Rooilijn Jg. 45 / Nr. 3 / 2012 Denken en handelen in corridors P. 174 Rooilijn Jg. 45 / Nr. 3 / 2012 Paul Chorus P. 175 In Nederlandse steden is over het algemeen nog geen sprake van een systematische integratie tussen verstedelijking en openbaar vervoer. Weliswaar kent ook Nederland voorbeelden van integratie van vastgoed- en stationsontwikkeling. Deze beperken zich echter veelal tot stationslocaties, terwijl toonaangevende buitenlandse voorbeelden uitgaan van een integrale strategie die de hele stedelijke regio en het openbaar vervoersnetwerk omvat. Tokio is één van de voorbeelden waar de spoorwegcorridor het vertrekpunt vormt voor het opstellen van een integrale gebiedsstrategie. Wat zou de Randstad hiervan kunnen leren? Paul Chorus Denken en handelen in corridors Nederland is een voorbeeld van een land waar, ondanks de ruime beleidsaandacht voor het verbeteren van de afstemming tussen verstedelijking en openbaar vervoer, deze in de praktijk vaak moeilijk tot stand komt. In het geval van spoorwegontwikkeling is het vaak zo dat de spoorweginfrastructuur wordt aangelegd voordat met ruimtelijke ontwikkelingen wordt begonnen. Of erger nog, de ruimtelijke ontwikkelingen zijn afgerond terwijl de railinfrastructuur nog moet worden aangelegd. In beide gevallen wordt een efficiënte exploitatie van het spoor belemmerd. Ondanks dat in Nederland het besef er is dat stedelijke ontwikkelingen op het openbaar vervoer moeten worden afgestemd, is dit nog weinig zichtbaar in de praktijk. Boven: Kita Umeda Goederenemplacement in Osaka, Onder: Yokohama station (foto's: Paul Chorus) De ontwikkeling van stationsgebieden is hier een voorbeeld van. Sinds de jaren negentig krijgen stationsgebieden steeds meer aandacht. Ze worden beschouwd als belangrijke ontwikkellocaties, vanwege hun goede bereikbaarheid en ligging nabij het centrum van de stad. Voor een efficiënte benutting van deze gebieden dienen openbaar vervoer en ruimtelijke ontwikkelingen op elkaar te worden afgestemd. Dit blijkt moeilijk te zijn en kan als één van de redenen gezien worden voor de trage voortgang van stationsgebiedsontwikkelingen in Nederland. Er zijn echter ook voorbeelden waar openbaar vervoer en ruimtelijke ontwikkelingen beter op elkaar zijn afgestemd. Eén van deze voorbeelden is Tokio. In dit artikel wordt beschreven hoe in Rooilijn Jg. 45 / Nr. 3 / 2012 Denken en handelen in corridors P. 176 Rooilijn Jg. 45 / Nr. 3 / 2012 Paul Chorus P. 177 Figuur 1: Gebiedsstrategie Tokyu Corporation Bron: Tokyu Corporation, 2005 Tokio ruimtelijke ontwikkelingen worden afgestemd op het spoorsysteem, waarbij specifiek aandacht wordt besteed aan hoe dit op corridorniveau wordt gedaan. Onder corridor wordt een regionale spoorlijn verstaan met inbegrip van de gronden rondom de stations van deze lijn. Het doel is om na te gaan in hoeverre de Randstad van een dergelijke corridorbenadering zou kunnen leren. Denken in corridors Diverse studies hebben aangetoond dat een succesvolle integratie van verstedelijking en openbaar vervoer vraagt om een visie die de gehele grootstedelijke regio omvat en consistent is voor de lange termijn (Cervero, 1998; Dittmar & Ohland, 2004; Curtis e.a., 2009). Het belang van de regio wordt verder onderschreven door het feit dat het merendeel van de verplaatsingen in Nederland plaatsvindt op dit schaalniveau (Ruimtelijk Planbureau, 2006). Daarom is een benadering nodig die in staat is om de dagelijkse activiteiten- en verplaatsingpatronen op dit schaalniveau te coördineren. De corridor lijkt hiervoor het meest geschikt te zijn, omdat deze duidelijke voordelen heeft ten opzichte van een benadering die zicht richt op individuele stations (Bertolini & Rietveld, 2008). Ten eerste kan binnen een corridor in samenhang gekeken worden naar herkomst (de woongebieden) en bestemmingen (de werkgebieden en concentraties van voorzieningen). Dit maakt het mogelijk om een integrale strategie te ontwikkelen voor het gehele gebied die gericht is op specifieke doelgroepen. Ten tweede maakt een focus op corridors het mogelijk om plannen voor verschillende stationsgebieden onderling op elkaar af te stemmen. Op deze wijze kan een destructieve concurrentie tussen knooppunten worden voorkomen en in plaats daarvan complementariteitkansen tussen knooppunten bevorderd worden. Ten derde kan een focus op corridors bijdragen aan een betere afstemming tussen de verschillende vormen van vervoer als onderdeel van ketenverplaatsingen. Tot slot, kan een focus op corridors bijdragen aan een efficiëntere exploitatie van het openbaar vervoer, door op ontwikkelingen te richten die tegenspitsverkeer en/of verkeer in de daluren genereren. Denk daarbij bijvoorbeeld aan het plaatsen van scholen of pretparken op het midden of eind van de corridor, op enige afstand van het centrum. In Tokio heeft men ruime ervaring met het denken en handelen in corridors. De private spoorwegmaatschappij en de overheid spelen hierin een belangrijke rol. Uiteraard kunnen naast het regionale schaalniveau ook op andere schaalniveaus corridors worden onderscheiden. Een eenduidige afbakening van een corridor is dan ook niet zo maar te maken. Bovendien functioneren corridors niet onafhankelijk van elkaar, maar zijn ze onderdeel van een netwerk. Dat betekent dat de focus dus eigenlijk op het netwerk zou moeten liggen. Echter, het organiseren van de afstemming tussen verstedelijking en openbaar vervoer op corridorniveau is al ingewikkeld genoeg, gelet op het aantal betrokken partijen met ieder hun eigen belangen. Een focus op het netwerk zou dit alleen maar complexer maken. Vandaar dat voor de regionale afstemming van verstedelijking en openbaar vervoer de corridor het beste als uitgangspunt kan worden genomen. Handelen in corridors Tokyu Corporation wordt gezien als een van de succesvolste private spoorwegbe- PEAs Strategy hardware approach Develop the major stations and the area around them Create "liner identities" of each area along Tokyu Line Station Town Station Town Station Town Station Town Station Town software approach Strong collaboration among the three core businesses. Alliance with local communities and government drijven in het afstemmen van vastgoedontwikkelingen op stationsontwikkelingen in Japan (Cervero, 1998; Padeco, 2000). In Tokio is dit spoorwegbedrijf eigenaar en exploitant van zeven spoorweglijnen in het gebied ten zuidwesten van Shibuya, één van de subcentra van Tokio. In haar bedrijfsplan speelt de corridor een belangrijke rol in het genereren van groei. Voor Tokyu Corporation vormt de corridor het vertrekpunt voor het opstellen van een zogenaamde gebiedsstrategie. Dit wordt door haar ook wel aangeduid met de term ‘PEAs Strategy’(figuur 1). De zogenaamde ‘erwten’ verwijzen naar de stations en de steden die met elkaar worden verbonden door een spoorlijn, terwijl het omliggende gebied dat bediend wordt door de spoorlijn als ‘boon’ wordt beschouwd. Voor het opstellen van de gebiedsstrategie zijn de sociaaleconomische kenmerken van de omwonenden en reizigers zoals leeftijdsopbouw, inkomen en consumptie uitgaven in kaart gebracht. Dit stelt het bedrijf in staat om gericht functionele programma’s af te stemmen op de wensen en eisen van bepaalde doelgroepen. Gebaseerd op deze gebiedsstrategie worden een beperkt aantal stationsgebieden aangewezen waarin Tokyu Corporation de komende jaren wil investeren. Het gaat hierbij vaak om plekken die een belangrijke functie in het netwerk vervullen. Daarnaast probeert het spoorwegbedrijf om variatie in detailhandel tot stand te brengen door ervoor te zorgen dat de detailhandelsvoorzieningen op de stations langs de corridor verzorgingsgebieden van verschillende omvangen dienen en op verschillende doelgroepen gericht zijn. Op deze wijze hoopt Tokyu Corporation meerwaarde te genereren tussen haar vastgoed-, detailhandel- en vervoersactiviteiten. Deze meerwaarde uit zich in hogere reizigersaantallen, hogere consumptie uitgaven en hogere huur- en grondprijzen dan wanneer deze activiteiten afzonderlijk van elkaar ontwikkeld zouden worden. Spoorwegbedrijven spelen, al dan niet gezamenlijk met andere ontwikkelaars, zodoende een cruciale rol in zowel de planning als de ontwikkeling van een corridor. Dit wijkt af van de Nederlandse situatie waar de gemeente doorgaans een prominente rol speelt in de planning en vaak ook in de ontwikkeling van stationsgebieden vanwege gemeentelijk grondbezit. In Tokio is de rol van de lokale overheid Rooilijn Jg. 45 / Nr. 3 / 2012 Denken en handelen in corridors P. 178 Rooilijn Jg. 45 / Nr. 3 / 2012 Paul Chorus Figuur 2: Variatie in dichtheden op corridorniveau (%) Figuur 3: Functiedifferentiatie op corridorniveau In Japan wordt de FSI aangegeven in procenten. Een FSI van K = Kantoor D = detailhandel P. 179 W = wonen 900% is echter gelijk aan een FSI van 9 Shibuya Naka Meguro Jiyugaoka Den en Chofu Tamagawaen Musashi Kosugi Kikuna Yokohama Shibuya Naka Meguro Jiyugaoka Den en Chofu Tamagawaen Musashi Kosugi Kikuna Yokohama 900 500 600 200 200 500 300 800 K - D W - K W - D W W W - D - K W K-D (de Tokyo Metropolitan Government) minder prominent. De voornaamste rol van de lokale overheid is om ontwikkelingen te faciliteren en te conditioneren waarbij gebruik wordt gemaakt van haar plannings- en financieel instrumentarium. Bovendien is het merendeel van de grond in handen van private ontwikkelaars of individuele grondeigenaren. Als zodanig heeft de overheid een relatief beperkte, maar desondanks invloedrijke rol, omdat het stellen van randvoorwaarden aan bepaalde ontwikkelingen haar nog steeds in staat stelt om invloed uit te oefenen op het bereiken van een bepaald gewenst eindresultaat. De overheid kan hetzij direct of indirect invloed uitoefen op de planning en ontwikkeling van een corridor. Directe invloed kan de overheid uitoefenen door te sturen op enerzijds dichtheid en anderzijds functiedifferentiatie. De Tokyo Metropolitan Government is meestal het bevoegd gezag om dichtheden toe te wijzen aan bepaalde gebieden. Stations krijgen hierbij doorgaans een voorkeursbehandeling wat betekent dat de gebieden rondom de stations hogere bebouwingsdichtheden krijgen toegewezen dan gebieden elders in Tokio. Op deze wijze hoopt de lokale overheid deze gebieden aantrekkelijker te maken voor private ontwikkelaars om in te investeren. Bij het toekennen van dichtheden aan een corridor is sprake van een zeker hiërarchisch patroon (figuur 2). De hoogste dichtheden worden toegekend aan de stedelijke subcentra gevolgd door de regionale centra. Stations met een lokale functie krijgen de laagste dichtheden toegewezen. Doorgaans zijn de subcentra, en dus de hoogste dichtheden, te vinden aan het begin en einde van een corridor, met op ruwweg het midden van de lijn het regionale centrum. Ook wat betreft functiedifferentiatie valt een bepaald patroon te ontdekken op corridorniveau (figuur 3). Meestal worden de subcentra aan het begin en/of eind van een lijn gedomineerd door kantoren en detailhandel. Tussen deze subcentra kan een scala aan functies worden aangetroffen, terwijl doorgaans de meest multifunctionele stations zich ergens op het midden van de lijn bevinden. Dit berust niet op toeval, maar ligt ten grondslag aan de gebiedsstrategie. Bepaalde functies (winkelcentra, ziekenhuizen en universiteiten) worden bewust ergens op het midden van de lijn gepland om een tegenspits en verkeer in de daluren te genereren. Een evenwichtige spreiding van voorzieningen langs de spoorcorridor draagt bij aan een efficiëntere benutting en daarmee dus een gezondere exploitatie van het spoor. De overheid probeert functiedifferentiatie te stimuleren door via belastingprikkels specifieke bedrijven naar bepaalde stations te lokken. Indien in een stationsomgeving bijvoorbeeld veel ICT-bedrijven gevestigd zijn, kan de overheid de ontwikkeling ervan verder aanjagen door bedrijven die aan dit profiel voldoen tijdelijk een ontheffing van de onroerend goedbelasting te geven, wanneer zij zich ook in dit gebied vestigen. Ten slotte oefent de lokale overheid ook indirect invloed uit op de planning en ontwikkeling van een corridor door een auto-ontmoedigend beleid te voeren. Het gebruik van de auto wordt ontmoedigd door diverse maatregelen zoals hoge belastingen op autobezit, hoge parkeertarieven en tolheffingen. Daarnaast zijn er in Tokio de zogenaamde garaging requirements die vereisen dat iemand die zijn auto wil laten registreren, moet kunnen aantonen dat hij of zij hiervoor een parkeerplaats op straat heeft nabij zijn huis. Vooral in centraal Tokio waar de grondprijzen hoog zijn en doorgaans weinig ruimte is voor het parkeren op straat, blijkt dit een effectieve maatregel te zijn om het autobezit te ontmoedigen. Tegelijkertijd voert de lokale overheid een OV-stimulerend beleid door reiskostenvergoedingen van werknemers voor werkgevers volledig aftrekbaar te maken. Bovendien heeft het openbaar vervoer in Tokio een goed imago; het is punctueel en dus betrouwbaar, en rijdt daarnaast in hoge frequenties (om de 2 à 3 minuten in de spits en om de 5 minuten buiten de spits). Daar staat tegenover dat een groot deel van de snelwegen in en rond Tokio gedurende de hele dag last heeft van congestie. Wat naar aanleiding van het bovenstaande geconcludeerd kan worden is dat niet zozeer de lokale overheid, maar de private sector een prominente rol speelt in de planning en ontwikkeling van stationsgebieden. In feite wordt de daadwerkelijke planning van stationsgebieden niet door de lokale overheid gedaan in Tokio, maar door de private spoorwegmaatschappij. De rol van de lokale overheid is beperkt tot het conditioneren en faciliteren van ruimtelijke ontwikkelingen rondom stations. Ondanks deze beperkte rol is de lokale overheid in staat om stationsgebiedsontwikkelingen te sturen. Hiervoor maakt ze gebruik van haar financiële (belastingprikkels) en planningsinstrumentarium (toewijzen van dichtheden). Leren van Tokio In Nederland speelt doorgaans de gemeente een belangrijke rol in de planning van stationsgebieden en is de rol van de private sector minder uitgesproken. Bijvoorbeeld de NS stelt zelf geen stedenbouwkundige plannen op en neemt meestal ook niet het initiatief om nieuwe gebiedsontwikke- Rooilijn Jg. 45 / Nr. 3 / 2012 Denken en handelen in corridors P. 180 Rooilijn Jg. 45 / Nr. 3 / 2012 Paul Chorus P. 181 Station Tokio Seijo Gakuen Mai met fietsenstalling (foto: Paul Chorus) lingsprojecten rond stations op te starten. Gewoonlijk zijn de gemeenten hiervoor verantwoordelijk en initiatiefnemer van nieuwe stationsgebiedsontwikkelingsprojecten. Potentiële lessen voor de Randstad zouden dan ook getrokken kunnen worden uit de andere rolverdeling tussen publieke en private partijen in Tokio. Lokale overheden zouden zich minder moeten bezighouden met het gedetailleerd voorschrijven van wat op een bepaalde locatie aan type ontwikkelingen is toegestaan. Met gedetailleerde voorschriften is de kans groter dat private investeringen worden ontmoedigd in plaats van gestimuleerd, omdat ze nauwelijks ruimte laten voor innovatie. Wat de lokale overheid in Tokio laat zien is dat ruimtelijke ontwikkelingen ook op een andere manier kunnen worden gereguleerd zonder dat dit ten koste gaat van het resultaat. Sterker nog, door het conditioneren en faciliteren van ontwikkelingen blijkt de lokale overheid in Tokio zelfs beter in staat te zijn om ruimtelijke ontwikkelingen te sturen. Een passievere rol van de lokale overheid zou automatisch moeten betekenen dat de private sector een actievere rol in de ruimtelijke planning krijgt, want waarom zou bijvoorbeeld in Nederland een private partij niet zelf een stedenbouwkundig plan kunnen opstellen? De overheid zou een beperkt aantal voorwaarden kunnen meegeven waaraan een ontwikkeling dient te voldoen en vervolgens het initiatief kunnen overlaten aan de private sector. Dit betekent nogal een verandering van de bestaande planningspraktijk, maar zou in een tijd waarin de overheid steeds meer afhankelijk wordt van de bereidheid van de private sector om te investeren in een gebied, het overwegen waard zijn. Wat zou een dergelijke rolopvatting betekenen voor het toepassen van de corridorbenadering in de Randstad? Allereerst wat betekent dit voor de rol van de overheid? Vanwege het bovenlokale karakter van de corridor, zou de provincie ervoor moeten zorgen dat er een op regionaal niveau afgestemd programma wordt gerealiseerd. Daarvoor zou ze de structuurvisie en de hieraan gekoppelde verordening kunnen gebruiken. Per corridor zouden bijvoorbeeld afspraken gemaakt kunnen worden met gemeenten rond welke stations regionale voorzieningen als scholen, ziekenhuizen en recreatievoorzieningen geconcentreerd zouden moeten worden. De overeengekomen locatie zou vervolgens juridisch in de verordening vastgelegd kunnen worden. Daarnaast zou de private sector gestimuleerd moeten worden om te investeren in stationsgebieden. Een manier zou kunnen zijn om flexibeler om te gaan met milieuregels bij de ontwikkeling van stationsgebieden. Wat betekent dit ten slotte voor de rol van de NS? Deze zou, samen met private partijen, betrokken, of op zijn minst geconsulteerd, moeten worden bij het maken van programma-afspraken op regionaal niveau. Daarnaast zou de NS haar netwerkvisie moeten vertalen in een strategische ruimtelijke visie waarin per corridor wordt aangegeven welke stations de komende tien jaar de absolute prioriteit hebben. Daarmee wordt voor de lokale en regionale overheden duidelijkheid gecreëerd over de investeringen van de NS in stationsgebieden. Deze integrale visie zou ze vervolgens ook actief moeten gaan uitdragen en gebruiken om zelf actief plannen te initiëren. In de huidige toekomstvisie van de NS (Visie 2020) wordt er nauwelijks aandacht besteed aan de link met ruimtelijke ordening (NS, 2006). Gelet op haar dominante positie in de Nederlandse openbaar vervoersmarkt zou het zeker niet misstaan wanneer de NS zich eens wat vaker publiekelijk zou mengen in het ruimtelijke debat. Tot slot zou NS bij de ontwikkeling van nieuwe programma’s op stations nadrukkelijker rekening kunnen houden met de behoeften van de huishoudens en bedrijven die rondom deze stations gevestigd zijn. Private spoorwegmaatschappijen in Tokio laten zien dat stations daarmee een centralere plek in het dagelijkse leven kunnen innemen. Literatuur Bertolini, L. & P. Rietveld (2008) Knooppuntontwikkeling in corridorverband; economische betekenis en institutionele prikkels, Universiteit van Amsterdam/Vrije Universiteit, Amsterdam Cervero, R. (1998) The transit metropolis; a global inquiry, Island Press, Washington DC Curtis, C., J.L. Renne & L. Bertolini (red.) (2009) Transit-oriented development; making it happen, Ashgate, Farnham Dittmar H. & G. Ohland (red.) (2004) The New Transit Town: Best Practices in Transit-Oriented Development, Island Press, Washington DC NS (2006) Visie 2020; vrij om te bewegen, Utrecht: Nederlandse Spoorwegen Padeco (2000) Study on urban transport development, Padeco Co., Ltd., Tokio Ruimtelijk Planbureau (2006) Vele steden maken Paul Chorus ([email protected]) is werkzaam als nog geen Randstad, NAI Uitgevers i.s.m. Ruimtelijk beleidsadviseur bij de provincie Noord-Holland en als pro- Planbureau, Den Haag movendus verbonden aan de Universiteit van Amsterdam. Tokyu Corporation (2005) Three year medium-term Dit artikel is op persoonlijke titel geschreven. management plan 2005-2008. Tokio: Tokyu Corporation
© Copyright 2024 ExpyDoc
