Beleidskader beheer kapitaalgoederen

Beleidskader
beheer kapitaalgoederen
openbare ruimte
concept 8 september 2014
>
Inleiding
Aandacht voor beheer en onderhoud openbare ruimte
In 2014 heeft het beheer en onderhoud van de openbare ruimte in Breda alle aandacht
gekregen. De rekenkamer van de gemeenteraad heeft het beheer en onderhoud onderzocht
en de provincie heeft bij haar financieel toezicht gewezen op het achterstallig onderhoud en
het feit dat het beleid en de beschikbare middelen niet in overeenstemming zijn. Dit heeft er
toe geleid dat de gemeenteraad extra middelen beschikbaar heeft gesteld voor het inlopen
van het achterstallig onderhoud en het op peil houden van de gewenste kwaliteit van de
openbare ruimte nl:
voor het op peil houden van de kwaliteit van de openbare ruimte:
•structureel jaarlijks € 2,5 mln. extra voor wegverhardingen (bij de behandeling van de
begroting 2014)
•Structureel jaarlijks € 1 mln. extra voor het op peil houden van de kwaliteit van de overige
kapitaalgoederen openbare ruimte (Coalitieakkoord “Ruimte en verbinding” 2014-2018)
voor het inlopen van de geraamde onderhoudsachterstand van € 20 miljoen in de periode
2014-2018:
• € 2.5 miljoen (eveneens bij de behandeling van de begroting 2014)
•4x € 2.5 miljoen per jaar (eveneens in het Coalitieakkoord “Ruimte en verbinding”
2014-2018)
0378_14 Beleidskader kapitaalgoederen_v6
In het coalitieakkoord “Ruimte en verbinding” (2014-2018) staan de bestuurlijke
doelstellingen voor het beheer en onderhoud aangegeven:
•met extra middelen wordt de achterstand in het beheer en onderhoud van de
openbare ruimte ingelopen, met structureel beheer en onderhoud wordt de
openbare ruimte kosteneffectief, veilig en functioneel gehouden
•het beheer en onderhoud wordt snel en verantwoord uitgevoerd, met zo min
mogelijk risico’s op het gebied van veiligheid en kapitaalvernietiging
•daarbij wordt uit het oogpunt van effectiviteit en efficiëntie, waar mogelijk werk
met werk gemaakt en wordt er alle ruimte geboden aan innovaties
•de stad blijft daarbij bereikbaar en de overlast voor Bredanaars en bezoekers
wordt beperkt
•
bewoners worden zoveel mogelijk bij het beheer en onderhoud betrokken
De wegverhardingen, de openbare verlichting, de bomen, de civieltechnische kunstwerken en
de waterwegen zijn wat hun maatschappelijke en financiële waarde, levensduur en areaal de
belangrijkste onderdelen van de openbare ruimte. Ze worden daarom ook de kapitaalgoederen
in de openbare ruimte genoemd. Vanwege dit grote belang is het beheerniveau van deze
kapitaalgoederen apart in dit beleidskader omschreven en bestuurlijk vastgesteld.
Het bestuurlijk vastgestelde beheerniveau is bepaald op basis van de criteria veilig (geen
onaanvaardbare veiligheidsrisico’s), functioneel (geen onaanvaardbare belemmeringen in het
gebruik) en geen onaanvaardbare kapitaalvernietiging.
Het beleidskader
In dit beleidskader wordt het beheerniveau omschreven. Het beleidskader bestrijkt 8 jaar
(2 bestuursperioden). Het wordt vastgesteld voor een bestuursperiode met een doorkijk naar
de volgende bestuursperiode.
Beleidskader kapitaalgoederen
1
Het beleidskader wordt per kapitaalgoed uitgewerkt in een meerjarige beheerplan. Dit is
nodig omdat de kapitaalgoederen onderling verschillen en dus ook het gebruik en het beheer
ervan verschilt. Vanuit de beheerplannen wordt de integraal afgestemde meerjarige uitvoeringsprogramma’s gemaakt. Hierbij zijn “werk met werk maken”, bereikbaarheid en beperking
van de overlast belangrijke onderwerpen.
Het beleidskader wordt na 2 jaar (op de helft van een bestuursperiode) tussentijds geëvalueerd
en zo nodig bijgesteld. Aan het einde van de bestuursperiode volgt een tweede evaluatie die
dient als input voor het overdrachtsdocument en het daarop volgend collegeprogramma.
Van daaruit wordt het beleidskader geactualiseerd en opnieuw vastgesteld.
Op deze manier wordt het beleidskader op een transparante manier, effectief en efficiënt,
actueel gehouden.
Twee voorzieningen
Om het beheer en onderhoud uit te voeren zijn er twee voorzieningen ingericht. Een
aflopende, specifieke voorziening voor wegverhardingen, met daarin de investeringsmiddelen
voor het inlopen van de onderhoudsachterstand. En een voorziening met daarin middelen uit
de exploitatie, voor het beheer en onderhoud dat nodig is voor het op peil houden van de
beheerkwaliteit.
Beleidskader kapitaalgoederen
2
Openbare ruimte en de
kapitaalgoederen in de openbare ruimte
1
In deze paragraaf wordt de openbare ruimte en de kapitaalgoederen verder geduid; de
openbare ruimte en kapitaalgoederen worden omschreven en hun belang en de waarde
wordt aangegeven.
De openbare ruimte
Onder openbare ruimte wordt de ruimte verstaan die voor iedereen toegankelijk is. Vanwege
dit open karakter, vindt in deze ruimte veel van de dagelijkse activiteiten plaats. Plaatsen die
onder de openbare ruimte vallen zijn onder andere straten en pleinen. Kortom, de ruimte die
niet direct aan een bepaalde groep of individu kan worden toegeëigend.
Kapitaalgoederen
Een kapitaalgoed is een goed met een groot maatschappelijk nut en een hoge vervangingswaarde.
De kapitaalgoederen openbare ruimte
De kapitaalgoederen worden vanwege hun groot maatschappelijk nut en hoge vervangingswaarde, meerjarig (structureel) beheerd en onderhouden. In Breda gaat het om de volgende
kapitaalgoederen:
• wegverhardingen (wegen, fietspaden, voetpaden, etc.)
• civieltechnische kunstwerken (bruggen, viaducten, kade(muren) etc.)
• openbare verlichting
•bomen
• waterwegen (incl. vijvers en singels)
•riolering*)
*) riolering kent bijzondere wettelijke eisen en financiering en er is voor riolering een
beheerplan “het verbreed gemeentelijk rioleringsplan 2014-2018” vastgesteld. Daarom
wordt riolering niet in dit beleidskader meegenomen.
Het belang en de waarde van de kapitaalgoederen openbare ruimte
Het areaal in Breda omvat
• 1.100 km wegen (waarvan 250 km. fietspad)
• 250 bruggen en viaducten
• 38.000 lichtmasten
• 90.000 bomen
• 230 km waterwegen en 7 vijvers
• 1200 km riolering
Het belang en de waarde
•de openbare ruimte is het domein van veel (sociale, economische, culturele e.a.) activiteiten. Hiermee bepaalt de openbare ruimte voor een belangrijk deel het gezicht en de
aantrekkelijkheid van Breda
•de openbare ruimte biedt plaats aan veel infrastructuur en voorzieningen en speelt zo een
belangrijke rol bij het transport en de opslag
•de kwaliteit van de openbare ruimte bepaalt mede de waarde van het (aanliggend)
vastgoed
•de kapitaalgoederen in de openbare ruimte (i.c. wegen, voet/fietspaden, bruggen,
viaducten, openbare verlichting, de vijvers en watergangen) vertegenwoordigen een grote
financiële waarde. In Breda is de vervangingswaarde hiervan meer dan € 1 miljard.
Beleidskader kapitaalgoederen
3
Beleidskader kapitaalgoederen
4
Kaders voor beheer en
onderhoud openbare ruimte
2
Er gelden ten aanzien van het beheer en onderhoud wettelijke verplichtingen en regels. Die
komen in deze paragraaf aan de orde. Vervolgens wordt kort ingegaan op het gemeentelijk
beleid onder het beheer en onderhoud.
Juridisch financieel kader
De gemeente is als eigenaar en beheerder van de kapitaalgoederen in de openbare ruimte
verplicht te zorgen voor goed beheer en onderhoud. Die verplichting staat in ondermeer de
volgende juridische en juridisch/financiële kaders.
• De wegenwet
De Wegenwet (artikel 16) vereist van de beheerder een ‘goed rentmeesterschap’. Dit
betekent dat hij ervoor moet zorgen dat de wegen door het tijdig plegen van beheer en
onderhoud, duurzaam in stand gehouden worden.
•De Wegenverkeerswet
De Wegenverkeerswet stelt dat de wegbeheerder er naar streeft om maatregelen te
nemen die de veiligheid van de weggebruiker en de functionaliteit van de wegen
waarborgen. De wet doet een beroep op de publiekrechtelijke zorg van de wegbeheerder
voor de veiligheid van de weggebruiker maar schrijft geen concrete maatregelen voor.
• Nieuw Burgerlijk Wetboek
Met de inwerkingtreding van het Nieuw Burgerlijk Wetboek is de bewijslast omgedraaid.
De beheerder kan nu aansprakelijk gesteld worden voor schade die iemand lijdt als gevolg
van gebreken aan de weg. Dit betekent dat preventief onderhoud, een klachtenregistratie, regelmatige inspecties en vooral tijdig uitgevoerd onderhoud onontbeerlijk zijn.
Artikel 6:174 van het Burgerlijk Wetboek regelt de risicoaansprakelijkheid van de
wegbeheerder indien de schade het gevolg is van een gebrek aan de openbare weg. Er
is sprake van een gebrek aan de openbare weg indien de weg niet voldoet aan de eisen
die men er onder gegeven omstandigheden aan mag stellen en hierdoor een gevaarlijke
situatie ontstaat. De wegbeheerder is dus aansprakelijk voor schade als gevolg van een
gebrek, ook al was hij niet op de hoogte van het gebrek. Aansprakelijkheid treedt dus
in, onafhankelijk van de vraag of de wegbeheerder het gebrek kende of behoorde te
kennen.
Is eenmaal vastgesteld dat schade is ontstaan als gevolg van een gebrek, dan is de enige
mogelijkheid voor de wegbeheerder om onder de aansprakelijkheid uit te komen als hij
een beroep kan doen op de zogenaamde ‘tenzij clausule’. Deze clausule houdt in dat de
wegbeheerder niet aansprakelijk is, als er een zeer korte periode ligt tussen het ontstaan
van het gebrek en het ontstaan van de schade.
•Strafrechtelijke aansprakelijkheid
In 2014 is in de Eerste Kamer een wetsontwerp aanhangig, waarin de strafrechtelijke
immuniteit van overheden, haar bestuurders en ambtenaren wordt opgeheven. Dat
betekent, dat er strafrechtelijke vervolging kan plaatsvinden door de officier van justitie,
wanneer de overheid, dus ook de gemeente, een strafbaar feit pleegt. Op dit moment
wordt er al in de geest van het wetsontwerp gehandeld, omdat diverse gemeenten en
ambtenaren al strafrechtelijk worden vervolgd c.q. reeds zijn vervolgd, ook inzake
bijvoorbeeld wegbeheer.
Beleidskader kapitaalgoederen
5
•Waterwet (in toekomst eveneens onder gebracht in de Omgevingswet)
De Waterwet regelt de gemeentelijke zorgplicht voor een doelmatige inzameling en
verwerking van het afvloeiend.
De Waterwet regelt eveneens de gemeentelijke zorgplicht voor het in het openbaar
gemeentelijke gebied treffen van maatregelen teneinde structureel nadelige gevolgen van
de grondwaterstand zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken.
•Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV)
Gemeenten en provincies moeten op basis van het BBV (Besluit Begroting en Verantwoording) jaarlijks begrotings- en verantwoordingsstukken opstellen. Dit geldt ook voor het
beheer en onderhoud van de kapitaalgoederen. Het BBV schrijft voor dat er enkele
bijzondere paragrafen moeten worden opgenomen in de begroting, waaronder één over
het onderhoud van kapitaalgoederen.
•Gemeentelijke financiële regels
De gemeenteraad heeft de BBV nader uitgewerkt in artikel 18 van de Financiële Verordening. Daarin wordt ingegaan wordt op de behandeling, de voortgangsrapportage en de
actualisatie van het kader voor beheer en onderhoud en het daarin genoemde beheerniveau.
Beleidskaders
Voor het beheer van de kapitaalgoederen openbare ruimte gelden in Breda de volgende
beleidkaders:
• Structuurvisie Breda 2030 (2013)
In de structuurvisie is de strategische keuze voor de compacte stad gemaakt en bestuurlijk
vastgesteld. Deze keuze heeft tot gevolg dat de openbare ruimte in de bestaande stad
intensiever gebruikt zal gaan worden. In de visie wordt bijzonder belang gehecht aan het
fietsverkeer. Intensiever gebruik van de openbare ruimte vraagt om intensiever beheer en
onderhoud. Op basis van de structuurvisie en de uitwerkingen daarvan wordt de kwaliteit
bepaald die de elementen van de openbare ruimte dienen te krijgen bij vervanging,
vernieuwing en nieuwe aanleg.
• Visie Openbare Ruimte (2009)
Hoewel eerder vastgesteld dan de structuurvisie, kan de Visie Openbare Ruimte gezien
worden als een (thematische) deelvisie van de structuurvisie. In de Visie Openbare Ruimte
staat het gebruik van de openbare ruimte en de gebruiker centraal. Een waardevolle,
leefbare en aantrekkelijke openbare ruimte is een openbare die door gebruikers maximaal
gedeeld kan worden, herkenbaar is en duurzaam aangelegd en in stand gehouden wordt.
Voorwaarde daarbij is dat de openbare ruimte schoon, heel en veilig is.
•Elementplannen
Met de elementplannen Verhardingen, Openbare verlichting, Bomen, Civieltechnische
Kunstwerken is het beheerniveau ‘B’, vastgesteld. Dit beheerniveau was van kracht tot
2014. Deze elementplannen zijn de input voor dit beleidskader en de verdere uitwerking
daarvan in beheerplannen voor de afzonderlijke kapitaalgoederen openbare ruimte.
Beleidskader kapitaalgoederen
6
Beheer en onderhoud openbare ruimte
3
Bij het beheer en onderhoud worden veel begrippen en definities, op verschillende manieren,
door elkaar gebruikt. Dit leidt tot spraakverwarring en misverstanden. Om dit te voorkomen
worden hierna de definities gebruikt die voor het Bredase beheer en onderhoud gelden.
Verder wordt kort ingegaan op de vernieuwing van de openbare ruimte en wat de relatie
tussen beheer en onderhoud en vernieuwing is.
Beheer van de openbare ruimte
Het beheer en onderhoud van de openbare ruimte bestaat uit een aantal onderdelen te weten:
• groot (planmatig) onderhoud
• klein (dagelijks) onderhoud
• cyclisch onderhoud
•vervanging
• aanpak achterstallig onderhoud
• Groot (planmatig) onderhoud
Groot (planmatig) onderhoud bestrijkt de grotere, ingrijpende, planmatige maatregelen
die er voor zorgen dat een kapitaalgoed (bijvoorbeeld een weg) niet ongewenst snel in
kwaliteit achteruit gaat. Groot onderhoud is er op gericht om de levensduur te verlengen
en zo de technische levensduur (die bijvoorbeeld voor een weg staat) te behalen.
Voorbeelden van groot onderhoud zijn het herstraten van een klinkerweg of het
aanbrengen van nieuwe toplagen op een asfaltweg.
• Klein onderhoud
Klein onderhoud is bijvoorbeeld de aanpak van een ernstige schade op een klein deel van
een wegvak (bijvoorbeeld een gat in de weg). Doel van het klein onderhoud is het
voorkomen van vroegtijdig groot onderhoud (gaten worden groter en het wegdek wordt
verder aangetast waardoor dit dan alleen nog maar via groot onderhoud hersteld kan
worden). Met klein onderhoud worden uiteraard ook ongelukken en/of schade bij
gebruikers te voorkomen. Andere voorbeelden van klein onderhoud zijn het opnieuw
leggen van losliggende trottoirtegels of het herstellen van boomwortelschade.
• Cyclisch onderhoud
Dit zijn de frequent, herhalende, verzorgende maatregelen als reiniging, vegen, maaien,
snoeien en onkruidbestrijding. Daarmee wordt met name de uitstraling (schoon en
aantrekkelijk) van het object (bijvoorbeeld een groenstrook) op het gewenste niveau
gehouden. Het cyclisch onderhoud heeft nagenoeg geen effect op de technische
levensduur van het object. Met dit onderhoud wordt alleen de afgesproken uitstraling /
verzorging van de openbare ruimte gerealiseerd.
•Vervanging
Het beheer en onderhoud heeft ook een directe relatie met vervanging. Een voorbeeld
van een (geplande) vervanging is bij asfaltwegen het de vervanging van de totale
verhardingsconstructie bij het einde van de levensduur. Bij de vervanging wordt de hele
constructie opnieuw gemaakt waarbij de inrichting van de weg niet wordt veranderd.
• Aanpak achterstallig onderhoud
Met de (eenmalige) aanpak van het achterstallig onderhoud worden de achterstanden in
het groot onderhoud ingelopen. Dit zijn de achterstanden die zijn ontstaan doordat de
beschikbare middelen niet toereikend waren om het noodzakelijke onderhoud tijdig uit
te voeren.
De gemeente voert het beheer en onderhoud uit op een realistisch basisniveau. Dit wil
zeggen dat de kwaliteit van de openbare ruimte niet zakt onder de verantwoorde “bodemkwaliteit”. In paragraaf 5 wordt hier verder op ingegaan.
Beleidskader kapitaalgoederen
7
Vernieuwing van de openbare ruimte
De vernieuwing van de openbare ruimte bestaat uit eenmalige maatregelen vanuit eenmalige
investeringen. Het doel ervan is via een eenmalige ingreep de gewenste kwaliteit te krijgen.
Deze kwaliteit is altijd anders dan de bestaande kwaliteit. Er is daarom geen sprake van
instandhouding, waardoor deze maatregelen ook geen deel uit maken van het beheer en
onderhoud, waarover dit beleidskader gaat. Ze worden hierna toch kort beschreven omdat in
een breder openbare ruimte verband wel een belangrijke rol spelen.
De vernieuwing van de openbare ruimte vindt plaats door middel van de volgende activiteiten:
• kleinschalige aanpassingen
•doorontwikkeling
• grootschalige vernieuwing
•transformatie
•Kleinschalige aanpassingen
Dit betreft verzoeken vanuit buurt- en wijkorganisaties en burgers. Het gaat om het
verbeteren van de verkeersveiligheid door verkeerstechnische aanpassingen (verkeersdrempel, aanpassen bocht etc.) of kleine ingrepen die de toegankelijkheid en het gebruik
verbeteren. Dit zijn niet van te voren geplande maatregelen die na honorering van het
verzoek worden gerealiseerd. Voor het beheer en onderhoud heeft deze aanpassing
nagenoeg geen consequenties.
•Doorontwikkeling
Doorontwikkeling is het aanpassen van (vanuit gebruiksoogpunt) verouderde, hinderlijke,
onveilige openbare ruimte en voorzieningen in de openbare ruimte (bijvoorbeeld
verouderde hofjes en pleinen). De gewenste aanpassingen worden aangedragen door
organisaties en bewoners en via het wijkmanagement geprioriteerd en daarna bestuurlijk
besproken en geaccordeerd.
• Grootschalige herinrichting
Grootschalige herinrichting van de openbare ruimte vindt plaats binnen bestuurlijk
vastgestelde programma’s en projecten (zoals de Nieuwe Haagdijk en Haagweg)). Het kan
zijn dat de herinrichting leidt tot een groter areaal openbare ruimte dan voorheen. In dat
geval wordt daar via de systematiek voor areaaluitbreiding het benodigde extra beheer en
onderhoudsbudget aan toegevoegd. Als er een hogere kwaliteit van de openbare ruimte
gewenst is, wordt daar tegelijk met de bestuurlijke goedkeuring van verhoging van de
kwaliteit, ook bestuurlijke goedkeuring gegeven voor het extra beheer en onderhoudsbudget. Hier geldt “geen hogere inrichtingskwaliteit zonder het daarvoor benodigde beheer
en onderhoudsbudget”.
•Transformatie
Het gaat bij transformatie (zoals bijvoorbeeld recent bij de Waterdonken) om het
toevoegen van nieuwe openbare ruimte. Voor het beheer en onderhoud van deze
openbare ruimte geldt dezelfde aanpak als voor de hiervoor genoemde grootschalige
herinrichting en vernieuwing.
Beleidskader kapitaalgoederen
8
De kwaliteit van de kapitaalgoederen
in de openbare ruimte tot 2014
4
Hiervoor is in zijn algemeenheid een beeld geschetst van de 5 kapitaalgoederen en het
beheer en onderhoud. Daarmee is de reikwijdte van het beleidskader bepaald. In deze
paragraaf de beheersituatie zoals die was tot 2014 aangegeven. Die situatie was aanleiding
voor het beschikbaar stellen van extra middelen.
Thema’s waarmee de kwaliteit in beeld gebracht is.
In eerste instantie is de kwaliteit van de kapitaalgoederen in de zogenaamde dashboards (zie
bijlage 1) in beeld gebracht aan de hand van een zestal thema’s; beeldkwaliteit, technische
staat, comfort, leefbaarheid, aansprakelijkheid en risico en kapitaalvernietiging. Vervolgens
zijn uit deze 6 thema’s 3 speerpunten gepakt die kenmerkend zijn voor het bij de huidige tijd
passend sober en doelmatig beheer en onderhoud. Deze 3 thema’s zijn; veiligheid (veiligheidsrisico’s voor de beheerder en de gebruiker), functionaliteit (belemmeringen bij het
gebruik) en kapitaalvernietiging (de noodzaak om vroeger dan geraamd middelen in te zetten
voor vervanging omdat het kapitaalgoed door ontoereikend onderhoud eerder aan het einde
van de levensduur is).
De kwaliteit per kapitaalgoed tot 2014.
• Wegverhardingen
Met de beperkte middelen is vooral klein, reactief onderhoud uitgevoerd, gericht op het
borgen van de veiligheid en functionaliteit van de wegen. Door dit ontoereikend
onderhoud is er een grote ‘voorraad’ aan achterstallig groot onderhoud ontstaan. In 2014
heeft ongeveer 1 op de 5 wegvakken ernstige schade (bijv. gaten en scheuren in de
wegverhardingen).
Hieronder is de onderhoudstoestand van wegverhardingen (o.b.v. inspecties wegverhardingenweergegeven) in de periode 2008 t/m 2014. Zichtbaar wordt dat het percentage ernstige
schade oploopt tot 19% in 2014.
Onderhoudstoestand van wegverhardingen
2008
2010
2012
2014
Geen schade
Lichte schade
Matige schade
Ernstige schade
Beleidskader kapitaalgoederen
9
Door dit achterstallig onderhoud is er sprake van een verhoogd risico op verkeersongevallen
(bijvoorbeeld bij motorrijders). Door ontoereikend onderhoud van voet- of fietspaden gaan
voegen open staan, komen tegels los te liggen en drukken boomwortels verharding op. Deze
paden zijn, zeker voor kwetsbare burgers en mensen met een beperking, niet meer veilig en
comfortabel te gebruiken. De grote onderhoudsachterstand zorgt met name bij asfaltverharding voor een groot risico op kapitaalvernietiging.
Gaten en losliggende tegels in Bredase Verhardingen
Een voorbeeld van kapitaalvernietiging bij asfaltverharding
Voor een asfaltweg is de levensduur bepaald op 45 jaar. Als die asfaltweg 1000 m. lang
is en een breedte heeft van 10 m., zijn de aanlegkosten ong. € 1 mln. Als deze weg niet
tijdig voorzien wordt van een nieuwe toplaag, verslijt de weg veel sneller en is hij veel
eerder (bijvoorbeeld al bij 30 jaar) aan het einde van zijn levensduur. In dat geval zijn de
middelen voor aanleg (€ 1 mln.) al op 2/3 van de levensduur verbruikt. Met als gevolg
dat er veel vroeger (15 jaar eerder dan gepland) nieuwe middelen in vervanging
gestoken moeten worden. Per saldo dus een aanzienlijke kapitaalvernietiging.
Beleidskader kapitaalgoederen
10
•Bomen
Veel bomen hebben een hoge leeftijd. Er zit naar verwachting een boeggolf aan
planmatige vervanging aan te komen. Doordat er onvoldoende geld was zijn er om
veiligheidsreden bomen gekapt die niet altijd op de gewenste manier zijn teruggeplant
(bijvoorbeeld terugplant van “te kleine” bomen in een boomstructuur). Boomstructuren
kalven hierdoor af en verliezen hun waarde en functionaliteit. Dit kan, omdat bomen en
boomstructuren een grote maatschappelijke waarde vertegenwoordigen, gezien worden
als een vorm van kapitaalvernietiging. Een ander probleem is de, al bij wegverhardingen
genoemde, wortelopdruk op plaatsen waar bomen een te krappe groeiplaats hebben. Tot
2014 waren er onvoldoende middelen om deze groeiplaats te verbeteren of aan te passen.
• Openbare verlichting
Een belangrijk deel van de lichtmasten en armaturen heeft het einde van de levensduur
bereikt. Voor de vervanging waren tot 2014 onvoldoende middelen beschikbaar. Doordat
oude lichtmasten mogelijk afbreken en de verlichting uitvalt, bestaan er grote (sociale- en
verkeers) veiligheidsrisico’s.
• Civieltechnische kunstwerken
De schades worden gerepareerd waardoor de civieltechnische kunstwerken veilig en
functioneel blijven. Er is nauwelijks geld voor groot onderhoud. Doordat er geen
planmatig groot onderhoud wordt gedaan, kan verwacht worden dat de technische
levensduur van de kunstwerken steeds korter wordt en er op de langere termijn een
grootschalige vervanging nodig is.
•Waterwegen
Technisch gezien, vanuit planmatig beheer, is er sprake van een grote achterstand op het
gebied van het op peil houden van de kwaliteit van de kantbeschoeiingen en het
baggeren. Aan kantbeschoeiingen wordt geen preventief onderhoud gepleegd met een
risico dat er afkalving van aangrenzende tuinen plaatsvindt. Ernstige knelpunten of
calamiteiten worden per geval (reactief) opgelost.
Beleidskader kapitaalgoederen
11
Beleidskader kapitaalgoederen
12
De gewenste kwaliteit van de
kapitaalgoederen in de openbare ruimte
5
De hiervoor genoemde beheersituatie heeft, zoals ook al eerder aangegeven, via onderzoek
van de rekenkamer en het financieel toezicht van de Provincie, geleid tot extra middelen voor
het beheer en onderhoud en een bestuurlijke opdracht om een meerjarige, planmatige
beheeraanpak voor de kapitaalgoederen van de openbare ruimte te ontwikkelen. Uitgangspunt is daarbij dat het beleid (het gewenste kwaliteitsniveau) in overeenstemming is met de
beschikbare middelen. De gewenste kwaliteit is bestuurlijk vastgesteld. In deze paragraaf
wordt op het onderzoek en het toezicht. Daarna wordt het bestuurlijk vastgestelde beheerniveau beschreven.
Onderzoek van de Rekenkamer
De Rekenkamer van de gemeenteraad van Breda heeft in 2013 het beheer van de openbare
ruimte onderzocht en bovengenoemde problemen geconstateerd. De Rekenkamer kwam tot
de volgende aanbevelingen die door het College Burgemeester en Wethouders en de
gemeenteraad zijn overgenomen:
• stel de gewenste beheerkwaliteit bestuurlijk vast
• koppel deze kwaliteit aan de beschikbare middelen
•stel meerjarenbeleid, een meerjarenplanning en meerjarenbegroting op voor (groot/
planmatig) onderhoud en achterstallig onderhoud
• doe dit op basis van inspecties
• breng de onderhoudsrisico’s in beeld
•pak in ieder geval de onveilige en gevaarlijke situaties aan, borg tussentijds de probleemsituaties
•neem geen drastische beslissingen met onomkeerbare gevolgen (let op de waarde van de
openbare ruimte i.v.m. leefbaarheid en (commerciële) aantrekkelijkheid
• gebruik eigen interne expertise voor een effectieve en efficiënte aanpak
• zorg voor een betere, structurele informatievoorziening naar de gemeenteraad
• evalueer experimenten / innovaties zoals opgeruimd Breda.
Financieel toezicht door de Provincie
De Provincie heeft bij het financieel toezicht op de gemeentebegroting 2014 aangegeven dat
beleid ten aanzien van het beheer en onderhoud en de daarvoor beschikbare middelen niet
met elkaar in overeenstemming zijn. De Provincie heeft de gemeente dringend verzocht dit
evenwicht te herstellen.
Een realistisch beheerniveau; middelen en beleid zijn in overeenstemming
De knellende beheersituatie, het onderzoek van de rekenkamer en het toezicht van de
Provincie daarop, hebben geleid tot het beschikbaar stellen van extra middelen voor beheer
en onderhoud te weten:
voor het op peil houden van de kwaliteit van de openbare ruimte:
•structureel jaarlijks € 2,5 mln. extra voor wegverhardingen (bij de behandeling van de
begroting 2014)
•structureel jaarlijks € 1 mln. extra voor het op peil houden van de kwaliteit van de overige
kapitaalgoederen openbare ruimte (Coalitieakkoord “Ruimte en verbinding” 2014-2018)
voor het inlopen van de geraamde onderhoudsachterstand van € 20 miljoen in de periode
2014-2018:
• € 2.5 miljoen (eveneens bij de behandeling van de begroting 2014)
•4x € 2.5 miljoen per jaar (eveneens in het Coalitieakkoord “Ruimte en verbinding”
2014-2018)
Beleidskader kapitaalgoederen
13
Deze extra beschikbaar gestelde middelen zijn niet toereikend voor het tot 2014 beleidsmatig
bepaalde beheerniveau. Dit beheerniveau voornamelijk (‘B’), vereist namelijk dat de openbare
ruimte op beeldkwaliteit, technische staat, comfort, leefbaarheid, aansprakelijkheid en risico
en kapitaalvernietiging er steeds goed bij ligt.
Wegverharding op ‘Bniveau”
Goede kwaliteit, een zeer beperkt aantal gaten en scheuren die tijdig zijn gerepareerd. Door
tijdig, planmatig groot onderhoud treedt er geen kapitaalvernietiging op.
Om dit beheerniveau te bereiken zou er met nog meer middelen, zeer intensief planmatig
beheerd en onderhouden moeten worden. Die bestuurlijke keuze is niet gemaakt. Met de
extra beschikbaar gestelde middelen is een meer realistisch ‘B-min’ niveau voor wegverhardingen, openbare verlichting en bomen en een ‘C’niveau voor civieltechnische kunstwerken
en waterwegen, vastgesteld. Deze 2 beheerniveau’s gaan uit van verantwoord sober en
doelmatig beheer en onderhoud waarbij “Schoon, Heel en Veilig” kernbegrippen zijn. De
uitwerking in 2 verschillende beheerniveau’s (B-min en C) is acceptabel omdat er verschillen
zijn tussen de kapitaalgoederen. Wegverhardingen, openbare verlichting en bomen worden
planmatig beheerd op veiligheid en functionaliteit en het tot een minimum beperken van
kapitaalvernietiging De civieltechnische kunstwerken en de waterwegen worden vnl. reactief
onderhouden, gericht op veiligheid en functionaliteit. In de beheerplannen van deze
2 kapitaalgoederen worden de verwachte noodzakelijke vervangingen in beeld gebracht en
een voorstel gemaakt voor de aanpak daarvan.
Het beheerniveau per kapitaalgoed
•Wegverhardingen
Wegverhardingen worden op een zogenaamd Bmin-niveau (een mix van ‘Bniveau’en)
beheerd en onderhouden, hetgeen inhoudt dat ten aanzien van:
Veiligheidde kwaliteit van de wegverhardingen is zodanig dat er geen onaanvaardbare veiligheidsrisico’s zijn voor de weggebruikers, waarvoor de
wegbeheerder aansprakelijk gesteld kan worden.
Functionaliteit de kwaliteit van de wegverhardingen draagt bij aan een optimaal
(obstakelvrij, snel en comfortabel) gebruik. De kwaliteit van de
wegverhardingen is zodanig dat:
- Bredanaars (en in het bijzonder kwetsbare Bredanaars), hun
woning, winkels en andere voorzieningen zonder hinder kunnen
bereiken.
- Klanten, werknemers en ondernemers winkels, bedrijven snel en
comfortabel kunnen bereiken.
- Recreanten en bezoekers zonder hinder hun bestemming kunnen
bereiken.
Beleidskader kapitaalgoederen
14
Kapitaalvernietiging de wegverharding en met name de asfaltverhardingen worden tijdig
onderhouden zodat kapitaalvernietiging duur achterstallig onderhoud
(door het niet of te laat uitvoeren van onderhoud) wordt zoveel
mogelijk voorkomen.
Dit betekent dat de onderhoudsachterstand wordt ingelopen en de wegverhardingen
planmatig op een veilig en functioneel onderhoudsniveau worden gehouden. Hiervoor zal
een beheerplan opgesteld worden waarin ook aangegeven wordt hoe bij asfaltverhardingen
zoveel mogelijk kapitaalvernietiging voorkomen wordt.
Bmin-niveau bij wegverhardingen
Wegverhardingen op ‘Bmin niveau’; een mix van ‘Bniveau’ (foto links) en ‘Cniveau’(foto rechts).
Kleine oneffenheden en gaten in de verharding komen voor en worden, voordat ze onaanvaardbare risico’s op leveren voor de veiligheid en gebruik, gerepareerd. Kapitaalvernietiging
wordt zoveel mogelijk voorkomen door tijdig, planmatig groot onderhoud.
• Openbare verlichting
De openbare verlichting wordt eveneens op een zogenaamd Bmin-niveau beheerd en
onderhouden, hetgeen inhoudt dat ten aanzien van:
Veiligheidde openbare verlichting is sociaal veilig en verkeersveilig; er is
voldoende goed werkende openbare verlichting.
Functionaliteitde lichtmasten en armaturen functioneren technisch gezien betrouwbaar
Kapitaalvernietiginglichtmasten en armaturen worden tijdig onderhouden om duur
curatief onderhoud te voorkomen.
In principe wordt bij vervanging vanuit de Bredase milieudoelstelling energiezuinige LEDverlichting toegepast. Voor het realiseren van deze milieudoelstelling zijn vanuit beheer en
onderhoud onvoldoende middelen beschikbaar. Hiervoor zal een extra impuls nodig zijn die
op een andere wijze dan vanuit de beheer en onderhoudsmiddelen gefinancierd zal moeten
worden. In het beheerplanopenbare verlichting zal dit nader uitgewerkt worden.
•Bomen
Bomen worden ook op een zogenaamd Bmin-niveau beheerd en onderhouden, hetgeen
inhoudt dat ten aanzien van:
Veiligheidbomen worden tijdig onderhouden zodat omwaaien, omvallen van
bomen en takbreuk wordt voorkomen
Functionaliteitbomen worden zo onderhouden dat ze hun aantrekkelijkheid als
decor, landschappelijke en ecologische waarde, (verkeers)geleidingsfunctie e.d. optimaal kunnen waarmaken
Beleidskader kapitaalgoederen
15
Kapitaal vernietigingwaardevolle bomen, boomgroepen en boomstructuren worden tijdig
en structureel beheerd en onderhouden. Bij boomstructuren wordt zo
de “afkalving” van deze structuren voorkomen.
Naast het reguliere beheer en onderhoud wordt ook de boomvervanging en de wortelopdruk
planmatig opgepakt. Deze aanpak zal nader uitgewerkt worden in het op te stellen Boombeheerplan.
• Civieltechnische kunstwerken
Civieltechnische kunstwerken worden op een zogenaamde Cniveau beheerd en onderhouden,
hetgeen inhoudt dat ten aanzien van:
Veiligheidbruggen, viaducten etc. zijn in zodanige staat dat gebruikers ze
zonder risico kunnen gebruiken.
Functionaliteitde kwaliteit van de civieltechnische kunstwerken draagt bij aan een
optimaal (snel en comfortabel) gebruik (zie wegverhardingen).
Civieltechnische kunstwerken worden met reactief onderhoud op een veilig en functioneel
niveau gehouden. In het op te stellen beheerplan zal in beeld gebracht worden wat de
toekomstige vervangingsopgave is en hoe hier kosteneffectief (geen kapitaalvernietiging)
mee omgegaan kan worden.
•Waterwegen
De waterwegen worden op een zogenaamde Cniveau beheerd en onderhouden, hetgeen
inhoudt dat ten aanzien van:
Veiligheidde waterwegen zijn in zodanige staat dat daar waar toegestaan,
watersporters deze veilig kunnen gebruiken.
Functionaliteitde kwaliteit van de waterwegen is zodanig dat het water optimaal
doorgevoerd wordt. Daar waar toegestaan zijn de waterwegen zo
diep dat deze optimaal bevaarbaar zijn.
De waterwegen worden door eveneens reactief onderhouden gericht op het veilig en
functioneel houden. In het op te stellen beheerplan waterwegen wordt voor dit kapitaalgoed,
in samenhang met de relatie en het beheer van het waterschap, een planmatige beheer en
onderhouds aanpak opgesteld met daarin ook opgenomen de vervanging van kantbeschoeiing en het baggeren.
Beleidskader kapitaalgoederen
16
Beheerniveau en beschikbare financiële middelen
1. inlopen achterstallig onderhoud (eenmalig)
Wegenonderhoud
benodigd
beschikbaar vanaf 2014
nog benodigd
€ 20. mln.
€ 12.5 mln.*
€ 7.5 . mln.
(*= 5 jaarschijven van € 2,5 mln.)
Het achterstallig onderhoud bedraagt in totaal € 20 miljoen. Voor het wegwerken daarvan
wordt een voorziening van ingericht. Hiervoor is reeds € 12,5 miljoen beschikbaar. Bij de
begroting van 2015 wordt aangegeven hoe de hiervoor nog benodigde € 7,5 miljoen wordt
ingevuld.
2. beheer (structureel)
beschikbaar t/m 2013
beschikbaar vanaf 2014
beschikbaar vanaf 2015
(combinatie B-min en C)
Wegenonderhoud
Civieltechnische kunstwerken
Openbare verlichting
Bomen
Waterwegen
Totaal
€ 3.0 mln.
€ 5.5 mln.
€ 5.5 mln.
€ 0.35 mln.
€ 0.35 mln.
€ 0.475 mln.
€ 1.7 mln.
€ 1.7 mln.
€ 2.1 mln.
€ 1.925 mln.
€ 1.925 mln.
€ 2.325 mln.
€ 0.6 mln.
€ 0.6 mln.
€ 0.675 mln.
€ 7.575 mln.
€ 10.075 mln.
€ 11.075 mln.
Kanttekening bij vastgestelde beheerniveau op B-min en C.
Voorwaarde voor het in stand houden van het vastgestelde beheerniveau is dat het achterstallig onderhoud wordt weggewerkt. In de periode 2015 t/m 2018 wordt veel achterstallig
onderhoud weggewerkt. Door werkzaamheden te combineren en zoveel mogelijk werk met
werk te maken, wordt getracht met de beschikbaar te stellen middelen voor het inlopen van
de onderhoudsachterstand een maximaal resultaat te halen.
Het vastgestelde beheerniveau op ‘Bmin’ en ‘C’ niveau wordt in de afzonderlijke beheerplannen verder uitgewerkt en het onderhoud wordt gemonitord. Hiermee worden de daadwerkelijke effecten ten opzichte van een overall ‘Bmin’ in beeld gebracht. Dan pas wordt zichtbaar
of er sprake is van onacceptabele risico’s en negatieve effecten op het gebied van de
veiligheid, functionaliteit en kapitaalvernietiging van de 5 kapitaalgoederen. De uitkomsten
van de monitoren zullen bij de bestuurlijke evaluaties betrokken worden.
Beleidskader kapitaalgoederen
17
Beleidskader kapitaalgoederen
18
6
Vervolg
Van beleidskader naar uitvoering
Dit beleidskader wordt per kapitaalgoed uitgewerkt in een meerjarige beheerplannen die
voor 5 jaar gelden (een bestuursperiode met een doorkijk naar het 5e jaar). De beheerplannen
zijn voorzien van een financiële paragraaf met daarin het evenwicht tussen het vastgestelde
beheerniveau en de beschikbare middelen.
De beheerplannen zijn vervolgens het kader voor de meerjarige integrale programmering,
waarvan de eerste jaarschijf een “hard” uitvoeringsprogramma is. Het uitvoeringsprogrmma
kan ook gezien worden als een uitwerking van de programmabegroting.
2 voorzieningen
Voor het beheer en onderhoud van de kapitaalgoederen worden 2 voorzieningen ingericht
die vanaf 2015 in werking zijn:
•Een aflopende, specifieke voorziening met daarin de investeringsmiddelen voor het
inlopen van de onderhoudsachterstand.
•En een voorziening met daarin middelen uit de exploitatie, voor het beheer en onderhoud
dat nodig is voor het op peil houden van de beheerkwaliteit
De gemeenteraad wordt structureel, tijdig geïnformeerd
Via voortgangsrapportages, die gekoppeld zijn aan de begrotingscyclus, wordt de gemeenteraad structureel en tijdig geïnformeerd. Op deze manier kan de beheeraanpak zo nodig
bijgestuurd worden.
Input voor de beheerplannen en programma’s en de voortgangsrapportages komt voornamelijk uit:
• technische inspecties
•burgerschouwen
•(omnibus)enquêtes
Beleidskader kapitaalgoederen
19
Beleidskader kapitaalgoederen
20
Een voorbeeld van een dashboard;
Wegverhardingen
Gebiedstype versus
verhardingstype
Oppervlakte verhardingen
B1
Centrum + hist. stadshart
Hoofdwegen structuur
Woongebieden
Voet- en fietspaden
Pleinen en overig
Bedrijventerreinen
Buitengebied
Totaal
184.000
1.411.000
3.758.000
3.031.000
308.000
580.000
874.000
10.146.000
Technisch Onderhoud
Asfalt
1/8
A
8/9
B
1/4
C
1/5
B
1/3
B
5/7
C
5/7
C
Elementen
7/8
A
1/9
B
3/4
C
4/5
B
2/3
B
2/7
C
2/7
C
Thema’s
Beeldkwaliteit
Technische staat
Comfort
Leefbaarheid
Aansprakelijkheid en risico
Kapitaal vernietiging
Beleidskader kapitaalgoederen
22
B2
Van beleid naar uitvoering
Beleidskader beheer kapitaalgoederen openbare ruimte (8+1)
Wegen
Openbare
Verlichting
Civieltechnische
Kunstwerken
Bomen
Waterwegen,
vijvers en singels
• instandhouding;
meerjarig
beheerplan
(4+1)
Beleidsplan:
• instandhouding;
meerjarig
beheerplan
(4+1)
• instandhouding;
meerjarig
beheerplan
(4+1)
• instandhouding;
meerjarig
beheerplan
(4+1)
1. instandhouding;
meerjarig beheerplan (4+1)
2. milieubesparing
3. vormgeving
4. (sociale)
veiligheid
integrale (afgestemde*) meerjarige programmering
*)afstemming beheer en onderhoud, vervanging, vernieuwing en tranformatie
vlgs. “werk met werk”en “geld met geld”
jaarschijf N+1 (2015) uitvoeringsprogramma
jaarschijf N+2 (2016) uitvoeringsprogramma
jaarschijf N+3 (2017) uitvoeringsprogramma
jaarschijf N+4 (2018) uitvoeringsprogramma
Voor Riolering geldt een zelfde systematiek
Beleidskader kapitaalgoederen
23
Beleidskader kapitaalgoederen
24

Download Report