Uitspraak - NJB: Nederlands Juristenblad

201307501/1/A4.
Datum uitspraak: 11 juni 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting Stichting Greenpeace Nederland, gevestigd te Amsterdam,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 3 juli 2013 in zaak nr.
12/5061 in het geding tussen:
Greenpeace
en
de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu.
Procesverloop
Bij besluit van 30 november 2011 heeft de staatssecretaris aan Greenpeace een
last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van de Waterwet.
Bij besluit van 10 september 2012 heeft de staatssecretaris het door
Greenpeace daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en de
opgelegde last onder dwangsom aangepast.
Bij uitspraak van 3 juli 2013 heeft de rechtbank het door Greenpeace daartegen
ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 10 september 2012
vernietigd en de rechtgevolgen van het vernietigde besluit in stand gelaten. Deze
uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Greenpeace hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
Greenpeace heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 januari 2014, waar
Greenpeace, vertegenwoordigd door mr. R. Hörchner, advocaat te Breda, en
door T. Grijsen, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. A.M. Nijboer,
advocaat te Den Haag, en door mr. R.C.R. Meijerink en drs. J. Ligtenberg, zijn
verschenen.
Overwegingen
1. In het kader van een protestactie heeft Greenpeace in juni 2011 in totaal 27
grote stenen, waarbij aan drie stenen een houten beeld van een zeepaard was
bevestigd, vanaf haar schip de Sleipner laten afzinken ter plaatse van de
Klaverbank in de Noordzee.
201307501/1/A4
2
11 juni 2014
De staatssecretaris heeft zich in het besluit op bezwaar op het standpunt
gesteld dat Greenpeace hiermee artikel 6.3, eerste lid, aanhef en onder a, van
de Waterwet heeft overtreden. De opgelegde last, zoals gewijzigd bij dit besluit,
houdt in dat Greenpeace een dwangsom van € 200.000,00 verbeurt voor iedere
keer dat zij opnieuw stoffen stort in de Noordzee (EEZ) ter plaatse van de
Klaverbank dan wel in de nabije omgeving van de Klaverbank.
Met het besluit op bezwaar week de staatssecretaris af van het advies van de
hoorcommissie Rijkswaterstaat dienst Noordzee. De hoorcommissie was van
oordeel dat het storten van de stenen niet geschiedde met het oogmerk zich er
enkel van te ontdoen. Nu de staatssecretaris had besloten dat de stenen ter
plaatse mochten blijven liggen en volgens de staatssecretaris geen gevaar
zouden vormen voor mens en milieu, is het plaatsen van de stenen volgens de
hoorcommissie niet strijdig met de doelstelling van het Protocol bij het op 29
december 1972 te Londen tot stand gekomen Verdrag inzake de voorkoming
van verontreiniging van de zee ten gevolge van het storten van afval en andere
stoffen. De hoorcommissie concludeerde dat de actie van Greenpeace voldeed
aan de vrijstelling van de vergunningplicht als bedoeld in artikel 6.8, tweede lid,
aanhef en onder b, van het Waterbesluit. Daarom heeft Greenpeace artikel 6.3,
eerste lid, aanhef en onder a, van de Waterwet niet overtreden, aldus de
hoorcommissie.
2. Greenpeace betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij
artikel 6.3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Waterwet heeft overtreden.
Volgens haar heeft de rechtbank daarbij ten onrechte overwogen dat zij zich
heeft ontdaan van stoffen als bedoeld in dit artikellid. De rechtbank had in ieder
geval tot het oordeel moeten komen dat het laten afzinken van de stenen en
houten zeepaarden op grond van artikel 6.8, tweede lid, van het Waterbesluit
was vrijgesteld van het in artikel 6.3 van de Waterwet opgenomen verbod, aldus
Greenpeace.
2.1. Ingevolge artikel 6.1 van de Waterwet wordt in hoofdstuk 6 van de deze
wet verstaan onder stoffen: afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen.
Ingevolge artikel 6.3, eerste lid, aanhef en onder a, is het zonder daartoe
strekkende vergunning van Onze Minister verboden zich van stoffen te ontdoen
door deze vanaf of vanuit een vaartuig dan wel een luchtvaartuig in zee te
brengen of op zee te verbranden.
Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van het Waterbesluit wordt in dit besluit
verstaan onder Protocol: op 7 november 1996 te Londen tot stand gekomen
Protocol bij het op 29 december 1972 te Londen tot stand gekomen Verdrag
inzake de voorkoming van verontreiniging van de zee ten gevolge van het
storten van afval en andere stoffen (Trb. 2000, 27).
Ingevolge artikel 6.8, eerste lid, kan een vergunning als bedoeld in artikel 6.3
van de Waterwet slechts worden verleend in overeenstemming met het Protocol.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, is van de vergunningplicht,
bedoeld in artikel 6.3 van de wet, vrijgesteld het plaatsen van vaste substanties
of voorwerpen met een ander oogmerk dan het zich er enkel van ontdoen.
201307501/1/A4
3
11 juni 2014
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, is van de vergunningplicht,
bedoeld in artikel 6.3 van de wet, vrijgesteld het achterlaten van vaste
substanties of voorwerpen die aanvankelijk in zee zijn geplaatst met een ander
oogmerk dat zich ervan te ontdoen.
2.2. De rechtbank heeft geconcludeerd dat de stenen en de daaraan
bevestigde houten zeepaarden in het kader van artikel 6.3, eerste lid, aanhef en
onder a, van de Waterwet zijn te kwalificeren als stoffen, omdat het Protocol
erop van toepassing is en artikel 6.3 van de Waterwet de vertaling van het
Protocol in de Nederlandse wetgeving is. Of het gaat om afval, verontreinigende
of niet-verontreinigende stoffen maakt daarbij volgens de rechtbank niet uit.
Hiermee heeft de rechtbank een onjuiste maatstaf aangelegd. Dat artikel 6.3
van de Waterwet is bedoeld ter uitvoering van onder meer het Protocol laat
onverlet dat voor de toepasselijkheid van artikel 6.3, eerste lid, onder a, vereist is
dat wordt voldaan aan de in artikel 6.1 van de Waterwet opgenomen definitie van
stoffen, te weten afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen.
2.3. Niet in geschil is dat de stenen en de houten zeepaarden geen schadelijke
stoffen zijn. Verder is niet gebleken dat het om verontreinigende stoffen gaat.
Ter beoordeling staat derhalve of de stenen en de houten zeepaarden zijn aan te
merken als afvalstoffen.
2.4. Het begrip afvalstof is in de Waterwet niet gedefinieerd. Zoals de Afdeling
eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 april 2014 in zaak nr.
201309955/1/A4; www.raadvanstate.nl), ziet de Afdeling aanleiding om voor de
betekenis van dit begrip aansluiting te zoeken bij artikel 1.1, eerste lid, van de
Wet milieubeheer, waarin onder afvalstoffen wordt verstaan: alle stoffen,
preparaten of voorwerpen, waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich
te ontdoen of zich moet ontdoen. Het begrip afvalstof, als bedoeld in artikel 1.1,
eerste lid, van de Wet milieubeheer, moet worden uitgelegd met inachtneming
van de door het Hof van Justitie over dit begrip gevormde jurisprudentie.
2.5. Zoals recent bevestigd en samengevat door het Hof van Justitie (arrest
van 12 december 2013, C-241/12 en C-242/12, Shell Nederland en anderen;
www.curia.europa.eu) hangt de kwalificatie als afvalstof volgens vaste
rechtspraak vooral af van het gedrag van de houder en van de betekenis van de
uitdrukking "zich ontdoen van". Uit deze rechtspraak vloeit volgens het Hof
tevens voort dat bij de uitlegging van deze uitdrukking rekening moet worden
gehouden met de doelstelling van richtlijn 2006/12/EG (thans: richtlijn
2008/98/EG), te weten, volgens punt 2 van de considerans ervan, de
bescherming van de gezondheid van de mens en van het milieu tegen de
schadelijke gevolgen veroorzaakt door het ophalen, het transport, de
behandeling, de opslag en het storten van afvalstoffen, en dat zij moet worden
uitgelegd in het licht van artikel 191, tweede lid, van het Verdrag betreffende de
Werking van de Europese Unie, dat bepaalt dat de Europese Unie in haar
milieubeleid naar een hoog niveau van bescherming streeft en dat dit beleid
onder meer berust op het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief
handelen. Daaruit volgt dat "het zich ontdoen van" niet restrictief mag worden
uitgelegd. De vraag of werkelijk sprake is van een afvalstof moet worden
beoordeeld met inachtneming van alle omstandigheden, rekening houdend met
de doelstelling van deze richtlijn en in dier voege dat geen afbreuk wordt gedaan
aan de doeltreffendheid ervan.
201307501/1/A4
4
11 juni 2014
2.6. De Klaverbank is ontstaan als een eindmorene van een gletsjer uit de
voorlaatste ijstijd. Het is het enige gebied in het Nederlandse deel van de
Noordzee waar op de bodem grote hoeveelheden grind en grote stenen
voorkomen. Deze stenen hebben een specifieke begroeiing met kalkroodwieren.
Door de verscheidenheid aan waterbodems kent het gebied een grote
biodiversiteit, maar het gebied is ook erg gevoelig voor bodemroering. Op 22
december 2008 is de Klaverbank bij de Europese Commissie aangemeld en de
Commissie heeft het gebied vervolgens op 22 december 2009 op de lijst van
gebieden van communautair belang voor de Atlantische biogeografische regio
geplaatst.
Volgens Greenpeace is de biodiversiteit in de Klaverbank ernstig aangetast
door de intensieve visserij. De Staat der Nederlanden blijft volgens haar
langdurig in gebreke bij het daadwerkelijk beschermen van dit gebied.
Greenpeace betoogt dat na de aanmelding bij de Commissie in feite weinig meer
is gebeurd en dat tegen schade door visserij en scheepvaart nauwelijks is
opgetreden. Om hierover een publiek signaal te geven heeft Greenpeace 27
stenen neergelaten op de plaats van de Klaverbank.
Onbestreden staat vast dat Greenpeace de afgezonken stenen speciaal voor
deze protestactie heeft aangeschaft bij een groothandel in tuinartikelen en dat
het natuurlijke Scandinavische stenen betrof die vergelijkbaar zijn met stenen die
reeds voorkomen op de bodem van de Noordzee. Onbestreden is voorts dat de
zeepaarden waren gemaakt van onbewerkt, niet geïmpregneerd hout met het
zogenoemde FSC label en met natuurlijk henneptouw aan de stenen waren
bevestigd. Voordat Greenpeace is overgegaan tot haar actie, heeft zij verder met het oog op veiligheid en zorgvuldigheid - de GPS-locaties van de stenen
doorgegeven aan de Kustwacht. De stenen zouden een symbolische afbakening
van het gebied moeten vormen met de houten zeepaarden als wachters, die het
gebied zouden moeten beschermen. Door het neerleggen van de stenen beoogt
Greenpeace op zeer beperkte schaal te doen wat de Staat op grote schaal
volgens haar had moeten doen, te weten het bijdragen aan het herstel van
biodiversiteit ter plaatse van de Klaverbank. Daarnaast heeft Greenpeace met
haar actie het tekortschieten van de Staat aan het publiek bekend willen maken.
De Afdeling is van oordeel dat in dit geval de aard van de materialen die
Greenpeace ter plaatse van de Klaverbank heeft laten afzinken, het exact
doorgeven van de locatie waar deze materialen afgezonken zijn, alsmede het
duidelijk door Greenpeace kenbaar gemaakte doel van deze activiteit,
omstandigheden zijn, rekening houdend met de doelstelling van de genoemde
richtlijn, op grond waarvan niet kan worden geoordeeld dat Greenpeace zich van
de stenen en de houten zeepaarden heeft ontdaan als bedoeld in artikel 1.1,
eerste lid, van de Wet milieubeheer, zodat de stenen en houten zeepaarden niet
kunnen worden aangemerkt als afvalstoffen.
2.7. Gelet op voorgaande overweging, heeft Greenpeace artikel 6.3, eerste lid,
aanhef en onder a, van de Waterwet niet overtreden, zodat de staatssecretaris
niet bevoegd was ter zake handhavend op te treden. De rechtbank heeft dit niet
onderkend. Het betoog slaagt. De overige gronden die Greenpeace in hoger
beroep heeft aangevoerd, behoeven geen bespreking.
201307501/1/A4
5
11 juni 2014
3. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden
vernietigd, voor zover de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit
van 10 september 2012 in stand heeft gelaten. Doende hetgeen de rechtbank
had behoren te doen, zal de Afdeling zelf voorziend het besluit van 30 november
2011 herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het
vernietigde besluit van 10 september 2012.
4. De staatssecretaris dient op na te melden wijze tot vergoeding van de
proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.
verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 3 juli 2013 in zaak
nr. 12/5061, voor zover de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde
besluit van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van 10 september
2012, kenmerk MD/2012/1070, in stand heeft gelaten;
III. herroept het besluit van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van
30 november 2011, kenmerk WSH/2011/1717;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit
van 10 september 2012;
V. veroordeelt de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu tot vergoeding
van bij de stichting Stichting Greenpeace Nederland in verband met de
behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van €
487,00
(zegge: vierhonderdzevenentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een
derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. veroordeelt de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu tot vergoeding
van bij de stichting Stichting Greenpeace Nederland in verband met de
behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van
€ 974,00 (zegge: negenhonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan
door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu aan de stichting
Stichting Greenpeace Nederland het door haar voor de behandeling van het
hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 478,00 (zegge:
vierhonderdachtenzeventig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. B.J. van
Ettekoven en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van
Roessel, ambtenaar van staat.
w.g. Drupsteen w.g. Van Roessel
voorzitter ambtenaar van staat
201307501/1/A4
6
Uitgesproken in het openbaar op 11 juni 2014
462-764.
11 juni 2014

Download Report