ZITTING 1961-1962 — 6 7 9 6
3
Nieuwe regelen betreffende de verlening van bijstand
door de overheid
(Algemene Bijstandwet)
MEMORIE VAN TOELICHTING
Nr. 3
Algemene beschouwingen
§ 1. Historisch overzicht
Sinds 1814 bevat de Nederlandse grondwet de bepaling dat
het armbestuur een onderwerp van aanhoudende zorg der
regering is. De in 1848 daaraan toegevoegde zinsnede, luidende: „en wordt door de wet geregeld", leidde tot de wet van
28 juni 1854 (Stb. 100) tot regeling van het armbestuur. Het
karakter van deze wet werd in hoofdzaak hierdoor bepaald.
dat zij de strekking had om de overheidsbemoeiing op het terrein van de ondersteuning te beperken en de ondersteuning
zoveel mogelijk „over te laten" aan kerkelijke en particuliere
instellingen van weldadigheid. Ingevolge het heersende beginsel der staatsonthouding mochten de burgerlijke instellingen
alleen ondersteunen indien bleek dat de ondersteuning niet
van anderen kon worden verkregen en alsdan nog slechts ingeval van „volstrekte onvermijdelijkheid". In het algemeen werd
deze onvermijdelijkheid slechts verondersteld te bestaan indien
gevaar van verstoring der openbare orde moest worden gevreesd. De wet van 1854, die in opzet een politieel karakter
droeg, veronderstelde een maatschappij, overwegend bestaande
uit familiegemeenschappen, die een economische eenheid
vormden en die de behoeftige leden de nodige bestaansmiddelen konden verschaffen. Daarnaast werd, ingeval de
familiegemeenschap deze lasten niet kon dragen, door het
barmhartigheidsbetoon der kerken of door particuliere liefdadigheid, in het nodige voorzien.
Vooral onder de invloed van de industrialisering ontwikkelde de maatschappij zich in de tweede helft der 19e eeuw tot
een geheel andere werkelijkheid dan die welke de wetgever
van 1854 voor ogen moet hebben gestaan. Op het einde der
19e eeuw is de groep van burgers, die op of beneden de rand
van het bestaansminimum leefde en die onbeschermd en weerloos stond tegenover de risico's van het leven in de zich ontplooiende industriële maatschappij, zeer belangrijk toegenomen. De familiegemeenschap, die sterk van karakter veranderde, en de kerkelijke en particuliere liefdadigheid bleken
steeds minder in staat te zijn om in voldoende mate de maatschappelijke nood op te vangen.
Langzamerhand won de overtuiging veld dat de overheid
actief moest ingrijpen ter bescherming van de sociaal en
economisch kwetsbaren. De overheid betrad de weg der
sociale politiek en de sociale bemoeiing breidde zich in de
loop der jaren meer en meer uit. Tegen deze achtergrond
groeide ook de behoefte om de wettelijke regeling van het
armbestuur meer in overeenstemming te brengen met de veranderde omstandigheden en opvattingen. Bij de voorbereiding
van de Armenwet van 1912 stond vooral voor ogen een verruiming van de overheidsbevoegdheid tot ondersteuning. De
Armenwet 1912 maakte het de overheid mogelijk om evenals
de kerkelijke en particuliere instellingen de armenzorg te beoefenen, waarbij evenwel ten aanzien van de overheidszorg
aan het beginsel van de subsidiariteit werd vastgehouden. Een
groot verschil met de wet van 1854 was ook daarin gelegen
dat de overheidsondersteuning, zowel naar vorm als naar mate,
diende te worden bepaald „als met het oog op de behoeften
en de persoonlijke eigenschappen in verband met de omstandigheden van den arme het meest gewenscht is om hem wederom in staat te stellen in het onderhoud van zich en zijn gezin
te voorzien" (art. 29, eerste lid). Het belang van degene die
ondersteuning behoeft, werd aldus voorop gesteld. Het opheffende karakter van de ondersteuning is wel als een der meest
karakteristieke kenmerken van de wet van 1912 te beschouwen. De ondersteuning draagt daarom een zeer sterk individualiserend karakter.
Aan de burgerlijke instellingen, c.q. burgemeester en wethouders, werd overgelaten om niet alleen de werkwijze en de
organisatievorm, maar ook de mate en de wijze van onderstand naar eigen inzicht te bepalen. Een recht op onderstand
van de overheid werd in strijd geacht met het subsidiaire
karakter van de overheidstaak en mitsdien werd ook in een
beroep op een beslissing inzake ondersteuning niet voorzien.
Het voorliggende wetsontwerp wijkt op belangrijke punten
af van de Armenwet van 1912. Het wetsontwerp gaat er van
uit dat het verlenen van bijstand een overheidstaak is; dat de
overheid hiertoe een bijstandplicht heeft, op de uitoefening
waarvan beroepsmogelijkheid is gegeven, en dat de bijstand uitsluitcnd van financiële aard is. In dit opzicht is een ander uitgangspunt gekozen dan dat van het voorontwerp, vervat in het
eindrapport van de Staatscommissie Vervanging Armenwet, ingesteld bij Koninklijk besluit van 12 april 1947, no. 16. De Staatscommissie heeft de verschillende vormen van hulpverlening in
maatschappelijke noden, ongeacht of deze van materiële dan wel
van immateriële aard zijn, in één wettelijke regeling willen onderbrengen. De verkenningen welke door de Staatscommissie zijn
verricht ten aanzien van de nieuwe initiatieven en inzichten welke
zich na 1912 en vooral sinds 1945 op het terrein van de hulpverlening hebben ontplooid, zijn van grote waarde. Zij hebben een
krachtige stimulans gegeven tot het scheppen van ordening in een
periode van zeer snelle ontwikkeling en in verschillende opzichten de uitgangspunten geboden voor de arbeid welke leidde tot het voorliggend wetsontwerp.
De overwegingen welke hebben geleid tot het aanvaarden
van een overheidsplicht tot bijstandverlening en tot het beperken van deze regeling tot de financiële bijstand, worden in de
paragrafen 2 en 3 nader uiteengezet.
§ 2. Financiële bijstand, een rechtsplicht van de overheid
In de loop der jaren heeft zich een evolutie voorgedaan in
de opvattingen omtrent de verantwoordelijkheid van de gemeenschap voor zijn leden. Deze heeft een sterke invloed gehad op de inzichten inzake de taak van de overheid ten aanzien van de bestaansvoorzieningen van de onderdanen.
Het moderne maatschappelijk en economisch leven leidt tot
een voortdurende toename van de afhankelijkheid van de mensen van elkaar; in steeds sterker mate komt de persoon te
leven in een situatie op welker ontstaan en ontwikkeling zijppersoonlijke invloed is verminderd, doch waarvan hij voor zijn
bestaan en dat van zijn gezin afhankelijk is. De risico's welke
hem daarbij bedreigen — welke in vroeger tijden door de
kleine groep konden worden gedragen — zijn geworden to*
III
6796
1—3
(2)
sociale risico's; dat wil zeggen, dat hiervoor een gemeenschapsverantwoordelijkheid als vanzelfsprekend wordt aanvaard. Deze
aanvaarding vindt zijn grondslag vooral in een scherper wordend bewustzijn van de betekenis van de menselijke vrijheid en
waardigheid.
Deze ontwikkeling heeft zich ook doen gelden op hel terrein van de hulpverlening.
Vormen van daadwerkelijke hulp, die eertijds voorbehouden
waren aan klingen die zich uit naastenliefde daartoe gedrongen voelden, zijn buiten deze kringen getreden en geworden
tot algemeen-menselijke verworvenheden. Wat vroeger een
uiting van naastenliefde was, wordt tot een uiting van sociale
rechtvaardigheid en aldus wordt de hulp welke eertijds bij
wijze van gunst werd verleend tot een sociaal recht. In toenemende mate heeft de Nederlandse gemeenschap als zodanig
uit een oogpunt van sociale rechtvaardigheid verantwoordelijkheid aanvaard voor de bestaansrisico's van zijn leden, zonder
daarbij los te laten het principe dat de persoonlijke verantwoordelijkheid ten aanzien van deze risico's voorondersteld
blijft.
De sociale geschiedenis sinds de eeuwwisseling getuigt van
de toenemende mate waarin de solidariteitsgedachte tot uitdrukking is gebracht en toont aan dat op steeds breder terreinen de overheid een leidinggevende rol is gaan vervullen ten
aanzien van de bestaansvoorzieningen der onderdanen. Het
realiseren van sociale zekerheid in sociale rechtvaardigheid is
gaan behoren tot de voornaamste overheidstaken en vormt een
der kenmerken van de welvaartsstaat.
Geleidelijk aan werd een stelsel van sociale verzekeringen
opgebouwd dat ervan uitgaat dat de uitkeringen primair ten
laste van de verzekerde en derhalve niet in overwegende mate
ten laste van de overheid komen. Dit stelsel van sociale verzekeringen schiep een recht op uitkeringen in geval van voorzienbare sociale risico's. Aanvankelijk hadden deze het karakter van werknemersverzekeringen welke in de loop der jaren
steeds meer bewust werden ingericht naar de eisen der sociale
rechtvaardigheid.
Uit enige van deze werknemersverzekeringen hebhen zich
volksverzekeringen ontwikkeld. Zo kwamen de Algemene
Ouderdomswet en de Algemene Weduwen- en Wezenwet tot
stand, welke als basisvoorziening gelden voor allen en in aansluiting waarop, bij voorbeeld in het kader van de bedrijfs- en
ondernemingspensioenfondsen, aanvullende voorzieningen kunnen worden getroffen.
Het stelsel der sociale verzekeringen kan echter niet voor
alle financiële moeilijkheden, die een uitvloeisel zijn van bestaansrisico's, uitkomst bieden. Er zullen steeds financiële
moeilijkheden voorkomen, welke de krachten van de enkeling
te boven gaan en waarin ook door het beste systeem van
sociale verzekering niet kan worden voorzien.
Een belangrijke schakel in de ontwikkeling van bestaanszekerheid op de grondslag van sociale rechtvaardigheid hebben de zogenaamde sociale bijstandsregelingen gevormd. Daarin is ten aanzien van bepaalde groepen van personen de overheidsverantwoordelijkheid voor de bestaansvoorzieningen tot
uitdrukking gebracht op een wijze als in het kader van de
Armenwet 1912 niet mogelijk was. Reeds kort na de totstandkoming van deze wet bleek zij een ongeëigend middel te zijn
om op passende wijze tegemoet te komen aan de behoeften
van grote groepen van personen die tengevolge van economische omstandigheden werkloos werden. Dit heeft geleid tot
de totstandkoming — tijdens de eerste wereldoorlog — van de
eerste bijstandsregeling voor werkloze arbeiders, welke in de
loop van de jaren — voor zover zij niet opging in de voorzieningen der sociale verzekering — verder werd uitgebouwd,
terwijl daarnaast vooral na het einde van de tweede wereldoorlog, verscheidene andere van dergelijke regelingen tot stand
kwamen. Deze regelingen zijn gebaseerd op de opvatting dat de
plicht van de overheid tot bijstandverlening niet afhankelijk
kan worden gesteld van het resultaat van een voorafgaande
verwijzing van de bijstandbehoevende naar kerkelijke of particuliere instellingen. Voorts beschouwde hel rijk het als zijn
taak om in deze regelingen door middel van normen aan te
geven in welke mate bijstand moest worden verleend, zodat
de belanghebbende daarin ook zijn aanspraken op bijstand kon
lezen. De uitgaven krachtens deze regelingen worden geheel gefinancierd uit de algemene middelen van rijk en gemeenten.
Gezien de evolutie in de opvattingen omtrent wat de rechtvaardigheid verlangt, dient naar het inzicht van de ondergetekenden, naast het stelsel van sociale verzekeringen, ook aan
hel gehele stelsel van financiële bijstand een vorm en inhoud
te worden gegeven, waarin de menselijke solidariteit duidelijk
tot uitdrukking komt en wel door het stellen van de rechtsplieht van de overheid tot het verlenen van bijstand. Deze conclusie sluit aan op de ontwikkeling van de opvattingen belreffende het sociale recht, dat naar zijn tendens opkomt voor de
mens op geen andere grond dan deze, dat hij mens is en als
zodanig recht heeft op een menswaardig bestaan.
Deze ontwikkeling vindt een zekere bekroning in de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens. Deze biedt weliswaar geen grondslag waarop het individu zich in rechte kan
beroepen, maar zij stelt een ideaal, dat iedere wetgever voor
ogen moet houden en trachten te verwezenlijken. Artikel 22
luidt aldus: „Een ieder heeft als lid van de gemeenschap recht
op maatschappelijke zekerheid en heeft er aanspraak op, dat
door middel van nationale inspanning en internationale samenwerking, en overeenkomstig de organisatie en de hulpbronnen
van de betrokken staat, de economische, sociale en culturele
rechten, die onmisbaar zijn voor zijn waardigheid en voor de
vrije ontplooiing van zijn persoonlijkheid, verwezenlijkt worden".
Het besef van een plicht van de gemeenschap tot financiële
bijstand in die gevallen waar de financiële moeilijkheden het
gevolg zijn van bijzondere sociale omstandigheden, een persoonlijk tekort of een handicap, leeft in steeds bredere kring.
Uit verschillende uitspraken van kerkelijke zijde over de verhouding van kerk, particulier initiatief en overheid bij de financiële hulpverlening blijkt, dat de eigen verantwoordelijkheid
van de overheid op dit terrein volledig wordt erkend. Het wordt
onjuist geacht uit te gaan van een absolute prioriteit van de
kerk ten opzichte van deze hulpverlening. Het beginsel der subsidiariteit van de overheid ten opzichte van kerkelijk en particulier initiatief in de zin der Armenwet wordt niet langer beschouwd als uitdrukking van wat de verhouding van kerkelijk
en particulier initiatief en overheid op het terrein van de financiële hulpverlening in de huidige tijd dient te zijn.
De Staatscommissie Vervanging Armenwet stelde ten aanzien van het subsidiariteitsbeginsel in de zin der Armenwet
reeds vast: „Daarom zal het subsidiariteitsbeginsel zijn gelding
verliezen, zodra het maatschappelijk bewustzijn de leniging of
voorkoming van een vorm van financiële nood niet meer als een
zaak van barmhartigheid maar van billikheid en recht gaat zien.
Die zorg" — aldus de Staatscommissie — „zal dan meer in het
vlak komen te liggen van de verantwoordelijkheid en de taak
van de overheid, waarbij de overheid regelend e n / o f financierend gaat optreden." (Eindrapport blz. 26.)
In de gcdachtenwisselingen welke tijdens de voorbereiding
van dit wetsontwerp hierover zijn gevoerd met de betrokken
instanties van kerkelijk en particulier initiatief, is deze opvatting nog eens duidelijk onderstreept.
De ondergetekenden achten deze opvatting juist en hebben
haar aanvaard als uitgangspunt voor het onderhavige ontwerp.
Bovendien wijzen zij erop dat de praktijk een zeer grote verschuiving heeft laten zien in de verhouding tussen de aandelen die
enerzijds de overheid en anderzijds de kerkelijke en particuliere
weldadigheid nemen in de kosten van de bijstand.
§ 3. Beperking tot de regeling van de financiële bijstand
Toen de wetgever in 1912 aan de gemeentelijke overheid
opdracht gaf de ondersteuning zoveel mogelijk het karakter
te geven van „opheffende" zorg, betekende zulks vooral een
bevestiging van een tevoren reeds lang gegroeide praktijk; een
praktijk die evenwel indruiste tegen de geest van de wettelijke
regeling van 1854. In de afgelopen 50 jaar heeft zich een praktijk van bijstandverlening ontwikkeld, welke in zeer sterke mate
is gekarakteriseerd door dienstverlening ten aanzien van niet-
11
materiële moeilijkheden van de mens en wel met name door de
dienstverlening van het maatschappelijk werk. De inzichten,
welke aan de hier bedoelde praktijk der armenzorg ten grondslag liggen, gaan in overwegende mate uit van de opvatting dat
het verschijnsel der armoede in de regel zijn oorzaak vindt in
moeilijkheden in de persoon en zijn milieu. Deze opvatting is
in haar algemeenheid niet houdbaar gebleken. Onderzoekingen
naar de samenstelling der groepen van personen die nu krachtens de Armenwet dan wel volgens een groepsregeling bijstand
genieten, bevestigen zulks.
Voorts moet worden overwogen dat degenen die behoefte
hebben aan dienstverlening met het oog op hun moeilijkheden,
deze niet slechts van het maatschappelijk werk behoeven, doch
evenzeer van dienstverleningsorganen op het terrein van gezondheidszorg, arbeidszorg, sociaal-cultureel werk en andere.
Deze vormen van dienstverlening zijn ook in toenemende mate
noodzakelijk voor diegenen, die geen behoefte aan financiële
bijstand hebben.
Vorenstaande overwegingen rechtvaardigen reeds waarom
in dit wetsontwerp de financiële bijstand en het maatschappelijk werk niet beide regeling hebben gevonden. Daarbij komt,
dat ten aanzien van het maatschappelijk werk de overheidsverantwoordeiijkheid een andere is en ook op geheel andere
wijze tot uitdrukking dient te worden gebracht dan ten aanzien
van de verlening van financiële bijstand. De ondergetekenden
constateren, dat de vormen van dienstverlening van het maatschappelijk werk zich sterk hebben gedifferentieerd en in vele
opzichten een evolutie doormaken. Met name is de groeiende
verbondenheid van het maatschappelijk werk met dienstverlening op het terrein van gezondheidszorg en arbeidszorg opvallend. Velerlei dienstverlening door het maatschappelijk werk
wordt voorts gekarakteriseerd door nauwe samenhang met de
geestelijke aspecten van het menselijk leven. Dit brengt met zich
mede dat de uitvoering daarvan zoveel mogelijk in handen dient
te worden gelaten van het kerkelijk en particulier initiatief. De
ondergetekenden wijzen er in dit verband met enige nadruk op,
dat de voorrang welke aan het maatschappelijk werk door
kerkelijke of particuliere instellingen naar hun inzicht behoort
te worden verleend, berust op de eigen merites van deze vormen van dienstverlening. Indien te zijner tijd een afzonderlijke
wet op het maatschappelijke werk tot stand komt, zal naar de
mening van de eerste ondergetekende daarin aan dit beginsel
uitdrukking dienen te worden gegeven.
De conclusie, waartoe deze overwegingen de ondergetekenden
hebben gevoerd, nl. dat een regeling van het maatschappelijk
werk niet binnen één wettelijk kader met de regeling van de
financiële bijstand dient te geschieden, ontmoette bij de voorbereiding van het wetsontwerp in brede kring instemming.
De ondergetekenden achten het voorts van belang dat bij de
uitvoering van de voorgestelde wet duidelijk onderscheid wordt
gemaakt tussen de financiering van de noodzakelijke bestaansvoorzieningen enerzijds en de dienstverlening welke bestaat uit
het bieden van deze voorzieningen anderzijds.
In tegenstelling tot hetgeen zich onder de werking van de
Armenwet 1912 in dit opzicht nogal eens heeft ontwikkeld,
dienen naar hun inzicht tot het bijstandbeleid b.v. niet te worden gerekend het exploiteren van tehuizen tot verzorging van
bejaarden of de verstrekking van kleding of voeding in natura,
zomin als geneeskundige verzorging of de verzorging van minderjarigen, gepaard gaande met uitoefening van voogdij.
§ 4. De verlening van bijstand
Het begrip „bijstand" duidt op een functie welke naar zijn
aard een complementaire is in tweeërlei opzicht. Dit aanvullend
karakter betreft niet alleen de materiële inhoud, maar ook de
drager van de functie, te weten de bijstandverlener.
In concreto heeft bijstand ten doel te voorzien in de kosten
van het bestaan, ingeval de normale bestaansvoorzieningen niet
of ontoereikend functioneren. In het gehele complex van bestaansvoorzieningen fungeert de voorziening-bij-wijze-van-bijstand als supplement en neemt zij de laatste plaats in: na de
bijstand is er geen voorziening meer.
Voor de voorziening in zijn bestaan is in de eerste plaats de
persoon zelf verantwoordelijk; daarnaast vormen geme;nschappclijke voorzieningen de uitdrukking van groepsverantwoordelijkheid. De overheid heeft ten aanzien van deze bestaansvoorzieningen een eigen taak, welke met name vorm krijgt in het
sociale beleid met betrekking tot lonen, arbeidsvoorzieningen en
sociale verzekeringen. Daaruit vloeit voort dat de overheid
bij de aanwending van de bijstandvoorziening bij voortduring bedacht moet zijn op het complementaire karakter van
haar optreden; de bijstand mag niet worden aangewend dan
ter noodzakelijke aanvulling op hetgeen in eerste instantie
onder de verantwoordelijkheid van de betrokkene zelf of onder
gemeenschappelijke verantwoordelijkheid kan worden gerealiseerd, ter voorziening in het bestaan. Bij de vaststelling van de
mate van de te verlenen bijstand dient zulks mede tot uitdrukking te komen.
Een wettelijke regeling van de overheidsplicht tot financiële
bijstand dient dan ook te voldoen aan de navolgende eisen:
a. de bijstand dient toereikend te zijn, en wel in alle gcvallen;
b. omtrent de toereikendheid van de bijstand dient zekerheid te worden geboden;
r. de bijstandvoorziening mag niet het besef van de eigen
verantwoordelijkheid van de persoon voor zijn bestaan ondermijnen, noch belemmerend werken op de ontwikkeling en het
functioneren van de normale bestaansvoorzieningen.
Ad a. De toereikendheid
van de bijstand
Aan welke middelen een persoon behoefte heeft om te bestaan is in sterke mate afhankelijk van de omstandigheden
waarin hij verkeert. Het beantwoorden van de vraag, in welke
gevallen en tot welke mate bijstand moet worden verleend, kan
dan ook slechts geschieden op grond van een oordeel over
de individuele situatie van de betrokkene. Het criterium dat
bij de bepaling van de bijstand een rol speelt, is het criterium
van de noodzakelijkheid. De ondergetekenden zijn van oordeel
dat de rechtsplicht van de overheid aan deze grens gebonden
is. Deze grens ligt daar waar het noodzakelijke wordt overschreden. Het vaststellen van een toereikende bijstand is dus
tot op aanzienlijke hoogte een beleidsbeslissing. De ondergetekenden mogen met enige voorbeelden verduidelijken hoezeer de
grens van wat voor het bestaan noodzakelijk is te achten,
afhankelijk is van de individuele situatie.
Wanneer iemand krankzinnig is, zullen de kosten van vervoer naar en verpleging in een inrichting behoren tot de noodzakelijke kosten.
Wanneer een bejaarde in zodanige toestand verkeert dat hij
zich niet kan handhaven dan door middel van verzorging in
een bejaardentehuis, dan zijn de kosten daarvan noodzakelijke
kosten.
Hetzelfde geldt mutatis mutandis voor chronische zieken.
In het algemeen kan worden gesteld, dat de kosten van
medische voorzieningen, voor zover beschikbaar en noodzakelijk, onder de noodzakelijke bestaanskosten gerekend behoren
te worden.
Wanneer in een gezin door ziekte van de huisvrouw of
anderszins een toestand is ontstaan waardoor gezinsverzorging
noodzakelijk is, wil het gezin nog zijn functie kunnen vervullen,
dan behoren de kosten van deze verzorging tot de noodzakelijke kosten van het bestaan.
De bijstand strekt er niet toe aan de persoon alle bestaansmiddelen te verzekeren welke hij in zijn situatie noodzakelijk
acht. Het oordeel daaromtrent is aan het bijstandverlenend
orgaan, dat daarbij gehouden is, aan het begrip „kosten van
het bestaan" in elk concreet geval inhoud te geven op grond
van een eigen inzicht in hetgeen voor de betrokkene noodzakelijk is.
Duidelijk wensen de ondergetekenden te stellen, dat zij onder
het begrip noodzakelijk niet rangschikken een zodanige bijstand,
dat een persoon blijvend gehandhaafd kan worden op een niveai'
waarop hij zich — vóór hij de bijstand ontving — bewoog
12
Wel kan zich een situatie voordoen waarbij een periode van
overbrugging in acht moet worden genomen. De kosten die
moeten worden gemaakt in een dergelijke overbruggingsperiode, kunnen, gelet op de omstandigheden, als noodzakelijk
worden gekwalificeerd.
De functie van de bijstandverlening dient niet te worden
beperkt tot aanvulling van tekorten in de noodzakelijke kosten
van het bestaan, doch ook te zijn gericht op het heropenen van
de mogelijkheid dat de betrokkene wederom door de normale
bestaansvoorzieningen de middelen tot zijn bestaan gaat verkrijgen. De bijstand moet voorts ook bij een dreigend verlies van
de mogelijkheid tot zelfstandige voorziening in het bestaan kunnen worden verleend. In artikel I van het wetsontwerp wordt
de plicht daartoe omschreven. Het spreekt vanzelf, dat ook dit
aspect van de bijstandverlening een beoordeling vraagt van de
individuele situatie van de betrokkene.
Door de keuze van het begrip „noodzakelijke kosten van het
bestaan" wordt de mogelijkheid geboden in elk geval een toereikende bijstand te verlenen, aangezien dit begrip evolueert in
samenhang met het sociaal-economische niveau van de maatschappij. Daarnaast heeft dit begrip, ook in dezelfde tijd, een
wisselende inhoud, al naar gelang b.v. de leeftijd, de burgerlijke
staat en de gezondheidstoestand van de betrokkene.
Gezien de grote verscheidenheid van situaties van waaruit
een beroep moet kunnen worden gedaan op bijstand, zijn de
ondergetekenden van oordeel dat ter omschrijving van de inhoud
van de te verlenen bijstand niet een algemene objectieve norm
kan worden gegeven.
Ad b. De zekerheid omtrent de toereikendheid van de bijstand
Het is van belang de rechtszekerheid van de burger zo groot
mogelijk te doen zijn. De ondergetekenden hebben daarop reeds
gewezen in paragraaf 2.
De rechtszekerheid moet in de eerste plaats daarin zijn gelegen, dat ieder in de wet een rechtsgang heeft die hem
zekerheid verschaft inzake een individueel juiste behandeling.
Daartoe strekt de opdracht aan het bijstandverlenend orgaan
om de bijstand af te stemmen op de individuele omstandigheden en mogelijkheden van de persoon, waarover hierboven
reeds is gehandeld. Daartoe strekt zeker ook het voorschrift
dat de uitvoering van deze wet in handen stelt van het bestuurlijk college, dat het best in staat mag worden geacht kennis te
nemen van de concrete omstandigheden waarin het verzoek
om bijstand zich voordoet. Voorts kent het ontwerp van wet
aan de betrokkene het recht toe bij de bijstandverlenende instantie zelf bezwaar te maken tegen een zijns inziens onjuiste
beslissing en aldus een hernieuwde behandeling van zijn verzoek te verkrijgen. Vervolgens biedt deze wet de betrokkene
een recht van beroep op gedeputeerde staten en tenslotte een
hoger beroep op de Kroon.
Naast deze rechtsmiddelen biedt de wet zelve in verscheidene
andere opzichten rechtszekerheid. Zo is het bijstandverlenend
orgaan beperkt in het stellen van voorwaarden, tot de in artikel 3 van het wetsontwerp genoemde.
Ook door objectivering ten aanzien van de inhoud van de
bijstand kan in een belangrijk opzicht de rechtszekerheid worden vergroot. Daardoor kan de betrokkene zelf tevoren weten
wat de inhoud van zijn aanspraak is. De praktijk van de jaren
sinds 1912 heeft aangetoond, dat objectivering van de bijstand
zeer wel mogelijk is ten aanzien van personen wier moeilijkheden gelijkelijk zijn gesitueerd, doordat ze uit eenzelfde oorzaak voortkomen.
Bij de uitvoering van de Algemene Bijstandwet kan bedoelde
objectivering worden bereikt door middel van het treffen van
een groepsregeling. Naar het oordeel van de ondergetekenden
zal het bijstandbeleid er op gericht moeten zijn, waar mogelijk
van dit middel gebruik te maken.
Aldus wordt in belangrijke mate voldaan aan de eis der
rechtszekerheid, in zoverre dat ieder die onder een groepsregeling valt de hoogte van de bijstand die hem zal worden verleend,
in de regeling kan lezen. Een groepsregeling garandeert de betrokkene evenwel niet, dat hij altijd die bijstand ontvangt, die
hij in zijn individuele omstandigheden nodig heeft. Zij biedt
dus geen zekerheid omtrent de nakoming van de rechtsplicht
die de overheid bij artikel 1 der voorgestelde wet op zich neemt.
Een groepsregeling zal dan ook individualisering van de bijstand nimmer mogen uitsluiten (vgl. art. 13 van het wetsontwerp).
Ook toepassing van het beginsel der rechtsgelijkheid leidt
tot deze conclusie. Slechts schijnbaar immers wordt dit beginsel
door een regeling die aan allen dezelfde bijstand toemeet in
alle gevallen verwerkelijkt. Dit zou uitsluitend het geval zijn,
indien ook de behoeften van alle tot de groep behorende personen gelijk zouden zijn (of althans gedekt zouden worden
door de bijstand volgens de groepsregeling). Daar zich evenwel
ook onder de categorie op welke een groepsregeling van toepassing is, personen in bijzondere omstandigheden kunnen bevinden, zou. indien volstaan werd met het toekennen van een
gelijke uilkering ingevolge de groepsregeling zonder meer. deze
gelijkheid van uitkering in feite rechtsongelijkheid betekenen.
Ook aldus bezien is derhalve individualisering mede bij toepassing van de groepsregelingen noodzakelijk.
De ondergetekenden zijn van oordeel, dat op deze wijze een
bevredigend evenwicht wordt bereikt tussen de eisen van objectivering en individualisering, waarbij zowel het belang van de
rechtszekerheid als dat van de rechtsgelijkheid zo goed mogelijk
tot zijn recht komt.
Groepsregelingen voor de verlening van bijstand onderscheiden zich naar hun aard van b.v. de regelingen van de sociale
verzekering, bij welke laatste weliswaar rechtsgelijkheid en
rechtszekerheid bestaan, maar onzeker is in hoeverre in de individuele situatie voldoende is geholpen, omdat de relatie van
de uitkering tot de werkelijke behoefte van de verzekerde in
belangrijke mate ontbreekt.
Naast deze objectivering in bijzondere zin kent het wetsontwerp een objectivering van de bijstand in meer algemene zin.
Met betrekking tot een aantal elementaire bestaansmiddelen
kan worden vastgesteld, dat iedere Nederlander daarvoor ten
minste over een zeker bedrag moet kunnen beschikken. Door
vaststelling van deze bedragen bij algemene maatregel van bestuur wordt een waarborg geschapen, dat in alle gemeenten een
bijstand wordt verleend welke ten aanzien van een aantal
elementaire behoeften een redelijke uitkering garandeert. De
ondergetekenden denken daarbij met name aan de elementen
voeding, kleding en verwarming. Een nadere objectivering van
de noodzakelijke kosten voor deze elementen heeft evenwel geen
andere betekenis dan die van een algemeen oriënterende richtlijn. Zij achten het onmogelijk deze objectivering uit te breiden
tot alle elementaire bestaansmiddelen, die tezamen zouden kunnen worden gekwalificeerd als een levensminimum, gezien de
zeer uiteenlopende gevallen, waarin bijstand moet worden verleend en de zeer verschillende personen, waarop de wet van
toepassing moet zijn.
Objectivering van bepaalde kosten heeft betekenis als algemene richtlijn bij de bepaling van de bijstand. Een individuele
beoordeling van de behoeften blijft geboden, ook ten aanzien
van de behoeften waarop de algemene maatregel van bestuur
betrekking heeft.
Ad c. Het bijstandbeleid met het oog op de persoonlijke
verantwoordelijkheid
en op het functioneren der normale bestaansvoorzieningen
Voorkomen moet worden dat de overheid door het ten uitvoer brengen van haar rechtsplicht tot het verlenen van bijütand er de oorzaak van kan zijn, dat de normale bestaansvoorzieningen in hun werking worden belemmerd of dat de
uitbouw van deze voorzieningen zou worden afgeremd. In
dit verband moet de wettelijke regeling van de bijstand aan een
drietal eisen voldoen.
1. Het bijstandbeleid moet zodanig zijn dat geappelleerd
wordt aan de verantwoordelijkheid die een ieder heeft voor
zijn eigen bestaan en toekomst.
2. Het bijstandbeleid moet zodanig zijn, dat het totale sociale beleid, waaronder het loonbeleid, niet wordt doorkruist.
13
3. Het bijstandbeleid moet zodanig zijn dat de intermenselijke hulpverlening wordt bevorderd en dat kerken en particulier initiatief alle vrijheid behouden aan een persoon die bijstand te geven, welke zij vanuit hun eigen verantwoordelijkheden wensen te geven.
Ad I. Persoonlijke
verantwoordelijkheid
Het wetsontwerp vooronderstelt dat ieder in de eerste plaats
zelf verantwoordelijk is voor de voorziening in het bestaan van
zich en zijn gezin. Daaraan is uitdrukking gegeven door het
bepaalde in artikel I, tweede lid, dat de bijstand mede wordt afgestemd op het betoonde besef van verantwoordelijkheid voor
de voorziening in het bestaan. Ook dient de bijstand erop gericht te zijn de betrokkene zo mogelijk in staat te stellen zelfstandig in zijn bestaan te voorzien. De eigen verantwoordelijkheid van de bijstandbehocvende wordt verder beklemtoond in
het wettelijke voorschrift inzake de aan de bijstand te verbinden
voorwaarden. Burgemeester en wethouders moeten aan de bijstand voorwaarden verbinden, die strekken tot inschakeling van
de betrokkene in de arbeid; van het stellen van deze voorwaarden kan slechts worden afgezien, indien zich redenen van
medische, sociale of andere aard daartegen verzetten (artikel 3,
lid I ) . Sanctie op de niet-nakoming van deze en eventuele
andere door burgemeester en wethouders gestelde voorwaarden,
is de vermindering of beëindiging, en bij herhaalde aanvrage
de weigering van de bijstand.
Ook ten aanzien van andere aspecten van de bijstandverlening bepalen burgemeester en wethouders zelf het beleid dat
in een concreet geval gevoerd dient te worden, waarbij het
voorafgaande als richtsnoer dient te gelden. Zo zal bij het toepassen van de zogenaamde aftrekbepalingen (artikel 7) het
bijstandverlenende orgaan het betoonde gebrek aan verantwoordelijkheidsbesef niet buiten beschouwing kunnen laten.
Voorts zullen bijvoorbeeld de mogelijkheden van een persoon,
die in het verleden de hem geboden kansen uit gebrek aan verantwoordelijkheidsbesef heeft gemist, anders worden bezien dan
die van een persoon die dergelijke kansen niet heeft gehad.
Daarom zullen deze overwegingen tevens een rol spelen bij het
bepalen of en in welke mate bijstand in de behoefte aan bedrijfskapitaal in de vorm van geldlening moet worden verleend
(artikel 4 ) .
Voorkomen dient te worden, dat sommigen door het bestaan
van een overheidsplicht tot bijstand geneigd zouden zijn hun
eigen verantwoordelijkheid minder zwaar te nemen. Te denken
is aan het nalaten van het uit voorzorg treffen van eigen voorzieningen. bijvoorbeeld ter dekking van bepaalde risico's. Indien
blijk is gegeven van een naar omstandigheden ongenoegzaam
besef van verantwoordelijkheid, zal de ontvangen bijstand op de
betrokkene zelf kunnen worden verhaald (artikel 57 onder c).
Zo zal de noodzakelijke bijstand ter voorziening in ziektekosten
kunnen worden verhaald op een persoon, van wie redelijkerwijs mocht worden verwacht, dat hij zich tegen dergelijke kosten zou hebben verzekerd op de wijze welke voor personen in
een vergelijkbare situatie de gebruikelijke is.
Ad 2. Voorkomen van doorkruising van het totale sociale
beleid, waaronder het loonheleid
De bepalingen ten aanzien van de verantwoordelijkheid stimulcren de bereidheid om door arbeid of door deelname aan
verzekering in het eigen bestaan te voorzien. Immers, wie tekort
schiet in het vooruitzien ten aanzien van de voorziening in
het bestaan voor zich en zijn gezin — ook via het deelnemen
aan verzekeringen — loopt het risico dit in de hoogte van de
bijstand en de plicht tot terugbetaling te bemerken.
In het tweede lid van artikel I van het wetsontwerp wordt
gesteld, dat de bijstand er op gericht dient te zijn de persoon
zo mogelijk in staat te stellen zelfstandig in zijn bestaan te
voorzien. Artikel 3 beklemtoont deze tendens door de bcpaling, dat aan de bijstand voorwaarden worden verbonden,
welke strekken tot inschakeling in de arbeid, tenzij zwaar
wegende redenen zich hiertegen verzetten.
Tegen deze achtergrond dient naar de overtuiging van de
ondergetekenden het algemene beleid inzake het niveau van
de bijstand te worden gevoerd. Voorkomen dient immers te
worden dat het niveau van de bijstand een remmende werking
zou kunnen hebben op de bereidheid van de betrokkene om
zelfstandig in zijn bestaan te voorzien.
Voorkomen dient ook te worden dat de gewenste totstandkoming van nieuwe vormen van sociale verzekering, of gewenste uitbreiding van bestaande vormen daarvan, door het
bijstandbeleid zou worden belemmerd. De in de rijksgroepsregelingen aan te geven normen kunnen aan het bijstandverlenend orgaan een indicatie geven voor dit beleid. Ook van
eventuele beslissingen in hoger beroep door de Kroon gegeven
zal een richtinggevende werking uitgaan ten aanzien van het
niveau van de bijstand.
Er zij op gewezen dat de Kroon, ten einde doorkruising van
het sociale beleid te voorkomen, ingevolge artikel 185 der
gemeentewet bevoegd zal zijn de besluiten van burgemeester
en wethouders tot verlening van bijstand te vernietigen wegens
strijd met de wet of het algemeen belang.
Ten aanzien van de besluiten van de colleges van gedcputeerde staten, welke een geheel zelfstandige beslissing omtrent
de verlening van de bijstand inhouden, wordt aan de Kroon
een gelijk vernietigingsrecht toegekend. Het artikel 43 strekt
daartoe.
Ad 3. Verhouding overheidsbestand
en hulp van kerkelijke en particuliere zijde
De ondergetekenden zijn van mening, dat het bovengeschetste
systeem van bijstand uitdrukking is van wat naar huidig inzicht
de verantwoordelijkheid van de overheid voor de burgers dient
in te houden. Dit betekent echter niet, dat de Algemene Bijstandwet altijd en onder alle omstandigheden een zodanige
voorziening zou geven, dat andere mogelijkheden van financiëlc hulpverlening afgesneden zouden moeten worden. De
Algemene Bijstandwet is wel sluitstuk op de in het land geldende sociale voorzieningen, maar moet juist als wettelijke
voorziening ten aanzien van de bijstand beperkingen in acht
nemen. Hieruit blijkt de grote en blijvende betekenis van financiëlc hulpverlening van mens tot mens, van familie en van
kerkelijke en particuliere instellingen. Aangezien de relatie van
de verwanten of kerkelijke en particuliere instellingen tot de
bijstandbehocvende van geheel andere aard is dan zijn relatie
tot de overheid, zijn de verwanten of kerkelijke en particuliere
instellingen in de gelegenheid ook daar nog financiële hulp
te bieden, waar de overheidsbijstand aan zijn grens gekomen is.
Het is zowel ten aanzien van de normale gevallen als ten aanzien van degenen, die wegens een onvoldoende mate van verantwoordelijkheidsbesef een lagere of geen bijstand ontvangen,
van belang, dat de kerkelijke en particuliere instellingen naar
eigen inzicht een uitkering ter aanvulling dan wel ter vervanging van de overheidsbijstand kunnen geven. Met het oog
daarop bepaalt artikel 7, tweede lid, dat charitatieve uitkeringen
van kerkelijke of particuliere zijde bij de bepaling van de bijstand buiten beschouwing blijven, voor zover zij niet leiden
tot een zodanige verbetering van de levensomstandigheden, dat
het uit een oogpunt van bijstand onaanvaardbaar zou zijn deze
buiten beschouwing te laten.
Het wetsontwerp kent dus niet meer, als wettelijke voorziening, bijstand door kerkelijke of particuliere instellingen van
weldadigheid. Daaruit vloeit mede voort dat de wettelijke
regeling van het verhaalsrecht van kerkelijke en particuliere
instellingen wegens verleende financiële hulp niet is gehandhaafd. Uit de ontvangen adviezen is de ondergetekenden gebleken dat men zich in de kring der hierbij betrokkenen niet
verzet tegen dit verlies van het verhaalsrecht.
§ 5. Financiële
hijstand, gezin en
familie
In paragraaf 4 is ten principale uiteengezet, welke de karaktcristieke functie is van de bijstand, n.1. die van een aanvullende of vervangende voorziening. De mate waarin en het doel
waartoe bijstand dient te worden verleend, wordt bepaald door
het niet functioneren van de normale voorzieningen. Bij de
voorziening in bestaansmiddelen speelt het gezinsverband een
belangrijke rol.
14
De ondergetekenden zijn van oordeel dat bij het bepalen van
de mate waarin en de wijze waarop iemand bijstand in de noodzakelijke kosten van het bestaan wordt verleend, de gezinsaspecten tot hun recht dienen te komen. In normale gezinnen
is het gezinsverband een realiteit bij welke de wijze van bijstandverlening reeds om praktische redenen zal moeten aanknopen. Maar ook op principiële gronden achten de ondergetekenden het van belang dat de bijstand aan een of meerdere
leden van het gezin op zodanige wijze wordt geboden, dat deze
past in en bijdraagt tot het fungeren van het gezin als gemeenschap. Dit uitgangspunt leidt tot de regeling welke is vervat in
de artikelen 5 en 6 van het voorliggende wetsontwerp en waarbij wordt bepaald dat (tenzij zulks, alle omstandigheden in aanmerking genomen, niet wenselijk is) bijstand aan echtelieden
en/of hun minderjarige kinderen wordt verleend bij wijze van
gezinsbijstand. Ook bij vaststelling van de mate waarin bijstand
zal worden verleend dient het functioneren van het gezin als
bestaansgemeenschap een mede-bepalende factor te zijn.
Op grond van artikel l zal aan degenen die een beroep op
deze wet doen een bijstand dienen te worden verleend, die is
afgestemd op hun persoonlijke omstandigheden en mogelijkheden. De persoon zal in het geheel van zijn relatie tot zijn
omgeving moeten worden bezien en met name ook in zijn
verband tot het gezin waartoe hij behoort. De mate van bijstandverlening is afhankelijk van de gezamenlijke middelen
van de gezinsleden en van de gezamenlijke behoeften.
Tn de gevallen dat van het systeem van gezinsbijstand moet
worden afgeweken, vindt eerst achteraf de verrekening plaats
met de eventuele gezinsmiddelen en wel op de wijze waarop dit
onder vigeur van de huidige wet geschiedde, te weten het verhaal. Op deze wijze blijft de verantwoordelijkheid van gezinsledcn voor elkaar tot uitdrukking komen.
De Armenwet 1912 gaat ervan uit, dat niet alleen op de
persoon zelf, doch ook op al zijn onderhoudsplichtige verwanten een verantwoordelijkheid rust welke boven die van
de overheid gaat. Artikel 28 noemt hen onder degenen tot
wie een „verzoek" om bijstand moet worden gericht, alvorens men zich tot de overheid kan wenden. In deze
gcdachtengang moet men aannemen, dat het eventuele voldoen
aan dit verzoek — dus het nakomen van de onderhoudsplicht
— geacht wordt de ,,armoede'' geheel of ten dele op te heffen
en de overheidsbijstand overbodig te maken. Veelal drukt men
dit uit door te zeggen, dat de genoten alimentatie van de ovcrheidsbijstand wordt ,,afgetrokken''. Wordt aan het verzoek om
alimentatie niet voldaan, dan wordt (of werd althans tot 1961)
de overheidsbijstand wel verleend, doch achteraf op de onderhoudsplichtigen verhaald, hetgeen economisch op hetzelfde
neerkomt.
Het effect van dit systeem is een maximale verwerkelijking
van de in het burgerlijk recht erkende plicht tot het verschaffen
van onderhoud aan de naaste verwanten. Het „verhaal" fungeert als een soort incassoprocedure tot realisering van aanspraken op onderhoud, en schept daardoor tevens voor de
onderhoudsplichtigen een prikkel tot nakoming.
Een gevolg van dit stelsel is echter ook, dat voor degene
die niet (direct noch indirect.) een beroep op zijn alimentatierechten wil doen, hiermede ook de weg naar de ovcrheidsbijstand is afgesneden. Hem blijft slechts over armoede te lijden.
Nu kan men zeggen, dat zulks niet alleen voor aanspraken op
alimentatie, doch ook voor alle andere rechtsaanspraken van
de betrokkene geldt. Wie niet de moeite neemt zijn inschulden
te innen, kan moeilijk verwachten dat de overheid hem het
aldus gederfde bij wcge van bijstand vergoedt. Dit ware in strijd
met het verantwoordelijkheidsbcginsel dat in § 4 besproken is.
Men mag van een ieder verwachten, dat hij op zakelijke wijze
zijn belangen waarneemt.
fn dit opzicht is echter het alimentatierecht niet helemaal
een vordering als een andere. In het bijzonder vertoont de
wederzijdse alimentatieplicht tussen ouders en meerderjarige
kinderen, alsmede tussen schoonouders en hehuwdkinderen,
een bijzonder aspect, waarmede de wetgever naar het oordeel
van de ondergetekenden rekening behoort te houden.
De aanspraken op onderhoud resp. vruchtgenot tussen
ouders en minderjarige kinderen vormen in dit verband geen
probleem. Zij zijn zó hecht in het rechtsbewustzijn en in de
economische structuur der maatschappij verankerd, dat hun
nakoming óf geen moeilijkheden oplevert, óf — waar zij in
een bepaald geval mocht haperen — als regel dient te worden
doorgezet.
Wat de verhouding lussen ouders en meerderjarige kinderen
(of schoonouders en hehuwdkinderen) betreft, zijn de ondergetekenden van oordcel. dat ook hier aan de bepalingen van het
Burgerlijk Wetboek een zedelijk beginsel ten grondslag ligt.
Een feit is echter, dat vele ouders heden ten dage zich bczwaard gevoelen, jegens hun meerderjarige kinderen of behuwdkindcren een aanspraak te doen op de nakoming van de
plichten van dezen tot hun onderhoud. De ervaring wijst uit,
dat dit verschijnsel zich niet alleen bij bepaald slechte familieverhoudingen voordoet. Juist wanneer tussen ouder en kind
in de persoonlijke sfeer een positief gewaardeerd contact beslaat, zal de tot onderhoud gerechtigde partij er tegenop zien
de verhouding te belasten met een beroep op financiële hulp.
dat hem voor zijn gevoel in een positie van afhankelijkheid
dreigt te plaatsen. Dit beroep zal hij zo lang mogelijk uitstellen,
misschien langer dan uit het oogpunt van zijn eigen materieel
welzijn verantwoord is. Aan het behoud van datgene waarop
hij op het immateriële vlak recht kan doen gelden, zal hij de
uitoefening van zijn alimentatierecht opofferen.
Uit het voorgaande blijkt, dat in de praktijk des levens de
zedelijke plicht tot onderhoud tussen ouders en meerderjarige
kinderen als minder vanzelfsprekend en dwingend wordt
ervaren dan die tussen echtgenoten onderling en tussen ouders
en minderjarige kinderen. De nict-materiële banden hebben in
het dcnkleven van velen een hogere prioriteit verkregen. In dit
verband is van belang, dat de wijzigingen in de maatschappij
ertoe hebben geleid, dat niet meer de familie, die drie of
meer generaties omvat, doch het gezin, bestaande uit ouders
en hun minderjarige kinderen, als een zelfstandige economische
eenheid wordt ervaren.
De maatschappelijke ontwikkeling welke zich voltrekt t.a.v.
het gezin, waarbij enerzijds de eerdere economische zelfstandigheid van de kinderen en anderzijds de algemene verlenging van
de levensduur een ongunstige invloed uitoefent op de mogelijkheden tot het blijven bijdragen door meerderjarige kinderen
in de onderhoudskosten van hun ouders en omgekeerd, wordt
weerspiegeld in het feit, dat thans reeds de bijstand, vcrleend volgens groepsregelingen, voor 1 0 0 % vrij van verhaal
is en de bijstand krachtens de Armenwet in :± 75 % van de
gevallen niet meer verhaald kan. worden op de meerderjarige
kinderen of op hun ouders. Het vraagstuk waarover het hier
gaat, is dus beperkt tot een fractie van de totale overheidsbijstand en dan nog tot die welke wordt verleend aan de sociaal
meest kwetsbare groep.
De ondergetekenden zouden willen stellen, dat in de verhouding tussen meerderjarige personen en hun (schoon)ouders het
alimentatierecht moet worden gezien als een hoogst persoonlijk
recht, waarvan de uitoefening zodanige implicaties voor tic
intermenselijke verhoudingen heeft, dat de overheid niet zonder
meer de uitoefening van dit recht in handen dient te nemen.
In het licht van het bovenstaande menen de ondergctekenden dan ook dat bij een principieel nieuwe regeling als de thans
voorgestelde de mogelijkheid van verhaal op ouders van meerderjarigen en op meerderjarige kinderen dient te vervallen.
Verwacht mag worden dat in vele gevallen onderhoudsplicht
ook voortaan zonder gerechtelijke dwang zal worden nagekomen; een daad die dan veeleer een positieve dan een
negatieve invloed op de verhoudingen in de familie zal hebben.
Om het geven van zodanige uitkeringen te stimuleren, verdient het aanbeveling, ze niet geheel op het bedrag van de
bijstand in mindering te brengen. Op dit punt zullen burgemeester en wethouders in overleg met alimentatieplichtigen
en "gerechtigden moeten trachten een redelijke oplossing te
vinden (artikel 7, derde lid).
15
§ 6. Organen
voor de uitvoering en hei advies
De laak der hulpverlening is van ouds uitgeoefend door
instellingen die op lokaal niveau werk/aam zijn. De uitvoering
van de in de Armenwet omschreven overheidstaak is, in
aansluiting op de vóór 1912 reeds hestaande situatie, opgedragen
aan de gemeentelijke overheid. Ook de uitvoering van de
sindsdien van rijkswege in het leven geroepen bijstandsregelingcn is toevertrouwd aan burgemeester en wethouders. Voor
een juiste beoordeling van noden en behoeften, waarin moet
worden voorzien, is een goed inzicht in de persoonlijke
omstandigheden en mogelijkheden van de betrokkene noodzakelijk. In de plaatselijke sfeer is de samenwerking tussen alle
instellingen, welke de belangen van de enkeling en het gezin
behartigen, op de beste wijze te realiseren. De ondergetekenden
zijn van oordeel dat, óók nu de verlening van financiële bijstand
als een rechtsplicht van de overheid in de wet wordt vastgelegd, de uitvoering van deze taak in de sfeer der gemeente
dient te blijven geschieden. De doelmatigheidsoverweging
welke ertoe leidde dat in het verleden de uitvoering van deze
in de grondwet tot rijkszorg verklaarde materie, aan de
gemeenten werd toevertrouwd, geldt ook heden nog. In het
voorliggende wetsontwerp wordt de beslissing op de aanvrage
om bijstand dan ook opgedragen aan burgemeester en wethouders.
De aanwijzing van dit bestuurlijk college vloeit mede voort
uit de aard van de te nemen beslissingen. Zoals reeds in § 4
werd betoogd, draagt de beslissing op een verzoek om bijstand
het karakter van een beleidsbeslissing. De bijstand moet immers zijn afgestemd op de individuele behoeften, waarbij
rekening moet worden gehouden met de persoonlijke omstandigheden en mogelijkheden. Ook ten aanzien van die gevallen
waarin aan de verlening van de bijstand een zekere objectivering en normering ten grondslag kan liggen, blijven bcslissingen geboden die voorzien in hetgeen de individuele situatie
van de betrokkenen vraagt.
Het lijkt de ondergetekenden niet wenselijk de bestaande
burgerlijke instellingen van weldadigheid te belasten met de
uitvoering van de voorgestelde wet. De taak van deze instellingen is thans beperkt tot de uitvoering van de Armenwet
1912. Deze laatste draagt een ander karakter dan de thans
voorgestelde Algemene Bijstandwct, welke ook de uitvoering
der zogenaamde groepsregelingen gaat omvatten.
Aanvankelijk bevatte dit wetsontwerp een aantal bepalingen
welke ertoe strekten, dat aan de gemeenteraad de mogelijkheid
werd geboden, een afzonderlijk college te belasten met de
taak van de bijstandverlening. Op een dergelijk college zouden
alle bevoegdheden van burgemeester en wethouders overgaan,
terwijl de gemeenteraad, zonder gebonden te zijn aan bestaande
bestuursvormen, in volle vrijheid de structuur van dit college
zou kunnen bepalen. Gelet op de mogelijkheden welke hel
thans bij de Statcn-Gencraal aanhangige ontwerp van wet tot
wijziging van de bepalingen van de gemeentewet met betrekking tot de commissies (stuk 1961 —1962 — 6627) de gcmeentebesturen beoogt te bieden, hebhen de ondergetekenden
ervan afgezien in het ontwerp Algemene Bijstandwei terzake
een afzonderlijke regeling te treffen.
Eerder in deze toelichting is reeds de aandacht gevestigd
op de nauwe samenhang tussen de inhoud van het begrip
„noodzakelijke kosten van het bestaan" en de actuele maatschappelijke situatie. Gesteld werd toen dat de inhoud van dit
voor de bepaling van de bijstand zo belangrijke begrip mede
gezien moet worden tegen de achtergrond van de sociale
en economische voorzieningen in de maatschappij. Wijzigingen
in het geheel van deze voorzieningen zullen direct hun weerslag vinden en ook moeien vinden in het te voeren bijstandbeleid. De ondergetekenden achten het dan ook van groot belang dat het bijstaridvcrlenende orgaan in de gemeenten wordt
terzijde gestaan door een adviescommissie, welke op zodanige
wijze wordt samengesteld, dat een zo goed mogelijke aansluiting van het bijstandbeleid op de veranderende maatschappelijkc behoeften, omstandigheden en mogelijkheden wordt
verwezenlijkt.
De taak van deze commissie zien zij dan ook gelegen in het
adviseren aangaande algemene aspecten van het bijstandbeleid
in verband met de sociaal-economische realiteit waarin de bijslandbehocvendcn leven. De aandacht voor de persoon van
de bijstandbehoevende, welke in principe het uitgangspunt van
het bijstandbeleid vormt, kan worden gestimuleerd en verrijkt
door de actieve belangstelling van de zijde van de organen,
welke zich in het bijzonder toeleggen op dienstverlening aan
individuele personen en gezinnen. Tot dit bijstandbeleid bchoren b.v. de algemene vraagstukken, welke zich voordoen
bij het beoordelen van de noodzaak tot het opnemen in inrichlingcn, tot het stellen van voorwaarden en het toepassen
van de bevoegdheid tot het buiten beschouwing laten van middelen van de betrokkene, alsook kwesties betreffende voorlichting en bemiddeling. Uit de taakstelling blijkt, dat deze adviescommissie geen taak heeft ten aanzien van individuele
beslissingen inzake de bijstand.
Voorts is deze commissie er evenmin toe bestemd het gemeentebestuur van advies te dienen ten aanzien van het geheel
van het gemeentelijke sociale beleid.
Een goed samengestelde commissie van advies kan een nuttigc functie vervullen door de algemene aspecten van het bijstandbeleid te bezien in het licht van wat op andere terreinen
gebeurt en van de maatschappelijke situatie in het algemeen.
Gelet op de taakstelling dient de adviescommissie vooral te
worden samengesteld uit personen die op grond van hun kennis
van het werk der stands- en vakorganisaties of van het werk
der volksgezondheid en het maatschappelijk werk, geacht kunnen worden inzicht te hebben in de behartiging van het maatschappelijk welzijn van individu en gezin. Veelal zal het mogelijk zijn de commissie zó samen te stellen, dat onder haar leden
ook deskundigheid op meer speciale terreinen, b.v. zorg voor
bejaarden en mindervaliden, aanwezig is. Niet uitgesloten moet
worden dat in deze commissie ook personen worden opgcnomen uit de kring der gemeentelijke organen en diensten,
van welke een bijdrage tot de werkzaamheden van de commissie mag worden verwacht. Indien een adviescommissie, b.v.
gelet op de omvang der gemeente, bezwaarlijk voor één gemccnlc kan worden ingesteld, kan voor enige gemeenten tezamen een adviescommissie worden gevormd.
De ondergetekenden hebben in paragraaf 3 van deze toelichting betoogd, dat zij het begrip „bijstand" in dit wetsontwerp gebezigd hebben uitsluitend ter aanduiding van „financiële
bijstand".
Mede ten einde de gewenste duidelijkheid in deze materie te
bevorderen, gaat het wetsontwerp ervan uit dat de burgerlijke
en gemengde instellingen van weldadigheid worden opgeheven,
waarbij de taak der bijstandverlening aan burgemeester en
wethouders toevalt.
Ofschoon het loslaten van het zogenaamde subsidiaritcitsprincipc in de zin der Armenwet geenszins inhoudt dat naar
het inzicht van de ondergetekenden voor kerkelijke en particuliere instellingen van weldadigheid geen taak meer aanwezig
zou zijn ten aanzien van de verlening van bijstand, leidt de aanvaarding van de financiële bijstandverlening als een rechtsplicht
van de overheid er wel toe dat er in het stelsel van het voorliggende wetsontwerp geen behoefte bestaat aan het regelen der
samenwerking tussen de bedoelde organen met het oog op de
bijstandverlening. In het wetsontwerp keren de armenraden dan
ook niet terug. Van de negentien armenraden, ook wel sociale
raden genoemd, is in de laatste jaren een aantal zich tevens
gaan richten op taken welke materieel niet hun basis vinden
in de Armenwet 1912.
Deze vermeerdering van laken is voortgevloeid uil een verandering der behoeften aan overleg op plaatselijk niveau op
het terrein van het maatschappelijk werk en aanverwante tcrreinen. De eerste ondergetekende acht deze taken belangrijk,
doch zij meent dat de vorm en inhoud daarvan niet afhankelijk
moeten worden gesteld van het raam waarin zij toevallig ontslonden. maar zelfstandig gestalte behoren te krijgen. Zij
wenst aan deze ontwikkeling medewerking te verlenen door
een financiële bijdrage te verlenen aan de gemeenten, welke
voor nieuwe organen van overleg een basis-apparatuur tot stand
16
willen
ganen
op de
pclijk
brengen. De feitelijke vormgeving van deze nieuwe oris in belangrijke mate een zaak van de gemeente, gelet
plaatselijke omstandigheden en behoeften op maatschapterrein.
S 7. Financiële bijstand en andere vormen van
dienstverlening
Op de hierboven in 8 3 uiteengezette gronden wordt in
hel voorliggende wetsontwerp uitsluitend de financiële bijstand
geregeld. Daaruit mag geenszins de conclusie worden getrokken dat naar het inzicht van de ondergetekenden elke relatie
tussen de verlening van financiële bijstand en andere vormen
van voorzieningen, welke op het herstel van het persoonlijk
welzijn gericht zijn, zou ontbreken. Door het beëindigen van
de historisch gegroeide samenhang in één wettelijke regeling
van financiële en andere vormen van ondersleuning, wordt
naar het oordeel van de ondergetekenden de mogelijkheid geschapen de relatie tussen financiële bijstand en andere vormen
van dienstverlening op betere wijze tot uitdrukking te
brengen.
Vele instituten in de samenleving dragen er zorg voor dat
voor degenen die zulks behoeven, dienstverlening, hetzij van
materiële aard, hetzij van immateriële aard, aanwezig is. De
ontplooiing van de mens wordt daardoor op velerlei terreinen
gediend. Iedereen zal daarop een beroep moeten kunnen doen,
onverschillig of hij loon ontvangt, zelfstandig is, een uitkering
ontvangt krachtens de sociale verzekering, dan wel bijstand
ontvangt.
Het binden van de dienstverleningsorganen aan de uitvoeringsorganen van b.v. de sociale verzekering of de bijstand
vinden de ondergetekenden als beginsel niet gewenst, omdat
dit de algemeenheid van de dienstverlening zou schaden.
Dit neemt niet weg, dat in de praktijk dagelijks blijkt, dat
juist ook personen die in het kader van de sociale verzekcringen uitkeringen ontvangen of personen die financiële bijstand ontvangen — op grond van groepsregelingen of op
grond van een volledig individuele beoordeling — dienstverlening behoeven, o.a. door het maatschappelijk werk, de gezondheidszorg, de bijzondere arbeidszorg en andere instituten.
Zowel bij de uitvoering van de sociale verzekeringen als bij de
verlening van financiële bijstand kan dus dienstverlening aan
de orde moeten komen.
De relatie tussen deze twee voorzieningsvormen en de
dienstverlening loopt in zoverre parallel, dat beide een functie
vervullen inzake het financieren van de kosten van dienstverlening door het verstrekken van gelden die de betrokkene
behoeft ter voorziening in de kosten van dienstverlening. Ten
aanzien van een andere functie inzake de dienstverlening is
evenwel een onderscheid te maken. De ondergetekenden doelen
op de functie van voorlichting over de mogelijkheden van
dienstverlening en van bemiddeling tot het verkiijgen daarvan in individuele gevallen, indien deze gewenst wordt. Bij
de uitvoering der sociale verzekeringen gaat het in het algemeen over de toepassing van automatisch werkende regels,
terwijl bij de verlening van bijstand de beoordeling van de
individuele situatie van de bijstandbehocvende de grondslag
vormt van de bijstandverlening.
!n de praktijk zullen de met de uitvoering der bijstandvcrlening belaste organen de nodige persoonlijke aandacht moeten geven aan de betrokkene. Deze persoonlijke aandacht
dient niet alleen tot uitdrukking te komen bij de beoordeling
van de aanspraak op bijstand. De ondergetekenden achten het
evenzeer gewenst dat, indien in een bepaald geval van bijstandverlening daartoe aanleiding bestaat, door het bijstandvcrlcnend
orgaan tevens voorlichting wordt gegeven omtrent de mogclijkhcden van dienstverlening. Zo de betrokkene zulks wenst,
dient het orgaan terzake bemiddeling te verlenen. De persoonlijke aandacht is ook ten aanzien van deze voorlichtende en bemiddclende taak geboden.
In artikel 2 worden deze taken gesteld. Het artikel
geldt ook ten aanzien van diegenen die bijstand ontvangen
krachtens de regels van een zogenaamde groepsregeling. Bij
de uitvoering van deze taken dient het bijstandverlenend
orgaan van de vrijheid van de betrokken persoon uit te gaan.
De betrokkene zelf dient in het contact met de ambtenaar
aanleiding te geven tot voorlichting c.q. bemiddeling. Het
onderzoek dal nodig is ter beoordeling van de aanspraak op
bijstand kan daartoe mede aanknopingspunten bieden.
Het spreekt na het bovenstaande voor zichzelf, dat beschikt
zal moeten worden over personeel dat voldoende deskundighcid bezit en in staat is om degenen, die zich voor het verkrijgen van bijstand tot het gemeentelijk orgaan voor de bijstand wenden, de bovenbeschreven persoonlijke aandacht te
geven.
De aan burgemeester en wethouders opgelegde taken van
voorlichting en door de betrokkene gewenste bemiddeling,
dienen in alle objectiviteit te worden vervuld. In artikel 2
vindt dit zijn uitdrukking in de woorden „voorlichting ten
aanzien van de mogelijkheden". Op grond van deze objectieve
voorlichting kan de belanghebbende zijn wensen ten aanzien
van bemiddeling aangeven. De ondergetekenden menen dat
hierdoor op de meest gunstige wijze de doeleinden van de
financiële bijstand en die van de andere vormen van dicnstvcrlening aan de betrokkene kunnen worden bereikt.
8 8. Financiële consequenties
Bij een raming van de vermeerdering van de uitgaven ten
gevolge van het wetsontwerp dient te worden vooropgesteld
dat de uitgaven terzake van de verlening van financiële bijstand zich vrijwel onafgebroken in een stijgende lijn hebben
bewogen. Er moet van worden uitgegaan, dat ook zonder een
nieuwe wettelijke grondslag dit proces zich zou hebben voortgezet. Ook reeds bij de uitvoering van de Armenwet verlenen
de gemeenten uitkeringen, welke in het algemeen liggen op een
volgens de huidige inzichten sociaal aanvaardbaar niveau.
Een zelfde ontwikkeling kan worden geconstateerd ten aanzien van de kosten van bijstand aan personen, die in inrichtingen verblijven. De voortgaande verbetering van de verzorging en verpleging in inrichtingen heeft mede geleid tot een
voortdurende stijging van verzorgings- en verpleegprijzen,
waarvan eveneens kan worden aangenomen, dat zij haar eindpunt nog niet heeft bereikt. Deze omstandigheden maken het
niet eenvoudig om een enigszins exacte berekening op te stellen
van de vermeerdering van uitgaven, welke aan de nieuwe wet
moet worden toegeschreven. De te verwachten financiële gevolgen van het wetsontwerp kunnen dan ook slechts op een
globale wijze worden benaderd.
Opgemerkt wordt, dat bij de raming van de vermeerdering
van de uitgaven de ondergetekenden er van uitgaan, dat het
wetsontwerp op zichzelf niet zal leiden tot een verhoging van
de uitkeringen ingevolge de groepsregelingen die thans reeds
van kracht zijn en die na de totstandkoming van de wet
bij algemene maatregel van bestuur zullen worden gccontinueerd. De financiële consequenties zullen zich voordoen ten
aanzien van de bijstand welke tot dusverre krachtens de
Armenwet wordt verleend. De hogere uitgaven zullen veroorzaakt worden door verschillende factoren, welke nauw verband
houden met de principia van het wetsontwerp.
I. In de eerste plaats dient rekening te worden gehouden
met het feit, dat voor het vooropstellen van de overheidsplicht
tot het verlenen van bijstand in de noodzakelijke kosten van
het bestaan, alsmede door de grotere rechtszekerheid, die de
bepalingen van het ontwerp bijstandbehocvenden waarborgen,
het gemiddelde van de uitkeringen een zekere stijging zal vertonen in vergelijking met het gemiddelde van de uitkeringen,
die op grond van de Armenwet worden gedaan. Deze stijging
zal uiteraard verschillend zijn voor de groepen van alleenstaanden, bejaarden en niet-bejaarde gezinshoofden. De gezinssterkte speelt hier ook een rol.
Voor zover het de thuisverblijvende bijstandbehoevenden betreft, die reeds een beroep op de Armenwet hebben gedaan,
worden de meerdere uitgaven geschat op f 10 miljoen.
17
Voorts dient rekening te worden gehouden met een toeneming van het aantal aanvragen om bijstand ingevolge verschillende bepalingen van het ontwerp.
Het wetsontwerp kent niet meer de voorafgaande verwijzing
van de bijstandbehocvende naar kerkelijke of particuliere instellingen, doch stelt een rechtsplicht voor de overheid. Dit
zal ertoe leiden dat de reeds lang aanwezige tendens van de
kerkelijke en particuliere instellingen om zich terug te trekken
van het terrein der financiële bijstandverlening, ten einde de
beschikbare gelden te kunnen aanwenden voor andere sociale
activiteiten, wordt versterkt. In een groot aantal gevallen, waarin thans de uitkering geheel of gedeeltelijk ten laste komt van
deze instellingen, zal in de toekomst de bijstand voor rekening
van de overheid komen. Als gevolg hiervan wordt een verhoging van uitgaven geraamd van f 22 miljoen.
Verder moet worden verwacht, dat verschillende andere factoren een toename van het aantal aanvragen om bijstand tot
gevolg zullen hebben.
In de eerste plaats zal het ontbreken van een bepaling inzake
het verwijzen naar kerkelijke of particuliere instellingen er
mede toe leiden dat ook diegenen die niet naar bedoelde instellingen wensen te worden verwezen en dientengevolge onder
de huidige omstandigheden geen bijstand vragen, ofschoon zij,
gezien hun omstandigheden, daarvoor wel in aanmerking zouden komen, in de toekomst wel bijstand zullen vragen. Ook kan
het zijn dat men het ontvangen van ondersteuning als vernederend en beschamend beschouwt, gezien de vaak aan het
ontvangen van bijstand verbonden afhankelijkheid en bemociing met het persoonlijke leven. Het vervallen van de verwijzing
naar kerkelijke en particuliere instellingen en de geboden
mogelijkheid van beroep op gedeputeerde staten en de Kroon
van de beschikking van het bijstandverlenend orgaan, alsmede
de geboden waarborg tegen odieuze voorwaarden, brengen
mede dat er minder aanleiding zal bestaan zich te laten weerhouden van een aanvrage om bijstand.
Tenslotte is een toeneming van het aantal aanvragen om bijstand te verwachten als gevolg van de relatieve stijging van
de uitkeringen over het gehele land genomen. Door de verhoging der uitkeringen zullen ook gezinnen en personen die tot
dusverre niet voor bijstand in aanmerking komen, in de toekomst in de termen vallen. Bij de hier besproken vormen
van aanzuigende werking, waartoe de wet waarschijnlijk zal
leiden, zal het in verreweg de meeste gevallen gaan om zogcnaamde „randgevallen", die een geringe aanvullende bijstand
behoeven. De totale kosten worden geraamd op circa f 15
miljoen.
II. Ook de kosten ten behoeve van de in niet-psychiatrische
inrichtingen verblijvende bijstandbchocvcndcn zullen naar het
zich laat aanzien een stijging ondergaan, welke ten dele een
uitvloeisel zal zijn van het voorliggende wetsontwerp.
Door het voorgestelde systeem, waarbij een garantie wordt
geboden tot vergoeding van een redelijke kostprijs, zal de
tendens tot verbetering van oudere inrichtingen worden versterkt en zal de gemiddelde verplegingsprijs enigermate stijgen.
Mede als gevolg daarvan zal er een toename zijn van het aantal gevallen waarin bijstand zal moeten worden verleend, terwijl het beginsel van de vrije keuze der inrichting binnen redclijke grenzen mede tot een zekere verhoging der uitgaven zal
leiden. Tenslotte zal ook ten aanzien van deze vorm van bijstand het aandeel van het kerkelijk en particulier initiatief
teruglopen. Ten aanzien van het geheel van de kosten van
bijstand van in inrichtingen verblijvende bijstandbchocvcndcn,
wordt een stijging van f 8 miljoen geraamd.
ervan uitgaat dat met alle inkomsten, van welke aard ook, ten
volle rekening wordt gehouden bij de bepaling van de bijstand.
In de praktijk passen echter vele gemeenten reeds aftrekbepalingen toe welke analoog zijn aan de minimumbepalingen
welke in het eerste lid van artikel 7 zijn vervat. Soms laten
zij zelfs nog meer middelen buiten beschouwing. In deze gcmcenten zal de toepassing van de bepalingen van het eerste
lid van artikel 7 de kosten dan ook relatief weinig doen
stijgen. De toeneming van de uitgaven uit dezen hoofde wordt
geraamd op f 2 miljoen.
IV. In de vierde plaats spelen een rol de financiële consequenties van een verdergaande beperking van het verhaalsrecht.
Volgens de bepalingen van het wetsontwerp (Hoofdstuk IV,
paragraaf 3) zal vervallen:
1. het verhaal op de bijstand-ontvanger zelf, behoudens verrekening met uitkeringen, waarop recht bestaat en behoudens
het geval van gebleken ongenoegzame verantwoordelijkheid;
2. het verhaal op meerderjarige onderhoudsplichtigen,
wegens bijstand aan zogenaamde thuisvcrblijvcndc bijstandbehocvenden, die nog niet de 65-jarige leeftijd hebben bereikt;
3. het verhaal op meerderjarige onderhoudsplichtigen met
een inkomen of vermogen boven de in artikel 63/> der Armenwet neergelegde draagkrachtgrens.
Op grond van het bovenstaande is een derving van inkomsten
uit verhaal tot een bedrag van f 8 miljoen te verwachten.
Het vervallen van het onder 2 genoemde verhaal wegens
bijstand aan thuisvcrblijvcndc bijstandbehoevenden zou geleid
hebben tot een aantal (nieuwe) aanvragen om bijstand van
de bij de ouders inwonende mindcrvaliden, die in het geheel
niet of slechts voor een zeer klein deel door arbeid of anderszins in hun bestaan kunnen voorzien, ware het niet, dat inmiddels de Tijdelijke Bijstandrcgcling voor Mindervaliden tot
stand gekomen is, welker inhoud in de een of andere vorm
in een groepsregeling op grond van de Algemene Bijstandwct
zal overgaan, indien de betrokken groep dan niet reeds onder
de sociale verzekering is gebracht. Dit betekent, dat in dit opzicht nauwelijks nog een aanzuigende werking mag worden
verwacht.
Recapitulatie
Op grond van bovenstaande overwegingen wordt de vcrmeerdering van uitgaven voor bijstand krachtens de bepalingen
van het wetsontwerp als volgt geraamd:
I. Voor thuisverblijvende bijstandbehoevenden:
1. Vermeerdering van uitgaven ten aanzien van degenen, die reeds onder de
Armenwet bijstand genieten
ƒ 10 miljoen
2. Toename van het aantal bijstandaanvragen:
a. wegens het zich terugtrekken van
kerkelijke en particuliere instellingen
22
,,
h. wegens aanzuigende werking door
verschillende bepalingen van het
wetsontwerp
15
„
II. Voor bijstandbehoevenden die in inrichtingen zijn opgenomen
8
,,
III. Ingevolge de wijziging terzake onder aftrekbepalingen
2
„
IV. Ingevolge verdere beperking van het verhaal
8
ƒ 65 miljoen
III. In de derde plaats dient rekening te worden gehouden
met financiële consequenties van enige in het wetsontwerp
opgenomen bepalingen, welke in de Armenwet niet voorkomen. In dit verband moet gewezen worden op de voorschriften in artikel 7 van het wetsontwerp, volgens welke bepaalde
vermogens- en inkomstenbestanddelen bij de bepaling van de
bijstand buiten beschouwing worden gelaten. In dit opzicht
wijkt het wetsontwerp principieel af van de Armenwet, die
Naar de mening van de ondergetekenden is deze raming van
f 65 miljoen het maximale bedrag van de aan deze wet toe te
schrijven vermeerdering van uitgaven. Opgemerkt wordt echter
dat de geraamde hogere uitgave eerst zal worden bereikt wanneer de wet haar maximale werking zal hebben gevonden. De
ervaring heeft geleerd dat wetten als de onderhavige slechts
geleidelijk doorwerken.
18
Op grond hiervan k;m worden aangenomen dat in het eerste
jaar waarin tic wet in werking is wel een belangrijke stijging
van uitgaven is te verwachten, Joch dat het geraamde bedrag
van f 65 miljoen niet aanstonds zal worden bereikt. De ondergetekenden menen te mogen aannemen, dat voor het eerste jaar
ile vermeerdering van uitgaven een bedrag van f 3 5 miljoen niet
te boven zal gaan en dat het bedrag van f 65 miljoen pas in
het derde jaar waarin de wet in werking is zal worden bereikt.
De in het vorenstaande geschetste financiële gevolgen van
ilc voorgestelde maatregelen komen ten laste van de gemeenten,
die deze kosten moeten dekken uit de algemene middelen,
welke zij uit het Gemeentefonds ontvangen. Deze gevolgen zijn
van zodanig grote omvang, dat in verband daarmede een aanpassing van de voeding van het Gemeentefonds nodig wordt
geacht. Artikel 91 bevat het voorstel tot een compensatie voor
het Gemeentefonds door verhoging van het aandeel van het
fonds in de rijksbelastingen op basis van de hierboven uitgesproken verwachting ten aanzien van ds geleidelijke stijging
van de gemeentelijke kosten terzake. De voorgestelde verhoging
van het aandeelpcrccntagc met 0,31, respectievelijk 0,49 en
0,58 komt, gerelateerd aan de opbrengsten dor rijksbelastingen,
waarin het fonds deelt, naar de ramingen in de Rijksbegroting
voor 1962. uit op bedragen van achtereenvolgens rond f 3 5
miljoen, f 5 5 miljoen en f 6 5 miljoen.
$ 9. Samenvatting
van de hoofdpunten
van hei
wetsontwerp
1. Rechtsplicht van de overheid
De overheid heeft een rechtsplicht tot financiële bijstand
aan iedere Nederlander, ingezetene, die in zodanige omstandighcden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de
middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van het
bestaan te voorzien.
Het wetsontwerp koppelt de financiële en immateriële hulp
niet aan elkaar en beperkt zich tot de regeling van de financiëlc bijstand. De overheidstaak ten aanzien hiervan is een
eigenstandige in die zin, dat een voorafgaande verwijzing
naar kerkelijke en particuliere instellingen, het zogenaamde
subsidiariteitsbeginsel, vervalt. Bij de vaststelling van de bijstand wordt rekening gehouden met de omstandigheden en
mogelijkheden van persoon en ge/in. Een beperkende bepaling,
zoals artikel 29, derde lid. der Armenwet inhoudt, wordt niet
voorgesteld.
2. Voorzieningen tegen beslissingen
Het wetsontwerp voorziet in een rechtsgang, volgens welke
bezwaren tegen een beslissing van het bijstandverlenende
orgaan kunnen worden ingebracht.
De Armenwet kent alleen de mogelijkheid tot een ingrijpen
van de Kroon indien ondersteuning geweigerd wordt met de
kennelijke bedoeling om armen van ondersteuning uit te sluiten
op gronden, niet overeenkomende met de bestemming van de
burgerlijke armenverzorging (art. 32).
Het ontwerp kent daarentegen een recht om. na eerst bij
de gemeentelijke instantie zelve bezwaar tegen haar bcschikking te hebben gemaakt, legen haar uiteindelijke beslissing in
beroep te komen bij een hogere instantie van bestuurlijke aard
(gedeputeerde stalen). Van de beslissing van het college van
gedeputeerde staten kunnen beide heirokken partijen in hoger
beroep gaan bij de Kroon. Bezwaar en beroep kunnen bctrckking hebben op het niet verlenen van bijstand, de hoogte van
de bijstand, de voorwaarden aan de bijstandverlening verbonden en de uitvoering \^n de beschikking tot bijstandverlening.
3.
Groepsregelingen
[lel voorliggende wetsontwerp biedt een stelsel van bijstand.
waarin de bijstand zowel in de vorm van individueel bepaalde
uitkeringen als in de vorm van voor een bepaalde groep gcfixeerde uitkeringen kan geschieden. Z.g. groepsregelingen
worden bij algemene maatregel van bestuur of gemeentelijke verordening vastgesteld. In dit opzicht verschilt de voorgestelde wet van de Armenwet, welke alleen individucel bcpaalde ondersteuning kent.
4.
Decentralisatie
Het feit dal hel ontwerp, door hel stellen van minimumbepalingcn betreffende de aftrek van inkomsten, door hel openstellcn van voorzieningen tegen de beslissing van het bijstand
verlenend orgaan enz., aan de voor bijstand in aanmerking
komende personen een grotere mate van zekerheid verschaft,
betekent uiteraard dat de uitvoerende instanties sterker zijn
gebonden dan onder de Armenwet het geval is. Er is echter
naar gestreefd de uitvoering van de wet geheel in de plaatselijkc sfeer te laten. Zij wordt opgedragen aan het college van
burgemeester en wethouders, terwijl het beroep is gelegd bij
het college van gedeputeerde staten als het normale bcrocpsorgaan voor zaken van plaatselijk bestuur.
5. Verhaal
Hel verhaal op degene die bijstand ontvangen heeft, wordt
grotendeels afgeschaft: het verhaal op de nalatenschap, de
echtgenoot en de gewezen echtgenoot blijft gehandhaafd. Geen
verhaal op ouders van meerderjarigen; wel op minderjarige
kinderen of op ouders van minderjarigen, behoudens afwijking
bij groepsregeling.
6. Voorlichting inzake en bemiddeling tot dienstverlening
Het voorliggende wetsontwerp beperkt zich tot de regeling
van de financiële bijstand. Bij de uitvoering van de financiële
bijstandverlening door burgemeester en wethouders dient aan
degene die bijstand vraagt persoonlijke aandacht te worden gegeven. Daarbij kan blijken, dat de financiële moeilijkheden gepaard gaan met factoren en omstandigheden van andere aard,
met het oog waarop een bepaalde vorm van dienstverlening
wenselijk zou zijn.
In dergelijke gevallen verstrekt hel bijstandverlenend orgaan
voorlichting omtrent de mogelijkheden van dienstverlening.
In de gevallen waarin de betrokkene zulks wenst, bemiddelt
het bijstandverlenend orgaan bij de daarvoor in aanmerking
komende organen van kerkelijk of particulier initiatief en van
de overheid of bij bijzondere personen, ter verkrijging van de
gewenste dienstverlening.
Artikclsgewijze toelichting
Artikel I. Cielijk in het algemene deel dezer memorie is
uiteengezet, legt dit artikel de rechtsplicht der overheid vast tot
het verlenen van bijstand. Die rechtsplicht kan zich,
naar de aard van de overheidstaak, niet verder uitstrekken dan
tot de voorziening in de noodzakelijke kosten van het bestaan.
De bijstand kan niet alleen bij een reeds ingetreden, doch
ook bij dreigend gebrek aan middelen worden verleend. Natuurlijk draagt hij dan een ander karakter. Is het gebrek aan middelen reeds ingetreden, dan zal in ieder geval daarin rechtstreeks
moeten worden voorzien; er zal aan de persoon of aan het
gezin dus moeten worden gegeven wat voor het bestaan nodig
is. Tevens zal er volgens het tweede lid naar moeten worden
gestreefd de mogelijkheden te scheppen voor een toestanil
waarin de betrokkene wèl zelf in het onderhoud kan voorzien. Kosten van scholing, herscholing, omscholing, revalidatie,
sanering, enz., welke dit kan medebrengen, dienen dus
voor zover er niet op andere wijze in is voorzien
in
het bedrag van de bijstand te worden opgenomen; ook de bij
artikel 3 bedoelde voorwaarden zullen op dit streven moeten
worden afgestemd. Is het gebrek aan middelen nog slechts dreigende, dan is er uiteraard geen behoefte aan bijstand tot rechtstreckse voorziening in de levensbehoeften, doch slechts aan bijstand tot bevordering (i.c. handhaving) van de mogelijkheid van zelfstandige voorziening in die behoeften.
Een beperkende bepaling in de geest van artikel 29, derde
lid, der Armenwet wordt niet voorgesteld. Ook ten aanzien van
een persoon die door ouderdom, ziekte oi' handicap blijvend
is uitgeschakeld van deelneming aan het arbeidsproces, kan dus
naar omstandigheden bijstand met het oog op de kosten van
een voor zijn persoonlijk welzijn nodige revalidatie worden verlccnd.
19
Het beginsel, dal een ieder zelf verantwoordelijk is voor de
voorziening in zijn onderhoud, heeft in het algemene deel dezer
memorie reeds bespreking gevonden. Het is van helang, dat dit
heginscl bij de verlening van de bijstand steeds voor ogen wordt
gehouden. In ieder geval mag van personen, die ertoe in staat
zijn, worden geëist dat zij op eigen kracht in hun bestaan traehten te voorzien; voorts dat zij op behoorlijke wijze hun zaken
behartigen, b.v. door hetgeen hun door derden verschuldigd is,
Ie i n n e n . ' ) Indien mogelijk, dienen ook de normale voorzieningen voor de toekomst, met name voor ziekte en oudcrdom, te worden getroffen.
De mate waarin bijstand wordt verleend zal in de regel er
op afgestemd moeten zijn, een prikkel tot nakoming van de
hierbedoelde verplichting te scheppen, zowel op lange als op
korte termijn.
Ook wie in het verleden op dit stuk is tekort geschoten en
daardoor in moeilijkheden geraakt, zal in staat gesteld moeten
worden in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien.
Intussen kan het betoonde gebrek aan verantwoordelijkheidsbesef ertoe leiden, dat burgemeester en wethouders daarmede
hij de verlening van bijstand rekening houden. Zij zullen voorts
goed doen, in de beschikking tot het toekennen van bijstand
aan een persoon als zojuist bedoeld, tot uitdrukking te laten
komen, dat en in hoeverre de bijstand wordt verleend als gevolg van betoond gebrek aan verantwoordelijkheidsbesef, zulks
met het oog op het toepassen van verhaal als bedoeld bij artikel 57 onder c.
Aan personen die voortgaan met het geven van blijk van
onverantwoordelijkheid door het niet nakomen van voorwaarden (b.v. onwerkwilligheid) moei de bijstand zo nodig geheel
kunnen worden geweigerd. Dit laatste is geregeld in het
vierde lid van artikel 3.
Artikel 2. In het algemene deel dezer memorie is er reeds
op gewezen, dat een persoon die bijstand aanvraagt of ontvangt daarnevens of in verband daarmede behoefte kan hebben aan dienstverlening op gebieden als gezondheidszorg,
maatschappelijk werk, etc., doch niet op de hoogte is van de
verschillende mogelijkheden welke op dit gebied bestaan. Het
ligt voor de hand, dat hij dan van die mogelijkheden op de
hoogte wordt gebracht. Die voorlichting zal uiteraard — van
een overheidsorgaan mag niet anders worden verwacht — objectief moeten zijn en zich dus niet mogen beperken tot hel
wijzen op de mogelijkheden, welke het apparaat voor de bijstandvcrlening of een andere gemeentelijke dienst kan bieden.
Aan de belanghebbende moet worden overgelaten, welk gebruik hij van de hem gegeven voorlichting wil maken. Begeert
hij bemiddeling ter verkrijging van dienstverlening, hetzij door
een kerkelijke of particuliere instelling of persoon, hetzij door
een overheidsinstantie, dan moet deze hem volgens het tweede
lid worden verleend. Over de wijze waarop deze taak dient te
worden vervuld, geeft het geen nadere voorschriften. Wel zal
bij de bemiddeling met redelijke wensen van de verzoeker rekcning gehouden moeten worden.
Onder ..overheid" in het tweede lid is mede de gemeentelijke
overheid te verstaan en dus ook het college van burgemeester
en wethouders. In zoverre is derhalve in ietwat oneigenlijke zin
van „bemiddeling" sprake. Aangezien volkomen duidelijk is,
wat in dit geval in feite dient te geschieden — t.w. bemiddeling
binnen de gemeentelijke administratie door het ene onderdeel
naar het andere — en een nauwkeuriger formulering een aan
het belang daarvan niet evenredige verlenging van de tekst tengevolge zou hebben, is daarvan afgezien.
1
) Uil helpeen j n 5 5 van hel algemene deel dezer memorie is opge
merkt, en tevens uit de onderlinge samenhang van de voorgestelde wets
bepalingen betreffende aftrek en verhaal, blijkt wel dat in het slelset van
het ontwerp er niet mee wordt gerekend dat het instellen van vorderingen tot onderhoud tegen meerderjarige kinderen of behuwdkinderen, of
door een meerderjarige tegen zijn ouders of schoonouders, nog beschouwd wordt als een gebiedende eis van verantwoordelijkheid terzake
van de voorziening in het bestaan. Volgens het tweede lid van artikel 3
zal het instellen van zodanige vorderingen tol onderhoud ingevolge het
Eerste Bock van het Bui gei lijk Welhoek, nimmer als voorwaarde hij
bijstandverlening gesteld mogen worden.
Artikel .1'. In hel stelsel van een wet. die aan de overheid
de verplichting oplegt bijstand te verlenen wanneer de weltelijke indicaties daarvoor aanwezig zijn. past het dat die overheid
daaraan geen andere voorwaarden kan verbinden dan bij de
wet zijn voor/ien. Artikel 3 van het ontwerp geeft dus een limitatieve vermelding van de voorwaarden, die bij een besluit
tot bijstandverlening gesteld kunnen worden.
Voorwaarden tot inschakeling in de arbeid zullen als regel
gesteld moeten worden. Deze regel zal slechts uitzondering
lijden, als redenen van medische, sociale of andere aard zich
tegen het stellen van zodanige voorwaarden verzetten. Een reden van ..andere aard" zal b.v. het bereikt hebben van de
leeftijd van 65 jaar kunnen zijn. Van personen boven die lccftijd mag deelneming aan het arbeidsproces in de regel niet meer
gevergd worden, ook al zouden daartegen in een bepaald geval
geen medische bezwaren beslaan. Gedeeltelijke invaliditeit behoeft echter aan inschakeling in de arbeid niet in de weg testaan. Ook voor mindervaliden zijn onder de huidige omstandigheden dikwijls passende werkzaamheden te verrichten, waarmede met name ook het belang van de betrokkene kan worden
gediend.
De bemiddeling is de taak van het gewestelijk arbeidsbureau, dat volgens artikel 31 moet worden gehoord. alvorens voorwaarden tot inschakeling in de arbeid worden gesteld. En aangezien, zoals hierboven reeds werd toegelicht, het stellen van voorwaarden, strekkende tot inschakeling
in de arbeid, in het algemeen verplicht is, zal het gewestelijk
arbeidsbureau in de regel in de gelegenheid zijn, de mogelijkheden tot het verrichten van arbeid onder ogen te zien. Ook indien het niet terstond passende arbeid kan aanwijzen, zal het
ingeschakeld moeten blijven, omdat zulks allicht later wèl
mogelijk zal blijken. Aan de bijstandverlening zal in die gcvallcn de voorwaarde worden verbonden, dat de betrokkene
zich laat inschrijven bij het gewestelijk arbeidsbureau. Soms
zal daarnaast verlangd kunnen worden, dat hij zich laat s.holen, herscholen, omscholen of revalideren.
Burgemeester en wethouders zullen uiteraard groot gewicht
moeten hechten aan het oordeel van hel gewestelijk arbeidsbureau mei betrekking tot de plaatsing in de arbeid. Ook echter
in het geval dil bureau passende werkgelegenheid aanwezig
acht, kunnen zij zich genoodzaakt zien Ie aanvaarden, dat betrokkene deze werkgelegenheid niet benul, omdat bepaalde
redenen hiertoe nopen. Zij zullen b.v. bijstand verlenen, in
geval betrokkene de arbeid niet kan verrichten, omdat de
huisvrouw ziek is en geen huishoudelijke hulp kan worden
verkregen om de jonge kinderen ie verzorgen. Het wetsontwerp
kent op dit punt dus een ander systeem dan de \Verkloosheidswet, maar dit vloeit voort uit het verschil in karakter tussen
beide.
Bij weigering van een uitkering krachtens genoemde wet
zal betrokkene immers terug kunnen vallen op de Algemene
Bijstandwet; bij weigering van bijstand ontbreekt zodanige
reserve-linie, daar zij zelf de laatste schans zal zijn die hem
tegen dreigende bestaansnood beveiligt. Hel oordeel over debijstandverlening dient derhalve uiteindelijk in handen van
het daarvoor verantwoordelijke orgaan te liggen.
Ken beslissende invloed van het gewestelijk arbeidsbureau
schijnt wèl mogelijk bij de toepassing van bepaalde groepsregelingen. b.v. voor werkloze werknemers. Immers, indien hun
bijstand op grond van de groepsregeling wordt geweigerd, zal
hun nog bijstand rechtstreeks op grond van de Algemene Bijstandwet kunnen worden verleend.
Volgens het tweede lid van het voorgestelde artikel kunnen
in het belang van de vermindering of beëindiging van de bijstand ook nog andere voorwaarden worden gesteld, b.v. betreffende een sanering van het bedrijf, een betere inning ') of bcsteding van de inkomsten, het zich onderwerpen aan een bchandeling tot genezing van alcoholisme of andere verslaving.
enz. Is de bijstand in een bepaalde vorm. b.v. een afzonderlijke som voor meubilair of prothese verleend, dan kan een
dienovereenkomstige besteding worden geëist.
Uiteraard zal op de naleving van aan de bijstand verbonden
voorwaarden worden toegezien. Is het met hel oog op deze
20
controle nodig nadere voorwaarden te stellen, dan kunnen
burgemeester en wethouders ook daartoe overgaan. Ook deze
vallen immers onder de omschrijving, gegeven in de eerste
twee leden van het voorgestelde artikel.
Indien een voorwaarde niet wordt nagekomen, kan de bijstand worden beëindigd of in afwijking van artikel I vastgestcld. Om te voorkomen, dat de werking van de aan ovcrtrcding van een voorwaarde verbonden sanctie van beëindiging
of vermindering zou worden verijdeld door het opnieuw aanvragen van bijstand, is in het vierde lid tevens bepaald, dat de
bijstand in zodanig geval kan worden geweigerd dan wel op
een lager bedrag vastgesteld dan normaliter zou zijn tocgckend.
Arükel 4. De bijstand zal als regel in de vorm van een
uitkering in geld a fonds perdu worden verleend. Van terugbetaling zal clan slechts sprake kunnen zijn in de gevallen, bedoeld bij de artikelen 57 en 58. In bepaalde omstandigheden,
b.v. wanneer het gaat om het fourneren van middelen voor investeringen om een klein bedrijfje op de been te houden of
te stichten (in gevallen waarin met de normale krcdictvoorzicningen geen hulp kan worden geboden) dan wel voor het aanschaffen van duurzame gebruiksgoederen — indien daarmede
een relatief groot bedrag gemoeid is — kan het gewenst zijn,
de bijstand in de vorm van geldlening of borgtocht te verlenen.
In het algemeen moet worden voorkomen, dat bijstand in
de behoefte aan bedrijfskapitaal leidt tot het schceftrekken van
de concurrentieverhoudingen. Daarom verdient het aanbeveling,
deze bijstand te verlenen in een vorm die aansluit bij de normale gang van zaken in het bedrijfsleven, dat op dit stuk de
kredietverlening kent.
Deze vorm kan ook in een ander geval op zijn plaats zijn.
Het komt nogal eens voor, dat een uitkering wordt gevraagd
voor de aanschaffing van noodzakelijke duurzame gebruiksgoederen — b.v. meubilair — door een gezin dat overigens geen
ondersteuning behoeft, en dat zich slechts tot de overheid
wendt, omdat het niet in staat is de eerste aanbetaling bij een
afbetalings-transactie te voldoen. Aangezien het in gevallen als
deze in wezen niet om dekking van gezinslasten, doch om financiering van kapitaalsuitgaven van het gezin gaat, schijnt er
alle aanleiding de bij financiering gebruikelijke vorm van geldlening of borgtocht mogelijk te maken.
Blijkt de betrokkene niet in staat zijn verplichtingen uit de
leenbijstand — die in de gevallen, bedoeld bij de vorige alinea,
uiteraard niet tot het bedrag van de kassastorting, doch tot het
voor de noodzakelijke aanschaffing vereists bedrag wordt
verleend — na te komen, dan zal hem zo nodig telkens bijstand in de normale vorm verleend worden om hem in staat
te stellen rente en aflossing te voldoen. Bij het verlenen van
bijstand in de vorm van geldlening of borgtocht zal tevens
het stellen van zekerheid niet uitgesloten behoeven te worden
geacht.
Artikel 5. Overeenkomstig hetgeen in 8 5 van het algcmene deel dezer nota reeds gesteld is, wordt aan ouders met
hun minderjarige kinderen, en ook aan echtelieden zonder minderjarige kinderen, de bijstand niet hoofd voor hoofd, doch als
„gezinsbijstand" verleend.
Dit betekent dat de toekenning, wijziging of beëindiging van
zodanige bijstand bij één besluit geschiedt, waarvoor dus ook
slechts één college van burgemeester en wethouders bevoegd
is; het gezin heeft dus één gezamenlijk domicilie van bijstand
(artikel 15).
Een belangrijker kenmerk van de gezinsbijstand wordt vermeld in het derde lid van artikel 5. Deze bepaling gaat er
van uit, dat de middelen waarover een der gezinsleden beschikt, ingevolge de regels van onderhoudsplicht en vruchtgenot aan alle leden ten goede moeten komen, zodat er slechts
termen voor de verlening van bijstand aanwezig zijn, wanneer
de gezamenlijke middelen der gezinsleden niet voldoende zijn
om in het bestaan van de gezamenlijke gezinsleden te voorzien
(respectievelijk daartoe onvoldoende dreigen te worden). Zo-
wel de middelen als de behoeften der gezinsleden worden derhalve bij elkander geteld.
Dit bijeenvoegen van de gezamenlijke middelen als bestemd
tot bestrijding van de gezamenlijke uitgaven lijkt alleen gerechtvaardigd met betrekking tot personen, tussen welke een zo bijzondere onderhoudsplicht bestaat als tussen echtelieden of tussen ouders en minderjarige kinderen. Dit is de reden waarom
het ontwerp de figuur van gezinsbijstand alleen met betrekking tot deze allernauwste gezinsrelaties kent.
Voor zover in een gezin ook meerderjarige kinderen leven,
worden zij niet begrepen in de gezinsbijstand. Komt zulk een
meerderjarig kind voor bijstand in aanmerking, dan krijgt het
deze individucel. Wel wordt het bedrag van die bijstand (overeenkomstig hetgeen ad artikel 1 opgemerkt is) afgestemd op
zijn levenswijze als inwonende, doch artikel 5 wordt op hem
niet toegepast. Een overeenkomstige figuur is de samenwoning van broers en zusters, of van pleegouder en pleegkind
(niet-geadopteerd). Ook hier wordt individuele bijstand verlecnd.
Artikel 6. De in artikel 5 vooronderstelde eenheid van het
gezin is soms in feite niet aanwezig. Echtgenoten kunnen gescheiden leven; ook bij tijdelijke afwezigheid van gezinsleden
kan de toepassing van artikel 5 op bezwaren stuiten. In spoedgevallen moet men aan een persoon afzonderlijk, waar hij zich
ook bevindt, bijstand kunnen verlenen. Ook in dit opzicht
moet de toepassing van een Algemene Bijstandwet zich geheel
naar de omstandigheden kunnen richten.
In artikel 6 wordt dan ook bepaald dat, indien zulks gelet
op alle omstandigheden wenselijk is, in afwijking van artikel 5,
één of meer leden van het gezin kunnen worden beschouwd
als afzonderlijke partijen voor de toepassing van de voorgcstelde wet.
Of de leden van het gezin in één huis tezamen wonen. behoeft voor de toepassing van artikel 6 niet immer doorslaggevend te zijn. De huidige praktijk kent reeds (in sommige
gemeenten of in het kader van sommige groepsregelingen) de
figuur van het minderjarige, zelfs inwonende, doch op grond
van een vroeger zelfstandige positie (arbeid of woning) afzonderlijke bijstand genietend kind. Ook met betrekking tot dergclijke omstandigheden zal artikel 6 door de gemeente kunnen worden toegepast.
Wanneer ten opzichte van een bepaald persoon artikel 6
wordt toegepast, betekent dit niet alleen dat hij voor afzonderlijke bijstand in aanmerking kan komen, maar ook dat hem
die afzonderlijk geweigerd kan worden.
De bepaling van artikel 55 maakt, dat ook bij toepassing van
artikel 6 de uiteindelijke financiële gevolgen toch altijd zodanig
zijn, als ware artikel 5 toegepast. Slechts in het kader ener
groepsregeling kan ook dit verhaalsrecht buiten werking worden gesteld (zie artikel 56).
Artikel 7. Uit de aanhef van dit artikel volgt, dat het de
„aftrek" niet uitputtend regelt. Slechts ten aanzien van enkele
categorieën van middelen waarover een gezin kan beschikken
geeft artikel 7 voorschriften. Deze voorschriften bevatten
minimumbepalingcn in deze zin dat het bijstandvcrlencnd orgaan in het algemeen vrij is te bepalen welke overige middelen dan de in dit artikel genoemde, waarover betrokkenen
beschikken, bij de vaststelling van de bijstand buiten beschouwing gelaten zullen worden.
Met het beginsel van artikel I, eerste lid, dat ook tegen
een in de toekomst dreigende afhankelijkheid reeds gewaakt
moet worden, ware het in strijd, de verlening van bijstand uit
te stellen tot de betrokken persoon zijn bedrijfskapitaal ingcteerd heeft. Dit kapitaal dient derhalve niet te worden gerekend tot de middelen waarover hij voor de voorziening in
zijn consumptieve uitgaven kan beschikken. Om dezelfde reden
moet ook een voor opleiding nodig bezit onaangetast worden
gelaten.
Uiteraard geschiedt dit alleen, wanneer de bestemming voor
opleiding of bedrijf niet alleen gewaarborgd is, doch ook —
gelet op alle omstandigheden — verantwoord moet worden
21
geacht. Uit een oogpunt van doelmatige bijstand en van verantwoorde besteding van overheidsgelden zal met name de
grootte van het voor opleiding of bedrijf benodigde kapitaal
moeten worden afgewogen tegen de kansen dat deze opleiding
of dit bedrijf vruchten zal afwerpen, die mettertijd een adequate bijdrage tot de maatschappelijke zelfstandigheid van de
betrokkene zullen vormen. Daarbij zal met alle, zowel algemeen economische als persoonlijke, omstandigheden rekening gehouden moeten worden.
Een andere persoonlijke omstandigheid, welke bij de beslissing over de verlening van bijstand in aanmerking moet
worden genomen, is het feit, dat van de middelen van het
gezin een bepaald deel soms afkomstig is van een der kinderen, in de vorm van een door dit kind verdiend loon of ander
inkomen uit arbeid. Het wordt algemeen als billijk gevoeld
dat het kind over een redelijk deel van dit inkomen mag beschikken, vooral met het oog op zijn toekomst. Dit deel dient
dus niet te worden meegeteld bij de bepaling van het bedrag
der middelen waarover het gezin beschikt; aldus artikel 7,
eerste lid, onder b. Dit onderdeel van het artikel kan moeilijk
concreter worden geformuleerd. Bij de bepaling van het gedeelte van het inkomen van een kind zal op verscheidene factoren gelet moeten worden: de omstandigheden en toekomstmogelijkheden van het kind, zijn leeftijd, zijn inkomen, ook in
verhouding tot de behoefte van het gezin aan een bepaalde bijstand, etc. Een soepele formulering als de tekst van het bepaalde onder b biedt, maakt het voorts de wetstoepasser mogelijk, de ontwikkeling van de rechtsovertuiging op dit punt,
die naar een vroeger zelfstandig worden van het kind in economisch opzicht tendeert, op de voet te volgen. In verschillende
bestaande groepsregelingen worden de arbeidsinkomsten van
minderjarige kinderen bij de bepaling van de bijstand aan het
gezinshoofd buiten beschouwing gelaten.
Voor het overige is artikel 7 gewijd aan het probleem van
de cumulatie van de bijstand met hetgeen derden in het onderhoud van de betrokkene bijdragen. Door het niet toestaan
van zodanige cumulatie, zou de bereidheid tot het doen van
giften aan een persoon die bijstand ontvangt, in bedenkelijke
mate kunnen worden afgeremd.
Bedenkelijk zou dit zijn, omdat naar de mening van de ondergetekenden de kerkelijke en particuliere instellingen een
taak hebben ten aanzien van het verlenen van bijstand naar
eigen opvattingen. De overheid zal ten deze het eigen beleid
van het kerkelijk en particulier initiatief moeten respecteren
door niet hetgeen van die zijde geschonken wordt, af te trekken van het bedrag van de wettelijke bijstand.
In het tweede lid van het artikel wordt derhalve bepaald,
dat de uitkeringen der hier bedoelde kerkelijke en particuliere
instellingen in de regel buiten beschouwing blijven bij het
bepalen van het bedrag der bij artikel 1 bedoelde middelen.
Uiteraard is het niet de bedoeling, dat deze bepaling
wordt toegepast op uitkeringen die weliswaar formeel onverplicht, doch in wezen op grond van een morele verplichting,
bijvoorbeeld als pensioen na verrichte arbeid, worden gegeven. Aangezien het begrip „particuliere instelling" naar de
letter instellingen van zeer uiteenlopend karakter kan omvatten, lijkt het nodig de werkingssfeer van de bepaling duidelijk
te omgrenzen. Dit is de reden waarom in de voorgestelde tekst
uitdrukkelijk over „charitatieve" uitkeringen wordt gesproken.
Er zijn instellingen die soms charitatieve uitkeringen verstrekken tot een bedrag dat afgestemd is op hetgeen nodig is om
geheel of grotendeels in het menswaardig bestaan te voorzien.
In zodanig geval is het redelijk, de cumulatie te beperken.
De voorgestelde bepaling bevat te dien aanzien dan ook een
voorbehoud, dat echter met opzet zodanig geformuleerd is,
dat het beperken van de cumulatie niet dan bij uitzondering zal
voorkomen.
Een gift is een uitkering ineens. Hetgeen in het vorenstaande
met betrekking tot uitkeringen is opgemerkt geldt dus eveneens,
soms zelfs a fortiori, ten aanzien van giften.
Het derde lid moet in nauw verband met § 5 van het algemene deel dezer memorie worden gelezen. De overheid erkent, in het stelsel van het onderhavige wetsontwerp, ener-
zijds de zedelijke waarde van de onderhoudsplicht, maar ziet
(voor zover het ouders en meerderjarige kinderen betreft) af
van het hanteren van verhaal om het nakomen van die plicht af
te dwingen. Zouden nu de onderhoudsbijdragen, waar zij verleend worden, ten volle tot de „middelen" van artikel 1
worden gerekend, dan zou hun toevloeiing in sommige gevallen afgeremd kunnen worden; anderzijds ware een zonder
meer buiten beschouwing laten van onderhoudsbijdragen in
strijd met het karakter van de onderhoudsplicht. In vele gevallen zal een tussenoplossing kunnen worden gevonden. Het
derde lid schrijft aan burgemeester en wethouders voor, met
de alimentatieplichtige en gerechtigde contact op te nemen.
In het hier voorgeschreven overleg zal men wellicht kunnen
komen tot het vaststellen van een zodanig percentage van
aftrek, dat de alimentatieplicht /.o goed mogelijk tot haar recht
komt.
Deze regeling geldt uiteraard nici voor alimentatie tussen
echtgenoten of tussen ouders en minderjarige kinderen; hiermede dient, behoudens liet bepaalde in artikel 7, eerste lid,
wèl rekening te worden gehouden.
Ook uitkeringen tot onderhoud die ingevolge rechterlijke
uitspraak worden gegeven, behoren tol de in artikel I bedoeIde middelen.
Artikel 8. Bij de beoordeling van de vraag, of aan een persoon die in een inrichting verpleegd of verzorgd wordt, bijstand moet worden verleend, dient evenzeer als bij andere gevallen van bijstand te worden overwogen, of het hier gaat om
hetgeen nodig is ter voorziening in het bestaan. Het feit van
verblijf in de inrichting behoeft dus niet onder alle omstandigheden als bepalend voor het bedrag van de bijstand te worden
aanvaard.
De mate waarin burgemeester en wethouders onderzoek
moeten doen naar de aanwezigheid van een voldoende indicatie
voor opneming, is bij verschillende typen van inrichtingen verschillend. In de psychiatrische kliniek wordt niemand opgenomen dan op grond van een zodanige indicatie, dat de verpleging moet worden beschouwd als element van voorziening
in het bestaan. Hetzelfde geldt, bij het huidige opneniingsbeleid, in de regel ook voor andere ziekenhuizen.
Ten aanzien van gehandicapten dienen burgemeester en
wethouders er van uit te gaan, dat ook bij blijvende arbeidsongeschiktheid maatregelen van revalidatie uit een oogpunt
van menswaardig bestaan nodig kunnen zijn. Of hiervoor in een
bepaald geval een „verblijf in een inrichting" (dus opneming
in een internaat) de meest aangewezen weg is, is een andere
vraag, welke gezette overweging zal verdienen.
Ten aanzien van de bejaarden dient rekening te worden gehouden met de gerontologische inzichten, op grond waarvan
voor sommigen opneming nodig is, terwijl het voor anderen
heilzamer is, dat zij zelfstandig blijven. Hier zal dus wel
een zeer zorgvuldige afweging van de indicatie op haar plaats
zijn. Ook zal overwogen moeten worden of voor een bepaalde
bejaarde opneming in een inrichting voor volledige verzorging
dan wel — indien daartoe gelegenheid bestaat — voor gedeeltelijke verzorging de voorkeur verdient.
Ook wanneer een inrichting voor bejaarde of andere personen een verzorging biedt welke zich tot alle maaltijden uitstrekt, is het wenselijk dat zij aan de opgenomenen niet het
doen van alle uitgaven uit handen neemt. Voor het welzijn van
een persoon die in een inrichting verblijft, is het van groot belang, dat hij ook zelf beschikt over enig geld (zakgeld) om in
vrijheid te besteden voor door hemzelf gekozen doeleinden,
voor zover zijn geestelijke en lichamelijke gezondheid hem dit
mogelijk maakt. Het bedrag van de hem te verlenen bijstand
zal hier mede op moeten worden afgestemd.
AI wat hierboven over het verblijf in inrichtingen is opgemerkt, is niet anders dan een toepassing van het in artikel I
gestelde op een bijzondere casuspositie en vergt dus geen afzonderlijke wetsbepaling. Op enkele punten dient echter ten
aanzien van het verblijf in inrichtingen een specifieke of afwijkende regeling te worden getroffen. Hiertoe dienen de artikelen van paragraaf 2.
22
In artikel 8 wordt de werkingssfeer van deze artikelen omschreven. Zij gelden bij verlening van bijstand bij „verblijf van
een persoon ter verpleging of verzorging in een daartoe bestemde inrichting", dat wil zeggen bij verblijf aldaar ten tijde
dat de bijstand wordt genoten. Het toekenningsbesluit waarbij
burgemeester en wethouders tot de verlening van de bijstand
hebben besloten, kan echter zeer wel reeds vóór de opneming
tot stand gekomen zijn. Veelal zal men niet tot opneming overgaan, dan na aldus zekerheid omtrent de betaling van de kosten
te hebben verkregen. Met betrekking tot de redenen waarom
wordt voorgesteld van artikel 5 af te wijken, moge hel volgende
worden opgemerkt.
Indien de kosten van de verpleging of verzorging, welke een
der gezinsleden in een inrichting geniet, en de verdere kosten
voor diens bestaan werden opgenomen in het bedrag van de
gezinsbijstand, zou dit bedrag in sommige gevallen tot een
uitzonderlijke hoogte stijgen.
Dit wetend, zou een bepaalde gemeente geneigd kunnen
zijn om, wanneer het gezin zich binnen haar grondgebied wil
vestigen, deze vestiging om financiële redenen op enigerlei wijze te bemoeilijken. Hierdoor zou het gezin in zijn vrijheid
van migratie worden belemmerd.
Teneinde te voorkomen dat een bepaald gezin aldus het
karakter van onwelkom-zijn zou verkrijgen, is het wenselijk
de kosten, die voor het verpleegde of verzorgde gezinslid worden gemaakt, los te maken uit de gezinsbijstand, in dier voege
dat de gemeente die de bijstand in deze kosten verleent, niet
dezelfde behoeft te zijn als de gemeente die voor het geven
van de gezinsbijstand verantwoordelijk is.
Ook de Armenwet kent voor de bijstand aan een verpleegde
of verzorgde persoon een afzonderlijk domicilie van bijstand.
Hen dergelijke bepaling is in het wetsontwerp als artikel 17 opgenomen. Voor de hanteerbaarheid van dit voorschrift is het
echter nodig eerst bij artikel 8 te bepalen, dat de verpleegde
of verzorgde persoon als een afzonderlijke partij voor de toepassing van de wet zal worden beschouwd.
Het buiten werking stellen van artikel 5 bij verblijf in een
inrichting heeft niet slechts processuele betekenis. Het brengt
tevens mede dat, wanneer eenmaal vaststaat, dat opneming in
de inrichting noodzakelijk is, niet vooraf wordt nagegaan. of de kostwinner van de verpleegde of verzorgde in staat
is de kosten van het verblijf in de inrichting te betalen, hetzij
geheel of gedeeltelijk. Bij de verlening van bijstand wordt slechts
op zijn eigen middelen acht geslagen. Het is duidelijk, dat
deze regeling voor de inrichtingen zelf van groot belang is. In
alle gevallen waarin een op te nemen persoon niet zelf over de
middelen beschikt om de verpleeg" of verzorgingsprijs te voldoen, geschiedt dit door de gemeente. Zij is alsdan derhalve de enige met wie de inrichting bij het indienen van haar
rekeningen te maken heeft, en behoeft zich over niet-betaling
wegens (vermeend) onvermogen van haar debiteuren geen
zorgen te maken.
Dit betekent natuurlijk niet, dat nu verder geheel afgezien
zou worden van de wettelijke aanspraken op onderhoud
of vruchtgenot, bestaande tussen de bij artikel 5 bedoelde
personen. Deze zullen in aanmerking genomen worden, als de
gemeente de kosten van de bijstand gaat verhalen op de voet
van artikel 55.
Artikel 8 zal niet alleen gelden voor hetgeen de inrichting
in rekening brengt aan kosten van verpleging en verzorging,
doch tevens voor iedere andere bijstand die aan dezelfde persoon gedurende dezelfde periode wordt verleend (b.v. het deel
van de bijstand dat te zijner besteding is).
Artikel 9. Staat het eenmaal vast, dat er voldoende indicatie is voor de opneming van een persoon in een inrichting, dan
behoort hij vrij te zijn in de keuze van de inrichting, met dien
verstande dat de gekozen oplossing niet nodeloos kostbaar mag
zijn. Zouden echter godsdienstige of andere te eerbiedigen
gronden (b.v. voorkeur voor de hem vertrouwde omgeving)
er toe leiden dat de verpleegde of verzorgde een inrichting
kiest, waarvan de pensionprijs enigszins hoger ligt dan die van
een andere aanvaardbare inrichting, dan zal de gemeente ter-
wille van deze respectabele motieven de vermeerdering van
kosten moeten aanvaarden, voor zover zij redelijke grenzen
niet te buiten gaat.
Artikel 10. In spoedgevallen moet tot verlening van bijstand
in de verpleegprijs ener inrichting kunnen worden overgegaan
zonder het tijdrovende onderzoek naar de financiële draagkracht van de betrokkene of andere voor de bijstandplicht bepalcnde omstandigheden. Thans is dit punt deels in de Armenvet. deels in de Krankzinnigenwet geregeld.
Bij opneming in een krankzinnigengesticht in de zin van
laatstgenoemde wet is de Staat zonder meer verplicht de kosten voor te schieten als niemand anders ze tijdig betaalt. Bij opneming in zogenaamde open afdelingen of in andersoortige
inrichtingen zorgt de gemeente er voor op basis van de Armenwet.
Het voorgestelde artikel 10 legt de hier bedoelde plicht op
de gemeente, zowel voor alle gevallen van opneming in een
psychiatrische inrichting, als voor andere spoedgevallen. Blijkt
achteraf de financiële toestand van de betrokkene inderdaad
zodanig te zijn, dat hij de kosten van verpleging of verzorging
zelf geheel of gedeeltelijk kan betalen, dan kan de gemeente
verhaal toepassen op de voet van artikel 55. Dit artikelzaleveneens toepassing kunnen vinden, indien niet de betrokkene zelf
tot terugbetaling in staat is, doch wel een of meer der bij
artikel 5 bedoelde personen.
Artikel 11. Deze bepaling verschaft een wettelijke basis
voor de vaststelling van zogenaamde rijksgroepsregelingen voor
de verlening van bijstand. Deze bevoegdheid zal in de eerste
plaats worden gebruikt tot het vaststellen van groepsregelingen
voor personen voor welke in het verleden bij ministeriële beschikking regelingen zijn vastgesteld, te weten voor:
a. werkloze werknemers, met uitzondering van uitkeringen
aan personen, die behoren tot de groep A van de „Sociale Voorziening" alsmede aan degenen, aan wie een uitkering wordt
verleend gedurende een aaneengesloten periode van twee jaren
nadat een aanspraak ingevolge de Werkloosheidswet of de
Sociale Voorziening A een einde heeft genomen;
/>. zelfstandigen (Zelfstandigenregeling);
e. oorlogsslachtoffers (Rijksgroepsregeling Oorlogsslachtoffers 1940—1945);
d. gerepatrieerden (Rijksgroepsregeling Gerepatrieerden);
e. blinden (Voorziening voor Blinden);
ƒ. gedemobiliseerden (ter uitvoering van het Koninklijk besluit van 14 februari 1948);
g. Ambonezen (Rijksgroepsregeling Ambonezen);
h. gehandicapten (Gehandicaptenregeling).
/'. mindervaliden (Tijdelijke Bijstandregeling voor Mindervaliden).
De bemoeiing met groep A van de „Sociale Voorziening"
en met degenen, die een uitkering behoeven gedurende een aaneengesloten periode van twee jaren nadat een aanspraak ingevolge de Werkloosheidswet of deze Voorziening een einde heeft genomen, blijft ressorteren onder het Departement van
Sociale Zaken en Volksgezondheid.
Ontwerpen van algemene maatregelen van bestuur tot vaststelling van een regeling voor de onder a t / m h genoemde
groepen zijn in voorbereiding.
Overeenkomstig de gedachten welke daaromtrent in § 4,
sub b, van het algemene deel dezer memorie zijn neergelegd,
zal artikel 11 ook voor de vaststelling van nog andere groepsregelingen kunnen worden gebruikt.
Vóór de totstandkoming of wijziging van een groepsregeling
zal aan de daarbij in het bijzonder betrokken organisaties gelegenheid worden geboden, van hun inzicht te doen blijken.
Bij een groepsregeling kunnen regels gesteld worden ten aanzien van al die punten welke anders door burgemeester en
wethouders van geval tot geval beoordeeld worden. Daardoor
23
kan van tevoren worden vastgelegd in hoeverre bij het intreden
van een bepaalde toestand, welke financiële moeilijkheden voor
een groep van personen tengevolge heeft, aanspraak op bijstand bestaat.
De voorschriften inzake de bijstand in artikel I vereisen een
individuele toepassing door burgemeester en wethouders; artikel 3 geeft hun binnen bepaalde grenzen de bevoegdheid aan
de bijstand voorwaarden te verbinden; artikel 6 dient om af
te wijken van de bepalingen die op het gezin betrekking hebben; artikel 7 laat de mogelijkheid open nog andere dan de
in zijn leden genoemde middelen buiten beschouwing te laten
en bevat bovendien verscheidene begrippen die geconcre*
tiseerd dienen te worden.
Op al deze punten kan de groepsregeling dus meer concrete
normen stellen. Uiteraard mogen deze niet tegen de wet ingaan. Er mag dus. om een voorbeeld te noemen, wel worden
geregeld, hoe met het in artikel I genoemde verantwoordelijkheidsbesef rekening wordt gehouden, doch nimmer zal een
groepsregeling de bijstand voor een groep zodanig mogen codificeren dat tussen de personen die wel en de personen die niet
het bedoelde besef getoond hebben, geen onderscheid kan worden gemaakt.
Het tweede lid beoogt de nodige coördinatie met het Dcpartement van Sociale Zaken en Volksgezondheid te waarborgen. Het is duidelijk, dat op grond van artikel 11 uit te
vaardigen algemene maatregelen van bestuur groepsregelingen
kunnen inhouden, welke betrekking hebben op onderwerpen,
verband houdende met aangelegenheden, ressorterende onder
het Departement van Sociale Zaken en Volksgezondheid. Het
ligt daarom voor de hand, dat de Minister van Sociale Zaken
en Volksgezondheid in het vooroverleg over een te treffen
algemene maatregel van bestuur wordt betrokken. Daartoe is
in het tweede lid bepaald, dat het ontwerp van een algemene
maatregel van bestuur als hier bedoeld als regel aan de Kroon
wordt voorgedragen primair door de Minister van Maatschappelijk Werk, doch tezamen met de Minister van Sociale Zaken en Volksgezondheid.
Voorts brengt het tweede lid tot uitdrukking, dat het ontvverp van een groespregeling, welke in overwegende mate betrekking heeft op voorzieningen in verband met de arbeid,
in afwijking van de algemene regel aan de Kroon wordt voorgedragen primair door de Minister van Sociale Zaken en
Volksgezondheid, zulks uiteraard tezamen met de Minister
van Maatschappelijk Weik.
Er van uitgaande dat in de toekomst ter vervanging van de
verschillende regelingen voor gehandicapten en mindervaliden
slechts één algemene groepsregeling tot stand zal komen, staat
de ondergetekenden als voorbeeld van een algemene maatregel van bestuur, die op deze wijze zou worden voorgedragen,
op dit moment slechts voor ogen de regeling ter vervanging
van de huidige Zelfstandigenregeling (zie hiervoor sub b).
De ondergetekenden hebben zich afgevraagd of een analoge
regeling als voor voorzieningen, welke in overwegende mate
met de arbeid verband houden, ook niet zou moeten worden
getroffen voor regelingen, welke in overwegende mate met
het terrein van de volksgezondheid verband houden. Daar in
het kader van de volksgezondheid geëigende voorzieningen
bestaan en verder in voorbereiding zijn, achten de ondergelekenden het noch waarschijnlijk, noch wenselijk, dat op dit
stuk groepsregelingen worden getroffen. Zij hebben daarom
nagelaten terzake een voorziening in het wetsontwerp op te
nemen.
De direkte uitvoering van landelijke groepsregelingen in de
periferie is krachtens artikel 14 in handen van één orgaan,
namelijk burgemeester en wethouders. De uitvoering op departementaal niveau, dat wil zeggen de verantwoordelijkheid
voor het opstellen van uitvoeringsrichtlijnen, het toezicht op
de uitvoerende organen en daarmede verband houdende taken,
berust — in overeenstemming met de brief van de MinisterPresident aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der StatenGeneraal d.d. 31 juli 1959 — als regel eveneens bij één
departement en wel bij het Departement van Maatschappelijk
Werk. Het spreekt echter van zelf, dat, voor zover zich bij de
uitvoering raaklijncn met het arbeidsveld van het Departement
van Sociale Zaken en Volksgezondheid voordoen — speciaal
valt hier te denken aan regelingen, welke primair op voordracht van de Minister van Sociale Zaken en Volksgezondheid zijn tot stand gekomen — de uitvoering in nauw overleg
met de bewindsman van Sociale Zaken en Volksgezondheid
/al dienen te geschieden.
Artikel 12. Gelijke bevoegdheid als artikel I I aan de
Kroon verleent, kent artikel 12 aan de gemeenteraad toe.
Hierdoor is een gemeente in staal om bij het optreden van
financiële moeilijkheden, die zich b.v. ten gevolge van bepaalde
lokale omstandigheden (te denken valt aan een plaatselijke
calamiteit) bij een relatief groot aantal personen voordoen,
een bijstandregeling te treffen.
Uiteraard kan dit ook door een gemeenschappelijke regeling
van een aantal gemeenten in regionaal verband plaatsvinden.
Voorts wordt erop gewezen, dat het in vele gemeenten reeds
lange tijd gebruikelijk is, dat bij de vaststelling van de uitkeringen ter voorziening in bepaalde behoeften wel wordt rekening
gehouden met de individuele omstandigheden, doch dat men
daarbij interne normen aanlegt. Artikel 12 biedt daarnaast
voortaan de mogelijkheid voor daarvoor in aanmerking komende groepen de normen neer te leggen in een formele en te
publiceren regeling, hetgeen aan de betrokken personen een beroep daarop zal vergemakkelijken.
Hetgeen in de toelichting op artikel I 1 over de inhoud van
de rijksgroepsregelingen werd gezegd, geldt m.m. eveneens voor
de gemeentelijke. Deze zal ten opzichte van gene voorts van
aanvullende aard kunnen zijn. m.a.vv. nadere regels kunnen
stellen betreffende onderwerpen die in een rijksgroepsregeling
geen uitputtende regeling hebben gevonden.
Het tweede, derde en vierde lid van dit artikel regelen het
toezicht op de gemeentelijke groepsregelingen. Om twee redenen is gekozen voor preventief toezicht van gedeputeerde staten. In de eerste plaats moet voorkomen worden, dat
het rijksbeleid op het terrein van de lonen, de sociale verzekering en de bijstand wordt doorkruist door gemeentelijke groepsregelingen. In de tweede plaats zijn de gemeentelijke
financiën bij de vaststelling van een gemeentelijke groepsregeling nauw betrokken. Niet alleen kunnen de uitkeringsmaatstaven hoger liggen dan tot aan die vaststelling in individuele
gevallen als regel werd toegekend, doch bovendien kan een
gemeentelijke groepsregeling evenals een zodanige regeling op
rijksniveau een aanzuigende werking hebben.
Het derde lid verklaart ten aanzien van de goedkeuringsprocedure de artikelen der gemeentewet die op de goedkeuring
van de z.g. burgerrechtelijke besluiten betrekking hebben, van
toepassing. Als gevolg daarvan zal voor de gemeenteraad tegen
onthouding van goedkeuring beroep op de Kroon open staan.
Voor de afkondiging en inwerkingtreding van de gemeentelijke groepsregelingen geeft het vierde lid een overeenkomstig regime als de gemeentewet voor de strafverordeningen
der gemeente behelst.
Artikel 13. Indien er behalve de specifieke omstandigheden
op grond waarvan volgens de bepalingen van een groepsregeling bijstand verleend wordt, nog andere persoonlijke omstandigheden zijn die verdere bijstand nodig doen zijn, zal uiteraard
deze bijstand op basis van de wet verleend moeten kunnen worden. Dit kan het geval zijn ook indien in de groepsregelingen
zelf reeds bijzondere bepalingen zijn opgenomen.
Artikel 14. Volgens artikel 1 wordt de bijstand verleend
door burgemeester en wethouders. Dit college stelt dus de beschikking vast, waarbij aan een persoon een bepaalde uitkering tot bijstand wordt toegekend, en draagt zorg voor de uitvoering. Indien het een periodieke uitkering betreft, wijzigen
of beëindigen burgemeester en wethouders haar, zodra gewijzigde omstandigheden daartoe aanleiding geven.
Evenwel moet de vraag worden beantwoord, tot welke gemeentc de aanvrager zich moet wenden tot het verkrijgen van
bijstand; het gaat hier dus om de vraag der „relatieve compe-
24
tentie" of, met aanpassing van een thans veel gebruikte uitdrukking, de vraag van het domicilie van bijstand.
De hoofdregel vindt men in artikel 14 van het ontwerp. Op
gelijke wijze als in artikel 30 der Armenwet wordt hier bepaald, dat de bijstand aan een persoon wordt verleend door
burgemeester en wethouders van de gemeente op wier grondgebied hij zich bevindt.
Met opzet is een zeer feitelijk criterium gekozen. De bijstand
moet soms snel, en in ieder geval met beoordeling van de feitelijke toestand worden verleend. Bij het onderzoek van de
financiële moeilijkheden kunnen allerlei andere omstandigheden
aan het licht komen, welke aanleiding geven onder meer tot
toepassing van artikel 2. Ook de toepassing van dit artikel kan
het best geschieden door de gemeente waar de betrokken persoon zich bevindt.
Dit criterium is ook in de praktijk bruikbaar gebleken.
Uit het zinsverband van de voorgestelde bepaling volgt, dat
doorslaggevend is waar de betrokken persoon zich bevindt ten
tijde van de verlening van de bijstand. Nu is reeds opgemerkt
dat het ontwerp onder het ,,verlenen" van de bijstand niet alleen de vaststelling van een desbetreffende beschikking door
burgemeester en wethouders, doch ook de uitvoering van die
beschikking verstaat. De bijstandverlening is dus niet een daad
die zich op één enkel ogenblik des tijds afspeelt. Voor de toepassing van artikel 14 zal men in het algemeen dus niet moeten
nagaan op welke plaats de betrokkene zich op één bepaald
ogenblik bevonden heeft, doch waar hij zich in het algemeen
zal bevinden in de periode waarop de bijstandverlening betrekking heeft.
Anderzijds zal, wanneer aan een bepaald persoon in plotseling opgekomen omstandigheden bijstand moet worden verleend, zodat de beschikking en haar uitvoering bijna samenvallen, ook het begrip ,,zich bevinden" een zeer momenteel karakter verkrijgen, hetgeen in zulke gevallen ook wenselijk is.
Het voordeel van de gekozen uitdrukking is juist, dat zij ook
in zulke spoedgevallen de meest efficiënte oplossing geeft.
Artikel 15. Indien gezinsbijstand wordt verleend moet het
domicilie van bijstand worden bepaald naar de plaats waar
de vader (of bij een kinderloos gezin: de man), subsidiair de
moeder zich bevindt. De besturen van de gemeenten waar de
overige gezinsleden eventueel verblijven zijn dus in de regel
niet tot bijstandverlening verplicht.
Mocht het doelmatig zijn, dat aan één van die gezinsleden
wel elders bijstand wordt verleend, dan moet artikel 6 worden
toegepast; dit leidt immers ook tot toepasselijkheid van artikel
14 (in plaats van artikel 15) op die persoon.
Desgewenst kan men dus steeds, zonodig met toepassing van
de artikelen 6 en 14, aan een persoon bijstand verlenen ter
plaatse waar hij zelf zich bevindt.
Artikel 16. In de toelichting op artikel 8 kwam reeds naar
voren, dat ook aan een bijstandgenietende in beginsel de vrijheid van migratie toekomt. Om van deze vrijheid gebruik te
kunnen maken, zal de betrokkene er soms behoefte aan gevoelen, reeds bij voorbaat een aanvrage om bijstand in te dienen bij burgemeester en wethouders van de gemeente waar hij
zich wil vestigen. Artikel 22, dat zekerheidshalve is opgenomen,
opent hem tot het indienen van zodanige aanvraag bij voorbaat
de mogelijkheid.
Naast de gevallen van verandering van woonplaats bij de
vorige alinea bedoeld, kunnen zich ook andere voordoen. Het
kan b.v. wenselijk zijn, dat een kind waarvoor bijstand wordt
genoten, tijdelijk in een pleeggezin elders wordt ondergebracht,
of dat een overwerkte alleenstaande vrouw om weer wat op
verhaal te komen, enige tijd buiten haar woonplaats vertoeft.
Aangezien in deze gevallen de band met de woongemeente in
stand blijft — men verwacht er immers weer terug te keren
— lijkt het doelmatig die band ook voor wat de bijstand betreft, in stand te houden. Het domicilie van bijstand zal dan
ook volgens artikel 16 niet veranderen, indien burgemeester
en wethouders dit in een geval van tijdelijke afwezigheid hebben
bepaald. Zij zullen tot zodanige bepaling gehouden zijn, indien
hun daarom wordt verzocht. Dit betekent niet, dat zij nu ook
eventuele hogere kosten als gevolg van het verblijf elders voetstoots door (verhoging van) bijstand zouden moeten compenseren. Een bepaling van domicilie op de voet van dit artikel
laat hun vrijheid van oordeel over de noodzaak van het verlenen (voortzetten, verhogen) van bijstand geheel onverlet.
Wil men van het artikel gebruik maken, dan zal men dus goed
doen — met toepassing van artikel 22 — zich omtrent de gevolgen van een eventueel tijdelijk verblijf elders voor de bijstand zekerheid te verschaffen. Daarmede is dan een aan artikel 30, tweede volzin, der Armenwet analoge figuur ontstaan.
De woorden „en thuis te behoren" zijn — wellicht ten overvloede — opgenomen om uit te sluiten, dat iemand ten aanzien van wie artikel 16 is toegepast en die van zijn tijdelijke
verblijfplaats uit in een inrichting wordt opgenomen, geacht
zou worden thuis te behoren (zie voor dit begrip de toelichting op artikel 17) in de gemeente van zijn tijdelijk verblijf.
Door middel van het derde lid wordt bereikt, dat tegen een
afwijzing van een verzoek om toepassing van het eerste lid bezwaar ingebracht en beroep ingesteld zal kunnen worden.
Artikel 17. Voor personen die in inrichtingen verblijven,
wordt bij dit artikel een uitzondering op de voorafgaande competentieregels gemaakt. Als dat niet gebeurde, zou de gemeente
op welker grondgebied zich een inrichting bevindt, belast worden met de kosten voor alle daarin verblijvende personen,
voor zover zij voor bijstand in aanmerking komen. Dit zou
tegenover deze gemeente niet billijk zijn.
Het eerste lid van artikel 17 bepaalt daarom in het voetspoor van artikel 30« der Armenwet — doch in een wat vereenvoudigde redactie — dat de bijstand zal worden verleend
door de gemeente waar de betrokkene laatstelijk vóór het verblijf in de inrichting thuisbehoorde.
Bij de toepassing van genoemd artikel van de Armenwet
pleegt te worden aangenomen, dat een persoon die na zijn
vertrek uit een gemeente tien jaar buiten inrichtingen heeft
geleefd zonder banden met enige andere gemeente te verkrijgen (dus zwervend of in het buitenland), redelijkerwijze niet
meer ten laste dier gemeente behoeft te komen. Die termijn is
zeer lang, met name als men in aanmerking neemt, dat hij
niet loopt ten tijde van het verblijf in een inrichting. Die grote
lengte heeft tot gevolg, dat allerlei tijdrovende onderzoeken
moeten worden ingesteld in en geschillen moeten worden beslecht tussen gemeenten waar de betrokkene in de loop van
die lange termijn korter of langer heeft vertoefd en die alle
ontkennen zijn thuisgemeente te zijn.
De ondergetekenden zijn van gevoelen, dat de band met een
gemeente reeds eerder dan na ten minste tien jaar geacht moet
worden verbroken te zijn. Zij zouden daarom de genoemde
termijn tot drie jaar willen beperken, hetgeen tevens zal leiden
tot vermindering van de bovengeschetste, aan een lange termijn klevende, bezwaren.
Is binnen de periode van drie jaar vóór het verblijf in een
inrichting geen gemeente aan te wijzen waarin de betrokkene
heeft thuisbehoord, dan wordt de bijstand wel door een gemeentebestuur verleend, doch uiteindelijk ingevolge artikel
48 ten laste van het rijk gebracht. Artikel 17, tweede lid, wijst
voor deze bijstandverlening het college van burgemeester en
wethouders van de gemeente van verblijf aan, omdat dit het
beste geinformeerd is, en in deze gevallen het financieel
belang van de gemeente zich tegen zodanige opdracht niet verzet.
Artikel 18. Evenals artikel 17, tweede lid, vindt artikel 18
nimmer toepassing dan tezamen met artikel 48. In gevallen
waarin het rijk ingevolge artikel 48 de kosten van bijstand ten
volle voor zijn rekening neemt, is er geen bezwaar tegen, de
bijstand te doen verlenen door de gemeente van verblijf.
Voor een zodanige regeling is b.v. aanleiding bij de zorg
voor gerepatrieerden en rampslachtoffers.
Artikel 19. Indien in voorkomende gevallen de regeling der
artikelen 15, 17 en 18 zou leiden tot vertraging ten detrimente
van de belanghebbende, moet deze op de meer eenvoudige re-
25
gel van artikel 14 kunnen terugvallen (vgl. artikel 30b der
Armenwet). Eventuele scheeftrekking van de lastenverdeling
tussen de verschillende openbare kassen moet dan langs de
weg van artikel 50. eerste lid, worden geredresseerd.
Bij een spoedbehandeling, als bedoeld bij het onderhavige
artikel, zal niet immer de gelegenheid bestaan te onderzoeken,
of de betrokkene soms deel uitmaakt van een gezin, of dit gezin over middelen beschikt, of het ter plaatse zijn domicilie van
bijstand heeft enz. Door toepassing van artikel 6 zal de gemeente al deze vragen kunnen (en als de nood dringt ook moeten) ecarteren.
Komen burgemeester en wethouders van de gemeente waar
de betrokkene zich bevindt, de hun bij artikel 19 opgelegde
verplichting niet na, dan zal de voorlopige voorziening van
artikel 44 gevraagd kunnen worden.
Artikel 20. De toepassing van de onderhavige paragraaf
geeft geen enkele moeilijkheid, wanneer de gemeente waar
men zich ten tijde van de aanvrage bevindt dezelfde is als die
waar men de bijstand zal genieten. Indien evenwel een aanvrage
om bijstand overeenkomstig artikel 22 wordt ingediend binnen
een redelijke termijn vóór het tijdstip of tijdvak waarop zij betrekking heeft, en de gemeente waar de aanvrager zich bij de
indiening bevindt een andere is dan die waarin hij bijstand
wenst te ontvangen, zou het gevaar kunnen bestaan, dat burgemeester en wethouders van laatstbedoelde gemeente hem in
zijn aanvrage niet ontvangen, voorgevende dat hij zich niet in
hun gemeente bevindt. Om een zodanige wetstoepassing af te
snijden, is artikel 20 opgenomen.
Artikel 21. Onder meer met het oog op spoedgevallen,
waarin soms zelfs aan een bewusteloze of aan een kind buiten
medeweten van zijn wettelijke vertegenwoordiger bijstand moet
worden verleend, is het wenselijk dat zulks ook ambtshalve kan
geschieden.
Normaal is uiteraard dat de bijstand wordt verleend op
daartoe gedane aanvrage. Met het oog op de artikelen 23—27
is het nodig dat deze aanvrage schriftelijk wordt gedaan.
Zij behoeft niet afkomstig te zijn van degene aan wie de
bijstand moet worden verleend; ook een ander kan te zijnen
behoeve de bijstand aanvragen. Hierbij valt te denken aan instellingen van het kerkelijk en particulier initiatief, aan directies van bejaardentehuizen, e.d.
Bovendien wordt ten behoeve van degenen, die niet zeer
vaardig met de pen zijn, de mogelijkheid geopend een mondelinge aanvrage te doen, welke dan door de gemeentelijke dienst
voor hen op schrift wordt gesteld.
Artikel 22. Dit artikel kwam reeds ter sprake in de toelichting op artikel 16. Daar bleek, dat het toepassing kan
vinden bij een voorgenomen verhuizing naar een andere gemeente en ingeval men tijdelijk elders wenst te verblijven met
behoud van zijn domicilie van bijstand.
Het biedt voorts de gelegenheid bij voorbaat bijstand aan te
vragen, indien men voornemens is, zich in een inrichting te
laten opnemen. In zoverre bevestigt het slechts een reeds gevestigde praktijk.
Artikel 23. Daar een aanvrage ongedateerd of onjuist gedateerd kan zijn, is het van belang dat de dienst de datum van
ontvangst er op aantekent, met het oog op de wettelijke termijnen.
Artikel 24. Indien de aanvrage niet te bevoegder plaatse is
ingekomen, wordt zij niet terzijde gelegd, doch doorgezonden.
Artikelen 25 en 26. Zodra er tussen twee organen meningsverschil over de competentie blijkt te bestaan, wordt de aanvrage gezonden aan de Minister van Maatschappelijk Werk, die
de zaak, indien geen minnelijke oplossing verkregen wordt, aan
de Kroon ter beslissing voorlegt.
Het spreekt vanzelf, dat bij de pogingen om een minnelijke
oplossing te bereiken, gedeputeerde staten worden inge-
schakeld. Bij de grotere mobiliteit der bevolking komt het echter meer en meer voor, dat bij een woonplaatsgeschil gemeenten in meer dan één provincie betrokken zijn. Aangezien het van
belang is, dat een woonplaatsgeschil zo spoedig mogelijk wordt
opgelost, verdient het daarom aanbeveling, dat terstond na het
ontstaan van een geschil centraal wordt vastgesteld, welke gemeenten voor kennisneming van de aanvrage in aanmerking lijken te komen. Dat kunnen zelfs wel andere gemeem
ten zijn dan die tussen welke het geschil is ontstaan. De bedoelde vaststelling zal geschieden na het inwinnen van de nodige
inlichtingen, hetgeen spoedshalve als regel telefonisch zal ge
schieden. De na deze vaststelling te ondernemen bemiddelings
pogingen worden in het werk gesteld door tussenkomst van ge
deputeerde staten der provinciën waarin de betrokken gemeenten gelegen zijn. Zij zullen dus in de gelegenheid zijn. daarbii
hun gevoelen kenbaar te maken.
Indien blijkt, dat slechts gemeenten in één provincie bij een
woonplaatsgeschil betrokken zijn, zodat slechts de tussenkomst
van één college van gedeputeerde staten behoeft te worden
ingeroepen, ligt het voor de hand, dat dit college zal pogen
de zaak in der minne te regelen.
Artikel 27. De hier voorgeschreven mededeling is nodig
om als aanvangspunt van de bij artikel 34 bedoelde termijn te
dienen.
Artikel 2S. Aangezien de verlening van bijstand gebonden
is aan bij (eventueel ook: krachtens) de wet gestelde regels,
zal bij iedere aanvrage onderzocht moeten worden of de betrokken persoon wel voor toekenning in aanmerking komt
Uiteraard kan niet in ieder geval ieder punt, dat ook maar van
belang zou kunnen zijn, aan een bijzonder onderzoek onderworpen worden. Het is een kwestie van beleid, veelal van
geval tot geval te beoordelen, in hoeverre men de door aanvrager aangevoerde feiten controleren moet.
Indien de aanvrage betrekking heeft op een bijstand ingevolge een groepsregeling, kan het onderzoek uiteraard worden beperkt tot de punten die in het kader van de groepsregeling relevant zijn. Naarmate een groepsregeling het verlenen van bijstand in sterkere mate normeert en schematiseert,
kan het onderzoek dus summierder zijn. zodat het voor de betrokken persoon minder last, voor de dienst minder onkosten
met zich medebrengt.
Betreffende de methode van onderzoek naar de feiten en de
verdere behandeling van de ingekomen aanvragen kunnen dus
moeilijk in het algemeen voorschriften worden gegeven. Bovendien hangen deze punten nauw samen met de organisatie van
de gemeentelijke dienst. Daar de regeling van deze organisatie
aan de gemeente toekomt, ligt het in de lijn ook het regelen
van de procedure zoveel mogelijk aan de gemeente toe te vertrouwen. Artikel 29 legt de raad de plicht op, voorschriften
op dit stuk vast te stellen.
Daar deze voorschriften voor de behandeling van de aanvragen om bijstand en mitsdien voor de betrokkenen van groot
belang zijn. is het gewenst, ze aan hoger toezicht te onderwerpen. De cis van goedkeuring schijnt in dit geval echter te
zwaar. Voorgesteld wordt daarom, op deze voorschriften — en
die betreffende de behandeling van bezwaarschriften bedoeld
bij artikel 37 — de artikelen van de gemeentewet die het toezicht op de gemeentelijke strafverordeningen regelen, van toepassing te verklaren. De voorschriften zullen dus in afschrift
aan gedeputeerde staten moeten worden medegedeeld en zullen
eerst afgekondigd kunnen worden, nadat dit college bericht van
de ontvangst heeft gezonden.
Artikel 29. Dat een weigering van de aanvrager of van
de belanghebbende, mede te werken aan het onderzoek naar
een bepaald punt, eerst dan kan leiden tot weigering van de
bijstand, wanneer dit punt relevant is voor de beoordeling van
de aanvrage, spreekt vanzelf. Hierop zal, ook in beroep, moeten worden toegezien.
Het is echter, ook zonder dat de medewerking van een der
betrokken personen in het geding is. onwenselijk dat de administratie tracht meer omtrent iemands particuliere leven te
weten te komen dan nodig is voor de verlening van de bijstand. Daarom wordt voorgesteld dit bij artikel 29 uitdrukkelijk te verbieden.
Artikel 30. Verwezen moge worden naar de toelichting
op artikel 3.
Artikel 31. Naast de plaatselijke commissie van advies. bedoeld bij hoofdstuk V, zal bij de toepassing van sommige
groepsregelingen behoefte bestaan aan een speciale commissie. Daarin zullen b.v. bij een regeling voor zelfstandigen de
organisaties van de middenstand en de landbouw vertegenwoordigd moeten zijn.
Artikel 32. Van burgemeester en wethouders mag worden
gevergd, dat zij hun beslissing schriftelijk mededelen, en haar
motiveren, indien zij niet overeenkomstig het verzoek van de
aanvrager is. Dit is niet alleen dan het geval wanneer het verzoek wordt afgewezen, doch ook wanneer minder bijstand
wordt toegekend dan gevraagd was.
Artikelen 33—40. Dat artikel 1 burgemeester en wethouders
de plicht oplegt tot verlening van bijstand bij (dreigend) ontbreken van de middelen om in de noodzakelijke kosten van het
bestaan te voorzien, baat de aanvrager niet die met burgemeester en wethouders van mening verschilt over de vraag
óf hij bijstand behoeft, en zo ja, tot welk bedrag. Het ligt
daarom voor de hand hem de mogelijkheid te verschaffen tot
het aanwenden van rechtsmiddelen tegen de beslissing van genoemd college. Aangezien het oordeel over de vraag naar
noodzaak en omvang van bijstandverlening een beslissing is die
allerlei bestuurlijke beleidsaspecten kan hebben (men denke
aan het Ioonbeleid,de bejaardenzorg,het inrichtingswezen,etc),
ligt het voor de hand, de beoordeling daarvan te leggen in
handen van een administratief beroepsorgaan. Voor een aanwijzing als zodanig komen, waar hier beschikkingen van het
gemeentebestuur in het geding zijn, gedeputeerde staten het
meest in aanmerking. Voorgesteld wordt daarom de beoordeling
van de hierbedoelde beroepszaken toe te vertrouwen aan dit
college, dat aan alle beleidsaspecten van de zaak ten volle recht
zal kunnen doen wedervaren. De keuze van gedeputeerde staten als beroepsorgaan maakt het immers mogelijk, beperking
van de beroepsgronden achterwege te laten.
In verband met het grote aantal zaken lijkt het voorts gewenst, dat van de beslissing van het college van burgemeester
en wethouders niet eerder beroep op gedeputeerde staten zal
openstaan, dan alvorens eerstgenoemd college zelf in de gelegenheid is gesteld zijn beslissing opnieuw te bezien. Allereerst
wordt dus aan de belanghebbende persoon bij artikel 33 de bevoegdheid gegeven, een bezwaarschrift bij burgemeester en wethouders in te dienen. Een dergelijke figuur (bezwaar maken bij
het orgaan dat de beslissing genomen heeft) is reeds bekend op
het gebied van pensioenen en directe belastingen.
Een overeenkomstige regeling geeft artikel 34 voor het geval, dat burgemeester en wethouders helemaal geen beslissing
genomen hebben. Nergens in de wet is bepaald, binnen welke
termijn burgemeester en wethouders op een aanvrage om bijstand moeten beschikken; dat zal van de omstandigheden afhangen, met name van de mate waarin de behoefte aan bijstand dringend moet worden geacht of waarin een tijdrovend
onderzoek nodig is. Laat echter een beslissing méér dan een
maand op zich wachten, dan lijkt er wel reden om de aanvrager in de gelegenheid te stellen een bezwaarschrift in te
dienen.
Behalve over het nemen of niet-nemen van beschikkingen,
kan ook over het uitvoeren of niet-uitvoeren van een beschikking worden geklaagd. Hierop heeft het voorgestelde artikel
35 betrekking. Het is immers mogelijk dat omtrent de interpretatie of de toepassing van een genomen beslissing nog verschil van opvatting rijst.
Is b.v. aan de bijstandverlening een voorwaarde verbonden,
dan kan men later van mening verschillen over de vraag in
hoeverre aan deze voorwaarde is voldaan. Aangezien in de
regel het bedrag van een periodieke bijstand afhankelijk is van
een wisselende factor, b.v. het inkomen van de betrokken
persoon, kan men ook geschil krijgen over de vraag, hoeveel
de bijstand over een bepaalde week of maand ten rechte bedraagt. Met betrekking tot al dergelijke geschillen wordt bij
artikel 35 een recht tot indiening van een bezwaarschrift toegekend.
Ook als verzuimd mocht worden de bijstand uit te betalen,
kan op grond van dit artikel worden geklaagd.
Een bezwaarschrift, ingediend op grond van een der artikelen 33-35, moet op de voet van het bepaalde krachtens artikel 37 en bij artikel 38 worden behandeld. Deze behandeling
resulteert volgens artikel 39 in een nieuwe beslissing, die ditmaal steeds met redenen omkleed moet zijn. Deze eis wordt
gesteld om het de beroepsinstantie mogelijk te maken, over de
merites van de beslissing te oordelen.
Van een beslissing, genomen op een bezwaarschrift, kan de
betrokkene namelijk ingevolge artikel 40 binnen een maand in
beroep komen bij gedeputeerde staten. De keuze van dit college als beroepsorgaan werd hierboven reeds toegelicht.
Insgelijks kan de betrokkene in beroep komen terzake van
het feit dat op zijn bezwaarschrift niet beslist is (waarbij evenwel in aanmerking dient te worden genomen dat slechts een
tijdig ingediende schriftuur te beschouwen is als een naar de
wet ontvankelijk bezwaarschrift).
Artikel 41. De procedure over de vraag welke gemeente
tot beslissing over de bijstand geroepen is (artikelen 24-27),
wordt buiten de aanvrager om gevoerd en zal veelal afgelopen
zijn, vóór het eigenlijke geding betreffende de bijstand begint.
In dit systeem moet de aanvrager niet alsnog in beroep de
competentie van een bepaalde gemeente kunnen betwisten; hij
dient slechts de inhoud van de gemeentelijke beslissing aan te
tasten. Richt zijn beroep zich tegen het uitblijven van een beschikking, dan moet het geacht worden te zijn gericht tegen de
gemeente tot wie hij zijn aanvrage en zijn bezwaarschrift gericht heeft; en in het bij artikel 27 bedoelde geval, tot de gemeente onder wie de schriftuur zich laatstelijk blijkt te bevinden of die door de Kroon bevoegd is verklaard. Ook dan beroept de appellant zich dus niet rechtstreeks op de competentieregels der artikelen 14-20.
Artikel 42. Ter waarborging van een zo groot mogelijke
rechtszekerheid en rechtsgelijkheid, opent dit artikel van de uitspraken door gedeputeerde staten in beroep gegeven, hoger
beroep op de Kroon. Zoals daarbij steeds het geval is, zal aan
Haar beslissing behandeling van de zaak door de Raad van
State, afdeling voor de geschillen van bestuur, voorafgaan.
In totaal staan de geadministreerde dus drie opeenvolgende
voorzieningen tegen de beslissing op een aanvrage om bijstand
open: de bezwaarschriftprocedure bij burgemeester en wethouders, het beroep bij gedeputeerde staten en het hoger beroep op de Kroon. In elk van deze instanties kan hij over alle
aspecten van de te zijnen opzichte genomen beslissing klagen;
niet alleen over het feit dat hem geen of onvoldoende bijstand
verleend is, maar ook over de voorwaarden, over de termijnen,
over het leningskarakter van de hem verleende bijstand enz.
In elk van deze opzichten kunnen dus burgemeester en wethouders, onderscheidenlijk gedeputeerde staten en de Kroon,
de genomen beslissing corrigeren.
De omschrijving van de gronden waarop een beroep op de
Kroon dient te geschieden houdt niet in, dat de Kroon niet
mede over alle beleidsaspecten der in beroep aanhangig gemaakte zaken haar bindend oordeel zou kunnen uitspreken;
zij strekt er slechts toe dat voorkomen kan worden dat detailkwesties van zeer ondergeschikt belang na twee instanties gepasseerd te zijn nog aan het oordeel van de Kroon onderworpen zouden worden.
Artikel 43. In artikel 165 der Provinciewet is bepaald dat
de besluiten van provinciale en gedeputeerde staten door de
Kroon kunnen worden geschorst of vernietigd wegens strijd
met de wet of met het algemeen belang. Voor zover het uit-
27
spraken over geschillen betreft, bepaalt artikel 166 dier wet.
dat zij slechts kunnen worden geschorst of vernietigd waar
de regeling die gedeputeerde staten met de beslissing daarvan
belast, dit bepaalt.
Aangezien de mogelijkheid van ingrijpen door middel van
schorsing en vernietiging open dient te blijven met name ter
wering van inbreuken op het algemeen belang (beleid ten aan/ien van lonen en sociale verzekeringen) is aan de Kroon de
in dit artikel genoemde bevoegdheid met zoveel woorden gegeven.
Artikel 44. Uit de artikelen 14 en 19 volgt dat, hij gehreke van optreden van een ander orgaan, burgemeester en
wethouders van de gemeente waar de betrokkene zich bevindt
steeds de bijstand moeten verlenen, indien het belang van deze
persoon anders schade zou lijden. Ten deze beschikt de aanvrager over de gewone rechtsmiddelen (bezwaar en beroep);
doch voor gevallen waarin de nood zo dringend is, dat er voor
het gebruik van die middelen geen tijd is, geeft artikel 44 een
soort beroep in kort geding, in te stellen bij de vooizitter van
het college van beroep, t.w. dat van gedeputeerde staten.
Artikel 45. Overeenkomstig het voorlopig karakter van de
ingevolge artikel 44 gegeven beslissing, treedt zij buiten werking, zodra door de normaal bevoegde instantie op de aanvrage om bijstand is beslist, en tegen deze beslissing geen voorziening meer open staat, of gedeputeerde staten in beroep
hebben beslist.
Artikel 46. De bijstand wordt uitbetaald uit de gemeentekas. Op deze kas komen dus de kosten te drukken, voor zover
deze niet ingevolge de verdere bepalingen van dit hoofdstuk
op een ander lichaam of een bijzonder persoon worden afgewenteld.
Artikel 47. Voor zover de Kroon door het uitvaardigen van
groepsregelingen de gemeenten noopt het peil van de bijstand
te verhogen, dient het rijk de stijging van de kosten voor zijn
rekening te nemen. Deze stijging wordt echter niet voor elke
gemeente afzonderlijk berekend, doch bij algemene maatregel
van bestuur op een gemiddeld percentage voor het gehele land
bepaald.
Het zal niet altijd met zekerheid te zeggen zijn, in hoeverre
een stijging van de kosten het gevolg is van een bepaalde
groepsregeling. Teneinde meningsverschillen hieromtrent af te
snijden, wordt voorgesteld te bepalen dat de geraamde stijging
van de kosten ten tijde van de invoering van de groepsregeling
in aanmerking wordt genomen. Gaat b.v. de groepsregeling op 1
januari in, dan zullen de kosten over het oude en het nieuwe
(kalender)jaar met elkander vergeleken worden.
Op overeenkomstige wijze wordt gehandeld bij een kostenverhogende wijziging van een groepsregeling.
Artikel 48. Zoals in de toelichting op de artikelen 17 en
18 is uiteengezet, is voor sommige bijstandverleningen
juist met het oog op het feit, dat het rijk volgens artikel 48
de kosten vergoedt, een bijzondere competentieregeling gegeven.
Artikel 49. In de gevallen, waarin de bijstand geheel of
gedeeltelijk op 's lands kosten wordt verleend, dient de Regering ook een zekere mate van comptabele controle te hebben,
zoals thans reeds als voorwaarde voor de toepassing van de
bestaande groepsregelingen wordt geëist.
Artikel 50. In de gevallen, waarin een gemeente spoedshalve de taak van een andere gemeente waarneemt, moet zij
niet zelf de kosten daarvan dragen.
Het tweede lid maakt een uitzondering op het eerste. Indien
een gemeente spoedshalve bijstand moet verlenen in een geval
waarin zij niet binnen een maand stappen onderneemt om
tot oplossing van een competentiekwestie te geraken, zal zij
van de gemeente welker taak zij heeft waargenomen, geen ver-
goeding kunnen vorderen voor de door haar verleende voor
lopige bijstand over de periode welke na de genoemde termijn van een maand aanvangt. Het einde van deze periode bc
hoeft in artikel 50 niet vastgelegd te worden, daar het uiteraard samenvalt met het tijdstip van overgang van de voorlopige bijstand (waarvan de kostenvergoeding in dit .iriikel is
geregeld) in de definitieve, vastgesteld door hel daartoe hevocgde college van burgemeester en wethouders,
Artikel 51. Om de gemeenten geen belang te geven bij het
zogenaamde „afschuiven" van personen die bijstand behoeven,
bevat artikel 40 der Armenwet een regeling, waarvan het nietprocessuele gedeelte in artikel 51 van hel ontwerp is overge
nomen. De veranderingen die in de redactie zijn aangebracht,
zijn ingegeven door het streven naar een leesbaarder tekst.
Artikel 52. De bepalingen der artikelen 50 en 5l r.ikrn ml
sluitend de onderlinge financiële verhouding van de gemeenten. Noch het belang van het rijk, noch dat van de voor
bijstand in aanmerking komende personen of ge/innen is er
mede gemoeid. Deze laatsten hebben immers de bijstand
reeds ontvangen ten tijde dat de artikelen 50 en 51 worden
toegepast.
Fr is dan ook niets tegen, dat gemeenten onderling afspraken maken in afwijking van deze artikelen.
Voorts heeft de toepassing van die artikelen geen /in in de
gevallen, waarin de koslcn uiteindelijk loch voor rekening van
het rijk komen. Ook zonder uitdrukkelijke afspraak kunnen
deze bepalingen dan gevoeglijk buiten toepassing blijven.
Artikel 5.1. De materie van de onderhavige paragraaf vet
toont een zodanige verwantschap met die van de domiciliekwcsties, dat het wenselijk lijkt de beslissing van geschillen ook
hier aan de Kroon op te dragen.
Artikelen 54—56.
Wanneer artikel 63 dor Armenwet de
personen vermeldt op wie de kosten der verleende ondersteuning kunnen worden verhaald, noemt het in de allereerste plaats de persoon zelf aan wie de ondersteuning verleend is.
Wie bijstand ingevolge de Armenwei ontvangen heeft blijft
dus (tot de desbetreffende vervaltermijn verlopen is) belast
met een z.g. verhaalsschuld. welke veelal een ongunstige invloed heeft op het verloop van de pogingen tot herstel van zijn
zelfstandigheid. In het wetsontwerp wordt deze mogelijkheid
van verhaal — welke trouwens ook de bestaande groepsregelingen niet kennen — niet overgenomen, hehalve ten aanzien van enkele bijzondere categorieën van kosten, welke in
de artikelen 57 en 58 worden genoemd.
(n de tweede plaats kent artikel 63 der Armenwet het verhaal van kosten van bijstand op de nalatenschap. Het is duidelijk, dat dit een veel minder drukkende vorm van verhaal is.
zodat voor afschaffing geen reden lijkt te bestaan. Zelfs kan
het vooruitzicht van dit verhaal wellicht een gunstige invloed
oefenen op het gemeentelijk beleid inzake de verlening van bijstand aan bejaarden.
Al zal de gemeente in hel algemeen verhaal toepassen in
dien een goed beleid zulks medebrengt, zij is niet verplicht van
haar verhaalsrecht gebruik te maken en zal vaak goed doen
er van af te zien, wanneer de overledene een weduwe of erf
genamen in de rechte lijn in een zwakke economische positie
nalaat, of wanneer de nalatenschap bestaat uit een inboedel
welks geringe handelswaarde niet opweegt tegen de effectieve
waarde voor de familie.
In de derde plaats kent artikel 63 der Armenwet het verhaal op de onderhoudsplichtigen, sinds 1961 sterk beperkt
door de invoeging der artikelen 63«—63/. Ingevolge deze wetswijziging wordt in de meeste gevallen geen verhaal meer genomen op ouders van meerderjarigen, noch op schoonouders,
meerderjarige kinderen en behuwdkinderen. In § 5 van het algemene deel dezer memorie is de wenselijkheid betoogd, het
verhaal op deze categorieën van onderhoudsplichtigen geheel
af te schaffen. Gehandhaafd wordt het verhaal op de echtge-
28
noot en de minderjarige kinderen of, zo de ontvanger van de
bijstand zelf minderjarig was, op zijn ouders. Met de bijzondere gezinsplichten van deze personen wordt doorgaans, tenzij sprake is van verpleging of verzorging in een inrichting, bij
'de verlening van de bijstand al rekening gehouden (ingevolge
artikel 5). In de gevallen waar zulks niet geschied is (t.w. die
van de artikelen 6, 8 en 10 en dat van de echtgenoot die, hoewel beschikkende over middelen, nalaat de andere echtgenoot
of zijn gezin daarmede te onderhouden), wordt de nakoming
der gezinsplichten alsnog bewerkstelligd door verhaal ingevolge artikel 55, eerste lid. of artikel 54 onder b.
In het laatste van deze gevallen wordt aan de echtgenoot
of het gezin de nodige (gezins)bijstand toegekend, die ingevolge artikel 54 onder /; op de nalatige echtgenoot kan worden
verhaald. Artikel 55 vereist enige nadere toelichting. Bij toepassing van artikel 6 en bij opneming in een inrichting wordt de
betrokken persoon als een afzonderlijke partij voor de bijstandverlening beschouwd, en wordt daarbij geen rekening gehouden
met de wettelijke aanspraken op onderhoud of vruchtgenot,
bestaande tussen de leden van het gezin waartoe hij behoort.
Zou de bijstand als gezinsbijstand zijn verleend, dan zou bij
dat verlenen ingevolge artikel 5, derde lid, met bedoelde aanspraken wèl rekening zijn gehouden, en zou de bijstand dus
b.v. zijn verminderd met het gedeelte van het loon van de kostwinner van het gezin, dat deze als bijdrage in de kosten van
de verpleging of verzorging van het betrokken gezinslid ter beschikking zou kunnen stellen. Wordt artikel 5 nu niet toegepast
— waarvoor de redenen in de toelichting op de artikelen 6 en
S zijn aangegeven —, dan kunnen daardoor meerdere kosten
van bijstand ontstaan, daar dan immers vermindering met bijdragen uit het gezinsinkomen als de evenbcdoelde, achterwege
blijft. Het is billijk dat deze meerdere kosten op de daarvoor
in aanmerking komende gezinsleden worden verhaald. Artikel
55 voorziet daarin. De berekening van het te verhalen bedrag
is in de eerste plaats de taak van burgemeester en wethouders,
die immers ook ingeval gezinsbijstand wordt toegekend, de
artikelen 1 en 7 moeten toepassen. Is de betrokkene het met
het berekende bedrag van het verhaal of met de toepassing van
verhaal op zichzelf niet eens, dan zal de gemeente het h.i. verschuldigde in rechte kunnen vorderen. De rechter komt in dat
geval het oordeel toe, ook over de juistheid van het door burgemcester en wethouders berekende bedrag van het verhaal.
Het tweede lid is als een aanvulling op de regeling van het
eerste te beschouwen. Het heeft eveneens betrekking op bijstandverlening aan personen die in inrichtingen zijn opgenomen. Derhalve is artikel 8 van toepassing en mitsdien ook
het daarheen verwijzende eerste lid van artikel 55. Aldus zou
evenwel nog geen verhaal mogelijk zijn op de middelen waarover de betrokken persoon zelf beschikt. In de normale gevallen van opneming in een inrichting wordt bij de bijstandverlening met deze middelen rekening gehouden (er wordt immers slechts afgezien van de onderlinge aanspraken op onderhoud of vruchtgenot, bestaande tussen de gezinsleden). In de
spoedgevallen van artikel 10 blijven ook de bedoelde eigen
middelen van de betrokkene bij de bijstandverlening buiten beschouwing. Dit geschiedt echter uitsluitend om te voorkomen,
dat een noodzakelijke en spoedeisende opneming in een inrichting door het instellen van allerlei onderzoekingen zou
worden vertraagd. Er is geen enkele reden om, als deze onderzoekingen achteraf uitwijzen, dat de betrokkene in staat is
zelf de kosten van het verblijf in de inrichting geheel of gedeeltelijk te dragen, deze kosten ten laste van de gemeente te
laten. Zij zullen dus verhaald moeten kunnen worden. Daartoe
strekt het tweede lid van artikel 55.
Artikel 54 onder c tenslotte regelt het verhaal op hen die
bij rechterlijk vonnis zijn belast met een uitkering na echtscheiding, na ontbinding van het huwelijk na scheiding van
tafel en bed, en ingevolge de artikelen 344c en 344rf van het
Burgerlijk Wetboek.
Artikel 344/> behoeft hier niet genoemd te worden, aangezien de daar bedoelde uitkering of som ineens ingevolge artikel 344^ van het Burgerlijk Wetboek aan de raad voor de kinderbescherming wordt uitbetaald. Ingeval aan moeder en/of
kind van gemeentewege bijstand is of wordt verleend, zal de
raad voor de kinderbescherming de ontvangsten uit hoofde van
artikel 344# met de gemeente verrekenen.
Bij artikel 56 wordt aan de Kroon de bevoegdheid gegeven
het verhaal uit te sluiten, indien de toepassing van die figuur
in strijd zou zijn met de ratio van een bepaalde door Haar
vastgestelde groepsregeling.
Artikel 57. Voor sommige omstandigheden ware de moge
lijkhcid van verhaal op de betrokkene zelf te handhaven. Het
betreft hier vooreerst een tweetal gevallen waarin de bijstand,
achteraf bezien, niet verleend had moeten zijn. Verhaal is dan
de eenvoudigste wijze om de verlening ongedaan te maken. In
het derde geval is de bijstand weliswaar terecht verleend, doch
had die verlening geheel of ten dele achterwege kunnen blijven, indien de betrokkene een genoegzaam besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan had getoond. De hier gegeven mogelijkheid van verhaal is bedoeld
als de enige ten deze toepasselijke procedure.
Allereerst bestaat er grond voor deze vorm van verhaal,
indien aan een persoon bijstand is verleend op grond van
zijnerzijds verstrekte onjuiste gegevens, ook al zou geen sprake
zijn van opzettelijke fraude. Dit onder a genoemde type van
verhaal zal niet alleen mogelijk zijn wanneer de onjuiste gegevens hebben geleid tot een bepaald besluit tot toekenning
van bijstand, doch ook wanneer zij hebben geleid tot een bepaalde wijze van uitvoering van dat besluit (b.v. onjuiste gegevens over de nakoming van een voorwaarde).
Indien bijstand verleend is op een bepaalde voorwaarde,
welke niet vervuld is. zal betaling, mocht zij nochtans hebben
plaatsgehad, eveneens bij wege van verhaal ongedaan gemaakt
kunnen worden. Ook indien voor het verlenen van bijstand
inderdaad gronden aanwezig waren, doch het bestaan van deze
gronden te wijten was aan het feit dat de betrokkene zelf is
tekort geschoten in besef van verantwoordelijkheid ten aanzien
van de voorziening in het bestaan, lijkt er geen reden te zijn
om het nemen van verhaal, voor zover daartoe later de mogelijkheid aanwezig zou blijken te zijn. uit te sluiten.
Artikel 58. Aan een persoon die met een tijdelijk gebrek
aan middelen te kampen heeft, wordt dikwijls bijstand verleend, hoewel men weet dat hij over dezelfde periode bepaab
de inkomsten te wachten heeft, (uit schuldvordering of van onverplichte zijde).
Óp al deze later ontvangen, doch eigenlijk op het tijdvak
van bijstand betrekking hebbende inkomsten, kan de bijstand
ingevolge artikel 58 worden verhaald.
Opgemerkt zij nog, dat de redactie van artikel 58 ook niet
in de weg staat aan een toepassing op eerst achteraf met terugwerkende kracht ontstane vorderingen. Men denke in dit verband aan het feit dat pensioenen en sociale verzekeringsrenten
soms met terugwerkende kracht worden verhoogd, waarbij
gemeentelijke bijstand als overbruggend voorschot fungeert.
Zodanige bijstand moet uiteraard op de inkomsten krachtens
het achteraf geschapen recht verhaald kunnen worden.
Artikelen 60—68 en 70. Deze artikelen komen goeddeels
overeen met de artikelen 63, derde lid, tot en met 73a der
Armenwet. Daar deze artikelen nog in 1961 ingrijpend zijn
gewijzigd, ter aanpassing aan gebleken behoeften, is thans volstaan met afstemming op de wijzigingen in het materiële verhaalsrecht.
Van de drie in artikel 63, derde lid, der Armenwet genoemde gevallen, behoeft nog slechts het tweede regeling. Dat voor
het rijk de met de uitvoering van de wet belaste minister tot
het instellen van rechtsvorderingen tot verhaal besluit, volgt
uit de algemene regels van het staatsrecht.
De redactie van artikel 64 der Armenwet wekt de indruk,
als zou alleen langs gerechtelijke weg verhaald kunnen worden. Dit is volkomen in strijd met de werkelijkheid: het merendcel der verhaalsvorderingen wordt zonder rechterlijke tussenkomst voldaan.
De voorgestelde tekst van artikel 61 doet duidelijker uitkomen, dat het alleen op verhaal in rechte betrekking heeft.
29
Het vierde lid van artikel 63 betekent een uitbreiding van
de regeling in artikel 66, vierde lid, van de Armenwet. De
beperking tot loon of andere periodieke inkomsten en tot het
doen van geregelde uitkeringen, die in laatstgenoemd artikellid is neergelegd, kan moeilijkheden opleveren ingeval van
verhaal op inkomsten als bedoeld bij artikel 58. Ingeval de
betrokkene b.v. aanspraak krijgt op een bedrag ineens als
gevolg van wijziging met terugwerkende kracht van een pensioenregeling over een periode waarover hem bijstand is verleend, is het gewenst, dat de kantonrechter kan bepalen, dat
de desbetreffende instelling het aan betrokkene verschuldigde
bedrag of een deel daarvan niet aan hem doch aan de gemeente uitkeert. De redactie van artikel 66, vierde lid, der
Armenwet, zou hiertoe geen vrijheid laten, omdat het in het
veronderstelde geval niet om een periodieke uitkering gaat
en niet geregeld, doch slechts eenmaal een bedrag wordt
uitgekeerd.
Artikel 69. Ten aanzien van alle verhaal wordt een vervaltermijn van vijf jaar voorgeschreven. Artikel 73 der Armenwet
kent voor het verhaal op de ondersteunde zelf of op zijn nalatenschap een langere termijn, van vijftien jaar. In het thans
voorliggende ontwerp speelt echter het verhaal op de betrokkene nog maar een geringe rol, en dan alleen in gevallen
waarin een spoediger verhaal mogelijk en dus uit psychologisch
oogpunt wenselijk is.
Artikelen 71 en 75—77. Verwezen moge worden naar § 6
van het algemene gedeelte dezer memorie.
Artikelen 72—74. Bij het bepalen van het beleid ten aanzien van de bijstand is een grondige kennis van de plaatselijke
sociale omstandigheden nodig en dient rekening te worden gehouden met de activiteiten welke zich ter plaatse voordoen
ter bevordering van het maatschappelijk welzijn, met name
ook buiten het overheidsapparaat. Daarom wordt voorgesteld te bepalen, dat een belangrijk deel der leden van de
adviescommissie wordt benoemd uit personen, van welke mag
worden aangenomen dat zij het gebied der verschillende activiteiten ter bevordering van het maatschappelijk welzijn overzien,
en die geen deel uitmaken van het gemeentebestuur, een eventuele commissie, op grond van de bepalingen der gemeentewet
ingesteld voor de verlening van de bijstand, of van de gemeentelijke administratie. Om dezelfde redenen lijkt het gewenst een periodieke aftreding voor te schrijven.
Artikel 76. Het ligt in de rede dat de commissie van advies
mede wordt gehoord over de vraag of in de betrokken gemeente
de uitvoering van de verlening van bijstand zal worden toevertrouwd aan een commissie voor de verlening van bijstand. Met
het oog hierop is bepaald dat hoofdstuk V van deze wet in werking zal treden twee dagen na de datum van uitgifte van het
Staatsblad waarin zij wordt geplaatst.
Artikel 78. Indien een gemeente te klein is om een eigen
commissie van advies in te stellen, en om geografische of andere redenen ook niet tezamen met andere gemeenten daartoe
kan overgaan, lijkt grond voor dispensatie aanwezig.
Artikel 79. Is er wèl aanleiding om de weg der intergemeentelijke samenwerking in te slaan, doch dreigt deze weg geblokkeerd te raken door gebrek aan medewerking van een of enkele daarvoor in aanmerking komende gemeenten of door gemis aan overeenstemming over de samenstelling van de commissie of de regeling van haar taak en werkwijze, dan lijkt het,
waar het hier slechts om een orgaan van advies gaat, geraden
een eenvoudiger procedure voor de oplegging van zodanige
samenwerking te laten gelden dan die van de Wet gemeenschappelijke regelingen. De bevoegdheden welke het tweede lid aan
gedeputeerde staten toekent, moeten in deze geest worden verstaan. Ook bij samenwerking zullen de raden uiteraard de artikelen 72—77 in acht hebben te nemen.
Artikel 80. De wet is in de eerste plaats bedoeld voor het
grondgebied van Nederland.
De Nederlandse overheid is ook geroepen om in bepaalde
gevallen aan Nederlanders in het buitenland bijstand te verlenen, doch hieromtrent kunnen geen regels worden gesteld.
Soms heeft een andere staat bij verdrag deze verplichting op
zich genomen. Het zou ook, met name in gevallen van dubbele
nationaliteit of van zeer verzwakte band met Nederland, uit
een oogpunt van onderhandelingspositie niet aan te bevelen
zijn, dat Nederland bij de wet de bijstandverlening aan alle
Nederlanders waar ook ter wereld op zich neemt.
Intussen zal de mogelijkheid tot zodanige bijstand zeker
moeten bestaan. De toekenning zal, gezien het feit dat de betrokkene onder geen enkel Nederlands gemeentebestuur ressorteert, van regeringswege dienen te geschieden.
Artikel 81. De rechtsplicht tot het verlenen van bijstand zal
geen toepassing behoeven te vinden ten aanzien van minderjarigen in wier verzorging en opvoeding krachtens een maatregel van justitiële kinderbescherming wordt voorzien. Dit berust op de overweging dat voor dat geval reeds wettelijke
regelingen bestaan, waardoor in de noodzakelijke kosten van
het bestaan van deze minderjarigen wordt voorzien. Zo volgt
ten aanzien van de minderjarigen die onder voogdij van een
rechtspersoon staan, uit de toepassing van de artikelen 15 en
\6bis van de Wet van 12 februari 1901, Stb. 64 (de z.g.
Kinderbeginselenwet), dat in de kosten van verzorging en opvoeding van de aldaar bedoelde minderjarigen wordt voorzien.
Dezelfde regeling geldt krachtens artikel 12 van de genoemde
wet ten aanzien van minderjarigen die ter beschikking van de
Regering zijn gesteld. Zou nu de taak van de gemeente zich
ook tot deze minderjarigen uitstrekken, dan zou de behartiging
van de financiële zijde van de kinderbescherming naar de
gemeenten verplaatst worden. Zulks zou tot een onnodige wijziging van de organisatie van de kinderbescherming kunnen
leiden.
In andere gevallen waarin justitiële maatregelen van kinderbescherming toepassing vinden, zoals in het geval van ondertoezichtstelling en toevertrouwing aan de Raad voor de Kinderbescherming, blijven op grond van de wet (zie de artikelen 372c,
418, 374£ van het B.W.) de kosten bij onvermogen van ouders
en minderjarigen ten laste van de Staat.
Artikel 82. De overheid ziet zich herhaaldelijk voor de
zedelijke noodzaak gesteld, bijstand te verlenen aan vreemdelingen die zich op haar grondgebied bevinden. Anderzijds
zal, voor zover de vreemdeling een nationaliteit bezit, het verlenen van de bijstand meer op de weg van zijn consul liggen.
Blijft deze in gebreke, dan zal soms uitzetting mogelijk zijn.
Dat de Nederlandse overheid verplicht zou zijn aan alle
vreemdelingen, die zich met onvoldoende middelen in Nederland bevinden, bijstand te verlenen, kan dan ook niet worden
gesteld. Wel kunnen er onder omstandigheden termen aanwezig zijn, aan een vreemdeling bijstand te verlenen. Dit kan
dan het beste geschieden door het orgaan dat ook met het verlenen van bijstand aan de Nederlandse bevolking ter plaatse belast is. De bepalingen van hoofdstuk III betreffende de rechtsmiddelen dienen echter niet van toepassing te zijn, daar hierdoor te zeer de indruk van een algemene plicht der overheid
tot het verlenen van bijstand aan vreemdelingen in Nederland
zou worden gewekt. Daarom wordt voorgesteld, op dit punt
vast te houden aan de figuur van artikel 32 der Armenwet:
de mogelijkheid van ambtshalve ingrijpen van de Kroon.
Uiteraard bestaat er voor vreemdelingen van een bepaalde
nationaliteit, waaronder vluchtelingen, een grotere mate van
rechtszekerheid wanneer zij bij verdrag (b.v. op voet van
wederkerigheid) voor de toepassing der wet zijn gelijkgesteld
met Nederlanders. Een zodanige gelijkstelling houdt immers
ook de toepasselijkheid van de rechtsmiddelen van hoofdstuk
III in.
De mogelijkheid, vreemdelingen bij verdrag een zodanige
rechtspositie te geven, behoeft natuurlijk niet in de wet te worden vermeld. Dat zij in de eerste volzin van het tweede lid
30
van het voorgestelde artikel 82 nochtans gememoreerd wordt,
is om te doen uitkomen, dat ten aanzien van deze vreemdelingen dan ook niet meer de voorziening van de tweede volzin
van dit lid zal gelden.
Artikelen 83 en 84. Het grootste deel van de Armenwet
kan bij de inwerkingtreding van de voorgestelde wet vervallen.
Een klein aantal artikelen wordt tijdelijk gehandhaafd. Het betreft hier twee groepen. Met betrekking tot elk van deze groepen moge hier enige nadere toelichting worden verstrekt.
(i. De definities van „instelling van weldadigheid" en van de
verschillende typen van instellingen van weldadigheid, welke in
de artikelen 1 en 2 der Armenwet worden gegeven, plegen
in dier voege te worden uitgelegd, dat niet alleen instellingen
voor het verschaffen van materiële ondersteuning, doch ook
allerlei instellingen welke zich primair met maatschappelijk
werk bezighouden er onder vallen.
Niet alle bepalingen van de Armenwet zijn voor die instellingen voor maatschappelijk werk van praktisch belang. Doch
wèl van belang is de regeling betreffende de lijst van instellingen (artikelen 3—7 der Armenwet) waar de aan haar donateurs verleende belasting-faciliteiten bij aanknopen; voorts de
plicht tot het verschaffen van inlichtingen (artikel 13 Armenwet) en de regeling van het collectewezen (artikel 15
Armenwet). Het is daarom wenselijk deze bepalingen te handhaven, tot ze door nieuwe wetten zijn vervangen of de overtuiging heeft post gevat, dat ze zonder meer kunnen vervallen.
De artikelen 1 en 2 zullen dan mede gehandhaafd moeten blijven. Een lid van artikel 13 vervalt.
De gehandhaafde bepalingen kunnen, met behoud van de
oude nummering van artikelen en leden, voortaan worden aangehaald als Rompwet Instellingen van weldadigheid (artikel
83, tweede lid).
b. Onder de instellingen van weldadigheid, bedoeld in de
Armenwet, zijn er sommige die reeds aan kerkelijk of burgerlijk recht haar statuut en rechtspersoonlijkheid ontlenen. Met
name geldt dit van alle kerkelijke en bijzondere instellingen.
Het is duidelijk dat deze lichamen door de intrekking van de
Armenwet niet hun juridisch bestaan verliezen.
Ten aanzien van de burgerlijke en gemengde instellingen
van weldadigheid kan men zich echter afvragen, of intrekking van de Armenwet niet haar opheffing betekent. Nu ligt
het wel in de bedoeling van het wetsontwerp dat de burgerlijke en gemengde instellingen van weldadigheid terstond haar
ondersteuningen staken en zo spoedig mogelijk geliquideerd
worden; maar hangende de liquidatie bestaat er toch behoefte
aan handhaving van de wetsartikelen die haar statuut bepalen.
Daarom wordt voorgesteld de artikelen 8—1 \b, 17—27, 74, 76
(gedeeltelijk) en 85 der Armenwet voorlopig nog op haar toe
te passen (artikel 84, derde lid).
Naarmate de liquidatie der burgerlijke en gemengde instellingen van weldadigheid tot voltooiing komt, verliezen deze
artikelen uiteraard hun belang.
Zoals gezegd, is het de bedoeling dat de burgerlijke en gemengde instellingen van weldadigheid terstond haar ondersteuningen in de zin waarin deze in de Armenwet zijn geregeld staken, en dat zij zo spoedig mogelijk opgeheven worden. Indien een zodanige instelling ook andere diensten dan
materiële uitkeringen placht te verlenen, zal voor deze laatste
een nieuwe organisatievorm moeten worden gevonden. De verlening van bijstand zoals geregeld in het voorliggende wetsontwerp, is geen taak van de genoemde instellingen, doch wordt
verricht door burgemeester en wethouders dan wel door een
commissie voor de bijstandverlening, ingesteld op grond van
de gemeentewet. Er vindt tussen de bijstand en de overige
taken als het ware een boedelscheiding plaats. Waar een gemengde instelling van weldadigheid bestaat, zal nog in een
andere, letterlijke, zin boedelscheiding nodig kunnen zijn tussen de overheid en de kerkelijke en particuliere instellingen
of personen die in de gemengde instellingen participeerden.
Het wetsontwerp gaat er van uit, dat de liquidatie van de
burgerlijke en gemengde instellingen van weldadigheid zoveel
mogelijk dient te geschieden op de basis van haar eigen oude
statuut. Op deze wijze wordt het minst geraakt aan de rechten
van de personen en lichamen die bij de gemengde en bij sommige oude burgerlijke instellingen op allerlei wijzen betrokken
zijn. Ook de bestemming van het na liquidatie resterende saldo
moet op deze basis worden gevonden. Bij een burgerlijke instelling betekent dit uiteraard dat het saldo, behoudens bijzondere rechten van derden, in de gemeentekas wordt gestort.
Voorkomen moet worden, dat de liquidatie der instellingen
vertraagd wordt. Teneinde het proces op gang te brengen,
bevat artikel 84 nu een drietal dwingende voorschriften.
Het eerste lid bepaalt, dat alle burgerlijke instellingen tot
welker opheffing het gemeentebestuur bevoegd is, opgeheven
zijn. Voor de gevolgen daarvan zie men het hierboven opgemerkte (twee alinea's terug).
Het tweede lid legt aan de gemeentebesturen, die niet tot
eenzijdig opheffen bevoegd zijn, de plicht op stappen te ondernemen om tot opheffing te geraken.
Het vierde lid bepaalt dat, indien deze pogingen niet tijdig
ondernomen en met succes bekroond worden, gerechtelijke
ontbinding van de instelling volgt. Dat betekent dus een afwijking van de toepasselijke bepalingen van de Armenwet,
die echter wel weer ten aanzien van de bestemming van het
saldo moeten worden toegepast. De gerechtelijke ontbinding
kan, volgens artikel 15 der Wet op stichtingen, door iedere
belanghebbende of door het openbaar ministerie worden gevorderd. Indien belanghebbenden stil zitten is, blijkens de imperatieve redactie van artikel 84, vierde lid, het openbaar
ministerie verplicht de vordering in te stellen.
Artikel 85. Van de sociale raden (armenraden) berust zowel het bestaan op de Armenwet als ook hun structuur, opgebouwd als zij zijn uit de instellingen van weldadigheid. Deze
raden zullen dus met de artikelen der wet waar zij op berusten
een einde nemen. Het artikel regelt de afwikkeling van hun
zaken.
Artikel 86. De wachtgelden van de ambtenaren der voormalige sociale radep (armenraden) worden bij dit artikel gewaarborgd.
Artikel 87. Om te voorkomen dat de inwerkingtreding der
wet een stroom van geschillen ontketent betreffende de vraag,
welke gemeente aan een bepaalde persoon de bijstand moet
verlenen, wordt voorgesteld ten aanzien van de alsdan lopende
bijstandverleningen de oude competenties te handhaven.
Artikel 88. De ondergetekenden achten het nodig, uitdrukkelijk aan te geven welke de- kracht zal zijn van een beschikking tot verhaal, gegeven op grond van de Armenwet.
Artikelen 89 en 90. Op het ogenblik dat de wet in werking
treedt zullen de regelingen, opgesomd in deze artikelen, terstond worden vervangen door groepsregelingen als bedoeld bij
artikel 11, welke dus nog vóór die datum zullen worden uitgevaardigd.
Artikelen 91 en 92. Onderdeel A van artikel 91 werd reeds
in § 8 van het algemene gedeelte dezer memorie toegelicht.
Onderdeel C en artikel 92 geven een gewijzigde regeling van
het begrip „kosten van sociale zorg". Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om het eerste en vijfde lid van artikel 9 der
Financiële-Verhoudingswet 1960 te combineren.
Artikel 35 van deze wet heeft voor de jaren na het uitkeringsjaar 1960 geen belang meer in verband met de opheffing van
het Verplegingsfonds geesteszieken in Gelderland. In onderdeel D van artikel 91 wordt daarom voorgesteld het artikel te
schrappen.
Artikel 93. Vonnissen in alimentatiezaken zijn volgens artikel 598a van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering uitvoerbaar bij lijfsdwang. Dit middel van executie wordt regelmatig toegepast. De onder A voorgestelde wijziging beoogt ook
bij de tenuitvoerlegging van de — in hetzelfde vlak liggende —
verhaalsvonnissen gijzeling mogelijk te maken.
31
Artikelen 94 en 97. Deze artikelen regelen de aanpassing
van een viertal andere wetten.
Artikel 95. Nu artikel 10 van de Algemene Bijstandwet zal
voorzien in het terstond verlenen van bijstand ingeval opneming in een psychiatrische inrichting onverwijld noodzakelijk is, kan de regeling van het verlenen van voorschotten van
rijkswege, vervat in paragraaf 7 der Krankzinnigenwet, vervallen. Daartoe strekt onderdeel B van het artikel.
Artikel 96. Voor het verhaal in rechte van de kosten van
bezorging van lijken die op kosten van de gemeente worden
bezorgd, ware de regeling van de artikelen 60—70 der Algemene Bijstandwet voor zover mogelijk van overeenkomstige
toepassing te verklaren. Artikel 71, tweede lid, der Armenwet
verklaart reeds voor de categorie der in een godshuis verpleegden de verhaalsbepalingen van toepassing op het verhaal van
de kosten van lijkbezorging op de nalatenschap. Er schijnt
echter geen reden de regeling tot de categorie der verpleegden
te beperken, terwijl evenmin valt in te zien waarom zij niet bij
verhaal op de onderhoudsplichtigen van de overledene zou
kunnen gelden.
Artikel 98. In de naam der wet komt tot uitdrukking, dat
zij fungeert als het sluitstuk van het systeem der financiële
voorzieningen.
Artikel 99. Op het ogenblik dat de wet in werking treedt,
zullen althans die verordeningen waarvan zij het bestaan dwingend voorschrijft, er reeds moeten zijn. Men neemt aan dat de
gemeenteraden ook vóór de inwerkingtreding van de wet reeds
bevoegd zijn, de daarop berustende verordeningen vast te stellen; doch in het onderhavige geval zullen zij er zelfs toe verplicht moeten worden, daar de wet zonder de tijdige totstandkoming van die voorschriften niet op de beoogde wijze kan
gaan werken. Zie voorts de toelichting op artikel 76.
De Minister van Maatschappelijk Werk,
M. KLOMPÉ.
De Minister van Sociale Zaken
en Volksgezondheid,
G. M. J. VELDKAMP.

aanvraagformulier bijzondere bijstand voor klanten met Pw

verzoek toelating CZV en aanvraag bijzondere

Persbericht CBS: Aantal mensen in de bijstand neemt nog steeds toe

Maatwerk inkomensvoorziening

Beleidsregels bijzondere bijstand 2015

Bijzondere bijstand

Artikel 8 - Bijstandsbode.nl

NRC Taaleis 2

Actualiteiten 2015 Wft-module Vermogen

FNV Flyer Gemeenteraadsverkiezingen 2014