1
DISCUSSIESTUK
De vervolgingsbeslissing en de waarborgen en correctiemechanismen rondom
de vervolgingsbeslissing (Boek 3 van het herijkte wetboek)
In 2012 is het programma Versterking prestaties in de strafrechtketen (VPS) van start
gegaan. Onderdeel daarvan is de modernisering van het Wetboek van Strafvordering
(Sv). Daartoe zijn over verschillende onderwerpen uit het wetboek discussiestukken
opgesteld waarin naar aanleiding van gesignaleerde knelpunten mogelijke oplossingen
ter verbetering van de systematiek en hanteerbaarheid worden verkend. Op basis van
deze stukken worden binnen en buiten het ministerie van Veiligheid en Justitie reacties
verzameld. De reacties worden betrokken bij de afweging om nieuwe wetgeving tot
stand te brengen, onderdelen van bestaande wetgeving te herzien of in stand te houden.
De modernisering strekt niet tot een stelselherziening, maar tot een verhoging van de
bruikbaarheid en inzichtelijkheid van het wetboek voor de praktijk en de burger.
In de conceptfase wordt reeds zo veel mogelijk rekening gehouden met de opvattingen
van de ketenpartners die in een zogenaamde preconsultatie worden besproken. De
preconsultatiefase loopt door na het Congres, in expertmeetings zullen de
conceptwetsvoorstellen met de rechtspraktijk en de wetenschap worden besproken.
Hierna volgt de formele consultatie. De aangepaste conceptwetsvoorstellen worden
voorgelegd aan de rechtspraktijk, gaan in (internet)consultatie, worden voorgelegd aan
de Afdeling Advisering van de Raad van State en worden daarna in procedure gebracht
bij Tweede en Eerste Kamer.
Het voorliggende discussiestuk is bedoeld om reacties te verzamelen die als bouwstenen
kunnen dienen voor het opstellen van conceptwetsvoorstellen in het kader van een
nieuw Wetboek van Strafvordering
Leeswijzer
Dit discussiestuk gaat over de vervolgingsbeslissing en de correctiemechanismen en
waarborgen rondom deze beslissing. Na enkele inleidende opmerkingen (paragraaf 1)
wordt in paragraaf 2 ingegaan op de normering van de vervolgingsbeslissing. Daarbij
wordt een vergelijking gemaakt met buitenlands recht. Ook wordt ingegaan op EU-recht
en op positieve verdragsverplichtingen.
In Nederland bestaat brede steun voor het thans geldende opportuniteitsbeginsel. Wel is
vanuit de wetenschap de vraag opgeworpen of niet de huidige regeling betreffende de
vervolgingsbeslissing op onderdelen nader uitgewerkt dient te worden. Bepleit is onder
meer om de vervolgingsverplichtingen die incidenteel gelden vanwege positieve
verdragsverplichtingen of EU-regelgeving, in een wettelijke regeling te verdisconteren.
Dit zou de duidelijkheid van de regelgeving ten goede komen, zo is betoogd door
verschillende wetenschappers. (Zie i.h.b. het discussiepunt 1)
In paragraaf 3 worden enkele voorstellen besproken die vanuit de wetenschap en de
rechtspraktijk zijn gedaan tot wijziging van de artikel 12-procedure (het beklag over het
niet (verder) vervolgen van een strafbaar feit). Gedacht wordt onder meer aan een meer
administratieve procedure, waarin het OM in eerste instantie de klacht beoordeelt, met
een beroep op de rechter. Ook andere aspecten van de artikel 12-procedure staan ter
discussie, zoals de beperkte mogelijkheid om in verband met die procedure feitelijk
onderzoek te verrichten en het ontbreken van bepaalde beslismodaliteiten. (Zie i.h.b.
de discussiepunten 4, 5 en 10).
2
In paragraaf 4 wordt ingegaan op de kennisgeving van niet verdere vervolging, het
bezwaarschrift tegen de dagvaarding en andere correctiemechanismen en waarborgen
rondom de vervolgingsbeslissing. Centraal staat de vraag of er reden is om de
desbetreffende regelingen te herstructureren en te stroomlijnen, in lijn met de
doelstellingen van het wetgevingsprogramma VPS.
Een belangrijke vraag in dit verband is: moeten dit soort waarborgen alleen gelden als er
formeel sprake is van een vervolging? Of moeten deze gekoppeld worden aan andere
rechtsmomenten, bijvoorbeeld het eerste verhoor (na aanhouding of ontbieding)? (zie
i.h.b. het discussiepunt 17)
Inhoud
DISCUSSIESTUK ......................................................................................................................................................... 1
Leeswijzer......................................................................................................................................................................... 1
1.
Inleiding.......................................................................................................................................................... 5
2.
De normering van de vervolgingsbeslissing ...................................................................... 6
2.1. Geldend recht en de invulling van het opportuniteitsbeginsel ............................... 6
2.1.1. Aanwijzing kader voor Strafvordering .................................................................................. 7
2.1.2. Voorbeelden van andere OM-aanwijzingen met dwingende
afdoeningsindicaties ............................................................................................................................................ 8
2.1.3. Keuze voor selectief vervolgingsbeleid ................................................................................ 8
2.2. Vervolgingsverplichtingen en –beletselen vanwege internationale
rechtsinstrumenten .............................................................................................................................................. 9
2.2.1. EU-regelgeving en het beginsel van unietrouw ............................................................. 9
2.2.2. Positieve verplichtingen, slachtofferrechten en verplichtingen tot
strafbaarstelling ................................................................................................................................................... 10
2.2.3. Het beginsel van non-punishment ........................................................................................ 12
2.2.4. Mogelijk toekomstige ontwikkelingen ................................................................................ 12
2.2.5. Buitenlandse regelingen rondom de vervolgingsbeslissing ............................... 13
2.3. Opties voor een toekomstige regeling.................................................................................... 15
2.3.1. Brede steun voor het opportuniteitsbeginsel in Nederland .......................... 15
2.3.2. Voorstellen betreffende nadere regels.......................................................................... 16
3.
Het beklag ex artikel 12 e.v. over het niet (verder) vervolgen ...................... 18
3.1. Geldend recht en huidige praktijk.............................................................................................. 19
3.1.1. Hoofdlijnen van de procedure.............................................................................................. 19
3.1.2. Toetsing van de vervolgingsbeslissing naar geldend recht .......................... 20
3.2. Kritiekpunten en knelpunten .......................................................................................................... 22
3.3. Voorstel voor meer administratiefrechtelijke benadering ....................................... 23
3
3.4. Beklag tegen het achterwege blijven van onderzoekshandelingen ................. 26
3.5. Voorstel tot centralisering van de procedure .................................................................... 28
3.6. Invoering van een beklagtermijn; ook termijnen afdoening klacht? ............. 29
3.6.1. Beklagtermijn?................................................................................................................................. 29
Termijn afdoening klacht? ...................................................................................................................... 30
3.7. Verruiming van de mogelijkheden tot het doen van feitenonderzoek
tijdens de beklagprocedure ........................................................................................................................ 30
3.8. Uitbreiding van de beslissingsmodaliteiten......................................................................... 33
.......................................................................................................................................................................................... 33
3.9. De openbaarheid van de procedure en de uitspraak .................................................. 33
3.10. De bevoegdheid van de klager om stukken in te zien en afschriften te
verkrijgen.................................................................................................................................................................. 35
.......................................................................................................................................................................................... 36
3.11. Artikel 13 betreffende de niet-vervolging van rechterlijke ambtenaren .. 36
3.11.1. Beoordeling van de opportuniteit bij de procedure van artikel 13 ...... 37
3.11.2. De te volgen procedure ......................................................................................................... 38
3.11.3. Het beklag ex artikel 13a ..................................................................................................... 38
4. Overige correctiemechanismen en waarborgen rondom de
vervolgingsbeslissing ............................................................................................................................................ 39
4.1. Correctiemechanismen en waarborgen in het geldend recht ............................... 39
4.1.2. Kort overzicht ................................................................................................................................... 39
4.1.2. Discussie over de koppeling van rechten aan de instelling van de
vervolging ............................................................................................................................................................ 40
4.2 Mogelijke wijziging regels kennisgeving niet verdere vervolging ....................... 42
4.2.1. Reikwijdte van de regeling betreffende de kennisgeving van niet
verdere vervolging ........................................................................................................................................ 42
4.2.2. Kennisgeving gekoppeld aan een vervolging? ........................................................ 42
4.2.3. Uitleg vervolging indien wel wordt vastgehouden aan het
vervolgingsbegrip .......................................................................................................................................... 44
4.3.In de literatuur bepleite voorstellen tot wijziging regeling betreffende de
verklaring dat de zaak geëindigd is ..................................................................................................... 45
4.3.1. Reikwijdte van de regeling ..................................................................................................... 45
4.3.2. Procedure ............................................................................................................................................. 46
4.3.3. Rechtsgevolgen ............................................................................................................................... 46
4.4. In de literatuur bepleite voorstellen tot wijziging regeling artikel 255 ........ 47
4
4.4.1. Onduidelijkheid over de geldende regeling indien er geen nieuwe
bezwaren zijn .................................................................................................................................................... 47
4.4.2. Verschillende opties ..................................................................................................................... 47
4.4.3. Stelling ................................................................................................................................................... 48
4.5. Schrappen regeling bezwaarschrift tegen de dagvaarding?.................................. 49
Literatuurlijst .............................................................................................................................................................. 51
5
1. Inleiding
Een belangrijk uitgangspunt van het Nederlandse strafprocesrecht is dat het OM het
vervolgingsmonopolie heeft. Dit houdt in dat alleen het OM een zaak voor de strafrechter
kan aanbrengen.1 In recente kamerstukken heeft de minister van Veiligheid en Justitie
het standpunt ingenomen dat ook in de toekomst het vervolgingsmonopolie dient te
gelden.2 Dit houdt onder meer in dat de burger niet de bevoegdheid dient te krijgen zelf
zaken te vervolgen3, zoals in andere landen wel mogelijk is.
Voor een uitvoerig onderbouwing van dat standpunt wordt verwezen naar de rapporten
van de onderzoeksgroep Strafvordering 2001.4 De projectgroep komt op grond van
rechtsvergelijkend onderzoek tot de conclusie dat de voordelen van de toekenning van
een zelfstandig vervolgingsrecht aan burgers (action directe) niet opwegen tegen de
nadelen. Nadeel is bijvoorbeeld dat de kans bestaat op een willekeurige vervolging, dan
wel een dagvaarding op ontoereikende gronden. Daarom komt de onderzoeksgroep tot
de conclusie dat het oordeel of er voldoende gronden zijn voor een vervolging, net als
andere kernbeslissingen in de verschillende fasen van het proces, dienen te worden
"overgelaten aan daartoe gekwalificeerde autoriteiten."5
In dit discussiestuk wordt ingegaan op de vraag hoe de vervolgingsbeslissing dient te
worden genormeerd. Ook komen correctiemechanismen op het vervolgingsmonopolie
aan de orde, zoals het beklag over het niet (verder) vervolgen. De te bespreken
onderwerpen hangen nauw samen met de buitenwettelijke afdoening van strafzaken.
Het OM kan er sinds de inwerkingtreding van de Wet OM-afdoening per 1 februari 2008
voor kiezen om de zaak niet voor de rechter te brengen, maar zelf af te doen door
middel van een strafbeschikking, die zelf een daad van vervolging is. Het is de bedoeling
dat de transactie geleidelijk door de strafbeschikking wordt vervangen.6 De
buitengerechtelijke afdoeningsvormen zijn in opmars. Zo zijn in 2012 in totaal 76.300
rechtbankzaken buitengerechtelijk afgedaan. In datzelfde jaar werden in 108.500
rechtbankzaken een dagvaarding uitgebracht. In eerdere jaren was het percentage
buitengerechtelijke afdoeningen aanzienlijk lager.
In dit discussiestuk wordt de buitenwettelijke afdoening door middel van de
strafbeschikking niet besproken omdat de evaluatie, die is voorzien in artikel XXIA van
de Wet OM-afdoening, nog niet heeft plaatsgevonden en een discussie over de regeling
met het oog daarop prematuur is.
Omdat het voorwaardelijke sepot en de transactie nauw samenhangen met de
strafbeschikking en de bovengenoemde evaluatie ook voor deze onderwerpen van belang
is, worden ook deze onderwerpen niet in deze notitie inhoudelijk besproken.
1
2
3
4
5
6
Corstens/Borgers 2011, blz. 34.
Zie o.a. het visiedocument 'Recht doen aan slachtoffers', bijlage bij Kamerstukken II, 2012/13, 33 552, nr.
2
Zoals in paragraaf 4.2.3 aan de orde komt is er discussie over mogelijk wat onder het begrip ‘vervolging’
dient te worden verstaan. In de paragraaf over de normering van de vervolgingsbeslissing (paragraaf 2)
wordt gedoeld op een vervolging door middel van een dagvaarding of een strafbeschikking. In de daarop
volgende paragrafen wordt als werkdefinitie van het begrip ‘vervolging’ gebruikt de gevallen waarin de zaak
op initiatief van het OM aan de rechter wordt voorgelegd of de zaak wordt afgedaan door een
strafbeschikking.
Groenhuijsen en Kwakman 2002, blz. 929, Strien 2001 , blz. 244, Simmelink en Baaijens-van Geloven
2001, blz. 421; Simmelink 2004 blz. 189. Zie ook Kamerstukken II, 2004/05, 30 143, nr. 3, blz. 7.
Groenhijsen en Kwakman 2002, blz. 929.
Zie over dit soort buitengerechtelijke afdoeningen ook: Asperen de Boer en Duijvenbode 2014
6
In het discussiestuk over Boek 4 komt de binding aan de tenlastelegging aan de orde,
dat kan worden gezien als een onderdeel van het opportuniteitsbeginsel. Dit onderwerp
hangt zo nauw samen met de grondslagleer dat een samenhangende bespreking voor de
hand ligt.
De schorsing van de vervolging i.v.m. psychische stoornissen en verstandelijke
beperkingen (artikel 16) zal in de toekomst worden besproken in verband met het thema
“incidenten en bijzondere procedures: onderzoek naar de geest.
Voor zover niet uitdrukkelijk anders is vermeld, hebben alle in dit discussiestuk
genoemde artikelen betrekking op het Wetboek van Strafvordering
2. De normering van de vervolgingsbeslissing
2.1. Geldend recht en de invulling van het opportuniteitsbeginsel
Volgens artikel 167, tweede lid, moet de vervolgingsbeslissing worden getoetst aan het
‘algemeen belang’. Dit criterium wordt voor verschillende typen delicten nader uitgewerkt in richtlijnen en aanwijzingen, die door het OM worden vastgesteld na
instemming van de Minister van Veiligheid en Justitie. In het verleden zijn ook zaken
geseponeerd door de politie.7 Naar geldend recht is dit mogelijk op grond van artikel
152, tweede lid. In de huidige Aanwijzing opsporing, die ziet op de opsporing van
misdrijven, wordt echter gesteld dat het OM beslist over een eventuele vervolging of
sepot.8
De mogelijkheid van een voorwaardelijk sepot is geregeld in artikel 167, tweede lid. Uit
de tekst van deze bepaling kan worden afgeleid dat alleen in geval van een beleidssepot
het stellen van voorwaarden mogelijk is, omdat het moet gaan om een geval waarin “op
grond van het algemeen belang”(vooralsnog) van vervolging wordt afgezien.9
Het opportuniteitsbeginsel is in de loop der tijden op verschillende manieren geïnterpreteerd en toegepast, waarbij er sprake is van een zekere slingerbeweging. De vorige
eeuw heeft er een ontwikkeling plaatsgevonden, waarbij een ‘negatieve’ uitleg van het
opportuniteitsbeginsel steeds meer plaats maakte voor een ‘positieve’ interpretatie.10 Dit
kwam onder meer tot uiting in het jaarverslag van het OM over het jaar 1970 waarin
werd geconstateerd dat er de laatste decennia een ontwikkeling is ingezet waarbij “meer
het ‘waarom vervolgen?’ dan het ‘waarom niet vervolgen?’ normatief is”.11
7
8
9
10
11
Zie o.a. HR 31 januari 1950, NJ 1950, 668 (Broodjeswinkel-arrest).
Aanwijzing voor de opsporing (2013A020), Stcrt. 2013, 35757. Volgens de aanwijzing is beslissend of er al
dan niet sprake is van een geïdentificeerde verdachte. Is deze er dan beslist het OM volgens de aanwijzing
over de vervolgingsbeslissing. Is er daarentegen geen verdachte bekend dan kan de politie volgens de
aanwijzing beslissen om de vervolging niet door te zetten door de zaak ‘op te leggen’ (vroegtijdig
beëindigen). Dit is echter volgens de aanwijzing niet bij alle zaken mogelijk. Zoals hierna aan de orde
bestaat er bij bepaalde categorieën zaken een opsporingsplicht.
Zie voor een definitie van het begrip “sepot” de Aanwijzing gebruik sepotgronden (2009A016g), Stcrt.
2012, 26859.
Aldus ook de Aanwijzing gebruik sepotgronden.
Zie over de uitleg van deze begrippen Corstens/Borgers” 2011 blz. 527: “De positieve toepassing houdt in
dat het algemeen belang vervolging noodzakelijk moet maken, wil het openbaar ministerie ertoe mogen
overgaan. Negatieve toepassing houdt in dat het openbaar ministerie ieder strafbaar en bewijsbaar feit
vervolgt, tenzij het algemeen belang juist een contra-indicatie oplevert.”
Kamerstukken II, 11500 VI, nr. 3, Bijlage IV onder punt 5.
7
De laatste jaren slaat de slinger weer een andere kant uit. Zoals uit het navolgende blijkt
zijn er diverse OM-aanwijzingen tot stand gekomen die dwingende vervolgingsindicaties
bevatten in een geval van een geïdentificeerde dader.12 Dit hangt nauw samen met de
toegenomen aandacht voor de positie van het slachtoffer en de positieve verplichtingen
die kunnen voortvloeien uit mensenrechten, zoals het recht op een bescherming van de
privacy.
2.1.1. Aanwijzing kader voor Strafvordering
Eén voorbeeld is de Aanwijzing kader voor Strafvordering13dat een algemeen afwegingskader beoogt te bieden bij de vervolgingsbeslissing, onder meer naar aanleiding van
aanbevelingen van de Raad van Europa. Uit de aanwijzing blijkt dat er onder andere
sprake kan zijn van een dwingende indicatie tot dagvaarden vanwege:
1. de ernst van het feit (blijkend uit een systeem van puntentelling),
2. recidive;
3.de aanwezigheid van een grond op basis waarvan het taakstrafverbod uit artikel 22b
Wetboek van Strafrecht van toepassing is, of
4. dat er sprake is van een dwingende indicatie tot het vorderen van voorlopige
hechtenis14 of van bepaalde maatregelen (schadevergoeding).
In de aanwijzing wordt voorts gesteld dat, in gevallen waarin er in een strafzaak sprake
is van een complex van samenhangende feiten en er ten aanzien van één feit sprake is
van een indicatie tot dagvaarding, ook voor de andere feiten gedagvaard dient te
worden.
Bij toepassing van de Aanwijzing kader voor Strafvordering is er bijvoorbeeld sprake van
een dwingende indicatie tot dagvaarding bij vervolging wegens een misdrijf waarop zes
jaar of meer is gesteld, terwijl er sprake is van een ernstige inbreuk op de lichamelijke
integriteit van het slachtoffer.15 Hetzelfde geldt bijvoorbeeld ook in gevallen van weerspannigheid, gepaard gaand met enig lichamelijk letsel, of in de gevallen op basis
waarvan het taakstrafverbod van artikel 22b, tweede lid, Wetboek van Strafrecht van
toepassing is.
Volgens de bovengenoemde Aanwijzing kader voor Strafvordering bestaat de
mogelijkheid om af te wijken van deze beoordelingsrichtlijnen vanwege de afwijkende
verschijningsvorm van het delict of de persoonlijke omstandigheden van de verdachte.
Voorwaarde daarbij is dat de beoordelaar de afwijking van het uitgangspunt expliciet
dient te motiveren..
12
13
14
15
Dit lijkt op het eerste gezicht in tegenspraak te zijn met het gegeven dat het aantal geregistreerde
onvoorwaardelijke sepots de laatste jaren wel toegenomen. Dit wordt echter deels veroorzaakt doordat
vanwege projecten als ZSM nu zaken aan het OM worden voorgelegd die voorheen informeel door de politie
werden geseponeerd en door andere omstandigheden, waaronder een kritischer toetsing van de
haalbaarheid van de vervolging. Zie Kamerstukken II, 2012/13, 33 605 VI, nr. 5, blz. 18. De toename van
het aantal geregistreerde sepots wijst er dus niet op een meer positieve interpretatie van het
opportuniteitsbeginsel.
Aanwijzing 2013A018, inwerking getreden op 1 januari 2014. Het kader en de bijbehorende richtlijnen zijn
blijkens de laatstgenoemde Aanwijzing van toepassing op “meerderjarige natuurlijke personen die worden
verdacht van commune, economische of milieu- of verkeersdelicten, voor zover in de bundel Polarisrichtlijnen opgenomen.”
Volgens de Aanwijzing gaat het om gevallen waarin gezien de ernst van het delict in beginsel voorlopige
hechtenis dient te worden gevorderd.
Vgl. 22b, eerste lid onder a Wetboek van Strafrecht in combinatie met de richtlijn.
8
2.1.2. Voorbeelden van andere OM-aanwijzingen met dwingende afdoeningsindicaties
Voor specifieke delicten gelden voorts richtlijnen waarin uit wordt gegaan van
vervolgingsverplichtingen. Zo wordt in de Aanwijzing opsporing en vervolging inzake
kindermishandeling gesteld:
Als voldoende bewijs voorhanden is, geldt als uitgangspunt dat de verdachte
wordt vervolgd. Bij wijze van uitzondering wordt uitsluitend onder voorwaarden
geseponeerd.16
De aanwijzing noemt niet de mogelijkheid van een onvoorwaardelijk sepot.
Een ander voorbeeld van een OM-aanwijzing met dwingende vervolgingsindicaties is de
Aanwijzing discriminatie.17 Hierin wordt gesteld:
Hoofdregel is dat bij overtreding van de discriminatiebepalingen, indien de zaak
bewijsbaar en de verdachte strafbaar is, altijd een strafrechtelijke reactie volgt
(dagvaarding of strafbeschikking), gelet op de negatieve werking bij onvoldoende
handhaving en de voorbeeldfunctie die van een strafvervolging uitgaat. (..) In
discriminatiezaken wordt op voorhand aangenomen dat opportuniteit aanwezig is.
De beslissing tot een beleidssepot dient dan ook met grote terughoudendheid te
worden genomen. Dit neemt echter niet weg dat er in uitzonderingsgevallen
redenen van opportuniteit kunnen zijn om niet te vervolgen.
En zo zijn er meer OM-aanwijzingen waarin dwingende indicaties voor een vervolging of
voor een strafrechtelijke reactie zijn opgenomen zoals:
• de Aanwijzing sociale zekerheidsfraude18 en
• de Aanwijzing bestrijding van voetbalvandalisme en -geweld.19
Op dit moment wordt overigens gewerkt aan een integrale aanpassingen van de
vervolgingsaanwijzingen.
2.1.3. Keuze voor selectief vervolgingsbeleid
Er zijn ook vervolgingsrichtlijnen en beleidsstukken waarin juist wél wordt uitgegaan van
een selectief vervolgingsbeleid. Zo is in het rapport van het OM “Perspectief op 2015”
gekozen voor een omgevingsgerichte benadering. Hierin wordt gesteld dat het beleid
erop gericht is te kiezen voor ‘interventies met het grootste maatschappelijke effect’
waarbij bewust ook wordt gekozen voor niet-strafrechtelijke interventies. Er wordt op
gewezen dat de strafrechtelijke aanpak niet de enige mogelijkheid is om ‘criminelen aan
te pakken’. Gekozen wordt voor een systeem van omgevingsoriëntatie, waarbij het OM
16
17
18
19
Stcrt. 2010, 16597.
2007A010.
2012A022. In de aanwijzing wordt gesteld dat bij een nadeel van meer dan € 50.000,- in beginsel steeds
een vervolging wordt ingesteld, maar waarbij wel omstandigheden worden genoemd waaronder van een
vervolging kan worden afgezien.
Staatscourant 2012 nr. 5378. In deze aanwijzing wordt niet gesproken van een plicht tot vervolging, maar
wel van een plicht van een strafrechtelijke reactie (die bijvoorbeeld ook kan bestaan uit een transactie). In
de aanwijzing wordt gesteld:
In beginsel dienen alle opgespoorde feiten, indien bewijsbaar, uit te monden in een strafrechtelijke sanctie.
(..)Het ontbreken van een strafrechtelijke interventie na een optreden van de politie is voor de
voetbalvandaal en zijn achterban een verkeerd signaal. Voor een beleidssepot is weinig ruimte. Slechts
indien het feit in vergelijking met andere maatregelen (forse schadevergoeding, stadionverbod) zo gering
is, dat een strafrechtelijke sanctie onredelijk zwaar is, kan een voorwaardelijk beleidssepot of een
schriftelijk beleidssepot met waarschuwing worden overwogen.
9
het onderliggende maatschappelijke probleem centraal stelt. Per geval beslist het OM op
welke wijze het ‘opvolging geeft’ aan het werk van de politie.20
Bij deze benadering past ook de ZSM-werkwijze, die vanaf 2012 landelijk wordt toegepast bij veel voorkomende criminaliteit.21 In concreto komt deze hierop neer dat
medewerkers van het OM, de politie, de Reclassering, de Raad voor de
Kinderbescherming en Slachtofferhulp Nederland gezamenlijk een "ZSM-ruimte"
bemannen. De ZSM-teams beoordelen binnengekomen strafzaken zaken zo snel en
selectief mogelijk. Relatief eenvoudige zaken doet de officier van justitie zelf af,
ingewikkelder zaken worden doorgestuurd (bijvoorbeeld voor berechting door de
strafrechter). In de diverse afhandelingstrajecten bepaalt de officier van justitie als
"verkeersregelaar" de voorkeursroute. Deze zal in veel gevallen bestaan uit een
strafbeschikking of dagvaarding, maar kan ook uit een andere afdoeningsmodaliteit
bestaan.22
Van de zaken waarbij een ZSM-officier beslist tot afdoening wordt ruim de helft ook door
de officier afgehandeld, de rest wordt gedagvaard; 23 In 2013 zijn 183.798 zaken
binnengekomen op de ZSM-locaties inclusief CVOM.24
Met de term “Selectief” waar de afkorting ZSM onder meer naar verwijst, wordt gedoeld
dat er niet wordt gewerkt met standaardinterventies. “Om betekenisvol te handelen zet
ZSM meerdere afdoeningmogelijkheden in, ook buiten het strafrecht.”25 Het gaat om
“selectieve, betekenisvolle en efficiënte interventies aan de voorkant van de
strafrechtketen”.26 Hoewel een groot deel van de ZSM zaken wel strafrechtelijk wordt
afgedaan is de optie van een niet-strafrechtelijke afdoening in een deel van de gevallen
dus wel onderdeel van het afdoeningsbeleid.
2.2. Vervolgingsverplichtingen en –beletselen vanwege internationale
rechtsinstrumenten
2.2.1. EU-regelgeving en het beginsel van unietrouw
De beleidsvrijheid van het Nederlandse OM wordt in toenemende mate beïnvloed door
het recht van de EU27. Belangrijk voor de praktijk is met name dat strafrechtelijk
optreden verplicht kan zijn vanwege het beginsel van unietrouw, vervat in artikel 4 lid 3
van het Verdrag van de Europese Unie.
20
21
22
23
24
25
26
27
Rapport van het OM, PERSPECTIEF OP 2015, Een zichtbaar, merkbaar En herkenbaar OM, gepubliceerd op,
www.om.nl, zie i.h.b. blz. 9. Zie kritisch over deze benadering Buruma 2013. Buruma vreest dat het OM
door de desbetreffende benadering te weinig aan zijn kerntaken toekomt.
Het motto staat voor: Zo Snel, Slim, Selectief, Simpel, Samen en Samenlevingsgericht Mogelijk. Zie over
deze werkwijze Kwakman 2012 en de factsheet over de ZSM-afdoening 2012, gepubliceerd op internet:
www.om.nl/onderwerpen/zsm/@158586/factsheet-zsm/ en het themanummer van het tijdschrift
Opportuun van januari 2014.
De ZSM-werkwijze hoopt een antwoord te bieden op knelpunten die de Algemene Rekenkamer in het verleden heeft gesignaleerd in het rapport Prestaties in de strafrechtketen’ (Rapport Algemene Rekenkamer
2012).
Factsheet over de ZSM-afdoening 2012 en Jaarbericht van het OM 2012 blz. 5.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 29 279, nr. 177, blz. 5. Zie ook Kamerstukken II, 2012-2013,
29279 nr. 165
Persbericht van het OM van 14 februari 2014, gepubliceerd op de site OM.nl.
Zie de bovenstaande factsheet over de ZSM-afdoening 2012.
Kamerstukken I 2012/13, 33 400 VI, G blz. 9
Zie hierover ook Corstens 2005.
10
Dit speelde onder meer in de zaak Vo, waarin het Hof van Justitie van de EU in een
prejudiciële spoedprocedure uitspraak deed over de vervolgbaarheid van personen
wegens mensensmokkel naar aanleiding van vragen van het Duitse Bundesgerichtshof.28
De prejudiciële vragen hielden hiermee verband dat de gesmokkelde personen wel over
een geldig visum beschikten, dat echter verkregen was onder valse voorwendselen. Het
hof overwoog:
Voorts verplichten de artikelen 1, lid 1, en 4, lid 1, sub a, van kaderbesluit
2002/946/JBZ en de artikelen 1, lid 1, en 3 van richtlijn 2002/90 elke lidstaat de
nodige maatregelen te nemen opdat de omschreven inbreuken worden bestraft
met doeltreffende, evenredige en afschrikkende strafrechtelijke sancties, en om
zijn rechtsmacht te kunnen uitoefenen met betrekking tot de bedoelde inbreuken
die geheel of gedeeltelijk op zijn grondgebied zijn gepleegd. (..) Uit het
voorgaande volgt dat het recht van de Unie zich niet alleen niet ertegen verzet
dat een lidstaat strafvervolging instelt tegen eenieder die een onderdaan van een
derde land opzettelijk behulpzaam is bij het in strijd met de toepasselijke
bepalingen binnenkomen op het grondgebied van die lidstaat, maar de betrokken
lidstaat zelfs uitdrukkelijk verplicht tot het instellen van een dergelijke vervolging.
Of hierin een categorische vervolgingsplicht moet worden ingelezen, is de vraag. Het
arrest wordt ook wel zo geïnterpreteerd dat er sprake is van een conditionele
verplichting. Die houdt in dat de lidstaat sterker tot strafrechtelijk optreden verplicht is
naarmate de overtreding ernstiger is (beoordeeld aan de hand van de inhoud van het
harmonisatie-instrument).29 Ook bij een dergelijke ‘gematigde’ uitleg kan het beginsel
van unietrouw consequenties hebben voor de ruimte die het OM heeft bij de
vervolgingsbeslissing.30
Van belang is voorts artikel 325, tweede lid, van het het Verdrag betreffende de werking
van de Europese Unie waarin is bepaald:
De lidstaten nemen ter bestrijding van fraude waardoor de financiële belangen
van de Unie worden geschaad, dezelfde maatregelen als die welke zij treffen ter
bestrijding van fraude waardoor hun eigen financiële belangen worden geschaad.
Bij het vervolgingsbeleid inzake fraudedelicten zal dus niet alleen het nationale belang
moeten meewegen, maar ook het EU-belang.31
2.2.2. Positieve verplichtingen, slachtofferrechten en verplichtingen tot strafbaarstelling
Ook de rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) heeft
invloed op het vervolgingsbeleid. Hieruit volgt namelijk dat uit het EVRM positieve
verplichtingen kunnen voortvloeien ter effectuering van verdragsrechten, zoals het recht
op leven, vervat in artikel 2 EVRM, en het recht op lichamelijke integriteit vervat in de
28
29
30
31
Hof van Justitie EU 10 april 2012, zaak C-83/12. Zie ook Hof van Justitie van de EG/EU 9 december 1997,
C-265/95, LJN: AC1184 Franse boeren/Spaanse aardbeien) Hof van Justitie van de EG/EU, 21 september
1989, Zaak 68/88, LJN: BF3365 (Griekse maïs).
Geelhoed 2012, blz. 390.
Vgl. ook Cortens/Borgers 2011, blz. 29. In dit handboek wordt ook al uit de minder verstrekkende
beslissing van het Europese Hof van Justitie in de bovengenoemde Spaanse aardbeienzaak geconcludeerd
dat deze betekenis heeft voor de keuzes die worden gemaakt ter zake van de opsporing en vervolging.
Aldus ook M.J. Borgers en J.M. Sjöcrona 2008, blz. 104.
Zie hierover Geelhoed 2013, blz. 240 e.v. Bij een beperkt aantal normovertredingen kan er overigens ook
een vervolgingsverplichting bestaan vanwege een vervolgingsbevel dat in EU-verband wordt gegeven. Een
dergelijke plicht kan bestaan in een geval van meineed voor het Hof van Justitie en bij de schending van
atoomgeheimen.
11
artikelen 3 en 8 EVRM32. De overheid is tot op zekere hoogte gehouden dergelijke
fundamentele rechten te beschermen. Wanneer er bijvoorbeeld sprake is van een
levensdelict dan kan, zo wordt in de literatuur aangenomen, uit artikel 2 EVRM deze
positieve verplichting voortvloeien dat de verdragsstaat gehouden is tot een behoorlijk
onderzoek, gevolgd door een doeltreffende vervolging en bestraffing.33 Een voorbeeld is
de zaak van X tegen Nederland.34 In deze zaak nam het EHRM schending van positieve
verdragsverplichtingen aan die voortvloeien uit artikel 8 EVRM omdat in een zedenzaak
waarvan een geestelijk gehandicapt meisje slachtoffer was, geen vervolging plaats vond
vanwege een lacune in de wet (het slachtoffer kon vanwege haar handicap niet een
rechtsgeldige klacht indienen terwijl het wel een klachtdelict betrof). Naar het oordeel
van het EHRM was in dit geval een bescherming langs civiele weg ontoereikend, maar
had alleen strafrechtelijke handhaving voldoende effectieve preventieve werking. In zijn
noot bij het arrest stelt Alkema dat het EHRM waarschijnlijk ook een schending van
artikel 8 EVRM zou hebben aangenomen indien de onderhavige strafzaak weliswaar wél
vervolgbaar zou zijn geweest, maar geseponeerd was.
Bij dit alles moet wel de kanttekening worden gemaakt dat niet te snel uit Europese
regelgeving of rechtspraak een vervolgingsplicht moet worden afgeleid. Zo speelde in de
bovengenoemde zaak van X tegen Nederland een belangrijke rol dat Nederland al wel bij
de desbetreffende zedendelicten had gekozen voor een stelsel van bescherming dat
doorgaans gebaseerd is op de strafwet.35 De wettelijke context van de beslissing om niet
te vervolgen speelt een belangrijke rol.
Voorts is het in zijn algemeenheid niet zo dat een Europeesrechtelijke of internationale
verplichting tot strafbaarstelling leidt tot een vervolgingsplicht. In sommige richtlijnen,
zoals de richtlijn 2008/99/EG inzake de bescherming van het milieu door middel van het
strafrecht is zelfs expliciet aangegeven dat er geen vervolgingsplicht (of toepassing van
enig ander beschikbaar rechtshandhavingsinstrument) is en dat andere
aansprakelijkheidssystemen, dan de strafrechtelijke, onverlet blijven.36 Ook wanneer een
dergelijke clausule niet met zoveel woorden is opgenomen in het verdrag is de
verplichting tot strafbaarstelling in het algemeen niet gekoppeld aan een
vervolgingsplicht. Hierbij moet worden bedacht dat in de internationale instrumenten de
strafbaar te stellen gedragingen vaak zeer ruim zijn geformuleerd, waardoor een
vervolgingsverplichting het gevolg zou kunnen hebben dat gedragingen vervolgd zouden
moeten worden die vanwege hun specifieke verschijningsvorm in het concrete geval niet
strafwaardig zijn.
Samengevat komt het dus hierop neer dat incidenteel uit Europese Verdragen een
vervolgingsverplichting kan voortvloeien, maar dat wel van geval tot geval moet worden
beoordeeld of dat het geval is.
32
33
34
35
36
Corstens/Borgers 2011, blz. 527 en met voorbeelden uit de jurisprudentie van het EHRM: Corstens 2005.
Vellinga-Schootstra en Vellinga 2008, i.h.b. blz. 28, met meer voorbeelden van dit soort positieve
verplichtingen.
EHRM 26 maart 1985, ECLI:NL:XX:1985:AC8813, NJ 1985, 525, m.n.t. van Alkema.
Zie overweging 27 van het arrest.
Zie overwegingen 10 en 11 van de richtlijn. Zie voorts ook overweging 8 van Richtlijn 2009/123/EG inzake
verontreiniging vanaf schepen en invoering van sancties voor inbreuken en overweging 11a van de
ontwerp-richtlijn marktmisbruik (16820/12).
12
2.2.3. Het beginsel van non-punishment
Ging het hiervoor over vervolgingsverplichtingen, soms wordt in EU-regelgeving ook
gewezen op het belang bepaalde zaken niet te vervolgen ter bescherming van daders die
zelf tevens slachtoffer zijn (het beginsel van non-punishment). Een dergelijke
voorziening is bijvoorbeeld vervat in de Richtlijn ter bestrijding van seksueel misbruik en
seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie.37 In artikel 14 van deze richtlijn
wordt gesteld:
Secundaire victimisatie moet worden vermeden bij slachtoffers van in deze
richtlijn genoemde strafbare feiten. In lidstaten waar prostitutie of het
verschijnen in pornografie op grond van het nationale strafrecht strafbaar is,
dient het mogelijk te zijn niet tot vervolging over te gaan of geen straffen op te
leggen conform dat recht, wanneer het kind in kwestie deze daden heeft gepleegd
omdat het een slachtoffer was van seksuele uitbuiting of omdat het gedwongen
was deel te nemen aan kinderpornografie.
Naar Nederlands recht zou er ook zonder een dergelijke richtlijn afgezien kunnen worden
van de vervolging. De oproep om secundaire victimisatie te vermijden, beperkt echter
wel de keuzevrijheid. Het OM zal namelijk bij de keuze voor een vervolging moeten
kunnen beargumenteren waarom in het concrete geval is afgeweken van het beginsel
van non-punishment.
De internationale rechtsinstrumenten kunnen dus twee kanten opwerken: deze kunnen
een indicatie opleveren voor een vervolging dan wel een contra-indicatie.
2.2.4. Mogelijk toekomstige ontwikkelingen
Het recht is op dit punt nog volop in ontwikkeling. Zo staat op dit moment ter discussie
of er een Europees OM (EOM) dient te worden opgericht .38 De Europese Commissie
heeft betreffende de instelling van een EOM een voorstel ingediend dat controversieel
is.39 Het Nederlandse kabinet plaatste forse kanttekeningen bij het voorstel, terwijl de
Tweede Kamer het kabinet middels een motie opriep om niet in te stemmen.40 Dermate
veel parlementen, waaronder het Nederlandse parlement, hebben een
subsidiariteitsbezwaar tegen het voorstel gemaakt dat de Europese Commissie
gedwongen werd tot heroverweging van het voorstel. Op zichzelf heeft de Commissie bij
brief van 27 november 2013 aangegeven geen aanleiding te zien tot een wijziging van
het voorstel.41 De verantwoordelijke Commissaris heeft echter nadien in de Raad
aangegeven alsnog een aanpassing van het voorstel voor te bereiden.42
37
38
39
40
41
42
Richtlijn 2011/93/EU ter bestrijding van seksueel misbruik en seksuele uitbuiting van kinderen en
kinderpornografie, en ter vervanging van Kaderbesluit 2004/68/JBZ van de Raad (PbEU L 335). Zie voor
andere voorbeelden Geelhoed 2013, blz. 216 e.v.
Klip 2013.
Voorstel voor een verordening van de Raad tot instelling van het Europees Openbaar Ministerie, COM
(2013) 534, d.d.17 juli 2013. Zie over de bezwaren de BNC-fiche inzake de Verordening tot instelling van
het Europees Openbaar Ministerie, op 6 september 2013 aangeboden aan de Tweede Kamer
(Kamerstukken II, 2013/14, 22 112, nr. 1766). Zie ook Kamerstukken I, 2013/14, 33 709, F, met de
daarbij gevoegde brief van de minister van Veiligheid en Justitie van 12 december 2013 en Kamerstukken
II, 2013/14, 32 317, nr. 217.
Kamerstukken II, 2013/14, 32 317, nr. 189
Brief van de Europese Commissie van 27 november 2013, COM(2013)851, Bijlage bij Kamerstukken I,
2013/14, 33709, nr. E.
Brief van de Minister van buitenlandse zaken aan de voorzitter van de Tweede Kamer van 19 februari 2014
betreffende de Staat van de Europese Unie 2014, Kamerstukken II, 2013/14, 33 877, nr. 1
13
2.2.5. Buitenlandse regelingen rondom de vervolgingsbeslissing
De internationale dimensie van het vervolgingsbeleid roept de vraag welke regels er
gelden met betrekking tot de vervolgingsbeslissing in de ons omringende landen.
In opdracht van de Europese Commissie hebben onderzoekers rapport uitgebracht over
de diverse regelingen rondom de vervolgingsbeslissing en de rechterlijke controle op
deze beslissing in een aantal lidstaten van de Europese Unie.43 Het gaat dit bestek te
buiten om een volledige beschrijving van de desbetreffende buitenlandse regelingen te
geven, informatie daarover is te vinden in de bovenstaande rapporten en in andere
literatuur.44 Hieronder volgt een beschrijving in hoofdlijnen.
Wanneer men de wettelijke regelingen in aanmerking neemt vertonen de buitenlandse
regelingen onderling grote verschillen. Een deel van de ons omringende landen, zoals
België , Denemarken45, Engeland46 en Frankrijk,47 Luxemburg48, hanteert net als
Nederland het opportuniteitsbeginsel. In andere landen wordt uitgegaan van het
legaliteitsbeginsel. Dit geldt bijvoorbeeld voor Duitsland49, Spanje50, Portugal51, Italië52,
Litouwen53, Polen54 en Zweden55. Vervolgingsverplichtingen gaan vaak samen met
verplichtingen bepaalde haalbare zaken op te sporen.56
Hierbij moet de kanttekening worden gemaakt dat lidstaten die uitgaan van het
legaliteitsbeginsel wettelijke uitzonderingen kennen op de vervolgingsplicht. Zo is het in
Duitsland bijvoorbeeld mogelijk in bepaalde gevallen af te zien van een vervolging
wegens geringe schuld van de dader of vanwege de straf of maatregel die in een andere
zaak aan de verdachte is opgelegd.57 Een belangrijke uitzondering is voorts dat de
vervolgingsplicht niet geldt bij zaken met een buitenlandse dimensie, de zogenoemde
“Auslandstaten”. Ook verder worden in de Duitse Strafprozeßordnung tal van gronden
genoemd die een uitzondering vormen op het vervolgingsgebod.58 Tevens zijn in
43
44
45
46
47
48
49
50
51
52
53
54
55
56
57
58
Ligeti 2013, zie voor een algemene beschouwing over de rechterlijke controle op deze beslissing in diverse
staten i.h.b. blz. 1001 e.v.
Zie bijvoorbeeld uitgebreid over de Duitse vervolgingsregeling: Simmelink 2004, blz. 204 e.v.
Ligeti 2013, blz.62 en 84.
Ligeti 2013, blz. 137.
Ligeti 2013, blz. 229.
Ligeti 2013, blz. 453.
Ligeti 2013, blz. 268.
Ligeti 2013, blz. 716.
Ligeti 2013, blz. 548.
Ligeti 2013, blz. 392.
Ligeti 2013, blz. 411.
Ligeti 2013, blz. 500 e.v.
Ligeti 2013, blz. 768.
Zie Ligeti 2013 blz. 267, 291 enblz. 411 (o.a. over vergaande opsporingsverplichtingen in Litouwen).
§ 153
(1) Hat das Verfahren ein Vergehen zum Gegenstand, so kann die Staatsanwaltschaft mit Zustimmung des
für die Eröffnung des Hauptverfahrens zuständigen Gerichts von der Verfolgung absehen, wenn die Schuld
des Täters als gering anzusehen wäre und kein öffentliches Interesse an der Verfolgung besteht. Der
Zustimmung des Gerichtes bedarf es nicht bei einem Vergehen, das nicht mit einer im Mindestmaß
erhöhten Strafe bedroht ist und bei dem die durch die Tat verursachten Folgen gering sind.
(2) Ist die Klage bereits erhoben, so kann das Gericht in jeder Lage des Verfahrens unter den
Voraussetzungen des Absatzes 1 mit Zustimmung der Staatsanwaltschaft und des Angeschuldigten das
Verfahren einstellen. Der Zustimmung des Angeschuldigten bedarf es nicht, wenn die Hauptverhandlung
aus den in § 205 angeführten Gründen nicht durchgeführt werden kann oder in den Fällen des § 231 Abs. 2
und der §§ 232 und 233 in seiner Abwesenheit durchgeführt wird. Die Entscheidung ergeht durch Beschluß.
Der Beschluß ist nicht anfechtbar.
Ligeti 2013, blz. 268 e.v.
14
bijzondere wetten ruimere mogelijkheden opgenomen om van een vervolging af te zien
en bestaat er bij lichtere delicten de mogelijkheid zaken langs vereenvoudigde weg af te
doen. Belangrijk is voorts de Duitse praktijk betreffende vonnisafspraken, waarbij de
zaak door middel van een consensuele afdoening wordt afgedaan.59 Ook in andere
landen, waaronder Polen, geldt onder omstandigheden het opportuniteitsbeginsel.60
In sommige landen, zoals Hongarije, zijn er zoveel wettelijke uitzonderingen gemaakt op
het legaliteitsbeginsel, dat de facto het opportuniteitsbeginsel geldt.61 Dit is ten aanzien
van de Duitse situatie ook wel gesteld, onder meer vanwege de ingrijpende
uitzonderingen die op het legaliteitsbeginsel zijn gemaakt voor kleine zaken en voor
jeugdigen.62
Een tweede kanttekening is, dat er een aanzienlijk verschil kan zijn tussen ‘law in action’
en ‘law in the books’. Zo komt Boyne aan de hand van empirisch onderzoek tot de
conclusie dat in Duitsland het legaliteitsbeginsel feitelijk slechts een beperkte rol speelt
bij de vervolgingsbeslissing en dat in de praktijk vaak wordt gekozen voor een flexibele
benadering. Capaciteitsproblemen spelen hierbij een belangrijke rol. 63
In de bovengenoemde rapportage over Italië wordt gesteld dat het legaliteitsbeginsel
alleen in theorie wordt gehanteerd en dat veel zaken verjaren voordat het tot een
vervolging komt.64
Ook in andere landen die het legaliteitsbeginsel hanteren zijn er knelpunten vanwege
oplopende kosten en de begrensde capaciteit. Zo wordt bijvoorbeeld in het rapport over
Litouwen gesteld dat het legaliteitsbeginsel daar ter discussie staat, onder meer
vanwege de hoge kosten die in kleine zaken worden gemaakt vanwege het verplichte
opsporingsonderzoek.65
Interessant is voorts dat sommige staten die het legaliteitsbeginsel kennen niet alleen
vervolgingsverplichtingen kennen, maar ook vervolgingsverboden.De Oostenrijkse
Strafprozeßordnung (voortaan: StPO) kent bijvoorbeeld in § 191 een vervolgingsverbod
voor bepaalde lichte zaken. Voor zover hier van belang luidt § 191:
1) Von der Verfolgung einer Straftat, die nur mit Geldstrafe, mit einer Freiheitsstrafe
bedroht ist, deren Höchstmaß drei Jahre nicht übersteigt, oder mit einer solchen
Freiheitsstrafe und Geldstrafe hat die Staatsanwaltschaft abzusehen und das
Ermittlungsverfahren einzustellen, wenn
1. in Abwägung der Schuld, der Folgen der Tat und des Verhaltens des Beschuldigten
nach der Tat, insbesondere im Hinblick auf eine allfällige Schadensgutmachung, sowie
weiterer Umstände, die auf die Strafbemessung Einfluss hätten, der Störwert der Tat als
gering anzusehen wäre und
2. eine Bestrafung oder ein Vorgehen nach dem 11. Hauptstück nicht geboten erscheint,
um den Beschuldigten von der Begehung strafbarer Handlungen abzuhalten oder der
Begehung strafbarer Handlungen durch andere entgegen zu wirken (..)
59
60
61
62
63
64
65
Zie hierover Peters 2013.
Ligeti 2013, blz. 501.
Ligeti 2013, blz. 314.
Boyne 2013 blz. 189 e.v. zie voor uitzonderingen op het legaliteitsbeginsel ook Ligeti 2013, blz. 264.
Boyne 2007, blz. 5 e.v. ; Boyne 2013, i.h.b. blz. 91 e.v.
Ligeti 2013, blz. 392 en 393.
Ligeti 2013, blz. 411.
15
Bijzonder aan de bovenstaande bepaling is, dat de rechter in geval van een
vervolgingsverbod zelf de mogelijkheid heeft de vervolging te beëindigen.66
Ook overigens valt bij rechtsvergelijking op dat in sommige lidstaten rechters redelijk
wat mogelijkheden hebben tot het uitoefenen van invloed op de vervolgingsbeslissing.
Zo is in Duitsland bij de wat zwaardere zaken toestemming van de rechter nodig om af
te mogen zien van een vervolging.67 Op zichzelf heeft de rechter hierbij niet de bevoegdheid om de opportuniteit van de vervolging te toetsen.68 In de Duitse regeling worden
echter wel wettelijke redenen genoemd om van een vervolging af te zien waaraan de
rechter kan toetsen. Is het wel tot een vervolging gekomen dan kan de rechter onder
omstandigheden de vervolging vroegtijdig beëindigen vanwege een grond om van
vervolging af te zien.69
In het Duitse landenrapport wordt hierbij de kanttekening gemaakt dat de toetsing van
de rechter van de vervolgingsbeslissing veelal oppervlakkig verloopt. Zo schijnt in de
praktijk bijna altijd toestemming te worden gegeven tot het afzien van een vervolging.70
2.3. Opties voor een toekomstige regeling
2.3.1. Brede steun voor het opportuniteitsbeginsel in Nederland
Hoewel in de literatuur in beperkte mate het in Nederlands geldende
opportuniteitsbeginsel ter discussie is gesteld71 bestaat ook tegenwoordig veel steun
voor dit beginsel. 72 Ook de projectgroep Sv 2001 komt tot de conclusie dat de
handhaving van het opportuniteitsbeginsel als leidend beginsel gewenst is.73
In buitenlandse literatuur wordt het legaliteitsbeginsel wel gezien als bescherming tegen
willekeurig machtsgebruik van de overheid en tegen onrechtmatige inperkingen van
rechten en vrijheden.74 De bevoegdheden en de beslissingsvrijheid van de vervolgende
instanties worden immers door wettelijke regels beperkt.
Tegen dit argument vóór het legaliteitsbeginsel kan worden aangevoerd dat ook bij
hantering van het opportuniteitsbeginsel willekeurig machtsgebruik kan worden
vermeden door middel van wettelijke regelingen en OM-aanwijzingen die richting geven
aan de beslissing van het OM. Zo is het OM gebonden aan richtlijnen en OMaanwijzingen. Wanneer het OM zonder goede redenen hiervan afwijkt, kan dit onder een
schending van de beginselen van een behoorlijke procesorde opleveren.
66
67
68
69
70
71
72
73
74
Zie § 191 onder 2: „Nach Einbringen der Anklage, im Verfahren vor dem Landesgericht als Geschworenenoder Schöffengericht nach Rechtswirksamkeit der Anklageschrift wegen Begehung einer strafbaren
Handlung, die von Amts wegen zu verfolgen ist, hat das Gericht unter denselben Voraussetzungen (Abs. 1)
das Verfahren bis zum Schluss der Hauptverhandlung mit Beschluss einzustellen. § 209 Abs. 2 erster Satz
gilt sinngemäß.““
Ligeti 2013 blz. 264.
Ligeti 2013, blz. 267 en 292 e.v.. Dit geldt overigens ook voor de toetsing van de vervolgingsbeslissing
door de Oostenrijkse rechter, zie Ligeti 2013, blz. 1008.
Zie o.a. § 153 StPO.(1) Zie voorts hierover nader Simmelink 2004, blz. 204 e.v.
Ligeti 2013, blz. 267 en 1005. Dit geldt overigens ook voor de toetsing van de vervolgingsbeslissing door
de Oostenrijkse rechter, zie Ligeti 2013, blz. 1008.
Nijboer 2000, blz. 101.
Groenhuijsen 2002, i.h.b. blz. 437 en 445.
Simmelink 2004, blz. 214 e.v.
Boyne 2013, blz. 92.
16
Een belangrijk argument vóór de handhaving van het opportuniteitsbeginsel is dat het
strafrechtelijk optreden slechts een beperkt probleemoplossend vermogen heeft en dat
de nadelen van strafrechtelijk optreden zwaarder kunnen wegen dan de voordelen
daarvan.75
Bovendien is de capaciteit van het opsporingsapparaat beperkt en dienen er hoe dan ook
keuzes te worden gemaakt.76 Zoals in paragraaf 2.2.5. aan de orde is gekomen blijkt dit
ook een knelpunt te zijn in landen die wel het legaliteitsbeginsel hanteren. De hantering
van het legaliteitsbeginsel kan aanmerkelijke financiële consequenties hebben en kan
ook leiden tot een overbelasting van het justitiële apparaat.
Tegen de hantering van het legaliteitsbeginsel pleit voorts, dat in Nederland bepalingen
betreffende de strafrechtelijke aansprakelijkheid vaak ruim zijn geformuleerd. Bij de
keuze voor een dergelijke wetgevingstechniek was uitgangspunt dat de ruimheid van de
omschrijvingen gecompenseerd zou worden door een prudent en voorzichtig
vervolgingsbeleid.77 Bij dit systeem past niet de introductie van het legaliteitsbeginsel als
algemeen beginsel.
2.3.2. Voorstellen betreffende nadere regels
In huidige situatie wordt in OM-aanwijzingen en richtlijnen alleen incidenteel naar
internationale verplichtingen78 verwezen. Dit is bijvoorbeeld het geval in de Aanwijzing
handhaving milieurecht, waarin een verplichting tot “strafrechtelijk optreden” is vervat
indien: “internationaal recht dwingt tot handhavend optreden en er is geen bestuurlijk
bevoegd gezag dat doeltreffend kan optreden”.79 Zowel Geelhoed als Keulen achten het
gewenst dat er voorzien wordt in algemene regelingen betreffende de internationale
vervolgingsbeslissingen.
Volgens Geelhoed komt het de duidelijkheid ten goede om de internationale
verplichtingen een zelfstandige positie te geven in de regeling omtrent de
vervolgingsverplichting. Hij stelt voor om deze beslissing in een wettelijke regeling nader
te structureren aan de hand van de drie volgende stappen:
1. Is de vervolging op basis van het voorliggende materiaal haalbaar en op basis van
welke norm van het materiële strafrecht?
2. Welke beleidsruimte laten de relevante materieelrechtelijke normen open op grond
van hun institutionele context?
3. Welke belangen zijn relevant bij de keuze hoe de zaak afgehandeld moet worden, en
voor welke afdoening moet worden gekozen in het licht van de waardencatalogus die
hiervoor is opgesteld?80
Bij de laatstgenoemde waardencatalogus kan volgens Geelhoed onder meer worden
gedacht aan een inventarisatie van de redenen voor de verschillende vormen van
afdoening. Hij werkt dit niet uit.
75
76
77
78
79
80
Simmelink 2004, blz. 215.
Simmelink 2004, blz. 215 en 217.
Geelhoed 2013, blz. 318. ‘Hart 1976, ’t Hart 2006.
Gedoeld wordt onder meer op de verplichtingen die in paragraaf 2.2.1. en 2.2.2. aan de orde zijn gekomen.
Aanwijzing handhaving milieurecht (2010A004)
Geelhoed 2013, blz. 394 t/m 396.
17
Ook Keulen acht het gewenst dat de regelgeving rondom de vervolgingsbeslissing meer
wordt uitgewerkt. Hij stelt een systeem voor waarin in amvb’s de internationale
vervolgingsverplichtingen worden verdisconteerd en er bovendien meer handvatten
worden gegeven voor het ontwikkelen van een vervolgingsbeleid. De juridische
vertalingen van de internationale vervolgingsverplichtingen in richtlijnen en andere
beleidsregels komt hem minder adequaat voor, omdat deze verplichtingen zich richten
tot het OM en een constructie van zelfbinding dan minder passend zou zijn.81
Op zichzelf is de noodzaak tot wetswijziging niet evident omdat de bovengenoemde
internationale vervolgingsverplichtingen ook verdisconteerd kunnen worden in richtlijnen
en OM-aanwijzingen.82 Voorts kan tegen het door Keulen aangevoerde argument
betreffende de “zelfbinding” worden aangevoerd dat er wel parlementaire controle op het
vervolgingsbeleid mogelijk is vanwege de politieke verantwoordelijkheid van de minister
voor dit beleid. In dat licht bezien hoeft het niet zo bezwaarlijk te zijn dat het OM primair
verantwoordelijk is voor de implementatie van de bovenstaande internationale
verplichtingen. Bovendien kan een belanghebbende in gevallen waarin het OM
desondanks van strafvervolging afziet, zich bij het gerechtshof beklagen over de niet
naleving van de vervolgingsplicht.
Een wettelijke voorziening kan echter wel als voordeel hebben dat hiermee de
desbetreffende verplichtingen steviger worden verankerd en de kans geringer wordt dat
vervolgingsverplichtingen niet worden nageleefd.
Kiest men inderdaad voor een wetswijziging dan rijst de vraag voor welke vorm moet
worden gekozen. Op zichzelf heeft de door Geelhoed bepleite opname van een stappenschema in het Wetboek van Strafvordering als voordeel dat hierin de vervolgingsbeslissing nader wordt gestructureerd. Het schema vraagt aandacht voor de internationale context (die meestal niet expliciet in richtlijnen en OM-aanwijzingen wordt
aangeduid).83 Nadeel van het stappenschema zoals door Geelhoed voorgesteld, is echter
dat het tweede criterium betreffende de institutionele context tamelijk abstract is en
weinig houvast biedt in een concrete casus. De aard van de internationale verplichting
kan immers zeer verschillend zijn aangezien deze kan voortvloeien uit het beginsel van
unietrouw of bijvoorbeeld uit een positieve mensenrechtelijke verplichting.
Voordeel van het door Keulen bepleite systeem van amvb’s is dat hiermee snel kan
worden ingespeeld op internationale verplichtingen en de regeling kan worden toegesneden op de aard en grondslag van de desbetreffende verplichting. In een nieuw lid
van artikel 167 kan een grondslag worden opgenomen voor een dergelijke amvb, voor
het geval dat deze nodig blijken te zijn. Door zo’n grondslag te creëeren wordt de
mogelijkheid van een amvb achter de hand wordt gehouden. Vooralsnog hoeft
waarschijnlijk niet daadwerkelijk een amvb te worden opgesteld, omdat de
vervolgingsbeslissing ook in aanwijzingen en richtlijnen kan worden genormeerd. De
Minister van Veiligheid en Justitie kan eventueel in verband hiermee gebruik maken van
zijn aanwijzingsbevoegdheid op grond van artikel 127 RO.
Keulen noemt als argument voor wetswijziging ook dat de huidige regeling het OM te
weinig steun biedt bij de ontwikkeling van het vervolgingsbeleid. In deze lijn ligt ook de
81
82
83
Keulen 2005, blz. 328 en 329.
Simmelink 2004, blz. 218.
Zie paragraaf 2.2.1. en 2.2.2.
18
opvatting van Geelhoed die met behulp van het bovenstaande stappenschema meer
structuur wil bieden bij de vervolgingsbeslissing.
Van belang hierbij is dat er vanuit de praktijk en de wetenschap over wordt geklaagd dat
de selectie van zaken in het huidige systeem niet altijd goed verloopt. Zo stelt Buruma
dat te vaak “flutzaken” worden vervolgd.84 Hij doelt hierbij op zaken die geen “deuk in
de rechtsorde” teweeg hebben gebracht, terwijl er ook twijfel kan bestaan over de
strafwaardigheid van het gedrag. Buruma noemt tal van voorbeelden uit de
jurisprudentie, zoals: het vervolgen (en veroordelen) van een 72-jarige meneer wegens
bedreiging met zwaar lichamelijk letsel “omdat hij met zijn vuisten zwaaiend zijn erf af
kwam rennen en tegen een op de stoep fietsende vrouw en haar kind riep dat ze
moesten opdonderen”. En van een “korporaal die in het kader van een ontgroening een
marinier onder de douche laat zetten”.85 De analyse van Buruma wordt door anderen
bevestigd.86
Nader onderzoek zou moeten bevestigen of inderdaad de selectie van zaken geregeld
niet goed verloopt, zoals door Buruma en anderen is gesuggereerd. Wanneer dat
inderdaad het geval is, hoeft dit niet noodzakelijkerwijs te leiden tot wetswijziging omdat
eventuele manco’s van het vervolgingsbeleid ook al kunnen worden opgevangen door de
richtlijnen en OM-aanwijzingen aan te scherpen. Een belangrijke stap in deze richting is
de bovengenoemde Aanwijzing kader voor Strafvordering. Hierin wordt met behulp van
criteria zoals de ernst van het delict (geobjectiveerd aan de hand van puntenaantallen)
de vervolgingsbeslissing nader gestructureerd.87 Door dit soort aanwijzingen kunnen
arbitraire vervolgingen wegens ‘flutzaken’ tegen worden gegaan.
Discussiepunten
1.Dienen de internationale vervolgingsverplichtingen in een wettelijke
regeling te worden verdisconteerd? Of is anderszins nadere regelgeving
gewenst rondom de vervolgingsbeslissing?
2.Welke vorm dient een eventueel in te voeren nadere regeling te hebben?
Dient deze regeling alleen op het niveau van de wet te worden uitgewerkt of
geheel of ten dele krachtens de wettelijke regeling in een amvb te worden
neergelegd?
3. Het beklag ex artikel 12 e.v. over het niet (verder) vervolgen88
84
85
86
87
88
Buruma 2006, blz. 364 e.v.
Buruma 2006, blz. 370.
Zie hierover o.a. Kruijs 2010, de conclusies van Jörg vóór HR 4 december 2005, LJN AU 1657 en HR 22
december 2009, LJN BJ 9796 en Baumgardt 2014
Zie over deze aanwijzing paragraaf 2.2.1.
Met de term ‘vervolging’ wordt in dit verband niet alleen gedoeld op de vervolging door middel van een
dagvaarding of een strafbeschikking, maar ook op situaties waarin de rechter op initiatief van het OM
anderszins betrokken is bij de strafzaak. Zie nader over het begrip ‘vervolging’ paragraaf 4.2.3.
19
3.1. Geldend recht en huidige praktijk
3.1.1. Hoofdlijnen van de procedure
Naar geldend recht kunnen slachtoffers en andere ‘rechtstreeks belanghebbenden’ op
grond van artikel 12 een beklag bij het hof instellen wanneer deze van mening zijn dat
een feit ten onrechte niet (verder) wordt vervolgd.89 Deze procedure is bedoeld als
correctief op de nadelen van het vervolgingsmonopolie en het opportuniteitsbeginsel.
Een belangrijk doel van de procedure is het waarborgen van de belangen van
slachtoffers doordat deze hun wens dat de verdachte (verder) wordt vervolgd kunnen
voorleggen aan een rechter, die daarbij de vervolgingsbeslissing van het OM in de
concrete zaak kan toetsen. Hierdoor wordt het ontbreken van de mogelijkheid van het
slachtoffer om zelf een vervolging in te stellen (de ‘action directe’ die andere landen wel
kennen)90 gecompenseerd . Het kan worden gezien als een ‘laatste stohalm’91 voor
slachtoffers en andere ‘rechtstreeks belanghebbenden’ die menen dat een zaak vervolgd
moet worden. Hiermee wordt voldaan aan de richtlijn inzake minimumrechten voor
slachtoffers92 waarin een recht is vervat op toetsing van de beslissing tot niet vervolging
(artikel 11).
In de huidige regeling is het beklag in het algemeen93 niet aan een termijn gebonden,
waardoor geruime tijd kan verlopen tussen het vermeende feit en het beklag.
In beginsel heeft de klager het recht om te worden gehoord, al dan niet door een
raadsheer-commissaris (artikel 12d, eerste lid en 12h). Hiervan kan echter worden
afgezien wanneer het beklag kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond is
(artikel 12c). In dat geval is de procedure uiterst summier omdat de klacht schriftelijk
wordt afgedaan zonder nader onderzoek. De mate waarin de laatstgenoemde
afdoeningswijze wordt toegepast verschilt nogal per gerechtshof. Het Hof Amsterdam en
het Hof Arnhem-Leeuwarden, locatie Arnhem passen de mogelijkheid van een summiere
procedure in veel gevallen toe, terwijl andere gerechten daar meer terughoudend in
zijn.94
Het hof kan pas een bevel tot (verdere) vervolging geven indien de persoon wiens
vervolging wordt verlangd is opgeroepen (artikel 12e, tweede lid). In andere gevallen is
een dergelijke oproeping niet verplicht, maar heeft het hof op dit punt een discretionaire
bevoegdheid (artikel 12e, eerste lid).
De procedure is wel in zoverre altijd contradictoir, dat het OM de gelegenheid krijgt zijn
zienswijze over het beklag naar voren brengen (artikel 12a, tweede lid). In de praktijk
89
90
91
92
93
94
Zie meer uitvoerig over deze procedure en het begrip ‘belanghebbende’ het commentaar van W.E.C.A.
Valkenburg, op art. 12), T&C Strafvordering, , i.h.b. aantekening 6 bij artikel 12.
Zie over de action directe: Strien 2001, blz. 244, Groenhuijsen en Kwakman 2002, blz. 887.
Zie meer uitgebreid over deze strohalmfunctie Corstens 2005.
Voluit: richtlijn 2012/29/EU tot vaststelling van minimumnormen voor de rechten, de ondersteuning en de
bescherming van slachtoffers van strafbare feiten, en ter vervanging van Kaderbesluit 2001/220/JBZ (PbEU
14 november 2012, L 315), aangenomen op 25 oktober 2012. Zie over deze slachtofferrechten in verband
met de procedure van artikel 12 ook: Gonzales 2009.
Zie voor uitzonderingen op deze regel paragraaf 3.6.
W.E.C.A. Valkenburg, aant. 2 op art. 12c, , T&C Strafvordering, De ruime toepassing van de mogelijkheid
om het horen van de klager achterwege te laten is in strijd met de bedoeling van de wetgever. De
desbetreffende regeling is namelijk bedoeld voor zeer evidente gevallen, zoals een beklag ten aanzien van
feiten die inmiddels verjaard zijn zodat een vervolging hoe dan ook kansloos is. Zie Kamerstukken II,
1979/80, 15 831, nr. 1-3, blz. 19, waarin tevens wordt gesteld dat in beginsel elke klager dient te worden
gehoord en dat het niet-horen uitzondering dient te zijn.
20
gebeurt dit vaak doordat de persoon die de vervolgingsbeslissing heeft genomen
(parketsecretaris of de officier van justitie) een ambtsbericht schrijft, waarin ook de
opvatting van de hoofdofficier van Justitie is verwerkt, gevolgd door een schriftelijk
verslag van de advocaat-generaal.95 Soms komt het voor dat het OM niet het oordeel
van het hof afwacht en al meteen naar aanleiding van het beklag besluit (alsnog) een
vervolging in te stellen, waarna het beklag niet-ontvankelijk wordt verklaard vanwege
het ontbreken van enig belang.96 Een dergelijke versnelling van de procedure is echter
niet altijd mogelijk omdat het OM, anders dan het hof, gebonden is aan een kennisgeving van niet (verdere) vervolging, en ook overigens geen gerechtvaardigde
verwachtingen mag schenden.97 Is bijvoorbeeld een sepotmededeling gedaan, dan kan
het OM hierop niet terugkomen in verband met een artikel 12-beklag.
Het hof is niet gebonden aan sepotmededelingen of aan een kennisgeving van niet
verdere vervolging (zie artikel 255, eerste lid). In de praktijk weegt het hof echter wel
de bij de verdachte opgewekt verwachtingen mee bij de beoordeling van de gegrondheid
van het beklag.98
Zoals in paragraaf 3.7 aan de orde komt is het niet uitgesloten dat er een feitenonderzoek plaatsvindt dat verder gaat dan het verhoor van de klager en van de persoon
wiens vervolging wordt verlangd, maar bestaat hierover geen duidelijke regeling.
Het hof kan verschillende beslissingen nemen indien het beklag gegrond wordt
verklaard, namelijk:
• een vervolgingsbevel sec99,
• een bevel tot een onmiddellijke dagvaarding ter terechtzitting of
• een bevel dat de officier van justitie bij de rechter-commissaris vordert dat
bepaalde onderzoekshandelingen worden verricht (artikel 12i, derde lid).100
Geeft het hof een bevel tot vervolging, dan geeft het tevens aan op welke strafbare
feiten dit bevel betrekking heeft. Het OM blijft echter dominus litis voor zover het de
redactie van de tenlastelegging betreft. Is er al wel sprake van een vervolging, dan kan
het hof een artikel 12-beklag desondanks gegrond verklaren, indien het hof van oordeel
is dat de vervolging (mede) betrekking dient te hebben op feiten die niet ten laste zijn
gelegd.101
3.1.2. Toetsing van de vervolgingsbeslissing naar geldend recht
De meningen zijn erover verdeeld in hoeverre het hof naar geldend recht mag gaan bij
de toetsing van het vervolgingsbeleid van het OM: kan dit beleid volledig worden
getoetst bij een artikel 12-beklag of moet volstaan worden met een marginale toets?
95
96
97
98
99
100
101
Aben 2004, blz. 43 en Frijda 2004, blz. 30 e.v.
Aben 2004, blz. 42, het hof zal in dit geval het beklag niet-ontvankelijk verklaren vanwege het ontbreken
van enig belang.
In verband met deze verwachtingen is van belang dat de Aanwijzing opsporing wordt gesteld: “Het
vroegtijdig beëindigen ("opleggen") van een zaak door de politie is geen sepotbeslissing; er is sprake van
een beslissing om niet (verder) op te sporen, en dus niet van een beslissing om niet (verder) te vervolgen.
In bijzondere gevallen kan het OM de beslissing van de politie heroverwegen. Ook een aangever die het
niet eens is met een dergelijke politiebeslissing kan het OM vragen om heroverweging daarvan.”
Aben 2004, blz. 42.
Tenzij het hof dit anders bepaalt kan de vervolging niet plaatsvinden door middel van een strafbeschikking
(artikel 12i, eerste lid).
Deze laatste mogelijkheid is in de plaats gekomen van het bevel dat de Officier een vordering indient tot
een gerechtelijk vooronderzoek.
HR 25 juni 1996, NJ 1996, 714.
21
De Hoge Raad gaat op wetshistorische gronden uit van een volledige toets.102 Van
belang hierbij is dat bij de herziening van de beklagregeling in 1985 in de memorie van
toelichting werd gesteld dat er sprake dient te zijn van een toetsing “in volle omvang”.103
Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel stelde de minister dat het hof hierbij zelf
kan bepalen in hoeverre het zich iets aan richtlijnen gelegen laat liggen.104 Erg duidelijk
is de wetsgeschiedenis op dit punt echter niet omdat in de memorie van antwoord bij de
bovengenoemde wet ook gesteld is dat het hof die beslissing dient te nemen “die naar
zijn oordeel aanvankelijk door de officier van justitie genomen had moeten worden”.105
Dit laatste impliceert dat het hof juist wel gebonden is aan richtlijnen.
Ook de positie van het slachtoffer is in de rechtspraak argument geweest voor een
toetsing die verder gaat dan een marginale toets. Zo overwoog het Hof Den Bosch dat
de mogelijkheid van de toekenning van een schadevergoeding aan het slachtoffer zo
zwaar kan wegen dat “reeds voor dit doel” een klacht gegrond verklaard kan worden.106
Een meer terughoudende opstelling komt in de praktijk echter ook voor, waarbij de
hoven het beleid van het OM als uitgangspunt nemen.107 In de literatuur wordt daarom
ook wel gesteld dat de hoven zich in het algemeen beperken tot een marginale toetsing
van de vervolgingsbeslissing.108 Dit blijkt ook uit de analyse van Frijda van de
rechtspraak van het Hof Amsterdam.109
Een voorbeeld van een zaak waarin deze toetsing expliciet aan de orde kwam is een
beschikking van het Hof Amsterdam naar aanleiding van een verkeersovertreding. Het
OM nam in het ambtsbericht het standpunt in dat bij nader inzien de persoon wiens
vervolging werd verlangd in strijd met de geldende OM-aanwijzingen moest worden
vervolgd wegens een verkeersovertreding. Het Hof Amsterdam oordeelde echter dat wél
vast moest worden gehouden aan de OM-aanwijzing, aangezien anders ten onrechte
sprake zou zijn van een ongelijke behandeling van gelijke gevallen. Het hof gaf vanwege
deze reden geen bevel tot vervolging.110
Al met al is het beeld nogal genuanceerd. Het is de vraag of begrippen als ‘volle toetsing’
dan wel ‘marginale’ toetsing in deze specifieke context wel zo verhelderend zijn.
Waarschijnlijk kan beter worden gesproken van een toetsing sui generis die niet
marginaal is in de betekenis van het bestuursrecht, maar waarin wel het bestaande
beleid als uitgangspunt wordt genomen. In ieder geval is het wel gewenst dat er bij een
eventuele herijking van de beklagregeling meer duidelijkheid komt op het punt van de
toetsing. Hierop wordt in paragraaf 3.3. nader ingegaan.
102
103
104
105
106
107
108
109
110
HR 25 juni 1996, NJ 1996, 714. Zie voor kritiek op de wijze waarop in de kamerstukken een dergelijke volle
toetsing is onderbouwd: Duker 2009
Kamerstukken II 1979/80, 15 831, nr. 3, blz. 7-8.
Handelingen II 1983/84, blz.. 4342, 4344 e.v. en 4346. Vgl. Handelingen I 1984/85, m.n. blz.. 90.
Kamerstukken II, 1981/1982, 15 831, nr. 6, blz. 13-14.
Gerechtshof 's-Hertogenbosch 15 januari 2001, ECLI:NL:GHSHE:2001:AA9797.
Zie voor voorbeelden: J.B.J. van der Leij , aant. 6 op art. 12i (suppl. 165, febr. 2008: in: A.L. Melai/M.S.
Groenhuijsen e.a. (red.), Het Wetboek van Strafvordering, losbladig, Deventer: Kluwer.
Corstens/ Borgers 2011 blz. 553 en Vermeer 2010, blz. 303.
Frijda 2004, blz. 22.
Hof Amsterdam 10 februari 1993, LJN: AC1292, NJ 1993, 355
22
3.2. Kritiekpunten en knelpunten
Van verschillende kanten is kritiek geuit op de huidige vormgeving van de artikel 12procedure.111 Zo stelt Cleiren dat de beklagprocedure “op de schop” moet omdat het
desbetreffende toetsingssysteem niet goed past bij de terughoudendheid die de
rechterlijke macht in acht dient te nemen ten opzichte van de vervolgingsbeslissingen
van het OM. Zij stelt een meer administratiefrechtelijke benadering van het beklag voor
in de trant van voorstellen die ook al zijn gedaan door de projectgroep Strafvordering
2001.112 In het kader van het project Strafvordering 2001 is voorts voorgesteld om niet
alleen beklag mogelijk te maken tegen het niet (verder) vervolgen van strafbare feiten,
maar ook tegen het achterwege laten van opsporingshandelingen.113 Voorstellen zijn ook
gedaan voor de aanwijzing van een centraal klachtorgaan.114
Ook zijn er praktische bezwaren, zoals de duur van de procedure. Deze is niet alleen
nadelig voor de belanghebbende die een beklag instelt, maar ook voor de verdachte.
Deze kan in gevallen waarin een klacht ex artikel 12 wordt ingesteld gedurende lange
tijd in onzekerheid verkeren wat de uitkomst is van de procedure, terwijl het tijdsverloop
tevens nadelig kan zijn voor zijn verdedigingspositie.115 Geklaagd wordt dat de
omslachtigheid van de procedure het hof “tandeloos maakt”.116 In de huidige situatie is
als norm gesteld dat 85% van de zaken binnen 6 maanden na de instelling van het
beklag is afgedaan. Deze termijn werd echter in de jaren 2011 en 2012 slechts in 53%
resp. 46 % van de zaken gehaald (er was gezien deze gegevens dus zelfs sprake van
een zekere verslechtering van de doorlooptijd).117
Kritiekpunt is voorts het verschillende beleid dat de hoven toepassen voor wat betreft
het horen van klagers.118 Zoals hierna aan de orde komt worden soms bovendien de
geringe mogelijkheden tot feitelijk onderzoek als knelpunt ervaren.119 Tevens is het de
vraag of niet meer dicta mogelijk zouden moeten zijn, zoals een voorwaardelijk bevel
van het hof tot het instellen van een vervolging. Dit zou bijvoorbeeld uitkomst kunnen
bieden indien een vervolging van de verdachte louter gewenst is in verband met de
schadevergoeding aan het slachtoffer. Het hof zou dan het beklag ongegrond kunnen
verklaren onder de voorwaarde van een bepaalde schadevergoeding. Een dergelijke
wens is bij de voorbereiding van deze notitie vanuit de rechterlijke macht naar voren
gebracht.
Op de bovenstaande kritiekpunten en wijzigingsvoorstellen wordt in het navolgende
nader ingegaan. Al eerder is overigens door leden van de Tweede Kamer aangegeven of
niet een wijziging van de artikel 12-procedure nodig is, gezien de belasting van het
justitiële apparaat door het toegenomen aantal zaken.120 De toenmalige Minister van
Justitie gaf toen aan dat eerst moest worden bezien of het aantal klachten niet kon
worden teruggebracht door een betere uitleg door het OM aan het slachtoffer of een
111
112
113
114
115
116
117
118
119
120
Zie o.a. Cleiren 2008, blz. 534 en Simmelink 2004, blz. 219 e.v.
Cleiren 2008, Groenhuijsen en Kwakman 2002, blz. 935 e.v.;.
Zie paragraaf 3.4.
Zie paragraaf 3.5.
Cleiren 2008, blz. 543 en 544.
Frijda 2004, blz. 32.
Jaarverslag van de Raad voor de Rechtspraak over het jaar 2012, gepubliceerd op internet op:
www.jaarverslagrechtspraak.nl/files/Jaarverslag%20Rechtspraak%202012.pdf.
Zie paragraaf 3.1. Cleiren 2008, blz. 544.
Zie paragraaf 3.7.
Kamerstukken II 2009/10, 32123 VI, nr. 80.
23
andere rechtstreeks belanghebbende van de reden van sepot en door een snellere
afhandeling van zaken.
3.3. Voorstel voor meer administratiefrechtelijke benadering
Zoals gezegd is zowel door de projectgroep 2001 als door Cleiren voorgesteld om de
artikel 12-procedure om te bouwen naar een meer administratieve procedure.121
De projectgroep Strafvordering 2001 komt vooral vanwege praktische redenen tot dit
voorstel. Het rechterlijk apparaat kan volgens de onderzoekers worden ontlast door aan
het beroep op de rechter een bezwaarprocedure bij het OM vooraf te laten gaan. Na
deze ‘bezwaarprocedure’, die een informeel karakter dient te hebben, dient volgens de
projectgroep beroep open te staan op de beklagrechter. Deze dient het beklag vol te
toetsen. De huidige artikel 12-procedure hoeft niet noodzakelijkerwijs te worden
gehandhaafd, maar kan worden vervangen door een gelijkwaardig alternatief.122
Cleiren komt vanwege meer principiële redenen tot een soortgelijk voorstel. Volgens
haar is een bezwaar tegen de huidige regeling dat deze geen recht doet aan de
constitutionele en institutionele verhouding tussen de zittende en staande magistratuur,
omdat de regeling ten onrechte gebaseerd is op een volle toetsing door de rechter.123
Volgens haar past een dergelijke toetsing niet bij de ontwikkeling die het OM vanaf de
tweede helft van de twintigste eeuw heeft doorgemaakt en waarbij de
vervolgingsbeslissing in een hiërarchische organisatie is ingebed, met corrigerende
bevoegdheden van het College van procureurs-generaal en van de Minister van
Veiligheid en Justitie.124 In deze constellatie maakt de beslissing tot niet (verdere)
vervolging in beginsel deel uit van een beleid dat algemeen is en openbaar gemaakt is
en dat onderworpen is aan politieke controle. Een volle toetsing van de
vervolgingsbeslissing door de rechter past volgens Cleiren niet bij dit stelsel.
Zij bepleit een administratieve benadering waarbij binnen het OM een eerste en volle
toetsing van de beslissing tot vervolging plaatsvindt in de vorm van een bezwaar zoals in
het bestuursrecht, met een beroep op een ander (eventueel bestuurs-) orgaan of bij de
rechter. Zij verwacht dat dit beroep slechts in een beperkt aantal gevallen zal worden
ingesteld en denkt gezien het belang van rechtseenheid aan één landelijk orgaan. Zij
schrijft vervolgens over de toetsing tijdens de beroepsprocedure:
”Wél moet de rechter mijns inziens kunnen toetsen of, indien in het concreet
voorliggende geval sprake is van een afwijking van het beleid van het Openbaar
Ministerie, of de beslissing van de officier van justitie niet in strijd komt met de
beginselen van een goede procesorde. Hij zal dus een afwijking van beleid
adequaat en toegesneden op de concrete casus moeten kunnen motiveren. Zo’n
vorm van toetsing is evenwel geen volle toetsing in de gebruikelijke betekenis
van dat woord.” 125
Al met al stelt Cleiren hier een toetsing sui generis voor.
121
122
123
124
125
Groenhuijsen en Kwakman 2002, blz. 935 e.v.; Cleiren 2008, blz. 540 e.v.
Groenhuijsen en Kwakman 2002, blz. 888 en noot 283 op blz. 930.
Cleiren 2008, blz. 540 e.v.
Ten tijde van de bijdrage van Cleiren nog de Minister van Justitie. Cleiren duidt op de
aanwijzingsbevoegdheid van deze minister ten opzichte van de taken en bevoegdheden van het OM
Cleiren 2008, blz. 546.
24
Cleiren verwacht dat de door haar bepleite wetswijziging tevens het voordeel heeft dat
de procedure aanzienlijk sneller wordt, waardoor de klager het gevoel krijgt dat hem
recht wordt gedaan.
Bij het betoog van Cleiren kunnen verschillende kanttekeningen worden geplaatst. In de
eerste plaats suggereert Cleiren dat onlosmakelijk aan de huidige procedure verbonden
is dat de rechter de vervolgingsbeslissing vol toetst. Zoals in paragraaf 3.1.2. aan de
orde is gekomen, is inderdaad bij de herziening van de beklagregeling 1985 uitgegaan
van een volle toetsing, maar is inmiddels de rechtspraak in verschillende gevallen
uitgegaan van een beperktere toetsingsruimte, waarbij het beleid van het OM als
uitgangspunt wordt genomen.
De argumenten die Cleiren aanvoert voor een terughoudende toetsing snijden op zichzelf
wel hout. Zoals Corstens stelt is het niet gewenst “dat een politiek ongecontroleerde
macht gaat bepalen hoe het vervolgingsbeleid in Nederland moet luiden.”126 Een
wetswijziging in verband hiermee is echter niet noodzakelijk omdat een dergelijke toets
ook in te passen valt in de huidige regeling. Wel is het gewenst dat in ieder geval in
kamerstukken meer duidelijkheid wordt verschaft over de toetsingsruimte die de
beklagrechter op dit punt heeft.127
In de tweede plaats zijn de bovengenoemde voorstellen van Cleiren (en ook van de
projectgroep Strafvordering 2001) problematisch in die gevallen waarin er reeds een
sepotmededeling of kennisgeving van niet verdere vervolging is gedaan. Naar geldend
recht kan behoudens nieuwe bezwaren alleen de beklagrechter op een dergelijke
mededeling of kennisgeving terugkomen.128 Er valt veel voor te zeggen om aan dit
uitgangspunt vast te houden. De ingrijpendheid van de beslissing om terug te komen op
een sepotmededeling of kennisgeving van niet verdere vervolging maakt namelijk een
rechterlijke toets gewenst in verband met de rechtsbescherming van de verdachte.
Als, zoals voorgesteld, aan het bovengenoemde uitgangspunt wordt vastgehouden, heeft
een administratieve rechtsgang binnen het OM in een substantieel deel van de
gevallen129 geen zin: ook als het OM bij nader inzien van mening is dat er ten onrechte
een sepotmededeling of kennisgeving van niet verdere vervolging is gevolgd en dat er
alsnog een vervolging dient plaats te vinden, is het OM niet bevoegd om zelf op de
eenmaal genomen beslissing terug te komen.
Bij dit alles moet worden bedacht dat het in de praktijk nu al voorkomt dat het OM, in
gevallen waarin er geen sprake is van een sepotmededeling of kennisgeving die hieraan
in de weg staan, niet de beslissing van het hof afwacht maar zelf alsnog beslist de
persoon wiens vervolging wordt verlangd, te vervolgen.130 Deze mogelijkheid wordt ook
gesuggereerd in de bovengenoemde Aanwijzing voor de opsporing.
126
127
128
129
130
Corstens 2005, blz. 102. Anders De Lange 2009, blz. 491.
Zie over de toetsingsruimte ook Corstens 2005.
Zie ook hof Amsterdam 10 februari 1993, LJN: AC1292, NJ 1993, 355, waarin werd overwogen: “De officier
van justitie heeft zijn beslissing tot sepot aan De H meegedeeld. De hoofdofficier en de procureur-generaal
kunnen hun opvatting dat strafvervolging wel geboden is, derhalve bezwaarlijk nog zelfstandig in daden
omzetten, daar het Openbaar Ministerie in dat geval hoogstwaarschijnlijk niet-ontvankelijk zal worden
verklaard. Nu de zaak aan het hof is voorgelegd, is het hof de instantie die ten aanzien van het algemeen
belang dient te overwegen en te beslissen.”
De hoeveelheid zaken waarin dit aan de orde is zal nog toenemen indien het voorstel van Keulen en van de
projectgroep Strafvordering 2001 wordt gevolgd om ook al na een eerste verhoor van de verdachte een
kennisgeving van niet verdere vervolging verplicht te stellen, ongeacht of er al dan niet een vervolging
tegen de verdachte is ingesteld. Zie paragraaf 4.2.
Zie paragraaf 3.3.
25
Ter versnelling van de procedure zou deze laatstgenoemde mogelijkheid gecodificeerd
kunnen worden.131 Dit kan bijvoorbeeld gebeuren door aan artikel 12a (betreffende het
ambtsbericht van het OM) een nieuw derde lid toe te voegen waarin bepaald wordt dat
behoudens de gevallen waarin er aan de verdachte een sepotmededeling is gedaan dan
wel een kennisgeving van niet verdere vervolging is betekend, het OM bevoegd is de
verdachte alsnog (verder) te vervolgen zonder de uitspraak van het hof over het beklag
af te wachten. Conform de huidige praktijk kan in die gevallen het beklag niet
ontvankelijk worden verklaard wegens het ontbreken van belang.
Nadeel van de laatstgenoemde optie is wel dat de persoon wiens vervolging wordt
verlangd, niet conform het bepaalde in artikel 12e, tweede lid, door een rechter wordt
gehoord voordat hij alsnog wordt vervolgd. In verband met de rechtspositie van de
persoon wiens vervolging wordt verlangd, zou men in een nieuw in te voeren artikel 12a,
derde lid, de verplichting kunnen opnemen tot oproeping van deze persoon door de
officier van justitie voordat het OM de beslissing neemt hem alsnog (verder) te
vervolgen.
Ook zou men kunnen bepalen dat het hof een tussenbeslissing kan geven waarin het OM
wordt verzocht de beslissing tot niet-vervolging nader te motiveren. Dit heeft als
voordeel dat het hof in mindere mate “op de stoel van het OM” komt te zitten als er
twijfels zijn over de juistheid van de beslissing om niet (verder) te vervolgen, maar dat
het hof zich tot het oordeel kan beperken of de beslissing van het OM blijkens het
geldende vervolgingsbeleid voldoende gemotiveerd is. Op zichzelf kan het hof ook naar
geldend recht een dergelijke tussenbeslissing nemen. Voordeel van een wettelijke
regeling op dit punt is dat een dergelijke praktijk verankerd is in een wettelijke regeling
In de derde plaats is het de vraag of de beoogde efficiëntiewinst wel zal worden behaald
als de voorstellen worden gevolgd. De huidige wettelijke regeling voorziet immers niet in
rechtsmiddelen tegen de beslissing die over het beklag wordt genomen. In de
voorgestelde regeling volgt eerst een bezwaarprocedure met de mogelijkheid van
beroep. Uiteindelijk kan deze opzet van de procedure leiden tot een vertraging van de
doorlooptijden in plaats van de beoogde versnelling. Daar komt bij dat het OM in de
huidige situatie al gekort wordt en het in dat opzicht bezwaarlijk is het OM te belasten
met extra taken.
Discussiepunten
3.
In hoeverre dient het hof bij een handhaving van de artikel 12-procedure
in de huidige vorm de vervolgingsbeslissing van het OM te kunnen
toetsen?
4a.
4b.
131
Wat is uw mening over de voorstellen van de projectgroep Strafvordering
2001 en van Cleiren om de artikel 12-procedure om te bouwen naar een
meer administratieve procedure?
Indien voor een meer administratieve procedure gekozen wordt, dient het
OM dan de mogelijkheid te hebben om naar aanleiding van een bezwaar
tegen de beslissing tot niet (verder) vervolgen terug te komen op een
sepotmededeling of een kennisgeving van niet verdere vervolging of dient
Vgl. Van der Leij 2009 die voorstelt om het OM te verplichten tot een gesprek met het slachtoffer.
26
5.
6.
alleen de rechter deze mogelijkheid te hebben binnen de grenzen van het
geldend recht?
Dient bij handhaving van de bestaande opzet van de artikel 12-procedure
het OM de mogelijkheid te hebben om – behoudens in geval van een
sepotmededeling of kennisgeving van niet-verdere vervolging - alsnog tot
vervolging van de verdachte over te gaan zonder dat de beslissing van het
hof over het artikel 12-beklag wordt afgewacht?
Dient de mogelijkheid van een tussenbeslissing, zoals hiervoor
omschreven, in een wettelijke regeling te worden opgenomen?
3.4. Beklag tegen het achterwege blijven van onderzoekshandelingen
De projectgroep Strafvordering 2001 heeft voorgesteld om de bestaande
beklagmogelijkheden uit te breiden door tevens een beklag mogelijk te maken tegen het
achterwege blijven van opsporingshandelingen.132 Dit hoeft volgens hen niet
noodzakelijk in de vorm van de huidige artikel 12-procedure. Denkbaar is bijvoorbeeld
een strafvorderlijk kort-geding in verband met de participatierechten van het
slachtoffer.133 Zij verwachten daarbij wel dat er, vanwege capaciteitsproblemen en
vanuit het oogpunt van kostenbeheersing, niet aan valt te ontkomen dat deze
mogelijkheid alleen wordt verschaft bij bepaalde categorieën van delicten.134
De belangrijkste argumenten die de projectgroep voor dit voorstel aanvoert zijn:
•
de wettelijk genormeerde positie van het slachtoffer begint bij de opsporing en niet
bij de vervolgingsbeslissing;
•
bij de opsporing en de toepassing van dwangmiddelen dient niet alleen rekening te
worden gehouden met het belang van een verantwoorde waarheidsvinding, maar
ook met het streven om schade en leed van het slachtoffer zoveel mogelijk
ongedaan te maken dan wel te voorkomen dat het slachtoffer wordt geconfronteerd
met onnodige extra schade en leed ten gevolge van het strafproces;135
•
het slachtoffer dient te beschikken over adequate processuele bevoegdheden om
zijn belangen onder de aandacht van de betrokken officials te kunnen brengen en/of
de rechter te kunnen inschakelen om te laten toetsen of zijn belangen in voldoende
mate meegenomen zijn bij de beslissingen die zijn genomen in de zaak waarin hij
slachtoffer is.136
Hoewel deze uitgangspunten voor het overgrote deel kunnen worden onderschreven,137
is het de vraag of deze nopen tot een wetswijziging. In de huidige situatie is het belang
van het slachtoffer bij een deugdelijke opsporing op verschillende wijzen gewaarborgd.
Op grond van de artikelen 163, zesde lid, en 165, eerste lid, zijn opsporingsambtenaren
verplicht tot het ontvangen van aangiften en klachten. Wordt een aangifte of klacht niet
opgenomen dan kan hierover geklaagd worden bij de Nationale Ombudsman.138
132
133
134
135
136
137
138
Groenhuijsen en Kwakman 2002, blz. 930 e.v.
Hoewel het artikel 12 beklag ook open staat voor rechtstreeks belanghebbenden die geen “slachtoffer’ zijn,
heeft de projectgroep deze voorstellen specifiek gedaan met het oog op de positie van het slachtoffer.
Groenhuijsen en Kwakman 2002, blz. 937 e.v.
Groenhuijsen en Kwakman 2002, blz. 943.
Groenhuijsen en Kwakman 2002, blz. 930.
Zie over deze onderschrijving tevens Kamerstukken II, 2004/05, 30 143, nr. 3, blz. 4. Wel is het ten
zeerste de vraag of per se toetsing door de rechter mogelijk dient te zijn in gevallen waarin in de huidige
situatie toetsing door de Nationale Ombudsman mogelijk is.
Zie bijvoorbeeld de volgende uitspraken van de ombudsman: No 2008/183 en No 2012/062.
27
Voorts stelt de huidige Aanwijzing voor de opsporing in zwaardere zaken én bij de
zogenoemde “kant-en-klaar”- zaken opsporing verplicht. Vindt er geen opsporing plaats,
dan kan het slachtoffer in de eerste plaats langs hiërarchische lijnen klagen bij het OM.
Vaak zal er bij het achterwege blijven van opsporing tevens geen vervolging
plaatsvinden. In dat geval is er een beklag op grond van artikel 12 mogelijk, waarbij ook
het achterwege laten van de opsporing kan worden betrokken. Is er wel sprake van
opsporing, maar is deze niet voortvarend genoeg, dan kan hierover bij de Nationale
Ombudsman worden geklaagd.139
De bovengenoemde mogelijkheden bestaan ongeacht de ernst van het feit. Bij ernstige
feiten bestaat er bovendien de mogelijkheid om een aanvraag te doen tot een tweede
beoordeling van het opsporingsonderzoek.140
Het slachtoffer beschikt gezien het bovenstaande al over tamelijk veel mogelijkheden tot
het entameren van opsporingsonderzoek en het is de vraag of een uitbreiding daarvan
noodzakelijk of gewenst is.
Op zichzelf zijn de mogelijkheden van het slachtoffer om feitenonderzoek te entameren
wel in zoverre begrensd dat deze geen eigen bevoegdheden heeft om opsporingsonderzoek te doen verrichten. Dit zal niet veranderen indien het conceptwetsvoorstel ter
aanvulling van het spreekrecht van slachtoffers en nabestaanden, dat op dit moment ter
advisering is voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State, zal worden
ingevoerd.141 Dit wetsvoorstel voorziet in een adviesrecht voor slachtoffers, ook
aangaande het bewijs. Uitgangspunt daarbij is echter wel dat het slachtoffer procesdeelnemer blijft en geen zelfstandige procespartij wordt “met eigen bevoegdheden om
de resultaten van het (voor)onderzoek te beïnvloeden.” Er is nadrukkelijk voor gekozen
hem geen “Nebenklager” te maken, zoals sommige buitenlandse stelsels wel kennen.142
Dit wordt onderbouwd in de brief van de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie van
22 februari 2013 over het slachtofferbeleid, waarin onder meer wordt gewezen op de
kwetsbare positie waarin het slachtoffer kan komen te verkeren wanneer men deze tot
een procespartij maakt. In de brief wordt bovendien gesteld dat de inzet van schaarse
middelen van opsporingsinstanties en rechtspraak vraagt om een onpartijdige afweging
van alle betrokken belangen.143
Al met al is het, gezien dit laatste uitgangspunt en de mogelijkheden die het slachtoffer
al wel naar het geldend recht heeft om opsporingsonderzoek te entameren, de vraag of
het gewenst is om, naast het beklag over het achterwege blijven van een vervolging,
ook nog een beklag tegen het achterwege blijven van opsporingshandelingen mogelijk te
maken.
Discussiepunten
7 a. Dient naar uw mening een beklag mogelijk te worden gemaakt tegen het
achterwege blijven van opsporingshandelingen?
139
140
141
142
143
Zie voor recente voorbeelden Lestrade 2013. Zie voorts meer uitgebreid Van Doren en Van der Vlugt 2012.
Aanwijzing review (tweede beoordeling) (2006A019p), Stcrt 2012, nr. 24713.
Wijziging van het Wetboek van Strafvordering ter aanvulling van het spreekrecht van slachtoffers en
nabestaanden in het strafproces en wijziging van de Wet schadefonds geweldsmisdrijven ter uitbreiding van
de mogelijkheid van uitkering aan nabestaanden: advies bewijs. De consultatieversie is gepubliceerd op
www.internetconsultatie.nl/aanvulling_spreekrecht_slachtoffers.
Blz. 17 van de concept-Memorie van Toelichting.
Kamerstukken II, 2012/13, 33 552, nr. 2, blz. 3 e.v.
28
7 b. Indien deze mogelijkheid wordt ingevoerd , hoe dient de desbetreffende
procedure dan te worden vormgegeven?
3.5. Voorstel tot centralisering van de procedure
Zoals in paragraaf 3.3. aan de orde is gekomen, stelt Cleiren een centralisering van de
procedure voor in het kader van de door haar bepleite wetswijziging.
Een dergelijke centralisering zou desgewenst ook kunnen plaatsvinden bij een
handhaving van de huidige opzet van de procedure.144 Het is echter de vraag of hiertoe
over moet worden gegaan. Bij de totstandkoming van de Wet herziening gerechtelijke
kaart is als uitgangspunt geformuleerd dat een concentratie van zaken bij één gerecht
aan de orde is bij zaken waarbij “een zodanig specialistische rechterlijke expertise is
vereist in combinatie met een geringe frequentie van het aantal zaken, dat deze niet bij
alle rechtbanken of gerechtshoven kunnen worden behandeld.“145
Bij die laatstgenoemde zaken is het in verband met de kwaliteit, uniformiteit en de
efficiëntie van de rechtspraak van belang dat rechters die de zaken behandelen
voldoende ervaring kunnen opdoen en zich niet telkens hoeven te verdiepen in de
materie. Als uitgangspunt is echter ook geformuleerd dat concentratie bij één gerecht
hoge uitzondering dient te zijn.146 Dit is gewenst in verband met de bereikbaarheid van
de rechtspraak en om te voorkomen dat slechts een beperkt aantal rechters een zeer
groot stempel op de rechtspraak drukken.
Bij de artikel 12-procedure gaat het doorgaans om een relatief eenvoudige procedure
waarvoor doorgaans een tamelijk geringe specialistische kennis vereist is. In de huidige
situatie pleit bovendien het aantal zaken tegen een concentratie bij één rechter. Zo
waren er in het jaar 2012 in totaal zo’n 2500 artikel 12-klachten ingediend.147
Dit aantal zal waarschijnlijk afnemen indien de door Cleiren bepleite administratieve
procedure zou worden ingevoerd.148 Binnen het OM worden dan immers al zaken
“afgevangen” tijdens de bezwaarprocedure. Of dan inderdaad het aantal overgebleven
beklagzaken zo gering is dat concentratie gewenst is, kan echter worden betwijfeld. Daar
komt bij dat het, ook uitgaande het model van Cleiren, doorgaans om tamelijk
eenvoudige zaken gaat, en de complexiteit van de materie derhalve geen argument is
vóór concentratie.
Zoals in paragraaf 3.1.1. aan de orde is gekomen, bestaan er op dit moment wel belangrijke verschillen tussen de hoven voor wat betreft het horen van de klagers: sommige
gerechten horen het grootste deel van de klagers, andere doen een groot deel van de
klachten schriftelijk af. Dit is echter op zichzelf beschouwd nog geen argument vóór
concentratie. De beleidsverschillen kunnen ook worden verkleind door middel van
onderling overleg tussen de gerechtshoven op dit punt en door rechterlijke beleidsafspraken betreffende het horen van klagers.
144
145
146
147
148
Ook Corstens heeft in het verleden een centralisering van de procedure voorgesteld, zie Corstens 1974, blz.
165. Ten tijde van dit voorstel werden er wel aanzienlijk minder artikel 12-klachten ingediend dan in de
huidige situatie het geval is.
Kamerstukken II,2010/11, 32 891, nr. 3, blz. 20.
Kamerstukken II 2011/12, 32891, nr. 6, blz, 29.
Zie het jaarbericht van het OM over het jaar 2012. Volgens dit bericht waren de hoeveelheid klachten in de
jaren 2008, 2009, 2010 en 2011 respectievelijk: 2100, 2300, 2400 en 2400.
Zie paragraaf 3.3..
29
Discussiepunt
8. Stelling: het is onwenselijk dat er in Nederland één centraal gerecht wordt
aangewezen voor de behandeling van artikel 12-klachten
Bent u het eens met de bovengenoemde stelling?
3.6. Invoering van een beklagtermijn; ook termijnen afdoening klacht?
3.6.1. Beklagtermijn?
Zoals gezegd149 is naar geldend recht het artikel 12-beklag niet aan een bepaalde termijn gebonden. Dit ligt slechts anders wanneer er een strafbeschikking is uitgevaardigd
of een kennisgeving van niet verdere vervolging is betekend aan de verdachte. In dat
geval dient op grond van artikel 12k, eerste lid, respectievelijk 12l, tweede lid, het
beklag worden gedaan binnen drie maanden na de datum waarop de rechtstreeks
belanghebbende daarmee bekend is geworden.150 Dat in de overige gevallen het beklag
niet aan een bepaalde termijn is gebonden, is nadelig voor de verdachte, omdat zijn
verdedigingspositie kan worden belemmerd door de (lange) periode die is verlopen
tussen het vermeende feit en de klacht. Zo kan in die periode bewijsmateriaal verloren
zijn gegaan. Bovendien is het ook voor de samenleving als geheel van belang dat
strafzaken zo voortvarend mogelijk worden afgedaan en de kwaliteit van het strafproces
niet nadelig wordt beïnvloed door onnodig tijdsverloop.
Van belang hierbij is dat sinds de totstandkoming van de huidige beklagregeling de
informatievoorziening aan het slachtoffer aanzienlijk verbeterd is, onder meer door de
invoering van het huidige artikel 51a, derde lid (in werking getreden per 1 januari 2011).
Deze bepaling stelt verplicht dat het slachtoffer op de hoogte wordt gehouden van het
verloop van de strafzaak, inclusief een eventuele beslissing om geen opsporingsactiviteiten meer in de zaak te verrichten.151 Gezien deze informatievoorziening zou men
wellicht het standpunt kunnen innemen dat van het slachtoffer kan worden gevergd dat
deze tijdig stappen onderneemt als hij het niet eens is met een vervolgingsbeslissing.
Informeel is vanuit de rechtspraktijk is op een beperking van de beklagtermijn
aangedrongen, waarbij is aangegeven dat in de huidige situatie met name bepaalde
categorieën klagers met veel (beklag)zaken klagen over zaken uit een ver verleden.152
Als men zou kiezen voor een honorering van deze wens kan bijvoorbeeld gedacht
worden aan een regeling in de trant van de artikelen 12k, eerste lid, respectievelijk 12l,
tweede lid. Dit zou inhouden dat het beklag binnen drie maanden na de datum waarop
de rechtstreeks belanghebbende bekend is geworden met het gegeven dat de zaak niet
wordt vervolgd moet zijn ingediend. Aan de andere kant is het stellen van een dergelijke
termijn wellicht problematisch in verband met de bovengenoemde richtlijn inzake
149
150
151
152
Zie paragraaf 3.1.1.
Op grond van artikel 12k, tweede lid, geldt dit niet indien de strafbeschikking niet volledig ten uitvoer wordt
gelegd.
Zie ook de Aanwijzing slachtofferzorg (2010A029), Stc. 2010, nr. 20476. Van belang hierbij is dat lang niet
altijd de verdachte een kennisgeving van verdere vervolging ontvangt na verzending van een dergelijke
mededeling aan het slachtoffer. Zoals in paragraaf 4.2. aan de orde komt is een dergelijke kennisgeving
naar geldend recht alleen verplicht in een beperkt aantal gevallen. De in artikel 12l, tweede lid, genoemde
beklagtermijn van drie maanden hoeft dus niet te gelden.
Het betreft een informeel mailbericht namens enkele raadsheren die artikel 12-zaken behandelen.
30
minimumrechten voor slachtoffers waarin een recht is vervat op toetsing van de
beslissing tot niet vervolging (artikel 11).
Termijn afdoening klacht?
Namens de gerechtshoven is het voorstel gedaan om in de wet op te nemen dat het
beklag binnen zes maanden na ontvangst van het klaagschrift dient te worden afgedaan,
“behoudens in de beschikking op te nemen bijzondere omstandigheden”.153 Op zichzelf
kan als bezwaar tegen een dergelijke regeling worden aangevoerd dat het niet goed
mogelijk lijkt sancties te stellen op een termijnoverschrijding in de desbetreffende
procedure. Aan de andere kant heeft de voorgestelde regeling wel als voordeel dat een
hof aan de procesdeelnemers uitleg dient te verschaffen indien de termijn van zes
maanden niet is gehaald. Te verwachten valt dat een dergelijke motiveringsplicht de
doorlooptijden zal bespoedigen. Dit pleit er wellicht voor om het voorstel betreffende de
afdoeningstermijn over te nemen.
Discussiepunten
9a.
Dient een beklagtermijn te worden ingevoerd? Zo ja, hoe lang
zou deze termijn moeten zijn?
9b.
Dienen er termijnen voor de afdoening van het beklag te
gelden (bijvoorbeeld een termijn waarbinnen het OM een
ambtsbericht moet indienen en/of een termijn waarbinnen
het hof een uitspraak moet doen (met eventueel
uitstelmogelijkheden voor bijzondere gevallen)?
3.7. Verruiming van de mogelijkheden tot het doen van feitenonderzoek tijdens
de beklagprocedure
In paragraaf 3.4. kwam de vraag aan de orde of het slachtoffer de mogelijkheid dient te
hebben bepaalde opsporingshandelingen te entameren in de strafzaak tegen de persoon
wiens vervolging wordt verlangd. Het gaat hierbij om bewijsmateriaal dat vergaard
wordt voor een eventuele strafzaak.
Een vraagstuk dat hier nauw mee samenhangt is of het hof, ambtshalve, op verzoek van
de artikel 12-klager of van de persoon wiens vervolging wordt verlangd, feitenonderzoek
kan (laten) verrichten in het kader van de beklagprocedure. Mocht het beklag gegrond
zijn, dan kan het verrichte feitenonderzoek nadien tevens van belang zijn in de strafzaak
zelf, maar in deze paragraaf gaat het primair om onderzoek dat wordt verricht in het
kader van de gegrondheid van de klacht.
Zoals hierna aan de orde komt, is het niet uitgesloten dat er (behalve het horen van de
klager en eventueel van de persoon wiens vervolging wordt verlangd) nog ander
feitenonderzoek plaatsvindt. De artikel 12-procedure betreft namelijk een
raadkamerbehandeling waarop onder meer artikel 23, eerste lid, van toepassing is,
luidende:
153
Gras 2009.
31
De raadkamer is bevoegd de noodige bevelen te geven, opdat het onderzoek
hetwelk aan hare beslissing moet voorafgaan, overeenkomstig de bepalingen van
dit wetboek zal plaats vinden.
Deze bepaling wordt in zijn algemeenheid (wanneer het niet over de artikel 12procedure gaat) zo uitgelegd dat getuigen en deskundigen desgewenst kunnen worden
opgeroepen.154 Niet uitgesloten is dat er ook andere ‘bevelen’ aan het OM worden
gegeven tot het doen van nader onderzoek. De huidige wettelijke regeling biedt op dit
punt echter geen duidelijkheid.
Ondanks het bepaalde in artikel 23, eerste lid, wordt in de rechtspraktijk veelal uit het
wettelijke systeem afgeleid dat er bij de artikel 12-procedure geen ruimte is voor het
horen van getuigen en deskundigen.155 Dit wordt aan de ene kant gezien als een
terechte beperking omdat het beklag bedoeld is als een summiere procedure en het
alleen al vanwege capaciteitsoverwegingen ongewenst is de procedure meer uitgebreid
te maken. Aan de andere kant wordt het ontbreken van onderzoeksmogelijkheden ook
als een gemis ervaren. Het Hof Amsterdam overwoog in een beklagzaak naar aanleiding
van politiegeweld met dodelijke afloop:
“De procedure ex artikel 12 Sv. zelf biedt rechtens geen kader voor nader
justitieel onderzoek. In die procedure is geen ruimte voor het horen van getuigen
gericht op het vaststellen van de feiten, en zeker niet (zoals klagers hebben
verzocht) in het openbaar. Indien het hof de mogelijkheid en noodzaak van nader
onderzoek blijkt staat hem als regel niets anders ten dienste dan een vervolging
te bevelen, eventueel met een last tot het vorderen van een gerechtelijk
vooronderzoek. Slechts een strafvervolging kan het kader bieden waarbinnen
feitenonderzoek dient plaats te vinden, op de openbare terechtzitting of in de
beslotenheid van het kabinet van de rechter-commissaris.”156
Toch komt het in de praktijk voor dat er door het hof wel nader opsporingsonderzoek
wordt geëntameerd.157 Hieraan bestaat vooral behoefte wanneer de beslissing over het
beklag complex is: het gaat vaak om gevallen waarin het een potentieel gegronde klacht
betreft, maar het verrichte opsporingsonderzoek zodanig onvolledig is, dat een goede
beoordeling van het beklag niet mogelijk is. De in artikel 12i, derde lid, vervatte
mogelijkheid van een verwijzing naar de RC via de officier van justitie brengt in die
gevallen vaak geen soelaas, aangezien de verdenking jegens de persoon wiens
vervolging wordt verlangd, te zwak kan zijn om hem te (kunnen) belasten met een bevel
tot vervolging en een positie als verdachte.158
Frijda beschrijft een interessant praktijkvoorbeeld waarin het hof op “onorthodoxe” wijze
met dit probleem omging.159 Het betrof een geval waarin het niet duidelijk was of de
dochter van de klagers zelfmoord had gepleegd of was omgebracht door haar vriend. Het
hof verzocht de advocaat-generaal nader feitenonderzoek te laten verrichten door de
politie omdat het politieonderzoek naar het oordeel van het hof niet volledig was (er was
nog niet voldoende verdenking tegen de vriend voor een onderzoek door de RC, maar
154
155
156
157
158
159
W.E.C.A. Valkenburg, aantekeningen 1 en 2 op artikel 23, , T&C Strafvordering, en B.P.L. de Vries,
aantekening C.1. bij artikel 23, in: De Bruijn-Lückers e.a. (red) Sdu@ommentaar, Strafvordering,
vooronderzoek, Den Haag: Sdu uitgevers 2013. Zie voorts HR 6 februari 2007, LJN: AZ2129, NJ 2007, 111.
Aben 2004, blz. 54 en 55.
Hof Amsterdam 23 juni 2004, LJN: AU7729 (Mercatorpleinzaak).
Zie voor een beschrijving van praktijkvoorbeelden Frijda 2004, blz. 18.
Zie over dit bevel artikel 12i, derde lid. Het betreft een specifieke variant van een bevel tot vervolging,
hetgeen inhoud dat er ten minste sprake moet zijn van een redelijk vermoeden van schuld ten opzichte van
de persoon wiens vervolging wordt verlangd. Zie: W.E.C.A. Valkenburg, aant. 2 op art. 12i , in: T&C
Strafvordering.
Frijda 2004, blz. 19 e.v.
32
wel voldoende reden voor een nader onderzoek).160 De politie “bleef steken” bij de
uitvoering van het door het hof verlangde onderzoek. Het hof heeft daarna “stukken in
handen van het Parket-Generaal gesteld teneinde in het kader van de ‘second opinion
regeling’ te laten nagaan of verder onderzoek door de politie tot de mogelijkheden zou
behoren”.161 Hoewel het hof hiertoe niet wettelijk bevoegd was, heeft dit er wel toe
geleid dat de politie nader onderzoek heeft verricht. Het beklag is uiteindelijk ongegrond
verklaard, maar volgens Frijda hadden de klagers door de wijze van behandeling wel het
gevoel gekregen dat voldoende aan hun zaak was gedaan om de waarheid boven tafel te
halen.
Meer duidelijkheid over de mogelijkheden van feitenonderzoek is in ieder geval gewenst,
omdat het bovengenoemde artikel 23, eerste lid, zodanig beknopt is geformuleerd dat
hieruit wat betreft de beklagprocedure niet in voldoende mate kan worden afgeleid welke
“bevelen” er precies gegeven kunnen worden. Eén optie is om artikel 23 meer uit te
breiden en hierin specifiek onderzoeksmogelijkheden aan te geven. Het is de vraag of
dan nog wel een specifieke regeling voor de artikel 12-zaken nodig is.
Namens de gerechtshoven is er een andere optie voorgesteld, namelijk om de regeling
van artikel 12h aan te vullen met de mogelijkheid tot opdrachten aan de advocaatgeneraal, mits het gaat om een onderzoek van beperkte omvang dat op eenvoudige
wijze kan worden uitgevoerd. Ook is namens de gerechtshoven voorgesteld onderzoek
door de rechter-commissaris dan wel raadsheer-commissaris mogelijk te maken indien
“het hof dan wel het lid van het hof aan wie het horen is opgedragen (..) van oordeel is
dat enig onderzoek door de rechter-commissaris dan wel een raadsheercommissaris
noodzakelijk blijkt alvorens een beslissing over het beklag te geven.162 In feite gaat het
bij de voorgestelde regeling om een onderzoek dat gelijk is aan een vooronderzoek door
de rechter-commissaris, ook al is er formeel nog geen verdachte.
Op zichzelf valt er vanuit praktisch oogpunt veel voor een dergelijke regeling te zeggen.
Voordeel is, dat deze soelaas biedt in de bovengenoemde situaties met een zwakke
verdenking, waarin er wel aanleiding is tot een nader onderzoek, maar er nog geen
sprake is van een redelijk vermoeden van schuld in de zin van artikel 27 tegen de
persoon die object is van het onderzoek.
Toch is de vraag of het gewenst is die persoon, die te weinig verdacht is om als
“verdachte” in de zin van artikel 27 te worden aangemerkt, qua rechtspositie zonder
meer gelijk te stellen met een “verdachte” tegen wie een vooronderzoek loopt.
Inbreuken op rechten worden namelijk veelal gelegitimeerd vanwege de verdenking die
in de desbetreffende strafzaak bestaat. Het voorstel komt neer op een belangrijke
systeembreuk. Wellicht kan worden gedacht aan het verlenen van een beperkt aantal
bevoegdheden aan de rechter-commissaris dan wel raadsheer-commissaris, zoals het
horen van een enkele getuige Ook bij deze optie is het echter de vraag waarop de
bovengenoemde systeembreuk kan worden gelegitimeerd.
Discussiepunten
10a. Dienen de mogelijkheden voor feitelijk onderzoek in het kader van de
beklagprocedure te worden verruimd?
10b. Zo ja, aan welke onderzoeksmogelijkheden bestaat dan de behoefte?
160
Indertijd
voorzag
regeling
nog in bevel
aan het OM tot regeling
het vorderente
van
een gerechtelijk
vooronderzoek.
Dient
de de
door
de hoven
voorgestelde
worden
ingevoerd,
Dit is nu vervangen door een bevel tot het entameren van een onderzoek door de RC. Zoals hiervoor aan
waarin er opdrachten gegeven kunnen worden aan de AG en er
de orde is gekomen dient hiervoor wel sprake te zijn van een redelijk vermoeden van schuld ten aanzien
onderzoeksfaciliteiten
worden
van de
persoon wiens vervolging wordt
verlangd.gecreëerd voor de rechter-commissaris
161
Geciteerd
uit:
Frijda
2004,
blz.
19.
dan wel raadsheer-commissaris, ook al is er formeel nog geen
162
Gras 2009
verdachte?
33
3.8. Uitbreiding van de beslissingsmodaliteiten
Vanuit de rechtspraktijk is erop aangedrongen om meer beslismodaliteiten mogelijk te
maken bij een gegrondverklaring van het beklag. De hoven hebben in verband hiermee
gezamenlijk een voorstel tot wetswijziging geconcipieerd dat het mogelijk maakt een
voorwaardelijk bevel tot vervolging te geven.163 Zo zou men een schadevergoeding als
voorwaarde kunnen stellen in gevallen waarin de wens van klager tot strafvervolging
voornamelijk gelegen is in deze vergoeding.164 In de praktijk is de laatstgenoemde
modaliteit al wel toegepast, maar de wettelijke regeling biedt deze mogelijkheid strikt
genomen niet.165 Aangezien hiermee recht kan worden gedaan aan de belangen van de
klagers, terwijl tegelijkertijd recht kan worden gedaan aan het belang van de
samenleving bij een proportionele inzet van middelen – en aan het belang van de
verdachte om niet terecht te staan wanneer hij kan volstaan met vergoeding van schade
van het slachtoffer - valt veel voor een dergelijke uitbreiding van de
afdoeningsmodaliteit te zeggen.
Een andere optie is om in de wet de mogelijkheid op te nemen dat het hof een
tussenbeslissing neemt, waarin het OM uitgenodigd wordt de beslissing tot nietvervolging beter te motiveren. Deze mogelijkheid is reeds besproken in paragraaf 3.3.
Discussiepunt
11. Moet er een uitbreiding van de beslissingsmodaliteiten plaatsvinden
die het hof kan nemen? Zo ja, om welke beslissingsmodaliteit(en)
dient het daarbij te gaan?
3.9. De openbaarheid van de procedure en de uitspraak
Zoals gezegd betreft het artikel 12-beklag een raadkamerprocedure waarop de artikelen
21 e.v. van toepassing zijn. Dit houdt in dat op grond van artikel 22, eerste lid, de
behandeling een besloten karakter heeft: noch de zitting, noch de uitspraak worden in
het openbaar gedaan. Wel vindt soms een geanonimiseerde publicatie op internet plaats
bij juridisch belangwekkende uitspraken of zaken met veel aandacht in de media.
Bij een herijking van de regeling dient te worden bezien of een wetswijziging op dit punt
vereist is. Dient bijvoorbeeld bij gevoelige zaken een openbare behandeling mogelijk te
worden gemaakt, zoals wel is bepleit?166
Op zichzelf lijkt de huidige regeling wel “Straatsburg-proof” te zijn. Belangrijk in dit
verband is de uitspraak van het EHRM in de zaak Ramsahai. In de desbetreffende casus
was er een artikel 12-klacht ingediend door nabestaanden van een slachtoffer van
dodelijk politiegeweld omdat de politiefunctionaris, die het dodelijke schot had gelost,
niet werd vervolgd. Het hof wees het artikel 12-beklag af, waarna de nabestaanden in
Straatsburg klaagden over een schending van de artikelen 2 en 6 EVRM, onder meer
vanwege het niet-openbare karakter van de raadkamerprocedure.
163
164
165
166
Gras 2009.
Het betreft een informeel mailbericht namens enkele raadsheren die artikel 12-zaken behandelen.
Gerechtshof Leeuwarden 14 juni 2012, LJN: BY1153, NbSr 2012, 348.
Zie de noot van Schalken bij EHRM 15 mei 2007, LJN: BA8982, NJ 2007, 618 (Ramsahai e.a. tegen
Nederland).
34
Ten aanzien van het beroep op artikel 6 EVRM overwoog het EHRM dat deze bepaling
niet van toepassing is op de artikel 12-procedure. Ten aanzien van de positieve
verdragsverplichtingen die voortvloeien uit het recht op leven, vervat in artikel 2 EVRM,
overwoog het EHRM dat er een effectief onderzoek naar de toedracht van het incident
diende plaats te vinden met een “sufficient element of public scrutiny of the
investigation”. Deze openbaarheid is volgens het EHRM van belang:
“to (..) maintain public confidence in the authorities adherence to the rule of law
and prevent any appearance of collusion in or tolerance of unlawful act”.167
Ondanks dit belang van openbaarheid besliste het EHRM dat de artikel 12-procedure en
de daaruit voortkomende uitspraak niet openbaar hoefden te zijn. Het EHRM woog
daarbij wel mee dat de klagers toegang hadden tot de stukken, zij effectief konden
participeren in de procedure en dat zij de beschikking hadden over een gemotiveerde
beslissing van het hof.168 Gezien dit alles lijkt het EVRM niet te verplichten tot
openbaarheid van behandeling en uitspraak, mits er sprake is van de mogelijkheid tot
participatie en voldoende ‘interne openbaarheid’ (informatie aan de procespartijen).
Opmerkelijk is wel dat het EHRM in de zaak Ramsahai bovendien overwoog:
“that the applicants were not prevented from making the decision public
themselves, the Court takes the view that the requirement of publicity was
satisfied to an extent sufficient to obviate the danger of any improper cover-up by
the Netherlands authorities.”169
Dit lijkt erop de wijzen dat klagers onder omstandigheden de gelegenheid dienen te
hebben om zelf de door het hof gegeven uitspraak betreffende het artikel 12-beklag
openbaar te maken. In zoverre dient er dus wel sprake te zijn van enige openbaarheid.
Hierbij dient echter wel te worden bedacht dat het in de zaak Ramsahai ging om een
bijzonder geval waarin er sprake was van “alleged unlawful killing by State agents”. Juist
bij geweld door overheidsfunctionarissen is het door het EHRM genoemde “requirement
of publicity” van belang. Bij veel artikel 12-zaken zal dit vereiste niet (in die mate)
spelen. Bovendien is er geen wetswijziging noodzakelijk om aan de bovengenoemde
openbaarheidseis te voldoen. Of het zo gelukkig is om de nabestaanden de gelegenheid
te geven zelf de uitspraak openbaar te maken, is de vraag. Het hof kan ook het heft in
eigen hand nemen door een geanonimiseerde versie van de artikel 12-uitspraak op
internet te publiceren. Te verwachten valt dat ook hiermee aan het “requirement of
publicity” is voldaan, zonder dat het publiek toegang hoeft te krijgen tot zitting of
uitspraak.
Voor het standpunt, dat de artikel 12-procedure een besloten karakter dient te hebben,
valt veel te zeggen, omdat de beklaagde nog niet verdachte is en tijdens de artikel 12procedure wel privacygevoelige zaken naar buiten kunnen komen.170 Eventueel is een
optie dat de uitspraak wel openbaar dient te zijn wanneer door het hof een
vervolgingsbevel wordt gegeven, omdat er dan sprake is van een gegrond beklag en
kennelijk niet van een lichtvaardige beschuldiging.
167
168
169
170
Overweging 321.
Overweging 354.
Overweging 354.
Vgl. Aben 2004, blz. 57 en de noot van Schalken bij 15 mei 2007, LJN: BA8982, NJ 2007, 618, m
(Ramsahai e.a. tegen Nederland). In Borgers/Corstens 2011, blz. 548 wordt een genuanceerd standpunt
ingenomen: nl. dat uit de artikelen 21 e.v. volgt dat in beginsel de procedure openbaar dient te zijn, maar
dat gelet op artikel 22, tweede lid dit anders kan zijn wanneer het privacybelang dwingt tot beslotenheid
van de procedure. Volgens het handboek zal dit nogal eens het geval zijn.
35
Discussiepunt
12.
Dient te worden vastgehouden aan het besloten karakter van de
raadkamerprocedure, zowel wat betreft de raadkamerzitting als de
uitspraak? Moet er een uitzondering worden gemaakt voor de
gevallen waarin het hof een vervolgingsbevel geeft?
3.10. De bevoegdheid van de klager om stukken in te zien en afschriften te
verkrijgen
Naar geldend recht heeft de klager op grond van artikel 12f, tweede lid, het recht om
stukken in te zien, tenzij het hof onbevoegd is kennis te nemen van het beklag of er
sprake is van een beklag dat kennelijk niet-ontvankelijk of ongegrond is. Wel kan de
voorzitter op grond van het wetsartikel bepaalde stukken van kennisneming uitzonderen
“in het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer, de opsporing
of vervolging van strafbare feiten of op zwaarwichtige gronden aan het algemeen
belang ontleend”
Artikel 12f, derde lid, bepaalt dat de voorzitter ambtshalve of op vordering van het OM
kan bepalen dat op de hierboven geciteerde gronden geen afschrift van de stukken
wordt versterkt aan de klager.
Hoewel de bovengenoemde uitzonderingsgronden vrij ruim zijn, is het de vraag of deze
nog op één punt verder dienen te worden verruimd. Vanuit de praktijk is namelijk
aangegeven dat de regeling soms problematisch is wanneer er geklaagd wordt over het
niet-vervolgen van een rechtspersoon en er bedrijfsgeheimen of beveiligingsgegevens in
het spel zijn. Hoewel wel wordt aangenomen dat ook rechtspersonen een zeker recht op
privacy toekomt, is het wat gewrongen om de desbetreffende bedrijfsgeheimen en
beveiligingsgegevens onder de persoonlijke levenssfeer van de rechtspersoon te
brengen, dan wel onder het “algemeen belang”. Te overwegen valt daarom om de tekst
van artikel 12f, tweede en derde lid, aan te vullen met een specifieke uitzonderingsgrond
die ziet op de bescherming van bedrijfsgeheimen en beveiligingsgegevens.171
Nadeel van deze optie is wel dat artikel 12f (betreffende de inzage bij de artikel 12procedure) en artikel 51b, tweede lid, (betreffende het algemene inzagerecht van
slachtoffers) nog meer uiteen komen te lopen dan nu het geval is. Bij de wet van 1
december 2011 betreffende de processtukken in strafzaken172 is namelijk de
bescherming van de persoonlijke levenssfeer niet meer opgenomen in de
weigeringsgronden in artikel 51b, eerste dan wel derde lid, omdat het wenselijk werd
geacht slachtoffers een ruime mogelijkheid tot inzage te verschaffen.173 Op zichzelf
bezien zou dit een argument kunnen zijn om de tekst van artikel 12f, tweede en derde
lid, af te stemmen op het nieuwe artikel 51b en ook in deze artikelleden de bescherming
van de persoonlijke levenssfeer niet meer als weigeringsgrond op te nemen. Aan de
andere kant zou men kunnen bepleiten dat er redenen zijn om de weigeringsgronden in
artikel 12f ruimer te formuleren dan in artikel 51b omdat het bij het beklag ex artikel 12
171
172
173
Vgl. artikel 19.3 en 19.7 van de Wet milieubeheer.
Wet van 1 december 2011, Stb. 2011, 601, in werking getreden op 1 januari 2013.
H.M. van Maurik, aantekening 4 op artikel 51b, In T&C Strafvordering. Kamerstukken II 2010/11, 32 468,
nr. 6, blz. 2.
36
om een specifieke situatie gaat waarin niet de overheid initiatiefnemer is van de
procedure, maar een “belanghebbende”.
Een redactionele slordigheid is voorts dat artikel 12f, tweede lid, nog niet is aangepast
aan een wetswijziging van het eerste lid die in 1986 heeft plaatsgevonden. Sinds die
wetswijziging174 kan de klager niet alleen worden bijgestaan door een advocaat, maar
door “een ieder”, ook als deze niet gemachtigd is. Het ligt voor de hand dat alle
bijstandsverleners het recht op inzage en de verstrekking van afschriften hebben en niet
alleen de advocaten en de gemachtigden, omdat anders het recht op bijstand in het
gedrang komt. Dit komt echter nog niet in de tekst van artikel 12f tot uiting. Het lijkt
voor de hand te liggen om bij een herijking van artikel 12f het recht op inzage en de
verstrekking van afschriften expliciet toe te kennen aan alle bijstandsgerechtigden.
Voorts signaleerde Doornbos in 2010 belangrijke verschillen tussen de gerechtshoven
voor wat betreft het soort stukken dat standaard aan advocaten werd verstrekt in het
kader van de artikel 12-procedure en de wijze van verstrekking.175 Hij riep in dit verband
op tot een betere afstemming tussen de diverse gerechtshoven. Wetgeving lijkt op dit
punt vooralsnog niet nodig omdat de hoven hun beleid ook kunnen afstemmen via de
reguliere overleggremia. Eventueel kan wel gedacht worden aan een wettelijke
grondslag voor een amvb op dit punt, indien alsnog nadere regelgeving nodig blijkt.
Discussiepunten
13a.
Dient artikel 12f zodanig te worden gewijzigd dat ook
bedrijfsgeheimen en beveiligingsgegevens (dan wel andere
bedrijfsgegevens) onder de uitzondering van het recht op inzage
of versterking kunnen vallen? Of moet juist de bescherming van
de persoonlijke levenssfeer als weigeringsgrond komen te
vervallen gezien de recente wijziging van artikel 51b?
13b.
Zijn er overigens redenen tot een uitbreiding of wijziging van de
hierboven geciteerde uitzonderingsgronden?
13c.
Dient in de tekst van artikel 12f tot uitdrukking dient te komen
dat alle bijstandsverleners het recht hebben tot inzage en een
verstrekking van afschriften, tenzij een wettelijke
weigeringsgrond van toepassing is?
14.
Zijn er nog vragen betreffende de artikel 12-procedure die
hiervoor nog niet gesteld zijn maar wel relevant zijn voor een
eventuele herijking?
3.11. Artikel 13 betreffende de niet-vervolging van rechterlijke ambtenaren
Artikel 13 houdt verband met de regeling in artikel 510 betreffende de vervolging van
rechterlijke ambtenaren. Indien een dergelijke ambtenaar wél wordt vervolgd dient de
Hoge Raad krachtens artikel 510 op verzoek van het OM een ander gerecht aan te wijzen
als het anders bevoegde gerecht. Hiermee wordt voorkomen dat naaste collega’s elkaar
moeten berechten. Artikel 13 ziet op gevallen waarin de ambtenaar (nog) niet is
174
175
Het betreft de Wet van 23 april 1986, Stb. 206.
Doornbos 2010.
37
vervolgd en het OM nalaat bij de Hoge Raad een verzoek tot aanwijzing van een ander
gerecht in te dienen, bijvoorbeeld omdat er naar het oordeel van het OM geen sprake is
van een haalbare vervolging. De belanghebbende kan dan op grond van artikel 13 een
verzoek doen tot het alsnog indienen van een verzoekschrift. Naar geldend recht is dan
wel voorwaarde voor de gegrondheid van het beklag dat het hof jegens de
desbetreffende rechterlijk ambtenaar een redelijk vermoeden van schuld aan een
strafbaar feit aanwezig acht.176
Zoals hierna aan de orde komt, kan er verschillend gedacht worden over de vraag in
hoeverre er in de procedure van artikel 13 ruimte is voor een opportuniteitstoets. Een
daarmee samenhangende vraag is of de procedurele voorschriften in artikel 13 bijstelling
behoeven. Beide punten worden hieronder nader uitgewerkt.
3.11.1. Beoordeling van de opportuniteit bij de procedure van artikel 13
Blijkens de tekst van artikel 13, tweede lid, mag het hof het bevel weigeren op gronden
die ontleend zijn aan het algemeen belang. Dit suggereert dat het hof de opportuniteit
van de vervolging mag meewegen bij de beoordeling van het beklag. Toch wordt in de
literatuur veelal aangenomen dat, ondanks de tekst van de wet, het hof geen
opportuniteitsoordeel toekomt.177
In dit verband wordt onder meer verwezen naar het arrest van de Hoge Raad van 17
februari 2004, NJ 2005, 144. Hierin werd beslist dat in geval van een haalbare
vervolging het OM verplicht is tot het indienen van een verzoek ex artikel 510, waarna
het OM bij het aangewezen gerecht beslist over de opportuniteit van de vervolging.178 Uit
dit systeem wordt afgeleid dat pas na de aanwijzing van een gerecht, dit laatste gerecht
een opportuniteitstoets kan aanleggen (dus als het stadium van een beklag ex artikel 13
al gepasseerd is). Bepleit is wel om de wet op dit punt aan te passen zodat er geen
sprake meer is van een divergentie tussen de tekst van de wet en de rechtspraak. Als
argument voor een toetsingsverbod wordt aangevoerd dat wanneer de verdachte een
rechterlijk ambtenaar is, de schijn van partijdigheid moet worden voorkomen en een
transparante procedure gewenst is.
Er wordt hier echter ook wel anders over gedacht vanwege het argument dat ook
rechterlijke ambtenaren er een rechtens te respecteren belang bij hebben dat zij niet
lichtvaardig vervolgd worden en dat de collegiale verhoudingen wel erg onder druk
zouden staan als elk strafbaar feit, hoe futiel ook, tot het entameren van een vervolging
zou moeten leiden (in de literatuur wordt de diefstal van een lucifer als voorbeeld
genoemd).179
Een te overwegen optie zou kunnen zijn om, in verband met de bovengenoemde
belangen, in beginsel het hof niet de bevoegdheid toe te kennen tot het geven van een
opportuniteitsoordeel, tenzij een vervolging evident in strijd zou zijn met het
vervolgingsbeleid van het OM. Bij een keuze voor deze tussenoplossing ligt het voor de
hand om de verwijzing naar de opportuniteitstoets in artikel 13, tweede lid, te laten
vervallen.
176
177
178
179
HR 9 september 2008, ECLI:NL:HR:2008:BF0713 .
Vgl. Corstens/ Borgers 2011 blz. 163, W.E.C.A. Valkenburg, aantekening 2 bij artikel 12, T&C
Strafvordering
Zie ook HR 11 oktober 2005, ECLI:NL:HR:2005:AU4091 waarin de Hoge Raad besliste dat het OM verplicht
is tot een verzoek ex artikel 510 indien “naar zijn aanvankelijk oordeel een rechterlijk ambtenaar als
verdachte van een strafbaar feit moet worden aangemerkt, opdat het openbaar ministerie bij het aan te
wijzen gerecht beslist omtrent de verdere behandeling van de zaak”.
J.B.J. van der Leij, aantekening 4 op artikel 13 in Melai. Zie ook de conclusie van Fokkens voor HR 29
augustus 2006, ECLI:NL:PHR:2006:AX9176. Fokkens lijkt hierin niet uit te sluiten dat het hof de
opportuniteit van de vervolging meeweegt bij de beoordeling van het beklag.
38
3.11.2. De te volgen procedure
Op grond van artikel 13, derde lid, zijn de regels betreffende het “gewone” beklag over
het niet (verder) vervolgen in artikel 12a t/m 12l van toepassing. Dit houdt bijvoorbeeld
in dat het OM verplicht is tot het uitbrengen van een schriftelijk verslag. Of een dergelijk
verslag inderdaad verplicht moet zijn, is omstreden. Zoals in paragraaf 3.11.1. aan de
orde is gekomen, zijn veel auteurs van mening dat het hof in het algemeen de
opportuniteit van een vervolging niet dient mee te wegen bij de beoordeling van het
artikel 13-beklag. Een ambtsbericht lijkt dan niet echt nodig. Een optie is om de regeling
betreffende het verplichte ambtsbericht in artikel 12a, tweede lid, niet van toepassing te
laten zijn. In dit verband is van belang dat in artikel 13, eerste lid, aan het hof al de
bevoegdheid is toegekend desgewenst om een ambtsbericht te verzoeken.
Hoe dan ook is een dubbeling van een regeling betreffende ambtsberichten niet
noodzakelijk of gewenst: ofwel men regelt de mogelijkheid om een ambtsbericht te
vragen in artikel 13, conform het huidige artikel 13, eerste lid. Ofwel men verklaart de
regeling omtrent de verplichting een ambtsbericht te vragen in artikel 12a van
overeenkomstige toepassing, zoals nu het geval is op grond van artikel 13, derde lid.180
3.11.3. Het beklag ex artikel 13a
Artikel 13a biedt een specifieke procedure in verband met de vervolging van bepaalde
ambtsdragers, zoals leden van de Staten-Generaal, ministers of staatssecretarissen.181
Het gaat om gevallen waarin er een last tot vervolging is gegeven, maar er toch geen
vervolging plaats vindt.182 Vooralsnog lijkt er geen reden aanwezig te zijn de bepaling
inhoudelijk te wijzigen, maar lijken redactionele wijzigingen op zijn plaats vanwege
verouderd taalgebruik en een kennelijke verschrijving.183
Discussiepunten
15a.
Dient het hof de mogelijkheid te hebben de opportuniteit
van de vervolging te beoordelen bij het beklag ex artikel
13? Zo ja, in welke omvang dient dit dan mogelijk te zijn?
15b.
Dient de verplichting van het OM tot het maken van een
ambtsbericht bij de procedure ex artikel 13 te worden
geschrapt?
180
181
182
183
Vgl. W.E.C.A. Valkenburg, aantekening 2 bij artikel 13, T&C Strafvordering .
Zie ook de opmerkingen over de bijzondere procedure van vervolging van ministers en staatssecretarissen
in het discussiestuk over de bijzondere procedures in het nieuwe Boek 6. In die notitie wordt vermeld dat
het gezien de prioriteitstelling niet opportuun wordt geacht de desbetreffende procedure inhoudelijk te
bezien.
Vgl. W.E.C.A. Valkenburg, aantekening 1 bij artikel 13a, T&C Strafvordering.
Per abuis wordt gesproken van de artikel in plaats van de artikelen.
39
4. Overige correctiemechanismen en waarborgen rondom de
vervolgingsbeslissing
4.1. Correctiemechanismen en waarborgen in het geldend recht
4.1.2. Kort overzicht
In paragraaf 3 is de artikel 12-procedure aan de orde gekomen. Het geldend recht
voorziet voorts in verschillende andere correctiemechanismen en waarborgen rondom de
vervolgingsbeslissing.
Zo is binnen het OM voorzien in een controlemogelijkheid op de vervolgingsbeslissing,
waarbij het College van procureurs-generaal algemene en bijzondere aanwijzingen kan
geven (vgl. 130, vierde lid, Wet op de rechterlijke organisatie (RO)). Justitiabelen
hebben formeel geen mogelijkheid om bij het OM klachten of bezwaren in te dienen
tegen de vervolgingsbeslissing. Dit laat echter de mogelijkheid onverlet dat intern wel
een onderzoek naar deze beslissing kan worden gesteld indien hiervoor aanleiding
bestaat.184
Een andere correctiemogelijkheid is dat de Minister van Veiligheid en Justitie een
bijzondere aanwijzing kan geven op grond van artikel 128 RO indien dit nodig is ter
waarborging van een zorgvuldige vervolgingsbeslissing. Met deze mogelijkheid pleegt
overigens zeer terughoudend om te worden gegaan.185
De verdachte heeft voorts op grond van artikel 243, eerste lid, het recht op een
“onverwijlde” kennisgeving van niet verdere vervolging, wanneer een eenmaal
aangevangen vervolging niet wordt voortgezet.186 Blijft de laatstgenoemde kennisgeving
uit, dan kan de verdachte op grond van artikel 36 aan de rechter verzoeken te verklaren
dat de zaak is geëindigd.187 In verband met de controle op de voortgang van de
strafzaak is voorts bij de invoering van de Wet versterking positie rechter-commissaris
de mogelijkheid ingevoerd dat de rechter-commissaris op grond van artikel 180, derde
lid, de zaak aan de rechtbank kan voorleggen in verband met een verklaring dat de zaak
geëindigd is. Volgens de toelichting op de laatstgenoemde wet zal de rechtbank tot een
dergelijke beslissing komen:
“indien het gelet op de inactiviteit van de kant van het openbaar ministerie en of
de zeer lange duur van het onderzoek, onredelijk is dat de vervolging nog
doorgang vindt.”188
Voorts kan de verdachte onder omstandigheden op grond van artikel 262 een
bezwaarschrift tegen de dagvaarding indienen. Dit betreft een summiere procedure
waarbij de opportuniteit van de vervolging in beginsel niet wordt beoordeeld.189 Slechts
in bijzondere gevallen kan de rechter in het kader van de bezwaarschriftprocedure
beslissen dat een vervolging indruist tegen de beginselen van een behoorlijke
procesorde.190
184
185
186
187
188
189
190
Vgl. T.C. Borman, aant. 2 onder f op artikel 9.8 Algemene wet op het bestuursrecht, in: T&C Algemene wet
op het bestuursrecht.
Zie hierover Corstens & Borgers 2011, blz. 100.
Zie artikel 243, derde lid en paragraaf 4.2..
Zie artikel 36.
Kamerstukken II, 2009/10, 32 177, nr. 3, blz 13.
Zie HR 11 april 2006, NJ 2006, 261.
Zie HR 21 januari 1886, NJ 1987, 663. De procedure van artikel 38 is belangrijker geworden dan voorheen
het geval is, omdat sinds de inwerkingtreding van de Wet Versterking positie rechter-commissaris de eis
40
De beslissing dat een vervolging indruist tegen beginselen van een behoorlijke
procesorde, kan ook in de hoofdprocedure worden genomen. Hoewel verweren
betreffende de vervolgingsbeslissing in strafzaken vaak worden gevoerd, is de
toetsingsruimte die de rechter op dit punt heeft gering.191 De Hoge Raad overwoog in het
arrest van 2 juni 2013, LJN BZ6654:
"2.4.1. Bij de beoordeling van het middel moet worden vooropgesteld dat in art.
167, eerste lid, Sv aan het openbaar ministerie de bevoegdheid is toegekend
zelfstandig te beslissen of naar aanleiding van een ingesteld opsporingsonderzoek
vervolging moet plaatsvinden. De beslissing van het openbaar ministerie om tot
vervolging over te gaan leent zich slechts in zeer beperkte mate voor een
inhoudelijke rechterlijke toetsing in die zin dat slechts in uitzonderlijke gevallen
plaats is voor een niet-ontvankelijkverklaring van het openbaar ministerie in de
vervolging op de grond dat het instellen of voortzetten van die vervolging
onverenigbaar is met beginselen van een goede procesorde (vgl. HR 6 november
2012, LJN BX4280, NJ 2013/109).
Wel is in zoverre toetsing mogelijk dat het OM niet-ontvankelijk kan zijn in de vervolging
wanneer de vervolgingsbeslissing indruist tegen regelgeving of beleidsregels die als
“recht” in de zin van 79 RO gelden.192 In de huidige praktijk komt dit echter vrijwel nooit
voor.193
4.1.2. Discussie over de koppeling van rechten aan de instelling van de vervolging
Zoals door Borgers194 nader is onderbouwd, was in de oorspronkelijke opzet van de het
Wetboek van Strafvordering van 1926 de instelling van vervolging een belangrijk
omslagpunt in het strafproces. Vanaf dat moment was de zaak in handen van de
rechter-commissaris dan wel rechter, die verantwoordelijkheid droeg voor de inhoud en
de voortgang van het onderzoek. Ook had vanaf dat moment de verdachte een
specifieke rechtspositie.195
In het geldende recht is de instelling van de vervolging in mindere mate een
markeringspunt omdat het gerechtelijke vooronderzoek inmiddels is afgeschaft en de
opsporingsfase en vervolgingsfase in belangrijke mate door elkaar heen lopen. Zo
verricht het OM veelal nog opsporingsonderzoek in de fase waarin er formeel sprake is
van een vervolging. Wanneer er een rechter-commissaris betrokken is bij de zaak in de
fase voorafgaand aan de terechtzitting, gaat het lang niet altijd om een structurele
betrokkenheid. De betrokkenheid kan ook kortdurend en incidenteel zijn, bijvoorbeeld
omdat hij alleen op verzoek van het OM wordt ingeschakeld met het oog op de
191
192
193
194
195
dat aan de verdachte een kennisgeving van verdere vervolging dient te worden betekend is vervallen (de
wet kent nu alleen een kennisgeving van niet verdere vervolging). Incidenteel kan het voorkomen dat een
beslissing over het verder verloop van de zaak te lang uitblijft.
Zie hierover ook Duker 2013.
Vgl. Corstens/ Borgers 2011, blz. 48. Zie voor een voorbeeld het Hof Den Haag 27 januari 2014,
ECLI:NL:GHDHA:2014:84. In deze zaak werd de verdachte vervolgd wegens overtreding van artikel 31 van
de Auteurswet aangezien hij via de website van the Piratebay bijna 5.000 e-books ter beschikking zou
hebben gesteld om door anderen te worden gedownload. Het hof verklaarde het hof OM niet-ontvankelijkin
de vervolging vanwege schending van de beginselen van een behoorlijke procesorde. Volgens het hof kon
het OM niet in redelijkheid tot zijn vervolgingsbeslissing komen aangezien de Aanwijzing intellectuele
eigendomsfraude (met nummer 2005A022) een handhaving langs civielrechtelijke weg voorop stelde en het
OM het standpunt dat strafrechtelijk zou moeten worden vervolgd onvoldoende had onderbouwd.
Corstens/Borgers 2011, blz. 47 e.v. Zie voor een geval waarin dit wel voorkwam Hof Den Haag 27 januari
2014, ECLI:NL:GHDHA:2014:84.
Borgers 2013, passim, met literatuurverwijzingen. Zie ook Verrest 2013.
Borgers 2013, i.h.b. blz. 215 e.v. .
41
inschakeling van een deskundige die niet in het deskundigenregister is ingeschreven.196
Volgens het klassieke vervolgingsbegrip, waarbij beslissend werd geacht dat de zaak op
initiatief van het OM werd voorgelegd aan de rechter, is er in dit laatste geval sprake van
een vervolging.197 Bij een dergelijke incidentele en kortdurende betrokkenheid van de
rechter-commissaris is er echter feitelijk geen sprake van een nieuwe fase in het
strafproces.
Toch is het ook in het geldende recht voor de rechtspositie van de verdachte van belang
of er sprake is van een vervolging (en soms ook of er al dan niet sprake is van een
verdere vervolging). Zo kan de verdachte op grond van artikel 36 verzoeken om een
verklaring dat de zaak geëindigd is, indien er sprake is van een vervolging die niet wordt
voortgezet. Is een persoon als verdachte van een strafbaar feit gehoord of vervolgd, dan
kan hij de rechter-commissaris op grond van artikel 182 verzoeken dienaangaande
onderzoekshandelingen te verrichten, met daaraan gekoppeld een voortgangscontrole
door de rechter-commissaris, met de mogelijkheid van het stellen van een termijn voor
de beëindigen van het opsporingsonderzoek.198
Indien er al sprake is van een vervolging, maar deze niet wordt doorgezet, kan niet
worden volstaan met een vormloze sepotmededeling, maar dient er een kennisgeving
van niet verdere vervolging uit te gaan, met bijbehorende waarborgen (artikel 243).
De bovengenoemde voorbeelden roepen de volgende drie vragen op:
1.
Past het nog wel in het huidige stelsel van het Wetboek van Strafvordering dat
het desbetreffende recht (bijvoorbeeld het recht op kennisname van stukken)
gekoppeld is aan instelling van een vervolging, of zouden andere markeerpunten
moeten gelden zoals het eerste verhoor van de verdachte, zoals door de
projectgroep Strafvordering 2001 voorgesteld.199
2.
Moet er nog wel een onderscheid worden gemaakt tussen de gevallen waarin er
sprake is van een situatie van ‘vervolgen” en een situatie van niet verder
vervolgen? (zie paragraaf 4.2.).
3.
Indien ervoor wordt gekozen om bepaalde verdedigingsrechten nog steeds wel te
koppelen aan de instelling van de vervolging, hoe dient dan het begrip
‘vervolging’ te worden uitgelegd? Moet bijvoorbeeld nog wel beslissend zijn of een
rechter bij de zaak betrokken is of moet aansluiting worden gezocht bij het begrip
‘charge’ in artikel 6 EVRM? (zie i.h.b. paragraaf 4.2.3.).
Voor de eerstgenoemde vraag is van belang dat de laatste jaren, onder meer als gevolg
van de zogenoemde Salduz-rechtspraak, een ontwikkeling heeft plaatsgevonden waarin
niet de vervolging, maar het verhoor van de verdachte, een belangrijk aanknopingspunt
is voor rechten. Zo heeft de aangehouden verdachte voorafgaand aan zijn verhoor het
recht een raadsman te raadplegen. Ook heeft hij in ieder geval vanaf het eerste verhoor
na aanhouding recht op kennisneming van de processtukken op grond van artikel 30.
De drie bovengenoemde vragen komen in de navolgende paragrafen terug bij de
bespreking van de desbetreffende rechten.
196
197
198
199
Vgl. artikel 150.
Borgers 2013, blz. P.M. nog invullen.
Zie artikel 180.
Simmelink en Baaijens-van Geloven 2001, blz. 443.
42
4.2 Mogelijke wijziging regels kennisgeving niet verdere vervolging
4.2.1. Reikwijdte van de regeling betreffende de kennisgeving van niet verdere
vervolging
Artikel 243 regelt de situatie waarin een vervolging is aangevangen, maar niet is
voortgezet. In een dergelijk geval kan de verdachte aanspraak maken op een
kennisgeving van niet verdere vervolging. Dit heeft belangrijke rechtsgevolgen omdat na
een dergelijke kennisgeving de zaak is geëindigd, behoudens nieuwe bezwaren. Ook kan
er dan alleen in beperkte mate opsporingsonderzoek in die zaak kan worden verricht (zie
paragraaf 4.4.). Wordt de strafzaak geseponeerd zonder dat er sprake was van een
vervolging, dan is er sprake van een zgn. “informeel sepot” en treden deze
rechtsgevolgen niet in werking. Weliswaar is het OM gelet op het vertrouwensbeginsel in
beginsel gebonden aan toezeggingen die aan de verdachte zijn gedaan, maar naar
geldend recht kan het OM daarop terugkomen indien zwaarwegende belangen zich
verzetten tegen een honorering van een beroep op het vertrouwensbeginsel of er sprake
is van gewijzigde omstandigheden.200 Bij een informeel sepot worden bovendien in de
wet geen grenzen gesteld aan het opsporingsonderzoek.201
Naar geldend recht maakt het dus voor de verdachte in aanzienlijke mate uit of er
sprake is van een informeel sepot, zoals bedoeld in artikel 167, of van een formeel
sepot, een situatie van niet verder vervolgen als bedoeld in artikel 242, tweede lid.
Aanhakend bij het voorbeeld uit paragraaf 4.1.2.: is de rechter-commissaris bij een zaak
betrokken geweest omdat er een deskundigenbericht moest worden opgevraagd, en
wordt de zaak daarna geseponeerd, dan kan de verdachte aanspraak maken op een
formeel sepot met bijhorende rechtsbescherming.202 Zou in een identieke casus geen
betrokkenheid van de rechter-commissaris nodig zijn voor het aanvragen van een
deskundigenonderzoek, dan kan volstaan worden met een informeel sepot, met een
minder zware graad van rechtsbescherming.
Borgers stelt terecht de vraag aan de orde of dit verschil in rechtsbescherming wel
verdedigbaar is, gezien de ontwikkelingen die zijn beschreven in paragraaf 4.1. en die
hebben geleid tot een uitholling van het vervolgingsbegrip.203 Dit punt komt in het
navolgende terug.
4.2.2. Kennisgeving gekoppeld aan een vervolging?
Bij een herijking van het Wetboek van Strafvordering lijkt het hoe dan ook gewenst
meer duidelijkheid te bieden over het moment waarop een verdachte recht krijgt op een
kennisgeving van niet verdere vervolging. Daarbij kan ook de door Keulen opgeworpen
vraag worden betrokken of per se de eis moet worden gesteld dat een rechter betrokken
is in de zaak. Zou de verdachte bijvoorbeeld niet ook recht moeten hebben op een
kennisgeving van niet verdere vervolging wanneer de verdachte alleen in verzekering is
gesteld, maar uiteindelijk toch wordt besloten geen vervolging in te stellen?204 (Zie ook
paragraaf 4.1.2.)
Voor dit laatste standpunt valt veel te zeggen. Ratio van de regeling betreffende de
kennisgeving van niet-verdere vervolging is namelijk dat het niet gewenst is de
200
201
202
203
204
Corstens/Borgers 2011 45 e.v.
Gezien het opgewekte vertrouwen kan onder omstandigheden een verricht opsporingsonderzoek wel
disproportioneel zijn.
Dit is het geval wanneer men uitgaat van de gangbare definitie van vervolging waarin het betrekken van
een rechter bij de zaak een vervolging oplevert. Zie over deze definitie nader paragraaf 4.2.3.
Borgers 2013.
Keulen 2013, blz. 348.
43
verdachte onnodig lang gebukt te laten gaan onder onzekerheid wat er met zijn zaak
gaat gebeuren. Dit is ook uitgangspunt geweest bij de totstandkoming van de Wet
versterking positie rechter-commissaris. In de memorie van toelichting bij het aan die
wet ten grondslag liggende wetsvoorstel werd gesteld:
Het is van belang dat de verdachte niet onnodig lang in het ongewisse blijft over
het voortzetten van het onderzoek en van de vervolging tegen hem.205
Op zichzelf is het een optie om, gezien de laatstgenoemde ratio, aan te sluiten bij de
jurisprudentie over het begrip “charge” in verband met de redelijke termijn. Een
belangrijk nadeel van deze optie is echter dat het begrip “charge” weinig omlijnd is en
daardoor ook onzekerheid kan ontstaan over de kwestie wanneer de verdachte
aanspraak heeft op een kennisgeving van niet-verdere vervolging.206 Dit pleit wellicht
tegen de laatstgenoemde optie.
Een andere optie is om aan te sluiten bij de regeling van artikel 182, zoals door Keulen is
bepleit.207 Deze laatste regeling heeft, net als de regeling over de kennisgeving van niet
verdere vervolging, tot doel om te voorkomen dat de verdachte langer dan noodzakelijk
in onzekerheid verkeert. Uit artikel 180 j° 182 blijkt dat de verdachte om een dergelijke
controle kan verzoeken in het geval hij als verdachte in de zaak is gehoord en/of indien
er sprake is van een ‘vervolging’ (waarmee blijkens het bovenstaande gedoeld is op een
‘formele’ vervolging)’.
Aansluiting bij deze regeling zou inhouden dat een kennisgeving van niet verdere
vervolging verplicht is wanneer er sprake is van een formele vervolging en/of wanneer
de verdachte verhoord is, ongeacht of dit verhoor al dan niet als “charge” kan worden
aangemerkt. Het is dan wel noodzakelijk dat het begrip vervolging hierbij goed wordt
afgebakend. Er valt veel voor te zeggen om vast te houden aan het vereiste dat de
rechter door toedoen van het OM bij de zaak betrokken wordt, om de bovenstaande
“fishing expeditions” tegen te gaan.
Ook in het kader van het project Strafvordering 2001 is overigens bepleit om (onder
meer) het eerste verhoor van de verdachte als vertrekpunt voor de rechtsbescherming
te nemen. De onderzoekers stellen dat zo’n verhoor in het algemeen de verwachting
wekt dat er een strafvorderlijk gevolg aan de zaak wordt gegeven. De verdachte heeft er
dan een redelijk belang bij dat hem over dit gevolg duidelijkheid wordt geboden zodra
dit mogelijk is.208 Ook dit pleit voor het voorstel van de projectgroep Strafvordering 2001
en van Keulen.
Een tussenoplossing zou zijn om niet het verhoor van de verdachte als vertrekpunt te
nemen, maar een ander rechtsmoment, zoals diens aanhouding, ontbieding op het
politiebureau of diens inverzekeringstelling. Ook zou bijvoorbeeld het eerste verhoor van
de verdachte na diens aanhouding als ingangsmoment van het recht kunnen nemen.209
Van belang hierbij is dat in artikel 6 van de bovengenoemde richtlijn inzake
minimumrechten voor slachtoffers is bepaald dat slachtoffers op verzoek informatie
205
206
207
208
209
Kamerstukken II, 2009/10, 32 177, nr. 3, blz. 10
Vgl. Simmelink en Baaijens-van Geloven 2001, blz. 446. Kamerstukken II, 2009/10, 32 177, nr. 3, blz. 17.
Keulen 2013, blz. 353.
Simmelink en Baaijens-Van Geloven 2001, blz. 447.
Vgl. Kamerstukken II 2009-10, nr. 3, blz. 22. In dit verband kan een vergelijking worden gemaakt met
artikel 30 waarin bepaald is dat de verdachte in ieder geval recht heeft op kennisname van de
processtukken vanaf het eerste verhoor na aanhouding.
44
dienen te krijgen over een eventuele beslissing om het onderzoek niet voort te zetten of
te beëindigen dan wel om de dader niet te vervolgen. Deze verplichting tot
informatieverschaffing aan het slachtoffer is niet gekoppeld aan bepaalde formele
momenten in de procedure, maar het slachtoffer dient wel op verzoek informatie te
krijgen over de actuele stand van de procedure.210 Dit pleit ervoor om al in een zo vroeg
mogelijk stadium van de procedure, indien dit gezien de stand van het onderzoek in de
desbetreffende strafzaak mogelijk is, aan het slachtoffer informatie te bieden over de
beslissing die zal worden genomen over de vervolging van de verdachte. Doorgaans ligt
het dan ook in de rede de verdachte hiervan op de hoogte te brengen.
Voor een meer vroegtijdige kennisgeving van een eventuele beslissing tot nietvervolging pleit ook het volgende. Aangezien het tegenwoordig geregeld voorkomt dat
een strafbaar feit een grensoverschrijdend karakter heeft, is de kans reëel dat er
raakvlakken zijn met een strafrechtelijk onderzoek in een ander land. Het is dan
mogelijk dat in dat andere land een vervolging tegen de verdachte wordt overwogen en
dat er overleg tussen de landen nodig is ter voorkoming van schendingen van ne bis in
idem beginsel, zoals neergelegd in art. 54 van het Schengen Uitvoeringsovereenkomst
(“SUO”).211 Een formele beslissing kan dan helderheid scheppen.
Ter vermindering van administratieve lasten (in bepaalde gevallen) zou de
betekeningseis kunnen worden versoepeld, bijvoorbeeld door niet een betekening van
deze mededeling verplicht te stellen212 maar te volstaan met een toezending.
4.2.3. Uitleg vervolging indien wel wordt vastgehouden aan het vervolgingsbegrip
Wanneer wel wordt vastgehouden aan het vereiste dat er formeel sprake moet zijn van
een vervolging (in de zin van artikel 167), wil de verdachte recht hebben op een
kennisgeving van niet verdere vervolging, rijst de vraag hoe het vervolgingsbegrip moet
worden gedefinieerd.213 Het huidige Wetboek van Strafvordering geeft geen omschrijving
van dit begrip, terwijl de memorie van toelichting op de Wet versterking positie rechtercommissaris voor verschillende interpretaties vatbaar blijkt te zijn.
Aan de ene kant wordt er in die toelichting van uitgegaan dat alleen wanneer het OM de
rechter betrekt bij de zaak, sprake is van een vervolging.214 Aan de andere kant wordt
echter gesuggereerd dat er ook sprake kan zijn van een vervolging wanneer de rechter
louter door toedoen van de verdachte betrokken wordt bij de zaak.215 Hierdoor is het
bijvoorbeeld niet duidelijk of de verdachte een kennisgeving van niet verdere vervolging
kan uitlokken door bij de RC op grond van artikel 182 een verzoek te doen tot het doen
van onderzoekshandelingen. Dit laatste zou kunnen leiden tot “fishing expeditions”.
210
211
212
213
214
215
Zie punt 26 van de considerans van de richtlijn.
Zie ook de aanwijzing rechtsmachtgeschillen bij strafprocedures (2012A013) van 5 juni 2012, Stc. 2012,
nr. 11716.
De betekening is naar geldend recht verplicht op grond van artikel 243, derde lid.
Verrest 2011 blz. 40
Zie KII 2009/10, 32 177, nr. 3, blz. 27, hierin wordt onder meer gesteld; "dat met «vervolging» wordt
geduid op «het door het openbaar ministerie betrekken van een rechter bij de zaak» (zie G. J. M. Corstens,
het Nederlands strafprocesrecht, Kluwer, Deventer 2008, blz. 117). Dit betekent dat ook een vordering tot
het verrichten van onderzoekshandelingen door de rechter-commissaris op grond van artikel 181 Sv als een
daad van vervolging zal zijn aan te merken en de verjaring zal stuiten, evenals dat kan geschieden door het
op andere wijze betrekken van de rechter(-commissaris) bij de zaak.
Er is dan immers sprake van een situatie waarin de RC op andere wijze betrokken is bij de zaak, in de zin
van de bovenstaande omschrijving in de Kamerstukken.
45
In de literatuur zijn verschillende voorstellen gedaan om het vervolgingsbegrip zodanig
te definiëren dat dit weer onderscheidend vermogen heeft. Verrest stelt bijvoorbeeld de
volgende omschrijving voor:
“de gevallen waarin de zaak als zodanig door het openbaar ministerie aan de
rechter wordt voorgelegd – kenmerkend is dat het zaaksdossier naar de rechter(commissaris) gaat – en de beslissingsmacht in de zaak tenminste voor een deel –
duurzaam aan hem wordt overdragen.”216
Naar zijn mening is hiervan sprake bij een vordering voorlopige hechtenis of een
dagvaarding.
Volgens Borgers is een bezwaar van deze laatste definitie dat aan het vorderen van
voorlopige hechtenis een specifiek stelsel van rechtsbescherming wordt gekoppeld die bij
de toepassing van andere dwangmiddelen ontbreekt. Borgers stelt een wat andere
definitie voor, namelijk:
“het nemen van een beslissing die gericht is op de afdoening van de strafzaak, in
de zin van het inhoudelijk beoordelen van de beschuldiging en het, zo daartoe
termen aanwezig zijn, nemen van een sanctiebeslissing.”217
Een nadeel van deze laatste omschrijving is wel dat deze niet heel duidelijk omlijnd is,
en de inhoudelijke vraag onverlet laat welke situaties daar precies onder te vatten zijn.
Discussiepunten
16.
Is het hierboven aangegeven verschil tussen een formeel en een informeel
sepot terecht?
17.
Dient, bij handhaving van de regeling betreffende de kennisgeving van niet
verdere vervolging, deze te worden gewijzigd:
a. voor wat betreft het moment waarop deze kennisgeving wordt gedaan?
b. voor wat betreft de wijze waarop de kennisgeving moet worden gedaan?
18.
Indien niet voor een wijziging wordt gekozen, hoe dient dan het
vervolgingsbegrip te worden afgebakend in verband met de verplichting een
kennisgeving van niet verdere vervolging te betekenen?
4.3.In de literatuur bepleite voorstellen tot wijziging regeling betreffende de
verklaring dat de zaak geëindigd is
4.3.1. Reikwijdte van de regeling
In paragraaf 4.2. kwam de vraag aan de orde of de reikwijdte van de regeling
betreffende de kennisgeving van niet verdere vervolging dient te worden verruimd. Een
soortgelijke wetswijziging als in paragraaf 4.2. aan de orde is gekomen stelt Keulen voor
in verband met de verklaring dat de zaak geëindigd is in de zin van artikel 36. Volgens
de tekst van de wet kan de verdachte de desbetreffende procedure alleen instellen
wanneer er al sprake is van een vervolging. Keulen bepleit om ook wat dit betreft aan te
sluiten bij de regeling van artikel 182, hetgeen zou inhouden dat de verdachte ook een
216
217
Verrest 2011, blz. 40.
Borgers 2013.
46
verzoek ex artikel 36 zou kunnen indienen wanneer er weliswaar nog geen sprake is van
een vervolging, maar de verdachte bijvoorbeeld al wel gehoord is.218
Omdat artikel 36 beoogt de voortgang van de procedure te bevorderen, ter voorkoming
van onzekerheid van de verdachte over het verloop van de zaak, ligt het voor de hand
om de regelingen die deze voortgang betreffen (in de artikelen 36, 182 en 243) in
samenhang met elkaar te bezien en het toepassingsbereik op elkaar af te stemmen. Dat
zou de regelingen evenwichtiger maken dan nu het geval is.
4.3.2. Procedure
Het verdient overigens overweging om de procedure van artikel 36 meer uit te werken
door in de wettelijke regeling te voorzien in inbreng van het OM. Deze wens is informeel
ingebracht vanuit het OM. Een optie is bijvoorbeeld om ook in deze procedure de
opdracht tot een ambtsbericht verplicht te stellen, vergelijkbaar met de huidige
procedure in artikel 12a, tweede lid.
4.3.3. Rechtsgevolgen
Net als bij een kennisgeving van niet verdere vervolging is na de verklaring dat de zaak
geëindigd is geen nieuwe vervolging mogelijk tenzij er nieuwe bezwaren aanwezig zijn
(vgl. artikel 255). Deze regel werkt ook door in de beklagprocedure van artikel 12. Is
eenmaal een verklaring gegeven dat de zaak is geëindigd, dan kan het hof niet alsnog
een bevel tot vervolging geven, tenzij dat bevel gebaseerd is op nieuwe bezwaren.219 De
kennisgeving van niet verdere vervolging heeft echter geen blokkerende werking in de
beklagprocedure: ondanks een dergelijke kennisgeving kan het hof een bevel tot
vervolging geven (vgl. 255, eerste lid). Deze laatste regeling is opgesteld met het oog op
de belangen van het slachtoffer. Bij de verklaring dat de zaak geëindigd is, viel deze
belangenafweging anders uit omdat deze verklaring niet door een vervolgingsautoriteit is
gegeven, maar door een rechter.
De buitenvervolgingstelling na een bezwaarschrift tegen de dagvaarding220 heeft in de
beklagprocedure hetzelfde effect als de verklaring dat de zaak geëindigd is, omdat ook
bij de buitenvervolgingstelling er sprake is van een beslissing die door een rechter is
genomen.
Stelling
Gezien de gedachte achter het ne bis in idem beginsel valt er veel voor te
zeggen om het uitgangspunt dat de verklaring dat de zaak geëindigd is (en de
buitenvervolgingstelling) in beginsel – behoudens nieuwe bezwaren –
blokkerende werking heeft, te handhaven.
Discussiepunten
Discussiepunt 19
Dient de regeling betreffende de verklaring dat de zaak is geëindigd te
worden gewijzigd:
a. Voor wat betreft het toepassingsbereik van de regeling?
b. Voor wat betreft de te volgen procedure, bijvoorbeeld door de inbreng
van een ambtsbericht verplicht te stellen.
218
219
Keulen 2013, blz. 353.
Corstens/Borgers20
211, blz. 553.
Discussiepunt
220
Zie de regeling in artikel 262.
Bent u het eens met de stelling dat de regeling van artikel 36 voor wat betreft
de rechtsgevolgen geen wijziging behoeft?
47
4.4. In de literatuur bepleite voorstellen tot wijziging regeling artikel 255
4.4.1. Onduidelijkheid over de geldende regeling indien er geen nieuwe bezwaren zijn
Keulen heeft voorts voorgesteld de rechtspositie van de verdachte te versterken
wanneer er eenmaal een kennisgeving van niet verdere vervolging is uitgevaardigd of
een verklaring is afgegeven dat de zaak geëindigd is.221 De achtergrond van dit voorstel
is dat het huidige artikel 255 geen duidelijkheid verschaft over de vraag in hoeverre er
nieuw opsporingsonderzoek tegen de gewezen verdachte mag worden verricht. Er
worden wel voorzieningen getroffen voor het geval dat er al wel sprake is van nieuwe
bezwaren: dan mag het onderzoek op grond van artikel 255, vierde lid, alleen worden
verricht na een machtiging van de RC (op vordering van het OM).222 De wet zwijgt echter
over de situatie waarin er nog geen sprake is van nieuwe bezwaren.223
Men kan in verband hiermee twee kanten op redeneren. Aan de ene kant kan men
stellen dat het kennelijk, vanwege het ontbreken van een regeling op dit punt, niet
toegestaan is om opsporingsonderzoek te verrichten na de bedoelde kennisgeving of
verklaring, tenzij er sprake is van nieuwe bezwaren. Men zou echter ook kunnen stellen
dat de wet kennelijk geen grenzen stelt aan het opsporingsonderzoek dat wordt verricht
in het geval dat er nog geen sprake is van nieuwe bezwaren. Dit standpunt lijkt Keulen
in te nemen die een wettelijke regeling bepleit ter bescherming van de gewezen
verdachte. Keulen werkt dit punt niet verder uit maar denkt aan een aansluiting bij de
regeling betreffende de herziening te nadele (in artikel 482c, eerste lid).
4.4.2. Verschillende opties
Meer duidelijkheid lijkt in ieder geval gewenst. Indien er gekozen wordt voor een
regeling op dit punt zijn er verschillende opties.
Optie 1 (in het geheel geen opsporingsonderzoek)
Men kan als uitgangspunt hanteren dat in de situatie waarin er nog geen sprake is van
nieuwe bezwaren, de verdachte na een kennisgeving of verklaring als in de vorige
paragraaf is bedoeld, geen voorwerp mag zijn van justitieel onderzoek, gezien diens
gelegitimeerde verwachting dat hij na de kennisgeving of verklaring door de overheid
met rust wordt gelaten. Dit kan in de wet neergelegd worden door aan te sluiten bij het
bepaalde in artikel 482c, eerste lid, waarin in het kader van de herziening ten nadele als
hoofdregel is neergelegd dat de wettelijke opsporingsbevoegdheden niet tegen de
gewezen verdachte mogen worden uitgeoefend. Een soortgelijke regeling zou
opgenomen kunnen worden in een nieuw artikellid (uitgaande van de huidige
nummering: artikel 255, vijfde lid), dat ongeveer als volgt zou kunnen luiden:
“Behoudens het bepaalde in het vierde lid worden de bevoegdheden die door de
wet aan opsporingsambtenaren zijn toegekend, niet tegen de gewezen verdachte
uitgeoefend.”
221
222
223
Keulen 2013, blz. 350 e.v.
De Hoge Raad lijkt, contra legem, ook opsporingsonderzoek toelaatbaar te achten wanneer de RC op
andere wijze betrokken is bij de zaak zoals door een inbewaringstelling, zie: HR 11 september 2012, LJN:
BX4490, NJ 2012, 539.
Zie artikel 255, eerste lid, waarin een regeling wordt getroffen voor het geval dat er “nieuwe bezwaren”
bekend zijn geworden tegen de verdachte die buiten vervolging is gesteld. In artikel 255, derde lid, wordt
een ter zake van de nieuwe bezwaren ingesteld opsporingsonderzoek verplicht gesteld voordat tot
dagvaarding wordt over gegaan. Artikel 255, vierde lid, heeft betrekking op het opsporingsonderzoek “als
bedoeld in het derde lid” hetgeen impliceert dat het gaat om het opsporingsonderzoek n.a.v. nieuwe
bezwaren.
48
Net als bij regeling in artikel 482c zou daarbij kunnen worden aangenomen dat
bevoegdheden die niet ‘tegen de gewezen verdachte’ zelf zijn gericht, wel mogen worden
toegepast. Dit geldt bijvoorbeeld voor onderzoek aan sporen of DNA-onderzoek aan
reeds voorhanden zijnd celmateriaal.224
Optie 2 (beperkt opsporingsonderzoek).
Men kan ook stellen dat een beperkt opsporingsonderzoek mogelijk moet zijn, maar
alleen indien er al ernstig rekening mee moet worden gehouden dat er sprake is van
nieuwe bezwaren, maar nader opsporingsonderzoek noodzakelijk is om echt te kunnen
vaststellen dat er daadwerkelijk nieuwe bezwaren zijn. Men zou deze regeling kunnen
neerleggen in twee nieuwe artikelleden (uitgaande van de huidige nummering: artikel
255, vijfde en zesde lid), die (in de trant van artikel 482c, tweede lid) ongeveer als volgt
zouden kunnen luiden:
Vijfde lid: “Het bepaalde in het vierde lid is van overeenkomstige toepassing
indien er ernstig rekening mee moet worden gehouden dat er sprake is van
ernstige bezwaren als bedoeld in het derde lid en het opsporingsonderzoek
dringend noodzakelijk is.”
Zesde lid: “Behoudens het bepaalde in het vierde en vijfde lid worden de
bevoegdheden die door de wet aan opsporingsambtenaren zijn toegekend, niet
tegen de gewezen verdachte uitgeoefend.”
4.4.3. Stelling
Ter wille van de discussie over dit onderwerp wordt in dit stuk het standpunt ingenomen
dat de eerste optie de voorkeur verdient. Hiervoor kunnen de volgende argumenten
worden aangevoerd. Een dergelijke regeling doet het meest recht aan de ratio van
artikel 255, namelijk de waarborg dat een verdachte van wiens verdere vervolging eerst
was afgezien, niet lichtvaardig onderworpen wordt aan hernieuwd justitieel
overheidsoptreden.225 Hierbij moet worden bedacht dat de drempel om nieuwe bezwaren
aan te nemen, niet al te hoog is, aangezien hiervoor elk soort nieuw bewijsmateriaal
voldoende is, mits dit na de kennisgeving van niet verdere vervolging of de verklaring
dat de zaak is geëindigd, bekend is geworden of nog niet onderzocht is en het gaat om
betrouwbaar en deugdelijk bewijsmateriaal. Anders dan bij de herziening ten nadele zijn
daarbij geen grenzen gesteld aan het soort bewijsmateriaal en kunnen er bijvoorbeeld
ook nieuwe bezwaren ontstaan naar aanleiding van getuigenverklaringen.226
Bij dit soort nieuw bewijsmateriaal is ook naar geldend recht al een opsporingsonderzoek
mogelijk na inschakeling van de RC in gevallen waarin sprake is van “nieuwe bezwaren”.
Een regeling voor die gevallen waarin er “ernstig rekening mee moet worden gehouden”
dat er sprake is van nieuw bewijsmateriaal lijkt in dit licht bezien niet nodig of
opportuun.
Discussiepunten
21
Over mogelijkheden tot opsporingsonderzoek om na te gaan of er
eventueel sprake is van nieuwe bezwaren in zin artikel 255:
224
I, 2012/13,
32 044,
C, blz. 20.
a.Kamerstukken
In hoeverre
dient
opsporingsonderzoek
mogelijk te zijn in geval van
225
Vgl. W.E.C.A.
Valkenburg,
aantekening
4 opverdere
artikel 255,vervolging
in: T&C Strafvordering.
Vgl. ook HR 11 dat
september
een kennisgeving van niet
of een verklaring
de
2012, LJN: BX4490, NJ 2012, 539.
zaak is geëindigd?
226
Bij een herziening ten nadele kan krachtens artikel 482a, derde lid, een novum alleen worden ontleend aan
b.bewijsmateriaal
Zo ja, dient
voor
één
van de
paragraaf
beschreven
opties
dat aandan
bepaalde
eisen
voldoet.
Kortin
gezegd
moet het4.4.2
gaan om
een geloofwaardige
bekentenis
of
resultaten
van
technisch
onderzoek.
Een
verklaring
van
getuigen
is
dus
niet
voldoende.
Zie
te worden gekozen (welke)?
F.W. Bleichrodt, aantekening 4 op artikel 482, in: T&C Strafvordering.
49
4.5. Schrappen regeling bezwaarschrift tegen de dagvaarding?
Doelstelling van het wetgevingsprogramma VPS is onder andere te bezien of bepaalde
procedures overbodig zijn. De vraag rijst of dat geldt voor het bezwaarschrift tegen de
dagvaarding (artikel 262). In het kader van het project Strafvordering 2001 is de stelling
ingenomen dat deze procedure geschrapt kan worden omdat hieraan geen behoefte zou
bestaan. Volgens de projectgroep kan namelijk ook al op worden gekomen tegen een
lichtvaardige vervolging in de strafzaak zelf, omdat de zittingsrechter een oordeel kan
geven over de ontvankelijkheid van het OM in het licht van de beginselen van een
behoorlijke procesorde.227
Bij de totstandkoming van de Wet versterking positie rechter-commissaris is ervoor
gekozen de procedure inzake het bezwaarschrift tegen de dagvaarding te handhaven
vanwege het belang dat in de praktijk bleek te bestaan aan het behoud van de
procedure.228 De werkgroep hoger beroep en verzet heeft aangegeven dat het
bezwaarschrift in een aantal gevallen terecht wordt aangewend en in die gevallen
voorkomt dat de verdachte in het openbaar terecht moet staan. Er wordt in dat verband
op gewezen dat de belasting van openbaar terecht staan niet moet worden onderschat
en dat de verdachte een gerechtvaardigd belang kan hebben bij het voorkomen van
publiciteit. 229
In het kader van het project Strafvordering 2001 is overtuigend door Simmelink
beargumenteerd dat het in ieder geval niet gewenst is de procedure betreffende de
bezwaarschrift van de dagvaarding verder op te tuigen. Dit zou leiden tot onwenselijke
vertragingen en zou er ook toe leiden dat te veel moet worden vooruitgelopen op de
inhoudelijke behandeling van de zaak.230
Punt van aandacht is nog wel de functiecumulatie die naar geldend recht mogelijk is bij
de bezwaarschriftprocedure: naar geldend recht kunnen de rechters die hebben
geoordeeld over het bezwaarschrift ook oordelen over de uiteindelijke strafzaak. Dit alles
kan aaneensluitend op dezelfde dag plaatsvinden. Hoewel dit de efficiëntie bevordert en
waarschijnlijk ook verenigbaar is met de eisen van artikel 6 EVRM231 heeft deze
cumulatie wel als nadeel dat het maatschappelijk draagvlak voor de beslissing van de
bezwaarschriftrechter(s) kan worden aangetast. Voor dat draagvlak is het wellicht beter
als de beslissing wordt genomen in de bezwaarschriftprocedure door rechters die niet in
een later stadium oordelen over de strafzaak. Kritische opmerkingen over de
bovengenoemde functiecumulatie zijn ook vanuit de wetenschap gemaakt.232
227
228
229
230
231
232
Groenhuijsen en Knigge 2004, blz. 144; Simmelink 2004, blz. 221 en 222.
Kamerstukken II, 2009/10, 32 177, nr. 3, blz. 18.
Blz. 4 van het tussentijds verslag van de werkgroep hoger beroep en verzet, niet gepubliceerd.
Simmelink 2004, blz. 221 e.v.
Zie HR 6 mei 1997, NJ 1998, 186, waarin de Hoge Raad overwoog: “De rechter die over een zodanig
bezwaarschrift heeft te oordelen dient voor wat betreft de kwestie van het bewijs slechts na te gaan of het
hoogst onwaarschijnlijk is dat de strafrechter, later oordelend nadat de zaak op de openbare terechtzitting
is onderzocht, door de voor hem geleverde bewijsvoering het telastegelegde geheel of ten dele bewezen zal
achten. Reeds in aanmerking genomen de beperkte reikwijdte en aard van een zodanige rechterlijke
beslissing in een bezwaarschriftprocedure kan niet gezegd worden dat een eventueel bij de verdachte
bestaande vrees dat die rechters — ingeval dezen het bezwaarschrift ongegrond hebben verklaard — niet
meer tot een onbevangen behandeling ten gronde van zijn zaak ter terechtzitting in staat en bereid zijn,
objectief gerechtvaardigd is. “
C.P.M. Cleiren en J.H. Crijns, aantekening 8 op artikel 262, in: T&C Strafvordering.
50
Discussiepunten
22. Stelling
De regeling betreffende het bezwaarschrift tegen de dagvaarding
moet niet worden geschrapt, maar ook niet worden opgetuigd.
22a. Wat is uw opvatting over de bovenstaande stelling?
22b. Moet bij een eventuele herijking van de regeling de bovengenoemde
functiecumulatie worden uitgesloten?
23.
Zijn er aanvullende discussiepunten die u in verband met de
bovenstaande materie aan de orde zou willen stellen?
51
Literatuurlijst
D.J.C. Aben 2004,
D.J.C. Aben, Wijze van behandeling, in: S.J.A.M. van Gend en G.J. Visser (red.), Artikel
12 Sv, Prinsengrachtreeks 2004/2, Nijmegen: Ars Aequi Libri 2004, blz. 15-35.
Asperen de Boer en Duijvenbode 2014
C.M.I. van Asperen de Boer en Mr. M.L. van Duijvenbode, Schikkingscultuur in
fraudezaken ondermijnt de rechtsontwikkeling, NJB 2014, afl. 10, blz. 641-646.
Baumgardt 2014
R. Baumgardt, Rubriek advocatuur, Sukkelzaak, Delikt en Delinkwent 2014, afl. 4, blz.
312.
M.J. Borgers en J.M. Sjöcrona 2008
M.J. Borgers en J.M. Sjöcrona 2008, Europees straf(proces)recht, in: E. van Sliedregt en
A.M.M. Orie (red), Schets van het Europese en Internationale Strafrecht, Deventer:
Kluwer 2013, blz. 93 e.v.
Borgers, 2013
M.J. Borgers, Het vervolgingsbegrip anno 2013, Delikt en Delinkwent 2013, afl. 3, blz.
210-228.
Boyne 2007
S.M. Boyne, Prosecutorial discretion in Germany's Rechtsstaat : varieties of practice and
the pursuit of truth, Thesis (Ph.D.), Universiteit van Wisconsin--Madison, 2007.
Boyne 2013
S.M. Boyne, The German Prosecution Service, Guardians of the Law?, Heidelberg /New
York: Springer 2013.
Buruma 2006
Y. Buruma, Flutzaken: een pleidooi voor rechterlijke toetsing
van vervolgingsbeslissingen, Delikt en Delinkwent 2006, afl. 3, blz. 364-375.
Buruma 2013
Y. Buruma. Het Openbaar Ministerie in zwaar weer, Nederlands Juristenblad 2013, afl.
39, blz. 2727.
Cleiren 2008
C.P.M. Cleiren, De procedure van het beklag tegen niet-vervolging op de schop,
Strafblad 2008, afl. 5, blz. 534-546.
Corstens 1974
G.J.M. Corstens, Waarborgen rondom het vervolgingsbeleid,diss. Amsterdam, IJmuiden,
Vermande zonen uitgevers 1974
52
Corstens 2005
G.J.M. Corstens,Artikel 12 Sv als laatste strohalm, in: A.H.E.C. Jordaans, P.A.M.Mevis &
J. Wöretshofer (red.), Praktisch strafrecht (Reijntjes-bundel), Nijmegen:Wolf Legal
Publishers 2005, blz. 101-108.
Corstens/ Borgers 2011
G.J.M. Corstens, bewerkt door M.J. Borgers, Het Nederlands strafprocesrecht, Deventer
2011.
Van Doren en Van der Vlugt 2012
F.J.W.M. van Dooren en Y.M. van der Vlugt, Klachtbehandeling door de Nationale
ombudsman, (onlineversie bijgewerkt tot 1 augustus 2012) in: P.A.M. Mevis en J.
Boksem (red), Handboek strafzaken, Deventer; Kluwer (onderdeel 87.17).
Doornbos 2010
M.G. Doornbos, Het verkrijgen van stukken in een 12 Sv-procedure, Strafblad 2010, afl.
2, blz. 144- 146.
Duker 2009
M.J.A. Duker, De toetsingsruimte van het hof in beklagzaken ex artikel 12 Sv, Delikt en
Delinkwent 2009, afl. 5, blz. 428-452.
Duker 2013
M.J.A. Duker, Samenhang in buitenwettelijke gronden voor niet-ontvankelijkheid van het
OM, Delikt en Delinkwent 2013, 673-684
Factsheet over de ZSM-afdoening 2012
www.om.nl/onderwerpen/zsm/@158586/factsheet-zsm (geraadpleegd op 11 december
2013).
L. Frijda 2004
L. Frijda, Plaatsbepaling, in: S.J.A.M. van Gend en G.J. Visser (red.), Artikel 12 Sv,
Prinsengrachtreeks 2004/2, Nijmegen: Ars Aequis Libri 2004, blz. 15-35.
Geelhoed 2013
W. Geelhoed, Het opportuniteitsbeginsel en het recht van de Europese Unie, Een
onderzoek naar de betekenis van strafvorderlijke beleidsvrijheid in de geëuropeaniseerde
rechtsorde, proefschrift Leiden, Kluwer, Deventer 2013.
Gonzales 2009
Mr. I. Gonzales, Het slachtoffer en de beklagprocedure ex
artikel 12 Sv, Strafblad 2009, afl. 5, blz. 469-476
De Graaf 2013
F.C.W. de Graaf, Samenloop van strafbare feiten binnen de Europese Unie, DD 2013, Afl.
9, blz. 658-672.
Gras 2009
R.J. Gras, Een voorstel tot wijziging van de beklagprocedure, Strafblad 2009, afl. 5, blz.
453- 454.
53
Groenhuijsen 2002
M.S. Groenhuijsen, De dreigende verdachtmaking van het opportuniteitsbeginsel in het
Nederlandse strafprocesrecht, DD 2002, afl. 5, blz. 437-445.
Groenhuijsen en Kwakman 2002
M.S. Groenhuijsen en N.J.M. Kwakman, Het slachtoffer in het vooronderzoek, in: M.S.
Groenhuijsen en G. Knigge (red.), Dwangmiddelen en Rechtsmiddelen, Derde
interrimrapport onderzoeksproject strafvordering 2001, Deventer: Kluwer, 2002, blz.
773-978
Groenhuijsen en Knigge 2004
M.S. Groenhuijsen en G. Knigge, Afronding en Verantwoording. Algemeen deel, in: M.S.
Groenhuijsen en G. Knigge (red.), Afronding en Verantwoording, Eindrapport
onderzoeksproject strafvordering 2001, Deventer: Kluwer, 2004, blz. 3- 185.
‘t Hart 1976
A.C. t Hart, Om het OM. Een verkenning van enkele aspekten van taak en funktioneren
van het Openbaar Ministerie in Nederland, Inaugurele rede, Tjeenk Willink: Zwolle 1976.
’t Hart 2006
A.C. t Hart, Het Nederlands Openbaar Ministerie rond(t) de eeuwwisseling, in: E.R.
Muller en C.P.M. Cleiren, red., Rechterlijke Macht. Studies over rechtspraak en
rechtshandhaving in Nederland, Kluwer: Deventer 2006.
Keulen 2005
B.F. Keulen, Per amvb naar een nieuwe strafvordering? in: A.E. Harteveld, D.H. de Jong
en E. Stamhuis (red.), Systeem in ontwikkeling. Liber amicorum G. Knigge, , Nijmegen:
Wolf legal Publishers 2005, blz. 313-330.
Keulen 2013
B.F. Keulen, Waarborgen rond de vervolging in de 21e eeuw, in: M. Groenhuijsen, T.
Kooijmans, J. Ouwerkwerk (red.), Roosachtig strafrecht, Liber amicorum Th. de Roos,
Deventer: Kluwer 2013, blz. 341-354.
Klip 2013
A.H. Klip, Een Europees Openbaar Ministerie, Delikt en Delinkwent 2013, afl. 9, blz. 649657.
Van der Kruijs 2010
P.W. van der Kruijs, Flutzaken en het gelijkheidsbeginsel, Strafblad 2010, afl. 3, blz.
239-245.
Kwakman 2012
N.J.M. Kwakman, Snelrecht en de ZSM-aanpak, Delikt en Delinkwent 2012, afl. 3, blz.
188-205.
De Lange 2009
A. de Lange, De beklagprocedure en criminele politiek, Strafblad 2009, afl. 5, blz. 477492.
54
Van der Lee 2003
P.P. van der Lee, Legitimiteit en onpartijdigheid bij vervolging. Een vergelijking van de
verhouding tussen het openbaar ministerie en de minister van jusitie in Frankrijk, Italië
en Nederland (dissertatie Maastricht) Den Haag: Sdu 2003.
Lestrade 2013
S.M.A. Lestrade, Relevante normeringen Nationale ombudsman, Kroniek van het
strafrecht 2012, in:, H.J.B. Sackers en P.H.P.H.M.C. van Kempen, Kroniek van het
strafrecht, Deventer: Kluwer 2013, no. I.2.11.
Van der Leij 2009
J.B.J. van der Leij, Het slachtoffer in de beklagprocedure van artikel 12 Sv, afl. 5,
Strafblad 2009, blz. 464-468.
Ligeti 2013
K. Ligeti (red.), Toward a Prosecutor for the European Union, Volume 1, A Comparative
Analysis, Hart Publishing, Oxford and Portland, Oregon 2013. Voor zover voor dit
discussiestuk van belang zijn de diverse landenrapporten opgesteld door de volgende
auteurs: Denemarken: B. Feldtmann en S. Knop Reventlow; Duitsland: Th. Weigend;
Engeland: T. Howse; Frankrijk: J. Tricot; Italië: F. Ruggieri en S. Marcolini; Litouwen: G.
Švedas en R. Merkevicîus; Luxemburg: M. Petschko, M. Schiltz en S. Tosza; Oostenrijk:
R. Kert en A. Lehner; Polen: C. Nowak en S. Steinborn; Portugal: P. Caeiro, M. João
Costa; Spanje: L. Bachmaier; Zweden: Christoffer Wong.
Nijboer 2000
J.F. Nijboer, De taken van de strafrechter, Deventer: Gouda Quint 2000
Peters 2013
L.J.J. Peters, Onderhandelen op het continent: vonnisafspraken in strafzaken, DD 2013,
afl. 1, blz. 13-14.
Rapport Algemene Rekenkamer 2012
Algemene Rekenkamer, Prestaties in de strafrechtketen, rapport van 9 februari 2012,
Bijlage Kamer II, 2011/12, 33173, nr. 2
De Roos 2009
Th. A. de Roos, Rechtspraak, Strafblad 2009, afl. 5, blz. 455-‐461.
Sdu@ommentaar Strafvordering, vooronderzoek
De Bruijn-Lückers e.a. (red) Sdu@ommentaar, Strafvordering, vooronderzoek, Den
Haag: Sdu uitgevers 2013
Sdu@ommentaar Strafvordering, eindonderzoek
De Bruijn-Lückers e.a. (red), Sdu@ommentaar, Strafvordering, vooronderzoek, Den
Haag: Sdu uitgevers 2013
55
Simmelink en Baaijens-van Geloven 2001
J.B.H.M. Simmelink, Vervolging en rechtsbescherming, in: M.S. Groenhuijsen en G.
Knigge (red.), Het vooronderzoek in Strafzaken, Tweede interimrapport
onderzoeksproject strafvordering 2001, Deventer: Kluwer 2004, blz. 387-496.
Simmelink 2004
J.B.H.M. Simmelink, Rondom de vervolgingsbeslissing, in: M.S. Groenhuijsen en G.
Knigge (red.), Afronding en Verantwoording, Eindrapport onderzoeksproject
strafvordering 2001 Deventer: Kluwer 2004, blz. 189-242.
Strien 2001
A.L.J. van Strien, De positie van het slachtoffer in het strafproces, in: M.S. Groenhuijsen
en G. Knigge (red.), Het onderzoek ter zitting, Eerste interimrapport onderzoeksproject
strafvordering 2001 , Deventer: Kluwer 2001, blz. 233-342.
T&C Strafvordering (verkort aangehaald)
C.P.M. Cleiren, J.H. Crijns en M.J.M. Verpalen (red.), Tekst &Commentaar
Strafvordering, Deventer: Kluwer 2013
T&C Algemene wet op het besuursrecht (verkort aangehaald)
P.J.J. van Buuren, T.C. Borman, M.J. Jacobs en J.C.A. de Poorter, Tekst &Commentaar
Algemene wet op het bestuursrecht, Deventer: Kluwer 2014.
Vellinga-Schootstra en Vellinga 2008
F. Vellinga-Schootstra en W.H. Vellinga, Positive obligations en het Nederlandse
straf(proces)recht, inaugurele oratie Groningen, Kluwer, Deventer 2008.
Vermeer 2010
F.R. Vermeer, Gedogen door bestuursorganen, Kluwer, Deventer 2010
Verrest 2011
P.A.M. Verrest, Naar een nieuw vooronderzoek in strafzaken, Digitale publicatiereeks
Recht en Overheid 2011 www.acwet.nl/www.acjur.nl
Verrest 2013
P.A.M. Verrest, Een vooruitblik op noodzakelijke vernieuwing, Delikt en Delinkwent 2013,
afl. 3, blz. 165-184
Visser 2004,
G.J. Visser, Artikel 12 tussen recht en onrecht, een scala van zaken, 1. De rafels van het
recht: onzin- en bagatelzaken, in: S.J.A.M. van Gend en G.J. Visser (red.), Artikel 12 Sv,
Prinsengrachtreeks 2004/2, Nijmegen: Ars Aequis Libri 2004, blz. 127-130.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid 2002
Rapport van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid over het jaar 2002, De
toekomst van de nationale rechtsstaat, Sdu Uitgevers, Den Haag, 2002.

Artikel 12 Sv beklag over het niet vervolgen van strafbare feiten Het

Adverteren bij Onze Taal

Schema 2014-2015 ouders vormelingen Denekamp

Lesprogramma

November 2014

Formulier voor herroeping (dit formulier alleen invullen en

Natuur.focus - Natuurpunt

Stroomschema Fijnstof - Verantwoorde Veehouderij

Regering: “Leger krijgt politietaken”