1 DISCUSSIESTUK De vervolgingsbeslissing en de waarborgen en correctiemechanismen rondom de vervolgingsbeslissing (Boek 3 van het herijkte wetboek) In 2012 is het programma Versterking prestaties in de strafrechtketen (VPS) van start gegaan. Onderdeel daarvan is de modernisering van het Wetboek van Strafvordering (Sv). Daartoe zijn over verschillende onderwerpen uit het wetboek discussiestukken opgesteld waarin naar aanleiding van gesignaleerde knelpunten mogelijke oplossingen ter verbetering van de systematiek en hanteerbaarheid worden verkend. Op basis van deze stukken worden binnen en buiten het ministerie van Veiligheid en Justitie reacties verzameld. De reacties worden betrokken bij de afweging om nieuwe wetgeving tot stand te brengen, onderdelen van bestaande wetgeving te herzien of in stand te houden. De modernisering strekt niet tot een stelselherziening, maar tot een verhoging van de bruikbaarheid en inzichtelijkheid van het wetboek voor de praktijk en de burger. In de conceptfase wordt reeds zo veel mogelijk rekening gehouden met de opvattingen van de ketenpartners die in een zogenaamde preconsultatie worden besproken. De preconsultatiefase loopt door na het Congres, in expertmeetings zullen de conceptwetsvoorstellen met de rechtspraktijk en de wetenschap worden besproken. Hierna volgt de formele consultatie. De aangepaste conceptwetsvoorstellen worden voorgelegd aan de rechtspraktijk, gaan in (internet)consultatie, worden voorgelegd aan de Afdeling Advisering van de Raad van State en worden daarna in procedure gebracht bij Tweede en Eerste Kamer. Het voorliggende discussiestuk is bedoeld om reacties te verzamelen die als bouwstenen kunnen dienen voor het opstellen van conceptwetsvoorstellen in het kader van een nieuw Wetboek van Strafvordering Leeswijzer Dit discussiestuk gaat over de vervolgingsbeslissing en de correctiemechanismen en waarborgen rondom deze beslissing. Na enkele inleidende opmerkingen (paragraaf 1) wordt in paragraaf 2 ingegaan op de normering van de vervolgingsbeslissing. Daarbij wordt een vergelijking gemaakt met buitenlands recht. Ook wordt ingegaan op EU-recht en op positieve verdragsverplichtingen. In Nederland bestaat brede steun voor het thans geldende opportuniteitsbeginsel. Wel is vanuit de wetenschap de vraag opgeworpen of niet de huidige regeling betreffende de vervolgingsbeslissing op onderdelen nader uitgewerkt dient te worden. Bepleit is onder meer om de vervolgingsverplichtingen die incidenteel gelden vanwege positieve verdragsverplichtingen of EU-regelgeving, in een wettelijke regeling te verdisconteren. Dit zou de duidelijkheid van de regelgeving ten goede komen, zo is betoogd door verschillende wetenschappers. (Zie i.h.b. het discussiepunt 1) In paragraaf 3 worden enkele voorstellen besproken die vanuit de wetenschap en de rechtspraktijk zijn gedaan tot wijziging van de artikel 12-procedure (het beklag over het niet (verder) vervolgen van een strafbaar feit). Gedacht wordt onder meer aan een meer administratieve procedure, waarin het OM in eerste instantie de klacht beoordeelt, met een beroep op de rechter. Ook andere aspecten van de artikel 12-procedure staan ter discussie, zoals de beperkte mogelijkheid om in verband met die procedure feitelijk onderzoek te verrichten en het ontbreken van bepaalde beslismodaliteiten. (Zie i.h.b. de discussiepunten 4, 5 en 10). 2 In paragraaf 4 wordt ingegaan op de kennisgeving van niet verdere vervolging, het bezwaarschrift tegen de dagvaarding en andere correctiemechanismen en waarborgen rondom de vervolgingsbeslissing. Centraal staat de vraag of er reden is om de desbetreffende regelingen te herstructureren en te stroomlijnen, in lijn met de doelstellingen van het wetgevingsprogramma VPS. Een belangrijke vraag in dit verband is: moeten dit soort waarborgen alleen gelden als er formeel sprake is van een vervolging? Of moeten deze gekoppeld worden aan andere rechtsmomenten, bijvoorbeeld het eerste verhoor (na aanhouding of ontbieding)? (zie i.h.b. het discussiepunt 17) Inhoud DISCUSSIESTUK ......................................................................................................................................................... 1 Leeswijzer......................................................................................................................................................................... 1 1. Inleiding.......................................................................................................................................................... 5 2. De normering van de vervolgingsbeslissing ...................................................................... 6 2.1. Geldend recht en de invulling van het opportuniteitsbeginsel ............................... 6 2.1.1. Aanwijzing kader voor Strafvordering .................................................................................. 7 2.1.2. Voorbeelden van andere OM-aanwijzingen met dwingende afdoeningsindicaties ............................................................................................................................................ 8 2.1.3. Keuze voor selectief vervolgingsbeleid ................................................................................ 8 2.2. Vervolgingsverplichtingen en –beletselen vanwege internationale rechtsinstrumenten .............................................................................................................................................. 9 2.2.1. EU-regelgeving en het beginsel van unietrouw ............................................................. 9 2.2.2. Positieve verplichtingen, slachtofferrechten en verplichtingen tot strafbaarstelling ................................................................................................................................................... 10 2.2.3. Het beginsel van non-punishment ........................................................................................ 12 2.2.4. Mogelijk toekomstige ontwikkelingen ................................................................................ 12 2.2.5. Buitenlandse regelingen rondom de vervolgingsbeslissing ............................... 13 2.3. Opties voor een toekomstige regeling.................................................................................... 15 2.3.1. Brede steun voor het opportuniteitsbeginsel in Nederland .......................... 15 2.3.2. Voorstellen betreffende nadere regels.......................................................................... 16 3. Het beklag ex artikel 12 e.v. over het niet (verder) vervolgen ...................... 18 3.1. Geldend recht en huidige praktijk.............................................................................................. 19 3.1.1. Hoofdlijnen van de procedure.............................................................................................. 19 3.1.2. Toetsing van de vervolgingsbeslissing naar geldend recht .......................... 20 3.2. Kritiekpunten en knelpunten .......................................................................................................... 22 3.3. Voorstel voor meer administratiefrechtelijke benadering ....................................... 23 3 3.4. Beklag tegen het achterwege blijven van onderzoekshandelingen ................. 26 3.5. Voorstel tot centralisering van de procedure .................................................................... 28 3.6. Invoering van een beklagtermijn; ook termijnen afdoening klacht? ............. 29 3.6.1. Beklagtermijn?................................................................................................................................. 29 Termijn afdoening klacht? ...................................................................................................................... 30 3.7. Verruiming van de mogelijkheden tot het doen van feitenonderzoek tijdens de beklagprocedure ........................................................................................................................ 30 3.8. Uitbreiding van de beslissingsmodaliteiten......................................................................... 33 .......................................................................................................................................................................................... 33 3.9. De openbaarheid van de procedure en de uitspraak .................................................. 33 3.10. De bevoegdheid van de klager om stukken in te zien en afschriften te verkrijgen.................................................................................................................................................................. 35 .......................................................................................................................................................................................... 36 3.11. Artikel 13 betreffende de niet-vervolging van rechterlijke ambtenaren .. 36 3.11.1. Beoordeling van de opportuniteit bij de procedure van artikel 13 ...... 37 3.11.2. De te volgen procedure ......................................................................................................... 38 3.11.3. Het beklag ex artikel 13a ..................................................................................................... 38 4. Overige correctiemechanismen en waarborgen rondom de vervolgingsbeslissing ............................................................................................................................................ 39 4.1. Correctiemechanismen en waarborgen in het geldend recht ............................... 39 4.1.2. Kort overzicht ................................................................................................................................... 39 4.1.2. Discussie over de koppeling van rechten aan de instelling van de vervolging ............................................................................................................................................................ 40 4.2 Mogelijke wijziging regels kennisgeving niet verdere vervolging ....................... 42 4.2.1. Reikwijdte van de regeling betreffende de kennisgeving van niet verdere vervolging ........................................................................................................................................ 42 4.2.2. Kennisgeving gekoppeld aan een vervolging? ........................................................ 42 4.2.3. Uitleg vervolging indien wel wordt vastgehouden aan het vervolgingsbegrip .......................................................................................................................................... 44 4.3.In de literatuur bepleite voorstellen tot wijziging regeling betreffende de verklaring dat de zaak geëindigd is ..................................................................................................... 45 4.3.1. Reikwijdte van de regeling ..................................................................................................... 45 4.3.2. Procedure ............................................................................................................................................. 46 4.3.3. Rechtsgevolgen ............................................................................................................................... 46 4.4. In de literatuur bepleite voorstellen tot wijziging regeling artikel 255 ........ 47 4 4.4.1. Onduidelijkheid over de geldende regeling indien er geen nieuwe bezwaren zijn .................................................................................................................................................... 47 4.4.2. Verschillende opties ..................................................................................................................... 47 4.4.3. Stelling ................................................................................................................................................... 48 4.5. Schrappen regeling bezwaarschrift tegen de dagvaarding?.................................. 49 Literatuurlijst .............................................................................................................................................................. 51 5 1. Inleiding Een belangrijk uitgangspunt van het Nederlandse strafprocesrecht is dat het OM het vervolgingsmonopolie heeft. Dit houdt in dat alleen het OM een zaak voor de strafrechter kan aanbrengen.1 In recente kamerstukken heeft de minister van Veiligheid en Justitie het standpunt ingenomen dat ook in de toekomst het vervolgingsmonopolie dient te gelden.2 Dit houdt onder meer in dat de burger niet de bevoegdheid dient te krijgen zelf zaken te vervolgen3, zoals in andere landen wel mogelijk is. Voor een uitvoerig onderbouwing van dat standpunt wordt verwezen naar de rapporten van de onderzoeksgroep Strafvordering 2001.4 De projectgroep komt op grond van rechtsvergelijkend onderzoek tot de conclusie dat de voordelen van de toekenning van een zelfstandig vervolgingsrecht aan burgers (action directe) niet opwegen tegen de nadelen. Nadeel is bijvoorbeeld dat de kans bestaat op een willekeurige vervolging, dan wel een dagvaarding op ontoereikende gronden. Daarom komt de onderzoeksgroep tot de conclusie dat het oordeel of er voldoende gronden zijn voor een vervolging, net als andere kernbeslissingen in de verschillende fasen van het proces, dienen te worden "overgelaten aan daartoe gekwalificeerde autoriteiten."5 In dit discussiestuk wordt ingegaan op de vraag hoe de vervolgingsbeslissing dient te worden genormeerd. Ook komen correctiemechanismen op het vervolgingsmonopolie aan de orde, zoals het beklag over het niet (verder) vervolgen. De te bespreken onderwerpen hangen nauw samen met de buitenwettelijke afdoening van strafzaken. Het OM kan er sinds de inwerkingtreding van de Wet OM-afdoening per 1 februari 2008 voor kiezen om de zaak niet voor de rechter te brengen, maar zelf af te doen door middel van een strafbeschikking, die zelf een daad van vervolging is. Het is de bedoeling dat de transactie geleidelijk door de strafbeschikking wordt vervangen.6 De buitengerechtelijke afdoeningsvormen zijn in opmars. Zo zijn in 2012 in totaal 76.300 rechtbankzaken buitengerechtelijk afgedaan. In datzelfde jaar werden in 108.500 rechtbankzaken een dagvaarding uitgebracht. In eerdere jaren was het percentage buitengerechtelijke afdoeningen aanzienlijk lager. In dit discussiestuk wordt de buitenwettelijke afdoening door middel van de strafbeschikking niet besproken omdat de evaluatie, die is voorzien in artikel XXIA van de Wet OM-afdoening, nog niet heeft plaatsgevonden en een discussie over de regeling met het oog daarop prematuur is. Omdat het voorwaardelijke sepot en de transactie nauw samenhangen met de strafbeschikking en de bovengenoemde evaluatie ook voor deze onderwerpen van belang is, worden ook deze onderwerpen niet in deze notitie inhoudelijk besproken. 1 2 3 4 5 6 Corstens/Borgers 2011, blz. 34. Zie o.a. het visiedocument 'Recht doen aan slachtoffers', bijlage bij Kamerstukken II, 2012/13, 33 552, nr. 2 Zoals in paragraaf 4.2.3 aan de orde komt is er discussie over mogelijk wat onder het begrip ‘vervolging’ dient te worden verstaan. In de paragraaf over de normering van de vervolgingsbeslissing (paragraaf 2) wordt gedoeld op een vervolging door middel van een dagvaarding of een strafbeschikking. In de daarop volgende paragrafen wordt als werkdefinitie van het begrip ‘vervolging’ gebruikt de gevallen waarin de zaak op initiatief van het OM aan de rechter wordt voorgelegd of de zaak wordt afgedaan door een strafbeschikking. Groenhuijsen en Kwakman 2002, blz. 929, Strien 2001 , blz. 244, Simmelink en Baaijens-van Geloven 2001, blz. 421; Simmelink 2004 blz. 189. Zie ook Kamerstukken II, 2004/05, 30 143, nr. 3, blz. 7. Groenhijsen en Kwakman 2002, blz. 929. Zie over dit soort buitengerechtelijke afdoeningen ook: Asperen de Boer en Duijvenbode 2014 6 In het discussiestuk over Boek 4 komt de binding aan de tenlastelegging aan de orde, dat kan worden gezien als een onderdeel van het opportuniteitsbeginsel. Dit onderwerp hangt zo nauw samen met de grondslagleer dat een samenhangende bespreking voor de hand ligt. De schorsing van de vervolging i.v.m. psychische stoornissen en verstandelijke beperkingen (artikel 16) zal in de toekomst worden besproken in verband met het thema “incidenten en bijzondere procedures: onderzoek naar de geest. Voor zover niet uitdrukkelijk anders is vermeld, hebben alle in dit discussiestuk genoemde artikelen betrekking op het Wetboek van Strafvordering 2. De normering van de vervolgingsbeslissing 2.1. Geldend recht en de invulling van het opportuniteitsbeginsel Volgens artikel 167, tweede lid, moet de vervolgingsbeslissing worden getoetst aan het ‘algemeen belang’. Dit criterium wordt voor verschillende typen delicten nader uitgewerkt in richtlijnen en aanwijzingen, die door het OM worden vastgesteld na instemming van de Minister van Veiligheid en Justitie. In het verleden zijn ook zaken geseponeerd door de politie.7 Naar geldend recht is dit mogelijk op grond van artikel 152, tweede lid. In de huidige Aanwijzing opsporing, die ziet op de opsporing van misdrijven, wordt echter gesteld dat het OM beslist over een eventuele vervolging of sepot.8 De mogelijkheid van een voorwaardelijk sepot is geregeld in artikel 167, tweede lid. Uit de tekst van deze bepaling kan worden afgeleid dat alleen in geval van een beleidssepot het stellen van voorwaarden mogelijk is, omdat het moet gaan om een geval waarin “op grond van het algemeen belang”(vooralsnog) van vervolging wordt afgezien.9 Het opportuniteitsbeginsel is in de loop der tijden op verschillende manieren geïnterpreteerd en toegepast, waarbij er sprake is van een zekere slingerbeweging. De vorige eeuw heeft er een ontwikkeling plaatsgevonden, waarbij een ‘negatieve’ uitleg van het opportuniteitsbeginsel steeds meer plaats maakte voor een ‘positieve’ interpretatie.10 Dit kwam onder meer tot uiting in het jaarverslag van het OM over het jaar 1970 waarin werd geconstateerd dat er de laatste decennia een ontwikkeling is ingezet waarbij “meer het ‘waarom vervolgen?’ dan het ‘waarom niet vervolgen?’ normatief is”.11 7 8 9 10 11 Zie o.a. HR 31 januari 1950, NJ 1950, 668 (Broodjeswinkel-arrest). Aanwijzing voor de opsporing (2013A020), Stcrt. 2013, 35757. Volgens de aanwijzing is beslissend of er al dan niet sprake is van een geïdentificeerde verdachte. Is deze er dan beslist het OM volgens de aanwijzing over de vervolgingsbeslissing. Is er daarentegen geen verdachte bekend dan kan de politie volgens de aanwijzing beslissen om de vervolging niet door te zetten door de zaak ‘op te leggen’ (vroegtijdig beëindigen). Dit is echter volgens de aanwijzing niet bij alle zaken mogelijk. Zoals hierna aan de orde bestaat er bij bepaalde categorieën zaken een opsporingsplicht. Zie voor een definitie van het begrip “sepot” de Aanwijzing gebruik sepotgronden (2009A016g), Stcrt. 2012, 26859. Aldus ook de Aanwijzing gebruik sepotgronden. Zie over de uitleg van deze begrippen Corstens/Borgers” 2011 blz. 527: “De positieve toepassing houdt in dat het algemeen belang vervolging noodzakelijk moet maken, wil het openbaar ministerie ertoe mogen overgaan. Negatieve toepassing houdt in dat het openbaar ministerie ieder strafbaar en bewijsbaar feit vervolgt, tenzij het algemeen belang juist een contra-indicatie oplevert.” Kamerstukken II, 11500 VI, nr. 3, Bijlage IV onder punt 5. 7 De laatste jaren slaat de slinger weer een andere kant uit. Zoals uit het navolgende blijkt zijn er diverse OM-aanwijzingen tot stand gekomen die dwingende vervolgingsindicaties bevatten in een geval van een geïdentificeerde dader.12 Dit hangt nauw samen met de toegenomen aandacht voor de positie van het slachtoffer en de positieve verplichtingen die kunnen voortvloeien uit mensenrechten, zoals het recht op een bescherming van de privacy. 2.1.1. Aanwijzing kader voor Strafvordering Eén voorbeeld is de Aanwijzing kader voor Strafvordering13dat een algemeen afwegingskader beoogt te bieden bij de vervolgingsbeslissing, onder meer naar aanleiding van aanbevelingen van de Raad van Europa. Uit de aanwijzing blijkt dat er onder andere sprake kan zijn van een dwingende indicatie tot dagvaarden vanwege: 1. de ernst van het feit (blijkend uit een systeem van puntentelling), 2. recidive; 3.de aanwezigheid van een grond op basis waarvan het taakstrafverbod uit artikel 22b Wetboek van Strafrecht van toepassing is, of 4. dat er sprake is van een dwingende indicatie tot het vorderen van voorlopige hechtenis14 of van bepaalde maatregelen (schadevergoeding). In de aanwijzing wordt voorts gesteld dat, in gevallen waarin er in een strafzaak sprake is van een complex van samenhangende feiten en er ten aanzien van één feit sprake is van een indicatie tot dagvaarding, ook voor de andere feiten gedagvaard dient te worden. Bij toepassing van de Aanwijzing kader voor Strafvordering is er bijvoorbeeld sprake van een dwingende indicatie tot dagvaarding bij vervolging wegens een misdrijf waarop zes jaar of meer is gesteld, terwijl er sprake is van een ernstige inbreuk op de lichamelijke integriteit van het slachtoffer.15 Hetzelfde geldt bijvoorbeeld ook in gevallen van weerspannigheid, gepaard gaand met enig lichamelijk letsel, of in de gevallen op basis waarvan het taakstrafverbod van artikel 22b, tweede lid, Wetboek van Strafrecht van toepassing is. Volgens de bovengenoemde Aanwijzing kader voor Strafvordering bestaat de mogelijkheid om af te wijken van deze beoordelingsrichtlijnen vanwege de afwijkende verschijningsvorm van het delict of de persoonlijke omstandigheden van de verdachte. Voorwaarde daarbij is dat de beoordelaar de afwijking van het uitgangspunt expliciet dient te motiveren.. 12 13 14 15 Dit lijkt op het eerste gezicht in tegenspraak te zijn met het gegeven dat het aantal geregistreerde onvoorwaardelijke sepots de laatste jaren wel toegenomen. Dit wordt echter deels veroorzaakt doordat vanwege projecten als ZSM nu zaken aan het OM worden voorgelegd die voorheen informeel door de politie werden geseponeerd en door andere omstandigheden, waaronder een kritischer toetsing van de haalbaarheid van de vervolging. Zie Kamerstukken II, 2012/13, 33 605 VI, nr. 5, blz. 18. De toename van het aantal geregistreerde sepots wijst er dus niet op een meer positieve interpretatie van het opportuniteitsbeginsel. Aanwijzing 2013A018, inwerking getreden op 1 januari 2014. Het kader en de bijbehorende richtlijnen zijn blijkens de laatstgenoemde Aanwijzing van toepassing op “meerderjarige natuurlijke personen die worden verdacht van commune, economische of milieu- of verkeersdelicten, voor zover in de bundel Polarisrichtlijnen opgenomen.” Volgens de Aanwijzing gaat het om gevallen waarin gezien de ernst van het delict in beginsel voorlopige hechtenis dient te worden gevorderd. Vgl. 22b, eerste lid onder a Wetboek van Strafrecht in combinatie met de richtlijn. 8 2.1.2. Voorbeelden van andere OM-aanwijzingen met dwingende afdoeningsindicaties Voor specifieke delicten gelden voorts richtlijnen waarin uit wordt gegaan van vervolgingsverplichtingen. Zo wordt in de Aanwijzing opsporing en vervolging inzake kindermishandeling gesteld: Als voldoende bewijs voorhanden is, geldt als uitgangspunt dat de verdachte wordt vervolgd. Bij wijze van uitzondering wordt uitsluitend onder voorwaarden geseponeerd.16 De aanwijzing noemt niet de mogelijkheid van een onvoorwaardelijk sepot. Een ander voorbeeld van een OM-aanwijzing met dwingende vervolgingsindicaties is de Aanwijzing discriminatie.17 Hierin wordt gesteld: Hoofdregel is dat bij overtreding van de discriminatiebepalingen, indien de zaak bewijsbaar en de verdachte strafbaar is, altijd een strafrechtelijke reactie volgt (dagvaarding of strafbeschikking), gelet op de negatieve werking bij onvoldoende handhaving en de voorbeeldfunctie die van een strafvervolging uitgaat. (..) In discriminatiezaken wordt op voorhand aangenomen dat opportuniteit aanwezig is. De beslissing tot een beleidssepot dient dan ook met grote terughoudendheid te worden genomen. Dit neemt echter niet weg dat er in uitzonderingsgevallen redenen van opportuniteit kunnen zijn om niet te vervolgen. En zo zijn er meer OM-aanwijzingen waarin dwingende indicaties voor een vervolging of voor een strafrechtelijke reactie zijn opgenomen zoals: • de Aanwijzing sociale zekerheidsfraude18 en • de Aanwijzing bestrijding van voetbalvandalisme en -geweld.19 Op dit moment wordt overigens gewerkt aan een integrale aanpassingen van de vervolgingsaanwijzingen. 2.1.3. Keuze voor selectief vervolgingsbeleid Er zijn ook vervolgingsrichtlijnen en beleidsstukken waarin juist wél wordt uitgegaan van een selectief vervolgingsbeleid. Zo is in het rapport van het OM “Perspectief op 2015” gekozen voor een omgevingsgerichte benadering. Hierin wordt gesteld dat het beleid erop gericht is te kiezen voor ‘interventies met het grootste maatschappelijke effect’ waarbij bewust ook wordt gekozen voor niet-strafrechtelijke interventies. Er wordt op gewezen dat de strafrechtelijke aanpak niet de enige mogelijkheid is om ‘criminelen aan te pakken’. Gekozen wordt voor een systeem van omgevingsoriëntatie, waarbij het OM 16 17 18 19 Stcrt. 2010, 16597. 2007A010. 2012A022. In de aanwijzing wordt gesteld dat bij een nadeel van meer dan € 50.000,- in beginsel steeds een vervolging wordt ingesteld, maar waarbij wel omstandigheden worden genoemd waaronder van een vervolging kan worden afgezien. Staatscourant 2012 nr. 5378. In deze aanwijzing wordt niet gesproken van een plicht tot vervolging, maar wel van een plicht van een strafrechtelijke reactie (die bijvoorbeeld ook kan bestaan uit een transactie). In de aanwijzing wordt gesteld: In beginsel dienen alle opgespoorde feiten, indien bewijsbaar, uit te monden in een strafrechtelijke sanctie. (..)Het ontbreken van een strafrechtelijke interventie na een optreden van de politie is voor de voetbalvandaal en zijn achterban een verkeerd signaal. Voor een beleidssepot is weinig ruimte. Slechts indien het feit in vergelijking met andere maatregelen (forse schadevergoeding, stadionverbod) zo gering is, dat een strafrechtelijke sanctie onredelijk zwaar is, kan een voorwaardelijk beleidssepot of een schriftelijk beleidssepot met waarschuwing worden overwogen. 9 het onderliggende maatschappelijke probleem centraal stelt. Per geval beslist het OM op welke wijze het ‘opvolging geeft’ aan het werk van de politie.20 Bij deze benadering past ook de ZSM-werkwijze, die vanaf 2012 landelijk wordt toegepast bij veel voorkomende criminaliteit.21 In concreto komt deze hierop neer dat medewerkers van het OM, de politie, de Reclassering, de Raad voor de Kinderbescherming en Slachtofferhulp Nederland gezamenlijk een "ZSM-ruimte" bemannen. De ZSM-teams beoordelen binnengekomen strafzaken zaken zo snel en selectief mogelijk. Relatief eenvoudige zaken doet de officier van justitie zelf af, ingewikkelder zaken worden doorgestuurd (bijvoorbeeld voor berechting door de strafrechter). In de diverse afhandelingstrajecten bepaalt de officier van justitie als "verkeersregelaar" de voorkeursroute. Deze zal in veel gevallen bestaan uit een strafbeschikking of dagvaarding, maar kan ook uit een andere afdoeningsmodaliteit bestaan.22 Van de zaken waarbij een ZSM-officier beslist tot afdoening wordt ruim de helft ook door de officier afgehandeld, de rest wordt gedagvaard; 23 In 2013 zijn 183.798 zaken binnengekomen op de ZSM-locaties inclusief CVOM.24 Met de term “Selectief” waar de afkorting ZSM onder meer naar verwijst, wordt gedoeld dat er niet wordt gewerkt met standaardinterventies. “Om betekenisvol te handelen zet ZSM meerdere afdoeningmogelijkheden in, ook buiten het strafrecht.”25 Het gaat om “selectieve, betekenisvolle en efficiënte interventies aan de voorkant van de strafrechtketen”.26 Hoewel een groot deel van de ZSM zaken wel strafrechtelijk wordt afgedaan is de optie van een niet-strafrechtelijke afdoening in een deel van de gevallen dus wel onderdeel van het afdoeningsbeleid. 2.2. Vervolgingsverplichtingen en –beletselen vanwege internationale rechtsinstrumenten 2.2.1. EU-regelgeving en het beginsel van unietrouw De beleidsvrijheid van het Nederlandse OM wordt in toenemende mate beïnvloed door het recht van de EU27. Belangrijk voor de praktijk is met name dat strafrechtelijk optreden verplicht kan zijn vanwege het beginsel van unietrouw, vervat in artikel 4 lid 3 van het Verdrag van de Europese Unie. 20 21 22 23 24 25 26 27 Rapport van het OM, PERSPECTIEF OP 2015, Een zichtbaar, merkbaar En herkenbaar OM, gepubliceerd op, www.om.nl, zie i.h.b. blz. 9. Zie kritisch over deze benadering Buruma 2013. Buruma vreest dat het OM door de desbetreffende benadering te weinig aan zijn kerntaken toekomt. Het motto staat voor: Zo Snel, Slim, Selectief, Simpel, Samen en Samenlevingsgericht Mogelijk. Zie over deze werkwijze Kwakman 2012 en de factsheet over de ZSM-afdoening 2012, gepubliceerd op internet: www.om.nl/onderwerpen/zsm/@158586/factsheet-zsm/ en het themanummer van het tijdschrift Opportuun van januari 2014. De ZSM-werkwijze hoopt een antwoord te bieden op knelpunten die de Algemene Rekenkamer in het verleden heeft gesignaleerd in het rapport Prestaties in de strafrechtketen’ (Rapport Algemene Rekenkamer 2012). Factsheet over de ZSM-afdoening 2012 en Jaarbericht van het OM 2012 blz. 5. Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 29 279, nr. 177, blz. 5. Zie ook Kamerstukken II, 2012-2013, 29279 nr. 165 Persbericht van het OM van 14 februari 2014, gepubliceerd op de site OM.nl. Zie de bovenstaande factsheet over de ZSM-afdoening 2012. Kamerstukken I 2012/13, 33 400 VI, G blz. 9 Zie hierover ook Corstens 2005. 10 Dit speelde onder meer in de zaak Vo, waarin het Hof van Justitie van de EU in een prejudiciële spoedprocedure uitspraak deed over de vervolgbaarheid van personen wegens mensensmokkel naar aanleiding van vragen van het Duitse Bundesgerichtshof.28 De prejudiciële vragen hielden hiermee verband dat de gesmokkelde personen wel over een geldig visum beschikten, dat echter verkregen was onder valse voorwendselen. Het hof overwoog: Voorts verplichten de artikelen 1, lid 1, en 4, lid 1, sub a, van kaderbesluit 2002/946/JBZ en de artikelen 1, lid 1, en 3 van richtlijn 2002/90 elke lidstaat de nodige maatregelen te nemen opdat de omschreven inbreuken worden bestraft met doeltreffende, evenredige en afschrikkende strafrechtelijke sancties, en om zijn rechtsmacht te kunnen uitoefenen met betrekking tot de bedoelde inbreuken die geheel of gedeeltelijk op zijn grondgebied zijn gepleegd. (..) Uit het voorgaande volgt dat het recht van de Unie zich niet alleen niet ertegen verzet dat een lidstaat strafvervolging instelt tegen eenieder die een onderdaan van een derde land opzettelijk behulpzaam is bij het in strijd met de toepasselijke bepalingen binnenkomen op het grondgebied van die lidstaat, maar de betrokken lidstaat zelfs uitdrukkelijk verplicht tot het instellen van een dergelijke vervolging. Of hierin een categorische vervolgingsplicht moet worden ingelezen, is de vraag. Het arrest wordt ook wel zo geïnterpreteerd dat er sprake is van een conditionele verplichting. Die houdt in dat de lidstaat sterker tot strafrechtelijk optreden verplicht is naarmate de overtreding ernstiger is (beoordeeld aan de hand van de inhoud van het harmonisatie-instrument).29 Ook bij een dergelijke ‘gematigde’ uitleg kan het beginsel van unietrouw consequenties hebben voor de ruimte die het OM heeft bij de vervolgingsbeslissing.30 Van belang is voorts artikel 325, tweede lid, van het het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie waarin is bepaald: De lidstaten nemen ter bestrijding van fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, dezelfde maatregelen als die welke zij treffen ter bestrijding van fraude waardoor hun eigen financiële belangen worden geschaad. Bij het vervolgingsbeleid inzake fraudedelicten zal dus niet alleen het nationale belang moeten meewegen, maar ook het EU-belang.31 2.2.2. Positieve verplichtingen, slachtofferrechten en verplichtingen tot strafbaarstelling Ook de rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) heeft invloed op het vervolgingsbeleid. Hieruit volgt namelijk dat uit het EVRM positieve verplichtingen kunnen voortvloeien ter effectuering van verdragsrechten, zoals het recht op leven, vervat in artikel 2 EVRM, en het recht op lichamelijke integriteit vervat in de 28 29 30 31 Hof van Justitie EU 10 april 2012, zaak C-83/12. Zie ook Hof van Justitie van de EG/EU 9 december 1997, C-265/95, LJN: AC1184 Franse boeren/Spaanse aardbeien) Hof van Justitie van de EG/EU, 21 september 1989, Zaak 68/88, LJN: BF3365 (Griekse maïs). Geelhoed 2012, blz. 390. Vgl. ook Cortens/Borgers 2011, blz. 29. In dit handboek wordt ook al uit de minder verstrekkende beslissing van het Europese Hof van Justitie in de bovengenoemde Spaanse aardbeienzaak geconcludeerd dat deze betekenis heeft voor de keuzes die worden gemaakt ter zake van de opsporing en vervolging. Aldus ook M.J. Borgers en J.M. Sjöcrona 2008, blz. 104. Zie hierover Geelhoed 2013, blz. 240 e.v. Bij een beperkt aantal normovertredingen kan er overigens ook een vervolgingsverplichting bestaan vanwege een vervolgingsbevel dat in EU-verband wordt gegeven. Een dergelijke plicht kan bestaan in een geval van meineed voor het Hof van Justitie en bij de schending van atoomgeheimen. 11 artikelen 3 en 8 EVRM32. De overheid is tot op zekere hoogte gehouden dergelijke fundamentele rechten te beschermen. Wanneer er bijvoorbeeld sprake is van een levensdelict dan kan, zo wordt in de literatuur aangenomen, uit artikel 2 EVRM deze positieve verplichting voortvloeien dat de verdragsstaat gehouden is tot een behoorlijk onderzoek, gevolgd door een doeltreffende vervolging en bestraffing.33 Een voorbeeld is de zaak van X tegen Nederland.34 In deze zaak nam het EHRM schending van positieve verdragsverplichtingen aan die voortvloeien uit artikel 8 EVRM omdat in een zedenzaak waarvan een geestelijk gehandicapt meisje slachtoffer was, geen vervolging plaats vond vanwege een lacune in de wet (het slachtoffer kon vanwege haar handicap niet een rechtsgeldige klacht indienen terwijl het wel een klachtdelict betrof). Naar het oordeel van het EHRM was in dit geval een bescherming langs civiele weg ontoereikend, maar had alleen strafrechtelijke handhaving voldoende effectieve preventieve werking. In zijn noot bij het arrest stelt Alkema dat het EHRM waarschijnlijk ook een schending van artikel 8 EVRM zou hebben aangenomen indien de onderhavige strafzaak weliswaar wél vervolgbaar zou zijn geweest, maar geseponeerd was. Bij dit alles moet wel de kanttekening worden gemaakt dat niet te snel uit Europese regelgeving of rechtspraak een vervolgingsplicht moet worden afgeleid. Zo speelde in de bovengenoemde zaak van X tegen Nederland een belangrijke rol dat Nederland al wel bij de desbetreffende zedendelicten had gekozen voor een stelsel van bescherming dat doorgaans gebaseerd is op de strafwet.35 De wettelijke context van de beslissing om niet te vervolgen speelt een belangrijke rol. Voorts is het in zijn algemeenheid niet zo dat een Europeesrechtelijke of internationale verplichting tot strafbaarstelling leidt tot een vervolgingsplicht. In sommige richtlijnen, zoals de richtlijn 2008/99/EG inzake de bescherming van het milieu door middel van het strafrecht is zelfs expliciet aangegeven dat er geen vervolgingsplicht (of toepassing van enig ander beschikbaar rechtshandhavingsinstrument) is en dat andere aansprakelijkheidssystemen, dan de strafrechtelijke, onverlet blijven.36 Ook wanneer een dergelijke clausule niet met zoveel woorden is opgenomen in het verdrag is de verplichting tot strafbaarstelling in het algemeen niet gekoppeld aan een vervolgingsplicht. Hierbij moet worden bedacht dat in de internationale instrumenten de strafbaar te stellen gedragingen vaak zeer ruim zijn geformuleerd, waardoor een vervolgingsverplichting het gevolg zou kunnen hebben dat gedragingen vervolgd zouden moeten worden die vanwege hun specifieke verschijningsvorm in het concrete geval niet strafwaardig zijn. Samengevat komt het dus hierop neer dat incidenteel uit Europese Verdragen een vervolgingsverplichting kan voortvloeien, maar dat wel van geval tot geval moet worden beoordeeld of dat het geval is. 32 33 34 35 36 Corstens/Borgers 2011, blz. 527 en met voorbeelden uit de jurisprudentie van het EHRM: Corstens 2005. Vellinga-Schootstra en Vellinga 2008, i.h.b. blz. 28, met meer voorbeelden van dit soort positieve verplichtingen. EHRM 26 maart 1985, ECLI:NL:XX:1985:AC8813, NJ 1985, 525, m.n.t. van Alkema. Zie overweging 27 van het arrest. Zie overwegingen 10 en 11 van de richtlijn. Zie voorts ook overweging 8 van Richtlijn 2009/123/EG inzake verontreiniging vanaf schepen en invoering van sancties voor inbreuken en overweging 11a van de ontwerp-richtlijn marktmisbruik (16820/12). 12 2.2.3. Het beginsel van non-punishment Ging het hiervoor over vervolgingsverplichtingen, soms wordt in EU-regelgeving ook gewezen op het belang bepaalde zaken niet te vervolgen ter bescherming van daders die zelf tevens slachtoffer zijn (het beginsel van non-punishment). Een dergelijke voorziening is bijvoorbeeld vervat in de Richtlijn ter bestrijding van seksueel misbruik en seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie.37 In artikel 14 van deze richtlijn wordt gesteld: Secundaire victimisatie moet worden vermeden bij slachtoffers van in deze richtlijn genoemde strafbare feiten. In lidstaten waar prostitutie of het verschijnen in pornografie op grond van het nationale strafrecht strafbaar is, dient het mogelijk te zijn niet tot vervolging over te gaan of geen straffen op te leggen conform dat recht, wanneer het kind in kwestie deze daden heeft gepleegd omdat het een slachtoffer was van seksuele uitbuiting of omdat het gedwongen was deel te nemen aan kinderpornografie. Naar Nederlands recht zou er ook zonder een dergelijke richtlijn afgezien kunnen worden van de vervolging. De oproep om secundaire victimisatie te vermijden, beperkt echter wel de keuzevrijheid. Het OM zal namelijk bij de keuze voor een vervolging moeten kunnen beargumenteren waarom in het concrete geval is afgeweken van het beginsel van non-punishment. De internationale rechtsinstrumenten kunnen dus twee kanten opwerken: deze kunnen een indicatie opleveren voor een vervolging dan wel een contra-indicatie. 2.2.4. Mogelijk toekomstige ontwikkelingen Het recht is op dit punt nog volop in ontwikkeling. Zo staat op dit moment ter discussie of er een Europees OM (EOM) dient te worden opgericht .38 De Europese Commissie heeft betreffende de instelling van een EOM een voorstel ingediend dat controversieel is.39 Het Nederlandse kabinet plaatste forse kanttekeningen bij het voorstel, terwijl de Tweede Kamer het kabinet middels een motie opriep om niet in te stemmen.40 Dermate veel parlementen, waaronder het Nederlandse parlement, hebben een subsidiariteitsbezwaar tegen het voorstel gemaakt dat de Europese Commissie gedwongen werd tot heroverweging van het voorstel. Op zichzelf heeft de Commissie bij brief van 27 november 2013 aangegeven geen aanleiding te zien tot een wijziging van het voorstel.41 De verantwoordelijke Commissaris heeft echter nadien in de Raad aangegeven alsnog een aanpassing van het voorstel voor te bereiden.42 37 38 39 40 41 42 Richtlijn 2011/93/EU ter bestrijding van seksueel misbruik en seksuele uitbuiting van kinderen en kinderpornografie, en ter vervanging van Kaderbesluit 2004/68/JBZ van de Raad (PbEU L 335). Zie voor andere voorbeelden Geelhoed 2013, blz. 216 e.v. Klip 2013. Voorstel voor een verordening van de Raad tot instelling van het Europees Openbaar Ministerie, COM (2013) 534, d.d.17 juli 2013. Zie over de bezwaren de BNC-fiche inzake de Verordening tot instelling van het Europees Openbaar Ministerie, op 6 september 2013 aangeboden aan de Tweede Kamer (Kamerstukken II, 2013/14, 22 112, nr. 1766). Zie ook Kamerstukken I, 2013/14, 33 709, F, met de daarbij gevoegde brief van de minister van Veiligheid en Justitie van 12 december 2013 en Kamerstukken II, 2013/14, 32 317, nr. 217. Kamerstukken II, 2013/14, 32 317, nr. 189 Brief van de Europese Commissie van 27 november 2013, COM(2013)851, Bijlage bij Kamerstukken I, 2013/14, 33709, nr. E. Brief van de Minister van buitenlandse zaken aan de voorzitter van de Tweede Kamer van 19 februari 2014 betreffende de Staat van de Europese Unie 2014, Kamerstukken II, 2013/14, 33 877, nr. 1 13 2.2.5. Buitenlandse regelingen rondom de vervolgingsbeslissing De internationale dimensie van het vervolgingsbeleid roept de vraag welke regels er gelden met betrekking tot de vervolgingsbeslissing in de ons omringende landen. In opdracht van de Europese Commissie hebben onderzoekers rapport uitgebracht over de diverse regelingen rondom de vervolgingsbeslissing en de rechterlijke controle op deze beslissing in een aantal lidstaten van de Europese Unie.43 Het gaat dit bestek te buiten om een volledige beschrijving van de desbetreffende buitenlandse regelingen te geven, informatie daarover is te vinden in de bovenstaande rapporten en in andere literatuur.44 Hieronder volgt een beschrijving in hoofdlijnen. Wanneer men de wettelijke regelingen in aanmerking neemt vertonen de buitenlandse regelingen onderling grote verschillen. Een deel van de ons omringende landen, zoals België , Denemarken45, Engeland46 en Frankrijk,47 Luxemburg48, hanteert net als Nederland het opportuniteitsbeginsel. In andere landen wordt uitgegaan van het legaliteitsbeginsel. Dit geldt bijvoorbeeld voor Duitsland49, Spanje50, Portugal51, Italië52, Litouwen53, Polen54 en Zweden55. Vervolgingsverplichtingen gaan vaak samen met verplichtingen bepaalde haalbare zaken op te sporen.56 Hierbij moet de kanttekening worden gemaakt dat lidstaten die uitgaan van het legaliteitsbeginsel wettelijke uitzonderingen kennen op de vervolgingsplicht. Zo is het in Duitsland bijvoorbeeld mogelijk in bepaalde gevallen af te zien van een vervolging wegens geringe schuld van de dader of vanwege de straf of maatregel die in een andere zaak aan de verdachte is opgelegd.57 Een belangrijke uitzondering is voorts dat de vervolgingsplicht niet geldt bij zaken met een buitenlandse dimensie, de zogenoemde “Auslandstaten”. Ook verder worden in de Duitse Strafprozeßordnung tal van gronden genoemd die een uitzondering vormen op het vervolgingsgebod.58 Tevens zijn in 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 Ligeti 2013, zie voor een algemene beschouwing over de rechterlijke controle op deze beslissing in diverse staten i.h.b. blz. 1001 e.v. Zie bijvoorbeeld uitgebreid over de Duitse vervolgingsregeling: Simmelink 2004, blz. 204 e.v. Ligeti 2013, blz.62 en 84. Ligeti 2013, blz. 137. Ligeti 2013, blz. 229. Ligeti 2013, blz. 453. Ligeti 2013, blz. 268. Ligeti 2013, blz. 716. Ligeti 2013, blz. 548. Ligeti 2013, blz. 392. Ligeti 2013, blz. 411. Ligeti 2013, blz. 500 e.v. Ligeti 2013, blz. 768. Zie Ligeti 2013 blz. 267, 291 enblz. 411 (o.a. over vergaande opsporingsverplichtingen in Litouwen). § 153 (1) Hat das Verfahren ein Vergehen zum Gegenstand, so kann die Staatsanwaltschaft mit Zustimmung des für die Eröffnung des Hauptverfahrens zuständigen Gerichts von der Verfolgung absehen, wenn die Schuld des Täters als gering anzusehen wäre und kein öffentliches Interesse an der Verfolgung besteht. Der Zustimmung des Gerichtes bedarf es nicht bei einem Vergehen, das nicht mit einer im Mindestmaß erhöhten Strafe bedroht ist und bei dem die durch die Tat verursachten Folgen gering sind. (2) Ist die Klage bereits erhoben, so kann das Gericht in jeder Lage des Verfahrens unter den Voraussetzungen des Absatzes 1 mit Zustimmung der Staatsanwaltschaft und des Angeschuldigten das Verfahren einstellen. Der Zustimmung des Angeschuldigten bedarf es nicht, wenn die Hauptverhandlung aus den in § 205 angeführten Gründen nicht durchgeführt werden kann oder in den Fällen des § 231 Abs. 2 und der §§ 232 und 233 in seiner Abwesenheit durchgeführt wird. Die Entscheidung ergeht durch Beschluß. Der Beschluß ist nicht anfechtbar. Ligeti 2013, blz. 268 e.v. 14 bijzondere wetten ruimere mogelijkheden opgenomen om van een vervolging af te zien en bestaat er bij lichtere delicten de mogelijkheid zaken langs vereenvoudigde weg af te doen. Belangrijk is voorts de Duitse praktijk betreffende vonnisafspraken, waarbij de zaak door middel van een consensuele afdoening wordt afgedaan.59 Ook in andere landen, waaronder Polen, geldt onder omstandigheden het opportuniteitsbeginsel.60 In sommige landen, zoals Hongarije, zijn er zoveel wettelijke uitzonderingen gemaakt op het legaliteitsbeginsel, dat de facto het opportuniteitsbeginsel geldt.61 Dit is ten aanzien van de Duitse situatie ook wel gesteld, onder meer vanwege de ingrijpende uitzonderingen die op het legaliteitsbeginsel zijn gemaakt voor kleine zaken en voor jeugdigen.62 Een tweede kanttekening is, dat er een aanzienlijk verschil kan zijn tussen ‘law in action’ en ‘law in the books’. Zo komt Boyne aan de hand van empirisch onderzoek tot de conclusie dat in Duitsland het legaliteitsbeginsel feitelijk slechts een beperkte rol speelt bij de vervolgingsbeslissing en dat in de praktijk vaak wordt gekozen voor een flexibele benadering. Capaciteitsproblemen spelen hierbij een belangrijke rol. 63 In de bovengenoemde rapportage over Italië wordt gesteld dat het legaliteitsbeginsel alleen in theorie wordt gehanteerd en dat veel zaken verjaren voordat het tot een vervolging komt.64 Ook in andere landen die het legaliteitsbeginsel hanteren zijn er knelpunten vanwege oplopende kosten en de begrensde capaciteit. Zo wordt bijvoorbeeld in het rapport over Litouwen gesteld dat het legaliteitsbeginsel daar ter discussie staat, onder meer vanwege de hoge kosten die in kleine zaken worden gemaakt vanwege het verplichte opsporingsonderzoek.65 Interessant is voorts dat sommige staten die het legaliteitsbeginsel kennen niet alleen vervolgingsverplichtingen kennen, maar ook vervolgingsverboden.De Oostenrijkse Strafprozeßordnung (voortaan: StPO) kent bijvoorbeeld in § 191 een vervolgingsverbod voor bepaalde lichte zaken. Voor zover hier van belang luidt § 191: 1) Von der Verfolgung einer Straftat, die nur mit Geldstrafe, mit einer Freiheitsstrafe bedroht ist, deren Höchstmaß drei Jahre nicht übersteigt, oder mit einer solchen Freiheitsstrafe und Geldstrafe hat die Staatsanwaltschaft abzusehen und das Ermittlungsverfahren einzustellen, wenn 1. in Abwägung der Schuld, der Folgen der Tat und des Verhaltens des Beschuldigten nach der Tat, insbesondere im Hinblick auf eine allfällige Schadensgutmachung, sowie weiterer Umstände, die auf die Strafbemessung Einfluss hätten, der Störwert der Tat als gering anzusehen wäre und 2. eine Bestrafung oder ein Vorgehen nach dem 11. Hauptstück nicht geboten erscheint, um den Beschuldigten von der Begehung strafbarer Handlungen abzuhalten oder der Begehung strafbarer Handlungen durch andere entgegen zu wirken (..) 59 60 61 62 63 64 65 Zie hierover Peters 2013. Ligeti 2013, blz. 501. Ligeti 2013, blz. 314. Boyne 2013 blz. 189 e.v. zie voor uitzonderingen op het legaliteitsbeginsel ook Ligeti 2013, blz. 264. Boyne 2007, blz. 5 e.v. ; Boyne 2013, i.h.b. blz. 91 e.v. Ligeti 2013, blz. 392 en 393. Ligeti 2013, blz. 411. 15 Bijzonder aan de bovenstaande bepaling is, dat de rechter in geval van een vervolgingsverbod zelf de mogelijkheid heeft de vervolging te beëindigen.66 Ook overigens valt bij rechtsvergelijking op dat in sommige lidstaten rechters redelijk wat mogelijkheden hebben tot het uitoefenen van invloed op de vervolgingsbeslissing. Zo is in Duitsland bij de wat zwaardere zaken toestemming van de rechter nodig om af te mogen zien van een vervolging.67 Op zichzelf heeft de rechter hierbij niet de bevoegdheid om de opportuniteit van de vervolging te toetsen.68 In de Duitse regeling worden echter wel wettelijke redenen genoemd om van een vervolging af te zien waaraan de rechter kan toetsen. Is het wel tot een vervolging gekomen dan kan de rechter onder omstandigheden de vervolging vroegtijdig beëindigen vanwege een grond om van vervolging af te zien.69 In het Duitse landenrapport wordt hierbij de kanttekening gemaakt dat de toetsing van de rechter van de vervolgingsbeslissing veelal oppervlakkig verloopt. Zo schijnt in de praktijk bijna altijd toestemming te worden gegeven tot het afzien van een vervolging.70 2.3. Opties voor een toekomstige regeling 2.3.1. Brede steun voor het opportuniteitsbeginsel in Nederland Hoewel in de literatuur in beperkte mate het in Nederlands geldende opportuniteitsbeginsel ter discussie is gesteld71 bestaat ook tegenwoordig veel steun voor dit beginsel. 72 Ook de projectgroep Sv 2001 komt tot de conclusie dat de handhaving van het opportuniteitsbeginsel als leidend beginsel gewenst is.73 In buitenlandse literatuur wordt het legaliteitsbeginsel wel gezien als bescherming tegen willekeurig machtsgebruik van de overheid en tegen onrechtmatige inperkingen van rechten en vrijheden.74 De bevoegdheden en de beslissingsvrijheid van de vervolgende instanties worden immers door wettelijke regels beperkt. Tegen dit argument vóór het legaliteitsbeginsel kan worden aangevoerd dat ook bij hantering van het opportuniteitsbeginsel willekeurig machtsgebruik kan worden vermeden door middel van wettelijke regelingen en OM-aanwijzingen die richting geven aan de beslissing van het OM. Zo is het OM gebonden aan richtlijnen en OMaanwijzingen. Wanneer het OM zonder goede redenen hiervan afwijkt, kan dit onder een schending van de beginselen van een behoorlijke procesorde opleveren. 66 67 68 69 70 71 72 73 74 Zie § 191 onder 2: „Nach Einbringen der Anklage, im Verfahren vor dem Landesgericht als Geschworenenoder Schöffengericht nach Rechtswirksamkeit der Anklageschrift wegen Begehung einer strafbaren Handlung, die von Amts wegen zu verfolgen ist, hat das Gericht unter denselben Voraussetzungen (Abs. 1) das Verfahren bis zum Schluss der Hauptverhandlung mit Beschluss einzustellen. § 209 Abs. 2 erster Satz gilt sinngemäß.““ Ligeti 2013 blz. 264. Ligeti 2013, blz. 267 en 292 e.v.. Dit geldt overigens ook voor de toetsing van de vervolgingsbeslissing door de Oostenrijkse rechter, zie Ligeti 2013, blz. 1008. Zie o.a. § 153 StPO.(1) Zie voorts hierover nader Simmelink 2004, blz. 204 e.v. Ligeti 2013, blz. 267 en 1005. Dit geldt overigens ook voor de toetsing van de vervolgingsbeslissing door de Oostenrijkse rechter, zie Ligeti 2013, blz. 1008. Nijboer 2000, blz. 101. Groenhuijsen 2002, i.h.b. blz. 437 en 445. Simmelink 2004, blz. 214 e.v. Boyne 2013, blz. 92. 16 Een belangrijk argument vóór de handhaving van het opportuniteitsbeginsel is dat het strafrechtelijk optreden slechts een beperkt probleemoplossend vermogen heeft en dat de nadelen van strafrechtelijk optreden zwaarder kunnen wegen dan de voordelen daarvan.75 Bovendien is de capaciteit van het opsporingsapparaat beperkt en dienen er hoe dan ook keuzes te worden gemaakt.76 Zoals in paragraaf 2.2.5. aan de orde is gekomen blijkt dit ook een knelpunt te zijn in landen die wel het legaliteitsbeginsel hanteren. De hantering van het legaliteitsbeginsel kan aanmerkelijke financiële consequenties hebben en kan ook leiden tot een overbelasting van het justitiële apparaat. Tegen de hantering van het legaliteitsbeginsel pleit voorts, dat in Nederland bepalingen betreffende de strafrechtelijke aansprakelijkheid vaak ruim zijn geformuleerd. Bij de keuze voor een dergelijke wetgevingstechniek was uitgangspunt dat de ruimheid van de omschrijvingen gecompenseerd zou worden door een prudent en voorzichtig vervolgingsbeleid.77 Bij dit systeem past niet de introductie van het legaliteitsbeginsel als algemeen beginsel. 2.3.2. Voorstellen betreffende nadere regels In huidige situatie wordt in OM-aanwijzingen en richtlijnen alleen incidenteel naar internationale verplichtingen78 verwezen. Dit is bijvoorbeeld het geval in de Aanwijzing handhaving milieurecht, waarin een verplichting tot “strafrechtelijk optreden” is vervat indien: “internationaal recht dwingt tot handhavend optreden en er is geen bestuurlijk bevoegd gezag dat doeltreffend kan optreden”.79 Zowel Geelhoed als Keulen achten het gewenst dat er voorzien wordt in algemene regelingen betreffende de internationale vervolgingsbeslissingen. Volgens Geelhoed komt het de duidelijkheid ten goede om de internationale verplichtingen een zelfstandige positie te geven in de regeling omtrent de vervolgingsverplichting. Hij stelt voor om deze beslissing in een wettelijke regeling nader te structureren aan de hand van de drie volgende stappen: 1. Is de vervolging op basis van het voorliggende materiaal haalbaar en op basis van welke norm van het materiële strafrecht? 2. Welke beleidsruimte laten de relevante materieelrechtelijke normen open op grond van hun institutionele context? 3. Welke belangen zijn relevant bij de keuze hoe de zaak afgehandeld moet worden, en voor welke afdoening moet worden gekozen in het licht van de waardencatalogus die hiervoor is opgesteld?80 Bij de laatstgenoemde waardencatalogus kan volgens Geelhoed onder meer worden gedacht aan een inventarisatie van de redenen voor de verschillende vormen van afdoening. Hij werkt dit niet uit. 75 76 77 78 79 80 Simmelink 2004, blz. 215. Simmelink 2004, blz. 215 en 217. Geelhoed 2013, blz. 318. ‘Hart 1976, ’t Hart 2006. Gedoeld wordt onder meer op de verplichtingen die in paragraaf 2.2.1. en 2.2.2. aan de orde zijn gekomen. Aanwijzing handhaving milieurecht (2010A004) Geelhoed 2013, blz. 394 t/m 396. 17 Ook Keulen acht het gewenst dat de regelgeving rondom de vervolgingsbeslissing meer wordt uitgewerkt. Hij stelt een systeem voor waarin in amvb’s de internationale vervolgingsverplichtingen worden verdisconteerd en er bovendien meer handvatten worden gegeven voor het ontwikkelen van een vervolgingsbeleid. De juridische vertalingen van de internationale vervolgingsverplichtingen in richtlijnen en andere beleidsregels komt hem minder adequaat voor, omdat deze verplichtingen zich richten tot het OM en een constructie van zelfbinding dan minder passend zou zijn.81 Op zichzelf is de noodzaak tot wetswijziging niet evident omdat de bovengenoemde internationale vervolgingsverplichtingen ook verdisconteerd kunnen worden in richtlijnen en OM-aanwijzingen.82 Voorts kan tegen het door Keulen aangevoerde argument betreffende de “zelfbinding” worden aangevoerd dat er wel parlementaire controle op het vervolgingsbeleid mogelijk is vanwege de politieke verantwoordelijkheid van de minister voor dit beleid. In dat licht bezien hoeft het niet zo bezwaarlijk te zijn dat het OM primair verantwoordelijk is voor de implementatie van de bovenstaande internationale verplichtingen. Bovendien kan een belanghebbende in gevallen waarin het OM desondanks van strafvervolging afziet, zich bij het gerechtshof beklagen over de niet naleving van de vervolgingsplicht. Een wettelijke voorziening kan echter wel als voordeel hebben dat hiermee de desbetreffende verplichtingen steviger worden verankerd en de kans geringer wordt dat vervolgingsverplichtingen niet worden nageleefd. Kiest men inderdaad voor een wetswijziging dan rijst de vraag voor welke vorm moet worden gekozen. Op zichzelf heeft de door Geelhoed bepleite opname van een stappenschema in het Wetboek van Strafvordering als voordeel dat hierin de vervolgingsbeslissing nader wordt gestructureerd. Het schema vraagt aandacht voor de internationale context (die meestal niet expliciet in richtlijnen en OM-aanwijzingen wordt aangeduid).83 Nadeel van het stappenschema zoals door Geelhoed voorgesteld, is echter dat het tweede criterium betreffende de institutionele context tamelijk abstract is en weinig houvast biedt in een concrete casus. De aard van de internationale verplichting kan immers zeer verschillend zijn aangezien deze kan voortvloeien uit het beginsel van unietrouw of bijvoorbeeld uit een positieve mensenrechtelijke verplichting. Voordeel van het door Keulen bepleite systeem van amvb’s is dat hiermee snel kan worden ingespeeld op internationale verplichtingen en de regeling kan worden toegesneden op de aard en grondslag van de desbetreffende verplichting. In een nieuw lid van artikel 167 kan een grondslag worden opgenomen voor een dergelijke amvb, voor het geval dat deze nodig blijken te zijn. Door zo’n grondslag te creëeren wordt de mogelijkheid van een amvb achter de hand wordt gehouden. Vooralsnog hoeft waarschijnlijk niet daadwerkelijk een amvb te worden opgesteld, omdat de vervolgingsbeslissing ook in aanwijzingen en richtlijnen kan worden genormeerd. De Minister van Veiligheid en Justitie kan eventueel in verband hiermee gebruik maken van zijn aanwijzingsbevoegdheid op grond van artikel 127 RO. Keulen noemt als argument voor wetswijziging ook dat de huidige regeling het OM te weinig steun biedt bij de ontwikkeling van het vervolgingsbeleid. In deze lijn ligt ook de 81 82 83 Keulen 2005, blz. 328 en 329. Simmelink 2004, blz. 218. Zie paragraaf 2.2.1. en 2.2.2. 18 opvatting van Geelhoed die met behulp van het bovenstaande stappenschema meer structuur wil bieden bij de vervolgingsbeslissing. Van belang hierbij is dat er vanuit de praktijk en de wetenschap over wordt geklaagd dat de selectie van zaken in het huidige systeem niet altijd goed verloopt. Zo stelt Buruma dat te vaak “flutzaken” worden vervolgd.84 Hij doelt hierbij op zaken die geen “deuk in de rechtsorde” teweeg hebben gebracht, terwijl er ook twijfel kan bestaan over de strafwaardigheid van het gedrag. Buruma noemt tal van voorbeelden uit de jurisprudentie, zoals: het vervolgen (en veroordelen) van een 72-jarige meneer wegens bedreiging met zwaar lichamelijk letsel “omdat hij met zijn vuisten zwaaiend zijn erf af kwam rennen en tegen een op de stoep fietsende vrouw en haar kind riep dat ze moesten opdonderen”. En van een “korporaal die in het kader van een ontgroening een marinier onder de douche laat zetten”.85 De analyse van Buruma wordt door anderen bevestigd.86 Nader onderzoek zou moeten bevestigen of inderdaad de selectie van zaken geregeld niet goed verloopt, zoals door Buruma en anderen is gesuggereerd. Wanneer dat inderdaad het geval is, hoeft dit niet noodzakelijkerwijs te leiden tot wetswijziging omdat eventuele manco’s van het vervolgingsbeleid ook al kunnen worden opgevangen door de richtlijnen en OM-aanwijzingen aan te scherpen. Een belangrijke stap in deze richting is de bovengenoemde Aanwijzing kader voor Strafvordering. Hierin wordt met behulp van criteria zoals de ernst van het delict (geobjectiveerd aan de hand van puntenaantallen) de vervolgingsbeslissing nader gestructureerd.87 Door dit soort aanwijzingen kunnen arbitraire vervolgingen wegens ‘flutzaken’ tegen worden gegaan. Discussiepunten 1.Dienen de internationale vervolgingsverplichtingen in een wettelijke regeling te worden verdisconteerd? Of is anderszins nadere regelgeving gewenst rondom de vervolgingsbeslissing? 2.Welke vorm dient een eventueel in te voeren nadere regeling te hebben? Dient deze regeling alleen op het niveau van de wet te worden uitgewerkt of geheel of ten dele krachtens de wettelijke regeling in een amvb te worden neergelegd? 3. Het beklag ex artikel 12 e.v. over het niet (verder) vervolgen88 84 85 86 87 88 Buruma 2006, blz. 364 e.v. Buruma 2006, blz. 370. Zie hierover o.a. Kruijs 2010, de conclusies van Jörg vóór HR 4 december 2005, LJN AU 1657 en HR 22 december 2009, LJN BJ 9796 en Baumgardt 2014 Zie over deze aanwijzing paragraaf 2.2.1. Met de term ‘vervolging’ wordt in dit verband niet alleen gedoeld op de vervolging door middel van een dagvaarding of een strafbeschikking, maar ook op situaties waarin de rechter op initiatief van het OM anderszins betrokken is bij de strafzaak. Zie nader over het begrip ‘vervolging’ paragraaf 4.2.3. 19 3.1. Geldend recht en huidige praktijk 3.1.1. Hoofdlijnen van de procedure Naar geldend recht kunnen slachtoffers en andere ‘rechtstreeks belanghebbenden’ op grond van artikel 12 een beklag bij het hof instellen wanneer deze van mening zijn dat een feit ten onrechte niet (verder) wordt vervolgd.89 Deze procedure is bedoeld als correctief op de nadelen van het vervolgingsmonopolie en het opportuniteitsbeginsel. Een belangrijk doel van de procedure is het waarborgen van de belangen van slachtoffers doordat deze hun wens dat de verdachte (verder) wordt vervolgd kunnen voorleggen aan een rechter, die daarbij de vervolgingsbeslissing van het OM in de concrete zaak kan toetsen. Hierdoor wordt het ontbreken van de mogelijkheid van het slachtoffer om zelf een vervolging in te stellen (de ‘action directe’ die andere landen wel kennen)90 gecompenseerd . Het kan worden gezien als een ‘laatste stohalm’91 voor slachtoffers en andere ‘rechtstreeks belanghebbenden’ die menen dat een zaak vervolgd moet worden. Hiermee wordt voldaan aan de richtlijn inzake minimumrechten voor slachtoffers92 waarin een recht is vervat op toetsing van de beslissing tot niet vervolging (artikel 11). In de huidige regeling is het beklag in het algemeen93 niet aan een termijn gebonden, waardoor geruime tijd kan verlopen tussen het vermeende feit en het beklag. In beginsel heeft de klager het recht om te worden gehoord, al dan niet door een raadsheer-commissaris (artikel 12d, eerste lid en 12h). Hiervan kan echter worden afgezien wanneer het beklag kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond is (artikel 12c). In dat geval is de procedure uiterst summier omdat de klacht schriftelijk wordt afgedaan zonder nader onderzoek. De mate waarin de laatstgenoemde afdoeningswijze wordt toegepast verschilt nogal per gerechtshof. Het Hof Amsterdam en het Hof Arnhem-Leeuwarden, locatie Arnhem passen de mogelijkheid van een summiere procedure in veel gevallen toe, terwijl andere gerechten daar meer terughoudend in zijn.94 Het hof kan pas een bevel tot (verdere) vervolging geven indien de persoon wiens vervolging wordt verlangd is opgeroepen (artikel 12e, tweede lid). In andere gevallen is een dergelijke oproeping niet verplicht, maar heeft het hof op dit punt een discretionaire bevoegdheid (artikel 12e, eerste lid). De procedure is wel in zoverre altijd contradictoir, dat het OM de gelegenheid krijgt zijn zienswijze over het beklag naar voren brengen (artikel 12a, tweede lid). In de praktijk 89 90 91 92 93 94 Zie meer uitvoerig over deze procedure en het begrip ‘belanghebbende’ het commentaar van W.E.C.A. Valkenburg, op art. 12), T&C Strafvordering, , i.h.b. aantekening 6 bij artikel 12. Zie over de action directe: Strien 2001, blz. 244, Groenhuijsen en Kwakman 2002, blz. 887. Zie meer uitgebreid over deze strohalmfunctie Corstens 2005. Voluit: richtlijn 2012/29/EU tot vaststelling van minimumnormen voor de rechten, de ondersteuning en de bescherming van slachtoffers van strafbare feiten, en ter vervanging van Kaderbesluit 2001/220/JBZ (PbEU 14 november 2012, L 315), aangenomen op 25 oktober 2012. Zie over deze slachtofferrechten in verband met de procedure van artikel 12 ook: Gonzales 2009. Zie voor uitzonderingen op deze regel paragraaf 3.6. W.E.C.A. Valkenburg, aant. 2 op art. 12c, , T&C Strafvordering, De ruime toepassing van de mogelijkheid om het horen van de klager achterwege te laten is in strijd met de bedoeling van de wetgever. De desbetreffende regeling is namelijk bedoeld voor zeer evidente gevallen, zoals een beklag ten aanzien van feiten die inmiddels verjaard zijn zodat een vervolging hoe dan ook kansloos is. Zie Kamerstukken II, 1979/80, 15 831, nr. 1-3, blz. 19, waarin tevens wordt gesteld dat in beginsel elke klager dient te worden gehoord en dat het niet-horen uitzondering dient te zijn. 20 gebeurt dit vaak doordat de persoon die de vervolgingsbeslissing heeft genomen (parketsecretaris of de officier van justitie) een ambtsbericht schrijft, waarin ook de opvatting van de hoofdofficier van Justitie is verwerkt, gevolgd door een schriftelijk verslag van de advocaat-generaal.95 Soms komt het voor dat het OM niet het oordeel van het hof afwacht en al meteen naar aanleiding van het beklag besluit (alsnog) een vervolging in te stellen, waarna het beklag niet-ontvankelijk wordt verklaard vanwege het ontbreken van enig belang.96 Een dergelijke versnelling van de procedure is echter niet altijd mogelijk omdat het OM, anders dan het hof, gebonden is aan een kennisgeving van niet (verdere) vervolging, en ook overigens geen gerechtvaardigde verwachtingen mag schenden.97 Is bijvoorbeeld een sepotmededeling gedaan, dan kan het OM hierop niet terugkomen in verband met een artikel 12-beklag. Het hof is niet gebonden aan sepotmededelingen of aan een kennisgeving van niet verdere vervolging (zie artikel 255, eerste lid). In de praktijk weegt het hof echter wel de bij de verdachte opgewekt verwachtingen mee bij de beoordeling van de gegrondheid van het beklag.98 Zoals in paragraaf 3.7 aan de orde komt is het niet uitgesloten dat er een feitenonderzoek plaatsvindt dat verder gaat dan het verhoor van de klager en van de persoon wiens vervolging wordt verlangd, maar bestaat hierover geen duidelijke regeling. Het hof kan verschillende beslissingen nemen indien het beklag gegrond wordt verklaard, namelijk: • een vervolgingsbevel sec99, • een bevel tot een onmiddellijke dagvaarding ter terechtzitting of • een bevel dat de officier van justitie bij de rechter-commissaris vordert dat bepaalde onderzoekshandelingen worden verricht (artikel 12i, derde lid).100 Geeft het hof een bevel tot vervolging, dan geeft het tevens aan op welke strafbare feiten dit bevel betrekking heeft. Het OM blijft echter dominus litis voor zover het de redactie van de tenlastelegging betreft. Is er al wel sprake van een vervolging, dan kan het hof een artikel 12-beklag desondanks gegrond verklaren, indien het hof van oordeel is dat de vervolging (mede) betrekking dient te hebben op feiten die niet ten laste zijn gelegd.101 3.1.2. Toetsing van de vervolgingsbeslissing naar geldend recht De meningen zijn erover verdeeld in hoeverre het hof naar geldend recht mag gaan bij de toetsing van het vervolgingsbeleid van het OM: kan dit beleid volledig worden getoetst bij een artikel 12-beklag of moet volstaan worden met een marginale toets? 95 96 97 98 99 100 101 Aben 2004, blz. 43 en Frijda 2004, blz. 30 e.v. Aben 2004, blz. 42, het hof zal in dit geval het beklag niet-ontvankelijk verklaren vanwege het ontbreken van enig belang. In verband met deze verwachtingen is van belang dat de Aanwijzing opsporing wordt gesteld: “Het vroegtijdig beëindigen ("opleggen") van een zaak door de politie is geen sepotbeslissing; er is sprake van een beslissing om niet (verder) op te sporen, en dus niet van een beslissing om niet (verder) te vervolgen. In bijzondere gevallen kan het OM de beslissing van de politie heroverwegen. Ook een aangever die het niet eens is met een dergelijke politiebeslissing kan het OM vragen om heroverweging daarvan.” Aben 2004, blz. 42. Tenzij het hof dit anders bepaalt kan de vervolging niet plaatsvinden door middel van een strafbeschikking (artikel 12i, eerste lid). Deze laatste mogelijkheid is in de plaats gekomen van het bevel dat de Officier een vordering indient tot een gerechtelijk vooronderzoek. HR 25 juni 1996, NJ 1996, 714. 21 De Hoge Raad gaat op wetshistorische gronden uit van een volledige toets.102 Van belang hierbij is dat bij de herziening van de beklagregeling in 1985 in de memorie van toelichting werd gesteld dat er sprake dient te zijn van een toetsing “in volle omvang”.103 Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel stelde de minister dat het hof hierbij zelf kan bepalen in hoeverre het zich iets aan richtlijnen gelegen laat liggen.104 Erg duidelijk is de wetsgeschiedenis op dit punt echter niet omdat in de memorie van antwoord bij de bovengenoemde wet ook gesteld is dat het hof die beslissing dient te nemen “die naar zijn oordeel aanvankelijk door de officier van justitie genomen had moeten worden”.105 Dit laatste impliceert dat het hof juist wel gebonden is aan richtlijnen. Ook de positie van het slachtoffer is in de rechtspraak argument geweest voor een toetsing die verder gaat dan een marginale toets. Zo overwoog het Hof Den Bosch dat de mogelijkheid van de toekenning van een schadevergoeding aan het slachtoffer zo zwaar kan wegen dat “reeds voor dit doel” een klacht gegrond verklaard kan worden.106 Een meer terughoudende opstelling komt in de praktijk echter ook voor, waarbij de hoven het beleid van het OM als uitgangspunt nemen.107 In de literatuur wordt daarom ook wel gesteld dat de hoven zich in het algemeen beperken tot een marginale toetsing van de vervolgingsbeslissing.108 Dit blijkt ook uit de analyse van Frijda van de rechtspraak van het Hof Amsterdam.109 Een voorbeeld van een zaak waarin deze toetsing expliciet aan de orde kwam is een beschikking van het Hof Amsterdam naar aanleiding van een verkeersovertreding. Het OM nam in het ambtsbericht het standpunt in dat bij nader inzien de persoon wiens vervolging werd verlangd in strijd met de geldende OM-aanwijzingen moest worden vervolgd wegens een verkeersovertreding. Het Hof Amsterdam oordeelde echter dat wél vast moest worden gehouden aan de OM-aanwijzing, aangezien anders ten onrechte sprake zou zijn van een ongelijke behandeling van gelijke gevallen. Het hof gaf vanwege deze reden geen bevel tot vervolging.110 Al met al is het beeld nogal genuanceerd. Het is de vraag of begrippen als ‘volle toetsing’ dan wel ‘marginale’ toetsing in deze specifieke context wel zo verhelderend zijn. Waarschijnlijk kan beter worden gesproken van een toetsing sui generis die niet marginaal is in de betekenis van het bestuursrecht, maar waarin wel het bestaande beleid als uitgangspunt wordt genomen. In ieder geval is het wel gewenst dat er bij een eventuele herijking van de beklagregeling meer duidelijkheid komt op het punt van de toetsing. Hierop wordt in paragraaf 3.3. nader ingegaan. 102 103 104 105 106 107 108 109 110 HR 25 juni 1996, NJ 1996, 714. Zie voor kritiek op de wijze waarop in de kamerstukken een dergelijke volle toetsing is onderbouwd: Duker 2009 Kamerstukken II 1979/80, 15 831, nr. 3, blz. 7-8. Handelingen II 1983/84, blz.. 4342, 4344 e.v. en 4346. Vgl. Handelingen I 1984/85, m.n. blz.. 90. Kamerstukken II, 1981/1982, 15 831, nr. 6, blz. 13-14. Gerechtshof 's-Hertogenbosch 15 januari 2001, ECLI:NL:GHSHE:2001:AA9797. Zie voor voorbeelden: J.B.J. van der Leij , aant. 6 op art. 12i (suppl. 165, febr. 2008: in: A.L. Melai/M.S. Groenhuijsen e.a. (red.), Het Wetboek van Strafvordering, losbladig, Deventer: Kluwer. Corstens/ Borgers 2011 blz. 553 en Vermeer 2010, blz. 303. Frijda 2004, blz. 22. Hof Amsterdam 10 februari 1993, LJN: AC1292, NJ 1993, 355 22 3.2. Kritiekpunten en knelpunten Van verschillende kanten is kritiek geuit op de huidige vormgeving van de artikel 12procedure.111 Zo stelt Cleiren dat de beklagprocedure “op de schop” moet omdat het desbetreffende toetsingssysteem niet goed past bij de terughoudendheid die de rechterlijke macht in acht dient te nemen ten opzichte van de vervolgingsbeslissingen van het OM. Zij stelt een meer administratiefrechtelijke benadering van het beklag voor in de trant van voorstellen die ook al zijn gedaan door de projectgroep Strafvordering 2001.112 In het kader van het project Strafvordering 2001 is voorts voorgesteld om niet alleen beklag mogelijk te maken tegen het niet (verder) vervolgen van strafbare feiten, maar ook tegen het achterwege laten van opsporingshandelingen.113 Voorstellen zijn ook gedaan voor de aanwijzing van een centraal klachtorgaan.114 Ook zijn er praktische bezwaren, zoals de duur van de procedure. Deze is niet alleen nadelig voor de belanghebbende die een beklag instelt, maar ook voor de verdachte. Deze kan in gevallen waarin een klacht ex artikel 12 wordt ingesteld gedurende lange tijd in onzekerheid verkeren wat de uitkomst is van de procedure, terwijl het tijdsverloop tevens nadelig kan zijn voor zijn verdedigingspositie.115 Geklaagd wordt dat de omslachtigheid van de procedure het hof “tandeloos maakt”.116 In de huidige situatie is als norm gesteld dat 85% van de zaken binnen 6 maanden na de instelling van het beklag is afgedaan. Deze termijn werd echter in de jaren 2011 en 2012 slechts in 53% resp. 46 % van de zaken gehaald (er was gezien deze gegevens dus zelfs sprake van een zekere verslechtering van de doorlooptijd).117 Kritiekpunt is voorts het verschillende beleid dat de hoven toepassen voor wat betreft het horen van klagers.118 Zoals hierna aan de orde komt worden soms bovendien de geringe mogelijkheden tot feitelijk onderzoek als knelpunt ervaren.119 Tevens is het de vraag of niet meer dicta mogelijk zouden moeten zijn, zoals een voorwaardelijk bevel van het hof tot het instellen van een vervolging. Dit zou bijvoorbeeld uitkomst kunnen bieden indien een vervolging van de verdachte louter gewenst is in verband met de schadevergoeding aan het slachtoffer. Het hof zou dan het beklag ongegrond kunnen verklaren onder de voorwaarde van een bepaalde schadevergoeding. Een dergelijke wens is bij de voorbereiding van deze notitie vanuit de rechterlijke macht naar voren gebracht. Op de bovenstaande kritiekpunten en wijzigingsvoorstellen wordt in het navolgende nader ingegaan. Al eerder is overigens door leden van de Tweede Kamer aangegeven of niet een wijziging van de artikel 12-procedure nodig is, gezien de belasting van het justitiële apparaat door het toegenomen aantal zaken.120 De toenmalige Minister van Justitie gaf toen aan dat eerst moest worden bezien of het aantal klachten niet kon worden teruggebracht door een betere uitleg door het OM aan het slachtoffer of een 111 112 113 114 115 116 117 118 119 120 Zie o.a. Cleiren 2008, blz. 534 en Simmelink 2004, blz. 219 e.v. Cleiren 2008, Groenhuijsen en Kwakman 2002, blz. 935 e.v.;. Zie paragraaf 3.4. Zie paragraaf 3.5. Cleiren 2008, blz. 543 en 544. Frijda 2004, blz. 32. Jaarverslag van de Raad voor de Rechtspraak over het jaar 2012, gepubliceerd op internet op: www.jaarverslagrechtspraak.nl/files/Jaarverslag%20Rechtspraak%202012.pdf. Zie paragraaf 3.1. Cleiren 2008, blz. 544. Zie paragraaf 3.7. Kamerstukken II 2009/10, 32123 VI, nr. 80. 23 andere rechtstreeks belanghebbende van de reden van sepot en door een snellere afhandeling van zaken. 3.3. Voorstel voor meer administratiefrechtelijke benadering Zoals gezegd is zowel door de projectgroep 2001 als door Cleiren voorgesteld om de artikel 12-procedure om te bouwen naar een meer administratieve procedure.121 De projectgroep Strafvordering 2001 komt vooral vanwege praktische redenen tot dit voorstel. Het rechterlijk apparaat kan volgens de onderzoekers worden ontlast door aan het beroep op de rechter een bezwaarprocedure bij het OM vooraf te laten gaan. Na deze ‘bezwaarprocedure’, die een informeel karakter dient te hebben, dient volgens de projectgroep beroep open te staan op de beklagrechter. Deze dient het beklag vol te toetsen. De huidige artikel 12-procedure hoeft niet noodzakelijkerwijs te worden gehandhaafd, maar kan worden vervangen door een gelijkwaardig alternatief.122 Cleiren komt vanwege meer principiële redenen tot een soortgelijk voorstel. Volgens haar is een bezwaar tegen de huidige regeling dat deze geen recht doet aan de constitutionele en institutionele verhouding tussen de zittende en staande magistratuur, omdat de regeling ten onrechte gebaseerd is op een volle toetsing door de rechter.123 Volgens haar past een dergelijke toetsing niet bij de ontwikkeling die het OM vanaf de tweede helft van de twintigste eeuw heeft doorgemaakt en waarbij de vervolgingsbeslissing in een hiërarchische organisatie is ingebed, met corrigerende bevoegdheden van het College van procureurs-generaal en van de Minister van Veiligheid en Justitie.124 In deze constellatie maakt de beslissing tot niet (verdere) vervolging in beginsel deel uit van een beleid dat algemeen is en openbaar gemaakt is en dat onderworpen is aan politieke controle. Een volle toetsing van de vervolgingsbeslissing door de rechter past volgens Cleiren niet bij dit stelsel. Zij bepleit een administratieve benadering waarbij binnen het OM een eerste en volle toetsing van de beslissing tot vervolging plaatsvindt in de vorm van een bezwaar zoals in het bestuursrecht, met een beroep op een ander (eventueel bestuurs-) orgaan of bij de rechter. Zij verwacht dat dit beroep slechts in een beperkt aantal gevallen zal worden ingesteld en denkt gezien het belang van rechtseenheid aan één landelijk orgaan. Zij schrijft vervolgens over de toetsing tijdens de beroepsprocedure: ”Wél moet de rechter mijns inziens kunnen toetsen of, indien in het concreet voorliggende geval sprake is van een afwijking van het beleid van het Openbaar Ministerie, of de beslissing van de officier van justitie niet in strijd komt met de beginselen van een goede procesorde. Hij zal dus een afwijking van beleid adequaat en toegesneden op de concrete casus moeten kunnen motiveren. Zo’n vorm van toetsing is evenwel geen volle toetsing in de gebruikelijke betekenis van dat woord.” 125 Al met al stelt Cleiren hier een toetsing sui generis voor. 121 122 123 124 125 Groenhuijsen en Kwakman 2002, blz. 935 e.v.; Cleiren 2008, blz. 540 e.v. Groenhuijsen en Kwakman 2002, blz. 888 en noot 283 op blz. 930. Cleiren 2008, blz. 540 e.v. Ten tijde van de bijdrage van Cleiren nog de Minister van Justitie. Cleiren duidt op de aanwijzingsbevoegdheid van deze minister ten opzichte van de taken en bevoegdheden van het OM Cleiren 2008, blz. 546. 24 Cleiren verwacht dat de door haar bepleite wetswijziging tevens het voordeel heeft dat de procedure aanzienlijk sneller wordt, waardoor de klager het gevoel krijgt dat hem recht wordt gedaan. Bij het betoog van Cleiren kunnen verschillende kanttekeningen worden geplaatst. In de eerste plaats suggereert Cleiren dat onlosmakelijk aan de huidige procedure verbonden is dat de rechter de vervolgingsbeslissing vol toetst. Zoals in paragraaf 3.1.2. aan de orde is gekomen, is inderdaad bij de herziening van de beklagregeling 1985 uitgegaan van een volle toetsing, maar is inmiddels de rechtspraak in verschillende gevallen uitgegaan van een beperktere toetsingsruimte, waarbij het beleid van het OM als uitgangspunt wordt genomen. De argumenten die Cleiren aanvoert voor een terughoudende toetsing snijden op zichzelf wel hout. Zoals Corstens stelt is het niet gewenst “dat een politiek ongecontroleerde macht gaat bepalen hoe het vervolgingsbeleid in Nederland moet luiden.”126 Een wetswijziging in verband hiermee is echter niet noodzakelijk omdat een dergelijke toets ook in te passen valt in de huidige regeling. Wel is het gewenst dat in ieder geval in kamerstukken meer duidelijkheid wordt verschaft over de toetsingsruimte die de beklagrechter op dit punt heeft.127 In de tweede plaats zijn de bovengenoemde voorstellen van Cleiren (en ook van de projectgroep Strafvordering 2001) problematisch in die gevallen waarin er reeds een sepotmededeling of kennisgeving van niet verdere vervolging is gedaan. Naar geldend recht kan behoudens nieuwe bezwaren alleen de beklagrechter op een dergelijke mededeling of kennisgeving terugkomen.128 Er valt veel voor te zeggen om aan dit uitgangspunt vast te houden. De ingrijpendheid van de beslissing om terug te komen op een sepotmededeling of kennisgeving van niet verdere vervolging maakt namelijk een rechterlijke toets gewenst in verband met de rechtsbescherming van de verdachte. Als, zoals voorgesteld, aan het bovengenoemde uitgangspunt wordt vastgehouden, heeft een administratieve rechtsgang binnen het OM in een substantieel deel van de gevallen129 geen zin: ook als het OM bij nader inzien van mening is dat er ten onrechte een sepotmededeling of kennisgeving van niet verdere vervolging is gevolgd en dat er alsnog een vervolging dient plaats te vinden, is het OM niet bevoegd om zelf op de eenmaal genomen beslissing terug te komen. Bij dit alles moet worden bedacht dat het in de praktijk nu al voorkomt dat het OM, in gevallen waarin er geen sprake is van een sepotmededeling of kennisgeving die hieraan in de weg staan, niet de beslissing van het hof afwacht maar zelf alsnog beslist de persoon wiens vervolging wordt verlangd, te vervolgen.130 Deze mogelijkheid wordt ook gesuggereerd in de bovengenoemde Aanwijzing voor de opsporing. 126 127 128 129 130 Corstens 2005, blz. 102. Anders De Lange 2009, blz. 491. Zie over de toetsingsruimte ook Corstens 2005. Zie ook hof Amsterdam 10 februari 1993, LJN: AC1292, NJ 1993, 355, waarin werd overwogen: “De officier van justitie heeft zijn beslissing tot sepot aan De H meegedeeld. De hoofdofficier en de procureur-generaal kunnen hun opvatting dat strafvervolging wel geboden is, derhalve bezwaarlijk nog zelfstandig in daden omzetten, daar het Openbaar Ministerie in dat geval hoogstwaarschijnlijk niet-ontvankelijk zal worden verklaard. Nu de zaak aan het hof is voorgelegd, is het hof de instantie die ten aanzien van het algemeen belang dient te overwegen en te beslissen.” De hoeveelheid zaken waarin dit aan de orde is zal nog toenemen indien het voorstel van Keulen en van de projectgroep Strafvordering 2001 wordt gevolgd om ook al na een eerste verhoor van de verdachte een kennisgeving van niet verdere vervolging verplicht te stellen, ongeacht of er al dan niet een vervolging tegen de verdachte is ingesteld. Zie paragraaf 4.2. Zie paragraaf 3.3. 25 Ter versnelling van de procedure zou deze laatstgenoemde mogelijkheid gecodificeerd kunnen worden.131 Dit kan bijvoorbeeld gebeuren door aan artikel 12a (betreffende het ambtsbericht van het OM) een nieuw derde lid toe te voegen waarin bepaald wordt dat behoudens de gevallen waarin er aan de verdachte een sepotmededeling is gedaan dan wel een kennisgeving van niet verdere vervolging is betekend, het OM bevoegd is de verdachte alsnog (verder) te vervolgen zonder de uitspraak van het hof over het beklag af te wachten. Conform de huidige praktijk kan in die gevallen het beklag niet ontvankelijk worden verklaard wegens het ontbreken van belang. Nadeel van de laatstgenoemde optie is wel dat de persoon wiens vervolging wordt verlangd, niet conform het bepaalde in artikel 12e, tweede lid, door een rechter wordt gehoord voordat hij alsnog wordt vervolgd. In verband met de rechtspositie van de persoon wiens vervolging wordt verlangd, zou men in een nieuw in te voeren artikel 12a, derde lid, de verplichting kunnen opnemen tot oproeping van deze persoon door de officier van justitie voordat het OM de beslissing neemt hem alsnog (verder) te vervolgen. Ook zou men kunnen bepalen dat het hof een tussenbeslissing kan geven waarin het OM wordt verzocht de beslissing tot niet-vervolging nader te motiveren. Dit heeft als voordeel dat het hof in mindere mate “op de stoel van het OM” komt te zitten als er twijfels zijn over de juistheid van de beslissing om niet (verder) te vervolgen, maar dat het hof zich tot het oordeel kan beperken of de beslissing van het OM blijkens het geldende vervolgingsbeleid voldoende gemotiveerd is. Op zichzelf kan het hof ook naar geldend recht een dergelijke tussenbeslissing nemen. Voordeel van een wettelijke regeling op dit punt is dat een dergelijke praktijk verankerd is in een wettelijke regeling In de derde plaats is het de vraag of de beoogde efficiëntiewinst wel zal worden behaald als de voorstellen worden gevolgd. De huidige wettelijke regeling voorziet immers niet in rechtsmiddelen tegen de beslissing die over het beklag wordt genomen. In de voorgestelde regeling volgt eerst een bezwaarprocedure met de mogelijkheid van beroep. Uiteindelijk kan deze opzet van de procedure leiden tot een vertraging van de doorlooptijden in plaats van de beoogde versnelling. Daar komt bij dat het OM in de huidige situatie al gekort wordt en het in dat opzicht bezwaarlijk is het OM te belasten met extra taken. Discussiepunten 3. In hoeverre dient het hof bij een handhaving van de artikel 12-procedure in de huidige vorm de vervolgingsbeslissing van het OM te kunnen toetsen? 4a. 4b. 131 Wat is uw mening over de voorstellen van de projectgroep Strafvordering 2001 en van Cleiren om de artikel 12-procedure om te bouwen naar een meer administratieve procedure? Indien voor een meer administratieve procedure gekozen wordt, dient het OM dan de mogelijkheid te hebben om naar aanleiding van een bezwaar tegen de beslissing tot niet (verder) vervolgen terug te komen op een sepotmededeling of een kennisgeving van niet verdere vervolging of dient Vgl. Van der Leij 2009 die voorstelt om het OM te verplichten tot een gesprek met het slachtoffer. 26 5. 6. alleen de rechter deze mogelijkheid te hebben binnen de grenzen van het geldend recht? Dient bij handhaving van de bestaande opzet van de artikel 12-procedure het OM de mogelijkheid te hebben om – behoudens in geval van een sepotmededeling of kennisgeving van niet-verdere vervolging - alsnog tot vervolging van de verdachte over te gaan zonder dat de beslissing van het hof over het artikel 12-beklag wordt afgewacht? Dient de mogelijkheid van een tussenbeslissing, zoals hiervoor omschreven, in een wettelijke regeling te worden opgenomen? 3.4. Beklag tegen het achterwege blijven van onderzoekshandelingen De projectgroep Strafvordering 2001 heeft voorgesteld om de bestaande beklagmogelijkheden uit te breiden door tevens een beklag mogelijk te maken tegen het achterwege blijven van opsporingshandelingen.132 Dit hoeft volgens hen niet noodzakelijk in de vorm van de huidige artikel 12-procedure. Denkbaar is bijvoorbeeld een strafvorderlijk kort-geding in verband met de participatierechten van het slachtoffer.133 Zij verwachten daarbij wel dat er, vanwege capaciteitsproblemen en vanuit het oogpunt van kostenbeheersing, niet aan valt te ontkomen dat deze mogelijkheid alleen wordt verschaft bij bepaalde categorieën van delicten.134 De belangrijkste argumenten die de projectgroep voor dit voorstel aanvoert zijn: • de wettelijk genormeerde positie van het slachtoffer begint bij de opsporing en niet bij de vervolgingsbeslissing; • bij de opsporing en de toepassing van dwangmiddelen dient niet alleen rekening te worden gehouden met het belang van een verantwoorde waarheidsvinding, maar ook met het streven om schade en leed van het slachtoffer zoveel mogelijk ongedaan te maken dan wel te voorkomen dat het slachtoffer wordt geconfronteerd met onnodige extra schade en leed ten gevolge van het strafproces;135 • het slachtoffer dient te beschikken over adequate processuele bevoegdheden om zijn belangen onder de aandacht van de betrokken officials te kunnen brengen en/of de rechter te kunnen inschakelen om te laten toetsen of zijn belangen in voldoende mate meegenomen zijn bij de beslissingen die zijn genomen in de zaak waarin hij slachtoffer is.136 Hoewel deze uitgangspunten voor het overgrote deel kunnen worden onderschreven,137 is het de vraag of deze nopen tot een wetswijziging. In de huidige situatie is het belang van het slachtoffer bij een deugdelijke opsporing op verschillende wijzen gewaarborgd. Op grond van de artikelen 163, zesde lid, en 165, eerste lid, zijn opsporingsambtenaren verplicht tot het ontvangen van aangiften en klachten. Wordt een aangifte of klacht niet opgenomen dan kan hierover geklaagd worden bij de Nationale Ombudsman.138 132 133 134 135 136 137 138 Groenhuijsen en Kwakman 2002, blz. 930 e.v. Hoewel het artikel 12 beklag ook open staat voor rechtstreeks belanghebbenden die geen “slachtoffer’ zijn, heeft de projectgroep deze voorstellen specifiek gedaan met het oog op de positie van het slachtoffer. Groenhuijsen en Kwakman 2002, blz. 937 e.v. Groenhuijsen en Kwakman 2002, blz. 943. Groenhuijsen en Kwakman 2002, blz. 930. Zie over deze onderschrijving tevens Kamerstukken II, 2004/05, 30 143, nr. 3, blz. 4. Wel is het ten zeerste de vraag of per se toetsing door de rechter mogelijk dient te zijn in gevallen waarin in de huidige situatie toetsing door de Nationale Ombudsman mogelijk is. Zie bijvoorbeeld de volgende uitspraken van de ombudsman: No 2008/183 en No 2012/062. 27 Voorts stelt de huidige Aanwijzing voor de opsporing in zwaardere zaken én bij de zogenoemde “kant-en-klaar”- zaken opsporing verplicht. Vindt er geen opsporing plaats, dan kan het slachtoffer in de eerste plaats langs hiërarchische lijnen klagen bij het OM. Vaak zal er bij het achterwege blijven van opsporing tevens geen vervolging plaatsvinden. In dat geval is er een beklag op grond van artikel 12 mogelijk, waarbij ook het achterwege laten van de opsporing kan worden betrokken. Is er wel sprake van opsporing, maar is deze niet voortvarend genoeg, dan kan hierover bij de Nationale Ombudsman worden geklaagd.139 De bovengenoemde mogelijkheden bestaan ongeacht de ernst van het feit. Bij ernstige feiten bestaat er bovendien de mogelijkheid om een aanvraag te doen tot een tweede beoordeling van het opsporingsonderzoek.140 Het slachtoffer beschikt gezien het bovenstaande al over tamelijk veel mogelijkheden tot het entameren van opsporingsonderzoek en het is de vraag of een uitbreiding daarvan noodzakelijk of gewenst is. Op zichzelf zijn de mogelijkheden van het slachtoffer om feitenonderzoek te entameren wel in zoverre begrensd dat deze geen eigen bevoegdheden heeft om opsporingsonderzoek te doen verrichten. Dit zal niet veranderen indien het conceptwetsvoorstel ter aanvulling van het spreekrecht van slachtoffers en nabestaanden, dat op dit moment ter advisering is voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State, zal worden ingevoerd.141 Dit wetsvoorstel voorziet in een adviesrecht voor slachtoffers, ook aangaande het bewijs. Uitgangspunt daarbij is echter wel dat het slachtoffer procesdeelnemer blijft en geen zelfstandige procespartij wordt “met eigen bevoegdheden om de resultaten van het (voor)onderzoek te beïnvloeden.” Er is nadrukkelijk voor gekozen hem geen “Nebenklager” te maken, zoals sommige buitenlandse stelsels wel kennen.142 Dit wordt onderbouwd in de brief van de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie van 22 februari 2013 over het slachtofferbeleid, waarin onder meer wordt gewezen op de kwetsbare positie waarin het slachtoffer kan komen te verkeren wanneer men deze tot een procespartij maakt. In de brief wordt bovendien gesteld dat de inzet van schaarse middelen van opsporingsinstanties en rechtspraak vraagt om een onpartijdige afweging van alle betrokken belangen.143 Al met al is het, gezien dit laatste uitgangspunt en de mogelijkheden die het slachtoffer al wel naar het geldend recht heeft om opsporingsonderzoek te entameren, de vraag of het gewenst is om, naast het beklag over het achterwege blijven van een vervolging, ook nog een beklag tegen het achterwege blijven van opsporingshandelingen mogelijk te maken. Discussiepunten 7 a. Dient naar uw mening een beklag mogelijk te worden gemaakt tegen het achterwege blijven van opsporingshandelingen? 139 140 141 142 143 Zie voor recente voorbeelden Lestrade 2013. Zie voorts meer uitgebreid Van Doren en Van der Vlugt 2012. Aanwijzing review (tweede beoordeling) (2006A019p), Stcrt 2012, nr. 24713. Wijziging van het Wetboek van Strafvordering ter aanvulling van het spreekrecht van slachtoffers en nabestaanden in het strafproces en wijziging van de Wet schadefonds geweldsmisdrijven ter uitbreiding van de mogelijkheid van uitkering aan nabestaanden: advies bewijs. De consultatieversie is gepubliceerd op www.internetconsultatie.nl/aanvulling_spreekrecht_slachtoffers. Blz. 17 van de concept-Memorie van Toelichting. Kamerstukken II, 2012/13, 33 552, nr. 2, blz. 3 e.v. 28 7 b. Indien deze mogelijkheid wordt ingevoerd , hoe dient de desbetreffende procedure dan te worden vormgegeven? 3.5. Voorstel tot centralisering van de procedure Zoals in paragraaf 3.3. aan de orde is gekomen, stelt Cleiren een centralisering van de procedure voor in het kader van de door haar bepleite wetswijziging. Een dergelijke centralisering zou desgewenst ook kunnen plaatsvinden bij een handhaving van de huidige opzet van de procedure.144 Het is echter de vraag of hiertoe over moet worden gegaan. Bij de totstandkoming van de Wet herziening gerechtelijke kaart is als uitgangspunt geformuleerd dat een concentratie van zaken bij één gerecht aan de orde is bij zaken waarbij “een zodanig specialistische rechterlijke expertise is vereist in combinatie met een geringe frequentie van het aantal zaken, dat deze niet bij alle rechtbanken of gerechtshoven kunnen worden behandeld.“145 Bij die laatstgenoemde zaken is het in verband met de kwaliteit, uniformiteit en de efficiëntie van de rechtspraak van belang dat rechters die de zaken behandelen voldoende ervaring kunnen opdoen en zich niet telkens hoeven te verdiepen in de materie. Als uitgangspunt is echter ook geformuleerd dat concentratie bij één gerecht hoge uitzondering dient te zijn.146 Dit is gewenst in verband met de bereikbaarheid van de rechtspraak en om te voorkomen dat slechts een beperkt aantal rechters een zeer groot stempel op de rechtspraak drukken. Bij de artikel 12-procedure gaat het doorgaans om een relatief eenvoudige procedure waarvoor doorgaans een tamelijk geringe specialistische kennis vereist is. In de huidige situatie pleit bovendien het aantal zaken tegen een concentratie bij één rechter. Zo waren er in het jaar 2012 in totaal zo’n 2500 artikel 12-klachten ingediend.147 Dit aantal zal waarschijnlijk afnemen indien de door Cleiren bepleite administratieve procedure zou worden ingevoerd.148 Binnen het OM worden dan immers al zaken “afgevangen” tijdens de bezwaarprocedure. Of dan inderdaad het aantal overgebleven beklagzaken zo gering is dat concentratie gewenst is, kan echter worden betwijfeld. Daar komt bij dat het, ook uitgaande het model van Cleiren, doorgaans om tamelijk eenvoudige zaken gaat, en de complexiteit van de materie derhalve geen argument is vóór concentratie. Zoals in paragraaf 3.1.1. aan de orde is gekomen, bestaan er op dit moment wel belangrijke verschillen tussen de hoven voor wat betreft het horen van de klagers: sommige gerechten horen het grootste deel van de klagers, andere doen een groot deel van de klachten schriftelijk af. Dit is echter op zichzelf beschouwd nog geen argument vóór concentratie. De beleidsverschillen kunnen ook worden verkleind door middel van onderling overleg tussen de gerechtshoven op dit punt en door rechterlijke beleidsafspraken betreffende het horen van klagers. 144 145 146 147 148 Ook Corstens heeft in het verleden een centralisering van de procedure voorgesteld, zie Corstens 1974, blz. 165. Ten tijde van dit voorstel werden er wel aanzienlijk minder artikel 12-klachten ingediend dan in de huidige situatie het geval is. Kamerstukken II,2010/11, 32 891, nr. 3, blz. 20. Kamerstukken II 2011/12, 32891, nr. 6, blz, 29. Zie het jaarbericht van het OM over het jaar 2012. Volgens dit bericht waren de hoeveelheid klachten in de jaren 2008, 2009, 2010 en 2011 respectievelijk: 2100, 2300, 2400 en 2400. Zie paragraaf 3.3.. 29 Discussiepunt 8. Stelling: het is onwenselijk dat er in Nederland één centraal gerecht wordt aangewezen voor de behandeling van artikel 12-klachten Bent u het eens met de bovengenoemde stelling? 3.6. Invoering van een beklagtermijn; ook termijnen afdoening klacht? 3.6.1. Beklagtermijn? Zoals gezegd149 is naar geldend recht het artikel 12-beklag niet aan een bepaalde termijn gebonden. Dit ligt slechts anders wanneer er een strafbeschikking is uitgevaardigd of een kennisgeving van niet verdere vervolging is betekend aan de verdachte. In dat geval dient op grond van artikel 12k, eerste lid, respectievelijk 12l, tweede lid, het beklag worden gedaan binnen drie maanden na de datum waarop de rechtstreeks belanghebbende daarmee bekend is geworden.150 Dat in de overige gevallen het beklag niet aan een bepaalde termijn is gebonden, is nadelig voor de verdachte, omdat zijn verdedigingspositie kan worden belemmerd door de (lange) periode die is verlopen tussen het vermeende feit en de klacht. Zo kan in die periode bewijsmateriaal verloren zijn gegaan. Bovendien is het ook voor de samenleving als geheel van belang dat strafzaken zo voortvarend mogelijk worden afgedaan en de kwaliteit van het strafproces niet nadelig wordt beïnvloed door onnodig tijdsverloop. Van belang hierbij is dat sinds de totstandkoming van de huidige beklagregeling de informatievoorziening aan het slachtoffer aanzienlijk verbeterd is, onder meer door de invoering van het huidige artikel 51a, derde lid (in werking getreden per 1 januari 2011). Deze bepaling stelt verplicht dat het slachtoffer op de hoogte wordt gehouden van het verloop van de strafzaak, inclusief een eventuele beslissing om geen opsporingsactiviteiten meer in de zaak te verrichten.151 Gezien deze informatievoorziening zou men wellicht het standpunt kunnen innemen dat van het slachtoffer kan worden gevergd dat deze tijdig stappen onderneemt als hij het niet eens is met een vervolgingsbeslissing. Informeel is vanuit de rechtspraktijk is op een beperking van de beklagtermijn aangedrongen, waarbij is aangegeven dat in de huidige situatie met name bepaalde categorieën klagers met veel (beklag)zaken klagen over zaken uit een ver verleden.152 Als men zou kiezen voor een honorering van deze wens kan bijvoorbeeld gedacht worden aan een regeling in de trant van de artikelen 12k, eerste lid, respectievelijk 12l, tweede lid. Dit zou inhouden dat het beklag binnen drie maanden na de datum waarop de rechtstreeks belanghebbende bekend is geworden met het gegeven dat de zaak niet wordt vervolgd moet zijn ingediend. Aan de andere kant is het stellen van een dergelijke termijn wellicht problematisch in verband met de bovengenoemde richtlijn inzake 149 150 151 152 Zie paragraaf 3.1.1. Op grond van artikel 12k, tweede lid, geldt dit niet indien de strafbeschikking niet volledig ten uitvoer wordt gelegd. Zie ook de Aanwijzing slachtofferzorg (2010A029), Stc. 2010, nr. 20476. Van belang hierbij is dat lang niet altijd de verdachte een kennisgeving van verdere vervolging ontvangt na verzending van een dergelijke mededeling aan het slachtoffer. Zoals in paragraaf 4.2. aan de orde komt is een dergelijke kennisgeving naar geldend recht alleen verplicht in een beperkt aantal gevallen. De in artikel 12l, tweede lid, genoemde beklagtermijn van drie maanden hoeft dus niet te gelden. Het betreft een informeel mailbericht namens enkele raadsheren die artikel 12-zaken behandelen. 30 minimumrechten voor slachtoffers waarin een recht is vervat op toetsing van de beslissing tot niet vervolging (artikel 11). Termijn afdoening klacht? Namens de gerechtshoven is het voorstel gedaan om in de wet op te nemen dat het beklag binnen zes maanden na ontvangst van het klaagschrift dient te worden afgedaan, “behoudens in de beschikking op te nemen bijzondere omstandigheden”.153 Op zichzelf kan als bezwaar tegen een dergelijke regeling worden aangevoerd dat het niet goed mogelijk lijkt sancties te stellen op een termijnoverschrijding in de desbetreffende procedure. Aan de andere kant heeft de voorgestelde regeling wel als voordeel dat een hof aan de procesdeelnemers uitleg dient te verschaffen indien de termijn van zes maanden niet is gehaald. Te verwachten valt dat een dergelijke motiveringsplicht de doorlooptijden zal bespoedigen. Dit pleit er wellicht voor om het voorstel betreffende de afdoeningstermijn over te nemen. Discussiepunten 9a. Dient een beklagtermijn te worden ingevoerd? Zo ja, hoe lang zou deze termijn moeten zijn? 9b. Dienen er termijnen voor de afdoening van het beklag te gelden (bijvoorbeeld een termijn waarbinnen het OM een ambtsbericht moet indienen en/of een termijn waarbinnen het hof een uitspraak moet doen (met eventueel uitstelmogelijkheden voor bijzondere gevallen)? 3.7. Verruiming van de mogelijkheden tot het doen van feitenonderzoek tijdens de beklagprocedure In paragraaf 3.4. kwam de vraag aan de orde of het slachtoffer de mogelijkheid dient te hebben bepaalde opsporingshandelingen te entameren in de strafzaak tegen de persoon wiens vervolging wordt verlangd. Het gaat hierbij om bewijsmateriaal dat vergaard wordt voor een eventuele strafzaak. Een vraagstuk dat hier nauw mee samenhangt is of het hof, ambtshalve, op verzoek van de artikel 12-klager of van de persoon wiens vervolging wordt verlangd, feitenonderzoek kan (laten) verrichten in het kader van de beklagprocedure. Mocht het beklag gegrond zijn, dan kan het verrichte feitenonderzoek nadien tevens van belang zijn in de strafzaak zelf, maar in deze paragraaf gaat het primair om onderzoek dat wordt verricht in het kader van de gegrondheid van de klacht. Zoals hierna aan de orde komt, is het niet uitgesloten dat er (behalve het horen van de klager en eventueel van de persoon wiens vervolging wordt verlangd) nog ander feitenonderzoek plaatsvindt. De artikel 12-procedure betreft namelijk een raadkamerbehandeling waarop onder meer artikel 23, eerste lid, van toepassing is, luidende: 153 Gras 2009. 31 De raadkamer is bevoegd de noodige bevelen te geven, opdat het onderzoek hetwelk aan hare beslissing moet voorafgaan, overeenkomstig de bepalingen van dit wetboek zal plaats vinden. Deze bepaling wordt in zijn algemeenheid (wanneer het niet over de artikel 12procedure gaat) zo uitgelegd dat getuigen en deskundigen desgewenst kunnen worden opgeroepen.154 Niet uitgesloten is dat er ook andere ‘bevelen’ aan het OM worden gegeven tot het doen van nader onderzoek. De huidige wettelijke regeling biedt op dit punt echter geen duidelijkheid. Ondanks het bepaalde in artikel 23, eerste lid, wordt in de rechtspraktijk veelal uit het wettelijke systeem afgeleid dat er bij de artikel 12-procedure geen ruimte is voor het horen van getuigen en deskundigen.155 Dit wordt aan de ene kant gezien als een terechte beperking omdat het beklag bedoeld is als een summiere procedure en het alleen al vanwege capaciteitsoverwegingen ongewenst is de procedure meer uitgebreid te maken. Aan de andere kant wordt het ontbreken van onderzoeksmogelijkheden ook als een gemis ervaren. Het Hof Amsterdam overwoog in een beklagzaak naar aanleiding van politiegeweld met dodelijke afloop: “De procedure ex artikel 12 Sv. zelf biedt rechtens geen kader voor nader justitieel onderzoek. In die procedure is geen ruimte voor het horen van getuigen gericht op het vaststellen van de feiten, en zeker niet (zoals klagers hebben verzocht) in het openbaar. Indien het hof de mogelijkheid en noodzaak van nader onderzoek blijkt staat hem als regel niets anders ten dienste dan een vervolging te bevelen, eventueel met een last tot het vorderen van een gerechtelijk vooronderzoek. Slechts een strafvervolging kan het kader bieden waarbinnen feitenonderzoek dient plaats te vinden, op de openbare terechtzitting of in de beslotenheid van het kabinet van de rechter-commissaris.”156 Toch komt het in de praktijk voor dat er door het hof wel nader opsporingsonderzoek wordt geëntameerd.157 Hieraan bestaat vooral behoefte wanneer de beslissing over het beklag complex is: het gaat vaak om gevallen waarin het een potentieel gegronde klacht betreft, maar het verrichte opsporingsonderzoek zodanig onvolledig is, dat een goede beoordeling van het beklag niet mogelijk is. De in artikel 12i, derde lid, vervatte mogelijkheid van een verwijzing naar de RC via de officier van justitie brengt in die gevallen vaak geen soelaas, aangezien de verdenking jegens de persoon wiens vervolging wordt verlangd, te zwak kan zijn om hem te (kunnen) belasten met een bevel tot vervolging en een positie als verdachte.158 Frijda beschrijft een interessant praktijkvoorbeeld waarin het hof op “onorthodoxe” wijze met dit probleem omging.159 Het betrof een geval waarin het niet duidelijk was of de dochter van de klagers zelfmoord had gepleegd of was omgebracht door haar vriend. Het hof verzocht de advocaat-generaal nader feitenonderzoek te laten verrichten door de politie omdat het politieonderzoek naar het oordeel van het hof niet volledig was (er was nog niet voldoende verdenking tegen de vriend voor een onderzoek door de RC, maar 154 155 156 157 158 159 W.E.C.A. Valkenburg, aantekeningen 1 en 2 op artikel 23, , T&C Strafvordering, en B.P.L. de Vries, aantekening C.1. bij artikel 23, in: De Bruijn-Lückers e.a. (red) Sdu@ommentaar, Strafvordering, vooronderzoek, Den Haag: Sdu uitgevers 2013. Zie voorts HR 6 februari 2007, LJN: AZ2129, NJ 2007, 111. Aben 2004, blz. 54 en 55. Hof Amsterdam 23 juni 2004, LJN: AU7729 (Mercatorpleinzaak). Zie voor een beschrijving van praktijkvoorbeelden Frijda 2004, blz. 18. Zie over dit bevel artikel 12i, derde lid. Het betreft een specifieke variant van een bevel tot vervolging, hetgeen inhoud dat er ten minste sprake moet zijn van een redelijk vermoeden van schuld ten opzichte van de persoon wiens vervolging wordt verlangd. Zie: W.E.C.A. Valkenburg, aant. 2 op art. 12i , in: T&C Strafvordering. Frijda 2004, blz. 19 e.v. 32 wel voldoende reden voor een nader onderzoek).160 De politie “bleef steken” bij de uitvoering van het door het hof verlangde onderzoek. Het hof heeft daarna “stukken in handen van het Parket-Generaal gesteld teneinde in het kader van de ‘second opinion regeling’ te laten nagaan of verder onderzoek door de politie tot de mogelijkheden zou behoren”.161 Hoewel het hof hiertoe niet wettelijk bevoegd was, heeft dit er wel toe geleid dat de politie nader onderzoek heeft verricht. Het beklag is uiteindelijk ongegrond verklaard, maar volgens Frijda hadden de klagers door de wijze van behandeling wel het gevoel gekregen dat voldoende aan hun zaak was gedaan om de waarheid boven tafel te halen. Meer duidelijkheid over de mogelijkheden van feitenonderzoek is in ieder geval gewenst, omdat het bovengenoemde artikel 23, eerste lid, zodanig beknopt is geformuleerd dat hieruit wat betreft de beklagprocedure niet in voldoende mate kan worden afgeleid welke “bevelen” er precies gegeven kunnen worden. Eén optie is om artikel 23 meer uit te breiden en hierin specifiek onderzoeksmogelijkheden aan te geven. Het is de vraag of dan nog wel een specifieke regeling voor de artikel 12-zaken nodig is. Namens de gerechtshoven is er een andere optie voorgesteld, namelijk om de regeling van artikel 12h aan te vullen met de mogelijkheid tot opdrachten aan de advocaatgeneraal, mits het gaat om een onderzoek van beperkte omvang dat op eenvoudige wijze kan worden uitgevoerd. Ook is namens de gerechtshoven voorgesteld onderzoek door de rechter-commissaris dan wel raadsheer-commissaris mogelijk te maken indien “het hof dan wel het lid van het hof aan wie het horen is opgedragen (..) van oordeel is dat enig onderzoek door de rechter-commissaris dan wel een raadsheercommissaris noodzakelijk blijkt alvorens een beslissing over het beklag te geven.162 In feite gaat het bij de voorgestelde regeling om een onderzoek dat gelijk is aan een vooronderzoek door de rechter-commissaris, ook al is er formeel nog geen verdachte. Op zichzelf valt er vanuit praktisch oogpunt veel voor een dergelijke regeling te zeggen. Voordeel is, dat deze soelaas biedt in de bovengenoemde situaties met een zwakke verdenking, waarin er wel aanleiding is tot een nader onderzoek, maar er nog geen sprake is van een redelijk vermoeden van schuld in de zin van artikel 27 tegen de persoon die object is van het onderzoek. Toch is de vraag of het gewenst is die persoon, die te weinig verdacht is om als “verdachte” in de zin van artikel 27 te worden aangemerkt, qua rechtspositie zonder meer gelijk te stellen met een “verdachte” tegen wie een vooronderzoek loopt. Inbreuken op rechten worden namelijk veelal gelegitimeerd vanwege de verdenking die in de desbetreffende strafzaak bestaat. Het voorstel komt neer op een belangrijke systeembreuk. Wellicht kan worden gedacht aan het verlenen van een beperkt aantal bevoegdheden aan de rechter-commissaris dan wel raadsheer-commissaris, zoals het horen van een enkele getuige Ook bij deze optie is het echter de vraag waarop de bovengenoemde systeembreuk kan worden gelegitimeerd. Discussiepunten 10a. Dienen de mogelijkheden voor feitelijk onderzoek in het kader van de beklagprocedure te worden verruimd? 10b. Zo ja, aan welke onderzoeksmogelijkheden bestaat dan de behoefte? 160 Indertijd voorzag regeling nog in bevel aan het OM tot regeling het vorderente van een gerechtelijk vooronderzoek. Dient de de door de hoven voorgestelde worden ingevoerd, Dit is nu vervangen door een bevel tot het entameren van een onderzoek door de RC. Zoals hiervoor aan waarin er opdrachten gegeven kunnen worden aan de AG en er de orde is gekomen dient hiervoor wel sprake te zijn van een redelijk vermoeden van schuld ten aanzien onderzoeksfaciliteiten worden van de persoon wiens vervolging wordt verlangd.gecreëerd voor de rechter-commissaris 161 Geciteerd uit: Frijda 2004, blz. 19. dan wel raadsheer-commissaris, ook al is er formeel nog geen 162 Gras 2009 verdachte? 33 3.8. Uitbreiding van de beslissingsmodaliteiten Vanuit de rechtspraktijk is erop aangedrongen om meer beslismodaliteiten mogelijk te maken bij een gegrondverklaring van het beklag. De hoven hebben in verband hiermee gezamenlijk een voorstel tot wetswijziging geconcipieerd dat het mogelijk maakt een voorwaardelijk bevel tot vervolging te geven.163 Zo zou men een schadevergoeding als voorwaarde kunnen stellen in gevallen waarin de wens van klager tot strafvervolging voornamelijk gelegen is in deze vergoeding.164 In de praktijk is de laatstgenoemde modaliteit al wel toegepast, maar de wettelijke regeling biedt deze mogelijkheid strikt genomen niet.165 Aangezien hiermee recht kan worden gedaan aan de belangen van de klagers, terwijl tegelijkertijd recht kan worden gedaan aan het belang van de samenleving bij een proportionele inzet van middelen – en aan het belang van de verdachte om niet terecht te staan wanneer hij kan volstaan met vergoeding van schade van het slachtoffer - valt veel voor een dergelijke uitbreiding van de afdoeningsmodaliteit te zeggen. Een andere optie is om in de wet de mogelijkheid op te nemen dat het hof een tussenbeslissing neemt, waarin het OM uitgenodigd wordt de beslissing tot nietvervolging beter te motiveren. Deze mogelijkheid is reeds besproken in paragraaf 3.3. Discussiepunt 11. Moet er een uitbreiding van de beslissingsmodaliteiten plaatsvinden die het hof kan nemen? Zo ja, om welke beslissingsmodaliteit(en) dient het daarbij te gaan? 3.9. De openbaarheid van de procedure en de uitspraak Zoals gezegd betreft het artikel 12-beklag een raadkamerprocedure waarop de artikelen 21 e.v. van toepassing zijn. Dit houdt in dat op grond van artikel 22, eerste lid, de behandeling een besloten karakter heeft: noch de zitting, noch de uitspraak worden in het openbaar gedaan. Wel vindt soms een geanonimiseerde publicatie op internet plaats bij juridisch belangwekkende uitspraken of zaken met veel aandacht in de media. Bij een herijking van de regeling dient te worden bezien of een wetswijziging op dit punt vereist is. Dient bijvoorbeeld bij gevoelige zaken een openbare behandeling mogelijk te worden gemaakt, zoals wel is bepleit?166 Op zichzelf lijkt de huidige regeling wel “Straatsburg-proof” te zijn. Belangrijk in dit verband is de uitspraak van het EHRM in de zaak Ramsahai. In de desbetreffende casus was er een artikel 12-klacht ingediend door nabestaanden van een slachtoffer van dodelijk politiegeweld omdat de politiefunctionaris, die het dodelijke schot had gelost, niet werd vervolgd. Het hof wees het artikel 12-beklag af, waarna de nabestaanden in Straatsburg klaagden over een schending van de artikelen 2 en 6 EVRM, onder meer vanwege het niet-openbare karakter van de raadkamerprocedure. 163 164 165 166 Gras 2009. Het betreft een informeel mailbericht namens enkele raadsheren die artikel 12-zaken behandelen. Gerechtshof Leeuwarden 14 juni 2012, LJN: BY1153, NbSr 2012, 348. Zie de noot van Schalken bij EHRM 15 mei 2007, LJN: BA8982, NJ 2007, 618 (Ramsahai e.a. tegen Nederland). 34 Ten aanzien van het beroep op artikel 6 EVRM overwoog het EHRM dat deze bepaling niet van toepassing is op de artikel 12-procedure. Ten aanzien van de positieve verdragsverplichtingen die voortvloeien uit het recht op leven, vervat in artikel 2 EVRM, overwoog het EHRM dat er een effectief onderzoek naar de toedracht van het incident diende plaats te vinden met een “sufficient element of public scrutiny of the investigation”. Deze openbaarheid is volgens het EHRM van belang: “to (..) maintain public confidence in the authorities adherence to the rule of law and prevent any appearance of collusion in or tolerance of unlawful act”.167 Ondanks dit belang van openbaarheid besliste het EHRM dat de artikel 12-procedure en de daaruit voortkomende uitspraak niet openbaar hoefden te zijn. Het EHRM woog daarbij wel mee dat de klagers toegang hadden tot de stukken, zij effectief konden participeren in de procedure en dat zij de beschikking hadden over een gemotiveerde beslissing van het hof.168 Gezien dit alles lijkt het EVRM niet te verplichten tot openbaarheid van behandeling en uitspraak, mits er sprake is van de mogelijkheid tot participatie en voldoende ‘interne openbaarheid’ (informatie aan de procespartijen). Opmerkelijk is wel dat het EHRM in de zaak Ramsahai bovendien overwoog: “that the applicants were not prevented from making the decision public themselves, the Court takes the view that the requirement of publicity was satisfied to an extent sufficient to obviate the danger of any improper cover-up by the Netherlands authorities.”169 Dit lijkt erop de wijzen dat klagers onder omstandigheden de gelegenheid dienen te hebben om zelf de door het hof gegeven uitspraak betreffende het artikel 12-beklag openbaar te maken. In zoverre dient er dus wel sprake te zijn van enige openbaarheid. Hierbij dient echter wel te worden bedacht dat het in de zaak Ramsahai ging om een bijzonder geval waarin er sprake was van “alleged unlawful killing by State agents”. Juist bij geweld door overheidsfunctionarissen is het door het EHRM genoemde “requirement of publicity” van belang. Bij veel artikel 12-zaken zal dit vereiste niet (in die mate) spelen. Bovendien is er geen wetswijziging noodzakelijk om aan de bovengenoemde openbaarheidseis te voldoen. Of het zo gelukkig is om de nabestaanden de gelegenheid te geven zelf de uitspraak openbaar te maken, is de vraag. Het hof kan ook het heft in eigen hand nemen door een geanonimiseerde versie van de artikel 12-uitspraak op internet te publiceren. Te verwachten valt dat ook hiermee aan het “requirement of publicity” is voldaan, zonder dat het publiek toegang hoeft te krijgen tot zitting of uitspraak. Voor het standpunt, dat de artikel 12-procedure een besloten karakter dient te hebben, valt veel te zeggen, omdat de beklaagde nog niet verdachte is en tijdens de artikel 12procedure wel privacygevoelige zaken naar buiten kunnen komen.170 Eventueel is een optie dat de uitspraak wel openbaar dient te zijn wanneer door het hof een vervolgingsbevel wordt gegeven, omdat er dan sprake is van een gegrond beklag en kennelijk niet van een lichtvaardige beschuldiging. 167 168 169 170 Overweging 321. Overweging 354. Overweging 354. Vgl. Aben 2004, blz. 57 en de noot van Schalken bij 15 mei 2007, LJN: BA8982, NJ 2007, 618, m (Ramsahai e.a. tegen Nederland). In Borgers/Corstens 2011, blz. 548 wordt een genuanceerd standpunt ingenomen: nl. dat uit de artikelen 21 e.v. volgt dat in beginsel de procedure openbaar dient te zijn, maar dat gelet op artikel 22, tweede lid dit anders kan zijn wanneer het privacybelang dwingt tot beslotenheid van de procedure. Volgens het handboek zal dit nogal eens het geval zijn. 35 Discussiepunt 12. Dient te worden vastgehouden aan het besloten karakter van de raadkamerprocedure, zowel wat betreft de raadkamerzitting als de uitspraak? Moet er een uitzondering worden gemaakt voor de gevallen waarin het hof een vervolgingsbevel geeft? 3.10. De bevoegdheid van de klager om stukken in te zien en afschriften te verkrijgen Naar geldend recht heeft de klager op grond van artikel 12f, tweede lid, het recht om stukken in te zien, tenzij het hof onbevoegd is kennis te nemen van het beklag of er sprake is van een beklag dat kennelijk niet-ontvankelijk of ongegrond is. Wel kan de voorzitter op grond van het wetsartikel bepaalde stukken van kennisneming uitzonderen “in het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer, de opsporing of vervolging van strafbare feiten of op zwaarwichtige gronden aan het algemeen belang ontleend” Artikel 12f, derde lid, bepaalt dat de voorzitter ambtshalve of op vordering van het OM kan bepalen dat op de hierboven geciteerde gronden geen afschrift van de stukken wordt versterkt aan de klager. Hoewel de bovengenoemde uitzonderingsgronden vrij ruim zijn, is het de vraag of deze nog op één punt verder dienen te worden verruimd. Vanuit de praktijk is namelijk aangegeven dat de regeling soms problematisch is wanneer er geklaagd wordt over het niet-vervolgen van een rechtspersoon en er bedrijfsgeheimen of beveiligingsgegevens in het spel zijn. Hoewel wel wordt aangenomen dat ook rechtspersonen een zeker recht op privacy toekomt, is het wat gewrongen om de desbetreffende bedrijfsgeheimen en beveiligingsgegevens onder de persoonlijke levenssfeer van de rechtspersoon te brengen, dan wel onder het “algemeen belang”. Te overwegen valt daarom om de tekst van artikel 12f, tweede en derde lid, aan te vullen met een specifieke uitzonderingsgrond die ziet op de bescherming van bedrijfsgeheimen en beveiligingsgegevens.171 Nadeel van deze optie is wel dat artikel 12f (betreffende de inzage bij de artikel 12procedure) en artikel 51b, tweede lid, (betreffende het algemene inzagerecht van slachtoffers) nog meer uiteen komen te lopen dan nu het geval is. Bij de wet van 1 december 2011 betreffende de processtukken in strafzaken172 is namelijk de bescherming van de persoonlijke levenssfeer niet meer opgenomen in de weigeringsgronden in artikel 51b, eerste dan wel derde lid, omdat het wenselijk werd geacht slachtoffers een ruime mogelijkheid tot inzage te verschaffen.173 Op zichzelf bezien zou dit een argument kunnen zijn om de tekst van artikel 12f, tweede en derde lid, af te stemmen op het nieuwe artikel 51b en ook in deze artikelleden de bescherming van de persoonlijke levenssfeer niet meer als weigeringsgrond op te nemen. Aan de andere kant zou men kunnen bepleiten dat er redenen zijn om de weigeringsgronden in artikel 12f ruimer te formuleren dan in artikel 51b omdat het bij het beklag ex artikel 12 171 172 173 Vgl. artikel 19.3 en 19.7 van de Wet milieubeheer. Wet van 1 december 2011, Stb. 2011, 601, in werking getreden op 1 januari 2013. H.M. van Maurik, aantekening 4 op artikel 51b, In T&C Strafvordering. Kamerstukken II 2010/11, 32 468, nr. 6, blz. 2. 36 om een specifieke situatie gaat waarin niet de overheid initiatiefnemer is van de procedure, maar een “belanghebbende”. Een redactionele slordigheid is voorts dat artikel 12f, tweede lid, nog niet is aangepast aan een wetswijziging van het eerste lid die in 1986 heeft plaatsgevonden. Sinds die wetswijziging174 kan de klager niet alleen worden bijgestaan door een advocaat, maar door “een ieder”, ook als deze niet gemachtigd is. Het ligt voor de hand dat alle bijstandsverleners het recht op inzage en de verstrekking van afschriften hebben en niet alleen de advocaten en de gemachtigden, omdat anders het recht op bijstand in het gedrang komt. Dit komt echter nog niet in de tekst van artikel 12f tot uiting. Het lijkt voor de hand te liggen om bij een herijking van artikel 12f het recht op inzage en de verstrekking van afschriften expliciet toe te kennen aan alle bijstandsgerechtigden. Voorts signaleerde Doornbos in 2010 belangrijke verschillen tussen de gerechtshoven voor wat betreft het soort stukken dat standaard aan advocaten werd verstrekt in het kader van de artikel 12-procedure en de wijze van verstrekking.175 Hij riep in dit verband op tot een betere afstemming tussen de diverse gerechtshoven. Wetgeving lijkt op dit punt vooralsnog niet nodig omdat de hoven hun beleid ook kunnen afstemmen via de reguliere overleggremia. Eventueel kan wel gedacht worden aan een wettelijke grondslag voor een amvb op dit punt, indien alsnog nadere regelgeving nodig blijkt. Discussiepunten 13a. Dient artikel 12f zodanig te worden gewijzigd dat ook bedrijfsgeheimen en beveiligingsgegevens (dan wel andere bedrijfsgegevens) onder de uitzondering van het recht op inzage of versterking kunnen vallen? Of moet juist de bescherming van de persoonlijke levenssfeer als weigeringsgrond komen te vervallen gezien de recente wijziging van artikel 51b? 13b. Zijn er overigens redenen tot een uitbreiding of wijziging van de hierboven geciteerde uitzonderingsgronden? 13c. Dient in de tekst van artikel 12f tot uitdrukking dient te komen dat alle bijstandsverleners het recht hebben tot inzage en een verstrekking van afschriften, tenzij een wettelijke weigeringsgrond van toepassing is? 14. Zijn er nog vragen betreffende de artikel 12-procedure die hiervoor nog niet gesteld zijn maar wel relevant zijn voor een eventuele herijking? 3.11. Artikel 13 betreffende de niet-vervolging van rechterlijke ambtenaren Artikel 13 houdt verband met de regeling in artikel 510 betreffende de vervolging van rechterlijke ambtenaren. Indien een dergelijke ambtenaar wél wordt vervolgd dient de Hoge Raad krachtens artikel 510 op verzoek van het OM een ander gerecht aan te wijzen als het anders bevoegde gerecht. Hiermee wordt voorkomen dat naaste collega’s elkaar moeten berechten. Artikel 13 ziet op gevallen waarin de ambtenaar (nog) niet is 174 175 Het betreft de Wet van 23 april 1986, Stb. 206. Doornbos 2010. 37 vervolgd en het OM nalaat bij de Hoge Raad een verzoek tot aanwijzing van een ander gerecht in te dienen, bijvoorbeeld omdat er naar het oordeel van het OM geen sprake is van een haalbare vervolging. De belanghebbende kan dan op grond van artikel 13 een verzoek doen tot het alsnog indienen van een verzoekschrift. Naar geldend recht is dan wel voorwaarde voor de gegrondheid van het beklag dat het hof jegens de desbetreffende rechterlijk ambtenaar een redelijk vermoeden van schuld aan een strafbaar feit aanwezig acht.176 Zoals hierna aan de orde komt, kan er verschillend gedacht worden over de vraag in hoeverre er in de procedure van artikel 13 ruimte is voor een opportuniteitstoets. Een daarmee samenhangende vraag is of de procedurele voorschriften in artikel 13 bijstelling behoeven. Beide punten worden hieronder nader uitgewerkt. 3.11.1. Beoordeling van de opportuniteit bij de procedure van artikel 13 Blijkens de tekst van artikel 13, tweede lid, mag het hof het bevel weigeren op gronden die ontleend zijn aan het algemeen belang. Dit suggereert dat het hof de opportuniteit van de vervolging mag meewegen bij de beoordeling van het beklag. Toch wordt in de literatuur veelal aangenomen dat, ondanks de tekst van de wet, het hof geen opportuniteitsoordeel toekomt.177 In dit verband wordt onder meer verwezen naar het arrest van de Hoge Raad van 17 februari 2004, NJ 2005, 144. Hierin werd beslist dat in geval van een haalbare vervolging het OM verplicht is tot het indienen van een verzoek ex artikel 510, waarna het OM bij het aangewezen gerecht beslist over de opportuniteit van de vervolging.178 Uit dit systeem wordt afgeleid dat pas na de aanwijzing van een gerecht, dit laatste gerecht een opportuniteitstoets kan aanleggen (dus als het stadium van een beklag ex artikel 13 al gepasseerd is). Bepleit is wel om de wet op dit punt aan te passen zodat er geen sprake meer is van een divergentie tussen de tekst van de wet en de rechtspraak. Als argument voor een toetsingsverbod wordt aangevoerd dat wanneer de verdachte een rechterlijk ambtenaar is, de schijn van partijdigheid moet worden voorkomen en een transparante procedure gewenst is. Er wordt hier echter ook wel anders over gedacht vanwege het argument dat ook rechterlijke ambtenaren er een rechtens te respecteren belang bij hebben dat zij niet lichtvaardig vervolgd worden en dat de collegiale verhoudingen wel erg onder druk zouden staan als elk strafbaar feit, hoe futiel ook, tot het entameren van een vervolging zou moeten leiden (in de literatuur wordt de diefstal van een lucifer als voorbeeld genoemd).179 Een te overwegen optie zou kunnen zijn om, in verband met de bovengenoemde belangen, in beginsel het hof niet de bevoegdheid toe te kennen tot het geven van een opportuniteitsoordeel, tenzij een vervolging evident in strijd zou zijn met het vervolgingsbeleid van het OM. Bij een keuze voor deze tussenoplossing ligt het voor de hand om de verwijzing naar de opportuniteitstoets in artikel 13, tweede lid, te laten vervallen. 176 177 178 179 HR 9 september 2008, ECLI:NL:HR:2008:BF0713 . Vgl. Corstens/ Borgers 2011 blz. 163, W.E.C.A. Valkenburg, aantekening 2 bij artikel 12, T&C Strafvordering Zie ook HR 11 oktober 2005, ECLI:NL:HR:2005:AU4091 waarin de Hoge Raad besliste dat het OM verplicht is tot een verzoek ex artikel 510 indien “naar zijn aanvankelijk oordeel een rechterlijk ambtenaar als verdachte van een strafbaar feit moet worden aangemerkt, opdat het openbaar ministerie bij het aan te wijzen gerecht beslist omtrent de verdere behandeling van de zaak”. J.B.J. van der Leij, aantekening 4 op artikel 13 in Melai. Zie ook de conclusie van Fokkens voor HR 29 augustus 2006, ECLI:NL:PHR:2006:AX9176. Fokkens lijkt hierin niet uit te sluiten dat het hof de opportuniteit van de vervolging meeweegt bij de beoordeling van het beklag. 38 3.11.2. De te volgen procedure Op grond van artikel 13, derde lid, zijn de regels betreffende het “gewone” beklag over het niet (verder) vervolgen in artikel 12a t/m 12l van toepassing. Dit houdt bijvoorbeeld in dat het OM verplicht is tot het uitbrengen van een schriftelijk verslag. Of een dergelijk verslag inderdaad verplicht moet zijn, is omstreden. Zoals in paragraaf 3.11.1. aan de orde is gekomen, zijn veel auteurs van mening dat het hof in het algemeen de opportuniteit van een vervolging niet dient mee te wegen bij de beoordeling van het artikel 13-beklag. Een ambtsbericht lijkt dan niet echt nodig. Een optie is om de regeling betreffende het verplichte ambtsbericht in artikel 12a, tweede lid, niet van toepassing te laten zijn. In dit verband is van belang dat in artikel 13, eerste lid, aan het hof al de bevoegdheid is toegekend desgewenst om een ambtsbericht te verzoeken. Hoe dan ook is een dubbeling van een regeling betreffende ambtsberichten niet noodzakelijk of gewenst: ofwel men regelt de mogelijkheid om een ambtsbericht te vragen in artikel 13, conform het huidige artikel 13, eerste lid. Ofwel men verklaart de regeling omtrent de verplichting een ambtsbericht te vragen in artikel 12a van overeenkomstige toepassing, zoals nu het geval is op grond van artikel 13, derde lid.180 3.11.3. Het beklag ex artikel 13a Artikel 13a biedt een specifieke procedure in verband met de vervolging van bepaalde ambtsdragers, zoals leden van de Staten-Generaal, ministers of staatssecretarissen.181 Het gaat om gevallen waarin er een last tot vervolging is gegeven, maar er toch geen vervolging plaats vindt.182 Vooralsnog lijkt er geen reden aanwezig te zijn de bepaling inhoudelijk te wijzigen, maar lijken redactionele wijzigingen op zijn plaats vanwege verouderd taalgebruik en een kennelijke verschrijving.183 Discussiepunten 15a. Dient het hof de mogelijkheid te hebben de opportuniteit van de vervolging te beoordelen bij het beklag ex artikel 13? Zo ja, in welke omvang dient dit dan mogelijk te zijn? 15b. Dient de verplichting van het OM tot het maken van een ambtsbericht bij de procedure ex artikel 13 te worden geschrapt? 180 181 182 183 Vgl. W.E.C.A. Valkenburg, aantekening 2 bij artikel 13, T&C Strafvordering . Zie ook de opmerkingen over de bijzondere procedure van vervolging van ministers en staatssecretarissen in het discussiestuk over de bijzondere procedures in het nieuwe Boek 6. In die notitie wordt vermeld dat het gezien de prioriteitstelling niet opportuun wordt geacht de desbetreffende procedure inhoudelijk te bezien. Vgl. W.E.C.A. Valkenburg, aantekening 1 bij artikel 13a, T&C Strafvordering. Per abuis wordt gesproken van de artikel in plaats van de artikelen. 39 4. Overige correctiemechanismen en waarborgen rondom de vervolgingsbeslissing 4.1. Correctiemechanismen en waarborgen in het geldend recht 4.1.2. Kort overzicht In paragraaf 3 is de artikel 12-procedure aan de orde gekomen. Het geldend recht voorziet voorts in verschillende andere correctiemechanismen en waarborgen rondom de vervolgingsbeslissing. Zo is binnen het OM voorzien in een controlemogelijkheid op de vervolgingsbeslissing, waarbij het College van procureurs-generaal algemene en bijzondere aanwijzingen kan geven (vgl. 130, vierde lid, Wet op de rechterlijke organisatie (RO)). Justitiabelen hebben formeel geen mogelijkheid om bij het OM klachten of bezwaren in te dienen tegen de vervolgingsbeslissing. Dit laat echter de mogelijkheid onverlet dat intern wel een onderzoek naar deze beslissing kan worden gesteld indien hiervoor aanleiding bestaat.184 Een andere correctiemogelijkheid is dat de Minister van Veiligheid en Justitie een bijzondere aanwijzing kan geven op grond van artikel 128 RO indien dit nodig is ter waarborging van een zorgvuldige vervolgingsbeslissing. Met deze mogelijkheid pleegt overigens zeer terughoudend om te worden gegaan.185 De verdachte heeft voorts op grond van artikel 243, eerste lid, het recht op een “onverwijlde” kennisgeving van niet verdere vervolging, wanneer een eenmaal aangevangen vervolging niet wordt voortgezet.186 Blijft de laatstgenoemde kennisgeving uit, dan kan de verdachte op grond van artikel 36 aan de rechter verzoeken te verklaren dat de zaak is geëindigd.187 In verband met de controle op de voortgang van de strafzaak is voorts bij de invoering van de Wet versterking positie rechter-commissaris de mogelijkheid ingevoerd dat de rechter-commissaris op grond van artikel 180, derde lid, de zaak aan de rechtbank kan voorleggen in verband met een verklaring dat de zaak geëindigd is. Volgens de toelichting op de laatstgenoemde wet zal de rechtbank tot een dergelijke beslissing komen: “indien het gelet op de inactiviteit van de kant van het openbaar ministerie en of de zeer lange duur van het onderzoek, onredelijk is dat de vervolging nog doorgang vindt.”188 Voorts kan de verdachte onder omstandigheden op grond van artikel 262 een bezwaarschrift tegen de dagvaarding indienen. Dit betreft een summiere procedure waarbij de opportuniteit van de vervolging in beginsel niet wordt beoordeeld.189 Slechts in bijzondere gevallen kan de rechter in het kader van de bezwaarschriftprocedure beslissen dat een vervolging indruist tegen de beginselen van een behoorlijke procesorde.190 184 185 186 187 188 189 190 Vgl. T.C. Borman, aant. 2 onder f op artikel 9.8 Algemene wet op het bestuursrecht, in: T&C Algemene wet op het bestuursrecht. Zie hierover Corstens & Borgers 2011, blz. 100. Zie artikel 243, derde lid en paragraaf 4.2.. Zie artikel 36. Kamerstukken II, 2009/10, 32 177, nr. 3, blz 13. Zie HR 11 april 2006, NJ 2006, 261. Zie HR 21 januari 1886, NJ 1987, 663. De procedure van artikel 38 is belangrijker geworden dan voorheen het geval is, omdat sinds de inwerkingtreding van de Wet Versterking positie rechter-commissaris de eis 40 De beslissing dat een vervolging indruist tegen beginselen van een behoorlijke procesorde, kan ook in de hoofdprocedure worden genomen. Hoewel verweren betreffende de vervolgingsbeslissing in strafzaken vaak worden gevoerd, is de toetsingsruimte die de rechter op dit punt heeft gering.191 De Hoge Raad overwoog in het arrest van 2 juni 2013, LJN BZ6654: "2.4.1. Bij de beoordeling van het middel moet worden vooropgesteld dat in art. 167, eerste lid, Sv aan het openbaar ministerie de bevoegdheid is toegekend zelfstandig te beslissen of naar aanleiding van een ingesteld opsporingsonderzoek vervolging moet plaatsvinden. De beslissing van het openbaar ministerie om tot vervolging over te gaan leent zich slechts in zeer beperkte mate voor een inhoudelijke rechterlijke toetsing in die zin dat slechts in uitzonderlijke gevallen plaats is voor een niet-ontvankelijkverklaring van het openbaar ministerie in de vervolging op de grond dat het instellen of voortzetten van die vervolging onverenigbaar is met beginselen van een goede procesorde (vgl. HR 6 november 2012, LJN BX4280, NJ 2013/109). Wel is in zoverre toetsing mogelijk dat het OM niet-ontvankelijk kan zijn in de vervolging wanneer de vervolgingsbeslissing indruist tegen regelgeving of beleidsregels die als “recht” in de zin van 79 RO gelden.192 In de huidige praktijk komt dit echter vrijwel nooit voor.193 4.1.2. Discussie over de koppeling van rechten aan de instelling van de vervolging Zoals door Borgers194 nader is onderbouwd, was in de oorspronkelijke opzet van de het Wetboek van Strafvordering van 1926 de instelling van vervolging een belangrijk omslagpunt in het strafproces. Vanaf dat moment was de zaak in handen van de rechter-commissaris dan wel rechter, die verantwoordelijkheid droeg voor de inhoud en de voortgang van het onderzoek. Ook had vanaf dat moment de verdachte een specifieke rechtspositie.195 In het geldende recht is de instelling van de vervolging in mindere mate een markeringspunt omdat het gerechtelijke vooronderzoek inmiddels is afgeschaft en de opsporingsfase en vervolgingsfase in belangrijke mate door elkaar heen lopen. Zo verricht het OM veelal nog opsporingsonderzoek in de fase waarin er formeel sprake is van een vervolging. Wanneer er een rechter-commissaris betrokken is bij de zaak in de fase voorafgaand aan de terechtzitting, gaat het lang niet altijd om een structurele betrokkenheid. De betrokkenheid kan ook kortdurend en incidenteel zijn, bijvoorbeeld omdat hij alleen op verzoek van het OM wordt ingeschakeld met het oog op de 191 192 193 194 195 dat aan de verdachte een kennisgeving van verdere vervolging dient te worden betekend is vervallen (de wet kent nu alleen een kennisgeving van niet verdere vervolging). Incidenteel kan het voorkomen dat een beslissing over het verder verloop van de zaak te lang uitblijft. Zie hierover ook Duker 2013. Vgl. Corstens/ Borgers 2011, blz. 48. Zie voor een voorbeeld het Hof Den Haag 27 januari 2014, ECLI:NL:GHDHA:2014:84. In deze zaak werd de verdachte vervolgd wegens overtreding van artikel 31 van de Auteurswet aangezien hij via de website van the Piratebay bijna 5.000 e-books ter beschikking zou hebben gesteld om door anderen te worden gedownload. Het hof verklaarde het hof OM niet-ontvankelijkin de vervolging vanwege schending van de beginselen van een behoorlijke procesorde. Volgens het hof kon het OM niet in redelijkheid tot zijn vervolgingsbeslissing komen aangezien de Aanwijzing intellectuele eigendomsfraude (met nummer 2005A022) een handhaving langs civielrechtelijke weg voorop stelde en het OM het standpunt dat strafrechtelijk zou moeten worden vervolgd onvoldoende had onderbouwd. Corstens/Borgers 2011, blz. 47 e.v. Zie voor een geval waarin dit wel voorkwam Hof Den Haag 27 januari 2014, ECLI:NL:GHDHA:2014:84. Borgers 2013, passim, met literatuurverwijzingen. Zie ook Verrest 2013. Borgers 2013, i.h.b. blz. 215 e.v. . 41 inschakeling van een deskundige die niet in het deskundigenregister is ingeschreven.196 Volgens het klassieke vervolgingsbegrip, waarbij beslissend werd geacht dat de zaak op initiatief van het OM werd voorgelegd aan de rechter, is er in dit laatste geval sprake van een vervolging.197 Bij een dergelijke incidentele en kortdurende betrokkenheid van de rechter-commissaris is er echter feitelijk geen sprake van een nieuwe fase in het strafproces. Toch is het ook in het geldende recht voor de rechtspositie van de verdachte van belang of er sprake is van een vervolging (en soms ook of er al dan niet sprake is van een verdere vervolging). Zo kan de verdachte op grond van artikel 36 verzoeken om een verklaring dat de zaak geëindigd is, indien er sprake is van een vervolging die niet wordt voortgezet. Is een persoon als verdachte van een strafbaar feit gehoord of vervolgd, dan kan hij de rechter-commissaris op grond van artikel 182 verzoeken dienaangaande onderzoekshandelingen te verrichten, met daaraan gekoppeld een voortgangscontrole door de rechter-commissaris, met de mogelijkheid van het stellen van een termijn voor de beëindigen van het opsporingsonderzoek.198 Indien er al sprake is van een vervolging, maar deze niet wordt doorgezet, kan niet worden volstaan met een vormloze sepotmededeling, maar dient er een kennisgeving van niet verdere vervolging uit te gaan, met bijbehorende waarborgen (artikel 243). De bovengenoemde voorbeelden roepen de volgende drie vragen op: 1. Past het nog wel in het huidige stelsel van het Wetboek van Strafvordering dat het desbetreffende recht (bijvoorbeeld het recht op kennisname van stukken) gekoppeld is aan instelling van een vervolging, of zouden andere markeerpunten moeten gelden zoals het eerste verhoor van de verdachte, zoals door de projectgroep Strafvordering 2001 voorgesteld.199 2. Moet er nog wel een onderscheid worden gemaakt tussen de gevallen waarin er sprake is van een situatie van ‘vervolgen” en een situatie van niet verder vervolgen? (zie paragraaf 4.2.). 3. Indien ervoor wordt gekozen om bepaalde verdedigingsrechten nog steeds wel te koppelen aan de instelling van de vervolging, hoe dient dan het begrip ‘vervolging’ te worden uitgelegd? Moet bijvoorbeeld nog wel beslissend zijn of een rechter bij de zaak betrokken is of moet aansluiting worden gezocht bij het begrip ‘charge’ in artikel 6 EVRM? (zie i.h.b. paragraaf 4.2.3.). Voor de eerstgenoemde vraag is van belang dat de laatste jaren, onder meer als gevolg van de zogenoemde Salduz-rechtspraak, een ontwikkeling heeft plaatsgevonden waarin niet de vervolging, maar het verhoor van de verdachte, een belangrijk aanknopingspunt is voor rechten. Zo heeft de aangehouden verdachte voorafgaand aan zijn verhoor het recht een raadsman te raadplegen. Ook heeft hij in ieder geval vanaf het eerste verhoor na aanhouding recht op kennisneming van de processtukken op grond van artikel 30. De drie bovengenoemde vragen komen in de navolgende paragrafen terug bij de bespreking van de desbetreffende rechten. 196 197 198 199 Vgl. artikel 150. Borgers 2013, blz. P.M. nog invullen. Zie artikel 180. Simmelink en Baaijens-van Geloven 2001, blz. 443. 42 4.2 Mogelijke wijziging regels kennisgeving niet verdere vervolging 4.2.1. Reikwijdte van de regeling betreffende de kennisgeving van niet verdere vervolging Artikel 243 regelt de situatie waarin een vervolging is aangevangen, maar niet is voortgezet. In een dergelijk geval kan de verdachte aanspraak maken op een kennisgeving van niet verdere vervolging. Dit heeft belangrijke rechtsgevolgen omdat na een dergelijke kennisgeving de zaak is geëindigd, behoudens nieuwe bezwaren. Ook kan er dan alleen in beperkte mate opsporingsonderzoek in die zaak kan worden verricht (zie paragraaf 4.4.). Wordt de strafzaak geseponeerd zonder dat er sprake was van een vervolging, dan is er sprake van een zgn. “informeel sepot” en treden deze rechtsgevolgen niet in werking. Weliswaar is het OM gelet op het vertrouwensbeginsel in beginsel gebonden aan toezeggingen die aan de verdachte zijn gedaan, maar naar geldend recht kan het OM daarop terugkomen indien zwaarwegende belangen zich verzetten tegen een honorering van een beroep op het vertrouwensbeginsel of er sprake is van gewijzigde omstandigheden.200 Bij een informeel sepot worden bovendien in de wet geen grenzen gesteld aan het opsporingsonderzoek.201 Naar geldend recht maakt het dus voor de verdachte in aanzienlijke mate uit of er sprake is van een informeel sepot, zoals bedoeld in artikel 167, of van een formeel sepot, een situatie van niet verder vervolgen als bedoeld in artikel 242, tweede lid. Aanhakend bij het voorbeeld uit paragraaf 4.1.2.: is de rechter-commissaris bij een zaak betrokken geweest omdat er een deskundigenbericht moest worden opgevraagd, en wordt de zaak daarna geseponeerd, dan kan de verdachte aanspraak maken op een formeel sepot met bijhorende rechtsbescherming.202 Zou in een identieke casus geen betrokkenheid van de rechter-commissaris nodig zijn voor het aanvragen van een deskundigenonderzoek, dan kan volstaan worden met een informeel sepot, met een minder zware graad van rechtsbescherming. Borgers stelt terecht de vraag aan de orde of dit verschil in rechtsbescherming wel verdedigbaar is, gezien de ontwikkelingen die zijn beschreven in paragraaf 4.1. en die hebben geleid tot een uitholling van het vervolgingsbegrip.203 Dit punt komt in het navolgende terug. 4.2.2. Kennisgeving gekoppeld aan een vervolging? Bij een herijking van het Wetboek van Strafvordering lijkt het hoe dan ook gewenst meer duidelijkheid te bieden over het moment waarop een verdachte recht krijgt op een kennisgeving van niet verdere vervolging. Daarbij kan ook de door Keulen opgeworpen vraag worden betrokken of per se de eis moet worden gesteld dat een rechter betrokken is in de zaak. Zou de verdachte bijvoorbeeld niet ook recht moeten hebben op een kennisgeving van niet verdere vervolging wanneer de verdachte alleen in verzekering is gesteld, maar uiteindelijk toch wordt besloten geen vervolging in te stellen?204 (Zie ook paragraaf 4.1.2.) Voor dit laatste standpunt valt veel te zeggen. Ratio van de regeling betreffende de kennisgeving van niet-verdere vervolging is namelijk dat het niet gewenst is de 200 201 202 203 204 Corstens/Borgers 2011 45 e.v. Gezien het opgewekte vertrouwen kan onder omstandigheden een verricht opsporingsonderzoek wel disproportioneel zijn. Dit is het geval wanneer men uitgaat van de gangbare definitie van vervolging waarin het betrekken van een rechter bij de zaak een vervolging oplevert. Zie over deze definitie nader paragraaf 4.2.3. Borgers 2013. Keulen 2013, blz. 348. 43 verdachte onnodig lang gebukt te laten gaan onder onzekerheid wat er met zijn zaak gaat gebeuren. Dit is ook uitgangspunt geweest bij de totstandkoming van de Wet versterking positie rechter-commissaris. In de memorie van toelichting bij het aan die wet ten grondslag liggende wetsvoorstel werd gesteld: Het is van belang dat de verdachte niet onnodig lang in het ongewisse blijft over het voortzetten van het onderzoek en van de vervolging tegen hem.205 Op zichzelf is het een optie om, gezien de laatstgenoemde ratio, aan te sluiten bij de jurisprudentie over het begrip “charge” in verband met de redelijke termijn. Een belangrijk nadeel van deze optie is echter dat het begrip “charge” weinig omlijnd is en daardoor ook onzekerheid kan ontstaan over de kwestie wanneer de verdachte aanspraak heeft op een kennisgeving van niet-verdere vervolging.206 Dit pleit wellicht tegen de laatstgenoemde optie. Een andere optie is om aan te sluiten bij de regeling van artikel 182, zoals door Keulen is bepleit.207 Deze laatste regeling heeft, net als de regeling over de kennisgeving van niet verdere vervolging, tot doel om te voorkomen dat de verdachte langer dan noodzakelijk in onzekerheid verkeert. Uit artikel 180 j° 182 blijkt dat de verdachte om een dergelijke controle kan verzoeken in het geval hij als verdachte in de zaak is gehoord en/of indien er sprake is van een ‘vervolging’ (waarmee blijkens het bovenstaande gedoeld is op een ‘formele’ vervolging)’. Aansluiting bij deze regeling zou inhouden dat een kennisgeving van niet verdere vervolging verplicht is wanneer er sprake is van een formele vervolging en/of wanneer de verdachte verhoord is, ongeacht of dit verhoor al dan niet als “charge” kan worden aangemerkt. Het is dan wel noodzakelijk dat het begrip vervolging hierbij goed wordt afgebakend. Er valt veel voor te zeggen om vast te houden aan het vereiste dat de rechter door toedoen van het OM bij de zaak betrokken wordt, om de bovenstaande “fishing expeditions” tegen te gaan. Ook in het kader van het project Strafvordering 2001 is overigens bepleit om (onder meer) het eerste verhoor van de verdachte als vertrekpunt voor de rechtsbescherming te nemen. De onderzoekers stellen dat zo’n verhoor in het algemeen de verwachting wekt dat er een strafvorderlijk gevolg aan de zaak wordt gegeven. De verdachte heeft er dan een redelijk belang bij dat hem over dit gevolg duidelijkheid wordt geboden zodra dit mogelijk is.208 Ook dit pleit voor het voorstel van de projectgroep Strafvordering 2001 en van Keulen. Een tussenoplossing zou zijn om niet het verhoor van de verdachte als vertrekpunt te nemen, maar een ander rechtsmoment, zoals diens aanhouding, ontbieding op het politiebureau of diens inverzekeringstelling. Ook zou bijvoorbeeld het eerste verhoor van de verdachte na diens aanhouding als ingangsmoment van het recht kunnen nemen.209 Van belang hierbij is dat in artikel 6 van de bovengenoemde richtlijn inzake minimumrechten voor slachtoffers is bepaald dat slachtoffers op verzoek informatie 205 206 207 208 209 Kamerstukken II, 2009/10, 32 177, nr. 3, blz. 10 Vgl. Simmelink en Baaijens-van Geloven 2001, blz. 446. Kamerstukken II, 2009/10, 32 177, nr. 3, blz. 17. Keulen 2013, blz. 353. Simmelink en Baaijens-Van Geloven 2001, blz. 447. Vgl. Kamerstukken II 2009-10, nr. 3, blz. 22. In dit verband kan een vergelijking worden gemaakt met artikel 30 waarin bepaald is dat de verdachte in ieder geval recht heeft op kennisname van de processtukken vanaf het eerste verhoor na aanhouding. 44 dienen te krijgen over een eventuele beslissing om het onderzoek niet voort te zetten of te beëindigen dan wel om de dader niet te vervolgen. Deze verplichting tot informatieverschaffing aan het slachtoffer is niet gekoppeld aan bepaalde formele momenten in de procedure, maar het slachtoffer dient wel op verzoek informatie te krijgen over de actuele stand van de procedure.210 Dit pleit ervoor om al in een zo vroeg mogelijk stadium van de procedure, indien dit gezien de stand van het onderzoek in de desbetreffende strafzaak mogelijk is, aan het slachtoffer informatie te bieden over de beslissing die zal worden genomen over de vervolging van de verdachte. Doorgaans ligt het dan ook in de rede de verdachte hiervan op de hoogte te brengen. Voor een meer vroegtijdige kennisgeving van een eventuele beslissing tot nietvervolging pleit ook het volgende. Aangezien het tegenwoordig geregeld voorkomt dat een strafbaar feit een grensoverschrijdend karakter heeft, is de kans reëel dat er raakvlakken zijn met een strafrechtelijk onderzoek in een ander land. Het is dan mogelijk dat in dat andere land een vervolging tegen de verdachte wordt overwogen en dat er overleg tussen de landen nodig is ter voorkoming van schendingen van ne bis in idem beginsel, zoals neergelegd in art. 54 van het Schengen Uitvoeringsovereenkomst (“SUO”).211 Een formele beslissing kan dan helderheid scheppen. Ter vermindering van administratieve lasten (in bepaalde gevallen) zou de betekeningseis kunnen worden versoepeld, bijvoorbeeld door niet een betekening van deze mededeling verplicht te stellen212 maar te volstaan met een toezending. 4.2.3. Uitleg vervolging indien wel wordt vastgehouden aan het vervolgingsbegrip Wanneer wel wordt vastgehouden aan het vereiste dat er formeel sprake moet zijn van een vervolging (in de zin van artikel 167), wil de verdachte recht hebben op een kennisgeving van niet verdere vervolging, rijst de vraag hoe het vervolgingsbegrip moet worden gedefinieerd.213 Het huidige Wetboek van Strafvordering geeft geen omschrijving van dit begrip, terwijl de memorie van toelichting op de Wet versterking positie rechtercommissaris voor verschillende interpretaties vatbaar blijkt te zijn. Aan de ene kant wordt er in die toelichting van uitgegaan dat alleen wanneer het OM de rechter betrekt bij de zaak, sprake is van een vervolging.214 Aan de andere kant wordt echter gesuggereerd dat er ook sprake kan zijn van een vervolging wanneer de rechter louter door toedoen van de verdachte betrokken wordt bij de zaak.215 Hierdoor is het bijvoorbeeld niet duidelijk of de verdachte een kennisgeving van niet verdere vervolging kan uitlokken door bij de RC op grond van artikel 182 een verzoek te doen tot het doen van onderzoekshandelingen. Dit laatste zou kunnen leiden tot “fishing expeditions”. 210 211 212 213 214 215 Zie punt 26 van de considerans van de richtlijn. Zie ook de aanwijzing rechtsmachtgeschillen bij strafprocedures (2012A013) van 5 juni 2012, Stc. 2012, nr. 11716. De betekening is naar geldend recht verplicht op grond van artikel 243, derde lid. Verrest 2011 blz. 40 Zie KII 2009/10, 32 177, nr. 3, blz. 27, hierin wordt onder meer gesteld; "dat met «vervolging» wordt geduid op «het door het openbaar ministerie betrekken van een rechter bij de zaak» (zie G. J. M. Corstens, het Nederlands strafprocesrecht, Kluwer, Deventer 2008, blz. 117). Dit betekent dat ook een vordering tot het verrichten van onderzoekshandelingen door de rechter-commissaris op grond van artikel 181 Sv als een daad van vervolging zal zijn aan te merken en de verjaring zal stuiten, evenals dat kan geschieden door het op andere wijze betrekken van de rechter(-commissaris) bij de zaak. Er is dan immers sprake van een situatie waarin de RC op andere wijze betrokken is bij de zaak, in de zin van de bovenstaande omschrijving in de Kamerstukken. 45 In de literatuur zijn verschillende voorstellen gedaan om het vervolgingsbegrip zodanig te definiëren dat dit weer onderscheidend vermogen heeft. Verrest stelt bijvoorbeeld de volgende omschrijving voor: “de gevallen waarin de zaak als zodanig door het openbaar ministerie aan de rechter wordt voorgelegd – kenmerkend is dat het zaaksdossier naar de rechter(commissaris) gaat – en de beslissingsmacht in de zaak tenminste voor een deel – duurzaam aan hem wordt overdragen.”216 Naar zijn mening is hiervan sprake bij een vordering voorlopige hechtenis of een dagvaarding. Volgens Borgers is een bezwaar van deze laatste definitie dat aan het vorderen van voorlopige hechtenis een specifiek stelsel van rechtsbescherming wordt gekoppeld die bij de toepassing van andere dwangmiddelen ontbreekt. Borgers stelt een wat andere definitie voor, namelijk: “het nemen van een beslissing die gericht is op de afdoening van de strafzaak, in de zin van het inhoudelijk beoordelen van de beschuldiging en het, zo daartoe termen aanwezig zijn, nemen van een sanctiebeslissing.”217 Een nadeel van deze laatste omschrijving is wel dat deze niet heel duidelijk omlijnd is, en de inhoudelijke vraag onverlet laat welke situaties daar precies onder te vatten zijn. Discussiepunten 16. Is het hierboven aangegeven verschil tussen een formeel en een informeel sepot terecht? 17. Dient, bij handhaving van de regeling betreffende de kennisgeving van niet verdere vervolging, deze te worden gewijzigd: a. voor wat betreft het moment waarop deze kennisgeving wordt gedaan? b. voor wat betreft de wijze waarop de kennisgeving moet worden gedaan? 18. Indien niet voor een wijziging wordt gekozen, hoe dient dan het vervolgingsbegrip te worden afgebakend in verband met de verplichting een kennisgeving van niet verdere vervolging te betekenen? 4.3.In de literatuur bepleite voorstellen tot wijziging regeling betreffende de verklaring dat de zaak geëindigd is 4.3.1. Reikwijdte van de regeling In paragraaf 4.2. kwam de vraag aan de orde of de reikwijdte van de regeling betreffende de kennisgeving van niet verdere vervolging dient te worden verruimd. Een soortgelijke wetswijziging als in paragraaf 4.2. aan de orde is gekomen stelt Keulen voor in verband met de verklaring dat de zaak geëindigd is in de zin van artikel 36. Volgens de tekst van de wet kan de verdachte de desbetreffende procedure alleen instellen wanneer er al sprake is van een vervolging. Keulen bepleit om ook wat dit betreft aan te sluiten bij de regeling van artikel 182, hetgeen zou inhouden dat de verdachte ook een 216 217 Verrest 2011, blz. 40. Borgers 2013. 46 verzoek ex artikel 36 zou kunnen indienen wanneer er weliswaar nog geen sprake is van een vervolging, maar de verdachte bijvoorbeeld al wel gehoord is.218 Omdat artikel 36 beoogt de voortgang van de procedure te bevorderen, ter voorkoming van onzekerheid van de verdachte over het verloop van de zaak, ligt het voor de hand om de regelingen die deze voortgang betreffen (in de artikelen 36, 182 en 243) in samenhang met elkaar te bezien en het toepassingsbereik op elkaar af te stemmen. Dat zou de regelingen evenwichtiger maken dan nu het geval is. 4.3.2. Procedure Het verdient overigens overweging om de procedure van artikel 36 meer uit te werken door in de wettelijke regeling te voorzien in inbreng van het OM. Deze wens is informeel ingebracht vanuit het OM. Een optie is bijvoorbeeld om ook in deze procedure de opdracht tot een ambtsbericht verplicht te stellen, vergelijkbaar met de huidige procedure in artikel 12a, tweede lid. 4.3.3. Rechtsgevolgen Net als bij een kennisgeving van niet verdere vervolging is na de verklaring dat de zaak geëindigd is geen nieuwe vervolging mogelijk tenzij er nieuwe bezwaren aanwezig zijn (vgl. artikel 255). Deze regel werkt ook door in de beklagprocedure van artikel 12. Is eenmaal een verklaring gegeven dat de zaak is geëindigd, dan kan het hof niet alsnog een bevel tot vervolging geven, tenzij dat bevel gebaseerd is op nieuwe bezwaren.219 De kennisgeving van niet verdere vervolging heeft echter geen blokkerende werking in de beklagprocedure: ondanks een dergelijke kennisgeving kan het hof een bevel tot vervolging geven (vgl. 255, eerste lid). Deze laatste regeling is opgesteld met het oog op de belangen van het slachtoffer. Bij de verklaring dat de zaak geëindigd is, viel deze belangenafweging anders uit omdat deze verklaring niet door een vervolgingsautoriteit is gegeven, maar door een rechter. De buitenvervolgingstelling na een bezwaarschrift tegen de dagvaarding220 heeft in de beklagprocedure hetzelfde effect als de verklaring dat de zaak geëindigd is, omdat ook bij de buitenvervolgingstelling er sprake is van een beslissing die door een rechter is genomen. Stelling Gezien de gedachte achter het ne bis in idem beginsel valt er veel voor te zeggen om het uitgangspunt dat de verklaring dat de zaak geëindigd is (en de buitenvervolgingstelling) in beginsel – behoudens nieuwe bezwaren – blokkerende werking heeft, te handhaven. Discussiepunten Discussiepunt 19 Dient de regeling betreffende de verklaring dat de zaak is geëindigd te worden gewijzigd: a. Voor wat betreft het toepassingsbereik van de regeling? b. Voor wat betreft de te volgen procedure, bijvoorbeeld door de inbreng van een ambtsbericht verplicht te stellen. 218 219 Keulen 2013, blz. 353. Corstens/Borgers20 211, blz. 553. Discussiepunt 220 Zie de regeling in artikel 262. Bent u het eens met de stelling dat de regeling van artikel 36 voor wat betreft de rechtsgevolgen geen wijziging behoeft? 47 4.4. In de literatuur bepleite voorstellen tot wijziging regeling artikel 255 4.4.1. Onduidelijkheid over de geldende regeling indien er geen nieuwe bezwaren zijn Keulen heeft voorts voorgesteld de rechtspositie van de verdachte te versterken wanneer er eenmaal een kennisgeving van niet verdere vervolging is uitgevaardigd of een verklaring is afgegeven dat de zaak geëindigd is.221 De achtergrond van dit voorstel is dat het huidige artikel 255 geen duidelijkheid verschaft over de vraag in hoeverre er nieuw opsporingsonderzoek tegen de gewezen verdachte mag worden verricht. Er worden wel voorzieningen getroffen voor het geval dat er al wel sprake is van nieuwe bezwaren: dan mag het onderzoek op grond van artikel 255, vierde lid, alleen worden verricht na een machtiging van de RC (op vordering van het OM).222 De wet zwijgt echter over de situatie waarin er nog geen sprake is van nieuwe bezwaren.223 Men kan in verband hiermee twee kanten op redeneren. Aan de ene kant kan men stellen dat het kennelijk, vanwege het ontbreken van een regeling op dit punt, niet toegestaan is om opsporingsonderzoek te verrichten na de bedoelde kennisgeving of verklaring, tenzij er sprake is van nieuwe bezwaren. Men zou echter ook kunnen stellen dat de wet kennelijk geen grenzen stelt aan het opsporingsonderzoek dat wordt verricht in het geval dat er nog geen sprake is van nieuwe bezwaren. Dit standpunt lijkt Keulen in te nemen die een wettelijke regeling bepleit ter bescherming van de gewezen verdachte. Keulen werkt dit punt niet verder uit maar denkt aan een aansluiting bij de regeling betreffende de herziening te nadele (in artikel 482c, eerste lid). 4.4.2. Verschillende opties Meer duidelijkheid lijkt in ieder geval gewenst. Indien er gekozen wordt voor een regeling op dit punt zijn er verschillende opties. Optie 1 (in het geheel geen opsporingsonderzoek) Men kan als uitgangspunt hanteren dat in de situatie waarin er nog geen sprake is van nieuwe bezwaren, de verdachte na een kennisgeving of verklaring als in de vorige paragraaf is bedoeld, geen voorwerp mag zijn van justitieel onderzoek, gezien diens gelegitimeerde verwachting dat hij na de kennisgeving of verklaring door de overheid met rust wordt gelaten. Dit kan in de wet neergelegd worden door aan te sluiten bij het bepaalde in artikel 482c, eerste lid, waarin in het kader van de herziening ten nadele als hoofdregel is neergelegd dat de wettelijke opsporingsbevoegdheden niet tegen de gewezen verdachte mogen worden uitgeoefend. Een soortgelijke regeling zou opgenomen kunnen worden in een nieuw artikellid (uitgaande van de huidige nummering: artikel 255, vijfde lid), dat ongeveer als volgt zou kunnen luiden: “Behoudens het bepaalde in het vierde lid worden de bevoegdheden die door de wet aan opsporingsambtenaren zijn toegekend, niet tegen de gewezen verdachte uitgeoefend.” 221 222 223 Keulen 2013, blz. 350 e.v. De Hoge Raad lijkt, contra legem, ook opsporingsonderzoek toelaatbaar te achten wanneer de RC op andere wijze betrokken is bij de zaak zoals door een inbewaringstelling, zie: HR 11 september 2012, LJN: BX4490, NJ 2012, 539. Zie artikel 255, eerste lid, waarin een regeling wordt getroffen voor het geval dat er “nieuwe bezwaren” bekend zijn geworden tegen de verdachte die buiten vervolging is gesteld. In artikel 255, derde lid, wordt een ter zake van de nieuwe bezwaren ingesteld opsporingsonderzoek verplicht gesteld voordat tot dagvaarding wordt over gegaan. Artikel 255, vierde lid, heeft betrekking op het opsporingsonderzoek “als bedoeld in het derde lid” hetgeen impliceert dat het gaat om het opsporingsonderzoek n.a.v. nieuwe bezwaren. 48 Net als bij regeling in artikel 482c zou daarbij kunnen worden aangenomen dat bevoegdheden die niet ‘tegen de gewezen verdachte’ zelf zijn gericht, wel mogen worden toegepast. Dit geldt bijvoorbeeld voor onderzoek aan sporen of DNA-onderzoek aan reeds voorhanden zijnd celmateriaal.224 Optie 2 (beperkt opsporingsonderzoek). Men kan ook stellen dat een beperkt opsporingsonderzoek mogelijk moet zijn, maar alleen indien er al ernstig rekening mee moet worden gehouden dat er sprake is van nieuwe bezwaren, maar nader opsporingsonderzoek noodzakelijk is om echt te kunnen vaststellen dat er daadwerkelijk nieuwe bezwaren zijn. Men zou deze regeling kunnen neerleggen in twee nieuwe artikelleden (uitgaande van de huidige nummering: artikel 255, vijfde en zesde lid), die (in de trant van artikel 482c, tweede lid) ongeveer als volgt zouden kunnen luiden: Vijfde lid: “Het bepaalde in het vierde lid is van overeenkomstige toepassing indien er ernstig rekening mee moet worden gehouden dat er sprake is van ernstige bezwaren als bedoeld in het derde lid en het opsporingsonderzoek dringend noodzakelijk is.” Zesde lid: “Behoudens het bepaalde in het vierde en vijfde lid worden de bevoegdheden die door de wet aan opsporingsambtenaren zijn toegekend, niet tegen de gewezen verdachte uitgeoefend.” 4.4.3. Stelling Ter wille van de discussie over dit onderwerp wordt in dit stuk het standpunt ingenomen dat de eerste optie de voorkeur verdient. Hiervoor kunnen de volgende argumenten worden aangevoerd. Een dergelijke regeling doet het meest recht aan de ratio van artikel 255, namelijk de waarborg dat een verdachte van wiens verdere vervolging eerst was afgezien, niet lichtvaardig onderworpen wordt aan hernieuwd justitieel overheidsoptreden.225 Hierbij moet worden bedacht dat de drempel om nieuwe bezwaren aan te nemen, niet al te hoog is, aangezien hiervoor elk soort nieuw bewijsmateriaal voldoende is, mits dit na de kennisgeving van niet verdere vervolging of de verklaring dat de zaak is geëindigd, bekend is geworden of nog niet onderzocht is en het gaat om betrouwbaar en deugdelijk bewijsmateriaal. Anders dan bij de herziening ten nadele zijn daarbij geen grenzen gesteld aan het soort bewijsmateriaal en kunnen er bijvoorbeeld ook nieuwe bezwaren ontstaan naar aanleiding van getuigenverklaringen.226 Bij dit soort nieuw bewijsmateriaal is ook naar geldend recht al een opsporingsonderzoek mogelijk na inschakeling van de RC in gevallen waarin sprake is van “nieuwe bezwaren”. Een regeling voor die gevallen waarin er “ernstig rekening mee moet worden gehouden” dat er sprake is van nieuw bewijsmateriaal lijkt in dit licht bezien niet nodig of opportuun. Discussiepunten 21 Over mogelijkheden tot opsporingsonderzoek om na te gaan of er eventueel sprake is van nieuwe bezwaren in zin artikel 255: 224 I, 2012/13, 32 044, C, blz. 20. a.Kamerstukken In hoeverre dient opsporingsonderzoek mogelijk te zijn in geval van 225 Vgl. W.E.C.A. Valkenburg, aantekening 4 opverdere artikel 255,vervolging in: T&C Strafvordering. Vgl. ook HR 11 dat september een kennisgeving van niet of een verklaring de 2012, LJN: BX4490, NJ 2012, 539. zaak is geëindigd? 226 Bij een herziening ten nadele kan krachtens artikel 482a, derde lid, een novum alleen worden ontleend aan b.bewijsmateriaal Zo ja, dient voor één van de paragraaf beschreven opties dat aandan bepaalde eisen voldoet. Kortin gezegd moet het4.4.2 gaan om een geloofwaardige bekentenis of resultaten van technisch onderzoek. Een verklaring van getuigen is dus niet voldoende. Zie te worden gekozen (welke)? F.W. Bleichrodt, aantekening 4 op artikel 482, in: T&C Strafvordering. 49 4.5. Schrappen regeling bezwaarschrift tegen de dagvaarding? Doelstelling van het wetgevingsprogramma VPS is onder andere te bezien of bepaalde procedures overbodig zijn. De vraag rijst of dat geldt voor het bezwaarschrift tegen de dagvaarding (artikel 262). In het kader van het project Strafvordering 2001 is de stelling ingenomen dat deze procedure geschrapt kan worden omdat hieraan geen behoefte zou bestaan. Volgens de projectgroep kan namelijk ook al op worden gekomen tegen een lichtvaardige vervolging in de strafzaak zelf, omdat de zittingsrechter een oordeel kan geven over de ontvankelijkheid van het OM in het licht van de beginselen van een behoorlijke procesorde.227 Bij de totstandkoming van de Wet versterking positie rechter-commissaris is ervoor gekozen de procedure inzake het bezwaarschrift tegen de dagvaarding te handhaven vanwege het belang dat in de praktijk bleek te bestaan aan het behoud van de procedure.228 De werkgroep hoger beroep en verzet heeft aangegeven dat het bezwaarschrift in een aantal gevallen terecht wordt aangewend en in die gevallen voorkomt dat de verdachte in het openbaar terecht moet staan. Er wordt in dat verband op gewezen dat de belasting van openbaar terecht staan niet moet worden onderschat en dat de verdachte een gerechtvaardigd belang kan hebben bij het voorkomen van publiciteit. 229 In het kader van het project Strafvordering 2001 is overtuigend door Simmelink beargumenteerd dat het in ieder geval niet gewenst is de procedure betreffende de bezwaarschrift van de dagvaarding verder op te tuigen. Dit zou leiden tot onwenselijke vertragingen en zou er ook toe leiden dat te veel moet worden vooruitgelopen op de inhoudelijke behandeling van de zaak.230 Punt van aandacht is nog wel de functiecumulatie die naar geldend recht mogelijk is bij de bezwaarschriftprocedure: naar geldend recht kunnen de rechters die hebben geoordeeld over het bezwaarschrift ook oordelen over de uiteindelijke strafzaak. Dit alles kan aaneensluitend op dezelfde dag plaatsvinden. Hoewel dit de efficiëntie bevordert en waarschijnlijk ook verenigbaar is met de eisen van artikel 6 EVRM231 heeft deze cumulatie wel als nadeel dat het maatschappelijk draagvlak voor de beslissing van de bezwaarschriftrechter(s) kan worden aangetast. Voor dat draagvlak is het wellicht beter als de beslissing wordt genomen in de bezwaarschriftprocedure door rechters die niet in een later stadium oordelen over de strafzaak. Kritische opmerkingen over de bovengenoemde functiecumulatie zijn ook vanuit de wetenschap gemaakt.232 227 228 229 230 231 232 Groenhuijsen en Knigge 2004, blz. 144; Simmelink 2004, blz. 221 en 222. Kamerstukken II, 2009/10, 32 177, nr. 3, blz. 18. Blz. 4 van het tussentijds verslag van de werkgroep hoger beroep en verzet, niet gepubliceerd. Simmelink 2004, blz. 221 e.v. Zie HR 6 mei 1997, NJ 1998, 186, waarin de Hoge Raad overwoog: “De rechter die over een zodanig bezwaarschrift heeft te oordelen dient voor wat betreft de kwestie van het bewijs slechts na te gaan of het hoogst onwaarschijnlijk is dat de strafrechter, later oordelend nadat de zaak op de openbare terechtzitting is onderzocht, door de voor hem geleverde bewijsvoering het telastegelegde geheel of ten dele bewezen zal achten. Reeds in aanmerking genomen de beperkte reikwijdte en aard van een zodanige rechterlijke beslissing in een bezwaarschriftprocedure kan niet gezegd worden dat een eventueel bij de verdachte bestaande vrees dat die rechters — ingeval dezen het bezwaarschrift ongegrond hebben verklaard — niet meer tot een onbevangen behandeling ten gronde van zijn zaak ter terechtzitting in staat en bereid zijn, objectief gerechtvaardigd is. “ C.P.M. Cleiren en J.H. Crijns, aantekening 8 op artikel 262, in: T&C Strafvordering. 50 Discussiepunten 22. Stelling De regeling betreffende het bezwaarschrift tegen de dagvaarding moet niet worden geschrapt, maar ook niet worden opgetuigd. 22a. Wat is uw opvatting over de bovenstaande stelling? 22b. Moet bij een eventuele herijking van de regeling de bovengenoemde functiecumulatie worden uitgesloten? 23. Zijn er aanvullende discussiepunten die u in verband met de bovenstaande materie aan de orde zou willen stellen? 51 Literatuurlijst D.J.C. Aben 2004, D.J.C. Aben, Wijze van behandeling, in: S.J.A.M. van Gend en G.J. Visser (red.), Artikel 12 Sv, Prinsengrachtreeks 2004/2, Nijmegen: Ars Aequi Libri 2004, blz. 15-35. Asperen de Boer en Duijvenbode 2014 C.M.I. van Asperen de Boer en Mr. M.L. van Duijvenbode, Schikkingscultuur in fraudezaken ondermijnt de rechtsontwikkeling, NJB 2014, afl. 10, blz. 641-646. Baumgardt 2014 R. Baumgardt, Rubriek advocatuur, Sukkelzaak, Delikt en Delinkwent 2014, afl. 4, blz. 312. M.J. Borgers en J.M. Sjöcrona 2008 M.J. Borgers en J.M. Sjöcrona 2008, Europees straf(proces)recht, in: E. van Sliedregt en A.M.M. Orie (red), Schets van het Europese en Internationale Strafrecht, Deventer: Kluwer 2013, blz. 93 e.v. Borgers, 2013 M.J. Borgers, Het vervolgingsbegrip anno 2013, Delikt en Delinkwent 2013, afl. 3, blz. 210-228. Boyne 2007 S.M. Boyne, Prosecutorial discretion in Germany's Rechtsstaat : varieties of practice and the pursuit of truth, Thesis (Ph.D.), Universiteit van Wisconsin--Madison, 2007. Boyne 2013 S.M. Boyne, The German Prosecution Service, Guardians of the Law?, Heidelberg /New York: Springer 2013. Buruma 2006 Y. Buruma, Flutzaken: een pleidooi voor rechterlijke toetsing van vervolgingsbeslissingen, Delikt en Delinkwent 2006, afl. 3, blz. 364-375. Buruma 2013 Y. Buruma. Het Openbaar Ministerie in zwaar weer, Nederlands Juristenblad 2013, afl. 39, blz. 2727. Cleiren 2008 C.P.M. Cleiren, De procedure van het beklag tegen niet-vervolging op de schop, Strafblad 2008, afl. 5, blz. 534-546. Corstens 1974 G.J.M. Corstens, Waarborgen rondom het vervolgingsbeleid,diss. Amsterdam, IJmuiden, Vermande zonen uitgevers 1974 52 Corstens 2005 G.J.M. Corstens,Artikel 12 Sv als laatste strohalm, in: A.H.E.C. Jordaans, P.A.M.Mevis & J. Wöretshofer (red.), Praktisch strafrecht (Reijntjes-bundel), Nijmegen:Wolf Legal Publishers 2005, blz. 101-108. Corstens/ Borgers 2011 G.J.M. Corstens, bewerkt door M.J. Borgers, Het Nederlands strafprocesrecht, Deventer 2011. Van Doren en Van der Vlugt 2012 F.J.W.M. van Dooren en Y.M. van der Vlugt, Klachtbehandeling door de Nationale ombudsman, (onlineversie bijgewerkt tot 1 augustus 2012) in: P.A.M. Mevis en J. Boksem (red), Handboek strafzaken, Deventer; Kluwer (onderdeel 87.17). Doornbos 2010 M.G. Doornbos, Het verkrijgen van stukken in een 12 Sv-procedure, Strafblad 2010, afl. 2, blz. 144- 146. Duker 2009 M.J.A. Duker, De toetsingsruimte van het hof in beklagzaken ex artikel 12 Sv, Delikt en Delinkwent 2009, afl. 5, blz. 428-452. Duker 2013 M.J.A. Duker, Samenhang in buitenwettelijke gronden voor niet-ontvankelijkheid van het OM, Delikt en Delinkwent 2013, 673-684 Factsheet over de ZSM-afdoening 2012 www.om.nl/onderwerpen/zsm/@158586/factsheet-zsm (geraadpleegd op 11 december 2013). L. Frijda 2004 L. Frijda, Plaatsbepaling, in: S.J.A.M. van Gend en G.J. Visser (red.), Artikel 12 Sv, Prinsengrachtreeks 2004/2, Nijmegen: Ars Aequis Libri 2004, blz. 15-35. Geelhoed 2013 W. Geelhoed, Het opportuniteitsbeginsel en het recht van de Europese Unie, Een onderzoek naar de betekenis van strafvorderlijke beleidsvrijheid in de geëuropeaniseerde rechtsorde, proefschrift Leiden, Kluwer, Deventer 2013. Gonzales 2009 Mr. I. Gonzales, Het slachtoffer en de beklagprocedure ex artikel 12 Sv, Strafblad 2009, afl. 5, blz. 469-476 De Graaf 2013 F.C.W. de Graaf, Samenloop van strafbare feiten binnen de Europese Unie, DD 2013, Afl. 9, blz. 658-672. Gras 2009 R.J. Gras, Een voorstel tot wijziging van de beklagprocedure, Strafblad 2009, afl. 5, blz. 453- 454. 53 Groenhuijsen 2002 M.S. Groenhuijsen, De dreigende verdachtmaking van het opportuniteitsbeginsel in het Nederlandse strafprocesrecht, DD 2002, afl. 5, blz. 437-445. Groenhuijsen en Kwakman 2002 M.S. Groenhuijsen en N.J.M. Kwakman, Het slachtoffer in het vooronderzoek, in: M.S. Groenhuijsen en G. Knigge (red.), Dwangmiddelen en Rechtsmiddelen, Derde interrimrapport onderzoeksproject strafvordering 2001, Deventer: Kluwer, 2002, blz. 773-978 Groenhuijsen en Knigge 2004 M.S. Groenhuijsen en G. Knigge, Afronding en Verantwoording. Algemeen deel, in: M.S. Groenhuijsen en G. Knigge (red.), Afronding en Verantwoording, Eindrapport onderzoeksproject strafvordering 2001, Deventer: Kluwer, 2004, blz. 3- 185. ‘t Hart 1976 A.C. t Hart, Om het OM. Een verkenning van enkele aspekten van taak en funktioneren van het Openbaar Ministerie in Nederland, Inaugurele rede, Tjeenk Willink: Zwolle 1976. ’t Hart 2006 A.C. t Hart, Het Nederlands Openbaar Ministerie rond(t) de eeuwwisseling, in: E.R. Muller en C.P.M. Cleiren, red., Rechterlijke Macht. Studies over rechtspraak en rechtshandhaving in Nederland, Kluwer: Deventer 2006. Keulen 2005 B.F. Keulen, Per amvb naar een nieuwe strafvordering? in: A.E. Harteveld, D.H. de Jong en E. Stamhuis (red.), Systeem in ontwikkeling. Liber amicorum G. Knigge, , Nijmegen: Wolf legal Publishers 2005, blz. 313-330. Keulen 2013 B.F. Keulen, Waarborgen rond de vervolging in de 21e eeuw, in: M. Groenhuijsen, T. Kooijmans, J. Ouwerkwerk (red.), Roosachtig strafrecht, Liber amicorum Th. de Roos, Deventer: Kluwer 2013, blz. 341-354. Klip 2013 A.H. Klip, Een Europees Openbaar Ministerie, Delikt en Delinkwent 2013, afl. 9, blz. 649657. Van der Kruijs 2010 P.W. van der Kruijs, Flutzaken en het gelijkheidsbeginsel, Strafblad 2010, afl. 3, blz. 239-245. Kwakman 2012 N.J.M. Kwakman, Snelrecht en de ZSM-aanpak, Delikt en Delinkwent 2012, afl. 3, blz. 188-205. De Lange 2009 A. de Lange, De beklagprocedure en criminele politiek, Strafblad 2009, afl. 5, blz. 477492. 54 Van der Lee 2003 P.P. van der Lee, Legitimiteit en onpartijdigheid bij vervolging. Een vergelijking van de verhouding tussen het openbaar ministerie en de minister van jusitie in Frankrijk, Italië en Nederland (dissertatie Maastricht) Den Haag: Sdu 2003. Lestrade 2013 S.M.A. Lestrade, Relevante normeringen Nationale ombudsman, Kroniek van het strafrecht 2012, in:, H.J.B. Sackers en P.H.P.H.M.C. van Kempen, Kroniek van het strafrecht, Deventer: Kluwer 2013, no. I.2.11. Van der Leij 2009 J.B.J. van der Leij, Het slachtoffer in de beklagprocedure van artikel 12 Sv, afl. 5, Strafblad 2009, blz. 464-468. Ligeti 2013 K. Ligeti (red.), Toward a Prosecutor for the European Union, Volume 1, A Comparative Analysis, Hart Publishing, Oxford and Portland, Oregon 2013. Voor zover voor dit discussiestuk van belang zijn de diverse landenrapporten opgesteld door de volgende auteurs: Denemarken: B. Feldtmann en S. Knop Reventlow; Duitsland: Th. Weigend; Engeland: T. Howse; Frankrijk: J. Tricot; Italië: F. Ruggieri en S. Marcolini; Litouwen: G. Švedas en R. Merkevicîus; Luxemburg: M. Petschko, M. Schiltz en S. Tosza; Oostenrijk: R. Kert en A. Lehner; Polen: C. Nowak en S. Steinborn; Portugal: P. Caeiro, M. João Costa; Spanje: L. Bachmaier; Zweden: Christoffer Wong. Nijboer 2000 J.F. Nijboer, De taken van de strafrechter, Deventer: Gouda Quint 2000 Peters 2013 L.J.J. Peters, Onderhandelen op het continent: vonnisafspraken in strafzaken, DD 2013, afl. 1, blz. 13-14. Rapport Algemene Rekenkamer 2012 Algemene Rekenkamer, Prestaties in de strafrechtketen, rapport van 9 februari 2012, Bijlage Kamer II, 2011/12, 33173, nr. 2 De Roos 2009 Th. A. de Roos, Rechtspraak, Strafblad 2009, afl. 5, blz. 455-‐461. Sdu@ommentaar Strafvordering, vooronderzoek De Bruijn-Lückers e.a. (red) Sdu@ommentaar, Strafvordering, vooronderzoek, Den Haag: Sdu uitgevers 2013 Sdu@ommentaar Strafvordering, eindonderzoek De Bruijn-Lückers e.a. (red), Sdu@ommentaar, Strafvordering, vooronderzoek, Den Haag: Sdu uitgevers 2013 55 Simmelink en Baaijens-van Geloven 2001 J.B.H.M. Simmelink, Vervolging en rechtsbescherming, in: M.S. Groenhuijsen en G. Knigge (red.), Het vooronderzoek in Strafzaken, Tweede interimrapport onderzoeksproject strafvordering 2001, Deventer: Kluwer 2004, blz. 387-496. Simmelink 2004 J.B.H.M. Simmelink, Rondom de vervolgingsbeslissing, in: M.S. Groenhuijsen en G. Knigge (red.), Afronding en Verantwoording, Eindrapport onderzoeksproject strafvordering 2001 Deventer: Kluwer 2004, blz. 189-242. Strien 2001 A.L.J. van Strien, De positie van het slachtoffer in het strafproces, in: M.S. Groenhuijsen en G. Knigge (red.), Het onderzoek ter zitting, Eerste interimrapport onderzoeksproject strafvordering 2001 , Deventer: Kluwer 2001, blz. 233-342. T&C Strafvordering (verkort aangehaald) C.P.M. Cleiren, J.H. Crijns en M.J.M. Verpalen (red.), Tekst &Commentaar Strafvordering, Deventer: Kluwer 2013 T&C Algemene wet op het besuursrecht (verkort aangehaald) P.J.J. van Buuren, T.C. Borman, M.J. Jacobs en J.C.A. de Poorter, Tekst &Commentaar Algemene wet op het bestuursrecht, Deventer: Kluwer 2014. Vellinga-Schootstra en Vellinga 2008 F. Vellinga-Schootstra en W.H. Vellinga, Positive obligations en het Nederlandse straf(proces)recht, inaugurele oratie Groningen, Kluwer, Deventer 2008. Vermeer 2010 F.R. Vermeer, Gedogen door bestuursorganen, Kluwer, Deventer 2010 Verrest 2011 P.A.M. Verrest, Naar een nieuw vooronderzoek in strafzaken, Digitale publicatiereeks Recht en Overheid 2011 www.acwet.nl/www.acjur.nl Verrest 2013 P.A.M. Verrest, Een vooruitblik op noodzakelijke vernieuwing, Delikt en Delinkwent 2013, afl. 3, blz. 165-184 Visser 2004, G.J. Visser, Artikel 12 tussen recht en onrecht, een scala van zaken, 1. De rafels van het recht: onzin- en bagatelzaken, in: S.J.A.M. van Gend en G.J. Visser (red.), Artikel 12 Sv, Prinsengrachtreeks 2004/2, Nijmegen: Ars Aequis Libri 2004, blz. 127-130. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid 2002 Rapport van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid over het jaar 2002, De toekomst van de nationale rechtsstaat, Sdu Uitgevers, Den Haag, 2002.
© Copyright 2025 ExpyDoc