie maatschappelijk wel gewenst
is. In dergelijke gebieden kan de gemeente
financiële middelen inzetten om een ontwikkeling
te ondersteunen of zelfs te organiseren.
Een initiërende rol van de gemeente kan volgens
Adams & Tiesdell (2012) ook worden gezien als
een stimulerende sturingsvorm. Marktpartijen
worden door het verstrekken van subsidies of het
aanleggen van publieke voorzieningen immers
gestimuleerd om aan ontwikkeling mee te doen (of
er als free rider van te profiteren). Het effect van
initiërende maatregelen is dus dat het
gebiedspotenties vergroot. Vanuit de markt
geredeneerd zorgt de initiërende rol van de
gemeente er voor dat de financiële speelruimte van
marktpartijen wordt verruimd. De business case
van partijen verbetert, waardoor mogelijkheden
ontstaan om private gebiedsinvesteringen te doen.
Gesteld kan worden dat het spelen van een
initiërende rol voor gemeenten vóór de crisis eerder
regel dan uitzondering was. Met de geringe
financiële slagkracht van vandaag is het zaak om
deze rol weloverwogen te spelen. Publieke
investeringen en/of fiscale maatregelen moeten
daar worden ingezet waar ze écht nodig zijn
(geringe potentie, grote behoefte) en waar ze het
grootste maatschappelijke effect teweeg brengen.
Vaak kan dat met bestaande instrumenten, maar
soms is ook het vinden van vernieuwende
oplossingen en constructies noodzakelijk om aan
veranderende maatschappelijke behoeften en
wensen te voldoen.
2.1.3 Sturen door te faciliteren
In het ‘Kader Stedelijke Gebiedsontwikkeling, De
Prospectus van de Stad’ (Gemeente Rotterdam,
2013) wordt gesteld dat wanneer partijen de
kaders van de gemeente onderkennen, zij optimaal
door haar gefaciliteerd zullen worden. Het stellen
van kaders lijkt hierbij dus altijd aan het faciliteren
vooraf te gaan. Wij vragen ons af of deze
volgtijdelijkheid wel strookt met de praktijk.
Kunnen faciliterende werkzaamheden niet ook tot
het bijstellen van kaders leiden?
Volgens de gemeente Rotterdam (2012a) heeft
faciliteren vooral met de realisatie van
gebiedsontwikkelingsprojecten te maken. Volgens
ons moet faciliteren echter worden gezien als een
integraal onderdeel van het gemeentelijke
sturingsvermogen. Faciliteren kan in onze optiek
dus zowel het resultaat als de aanleiding zijn om
als gemeente in gebieden een initiërende en/of
kaderstellende rol te (gaan) spelen. In feite is het
bij een faciliterende rol belangrijk dat ambtenaren
meer feeling krijgen met de maatschappelijke
behoeften en ontwikkelkansen op verschillende
plekken in de stad. Kort gezegd betekent dit dat
men ‘naar buiten’ moet gaan, waar
gebiedspotenties samen met initiatiefnemers
kunnen worden verkend en vergroot. Het doel van
faciliteren is in essentie het scheppen en versterken
van relaties tussen actoren. Vertrouwen en
commitment kunnen immers de risico’s van partijen
wegnemen. Nieuwe relaties kunnen tot
interessante nieuwe initiatieven of oplossingen
leiden.
Faciliteren is een integrale publieke sturingsrol
omdat deze een directe relatie heeft met initiëren
en kaderstellen. Door private initiatieven te
faciliteren doen ambtenaren inzichten op die ertoe
kunnen leiden dat beleidsmatige en juridischplanologische kaders worden aangepast. Daarnaast
kunnen deze inzichten de gemeente ertoe bewegen
om ook stimulerend op te treden in een gebied. Dit
kan voor marktpartijen en particulieren van
wezenlijk belang zijn, aangezien private initiatieven
in de praktijk zelden perfect aansluiten op
gemeentelijke doelen en voorwaarden. Faciliteren
betekent dat hierover gesproken kan worden. Er
kan gezamenlijk naar oplossingen worden gezocht.
Belangrijk is dat Stadsontwikkeling Rotterdam zich
realiseert dat met faciliterende werkzaamheden
voor private gebiedsinitiatieven en -investeringen
cruciale doorbraken gerealiseerd kunnen worden.
Faciliteren is in feite ook niets nieuws. Faciliteren
vond in het verleden vooral informeel plaats en
bleef daardoor in vergelijking met andere
sturingsvormen veelal onderbelicht. Een reden
hiervan kan zijn dat er tijdens faciliterende
werkzaamheden legitimiteitsproblemen kunnen
ontstaan. Het invullen van de faciliterende rol van
de gemeente is immers maatwerk. Zij is sterk
afhankelijk van het soort gebieden, van de
betrouwbaarheid van initiatiefnemers en van de
competenties en integriteit van ambtenaren.
2.2 Sturen in de Rotterdamse praktijk
Stadsontwikkeling Rotterdam geeft in de praktijk op
uiteenlopende manieren sturing aan stads- en
gebiedsontwikkeling. In tabel 2 worden de
verschillende sturingsrollen die de gemeente zelf
heeft gedefinieerd gekoppeld aan de hiervoor
geschetste inzichten uit de internationale
planningsliteratuur. Daarnaast worden de
initiatieven van de Kennismotor (zie de bundel
‘Verhalen uit de Kennismotor’ opgenomen in deze
publicatie) aan deze sturingsrollen gekoppeld.
Verschillende inzichten komen hieruit naar voren.
11
2. Een faciliterende rol?
Tabel 2. Publieke sturingsrollen en sturingsinstrumenten in de praktijk
Publieke sturingsrollen en sturingsinstrumenten in de praktijk
Sturingsrol
Projecten
Kantoren
aanpak
Zelfbouw
Stadslandbouw
Wijk BV
Kaderstellend
(beleidsmatig)
Convenant
kantoren
aanpak
Beleid Klein &
Fijn
Programma
duurzaam
Fictief bidboek
Kaderstellend
(juridischplanologisch)
Wet Kraken en
Leegstand
Versnelling
Bouwbesluit
Verordening
gebruik
openbare
ruimte
Aanpassing
parkeernormen
Initiërend
Premie sloop
en
transformatie
Faciliterend
Transformatie
manager
ESCo
zwembaden
Eén Blok Stad
Prestatiecontracten
Cascovergunning
Geldelijke
vergoeding
verduurzaming
vastgoed
Transformatieloket en
intakeloket
Voorlichting en
denktank
Het opstellen van het Convenant Kantorenaanpak
en de toepassing van de Wet Kraken en Leegstand
zijn duidelijke voorbeelden van kaderstellende
activiteiten. De inzet van de premie Sloop en
Transformatie kan geduid worden als een
initiërende actie en het aanstellen van een
transformatiemanager en het oprichten van een
transformatieloket kan een vorm van faciliteren
worden genoemd. Het effect is dat de
overwegingen van eigenaren en andere partijen om
leegstaande panden te transformeren veranderd.
Beslissingen om kantoren andere functies te geven
vergemakkelijken, waardoor de kans dat de
kantorenleegstand in de stad verminderd wordt.
Een ander voorbeeld is de omvangrijke
verduurzaming van Rotterdamse zwembaden door
middel van het oprichten van Energy Service
Companies (ESCo’s). Door middel van
prestatiecontracten te sluiten met Strukton worden
er kaders gesteld die aansluiten op het
duurzaamheidbeleid van de gemeente Rotterdam.
Daarnaast zijn er financiële vergoedingen voor het
verduurzamen van de zwembaden door de
gemeente beschikbaar gesteld, wat als een vorm
van initiëren kan worden gezien. Door te
experimenteren in innovatie-arena’s zijn er ten
slotte energiekostenbesparingen en reducties in het
onderhoudsbudget gerealiseerd en zijn er
structurele verbeteringen van het binnenklimaat
van Rotterdamse zwembaden mogelijk gemaakt.
Deze arena’s zijn vormen van faciliterende sturing,
die ook hier hebben geleid tot oplossingen die
anders niet of moeilijker bereikt hadden kunnen
worden.
Timebox en
symposium
Innovatiearena
experimenten
Crowdfunding
Subsidie
Stadsinitiatief
Informatieverstrekking
procedures
2.3 Conclusie
Er wordt in de praktijk wordt vaak gezegd dat de
gemeente in gebiedsontwikkeling een duidelijke rol
keuze moet maken. Vanuit het in dit hoofdstuk
aangehouden sturingsperspectief zien we echter
dat de gemeente er gelijktijdig verschillende rollen
op na houdt. Ieder van deze rollen kent zijn eigen
activiteiten en/of instrumenten. De beslissingen van
derden om actief te zijn of zelfs te investeren in
een gebied worden door deze activiteiten en
instrumenten beïnvloed: zij geven vorm, beperken,
verruimen en ondersteunen deze beslissingen. Niet
een keuze tussen, maar juist een combinatie van
faciliterende, kaderstellende, initiërende
sturingsingrepen is daarbij de sleutel tot succes.
Uit de onderzochte praktijk projecten blijkt
enerzijds dat alle mogelijkheden hiertoe niet altijd
benut worden. Anderzijds kan echter ook
geconcludeerd worden dat faciliteren in de
projecten van de Kennismotor vaak ook tot de
aanpassing van kaders en het aanwenden van
stimulerende maatregelen leidt. De vraag is of dit
altijd het geval moet zijn, want als dat zo is
ondermijnt het de premisse dat faciliteren tot meer
private (en dus minder publieke) investeringen zal
leiden. Uit de voorbeelden van de Kennismotor
blijkt dat faciliteren een positief effect heeft op de
investeringsbeslissingen van marktpartijen in
gebieden. In geen van de voorbeelden is de rol van
de gemeente echter louter faciliterend te noemen;
er is vooralsnog meer nodig om partijen over de
streep te trekken.
Het begrip faciliteren staat in de huidige praktijk
vaak synoniem voor de veranderde rol van
12
2. Een faciliterende rol?
gemeenten in stedelijke gebiedsontwikkeling. Onze
observaties bij Stadsontwikkeling Rotterdam en de
Kennismotor passen echter meer bij het beeld van
een veranderende rol die kenmerken van actief
grondbeleid en bestaande juridisch-planologische
werkzaamheden combineert met vernieuwende,
expliciet extern-gerichte sturingsactiviteiten en instrumenten. In dit hoofdstuk is deze combinatie
van rollen geduid en gekoppeld aan Rotterdamse
beleidsbegrippen en praktijkvoorbeelden. Deze
analyse richtte zich op het niveau van concrete
gebiedsinitiatieven en -projecten die in 2013 binnen
het kader van de Kennismotor vielen. In het
volgende hoofdstuk richten wij ons op de
veranderende rol van de gemeente op het niveau
van de organisatie van Stadsontwikkeling
Rotterdam.
13
3. Naar een lerende organisatie
3. Naar een lerende organisatie
Binnen organisaties is kennis een bron van innovatie en verandering. Dat geldt ook zeker voor organisaties
in de huidige gebiedsontwikkelingspraktijk. Bij het geven van sturing aan ruimtelijke projecten lijken leren en
kennismanagement cruciale activiteiten te zijn. Door bewuster om te gaan met leerprocessen in
gebiedsontwikkeling kan men de kwaliteit van beslissingen verhogen, innovatieruimte creëren en
belemmeringen om nieuwe inzichten te laten doorwerken wegnemen. Een organisatie die open staat voor
leren en kennismanagement is hiervoor uiteraard essentieel. Dit hoofdstuk gaat in op de essentie van de
lerende organisatie en de mate waarin de kenmerken van lerende organisaties binnen (en buiten) de
Kennismotor van Stadsontwikkeling Rotterdam te herkennen zijn.
3.1 Lerende organisaties
Stedelijke gebiedsontwikkeling is doorgaans een
langdurig, kennisintensief proces, dat vaak aan
veranderingen en onzekerheden onderhevig is. Dit
komt doordat de doelen en strategieën van
betrokken actoren kunnen wijzigen, wat vaak het
gevolg is van politieke, (markt)economische en
sociaal-demografische dynamiek. Eén van de
belangrijkste vaardigheden in stedelijke
gebiedsontwikkeling is dan ook om effectief te
kunnen omgaan met deze dynamiek. Ten grondslag
aan deze vaardigheid ligt het vermogen om te
leren. Dat leervermogen is het grootst als het zowel
op individueel, als op het team- en/of
organisatieniveau plaatsvindt (De Hoog, 2012).
De aandacht voor het lerende vermogen van
organisaties is de afgelopen jaren flink
toegenomen. De grondlegger van de lerende
organisatie is Peter Senge, een Amerikaanse
wetenschapper. Volgens Senge (1992) zijn lerende
organisaties, organisaties waarin medewerkers
voortdurend hun capaciteit om te leren uit breiden,
waardoor zij beter in staat zijn om de door hen
gewenste resultaten ook daadwerkelijk te
realiseren. Aanvullend beschrijft Tjepkema (1993)
dat een lerende organisatie als eerste de
onvoorspelbaarheid en veranderingen in hun
omgeving accepteren. Daarnaast maken zij er
bewust beleid van om lerend vermogen te
combineren met een sterke doelgerichtheid,
waardoor de organisatie een vermogen opbouwt
om optimaal op veranderingen te kunnen
anticiperen.
Leren vindt in iedere organisatie plaats, maar
hiermee is niet iedere organisatie ook een lerende
organisatie te noemen. Ten grondslag aan de
lerende organisatie staan individuen die bewust
met hun leerproces omgaan. Daarnaast moeten zij
kansen en mogelijkheden krijgen om zich binnen
de organisatie te ontwikkelen en hun kennis te
verspreiden. Organisaties leren dus via hun
individuele medewerkers, maar ook door de sociale
interactie die door de organisatie wordt
ondersteund (Nonaka & Takeuchi, 1995).
3.1.1 Leerniveaus
Leren kan op verschillende niveaus plaatsvinden,
maar begint zoals gezegd in eerste instantie bij het
individu. Volgens het leermodel van leerpsycholoog
David Kolb (1984) bestaat individueel leren uit het
opdoen van concrete ervaringen (voelen) die
worden gereflecteerd (reflecteren) en omgezet
worden naar algemene begripsbepalingen
(denken), die vervolgens worden getest
(experimenteren). Deze experimenten leiden weer
tot concrete ervaringen, waardoor het leerproces
zich herhaalt.
Leren is echter niet alleen een individueel proces.
Het vindt ook op collectief niveau plaats zoals in
een team, afdeling, groep of ander
samenwerkingsverband waar men van en met
elkaar leert en kennis ontwikkelt. Collectief leren is
gericht op het verhogen van de collectieve
bekwaamheid van de leden. De nadruk ligt daarbij
op het leren in groepsverband (Wijnalda, 2006).
Organisatorisch leren is complexer en dynamischer
dan leren in groepsverband (Kim, 1993).
Organisatorisch leren is een proces waarin
medewerkers structurele fouten of afwijkingen op
het spoor komen om deze vervolgens uit te sluiten
door hervormingen in de organisatie door te
voeren.
Ongeacht op welk niveau leren plaatsvindt,
uiteindelijk leidt leren tot gedragsmatige en/of
cognitieve veranderingen. Met andere woorden;
door te leren gaan we anders denken en doen,
kunnen we ons aanpassen aan veranderende
omstandigheden en kunnen we een proces op gang
brengen dat we institutionele verandering kunnen
noemen. Deze verandering zorgt ervoor dat we op
en manier gaan werken die past bij de dynamiek
en onzekerheden waarmee een organisatie blijvend
moet (leren) omgaan.
14
3. Naar een lerende organisatie
Impliciet
Impliciet
Socialiseren
Delen van gedeelde ervaringen
Face-to-face
Observeren & imiteren
Impliciet
I
I
I
I
G
I
I
Articuleren
Uitdrukken van
impliciete kennis door
het creëren van
metaforen, theorieën,
modellen, voorbeelden,
afbeeldingen,
geschreven documenten
Expliciet
I
O
G
Impliciet
Integreren
Leren door te doen
Experimenteren
I
Expliciet
I
Individu
G
Groep
O
Organisatie
G
G
O
G
G
Combineren
Sorteren, toevoegen,
combineren,
categoriseren, verbinden
van expliciete kennis
Best practices
Expliciet
Expliciet
Figuur 1. Kenniscreatie model (bewerking van Nonaka & Takeuchi,1995)
3.1.2 Leren in gebiedsontwikkeling
Leren in stedelijke gebiedsontwikkeling kan
gedefinieerd worden als het verzamelen en creëren
van kennis waaruit nieuwe of gewijzigde
activiteiten rondom een
gebiedsontwikkelingsproject volgen. Dit is een
continu proces waarbij leren en kennistoepassing in
een iteratief proces met elkaar verbonden zijn.
Leren (het proces) produceert nieuwe kennis (het
product) waaruit acties voortkomen waarvan
opnieuw geleerd kan worden (Vera & Crossan,
2003). Bewustwording van dit leerproces,
bijvoorbeeld door het opzetten van een
kennisnetwerk en het creëren van arena’s voor
interactie, zorgt ervoor dat mensen en organisaties
die betrokken zijn bij een project in staat zijn
effectiever te sturen op de veranderingen en
onzekerheden die zich in en rond het project
voordoen (De Hoog & Daamen, 2013).
3.1.3 Kennisontwikkeling
Kennisontwikkeling staat zoals gezegd in iedere
lerende organisatie centraal. Bij de sociale
interactie die er aan ten grondslag ligt, wordt
volgens Nonaka & Takeuchi (1995) zowel expliciete
(tastbare) en impliciete (niet-tastbare) kennis
uitgewisseld. Denk daarbij aan de presentatie die
door een collega is gegeven, versus het informele
gesprek bij de koffieautomaat waarin enkele
werkervaringen worden uitgewisseld. Beide leveren
nieuwe kennis op, maar alleen het eerste wordt
ervaren als tastbare, expliciete kennis.
Als een organisatie bewuster met
kennisontwikkeling wil omgaan, moet een cyclus
van vier activiteiten worden doorlopen:
socialiseren, articuleren, combineren en integreren.
Bij socialiseren delen individuen ervaringen met
elkaar. Uitgewisselde kennis blijft daarbij echter
impliciet, omdat men ervaringen en vaardigheden
vooral deelt door te observeren en te imiteren. Bij
articuleren vindt daarentegen kennisuitwisseling
plaats door individuele impliciete kennis (meestal
verkregen door socialiseren) om te zetten naar
expliciete kennis die in een groep gedeeld kan
worden. Dit gebeurt door de impliciete kennis uit te
drukken in termen van expliciete concepten, zoals
theorieën, modellen, beelden en metaforen.
Daarna volgt het combineren van kennis. Dit is
grotendeels een rationeel proces waarbij mensen
expliciete kennis, meestal verworven door
articulatie, verder verwerken door middel van
analyse, ordening, vergelijking en het leggen van
verbanden. Hierdoor ontstaan nieuwe configuraties
en combinaties van kennis. Deze vorm van
kennisontwikkeling kan zowel op individuele basis
als binnen groepen plaatsvinden, maar juist ook
door kennis te combineren met kennis van buiten
15
3. Naar een lerende organisatie
de organisatie. Effectief leren volgens dit proces
leidt niet alleen tot meer kennis, maar tot
aanpassing van al beschikbare kennis, waardoor
een ander begrip van bijvoorbeeld een project of
de projectomgeving kan ontstaan. Hierop volgt ten
slotte het proces van integreren waarin de
opgedane expliciete kennis geïnternaliseerd wordt
in het individu, in de groepen of afdelingen binnen
de organisatie, of zelfs binnen de organisatie als
geheel. Dit is doorgaans een kwestie van leren
door te doen.
Kennisontwikkeling op organisatieniveau is een
doorlopend, iteratief proces dat ontstaat wanneer
door interactie impliciete en/of expliciete kennis
van een individueel naar een hoger niveau wordt
getild. Dit continue proces leidt na een aantal
iteraties dus tot de ontwikkeling van nieuwe kennis
op organisatieniveau, zoals weergegeven in figuur
1. Uitgangspunt bij dit kennisontwikkelingsmodel is
dat het continu doorlopen van de vier fasen
noodzakelijk is om binnen een kennisintensieve
organisatie te blijven leren en te innoveren.
3.2 Leren in de Rotterdamse praktijk
In de praktijk heeft Stadsontwikkeling Rotterdam
met de start van de Kennismotor getracht het
lerend vermogen van de organisatie te vergroten
en kennisontwikkeling binnen de organisatie te
stimuleren. Aan de hand van het
kenniscreatiemodel van Nonaka & Takeuchi (1995)
kunnen wij hierop reflecteren. Wij stellen daarbij de
vraag in hoeverre de Kennismotor met
bijbehorende kennisactiviteiten een bijdrage heeft
geleverd aan de kennisontwikkeling die nodig is om
de gewenste (rol)verandering van de gemeente in
gebiedsontwikkeling te kunnen nastreven.
Middels activiteiten als de zogenoemde
Kennismotorsessies, de excursies en initiatieven als
Succes in de etalage, de Doorgeefcolumn en de
Time box Wijk BV is getracht medewerkers van de
gemeente en externe partijen met elkaar te laten
interacteren. Het doel was dan ook om van elkaar
te leren door kennis te delen. Ideeën voor nieuwe
werkwijzen zijn in de (Rotterdamse) stedelijke
gebiedsontwikkelingspraktijk werden onderzocht en
binnen het netwerk van de Kennismotor gedeeld en
verspreid.
In het licht van de vier activiteiten van Nonaka &
Takeuchi zien we dat de activiteiten en projecten
die in het kader van de Kennismotor zijn
georganiseerd (zie de bundel ‘Verhalen uit de
Kennismotor’ opgenomen in deze publicatie) vooral
overeenstemmen met het socialiseren, articuleren
en combineren van kennis. Tijdens de
kennismotorsessies tracht men door middel van
presentaties en discussies met private partijen de
impliciete kennis van zowel de medewerkers van
Stadsontwikkeling Rotterdam als de kennis van
private partijen tastbaar te maken en met elkaar te
combineren. Dit ondersteunt de zoektocht van
zowel de gemeente Rotterdam als de private
partijen naar nieuwe rollen, werkwijzen en
instrumenten.
Een goed voorbeeld van voorgaande constatering is
de Time box Wijk BV (zie de bundel ‘Verhalen uit
de Kennismotor’ opgenomen in deze publicatie).
Hier lag de nadruk vooral op het articuleren en
combineren van kennis om een nieuwe innovatieve
vorm van wijkontwikkeling te verkennen. Door
middel van een drietal bijeenkomsten is de kennis
van betrokkenen gearticuleerd, waarna deze kennis
van zowel private partijen als de beschikbare
kennis van de gemeente actief bij elkaar is
gebracht en gecombineerd. Na afloop van de
sessies zijn er vervolgstappen geformuleerd. Door
middel van experimenten, oftewel leren door te
doen, wordt nu getest of de Wijk BV levensvatbaar
is.
Een ander initiatief dat wij hier kunnen noemen is
Succes in de etalage, waar voornamelijk
kennisuitwisseling plaatsvindt door behaalde
successen onder de aandacht te brengen en van
deze successen te leren (articuleren).
3.3 Conclusie
Uit het verzamelde materiaal, het bijwonen van de
Kennismotorsessies, de Time box Wijk BV en de
reflectiesessies komt duidelijk naar voren dat de
Kennismotor binnen Stadsontwikkeling Rotterdam
als kennisplatform fungeert. Zij tracht hiermee
binnen en buiten de organisatie een zogenaamde
institutionele verandering te bewerkstelligen: een
zoektocht naar andere werkwijzen die beter passen
bij de dynamiek in de stedelijke omgeving waarin
Stadsontwikkeling Rotterdam moet acteren. Het
kennisplatform stimuleert de uitwisseling van
ervaringen met nieuwe stedelijke
gebiedsinitiatieven waarin medewerkers moeten
proberen om private en particuliere
gebiedsinitiatieven mogelijk te maken. Daarmee
levert de Kennismotor een belangrijke bijdrage aan
het lerende ofwel innoverende vermogen van
Stadsontwikkeling Rotterdam. De kennisactiviteiten
van de Kennismotor proberen nieuwe en sterkere
verbindingen tussen de gemeente en (semi-)private
partijen in de stad te kweken. Men tracht daarmee
een brug te slaan tussen bestaande en toekomstige
werkwijzen van stedelijke gebiedsontwikkeling.
Uit onze observaties blijkt tevens dat
Stadsontwikkeling Rotterdam inmiddels een hybride
organisatie genoemd kan worden waarin
traditionele bureaucratische functies (zij het
voorzichtig) met innovatieve, lerende activiteiten
worden gecombineerd. In onze analyse komt naar
16
3. Naar een lerende organisatie
voren dat de effectiviteit van het lerende deel van
de organisatie gebaat is bij de Kennismotor, omdat
hier het delen van kennis en kunde expliciet vrij is
en vertrouwen voorop staat. We zien echter ook
dat de kennis die binnen de Kennismotor gecreëerd
wordt (nog) niet gemakkelijk doorwerkt in en/of
ondersteund wordt door de rest van de organisatie.
Het lijkt er op dat het strategische belang van de
Kennismotor zowel op individueel niveau, binnen
groepen/afdelingen als bij de gemeentelijke
organisatie vooralsnog niet overal aanwezig is. Dit
blijkt tevens uit de reflectiesessie, gehouden op 2
juli 2013. De doorwerking van de opgedane kennis
lijkt nog onvoldoende plaats te vinden bij
individuen en binnen de relevante afdelingen van
Stadsontwikkeling Rotterdam.
Individuen lijken zich beperkt bewust van het
leerproces en passen de opgedane kennis nog niet
voldoende effectief toe in hun eigen
werkzaamheden. Dit laatste blijkt uit de door ons
bijgewoonde kennismotorsessies: de sessies leiden
nog niet tot collectief leren zoals hiervoor bedoeld.
Het integreren van de opgedane kennis tijdens de
activiteiten van de Kennismotor is echter wel
noodzakelijk om een blijvende bijdrage aan het
lerend vermogen van Stadsontwikkeling Rotterdam
te leveren.
We kunnen tot slot drie in elkaar grijpende
manieren onderscheiden waarop de Kennismotor
haar bijdrage levert aan de verandering van
Stadsontwikkeling Rotterdam. De eerste is door te
verbinden, zoals wanneer ambtenaren en externe
partijen samen zoeken naar een nieuwe aanpak
van een gebiedsopgave. Daarnaast biedt de
Kennismotor een arena waarbinnen het delen van
ervaringen en kennis ogenschijnlijk vrijer is dan in
andere werksituaties. De derde manier waarop de
Kennismotor een bijdrage tracht te leveren aan de
gewenste verandering is door deze verandering zelf
expliciet te maken en hierdoor aan te jagen.
Hiermee fungeert de Kennismotor als change
agent: een actor die de gewenste verandering
aanjaagt op basis van activiteiten en middelen
(waaronder ook dit rapport).
17
4. Kennismotor: conclusies en aanbevelingen
4. Kennismotor: conclusies en
aanbevelingen
De praktijk van stedelijke gebiedsontwikkeling is aan het veranderen. Net als vele andere gemeentediensten
is ook Stadsontwikkeling Rotterdam haar rol en werkwijze in gebiedsontwikkeling aan het herdefiniëren.
Initiatieven als de Kennismotor kunnen hierin een belangrijke rol spelen. Zij onderzoekt in nauwe
samenwerking met private en particuliere partijen nieuwe werkwijzen door deze te agenderen en te leren
van experimenten. Afwachten heeft immers geen zin; de opgaven in de stad zijn onverminderd groot. Uit de
door ons gevolgde thema’s en projecten van de Kennismotor blijkt dat de veranderingen waar
Stadsontwikkeling Rotterdam voor staat al zijn ingezet. In dit laatste hoofdstuk sluiten wij af met een aantal
algemene bespiegelingen op het kennisplatform en doen wij enkele aanbevelingen voor de toekomst.
Deze publicatie doet verslag van een verkenning
naar de pogingen van Stadsontwikkeling Rotterdam
om vorm te geven aan een faciliterende rol van de
gemeente in gebiedsontwikkeling. Hiervoor zijn
ongeveer een jaar de verrichtingen van het
platform De Kennismotor van deze gemeentelijke
dienst gevolgd. De volgende vraag diende daarbij
als leidraad:
Op welke wijze faciliteert Stadsontwikkeling
Rotterdam private partijen om te investeren in de
stad, en in welke opzichten levert de Kennismotor
een bijdrage aan de gewenste (rol)verandering van
de gemeentelijke organisatie in
gebiedsontwikkeling?
Wij hebben de bovenstaande vraag in deze
publicatie vanuit twee perspectieven benaderd:
vanuit een sturingsperspectief en vanuit het
perspectief van een lerende organisatie. De
gemeente stelt zich immers ten doel om in
stedelijke gebiedsontwikkeling faciliterend op te
gaan treden, maar heeft echter nog geen exact
beeld van de inhoud van deze nieuwe rol. Een deel
van de organisatie is daarom actief op zoek gegaan
naar deze rolinvulling, waarvoor verschillende
activiteiten en projecten zijn ontplooid. De TU Delft
is daarbij gevraagd om hierop te reflecteren. Uit
onze observaties en aan ons beschikbaar gestelde
informatie kunnen de volgende conclusies worden
getrokken.
4.1 Faciliteren
Het geven van sturing op de totstandkoming van
private en/of particuliere gebiedsinitiatieven en
investeringen is niet zonder meer effectief als
Stadsontwikkeling Rotterdam louter faciliteert.
Vanuit het in deze publicatie geschetste
sturingsperspectief gaat het in gebiedsontwikkeling
nadrukkelijk om een combinatie van
kaderstellende, initiërende én faciliterende
activiteiten en instrumenten die alleen gezamenlijk
de investeringsbeslissingen van derden kunnen
beïnvloeden. Faciliteren is in onze ogen dus niet de
enige sturingsrol maar een cruciaal onderdeel van
een breed sturingspalet, hoewel overduidelijk is dat
het vermogen van de gemeente om in
gebiedsontwikkeling initiërend te zijn drastisch is
afgenomen. Toch verwachten wij dat faciliteren in
de praktijk vaak zal moeten worden gecombineerd
met andere sturingsrollen. Het is met andere
woorden geen noemer waaronder de nieuwe
werkwijze die Stadsontwikkeling Rotterdam volledig
gevat kan worden.
Faciliteren, zoals bedoeld in deze publicatie, wordt
pas effectief indien de hierdoor gevormde relaties
met andere partijen en (markt)inzichten leiden tot
kaders en (waar nodig) initiërende maatregelen
waardoor projecten daadwerkelijk van de grond
komen. Het is dus van groot belang allereerst de
relaties met private partijen en particuliere
initiatiefnemers te versterken, zodat het
(potentiële) effect van kaders en initiërende
maatregelen zo goed mogelijk kan worden
ingeschat. Ondanks de aanwezige
veranderingsgezindheid en daadkracht bij
Stadsontwikkeling Rotterdam om in de praktijk met
de faciliterende publieke sturingsrol te
experimenteren, is nog niet duidelijk welke private
en/of particuliere gebiedsinitiatieven ook tot
concrete projecten gaan leiden. Dit lijkt echter
inherent aan de transitiefase waarin
Stadsontwikkeling Rotterdam zich volgens ons
bevindt. De nieuwe rollen en werkwijzen van
Stadsontwikkeling Rotterdam zijn in deze fase nog
niet door de organisatie geïnternaliseerd; de
vernieuwing zit veelal nog besloten in de bij
vernieuwende projecten betrokken medewerkers.
4.2 Leren
Uit onze observaties in de Rotterdamse praktijk kan
worden opgemaakt dat het binnen de gemeente
nog ontbreekt aan een gedeelde visie ten aanzien
van het nut en de noodzaak van de Kennismotor en
haar activiteiten. Het formuleren van deze gedeelde
18
4. Kennismotor: conclusies en aanbevelingen
visie blijkt echter van essentieel belang om de
betrokkenheid, inzet en het leerproces van de
medewerkers te bevorderen. Als het lerend
vermogen van de gemeente Rotterdam
daadwerkelijk vergroot moet worden dient het
onderdeel te worden van beleid. De Kennismotor
kan hiertoe bewust als verbinder, arena en/of
change agent worden ingezet totdat leren een
intrinsiek onderdeel wordt van (delen van) de
gemeentelijke organisatie.
Wanneer we het Kennismotorplatform en haar
activiteiten opvatten als een leerproces, zien we
dat deze nog niet zichtbaar leiden tot collectief of
organisatorisch leren. Dit zou het vermogen van de
organisatie om zich aan te passen aan de ‘nieuwe
werkelijkheid’ in gebiedsontwikkeling ten goede
komen. Ook zou dit de gewenste rolverandering –
waarbij faciliteren, kaderstellen en initiëren effectief
op elkaar afgestemd moeten worden – sneller tot
stand brengen. We vergeten daarbij echter niet dat
leren begint bij het individu. Het vertrouwen tussen
de mensen binnen de gemeente Rotterdam is door
de zware bezuinigingen op zijn zachtst gezegd niet
gegroeid. Het is daarom van belang dat de
gemeente Rotterdam dat vertrouwen in elkaar zo
snel mogelijk weer doet toenemen.
Vertrouwen en kennis zijn in onze optiek een
belangrijk onderdeel van faciliteren, en het is juist
deze sturingsvorm waarmee zij private en
particuliere partijen wil overhalen om in de stad te
investeren. Een faciliterende gemeente impliceert
een werkwijze waarbij betrokken partijen, met
begrip voor elkaars belangen, van elkaar leren en
kennis ontwikkelen. Ook hierdoor zal vertrouwen
ontstaan waardoor publieke instrumenten
effectiever kunnen worden ingezet en private
partijen hun investeringen als minder risicovol
zullen beoordelen.
4.3 Aanbevelingen voor een
faciliterende en lerende gemeente
Op basis van de door ons verzamelde kennis en
gegevens kunnen drie aanbevelingen worden
geformuleerd die de gemeente Rotterdam kunnen
helpen om tot een faciliterende rol in
gebiedsontwikkeling en een lerende organisatie te
komen.
1. Maak marktbewuste ontwikkelstrategieën
Faciliteren betekent in dit rapport een marktbewust
opererende gemeente, zowel intern als extern. De
effectiviteit van dit faciliteren wordt vergroot als er
netwerken worden gebouwd met en tussen private
partijen en particulieren. Deze netwerken stellen de
publieke organisatie in staat nieuwe werkwijzen te
verkennen, actief te leren van hierbij opgedane
ervaringen, en deze vervolgens te internaliseren.
Dit betekent dat Stadsontwikkeling de Kennismotor
nadrukkelijker moet inzetten als een ‘motor’ die
ergens naar toe beweegt: het vermogen om
effectief met marktpartijen te kunnen werken aan
de ontwikkeling van de stad.
Het maken van marktbewuste ontwikkelstrategieën
wil zeggen dat er in samenwerking effectiever kan
worden omgegaan met veranderende
maatschappelijke behoeften en omstandigheden.
Het gaat er dus om dat men binnen
Stadsontwikkeling Rotterdam beseft dat het
faciliteren van burgers en bedrijven die willen
investeren in de stad, gebaat is bij openheid over
de afwegingen die de gemeente ten aanzien van
gebieden maakt (Heurkens, 2013).
Het maken van marktbewuste ontwikkelstrategieën
begint met scherpe beleidskeuzes en mandaten op
basis waarvan gemeenteambtenaren participeren in
netwerken en bijeenkomsten waarin kennis wordt
uitgewisseld over de investeringsplannen en motieven van partijen in de stad. ‘Naar buiten
gaan’ dus. Met de kennis die wordt opgehaald kan
Stadsontwikkeling Rotterdam (gebieds)strategieën
ontwikkelen waarin haar rol en verhouding tot
marktinitiatieven in een gebied uiteengezet wordt.
Iedere strategie dient kortom duidelijke criteria te
bevatten op basis waarvan Stadsontwikkeling
Rotterdam projecten ondersteunt. Dit resulteert in
een gemeente die zichzelf manifesteert als een
transparante, professionele en betrouwbare partner
in gebiedsontwikkeling, ook wanneer zij besluit een
bepaald marktinitiatief niet te steunen.
2. Bouwen een volwaardig innovatieplatform
Uit onze verkenning blijkt dat de activiteiten en
projecten van de Kennismotor het
veranderingsproces van Stadsontwikkeling
Rotterdam ondersteunt. De Kennismotor kan echter
aan effectiviteit winnen als het een duidelijker
mandaat en opdracht binnen de gemeentelijke
organisatie krijgt. Het draagvlak voor en
vertrouwen in de activiteiten en projecten van de
Kennismotor is voor ons als onderzoekers
onduidelijk gebleven. Zij lijkt binnen de organisatie
van Stadsontwikkeling Rotterdam een niche, maar
zou als volwaardig innovatieplatform in de
gemeente beter tot haar recht komen. Hierop
zouden dan ook andere medewerkers, initiatieven
en projecten van Stadsontwikkeling Rotterdam
kunnen aansluiten, waar gewenst met behoud van
eigen identiteit.
Een volwaardig innovatieplatform heeft tot doel
aanwezige kennis en denkkracht binnen en buiten
de organisatie te ontwikkelen en te benutten. Het
bestaande, interne netwerk van medewerkers die
de (door de gemeente mede-geïnitieerde) Master
City Developer-opleiding hebben gevolgd, zou
hierbij betrokken kunnen worden. De externe
19
4. Kennismotor: conclusies en aanbevelingen
interactie met private partijen, maatschappelijke
organisaties, kennisinstellingen en andere
gemeenten dient verder aangemoedigd en
uitgebreid te worden.
3. Stimuleer gerichte competentieontwikkeling
Individuele competentieontwikkeling is binnen een
lerende organisatie van groot strategisch belang.
De Kennismotor kan medewerkers een plek bieden
waar competentieontwikkeling wordt gevoed. Het
uitgangspunt is simpel: door interactie te
organiseren tussen medewerkers kan kennis
directer door de organisatie verspreid worden. Om
dit doelmatig te doen is bewustwording van dit
leerproces op individueel-, team- en
organisatieniveau essentieel. Het resultaat is dat er
effectiever gestuurd zal kunnen worden op de
veranderingen en onzekerheden die intern en
extern met gebiedsontwikkeling samenhangen. Er
zijn binnen de gemeente al leertrajecten voor
medewerkers aanwezig waarmee aan
competentieontwikkeling wordt gedaan. Daarnaast
wordt er geïnvesteerd in excellente medewerkers
die (post-)academische opleidingen zoals de Master
City Developer of interne leergangen volgen.
Om tot verdere individuele
competentieontwikkeling te komen verdient het de
aanbeveling om opgedane opleidingskennis terug
te koppelen binnen de organisatie. Om dit handen
en voeten te geven zou Stadsontwikkeling
Rotterdam bij de honorering van opleidingen aan
medewerkers de verplichting mee kunnen geven
om met collega’s terugkoppelingsmomenten te
organiseren, bij voorkeur in samenwerking met de
Kennismotor. Doel daarvan is om opgedane kennis
naast bestaande praktijkwerkwijzen te leggen, om
zodoende te identificeren aan welke competenties
behoefte is in de stadsontwikkelingspraktijk. Op
basis hiervan kan het management gerichte keuzes
maken voor opleidingen voor medewerkers, is er
een transparante financiële verantwoording van
opleidingsbudgetten mogelijk, krijgt ze zicht op de
persoonlijke groei van medewerkers en vindt er
mogelijk een effectievere toepassing van opgedane
kennis in de praktijk plaats.
4.4 Vermogen om te veranderen
Organisatieverandering is geen vanzelfsprekend
proces en is bovenal een langdurig traject. Wij
hebben dit proces in deze publicatie geduid als een
proces van institutionele verandering. Het
vermogen van Nederlandse gemeenten om
bestaande instituties in gebiedsontwikkeling te
veranderen of te doorbreken – zoals wordt ervaren
in het spanningsveld tussen kaderen en loslaten, of
tussen lange termijnvisies en de ad hoc wensen
van private partijen – is onlangs door een
medewerker van Stadsontwikkeling Rotterdam
onderzocht. De bevindingen van Ginter (2013),
waarin zij enkele randvoorwaarden voor
verandering identificeert (zie box) sluiten aan bij
onze conclusies ten aanzien van de Kennismotor.
De kern hiervan is dat ook bij Stadsontwikkeling
Rotterdam institutionele verandering begint met de
wil om te veranderen. Het vraagt om een open
mindset en een transparante werkwijze bij alle
medewerkers waarbij het veilig is bestaande
instituties (zoals procedures en takenpakketten) ter
discussie te stellen. Daarnaast moeten zowel
interne als externe individuen in het
veranderingsproces kunnen worden betrokken,
waardoor positieve (nieuwe) relaties en vertrouwen
wordt opgebouwd. Vanuit Stadsontwikkeling
Rotterdam draait het hierbij om het opnieuw
definiëren, uitdragen en communiceren van de
positie die Stadsontwikkeling Rotterdam ten
opzichte van andere partijen in gebiedsontwikkeling
inneemt. De Kennismotor heeft de potentie om hier
een rol in te spelen. Haar huidige activiteiten laten
zien dat ze het middelpunt kan worden van de
ingezette institutionele veranderingen binnen
Stadsontwikkeling Rotterdam.
Verandervermogen
Randvoorwaarden voor de doorbreking van belemmerende gemeentelijke instituties in stedelijke
gebiedsontwikkeling in Nederland (bewerking van Ginter 2013: pp. viii-x):
• Gemeenten die de nieuwe werkwijze in de praktijk willen brengen dienen bestaande
middelen, processen en organisatiewaarden ter discussie te stellen;
• Draagvlak van politiek, bestuur en directie voor de nieuwe publieke werkwijze is cruciaal;
• Het team dat de nieuwe werkwijze in gebiedsontwikkeling in de praktijk brengt dient in de
organisatie een passend ‘gewicht’ te krijgen;
• Dit projectteam dient stevige externe denkkracht te organiseren en marktpartijen,
maatschappelijke organisaties en burgers te betrekken bij het zoek- en veranderingsproces;
• Het bewustzijn van (belemmerende en bevorderende werking van) instituties draagt bij aan
het vermogen om te veranderen.
20
Verantwoording
Verantwoording
Deze publicatie is het resultaat van het innovatie- en kennisplatform de Kennismotor uitgevoerd in het kader
van een samenwerking tussen het cluster Stadsontwikkeling Rotterdam van de gemeente Rotterdam en de
afdeling Real Estate & Housing, faculteit Bouwkunde van de Technische Universiteit Delft.
In de periode van maart 2013 – maart 2014 is getracht de kennisactiviteiten die hebben plaatsgevonden in
het kader van de Kennismotor vanuit de wetenschap te duiden aan de hand van een tweetal perspectieven:
de faciliterende rol van Stadsontwikkeling Rotterdam bij gebiedsontwikkelingsprojecten en Stadsontwikkeling
Rotterdam als lerende organisatie. Deze publicatie richt zich op het beter begrijpen, verbeteren en
vernieuwen van de gebiedsontwikkelingspraktijk.
Geraadpleegde literatuur
Adams, D. & S. Tiesdell (2012). Shaping Places: Urban planning, design and development. Routlegde,
London
Buitelaar, E., S. Feenstra, M. Galle, J. Lekkerkerker, N. Sorel & J. Tennekes (2012). Vormgeven aan de
Spontane Stad: Belemmeringen en kansen voor organische gebiedsontwikkeling. Planbureau voor de
Leefomgeving & Urhahn Urban Design, Den Haag
Daamen, T.A, Franzen, A.F. & Vegt van der, J. (2012). Sturen op waarde in Rotterdam. Afwegen en
verbinden in de nieuwe realiteit van stedelijke gebiedsontwikkeling. TU Delft, Delft
Gemeente Rotterdam (2013). Kader stedelijke ontwikkeling: “De prospectus van de stad”. Stadsontwikkeling
Rotterdam, Juli, Rotterdam
Gemeente Rotterdam (2012a). Concern Rotterdam. Overheidsorganisatie voor Rotterdammers. College van
B&W, Rotterdam
Ginter, D. (2013). Vermogen tot veranderen, een onderzoek naar nieuwe werkwijze in stedelijke
gebiedsontwikkeling. MCD leergang 9, Rotterdam
Heurkens, E.W.T.M. (2012a). Privaat-gestuurde Gebiedsontwikkeling: Sturing, Samenwerking & Effecten in
Nederland en Engeland. TU Delft, Delft
Heurkens, E.W.T.M. (2012b). Private Sector-led Urban Development Projects: Management, Partnerships and
Effects in the Netherlands and the UK (dissertatie). Architecture + Built Environment, Vol.4. Delft University
of Technology, Delft
Heurkens, E.W.T.M. (2013). Een nieuwe rolverdeling: Privaat ‘in the lead’, publiek faciliteert. VHV Bulletin
40(3): 15-16
Hoog, de W. (2012). Learning within Urban Area Development: the case of HafenCity Hamburg. TU Delft,
Delft
Hoog, de W. & Daamen, T. (2013). Leren van leren in gebiedsontwikkeling. Rooilijn 46(5): 338-345
Kim, D.H. (1993). The link between individual and organizational learning. Sloan Management Review 35(1):
37-50
Kolb, D.A. (1984). Experiential Learning. Prentice Hall, New Jersey
Nonaka, I. & Takeuchi, H. (1995). The Knowledge Creating Company: how Japanese companies create the
dynamics of innovation. Oxford University Press, New York
Senge, P.M. (1992). The Fifth Discipline: The Art and Practice of the Learning Organization. Doubleday, New
York
21
Verantwoording
Tjepkema, S. (1993). Senge’s kijk op lerende organisaties. Opleiding & Ontwikkeling: tijdschrift voor opleiden
in arbeidsorganisaties, 6: 30-31
Van Rooy, P. (2011). Uitnodigingsplanologie als sociaal-cultureel perspectief. Building Business, 13(10)
Vera, D. & Crossan, M. (2003). Organizational Learning and Knowledge Management: Toward an Integrative
Framework. In: Easterby-Smith, M. & Lyles, M.A. The Blackwell Handbook of Organizational Learning and
Knowledge Management, Blackwell Publishing Ltd, Maden USA
Wijnalda, M. (2006). Organizational learning of lerende organisatie: een vergelijkende literatuurstudie.
Tilburg
Zeeuw, F. de, Franzen, A. & Rheenen, M. van (2011). Gebiedsontwikkeling in een andere realiteit, wat nu te
doen?: Handreikingen voor de praktijk. Praktijkleerstoel Gebiedsontwikkeling TU Delft, Akro Consult, &
Deloitte Real Estate Advisory, Delft
22
Deze publicatie is tot stand gekomen in het kader van de samenwerking tussen het cluster
Stadsontwikkeling Rotterdam van de gemeente Rotterdam en de afdeling Real Estate & Housing, faculteit
Bouwkunde van de Technische Universiteit Delft.
Delft, 21 maart 2014
Auteurs
Dr. ir. Erwin Heurkens
Ir. Wendy de Hoog
Dr. ir. Tom Daamen
Met dank aan het coördinatieteam van de Kennismotor bestaande uit Katja Oostendorp, Walter de Vries,
Peter Pol en Frank Delhij voor de waardevolle informatie en de mogelijkheid om de Kennismotorsessie bij te
wonen. Wij danken tevens de deelnemers van de interviewsessies voor hun betrokkenheid en waardevolle
inbreng.
TU Delft
Urban Area Development
Afdeling Real Estate & Housing
Faculteit Bouwkunde
Julianalaan 134, 2628 BL Delft
T | +31 (0) 15 27 84159
F | +31 (0) 15 27 83171
E | [email protected]
Website: www.bk.tudelft.nl
23
Verhalen uit de
Kennismotor
24
Kennismotorthema: Ontwikkelruimte
Kennismotorthema:
Ontwikkelruimte
Voor Stadsontwikkeling Rotterdam krijgt de manier waarop zij stuurt in de ontwikkeling van de stad opnieuw
invulling. In plaats van grootschalige uitbreidingen is de focus verschoven naar het stimuleren van
kleinschalige ontwikkelinitiatieven binnen de bestaande stadsgrenzen. Het transformeren van kantoren,
scholen, kerken en het bevorderen van zelfbouw zijn daar voorbeelden van. Deze omwenteling is binnen de
Kennismotor aangekaart in het kennismotorthema Ontwikkelruimte. Volgens Hartzema (2011) kent de stad
namelijk een verscheidenheid aan plekken die herbestemd of opgevuld kunnen worden door kleinschalige
initiatieven om zo de waardeontwikkeling van de stad te bevorderen. In dit thema worden enkele
Rotterdamse voorbeelden van transformaties en zelfbouw initiatieven onder de aandacht gebracht.
Aanleiding
Als gevolg van de financiële en economische crisis
wil de gemeente Rotterdam een nieuwe rol
aannemen. De gemeente Rotterdam wil zich steeds
meer naar buiten richten en samen met bewoners,
bedrijven, instellingen en marktpartijen de stad
ontwikkelingen. Dit wordt gedaan door een
platform te bieden en mogelijkheden voor partijen
te scheppen die projecten in de stad willen
ontwikkelen. In het rapport ‘Concern
Rotterdam’ (Gemeente Rotterdam, 2012a), stelt
Stadsontwikkeling Rotterdam dat men vorm wil
geven aan de nieuwe faciliterende rol door onder
meer vanuit de vraag, de klant of het gebied te
denken. Maar ook door kaders op te stellen die
mogelijkheden scheppen en ruimte bieden, door
samen te werken met marktpartijen en diensten te
verlenen. Deze nieuwe rolbenadering is onder meer
onder de aandacht gebracht in het kennismotorthema Ontwikkelruimte. Tijdens de bijeenkomsten
ging het vooral over de veranderende rol van de
gemeente om private partijen te faciliteren dan wel
uit te nodigen om in de stad te investeren. Binnen
het thema Ontwikkelruimte zijn twee centrale
projecten te onderscheiden: (1) kantorenaanpak en
(2) zelfbouw.
Kantorenaanpak
Door onder andere de aanhoudende crisis en de
trends omtrent het nieuwe werken verwacht de
gemeente Rotterdam de komende jaren een
teruglopende behoefte aan kantoorruimten. Op 1
januari 2013 bedroeg volgens het Onderzoek en
Business Inteligence (OBI) van de gemeente
Rotterdam de kantorenleegstand in de gehele
Stadsregio 13,5 procent van de voorraad
kantoorruimte. Opvallend is de toename van
leegstand in kleinere kantoren. Volgens het OBI
(2013) is de kantorenleegstand in de gemeente
Rotterdam met 114 duizend vierkante meter
toegenomen ten opzichte van het jaar 2012, van
10,2 naar 13,3 procent. De totale
kantorenleegstand in de gemeente Rotterdam komt
daarmee op bijna een half miljoen vierkante meter.
De gemeente Rotterdam heeft in samenspraak met
marktpartijen meerdere strategieën ontwikkeld om
de kantorenleegstand terug te dringen. Daaronder
valt het onttrekken van (kwalitatief minder goed)
vastgoed naar andere functies, oftewel het
transformeren van gebouwen. De gemeente
Rotterdam en ruim twintig marktpartijen tekenden
op 13 april 2011 het convenant ‘Aanpak
Kantorenleegstand’ om zo de kantorenleegstand
structureel terug te dringen. Ieder half jaar zullen
voor vijf pilots ontwikkelingsplannen worden
opgesteld. Deze pilots worden geselecteerd uit een
transformatiepool bestaande uit ruim 23 panden
(237.000 m2) die geschikt zijn voor transformatie.
In de praktijk moet blijken of transformatie en/of
herontwikkeling voor de pilotprojecten haalbaar is.
(Gemeente Rotterdam, 2013iii)
Zelfbouw
Begin 2012 is binnen Stadsontwikkeling Rotterdam
gestart met het project Zelfbouw Rotterdam.
Rotterdam kent namelijk vele plekken en kansen in
de stad voor zelfbouw mogelijkheden. Het doel van
het project is een breed aanbod van zelfbouw
mogelijkheden te creëren, verspreid over de gehele
stad. In de vorm van nieuwbouw en verbouw, voor
individuen en in collectief particulier
opdrachtgeverschap, koop en huur en
grondgebonden en gestapeld. Zelfbouw in
Rotterdam is een vorm van ontwikkelen waarbij
particulieren of een collectief van particulieren de
mogelijkheid krijgen om het ontwerp en de bouw
van een eigen woning en/of werkplek in de stad te
ontwikkelen. In Rotterdam is zelfbouw niet nieuw,
integendeel, klushuizen en vrije kavels zijn al jaren
een begrip in Rotterdam. Inmiddels kunnen
particulieren, ondernemers, kleinschalige
ontwikkelaars middels het beleid ‘Klein en Fijn’ zelf
initiatief nemen om hun woning of kantoor in
Rotterdam te (ver)bouwen (zie box Klein & Fijn).
25
Kennismotorthema: Ontwikkelruimte
Kantorenleegstandconvenant
De gemeente Rotterdam en ruim twintig marktpartijen starten een pilot waarbij jaarlijks
tien langdurige leegstaande kantoren worden aangewezen voor herontwikkeling of
transformatie naar andere functies, zoals woningen, scholen, hotels, detailhandel et
cetera. De initiatiefrol ligt hierbij nadrukkelijk bij de markt, waarbij marktpartijen
(eigenaren, beleggers, ontwikkelaars) aan zet zijn en de gemeente Rotterdam faciliteert.
Om inzicht te krijgen in de belemmeringen die ontstaan bij herontwikkeling en
transformatie heeft de gemeente Rotterdam samen met marktpartijen een knelpuntenlijst
geformuleerd. Uit deze lijst blijkt dat er een aantal belangrijke belemmeringen zijn, zoals
procedures en regelgeving, een hoge boekwaarde, eisen met betrekking tot het nieuwe
werken, BTW en overdrachtsbelasting, technische belemmeringen en het feit dat
eigenaren vaak buitenlandse fondsen zijn (Rotterdam, 2013iii). Om vanuit de gemeente
Rotterdam een faciliterende houding aan te nemen worden concrete instrumenten
toegepast om belemmeringen bij herontwikkeling en transformatie zoveel mogelijk weg
te nemen, zoals een premie op sloop en transformatie, de toepassing van de Wet Kraken
en Leegstand en het inzetten van het RO instrumentaria voor versnellingsmogelijkheden
via het bouwbesluit en bestemmingsplannen.
26
Kennismotorthema: Ontwikkelruimte
Best practices: transformatie
Caland Estate, een voormalig kantoorgebouw aan de Calandstraat 25 in het
Scheepvaartskwartier is getransformeerd naar negen hoogwaardige appartementen en
twee penthouses. In totaal heeft het kantoorpand vijf jaar leeg gestaan en heeft de
gemeente Rotterdam samen met de ontwikkelaar gezocht naar een nieuwe bestemming
voor het pand. Door de ontwikkelaar wordt benadrukt dat het centrale loket voor
transformatie een uitkomst biedt binnen het transformatieproces wanneer er vragen of
onduidelijkheden zijn. Leerpunten die aangegeven worden tijdens de kennismotorsessie
Kantoren Leegstandsaanpak gehouden op 17 september 2012 en gemeente Rotterdam
(2013iv) zijn:
• Maak de vergunningstermijn korter wanneer er geen technische bijzonderheden
zijn;
• Maak duidelijk wie verantwoordelijk is voor de klantvragen en kom dit ook
consistent na. Soms raakt een vraag van de klant zoek in de organisatie, omdat er
meerdere clusters binnen de gemeente Rotterdam bij betrokken zijn. Voor de klant
kan dit overkomen als een blackbox. Iets dat niet gewenst is wanneer men tracht
een faciliterende organisatie te bewerkstelligen;
• Zorg voor continuïteit bij de contacten met de klant. Te veel personele wisselingen
is lastig. Dit veroorzaakt ruis in de communicatie en helpt niet bij het opbouwen
van het onderling vertrouwen;
• Vaak weet de klant veel beter wat kansrijke plekken zijn dan mensen werkzaam bij
de gemeente Rotterdam. Een ontwikkelaar die grond en vastgoed werft, weet
meestal haarscherp waar potenties liggen en waar niet. Betere samenwerking met
private partijen zal de gemeente Rotterdam meer inzicht geven waar kansen en
knelpunten in gebiedsontwikkeling liggen;
• Ontwikkelaars hebben sterke behoeften aan snellere procedures. Hiermee kunnen
ze sneller handelen en veel kosten besparen. Een faciliterende gemeente zal hier
veel meer energie in moeten gaan steken.
27
Kennismotorthema: Ontwikkelruimte
Best practices: transformatie
Wijnhaven 99-101
De transformatie van het voormalig
kantoorpand het Graanhuis bevestigt dat
leegstaande kantoorpanden ook
getransformeerd kunnen worden tot
onderwijsinstelling. Een deel van het
leegstaande kantoorpand is namelijk
hergebruikt voor het huisvesten van één
van de locaties van de Hogeschool
Rotterdam. De doorlooptijd van het gehele
project (bouwaanvraag en bouwtijd)
bedroeg slechts dertien maanden wat
resulteerde in de oplevering van de
onderwijsinstelling in september 2012. Dit
bracht een einde aan een 5-jarige
leegstand van het Graanhuis (Gemeente
Rotterdam, 2013ii).
The Student hotel
Het voormalige kantoorpand van de
Sociale Verzekeringsbank aan de
Oostzeedijk 182 – 220 in de
deelgemeente Kralingen-Crooswijk is
herontwikkeld tot 250 hoogwaardige en
volledig gemeubileerde studentenkamers.
Na meer dan 5 jaar leegstand is er weer
een nieuwe bestemming voor het pand
gevonden. In samenwerking met de
gemeente Rotterdam is binnen de kaders
van de wet- en regelgeving gezocht naar
flexibiliteit in de parkeernormen
(Reflectiesessie Kennismotor, 2013).
Kortom, marktpartijen kunnen zelf de
grens opzoeken en de gemeente
Rotterdam faciliteert om de ontwikkeling
mogelijk te maken door regelingen te
treffen, flexibiliteit te bieden binnen weten regelgeving, informatie te delen en de
dienstverlening te optimaliseren
(Gemeente Rotterdam, 2013ii;
Reflectiesessie Kennismotor, 2013).
28
Kennismotorthema: Ontwikkelruimte
Klein & Fijn
In het beleid Klein en Fijn spelen particulieren samen met kleine ontwikkelaars en
architecten een centrale rol bij de ontwikkeling van de stad. Nu de grootschalige
uitbreidingslocaties vrijwel verleden tijd zijn en de focus naar binnenstedelijke verdichting
is verschoven komen steeds meer kleinschalige locaties in aanmerking voor
herontwikkeling. Uit een studie van Hartzema (2011) blijkt er een enorme hoeveelheid
aan potentiële verdichtingslocaties te zijn waarmee bijvoorbeeld het woningaanbod in
Rotterdam verbreedt kan worden en lege plekken kunnen worden opgevuld met
architectonische hoogstandjes. Het initiatief ligt hier bij de toekomstige bewoner(s) of
ondernemer(s) zoals architecten en kleine ontwikkelaars. Zodra de opdrachtgever,
architect, uiteindelijke gebruiker (of doelgroep) bekend zijn kan het ontwikkelingsproces
van start gaan waarin de gemeente Rotterdam een faciliterende rol inneemt. Dit houdt in
dat een helpende hand wordt geboden door de gemeente Rotterdam door inzicht en
informatie te verschaffen over de ontwikkellocatie, procedures, ontwikkeltraject,
vergunningen en financiën. Om de dienstverlening van de gemeente Rotterdam te
bewerkstelligen is een speciaal intake loket opgezet dat maatwerk levert voor het gehele
ontwikkeltraject, zodat het proces en de kosten voor de initiatiefnemer overzichtelijk
blijven. (Gemeente Rotterdam, 2013i)
29
Kennismotorthema: Maatschappelijk investeren
Kennismotorthema:
Maatschappelijk investeren
Wie kan in deze tijden nog maatschappelijk investeren in de wijken van Rotterdam? De gemeente Rotterdam
is noodgedwongen selectiever geworden in het aannemen van een actieve, investerende rol bij stedelijke
vernieuwing. En ook woningcorporaties die de afgelopen jaren flinke maatschappelijke investeringen voor
hun rekening namen lijken veelal terug te gaan naar hun basistaak van sociale woningbouwbeheerder.
Daarnaast zien zorginstellingen zich door structuurveranderingen in de sociale zorgsector gedwongen zich
terug te trekken als investeerder. Kortom, er ontstaat een maatschappelijk investeringsgat dat door andere
partijen gevuld zou kunnen worden. In dit thema worden enkele voorbeelden van maatschappelijke
investeringen onder de aandacht gebracht.
Aanleiding
Wijkontwikkelingen zijn de laatste jaren fors
vertraagd, omdat financieringsconstructies en
verdienmodellen niet meer bleken te werken. Dat
neemt echter niet weg dat er mogelijk nog steeds
voldoende geld- en investeringsstromen in de wijk
aanwezig zijn voor maatschappelijke
ontwikkelingen. Misschien alleen op andere
plekken, door middel van andere invalshoeken,
door nieuwe initiatieven of verbindingen tussen
andere partijen of door nieuwe potentiële
investeerders die zich aanbieden. Volgens STIPO
(2013) kunnen geld- en investeringsstromen
gevonden worden van zorg tot voedsel, van
onderwijs tot leningen bij de bank, van arbeid tot
energie, maar ook in data en informatie. Door het
in kaart brengen van de geld- en
investeringsstromen binnen een wijk en het
slimmer verbinden van deze stromen aan sociale en
ecologische doelstellingen kunnen
maatschappelijke investeringen en ontwikkelingen
tot stand komen. Het identificeren van deze
waardestromen gaat volgens Voorburg (2013) over
het creëren van collectieve waarden, over het
belang om gedeelde ambities en belangen te
definiëren voor investeringen in ruimte en wonen,
infrastructuur, economie, ecologie en
maatschappelijke waarden, creëren van
onderscheidende elementen en toekomstige
waarden. Van belang daarbij is de waardeketen
inzichtelijk te maken, zo stelt Voorburg (2013).
Welke ingrepen hebben welke effecten en voor wie
zijn de baten? Met andere woorden wie investeert
en wie incasseert? De effecten en het oplossend
vermogen van sociaal-maatschappelijk en
economische maatregelen kunnen daarmee worden
aangetoond waardoor legitimering van beleid,
maatregelen en financiële middelen tot stand kan
komen. Binnen het Kennismotorthema
Maatschappelijk investeren worden een tweetal
projecten onderscheiden: (1) stadslandbouw en (2)
hotspothutspot.
Stadslandbouw en Hotspothutspot
De betrokkenheid van burgers bij de in inrichting
en het beheer van (open)bare ruimten is een
opkomende trend. Voorbeelden van
maatschappelijke ontwikkelingen die binnen de
Rotterdamse wijken hebben plaatsgevonden zijn de
verschillende stadslandbouw initiatieven. In mei
2011 heeft het College de Rotterdamse ambities
voor een schone, groene en duurzame stad
gepresenteerd in het Programma Duurzaam
(Gemeente Rotterdam, 2012b). Doel van dit
programma is om een balans te vinden tussen
sociale, ecologische en economische belangen bij
de ontwikkeling van de stad. Steeds meer
commerciële en maatschappelijke initiatieven
rondom het thema duurzaamheid en de productie
van voedsel voor de regionale markt en/of eigen
gebruik vinden zijn plek in Rotterdam, onder de
noemer Stadslandbouw. Op braakliggende
terreinen, binnentuinen en stukken groen ontstaan
initiatieven van burgers, woningcorporaties en
maatschappelijke organisaties om stadstuinen in te
richten. Volgens de gemeente Rotterdam (2012b)
hebben al deze initiatieven geleid tot veel positieve
maatschappelijke effecten voor de sociale
samenhang, gezondheid, vergroening en minder
vervuiling en overlast op straat. Daarnaast biedt
het initiatief Hotspothutspot tieners en
buurtbewoners de kans om actief betrokken te zijn
bij stadslandbouw en gezonde voeding.
30
Kennismotorthema: Maatschappelijk investeren
Stadslandbouw Schiebroek-Zuid
Het project Stadslandbouw Schiebroek-Zuid is ontstaan in 2011 en is sindsdien langzaam
gegroeid tot een waar begrip in Rotterdam. Het initiatief is gestart door woningcorporatie
Vestia die door het Bureau Except een toekomstvisie voor Schiebroek liet maken, waarin
stadslandbouw een belangrijke rol speelde. De visie is pretentieus en men heeft voor
ogen dat in de komende dertig jaar de wijk geheel zelfvoorzienend en zelfredzaam is
(energie, voedsel productie). Om het spanningsveld tussen de duurzaamheidsambities
voor de toekomst te overbruggen, is er klein begonnen met één stadstuin en in eerste
instantie voor eigen gebruik. In opdracht van Vestia is Caroline Zeevat (tuinvrouw) in
samenspraak met de bewoners een stadstuin begonnen. In Schiebroek zijn met het
budget van Vestia, € 50.000 tot 100.000 per jaar, intussen vijfentwintig stadstuintjes
ontstaan verspreid over de gehele wijk (Rotterdam, 2013v). Vestia stelt bewoners de
middelen beschikbaar voor het aanleggen van de tuinen, kassen, watertappunten en
opslag van materialen. Het onderhoud en de inkoop van zaden is een zaak van de
bewoners. Naast een schonere wijk, sociale cohesie, begrip en contact tussen buren,
heeft dit initiatief maatschappelijke ontwikkelingen en investeringen op gang gebracht
volgens de betrokken bewoners. Daar worden nu letterlijk de vruchten van geplukt, zowel
op sociaal-maatschappelijk niveau als op economisch niveau. Producten uit de stadstuin
worden regelmatig op markten in de regio Rotterdam verkocht en cateringopdrachten
stromen binnen. De omzet hiervan wordt door de bewoners weer geïnvesteerd in de
tuinen. Echter, Vestia steekt er meer geld in dan het voor hen zelf oplevert. De baten zijn
er wel, maar zitten veelal op een andere plek; scholen, gezondheidszorg, sociale dienst,
politie, maatschappelijk werk et cetera. Volgens Voorburg (2013) is het de kunst om
degene die profiteert van de waardeontwikkeling ook te laten betalen voor de kosten. De
waardestromen en waardeketen dienen hiervoor inzichtelijk gemaakt te worden.
31
Kennismotorthema: Maatschappelijk investeren
HotspotHutspot
HotspotHutspot is een initiatief van Bob Richters in samenwerking met woningcorporaties
Havensteder en Vestia om tieners en buurtbewoners actief te betrekken bij
stadslandbouw en gezonde voeding binnen hun bereik te brengen. HotspotHutspot is
momenteel gevestigd in de wijk Lombardijen en Schiebroek. Het biedt tieners een plek
om na schooltijd een gezonde maaltijd te bereiden die zij zelf mogen nuttigen en
daarnaast uit mogen serveren aan buurtbewoners en andere geïnteresseerden. Gasten
zijn vanaf 17.30 uur welkom en betalen zeven euro voor een gezonde drie-gangen
maaltijd bereid met verse producten uit eigen tuin of met seizoensproducten uit de
streek. Deze initiatieven worden mogelijk gemaakt door leegstand in de wijk. Een
leegstaand pand en een braakliggend terrein worden benut om er een restaurant te
openen en landbouwactiviteiten uit te voeren. Door dit initiatief wordt de sociale binding
in de wijk versterkt en de gezondheid in de buurt naar een kwalitatief hoger niveau
gebracht. Tieners en buurtbewoners leren wat gezonde voeding inhoud en hoe je een
gezonde maaltijd kunt bereiden. Persoonlijke ontwikkeling van de tieners staat hierbij
voorop; een gezondere leefstijl aanmeten en competentiegericht leren werken. Hierdoor
verandert de houding van tieners ten opzichte van school; men ontwikkelt bepaalde
interesses en kan ook laten zien wat men weet en kan. Deze activiteiten veroorzaken
bovendien minder overlast op straat. Inmiddels biedt het initiatief plek aan meer dan
tachtig tieners, acht vrijwilligers, acht plaatsen voor re-integratiejongeren en vier
betaalde krachten (HotspotHutspot, 2013). Ook hier geldt dat de investeringen ten goede
komen op verschillende beleidsterrein. Er dient nagedacht te worden over de
waardestromen en waardeketen, zodat degene die profiteert ook mee investeert om deze
initiatieven te kunnen blijven ondersteunen.
32
Kennismotorthema: Particulieren en ondernemers ontwikkelen de stad
Kennismotorthema:
Particulieren en
ondernemers ontwikkelen de
stad
De afgelopen jaren is duidelijk geworden dat veranderingen elders in de wereld een enorme impact kunnen
hebben op de lokale stadsontwikkelingspraktijk. Veel partijen in gebiedsontwikkeling hebben enige jaren
nodig gehad om de noodzaak van verandering en innovatie tot zich door te laten dringen.
Geïnstitutionaliseerde ontwikkelstrategieën, samenwerkingsvormen en verdienmodellen staan ter discussie.
Binnen Stadsontwikkeling Rotterdam wordt actief gezocht naar innovatieve werkwijzen waarmee de
gebiedsgerichte belangen en doelen van private partijen aan die van de gemeente Rotterdam verbonden
kunnen worden. Het veranderingsproces is door deze zoektocht al in gang gezet: kleine initiatieven van
burgers worden gestimuleerd, creatieve projecten van ondernemers krijgen een kans en nieuwe
investeerders kondigen zich aan. Maar is er ook op gebiedsniveau ruimte voor een radicaal andere aanpak?
Stadsontwikkeling Rotterdam onderzoekt samen met marktpartijen de mogelijkheden van de zogenoemde
Wijk BV. Verschillende private partijen committeren zich daarbij voor een langdurige tijd integraal aan de
ontwikkeling van een wijk. De verkenning van deze innovatieve vorm van wijkontwikkeling maakt onderdeel
uit van het kennismotorthema Particulieren en ondernemers ontwikkelen de stad en wordt hieronder
beschreven.
Aanleiding
Biedt de Wijk BV een vervolgstap ofwel een
uitkomst voor de hedendaagse wijkontwikkeling en
stadsvernieuwingsproblematiek in Rotterdam? De
huidige prachtwijken in Rotterdam leveren een
complexe stadsontwikkelingsopgave op. Volgens
Arjen van Klink, Frank Belderbos en Peter Pol is
deze complexiteit ontstaan door de hoeveelheid
van betrokken organisaties met verschillende
doelen en belangen, de soms matige onderlinge
samenwerking, de geringe investeringskracht en
het gebrek aan sturing en leiderschap. Hierdoor
blijft een effectieve aanpak uit. Probleemwijken
bestaan immers nog steeds, zo blijkt uit een
evaluatieonderzoek van krachtwijkaanpak ‘Werk
aan de Wijk’ van het Sociaal Cultureel Planbureau.
Ondanks de vele inspanningen, verbeteringen en
investeringen staan deze wijken op een dunne
sociale basis die gemakkelijk door tegenslagen en
een veranderende context kan verdwijnen.
Hierdoor kunnen deze wijken wederom afglijden.
Een andere aanpak is dan ook zeer gewenst,
waarbij een combinatie van lange termijn denken
en leiderschap nodig zijn om duurzame resultaten
te boeken. Het idee van de Wijk BV sluit hierop
aan. De Wijk BV is binnen het Kennismotorthema
Particulieren en ondernemers ontwikkelen de stad
een centraal project.
Wijk BV
Voor het behalen van resultaten in de krachtwijken
is een andere benadering van stedelijke
vernieuwing opportuun dan de vaak fysiekgeoriënteerde ingrepen van de prachtwijken. De
achterliggende gedachte van de Wijk BV komt
voort uit de wens om de complexiteit van de
wijkontwikkeling te verminderen, lange termijn
denken en waardeontwikkeling te stimuleren en
(lokaal) leiderschap te bevorderen. Een Wijk BV
kan hiertoe uitkomst bieden. Eén of meerdere
partijen leasen een wijk voor een lange termijn en
ontwikkelen en beheren deze integraal ten eigen
bate. Het gaat hierbij om het ontwikkelen en
beheren van woningen, publieke voorzieningen,
openbare ruimte en maatschappelijke
voorzieningen, met als enige stuurvariabele
waardecreatie op langere termijn. De focus ligt
daarbij niet alleen op het vastgoed in de wijk, maar
ook op het verbeteren en verduurzamen van het
leefklimaat en de sociaal-economische positie van
de bewoners. Bij het leasen van de wijk verplichten
private partijen zich om, ieder vanuit hun eigen
knowhow, integraal (fysiek, sociaal en economisch)
te investeren in de wijk. Door bijvoorbeeld fysieke
opgaven te koppelen aan investeringen in het
opleidingsniveau en arbeidspositie van bewoners
en ondernemers, wordt op wijkniveau aan
waardecreatie gedaan.
33
Kennismotorthema: Particulieren en ondernemers ontwikkelen de stad
Van belang bij dit gedachtegoed is dat private
partijen geprikkeld worden om te investeren en
rendement te verdienen op de lange termijn. Niet
alleen door het vastgoed aan te pakken, maar ook
door hen te belonen voor en verder stimuleren van
prestaties. Dit kan door financiële gemeentelijke
bijdragen overeen te komen voor bijvoorbeeld elke
bewoner die werk vindt en elke leerling die met
een bepaald (cito)niveau van de basisschool in de
wijk afkomt. De rol van de gemeente Rotterdam in
deze aanpak is geheel anders dan wat men nu
gewend is.
Het overdragen van maatschappelijke
verantwoordelijkheden aan private partijen en het
scheppen van kaders als prestatiecontracten vergt
een omslag in denken en handelen.
Stadsontwikkeling Rotterdam is samen met
marktpartijen aan het onderzoeken of de Wijk BV
kans van slagen heeft en hoe men als lokale
overheid, door het stellen van randvoorwaarden, de
legitimiteit van de aanpak en publiekrechtelijke
verantwoordelijkheden van de gemeente
Rotterdam kan borgen.
Time box Wijk BV
Naar aanleiding van de twee kennismotorsessies die gehouden zijn over de Wijk BV is de
Time box methode toegepast om de verdere mogelijkheden van een Wijk BV te
onderzoeken. Een Time box is een middel om in een korte periode tot voortschrijdende
inzichten en oplos- en denkrichtingen te komen. In de Time box is het vraagstuk over de
Wijk BV bekeken en besproken door publieke en private partijen met verschillende
(inhoudelijk-professionele) achtergronden, kwaliteiten en invalshoeken. In een periode
van drie maanden zijn een aantal medewerkers van de gemeente Rotterdam met een
aantal marktpartijen bijeengekomen om in drie afzonderlijke sessies van drie uur de
mogelijkheden van een Wijk BV te bespreken. Als praktijkcasus is de wijk BospolderTussendijken aangewezen. In de Time box hebben de deelnemers het volgende proces
doorlopen (Gemeente Rotterdam, 2013):
1. Kennismaking en oriëntatie op het vraagstuk door middel van de 5W’s en H (Wat,
Waarom, Wie, Waar, Wanneer en Hoe);
2. Divergeren, brainstormen, speelveld verkennen en richting kiezen;
3. Uitwerken;
4. Afronden tot (tussen) resultaat;
5. Oplos- en denkrichtingen presenteren.
Uitkomst van de Time box is dat er een momentum is gecreëerd om de achterliggende
gedachten van wijkvernieuwing ter discussie te stellen en de zoektocht naar nieuwe
rollen en werkwijzen aan te scherpen. De concrete uitkomsten van de Time box zijn
volgens initiatiefnemers Arjen van Klink, Frank Belderbos en Peter Pol:
• Er is een praktische actielijst opgesteld om een aantal spelende zaken in de wijk
Bospolder-Tussendijken te inventariseren (lijst leegstaand vastgoed,
ondernemerschap en ondernemersinitiatieven);
• Er is een team opgesteld om een fictief bidboek op te stellen waarin concrete
kaders worden opgesteld. Het bidboek geldt als communicatiemiddel dat daarna
samen met marktpartijen verder wordt uitgewerkt. Marktpartijen kunnen als het
ware ideeën toevoegen (proces, financieel, geldstromen en nieuwe combinaties
van partijen);
• Er wordt een symposium georganiseerd waarin vergelijkbare casussen worden
gepresenteerd om kennis te ontwikkelen over het proces, markt en
randvoorwaarden;
• Er dient een terugkoppeling plaats te vinden om de stand van zaken te beoordelen.
34
Kennismotorthema: Financieringsconstructies
Kennismotor-thema:
Financieringsconstructies
Financiële middelen liggen in gebiedsontwikkeling niet meer voor het oprapen. In gebieden waar niets doen
geen optie lijkt wordt de zoektocht naar nieuwe verdienmodellen en financieringsconstructies steeds
urgenter. Stedelijke ontwikkelingsopgave komen abrupt tot stilstand doordat zowel gemeenten als
woningcorporaties, ontwikkelaars en beleggers onvoldoende financiële middelen tot hun beschikking hebben
om de gewenste ontwikkeling te realiseren. Toch blijken er pilotprojecten in Rotterdam aanwezig te zijn
waarbij de financieringsconstructie de doorslaggevende factor is bij het realiseren van het gewenste
eindresultaat. Hier ging echter wel een leerproces aan vooraf waarin de betrokken partijen een nieuwe rol
binnen het ontwikkelproces hebben aangenomen. In dit thema worden de pilotprojecten beschreven die aan
bod zijn gekomen tijdens het kennismotorthema Financieringsconstructies.
Aanleiding
Voor het uitbreken van de crisis was de gemeente
Rotterdam bij tal van gebiedsontwikkelingen in de
stad financieel actief betrokken. Dit kon doordat de
gemeente Rotterdam dikwijls de grond in bezit had
en een actief grondbeleid voerde waardoor
marktpartijen met relatief beperkte risico’s
woningen, kantoren en winkelcentra konden
realiseren. De financiële risico’s van actief
grondbeleid, met al zijn positieve bijdragen aan de
verbetering van publieke voorzieningen en werken
in de stad, bleken echter groot te zijn. Inmiddels
wordt het voeren van actief grondbeleid op
beperktere schaal toegepast. Daarbij overweegt de
gemeente Rotterdam door de verscherpte condities
ook meer kritisch of er in bepaalde gebieden niet
beter een passief grondbeleid gevoerd dient te
worden. Echter, ook bij marktpartijen wordt sinds
de economische crisis kritischer gekeken naar
gebiedsinvesteringen. Alleen die gebieden met
marktpotentie worden nog ter hand genomen.
Investeringsbeslissingen bij publieke en private
partijen in gebiedsontwikkelingen worden door de
financiële en economische werkelijkheid
dientengevolge minder frequent en opportunistisch
genomen. Het is dus een enorme uitdaging voor de
gemeente Rotterdam om investerend vermogen
van marktpartijen aan de stad te binden. Dit is
onder andere te bereiken door slimme
financieringsconstructies te bedenken in
samenwerking tussen de betrokken partijen.
Ondanks de beperkte middelen van de betrokken
partijen heeft Stadsontwikkeling Rotterdam samen
met marktpartijen een aantal pilotprojecten
opgezet. Daarbij blijkt dat er met beperkte publieke
middelen toch projecten gerealiseerd kunnen
worden. Binnen het Kennismotorthema
Financieringsconstructies worden een drietal
projecten onderscheiden: (1) ESCo’s, (2) Eén Blok
Stad en (3) crowdfunding.
ESCo’s
Een Energy Service Company (ESCo) is een nieuwe
samenwerkings- en financieringsvorm waarbij de
aanleg, onderhoud en beheer van (klimaat)
installaties van gebouwen wordt overgenomen door
een ESCo. Vernieuwing van de gebouwinstallaties
gecombineerd met het meerjarig onderhoud moet
ESCo zonnepanelen
ESCo-constructies kunnen op vele manieren worden toegepast. Zo laat Wocozon zien dat
middels een ESCo-constructie het plaatsen van zonnepanelen op corporatiewoningen
mogelijk wordt. Bij deze financieringsconstructie is Wocozon verantwoordelijk voor het
plaatsen en onderhouden van de zonnepanelen. De inning van de huur van de
zonnepanelen vindt plaats via de woningcorporatie in de doorberekende servicekosten. In
deze constructie investeren de huurder en de woningcorporatie niet, maar Wocozon. Als
tegenprestatie ontvangen zij huur voor de zonnepanelen. Kenmerkend voor deze aanpak
zijn het creëren van gemeenschapswaarde door middel van het betrekken van de
bewoners bij het creëren van een duurzame wijk en aanpak.
35
Kennismotorthema: Financieringsconstructies
ESCo Rotterdamse zwembaden
Strukton heeft in samenwerking met de gemeente Rotterdam geëxperimenteerd met de
ESCo-constructie door het toe te passen bij negen zwembaden in Rotterdam. Met een
looptijd van tien jaar is ESCo Strukton verantwoordelijk voor het verduurzamen,
onderhouden en beheren van de zwembaden op basis van het eerste Nederlandse
onderhouds- en energieprestatie contract. Het project wordt kostenneutraal uitgevoerd
en betaald uit de besparing op energie en water gedurende de looptijd van het contract.
Dit houdt in dat de ESCo verantwoordelijk is voor de investeringen in energiebesparende
maatregelen en dat de jaarlijkse rentekosten en aflossingen worden betaald uit de door
de gemeente Rotterdam uit te keren jaarlijkse vergoeding voor de daadwerkelijk
gerealiseerde energiebesparing. Het gaat hier dus om een prestatie-afhankelijke
vergoeding, wat in dit geval geresulteerd heeft in een gegarandeerde
energiekostenbesparing van 34 procent, een reductie van 15 procent op het
onderhoudsbudget, structurele verbetering van het binnenklimaat en een totale
besparing van 4,5 miljoen euro. (Strukton, 2013).
Tijdens het proces is gebleken dat een ESCo een andere manier van samenwerking
oproept (Kennismotorsessie Financieringsconstructies, 28 mei 2013). Er dienen diverse
ontwikkelfases en disciplines bijeengebracht te worden (onderhoud, exploitatie, ontwerp,
uitvoering) en er ontstaan andere rollen doordat deze financieringsconstructie dicht bij de
gebruiker staat. Uniek aan de ESCo is dat de opdrachtgever (in dit geval gemeente
Rotterdam) geen (financiële) risico’s draagt en niet hoeft te investeren in het
verduurzamen van het vastgoed, dit doet de ESCo. Daarnaast vraagt de ESCo om een
langdurige meerderjarige samenwerking, waarin de verschillende partijen samen op
trekken als gelijkwaardige partners. Voorheen was de samenwerking vaak kortstondiger
en veelal gericht op korte termijn rendement. Voor de gemeente Rotterdam houdt deze
nieuwe samenwerkingsvorm ook in dat zij een andere rol aanneemt. Door voorwaarden
en ruimte te scheppen voor dit experiment, kennis en informatie te verstrekken en door
ruimte binnen de wet- en regelgeving en procedures te verschaffen wordt de realisatie
van ESCo’s mogelijk gemaakt.
Het leerproces binnen de ESCo’s gaat met vallen en opstaan. Dit is dan ook terug te zien
in de ESCo-constructie van de Rotterdamse zwembaden, dat geen onverdeeld succes
was. Het ESCo-project kwam onder druk te staan, omdat van de negen zwembaden er
twee op de slooplijst staan. Alle berekeningen en terugverdiencapaciteit waren geraamd
om negen zwembaden in plaats van zeven (Platform Duurzame Huisvesting, 2013).
Geleerde lessen zijn (Platform Duurzame Huisvesting, 2012):
• Breng het besparingspotentieel per gebouw op gebied van energie en onderhoud
in beeld;
• Bepaal welk vastgoed in de ESCo-constructie wordt geplaatst en dat het zeker
zeven tot tien jaar in bezit en bezet moet blijven;
• Verzamel alle beschikbare gegevens van het gebouw (energierekening,
bouwtekeningen, installatie-en componentgegevens);
• Bepaal welke installatie componenten er in het contract worden opgenomen;
• Betrek de gebruiker bij het aanbestedingstraject, zodat alle eisen juist
geformuleerd worden;
• Plan periodieke overleggen en streef gezamenlijk naar het optimaliseren van
oplossingen.
36
Kennismotorthema: Financieringsconstructies
er voor zorgen dat bijvoorbeeld zwembaden,
zorginstellingen en kantoren, moderner,
energiezuiniger en comfortabelere worden. De
ESCo levert gegarandeerde energiebesparing op
inclusief de financiering hiervan. Dit wordt
vastgelegd in een energieprestatiecontract waarin
o.a. afspraken over de energiebesparing worden
vastgelegd. Gemeente Rotterdam is de eerste
gemeente die ervaring opdoet met deze vorm van
contracteren en probeert dit vernieuwende concept
toe te passen op verschillende projecten in de stad.
Het ministerie van Binnenlandse Zaken heeft
Rotterdam inmiddels aangewezen als
voorbeeldgemeenten op het gebied van ESCo’s
(Platform Duurzame Huisvesting, 2012).
Eén Blok Stad
Op vele plekken in Rotterdam hebben
geïnteresseerde de mogelijkheid om een betaalbare
woning te kopen in de vorm van klushuizen. Een
voorbeeld hiervan is het project Eén Blok Stad, een
privaat initiatief waarbij een projectontwikkelaar
klushuizen aanbied.
Crowdfunding
Crowdfunding is een nieuw financieringsinstrument
dat zijn oorsprong kent uit de kunst, film, literatuur
of muziekindustrie en is overgewaaid uit Amerika.
Crowdfunding is een verzamelbegrip voor allerlei
initiatieven waarbij de input van de gemeenschap
kan leiden tot het behalen van een doel van één
partij. Vormen van crowdfunding in stedelijke
gebiedsontwikkeling kunnen volgens Hol (2012)
zijn: lening, investering en donaties. Een voorbeeld
van crowdfunding in de Rotterdamse
stadsontwikkelingspraktijk is de Luchtsingel. Een
houten voetgangersbrug van 350 meter in het
Rotterdam Central District. Inwoners van
Rotterdam en bedrijven kunnen meebouwen aan
het project door planken te sponsoren, zodat de
brug gebouwd kan worden. De gemeente
Rotterdam heeft dit project middels het
Stadsinitiatief Rotterdam een financiële impuls
gegeven. Door Rotterdamse inwoners te laten
stemmen op hun favoriete stadsinitiatief werd een
legitieme manier gevonden om dit
maatschappelijke marktinitiatief te stimuleren.
Tegelijkertijd zijn crowdfundingprojecten gebaat bij
een actieve faciliterende houding van
gemeentelijke projectleiders die zoeken naar de
mogelijkheden om bijvoorbeeld
bestemmingsplannen af te stemmen op initiatieven.
Eén Blok Stad
Eén blok stad is als pilotproject in Rotterdam begonnen. Het project sluit aan op
een prominente behoefte van woningcorporatie Woonstad in Rotterdam; het
renoveren en verhuren van monumentale panden is onrendabel, maar deze
panden geven de stad karakter en dienen daarom behouden te worden. Era
Contour hanteert in dit project een woningbouwformule waarin de gebruiker
centraal staat en bepaalt wat er gemaakt wordt. Era Contour herstelt het gehele
casco inclusief fundering, gevel en dak van de woning. Vervolgens kunnen
toekomstige bewoners de woning verder opknappen en inrichten. De gehele
transformatie wordt mogelijk gemaakt door de investeringen van Era Contour
met de toevoeging van de v.o.n. som van de toekomstige kopers. Daarbij komt
dat niet één individuele woning in een straat wordt aangepakt, maar
tegelijkertijd alle woningen in de gehele straat worden opgeleverd, waardoor er
een grotere hoeveelheid geld effectiever besteed kan worden. Deze nieuwe
aanpak van woningontwikkeling vraagt echter wel om een flexibele houding van
alle betrokken partijen. De rol van de ontwikkelaar verschuift naar een
procesmanager die de ontwikkeling sturing geeft. Particulieren dienen meer
initiatief te tonen en investeren meer, maar hebben hierdoor wel meer vrijheid
in het creëren van een eigen woning. De rol van de gemeente Rotterdam
beperkt zich tot het (op)stellen van regels (via het Bouwbesluit) en het
behandelen van de vergunningsaanvragen. De gemeente Rotterdam toetst de
plannen op basis van standaard plattegronden, omdat de indeling vaak nog niet
bekend is. De cascovergunning biedt hiervoor een uitkomst. Door het aannemen
van nieuwe rollen en het bedenken van een innovatief woningbouwconcept met
vernieuwde financieringsconstructie is het toch mogelijk om ontwikkelingen in
de stad te stimuleren.
37
Verantwoording
Verantwoording
Geraadpleegde literatuur
Gemeente Rotterdam (2012a). Concern Rotterdam. Overheidsorganisatie voor Rotterdammers. College van
B&W, Rotterdam
Gemeente Rotterdam (2012b). Food & the City. Stimuleren van stadslandbouw in en om Rotterdam.
Stadsontwikkeling Rotterdam
Gemeente Rotterdam (2013). Time box beschrijving. Stadsontwikkeling Rotterdam, Rotterdam
Hartzema, H. (2011). De Stadsdoorsnede. Klein en Fijn Rotterdam, stedenbouw per kavel. Gemeente
Rotterdam Stadsontwikkeling, Rotterdam
Hol, B. (2012). Crowdfunding, gemeenschapsfinanciering in stedelijke gebiedsontwikkeling. MCD Rotterdam
Onderzoek en Business Inteligence (OBI) gemeente Rotterdam (2013). Kantoren bericht regio Rotterdam, de
kantoren markt per 1 januari 2013. Rotterdam
SCP (2013). Werk aan de wijk, een quasi-experimentele evaluatie van het krachtwijkenbeleid. Sociaal en
Cultureel Planbureau, Den Haag
Voorburg, A. (2013). Sociaal ecologisch urbanisme en waardenstromen.
Websites
• Gemeente Rotterdam (2013i). http://www.rotterdam.nl/kleinenfijn
• Gemeente Rotterdam (2013ii). http://www.rotterdam.nl/transformatiekantoren
• Gemeente Rotterdam (2013iii). http://www.rotterdam.nl/
gemeenteenmarktpartijenpakkenkantorenleegstandaan
• Gemeente Rotterdam (2013iv). http://www.rotterdam.nl/leegstandsaanpakkantoren
• Gemeente Rotterdam (2013v). http://www.rotterdam.nl/hetopzoomerenvoorbij
• HotspotHutspot (2013). http://hotspothutspot.tumblr.com/over
• Kennismotor (2013). http://www.rotterdam.nl/kennismotor
• Platform Duurzame Huisvesting (2012). http://www.platformduurzamehuisvesting.nl/2012/09/19/
gemeente-rotterdam-case-2-8-aanbevelingen-bij-een-esco-contract/
• Platform Duurzame Huisvesting (2013). http://www.platformduurzamehuisvesting.nl/2013/07/16/
rotterdamse-kunsthal-duurzaam-gerenoveerd-met-esco/
• STIPO (2013). http://www.stipo.nl/Nieuwe_Maatschappelijke_Investeerders
• Strukton (2013). http://www.strukton.nl/projecten/rotterdamse-zwembaden-esco/#tab-01
Andere bronnen
• Kennismotorsessie Ontwikkelruimte (2012), 17 september 2012 en 29 oktober 2012
• Kennismotorsessie Maatschappelijk investeren (2013), 7 februari 2013
• Kennismotorsessie Particulieren en ondernemers ontwikkelen de stad (2012-2013), 4 december 2012
en 29 januari 2013
• Kennismotorsessie Financieringsconstructies (2013), 28 mei 2013
• Time box sessies (2013), 29 mei, 13 juni en 27 juni 2013
• Reflectiesessie Kennismotor (2013). 2 juli 2013
Deelnemers interview sessie
• Robin von Weiler, kennismotorthema Ontwikkelruimte, 11-07-2013
• Walter de Vries, Caroline Zeevat, Tuinders van Schiebroek, kennismotorthema Maatschappelijk
investeren, 16-07-2013
• Peter Pol, Arjen van Klink, Frank Belderbos, kennismotorthema Particulieren en ondernemers
ontwikkelen de stad (wijk BV), 16-07-2013
38
Deze verhalenbundel is onderdeel van de publicatie De Kennismotor. Initiatieven tot faciliteren en leren in de
Rotterdamse gebiedsontwikkelingspraktijk. Deze verhalenbundel is tot stand gekomen in het kader van de
samenwerking tussen het cluster Stadsontwikkeling Rotterdam van de gemeente Rotterdam en de afdeling
Real Estate & Housing, faculteit Bouwkunde van de Technische Universiteit Delft
Delft, 21 maart 2014
Auteurs
Dr. ir. Erwin Heurkens
Ir. Wendy de Hoog
Dr. ir. Tom Daamen
Met dank aan het coördinatieteam van de Kennismotor bestaande uit Katja Oostendorp, Walter de Vries,
Peter Pol en Frank Delhij voor de waardevolle informatie en de mogelijkheid om de Kennismotorsessie bij te
wonen. Wij danken tevens de deelnemers van de interviewsessies Robin von Weiler, Caroline Zeevat,
Tuinders van Schiebroek, Arjen van Klink en Frank Belderbos voor hun betrokkenheid en waardevolle
inbreng.
TU Delft
Urban Area Development
Afdeling Real Estate & Housing
Faculteit Bouwkunde
Julianalaan 134, 2628 BL Delft
T | +31 (0) 15 27 84159
F | +31 (0) 15 27 83171
E | [email protected]
Website: www.bk.tudelft.nl
39

Een nieuwe start voor Stadsontwikkeling Laboratorium Rotterdam

Viraal Verdichten - Ruimtelijk Structuurplan Antwerpen

Emissie-inventaris 2012 presentatie

Vacature junioren 2015

Verslag Van Eesterengesprek #8

1.7 De reikwijdte van de aanbestedingsplicht bij gebiedsontwikkeling

Gemeente Den Haag - Vogelwijk Den Haag

Positioneren, Organiseren en Faciliteren van

De feiten en fabels van gebiedsontwikkeling in een

Certificaat 3GON2012