Gemeentedecreet
Boek II
 De heer Frank Detremmerie
 Basisregelgeving – organiek recht
 2013 – 2014
SCHOOL VOOR BESTUURSRECHT
WEST-VLAANDEREN
Syllabus bij de cursus Gemeentedecreet
Inleiding tot de studie van het Vlaams Gemeentedecreet
Editie januari 2014
F. Detremmerie - rechtskundig adviseur stadsbestuur Harelbeke
master in de rechten K.U.L.- geaggregeerde HOBU K.U.L.
2
TEN GELEIDE
Voor u ligt de nu al tiende versie van de cursus Gemeentedecreet die wordt gedoceerd aan de School
voor Bestuursrecht van West-Vlaanderen (afgekort SBR).
1
Na lang uitkijken heeft het Vlaams Parlement op 15 juli 2005 het Vlaamse Gemeentedecreet
goedgekeurd.
Daarmee behoort – vanaf de inwerkingtreding van het nieuwe decreet - de federale Nieuwe
Gemeentewet (afgekort NGW), zelf grotendeels nog teruggaand naar de oorspronkelijke
monumentale gemeentewet van 30 maart 1836, voor het grootste deel tot het verleden. Eerder al was
door de bijzondere wet van 13 juli 2001 houdende overdracht van diverse bevoegdheden aan de
gewesten en de gemeenschappen de gemeentewet grotendeels geregionaliseerd.
Hij kwam
daardoor, de federale materies uitgezonderd, binnen de bevoegdheidssfeer van de deelstaten.
De komst van het Gemeentedecreet maakte een volledig herschrijven van de cursus gemeentewet
noodzakelijk.
De cursus richt zich, gezien de regionalisatie, per definitie tot zij die het
Gemeentedecreet toepassen binnen het Vlaamse Gewest, dan nog met uitsluiting van de Vlaamse
randgemeenten en Voeren. Voor die gemeenten kunnen specifieke regels gelden die in deze cursus
niet worden behandeld.
Deze cursus wil een algemeen beeld geven van het Gemeentedecreet en vertrekt daarbij vanuit een
theoretische basis.
De tekst is in eerste instantie een leidraad bij de cursus gedoceerd aan de SBR. Doel is het geven
van een algemeen overzicht in hoofdlijnen. Daarbij wordt uitgegaan van het GD zoals het – eenmaal
volledig in werking – zal gelden. De voorliggende tekst is bijgevolg geen coördinatie in de tijd van de
al geldende bepalingen van het GD met de nog geldende bepalingen van de NGW. Wél wordt
uiteraard rekening gehouden met de bepalingen van de NGW die hoe dan ook blijven gelden. Aan de
gefaseerde inwerkingtreding van het GD wordt aandacht besteed in het inleidend deel.
De cursus pretendeert in geen geval wetenschappelijke volledigheid. Hij vormt niet het ultiem
referentiewerk waarin het Gemeentedecreet, of ruimer het gemeenterecht, integraal wordt beschreven
en becommentarieerd.
Deze syllabus vormt eerder een eerste overzicht van het decreet dat, naast een handleiding bij de
uiteenzetting, een doorsnee dagdagelijks functioneren mogelijk maakt. Daarom is de cursus ook
ruimer dan hetgeen in de contactmomenten wordt toegelicht. Rechtsgeleerde discussies zal men in
de voorliggende tekst niet, of slechts zelden, vinden. Om verdere opzoekingen mogelijk te maken
wordt wel een beperkt voetnotenapparaat toegevoegd. Wie de smaak te pakken krijgt, kan dus verder
op avontuur. Om de link met de tekst van het GD zelf zo duidelijk mogelijk te houden, worden
bovendien zoveel mogelijk de structuur en indeling van het GD gevolgd.
Kenmerkend voor het GD is dat er, voor een 45-tal artikelen, uitvoeringsbesluiten moeten worden
geschreven. Om het overzicht te behouden wordt er voor geopteerd de uitvoeringsbesluiten niet
exhaustief in deze tekst te verwerken. We beperken ons in hoofdzaak tot verwijzingen in het
voetnotenapparaat.
Bij het gebruik van de cursus moet ook rekening worden gehouden met het min of meer recent
karakter van het nieuwe Gemeentedecreet. Dit leidt ertoe dat op vandaag minder - en soms helemaal
niet - kan worden gesteund op klassieke interpretatiebronnen als rechtspraak en – in mindere mate rechtsleer. Om dezelfde reden winnen de voorbereidende werken en ook het advies van de Raad van
State als interpretatiebron aan belang. Omdat de wetgeving nieuw is en vaak totaal nieuwe keuzes
inhoudt, is het niet uitgesloten dat standpunten – in functie van interpretaties van de toezichthoudende
overheid, de rechtspraak en de rechtsleer - in een latere editie zouden moeten worden bijgestuurd of
genuanceerd.
1
De term Gemeentedecreet wordt hierna verder afgekort als GD. Het GD werd gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad van
31.08.2005.
3
Het veelvuldig stilzwijgen van het advies van de Raad van State en de beknoptheid van de memorie
van toelichting of de andere voorbereidende werken, zoals de verslagen van de Commissie
Binnenlandse Aangelegenheden en de parlementaire besprekingen, zijn daar eveneens oorzaak van.
Deze cursus heeft dus een korte vervaltermijn. Hij zal in principe jaarlijks worden bijgewerkt en moet,
worden gezien als permanent “under construction”. Uiteraard zijn suggesties en opmerkingen in
functie van aanvullingen en bijsturingen welkom.
Omwille van de praktische bruikbaarheid blijft de cursus ook iets breder gaan dan een behandeling
van het Gemeentedecreet zelf. Bepaalde aangrenzende wetgevingen worden rudimentair behandeld
of louter vermeld. De uitdieping wordt overgelaten aan de docenten van de andere vakcursussen. In
de eerste versies van de cursus zal vooral aandacht gaan naar het Gemeentedecreet zelf.
In de inleidende begrippen wordt wel vertrokken vanuit beginselen die in andere cursussen worden
uiteengezet. Dit moet precies toelaten bruggen te leggen met andere vakken die aan de SBR worden
gedoceerd. Misschien kan dit een aanzet zijn tot integratie van hetgeen in diverse cursussen wordt
aangeboden.
Aan het einde van sommige onderdelen worden onder de rubriek “Test uzelf” ook voorbeelden van
mogelijke examenvragen toegevoegd. Bedoeling is vooral de cursist de attitude aan te kweken zich
over het geleerde vragen te stellen. Soms is er ook een rubriek “Praktisch” waarin wordt verwezen
naar documenten die in het eigen bestuur kunnen worden opgespoord.
Om het geheel te verhelderen zijn ook hier en daar schema’s opgenomen.
Voor de integrale tekst van het nieuwe Gemeentedecreet wordt verwezen naar de diverse uitgaven
die op de markt verkrijgbaar zijn. Een officieuze coördinatie is tevens beschikbaar op internet op
volgende sites : http://binnenland.vlaanderen.be en http://www.vvsg.be. U kan ook terecht op
http://www.codex.vlaanderen.be/ of http://www.ejustice.just.fgov.be/cgi_wet/wet.pl
De stof is in principe bijgehouden tot 01.01.2014.
De auteur
2
2
Alhoewel aan deze tekst de meeste zorg werd besteed, kan voor eventuele (druk-)fouten of onvolledigheden niet worden
ingestaan en aanvaarden de auteur en de School voor Bestuursrecht geen enkele aansprakelijkheid.
4
BOEK II
GEMEENTEPERSONEEL
PLANNING EN FINANCIEEL BEHEER
VERZELFSTANDIGING
RELATIE MET KERKFABRIEK, OCMW en POLITIEZONE
INTERGEMEENTELIJKE SAMENWERKING
BURGERPARTICIPATIE EN OPENBAARHEID
BESTUURLIJK TOEZICHT EN EXTERNE AUDIT
5
DEEL III – HET PERSONEEL VAN DE GEMEENTE
Na het gemeentebestuur te hebben besproken, samen met de bevoegdheden in algemene zin van de
onderscheiden bestuursorganen, richten we nu onze blik op het personeel. Deze materie vormt titel III
van het GD.
Onder titel III van het GD vindt men bepalingen inzake de personeelsformatie, de rechtspositieregeling
van het personeel, wordt erin geregeld wie aanstelt en ontslaat (met mogelijkheid van delegatie), vindt
men de decretale rechten en de plichten van de personeelsleden, de deontologische code en de
evaluatieregeling.
De volledige titel III betreffende het personeel, met uitzondering van de tuchtregeling, trad op
01.01.2006 in werking. De bepalingen van de tuchtregeling zijn op 01.01.2007 in werking getreden.
Voor tal van zaken moest/moet de Vlaamse Regering via uitvoeringsbesluiten echter nog de minimale
3
vereisten vaststellen (zoals voor de personeelsformatie, de rechtspositieregeling) . Benevens het
4
BVR (besluit van de Vlaamse Regering) inzake kabinets- en fractiepersoneel is ook het besluit
5
rechtspositieregeling hier als uitvoeringsbesluit belangrijk. Zoals in woord vooraf echter gesteld,
worden deze besluiten hier niet exhaustief behandeld.
Indien er (nog) uitvoeringsbesluiten zouden ontbreken stelt zich de vraag in hoeverre de artikelen van
titel III kunnen/moeten worden toegepast zonder de uitvoeringsbesluiten (zie art. 116 par. 1 GD).
Telkens zal men zich, artikel per artikel, de vraag moeten stellen of de decretale tekst zonder
uitvoeringsbesluit uitvoerbaar is. De toezichthoudende overheid heeft deze vraag deels opgelost in
6
omzendbrief BA 2006/05 van 17.03.2006 . Bij de lectuur van deze omzendbrief dient wel voor ogen
gehouden dat sedert 01.01.2007 het grootste deel van het GD in werking is getreden.
Hoofdstuk 1 – Toepassingsgebied van titel III betreffende het personeel (art.
102 GD).
De bepalingen die onder titel III GD voorkomen zijn op alle leden van het gemeentepersoneel van
toepassing, behoudens indien er een bijzondere regeling geldt zoals voor het gesubsidieerd
gemeentelijk onderwijzend personeel bedoeld in het decreet rechtspositieregeling van 27.03.1991 en
het gemeentelijk brandweerpersoneel vermeld in de wet van 31.12.1963. Wat deze laatste categorie
betreft dient er inderdaad op te worden gewezen dat de bevoegdheid inzake de brandweer federale
materie is gebleven. Dit heeft bvb. als gevolg dat wat de formatie van het brandweerpersoneel betreft
niet art. 103 GD toepasselijk is, dan wel art. 145 en 146 NGW die terzake toepasselijk blijven.
Ook het gemeentelijk onderwijzend personeel bvb. valt nu onder titel III, tenzij een afwijkende regeling
zou gelden ingevolge een specifieke wet, decreet of uitvoeringsbesluit.
Voor het gesubsidieerd gemeentelijk onderwijzend personeel bedoeld in het decreet
7
rechtspositieregeling van 27.03.1991 is dat laatste het geval, o.m. inzake tucht. Het gemeentelijk
onderwijzend personeel dat onder het toepassingsgebied van het decreet van 27.03.1991 valt, volgt
dus de tuchtregeling die in dat decreet is uitgeschreven. Het decreet van 27.03.1991 voorziet ook
8
een afwijkende bevoegdheidsverdeling inzake o.m. benoemingen .
3
Art. 116 par. 1 GD.
BVR van 12.01.2007 tot vaststelling van de regels inzake de aanwerving en terbeschikkingstelling van het kabinets- en
fractiepersoneel in de gemeenten en provincies (verkort : BVR van 12.01.2007 inzake kabinets- en fractiepersoneel), B.S.,
23.01.2007.
5
BVR van 07.12.2007.
6
Omzendbrief BA 2006/05 van 17.03.2006, inzake de inwerkingtreding van art. 102 – 117 van het GD.
7
Onderwijzend personeel sensu lato : bestuurs- en onderwijzend personeel, opvoedend hulppersoneel, paramedisch
personeel, psycho-pedagogisch, sociaal en medisch personeel, en administratief personeel (DUJARDIN, J. e. a., Praktisch
Handboek voor gemeenterecht, Die Keure 2001, p. 287). Het decreet rechtspositieregeling kan men gecoördineerd terugvinden
op de website van Onderwijs Vlaanderen, rubriek Edulex. Het decreet werd inzake de benoeming van personeel in zijn art. 4
par. 5 (toegevoegde bepaling) gewijzigd door het decreet betreffende het onderwijs XVIII van 04.07.2008, B.S., 01.09.2008.
8
Zie de voorgaande voetnoot.
4
6
Voor de in het rechtspositiedecreet onderwijs echter niet specifieke geregelde materie lijkt titel III GD
9
wél toepasselijk .
Voor het gemeentelijk personeel (onderwijzend of niet) dat geheel of deels buiten het
toepassingsgebied van het decreet rechtspositieregeling van 27.03.1991 valt en dat in een
gemeentelijke onderwijsinstelling of centrum voor leerlingenbegeleiding instelling (CLB-instelling)
wordt ingezet, moet de gemeenteraad de afwijkingen van de rechtspositieregeling van het
gemeentepersoneel bepalen, rekening houdend met de onderwijsopdracht/de CLB-opdracht en de
10
decreten en besluiten inzake onderwijs . De bedoeling lijkt hier te komen tot een aan de aard van de
taak (onderwijsopdracht) aangepast statuut dat niet al te veel afwijkt van het D. van 27.03.1991 en
ervoor te zorgen dat in één instelling personeel dat onder te verschillende statuten werkt aan de slag
is.
11
Tot slot dient erop gewezen dat het BVR van 07.12.2007 – het zgn. rechtspositieregelingsbesluit –
niet toepasselijk is op de personeelscategoriën die buiten het toepassingsgebied van titel III van het
GD vallen. Immers, artikel 116 par. 1 dat onder de genoemde titel III valt is de rechtsgrond voor het
BVR van 07.12.2007.
Hoofdstuk 2 – Het organogram en de personeelsformatie
1. Het organogram (art. 75 GD).
Voor een bespreking van dit begrip verwijzen wij naar hetgeen hiervoor werd gesteld. We hebben het
begrip organogram bij de gemeentelijke diensten behandeld omdat ook de decreetgever dit doet.
Toch moet hier aan het begrip organogram worden herinnerd omdat het begrip ook niet is los te
12
koppelen van het begrip personeel .
De vaststelling van het organogram is aan een syndicale procedure onderworpen (zie de wet van
19.12.1974 tot regeling van de betrekkingen tussen de overheid en de vakbonden van haar
personeel).
2. De personeelsformatie (art. 103 GD).
2.1. Bevoegde overheid.
13
Het is de raad die de personeelsformatie bepaalt. Het gaat om een niet delegeerbare bevoegdheid .
Het past eraan te herinneren dat de formatie (zowel oorspronkelijke opmaak als iedere wijziging) eerst
in voorontwerp door de secretaris wordt vastgesteld in overleg met het managementteam. Men
14
vergete ook niet dat de formatie syndicaal dient te worden overlegd .
2.2. Begrip.
De formatie is een opsomming van het aantal en de soorten betrekkingen, nodig voor het dekken van
15
de permanente personeelsbehoeften , ook al gaat het om contractuelen.
9
Memorie 2005, p. 77.
Wijzigingsdecreet 2009, art. 66. Inwerkingtreding : 01.07.2009.
B.S., 24.12.2007, ondertussen diverse malen gewijzigd.
12
Art. 87 par. 4 GD. Zie ook Boek I van deze cursus onder de rubriek aangaande het managementteam.
13
Art. 43 par. 2, 4° GD.
14
Artikel 11, par., 1°, van de wet van 19 december 1974 tot regeling van de betrekkingen tussen de overheid en de vakbonden
van haar personeel.
15
Memorie 2005, p. 77.
10
11
7
Bij de opmaak van de formatie dient de gemeenteraad rekening te houden met de minimale
16
voorwaarden die worden vastgesteld door de Vlaamse Regering .
De formatie wordt ingedeeld in statutairen en contractuelen. Kabinets- en fractiepersoneel (indien
aanwezig), personeel van IVA’s (eveneens indien aanwezig), districtspersoneel (idem) en statutairen
in overtal (eveneens indien aanwezig) maken een onderscheiden deel uit van de formatie.
Kabinetspersoneel (voor burgemeester en schepenen) en/of fractiepersoneel (voor de
17
gemeenteraadsfracties) moet contractueel personeel zijn
, met akkoord van het betrokken
personeelslid intern ter beschikking gesteld personeel of personeel dat afkomstig is van een andere
18
openbare dienst en via een verlofregeling overkomt .
Betrekkingen in contractueel dienstverband ter uitvoering van werkgelegenheidsmaatregelen van
hogere overheden, om te voldoen aan uitzonderlijke en tijdelijke personeelsbehoeften, voor in tijd
19
beperkte acties of voor een buitengewone toename van werk , moeten niet in de formatie staan (zie
de uitdrukkelijke decretale bepaling).
Ook om het hoofd te bieden aan plotse opstoten van werk moet geen contingent in de formatie zijn
20
voorzien
.
Het gaat om taken die dikwijls worden opgenomen door jobstudenten en
seizoenspersoneel.
2.3. Verantwoording.
De gemeente hoeft niet langer prestatiegegevens en personeelsbehoeftenplannen op te stellen om de
21
formatie mee te verantwoorden , al kan dat voor de eigen documentatie aangewezen zijn.
Een specifieke financiële verantwoording bij de wijziging van de personeelsformatie is juridisch
22
evenmin langer vereist .
16
Art. 116 par. 1, 1° GD. BVR van 07.12.2007, art. 3 – 7.
Zie hierna en art. 104 par. 3 GD.
18
Art. 1 BVR van 12.01.2007 inzake kabinets- en fractiepersoneel.
19
Wijzigingsdecreet 2009, art. 67 dat art. 103 GD aanvult. Inwerkingtreding : 01.07.2009.
20
Memorie 2005, p. 77.
21
VAN LINDT, L. e.a., “Wat u zeker moet weten over het Gemeentedecreet”, Lokaal, 16-31 augustus 2005, p. 19 e.v.
22
Art. 117 GD werd opgeheven bij D. van 29.06.2012. Inwerkingtreding: 01.01.2013.
17
8
Hoofdstuk 3 – De rechtspositie van het personeel
In dit hoofdstuk zullen we eerst aandacht hebben voor de gelaagde opbouw van de
rechtspositieregeling in de brede zin van het woord (1.) om, na stil te hebben gestaan bij de werking in
de tijd (2.) en een aantal inhoudelijke algemeenheden i.v.m. de drie trappen (3., 4. en 5.), vanaf pt. 6.
onze blik te richten op een aantal capita selecta inzake rechtspositieregeling.
1. De rechtspositieregeling van het gemeentepersoneel. Bronnen, samenhang
en piramidale opbouw.
De rechten en de plichten van de personeelsleden van de gemeente, de rechtspositieregeling in de
brede zin van het woord, vindt men terug in volgende teksten :
-
in titel III van het GD zelf (het gaat om een veertigtal artikelen) ;
in het BVR dat art. 116 par. 1 GD uitvoert. Bedoeld wordt het uitvoeringsbesluit van
23
07.12.2007 dat de minimale bepalingen van de rechtspositieregeling betreft ;
in het gemeenteraadsbesluit (een gemeentelijk reglement) dat de rechtpositieregeling voor de
24
betrokken gemeente vaststelt ;
in de gemeentelijke deontologische code, zijnde eveneens een door de gemeenteraad
vastgesteld reglement dat desgewenst bijkomende verplichtingen kan stellen.
Bij nader toezien is de gemeentelijke rechtspositieregeling duidelijk opgebouwd volgens een
25
piramidale structuur .
Onderaan, aan de basis van de piramide, bevinden zich de veertig artikelen van titel III van het GD.
Daarop zijn de 241 artikelen van het BVR van 07.12.2007 geënt. Dit BVR vervangt de zgn.
26
krachtlijnen Kelchtermans waarmee juridische moeilijkheden waren .
Daarbovenop komt de lokale rechtspositieregeling in de vorm van een gemeentelijk reglement.
De onderste en de middelste trap vormen het zgn. “hoger recht” waaraan de gemeenten bij de
vaststelling van de gemeentelijke rechtpositieregeling (de bovenste trap) krachtens de
normenhiërarchie gehouden zijn. Zo dient de gemeenteraad bij het vaststellen van het gemeentelijk
reglement rechtpositieregeling en de deontologische code (de derde en bovenste trap) rekening te
houden met de bepalingen van het GD (de eerste trap) en de bepalingen van het BVR van 07.12.2007
(de tweede trap). Daarbij moet wat deze tweede trap betreft worden opgemerkt dat het BVR enkel de
zgn. minimale voorwaarden van de rechtpositieregeling vaststelt. Daaruit volgt dat er – buiten
27
hetgeen in het BVR van 07.12.2007 dwingend is geregeld – ruimte blijft voor plaatselijk maatwerk .
23
BVR van 07.12.2007, B.S., 24.12.2007. Dit BVR werd ondertussen diverse malen gewijzigd.
Een model is te vinden op http://binnenland.vlaanderen.be/werking_besturen/gemeentedecreet.htm#voorbeeldenmodellen.
25
WEEKERS, B., “Het statuut van het gemeentepersoneel”, in Themiscahier nr. 44 Administratief recht, 2007, School voor
postacademische juridische vorming, 2007, p. 85 e.v.
26
De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft diverse malen gesteld dat de zgn. krachtlijnen Kelchtermans
geen interpretatieve omzendbrief zijn, zoals beweerd door de minister, maar wel een verordenende omzendbrief waardoor deze
als onwettig buiten toepassing dient te worden gelaten. Zie de arresten 124.147 van 13.10.2003 en 151.828 van 29.11.2005.
27
In een aantal gevallen zal het, gezien de verwoording gebruikt in het BVR van 07.12.2007, moeilijk zijn uit te maken of men
nu al dan niet nog ruimte heeft voor lokaal maatwerk. Zo bepaalt art. 45 BVR 07.12.2007 dat de evaluatie gepaard gaat met
een evaluatiegesprek tussen evaluator en personeelslid. Uit dit artikel blijkt duidelijk dat een louter schriftelijke evaluatie is
uitgesloten, maar wat te denken van een aanvullende gemeentelijke bepaling die zou stellen dat de evaluatie verloopt aan de
hand van een geschreven zelfevaluatie ? Behoort een dergelijke beslissing tot de beleidsruimte van de gemeente of is dit niet
het geval ? Zie in dat verband WEEKERS, B., “Het statuut van het gemeentepersoneel”, in Themiscahier nr. 44 Administratief
recht, 2007, Themis school voor postacademische juridische vorming, 2007, p. 91.
24
9
In een figuur kan een en ander als volgt worden voorgesteld.
Gemeentelijke rechtspositieregeling
Rechtsgrond : art. 105 par. 1 GD
Inhoud : de lokale bepalingen inzake rechtpositieregeling
BVR van 07.12.2007
Rechtsgrond : art. 116 par. 1 GD
Inhoud : minimale voorwaarden rechtspositieregeling
Titel III GD
Zowel het gemeentelijk reglement rechtspositieregeling, het BVR van 07.12.2007 als het GD vormen
het referentiekader voor het nemen van individuele personeelsbeslissingen. Deze laatste moeten dus
worden getoetst aan de drie voornoemde rechtsregels, decreet, BVR en gemeentelijk reglement.
2. Werking
in
de
tijd.
rechtpositieregelingsraket.
De
verschillende
trappen
van
de
Net zoals men de rechtspositieregeling met een piramide kan vergelijken, kan men de
rechtspositieregeling als een drietrapsraket beschouwen waarbij de eerste trap gevormd wordt door
titel III GD, de tweede trap door het BVR van 07.12.2007 en de derde trap door de gemeentelijke
rechtspositieregelingsreglementen. Naar werking in de tijd toe van de verschillende trappen stelt zich
dan de pertinente vraag wanneer de drie trappen afgaan, dwz. wanneer de erin opgenomen
bepalingen van kracht worden. We zullen hierna kort bij deze vraag stilstaan en daaruit een aantal
voor de praktijk belangrijke conclusies trekken.
Trap 1. Titel III van het GD.
Met uitzondering van de bepalingen inzake tucht- en ordemaatregelen (zie het volgende hoofdstuk),
traden de hoofstukken I (toepassingsgebied), II (personeelsformatie), III (de rechtspositie van het
personeel), IV (verdere uitvoeringsmaatregelen) en V (bijzondere bepalingen betreffende het
28
bestuurlijk toezicht) in werking per 01.01.2006 .
Zodoende dienden zowel de Vlaamse Regering als de gemeenteraad bij de verdere invulling van de
rechtspositieregeling met een en ander rekening te houden. Meer zelfs, voormelde hoofdstukken
kregen vanaf 01.01.2006 rechtstreekse uitwerking, tenminste indien ze ondanks het ontbreken van de
uitvoeringsbesluiten konden/kunnen worden toegepast.
Eventueel daarmee strijdige bepalingen uit administratieve statuten (bvb. mbt. het spreekrecht) zijn in
dat geval met ingang van 01.01.2006 van rechtswege opgeheven door de regeling van de
problematiek op een hoger plan (toepassing van de normenhiërarchie).
Trap 2. Het Vlaams rechtspositieregelingsbesluit voor het gemeentepersoneel van
07.12.2007.
29
Alhoewel het BVR van 07.12.2007 voor het grootste deel in werking treedt per 01.01.2008 dienden
alle plaatselijke (gemeentelijke) reglementaire bepalingen over de personeelsformatie, de
rechtspositieregeling en het mandaatstelsel slechts uiterlijk op 1 januari 2009 met de bepalingen van
het rechtspositieregelingsbesluit van 07.12.2007 in overeenstemming gebracht of opgeheven te zijn.
Tot zolang blijven de bestaande plaatselijke reglementaire bepalingen over de rechtspositieregeling
en het mandaatstelsel van kracht voor zover ze niet strijdig zijn met een andere wettelijke of decretale
30
bepaling (zoals titel III van het GD) .
Indien na 01.01.2009 de rechtspositieregeling van de gemeente niet of onvolledig in overeenstemming
28
Art. 313, par. 2 GD.
De bepalingen betreffende de salarisschalen van de gemeentesecretaris, de financieel beheerder, de OCMW-secretaris en
de OCMW-ontvanger treden in werking op 01.01.2007. Zie art. 240 rechtspositieregelingsbesluit (BVR 07.12.2007).
30
Art. 237 rechtspositieregelingsbesluit (BVR 07.12.2007).
29
10
zou zijn met de bepalingen van het BVR van 07.12.2007, inzonderheid deze die op ondubbelzinnige
wijze rechten toekennen – zoals bvb. het minimaal aantal vakantiedagen – zullen de desbetreffende
bepalingen van het BVR rechtstreekse werking hebben, dit is zonder dat ze door een
31
gemeenteraadsbeslissing in de gemeentelijke rechtspositieregeling zijn omgezet .
Uit het bovenstaande blijkt duidelijk dat het rechtspositieregelingsbesluit in 2008 geen rechtstreekse
uitwerking heeft. De gemeenteraad moet de bepalingen uit het BVR eerst verwerken in een nieuwe
32
gemeentelijke rechtspositieregeling, vast te stellen bij gemeenteraadsbeslissing .
Trap 3. De gemeentelijke rechtspositieregeling.
Eventuele wijzigingen die vóór 01.01.2009 en vanaf 01.01.2008 aangebracht worden aan bestaande
gemeentelijke reglementaire bepalingen, moesten wel in overeenstemming zijn met de bepalingen
33
van het besluit rechtspositieregeling .
Uit het bovenstaande blijkt ook dat het gemeenteraadsbesluit dat het BVR voor de gemeente omzet,
34
géén terugwerkende kracht kan hebben, behoudens indien het BVR dit zou voorzien .
3. De eerste trap inhoudelijk benaderd.
deontologische rechten en plichten.
Rechtstreeks in het GD geregelde
Een aantal deontologische rechten en plichten zijn, omwille van hun bijzonder belang, rechtstreeks in
het GD geregeld.
Een aantal van de navolgende rechten en plichten vindt men ongetwijfeld ook al terug in plaatselijke
statuten. Het zal er dus op aan komen – tot zolang het statuut niet opnieuw is vastgesteld vertrekkend
vanuit de het GD – zich telkens de vraag te stellen in hoeverre de bepalingen van het eigen statuut
door de bepalingen van het GD al dan niet zijn opgeheven.
3.1. Loyauteit en correctheid
35
De personeelsleden oefenen hun ambt op loyale en correcte wijze uit. Ze zetten zich actief en
constructief in voor de realisatie van de opdracht en de doelstellingen van de gemeente. Ze
respecteren eveneens de persoonlijke waardigheid van iedereen.
3.2. Spreekrecht
36
Het GD erkent het spreekrecht van personeelsleden ten aanzien van derden mbt. feiten waarvan ze
kennis hebben uit hoofde van hun ambt. Spreekrecht is dus de regel.
Het spreekrecht geldt echter niet en het is de personeelsleden bijgevolg verboden feiten bekend te
maken :
-
indien de wetgeving openbaarheid van bestuur de openbaarmaking van gegevens verhindert
(cfr. de vermelding onder voorbehoud van de regelgeving inzake openbaarheid van bestuur in
art. 108 GD) ;
indien de feiten betrekking hebben op de veiligheid van het land ;
indien de feiten betrekking hebben op de openbare orde ;
indien de feiten betrekking hebben op de financiële belangen van de overheid ;
31
Raad van State, advies nr. 43.608 van 14.09.2007 zoals opgenomen in het verslag aan de Vlaamse regering bij het
rechtspositieregelingsbesluit (BVR 07.12.2007), B.S., 24.12.2007. Op 31.03.2010 waren er nog altijd negen gemeentebesturen
die geen beslissing over de nieuwe rechtspositieregeling voor het gemeentepersoneel hadden getroffen, waaronder Damme en
Oudenburg.
32
Toepassing art. 105 par. 1 GD.
33
Art. 237 rechtspositieregelingsbesluit BVR 07.12.2007.
34
Hetgeen op beperkte wijze het geval is voor de artikelen 116 en 118 van het BVR van 07.12.2007 (valorisatie van diensten).
35
Art. 107 GD.
36
Art.108 par. 1 GD.
11
-
indien de feiten betrekking hebben op het voorkomen en het bestraffen van strafbare feiten ;
indien de feiten betrekking hebben op het medisch geheim ;
indien de feiten betrekking hebben op het vertrouwelijk karakter van commerciële, intellectuele
en industriële gegevens ;
indien de feiten betrekking hebben op het vertrouwelijk karakter van de beraadslagingen ;
indien de feiten betrekking hebben op de rechten en de vrijheden van de burger (in het
bijzonder het recht op een privé-leven), tenzij de betrokkene met de openbaarmaking van de
gegevens heeft ingestemd.
De regeling betreffende het spreekrecht (of de plicht te zwijgen), geldt ook nadat het personeelslid zijn
ambt heeft beëindigd.
Het decreet regelt ook een bijzonder spreekrecht van de personeelsleden ten opzichte van de
auditcommissie (zie voor wat dit begrip betreft hierna). Elk personeelslid mag de auditcommissie
rechtstreeks op de hoogte brengen van onregelmatigheden die hij in de uitoefening van zijn functie
vaststelt (ieder personeelslid mag bijgevolg de rol van klokkenluider opnemen). Men kan en mag het
personeel niet verplichten daarvan eerst een plaatselijke overheid (bvb. de burgemeester of de
secretaris) in te lichten. Dergelijke rapportering kan nooit aanleiding geven tot een tuchtsanctie (voor
statutairen) of ontslag (voor contractuelen) tenzij ingeval van kwade trouw, persoonlijk voordeel of
37
38
valse aangifte . Het zou de auditcommissie zijn die oordeelt of er sprake is van misbruik (!?) .
Nochtans geeft deze commissie geen tuchtrechtelijke bevoegdheid.
3.3. Aangifteplicht
39
Het GD voorziet voor de personeelsleden een aangifteplicht bij een hiërarchische meerdere voor in de
uitoefening van hun ambt vastgestelde nalatigheden, misbruiken of misdrijven. De hiërarchische
40
meerdere is niet noodzakelijk de secretaris, het kan voor een arbeider bvb. ook een ploegbaas zijn .
De aangifteplicht die hier is bedoeld is ruimer dan de strafrechtelijke ambtshalve aangifteplicht
voorzien in art. 29 van het wetboek van strafvordering (Wetb. Sv.). Het gaat hier immers ook om
feiten die niet als misdaad of wanbedrijf zijn te catalogeren.
De huidige deontologische verplichting is ook nog op een tweede vlak ruimer dan art. 29 Wetb. Sv.
Iedere overtreding van art. 108 par. 2 zou kunnen worden aangemerkt als een deontologische
tekortkoming, terwijl de niet-naleving van art. 29 Wetb. Sv maar strafrechtelijk strafbaar is indien de
niet-aangifte van het desbetreffende wanbedrijf of misdaad in een specifieke wet strafbaar is gesteld.
3.4. Verbod van discriminatie
41
De gebruikers van de dienst moeten welwillend en zonder discriminatie worden behandeld. Dit laatste
is een verbijzondering van de grondwettelijke bepalingen terzake (art. 10 en 11 Gec. GW) en van het
beginsel van de benuttigingsgelijkheid van de openbare dienst (voor dit laatste begrip, zie het
inleidend deel van de cursus).
3.5. Verbod giften e.a. aan te nemen
42
De personeelsleden mogen, zelfs buiten hun ambt, noch rechtstreeks noch via een tussenpersoon,
giften, beloningen of enig ander voordeel dat verband houdt met het ambt, vragen, eisen of
aannemen.
Net zoals bij de aangifteplicht staat deze regel als een deontologische regel naast de strafrechtelijke
bepalingen inzake corruptie.
De regel gaat uit van de kosteloosheid van de dienstverlening van de ambtenaar in de relatie
ambtenaar – burger. Het verbod slaat niet op nevenactiviteiten die in het verlengde van de expertise
43
en de knowhow van het personeelslid liggen, zoals het deel uitmaken van examenjury’s .
37
Art. 267 lid 2 en 3 GD, zoals dit derde lid is gewijzigd bij art. 144 van het reparatiedecreet 2009. Inwerkingtreding van art. 267
: te bepalen bij BVR.
38
Memorie 2005, p. 116.
39
Art. 108 par. 2 GD.
40
Memorie 2005, p. 86.
41
Art. 109 par. 1 GD.
42
Art. 109 par. 2 GD.
43
Memorie 2005, p. 78
12
3.6. Onverenigbaarheden
44
Het GD voert ook rechtstreeks een aantal onverenigbaarheden in.
De hoedanigheid van personeelslid is onverenigbaar met elke activiteit die het personeelslid zelf of via
tussenpersoon verricht en waardoor :
-
de ambtsplichten niet kunnen worden vervuld ;
de waardigheid van het ambt in het gedrang wordt gebracht ;
de eigen onafhankelijkheid wordt aangetast ;
een belangenconflict ontstaat.
Deze onverenigbaarheden moeten worden samengelezen met :
-
-
de specifieke verbodsbepalingen die gelden voor bepaalde functies, bvb. voor de secretaris,
de adjunct-secretaris en de financieel beheerder en de bijkomende verbodsbepalingen aan
45
art. 110 GD toegevoegd door het wijzigingsdecreet 2009 . De verbodsbepalingen van art.
27 GD zijn ingevolge dit wijzigingsdecreet toepasselijk op alle personeelsleden (het verbod in
eigen gemeente syndicaal afgevaardigde te zijn uitgezonderd ; dit laatste verbod slaat enkel
op de secretaris en adjunct-secretaris);
het verbod voor personeelsleden om vergoedingen, wedden, toelagen, presentiegelden of
andere tegenprestaties te ontvangen van de rechtspersonen waarin ze de gemeente
46
vertegenwoordigen ;
de bijkomende onverenigbaarheden voorzien in een besluit van de Vlaamse Regering (BVR)
ingevolge art. 116 GD (vaststellen van de minimale voorwaarden inzake
rechtspositieregeling);
de bijkomende onverenigbaarheden voorzien in de gemeentelijke rechtspositieregeling zelf.
3.7. Informatierecht
47
De personeelsleden hebben recht op informatie.
3.8. Vormingsrecht en vormingsplicht
48
De personeelsleden hebben een vormingsrecht, zowel indien dit nuttig is voor de uitoefening van de
functie, als wanneer dit noodzakelijk is om te voldoen aan de bevorderingsvereisten.
Daarnaast hebben personeelsleden ook een vormingsplicht : wanneer dit nodig is voor een betere
uitoefening van de functie of werking van de dienst, indien dit onderdeel is van een herstructurering of
reorganisatie, of bij invoering van nieuwe werkmethodes of apparatuur.
In algemene zin moeten de personeelsleden zich op de hoogte houden van de ontwikkelingen en
nieuwe inzichten in de materies waarmee ze beroepshalve zijn belast.
3.9. Naleving van het beroepsgeheim
49
.
De personeelsleden van de gemeente zijn strafbaar overeenkomstig art. 458 van het strafwetboek
(SW) wanneer ze hun beroepsgeheim schenden.
44
Art. 110 GD.
Wijzigingsdecreet 2009, art. 69 dat art. 110 GD aanvult. Inwerkingtreding : 01.07.2009.
46
Wijzigingsdecreet 2009, art. 69 dat art. 110 GD aanvult. Inwerkingtreding : 01.07.2009.
47
Art. 111 par. 1 GD.
48
Art. 111 par. 2 en 3 GD.
49
Wijzigingsdecreet 2009, art. 69 dat art. 110 GD aanvult. Inwerkingtreding : 01.07.2009.
45
13
4. De tweede trap. Het rechtspositieregelingsbesluit van 07.12.2007.
Het rechtspositieregelingsbesluit van 07.12.2007 bevat vooreerst een aantal dwingende bepalingen
die in het plaatselijke reglement rechtspositieregeling moeten worden overgenomen.
Daarnaast laat het rechtspositieregelingsbesluit ook ruimte voor eigen invulling (zie verwoordingen in
het besluit in de zin van “de raad kan …”, eventueel binnen de door het BVR gelaten ruimte (facultatief
te regelen zaken of zaken te regelen binnen een toegelaten vork)).
Het rechtspositieregelingsbesluit van 07.12.2007 is ook geen allesomvattende regeling.
Zo blijft de federale regelgeving inzake loopbaanonderbreking of arbeidsherverdeling toepasselijk.
Idem voor wat betreft de dwingende bepalingen uit de federale wet van 03.07.1978 betreffende de
50
arbeidsovereenkomsten (zoals betreffende de proeftijd, het ontslag, de functiewijziging, …) . Een en
ander gaat terug op de bevoegdheidsverdeling tussen het federale en het regionale niveau.
Ook voor fractie- en kabinetspersoneel bevat het BVR van 12.01.2007 een aantal beperkte en
specifieke afwijkingen (zoals mbt. de uitsluiting van de regeling van de overuren, de afwijking inzake
evaluatie – deze laatste dient te gebeuren op basis van een verslag van de fractie of het
respectievelijke collegelid).
Zoals in de inleiding aangegeven wordt het rechtspositieregelingsbesluit, gezien het doel van deze
cursus, verder niet inhoudelijk behandeld.
Het rechtspositieregelingsbesluit werd recent gewijzigd bij het BVR van 16.01.2009
52
53
03.04.2009 en 23.11.2012 .
51
, het BVR van
5. De derde trap. De plaatselijke of lokale rechtspositieregeling.
5.1. Bevoegde overheid
De rechtspositieregeling moet worden vastgesteld door de gemeenteraad. Het gaat om een niet
54
delegeerbare bevoegdheid . Vergeet ook niet dat de lokale rechtspositieregeling syndicaal moet
55
worden onderhandeld .
Onder het begrip rechtspositieregeling kan worden verstaan het geheel van de rechten en de plichten
van de geviseerde personeelsleden.
5.2. Minimale inhoud
56
.
De rechtspositieregeling dient voor de statutairen minstens volgende bepalingen te bevatten. Indien
dit niet voor de contractuelen het geval is, dan wordt dit hierna uitdrukkelijk vermeld.
-
de bezoldigingsregeling en de salarisschalen. Er moet daarbij rekening worden gehouden
met de bekwaamheidsvereisten en de functievereisten ;
de toelagen en vergoedingen ;
de voorwaarden en procedures voor aanwerving en bevordering. De procedures moeten
objectiviteit en gelijke behandeling garanderen. Iedere aanstelling gebeurt op proef, ook deze
van de wettelijke graden ;
de bekendmaking van de vacatures en de proeftijd ;
50
STEENWINCKEL, L., “De nieuwe rechtspositieregeling”, Publiek Domein, november – december 2007, 6.
B.S., 29.01.2009.
B.S., 29.04.2009.
53
B.S., 24.12.2012.
54
Art. 43 par. 2, 4° GD.
55
Wet tot regeling van de betrekkingen tussen de overheid en de vakbonden van haar personeel van 19.12.1974, art. 2.
56
Een model van rechtspositieregeling is te vinden op
http://binnenland.vlaanderen.be/werking_besturen/gemeentedecreet.htm#voorbeeldenmodellen.
51
52
14
-
de evaluatie, de manier van aanwijzing van de evaluatoren, de procedures, de periodiciteit en
de rechtsgevolgen. Daarbij moet altijd rekening gehouden worden met de aard van de
functie;
de organisatie van de loopbaan en de interne mobiliteit ;
de administratieve standen en de anciënniteit van de ambtenaren alsook hun
dienstbeëindiging (niet toepasselijk op de contractuelen) ;
de arbeidsduur, het verlof en de afwezigheden ;
de onverenigbaarheden, en de beperkingen en voorwaarden voor cumulatie van activiteiten in
overheids- of in privé-dienst ;
de nadere regels betreffende het tuchtstelsel (niet toepasselijk op de contractuelen), uiteraard
mits inachtneming van de rechtstreeks inzake tucht in het GD geregelde zaken ;
de toepasselijkheid van de nieuwe regels ten aanzien van het statutair personeel dat al in
dienst is van de gemeente (niet toepasselijk op de contractuelen) ;
het verlies van de hoedanigheid van ambtenaar en de ambtsneerlegging (niet toepasselijk op
de contractuelen).
Bij de vaststelling van de rechtspositieregeling dient de gemeenteraad rekening te houden met de
57
minimale voorwaarden vastgesteld door de Vlaamse Regering en de bepalingen van het GD zelf,
zoals de in het GD rechtstreeks geregelde rechten en plichten.
5.3. Mogelijk mandaatstelsel.
De rechtspositieregeling kan een mandaatstelsel inhouden dat rekening dient te houden met de door
58
de Vlaamse Regering gestelde minimale voorwaarden . Het mandaatstelsel kan ook voor de
decretale graden, maar evenwel niet voor de eerst te benoemen in dienst zijnde plaatselijke ontvanger
59
tot financieel beheerder .
6. Statutair dienstverband is de regel.
limitatief aantal gevallen 60.
Contractuele werving kan in een
Statutair dienstverband blijft de juridische regel. In de werkelijkheid is in veel gemeenten de statutaire
tewerkstelling de feitelijke uitzondering. In afwijking op het statutair dienstverband kunnen in volgende
gevallen, en enkel in deze gevallen, inderdaad contractuelen in dienst worden genomen. Het gaat
dus juridisch om een beperkende (limitatieve) lijst. Toch lijken de mogelijkheden ruim met het
bekende feitelijke gevolg.
Contractuele werving is mogelijk :
-
Om te voldoen aan uitzonderlijke en tijdelijke personeelsbehoeften, om te voldoen aan in tijd
beperkte acties of om te voldoen aan een buitengewone toename van werk.
Om personeelsleden te vervangen die hun betrekking niet of slechts deeltijds bekleden, of om
personeelsleden te vervangen die zolang afwezig zijn dat vervanging noodzakelijk is.
Om aanvullende of specifieke opdrachten te vervullen.
Om te voorzien in personeelsbehoeften voor activiteiten die door een andere overheid worden
gesubsidieerd.
57
Art. 116 par. 1, 2° en 3° GD. Het uitvoeringsbesluit waarvan sprake is het rechtspositieregelingsbesluit van 07.12.2007, B.S.,
24.12.2007.
58
BVR van 07.12.2007 (rechtspositieregelingsbesluit), art. 80 t..e.m. 91 dat vanaf 01.01.2008 in de plaats komt van het BVR
van 10.02.2006 houdende de minimale voorwaarden voor het mandaatstelsel van het gemeentepersoneel en het
provinciepersoneel en bepaling over de taalpremie, B.S., 21.03.2006. Benevens de decretale graden komen enkel de graden
van niveau A (masters en hoger) en B (bachelors) voor een mandaatstelsel in aanmerking. De minimale duur bedraagt voor de
wettelijke graden 7 jaar. Voor de A- en de B-functies bedraagt de minimale termijn 5 jaar. Het uitvoeringsbesluit bevat verder
bepalingen over de selectie van de mandaathouder, de contractuele of statutaire aanstelling van de mandaathouder, zijn salaris
en functionele loopbaan, de evaluatie van de mandaathouder, de mogelijke verlenging, de beëindiging van het mandaat en de
eventuele terugvalpositie.
59
Art. 308 GD.
60
Art. 104 GD.
15
-
Om te voorzien in personeelsbehoeften voor activiteiten die hoofdzakelijk worden verricht met
andere marktdeelnemers (bvb. kinderopvang).
Om te voorzien in uitvoering van taken die een bijzondere expertise vereisen (bvb.
informatica).
Om te voorzien in kabinets- en fractiepersoneel dat in de formatie is voorzien. Hier moet men
61
binnen de grenzen van een besluit van de Vlaamse Regering blijven . De Vlaamse
Regering moet ook de nadere regels bepalen voor de aanwerving of terbeschikkingstelling
62
van het kabinets- en fractiepersoneel .
7. Externe mobilteit.
Art. 116 par. 2 GD bepaalt dat de Vlaamse Regering de maatregelen neemt met het oog op de
63
externe mobiliteit van het gemeentepersoneel. Dit is pas gebeurd bij BVR van 20.05.2011 .
Het BVR regelt de externe personeelsmobiliteit tussen lokale en provinciale overheden met hetzelfde
werkingsgebied (zoals bvb. gemeenten en OCMW’s, de gemeente en haar autonome
gemeentebedrijven (AGB’s) en AGB’s onderling), tussen lokale en provinciale overheden die niet
hetzelfde werkingsgebied hebben onderling (zoals bvb. gemeenten en OCMW enerzijds en provincies
anderzijds), en tussen lokale en provinciale overheden en de diensten van de Vlaamse overheid.
Overheden met hetzelfde werkingsgebied kunnen, mits naleving van de bepalingen van het BVR,
gemeenschappelijke selecties houden en gemeenschappelijke wervingsreserves aanleggen
voor de betrekkingen die ze gemeenschappelijk hebben. De decretale graden van gemeente, OCMW
64
en provincie zijn daarbij uitgesloten .
Ondanks de inwerkingtreding van het BVR kan dit uitvoeringbesluit maar lokaal worden toegepast mits
integrale uitvoering van het BVR rechtspositieregeling OCMW-personeel van 12.11.2010, zowel voor
de rechtspositieregeling van het OCMW-personeel, als voor de personeelsformatie van het OCMW.
8. Aanstelling en ontslag 65.
Wat de aanstelling en het ontslag van de personeelsleden van de gemeente betreft, vormt het GD een
dubbele breuk met het verleden.
8.1. Eerste breuk met het verleden.
Onder de NGW gold als principe dat de gemeenteraad de personeelsleden van de gemeente
aanstelde en slechts in een aantal uitzonderlijke gevallen het college, hetzij doordat de NGW
rechtstreeks het college aanwees als aanstellende instantie, hetzij doordat een wettelijke mogelijkheid
van delegatie bestond en de raad van deze (beperkte) delegatiebevoegdheid gebruik had gemaakt.
Het GD gaat uit van een totaal omgekeerd uitgangspunt. Het GD kent de principiële bevoegdheid om
personeel aan te stellen en te ontslaan toe aan het college, behoudens in de gevallen waarin de wet,
het decreet of een krachtens wet of decreet getroffen uitvoeringsbepaling deze bevoegdheid aan de
gemeenteraad heeft opgedragen.
Dit laatste is bvb. het geval voor de aanstelling en het ontslaan van de secretaris, de adjunct66
secretaris, de financieel beheerder en de ombudsman . Telkens wordt de gemeenteraad door het
61
BVR van 12.01.2007 inzake kabinets- en fractiepersoneel, B.S., 23.01.2007.
Art. 104 par. 3 lid 2 GD. BVR van 12.01.2007 inzake kabinets- en fractiepersoneel, B.S., 23.01.2007.
63
Besluit van de Vlaamse Regering van 20.05.2011 houdende regeling van de externe personeelsmobiliteit tussen sommige
lokale en provinciale overheden onderling en tussen sommige lokale en provinciale overheden en de diensten van de Vlaamse
overheid onderling, en houdend enkele maatregelen ter ondersteuning van de externe personeelsmobiliteit tussen overheden
met hetzelfde werkingsgebied (B.S., 14.07.2011). Inwerkingtreding 24.07.2011.
64
Decretale graden zijn ook uitgesloten in externe personeelsmobiliteit. Voor aard en omvang wordt, gezien het specifiek
karakter, verwezen naar het BVR, art.5, art. 16 en 24.
62
65
66
Art. 106 GD.
Wijzigingsdecreet 2009, art. 29 dat art. 43 par. 2 vervangt. Inwerkingtreding : 01.07.2009.
16
GD aangewezen als aanstellende instantie (art. 83 GD, art. 57 par. 3, 2° en art. 43 par. 2, 7° GD). Het
gaat in hoofde van deze ambtenaren om een niet aan het college delegeerbare bevoegdheid (art. 43
par. 2, 7° GD).
Het GD stelt de gemeenteraad ook bevoegd voor de aanstelling en het ontslag van leden van het
67
managementteam, maar deze bevoegdheid kan wél aan het college worden gedelegeerd .
8.2. Tweede breuk met het verleden.
Een tweede breuk met het verleden wordt, sedert 01.01.2007, gevormd door de mogelijkheid voor het
college om zijn aanstellings- en ontslagbevoegdheid over te dragen aan de secretaris. Deze laatste
kan zijn bevoegdheid niet subdelegeren, tenzij aan de adjunct-gemeentesecretaris (uiteraard enkel
68
indien die in deze gemeente decretaal voorzienbaar is en is ingevuld) .
Onder de gelding van de NGW was er geen rechtsgrond voor delegatie van aanstellings- en
ontslagbevoegdheid aan de secretaris. Dergelijke delegatie was dan ook onmogelijk.
9. Eed 69.
De oude eedformule “Ik zweer getrouwheid aan de Koning, gehoorzaamheid aan de grondwet en aan
de wetten van het Belgische Volk” wordt vervangen door een modernere eed die niet langer naar de
Koning verwijst. De eed luidt nu als volgt : “Ik zweer de verplichtingen van mijn ambt trouw na te
komen.” . Bemerk dat de eed, op één woord na, identiek is aan die van de mandatarissen.
De eed wordt door de personeelsleden, behoudens voor de decretale graden, sedert 01.01.2009
70
opnieuw afgelegd in de handen van de burgemeester . Deze kan deze bevoegdheid delegeren aan
een collegelid of de gemeentesecretaris. In geval van delegatie kan de secretaris deze bevoegdheid
71
delegeren aan één van de leden van het managementteam . Ook contractuele personeelsleden
dienen de eed af te leggen.
De eed voor de decretale graden is identiek aan die van het “gewone” personeel. Deze wordt echter
afgelegd in handen van de voorzitter van de gemeenteraad in openbare zitting.
De weigering om de eed af te leggen staat gelijk met de verzaking van de aanstelling.
72
Van de eedaflegging of van de weigering ervan wordt proces-verbaal opgemaakt .
10. Deontologische code.
Naast de gemeenteraadsbeslissing die de rechtspositieregeling vastlegt (de zgn. derde trap in de
gemeentelijke rechtspositieregeling), moet de gemeenteraad voor het gemeentepersoneel ook nog
een deontologische code aannemen. Deze moet de bepalingen van de afdeling betreffende de
deontologische rechten en plichten concretiseren en kan eventueel nog bijkomende deontologische
73
rechten en plichten bevatten . De deontologische code is als reglementaire tekst onderworpen aan
74
syndicale onderhandeling .
67
Art. 96 lid 4 GD in samenlezing met art. 43 par. 2, 7°.
Wijzigingsdecreet 2009, art. 68 dat art. 106 GD wijzigt. Inwerkingtreding : 01.07.2009.
Art. 106 lid 3 GD.
70
Tot 30.06.2009 diende de eed in handen van de secretaris afgelegd.
71
Wijzigingsdecreet 209, art. 68 dat art. 106 GD wijzigt. Inwerkingtreding : 01.07.2009.
72
Zie vorige voetnoot.
73
Art. 112 GD.
74
FAQ nr. 44 onder de rubriek personeel beschikbaar op de webstek van het agentschap binnenlands bestuur.
68
69
17
11.
Evaluatie.
11.1. Begrip en principieel ambtelijk karakter.
De evaluatie is de beoordeling van de wijze waarop een personeelslid functioneert
75
.
De evaluatie is in principe ambtelijk van aard, hetgeen inhoudt dat de personeelsleden door
76
ambtenaren worden geëvalueerd .
De ombudsman/-vrouw wordt echter geëvalueerd door een bijzondere gemeenteraadscommissie,
samengesteld zoals een gewone gemeenteraadscommissie, en voorgezeten door de voorzitter van de
gemeenteraad. Bij staking van stemmen wordt betrokkene geacht te voldoen.
De gemeentesecretaris, de adjunct-gemeentesecretaris en de financieel beheerder worden echter
geëvalueerd door een evaluatiecomité, bestaande uit het college van burgemeester en schepenen en
de voorzitter van de gemeenteraad. Die evaluatie vindt plaats op basis van een voorbereidend
rapport, opgesteld door externe deskundigen in het personeelsbeleid. Het voorbereidend rapport
wordt opgemaakt op basis van een evaluatiegesprek tussen de externe deskundigen en de
functiehouder (eerste insteek) en op basis van een onderzoek over de wijze van functioneren van de
functiehouder, waarbij de burgemeester, de leden van het managementteam en de voorzitter van de
gemeenteraad betrokken worden (tweede insteek). Het evaluatiecomité stemt over het
evaluatieresultaat gunstig of ongunstig. Bij staking van stemmen is het evaluatieresultaat gunstig.
De hoorplicht is, als algemeen beginsel van behoorlijk bestuur, van toepassing
77
.
Fractie- en kabinetspersoneel worden ambtelijk geëvalueerd op basis van een verslag van de fractie
78
of het betrokken collegelid .
De principes inzake de evaluatie zelf moeten verder worden geregeld in de rechtspositieregeling
79
overeenkomstig de minimale voorwaarden gesteld bij besluit van de Vlaamse Regering .
De voornaamste principes zijn de volgende :
- Ingevolge het ambtelijk karakter van de evaluatie beslist, voor het gewone personeel, de secretaris
80
over de concrete positieve en negatieve gevolgen verbonden aan de evaluatie , behoudens wat
81
betreft het ontslag wegens beroepsongeschiktheid . Dit laatste komt toe aan de aanstellende
overheid op voorstel van het hoofd van het personeel.
- Voorafgaandelijk aan de evaluatie dient feedback gegeven op de wijze te bepalen door de
82
gemeenteraad .
11.2. Gevolgen.
De principes inzake de gevolgen van de evaluatie worden verder geregeld in het gemeentelijk
rechtspositieregelingsbesluit overeenkomstig de minimale voorwaarden gesteld bij besluit
83
rechtspositieregeling van de Vlaamse Regering .
In ieder geval moet de secretaris de nodige maatregelen nemen met het oog op het verbeteren van de
84
wijze waarop het betrokken personeelslid functioneert . De secretaris kan deze bevoegdheid
85
delegeren aan de adjunct-gemeentesecretaris .
75
Art. 113 GD.
D. van 29.06.2012, art. 34, dat art. 115 GD herformuleert. Inwerkingtreding: 01-01-2013.
77
R.v.St. Arr. nr. 206.416 van 06.07.2010.
78
BVR van 12.01.2007 tot vaststelling van de regels inzake de aanwerving en terbeschikkingstelling van het kabinets- en
fractiepersoneel in de gemeenten en provincies (verkort : BVR van 12.01.2007 inzake kabinets- en fractiepersoneel), B.S.,
23.01.2007, art. 12.
79
Art. 116, par. 1, 2° GD. Zie het rechtspositieregelingsbesluit BVR van 07.12.2007, hoofdstukken IV en V. Hoofdstuk IV is
toepasselijk op andere personeelsleden dan de secretaris, zijn adjunct of de financieel beheerder. Hoofdstuk V is precies wel
op deze personeelsleden toepasselijk.
80
Art. 49 par. 1 rechtspositieregelingsbesluit van 07.12.2007.
81
Art. 49 par. 1 en par. 3 rechtspositieregelingsbesluit van 07.12.2007.
82
Art. 41 rechtspositieregelingsbesluit van 07.12.2007.
83
Art. 116, par. 1, 2° GD. Zie het rechtspositieregelingsbesluit, BVR van 07.12.2007
76
18
Enkele voorname principes van het besluit rechtspositieregeling van 07.12.2007 zijn voor de gewone
personeelsleden (dus niet voor de de decretale graden) de volgende :
- De resultaten gunstig en ongunstig kunnen bij beslissing van de gemeenteraad verder worden
86
ingedeeld .
- Naast gevolgen i.v.m. de volgende schaal van de functionele loopbaan, kunnen aan de evaluatie ook
andere positieve en/of negatieve gevolgen worden gekoppeld (bvb. loopbaanversnelling,
87
loopbaanvertraging, ontslag, … ) .
- Ontslag wegens beroepsongeschiktheid, als gevolg van een negatieve evaluatie, kan al na één
negatieve beoordeling mits vooraf passende maatregelen werden getroffen tot verbetering van de
wijze van functioneren en het personeelslid minstens zes maand de tijd kreeg zijn functioneren te
verbeteren. Na deze periode volgt een tweede evaluatie. Indien dan blijkt dat de prestaties van het
88
personeelslid manifest ontoereikend blijven, dan kan het ontslagen worden .
- Beroep tegen een negatieve evaluatie dient te worden gebracht voor een beroepsintantie op te
89
richten door de gemeenteraad . Mandatarissen en rechtstreeks betrokken partijen kunnen van de
beroepsinstantie géén deel uitmaken. De beroepsinstantie neemt geen eindbeslissing maar
adviseert, na het personeelslid en de evaluator te hebben gehoord. Het hoofd van het personeel
beslist uiteindelijk. Uitblijven van advies binnen de door de raad bepaalde termijn bindt echter wel het
hoofd van het personeel.
Ook decretale graden kunnen het voorwerp uitmaken van een procedure ontslag wegens
beroepsongeschiktheid. Het is echter de gemeenteraadscommissie die qua evaluatie op gemeentelijk
vlak de eindbeslissing neemt. Het is dan aan de raad te beslissen over het effectieve ontslag.
Het zorgvuldigheidsbeginsel (algemeen beginsel van behoorlijk bestuur), vereist dat de argumenten
van de geëvalueerde tegen de ongunstige evaluatieverslagen worden ontmoet in de beoordeling. De
formele motivering van de beslissing dient daar op afdoende wijze blijk van te geven, zonder dat
verplicht op alle argumenten moet worden geantwoord. Evenwel moet het voor de betrokkene
duidelijk genoeg zijn waarom de beslissing werd genomen zoals ze is, ondanks het ingediende
90
verweer .
12.
Terbeschikkingstelling en overdracht van personeel aan het OCMW dat
de gemeente bedient 91.
De gemeenteraad kan personeel ter beschikking stellen van (individueel) of overdragen aan (bvb. van
een gehele dienst in het kader van een reorganisatie) het openbaar centrum voor maatschappelijk
welzijn dat de gemeente bedient, mits de geldende rechtspositieregeling van het gemeentepersoneel
nageleefd wordt (en deze derhalve ook dergelijke overdracht voorziet) en mits goedkeuring door de
raad van het openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn. De Vlaamse Regering kan daartoe
92
minimale voorwaarden vaststellen
.
Gemeenzaam noemt men een dergelijke individuele
terbeschikkingstelling een detachering.
Ook art. 144bis van de nieuwe gemeentewet (artikel dat nog altijd geldt en dat federale materie is
gebleven) voorziet een mogelijkheid tot terbeschikkingstelling, maar dan van contractuelen en
weliswaar aan de overige voorwaarden van dit artikel, voorwaarden die hier niet verder worden
besproken. Ook voor statutairen kon men tot aan de invoeging van art. 104 par. 4 GD een
terbeschikkingstelling aan het eigen OCMW in de rechtspositieregeling voorzien. Telkens was echter
het akkoord van het personeelslid nodig. Ingevolge art. 104 par. 4 GD moet de toestemming van de
84
Art. 114 GD.
Ingevoegd in art. 114. Wijzigingsdecreet 2009, art. 70. Inwerkingtreding : 01.07.2009.
86
Art. 47 par. 1 rechtspositieregelingsbesluit van 07.12.2007.
87
Verslag aan de Vlaamse regering bij het rechtspositieregelingsbesluit van 07.12.2007, toelichting bij art. 48, B.S., 24.12.2007.
88
Zie art. 48, 49 en 108 rechtspositieregelingsbesluit van 07.12.2007.
89
Art. 50 rechtspositieregelingsbesluit van 07.12.2007.
90
R.v.St. Arr. nr. 196.951 van 13.102009.
91
Art. 104 par. 4 GD ingevoegd door D. van 29.06.2012, art. 33. Inwerkingtreding: 01.01.2013.
92
Dit BVR is thans nog niet getroffen.
85
19
statutair juridisch bij individuele terbeschikkingstelling nu niet langer worden verkregen. Ingevolge de
federale arbeidsovereenkomstenwet, waaruit volgt dat de werkgever niet eenzijdig de
arbeidsvoorwaarden kan wijzigen, moet dit akkoord vanwege een contractueel die ter beschikking
wordt gesteld bij terbeschikkingstelling wél nog worden bekomen. Anders maakt de werkgever zich
plichtig aan het onrechtmatig verbreken van de arbeidsovereenkomst.
Bij een overdracht van een activiteit of een dienst vallend onder richtlijn 2001/23/EG moet de
overname gebeuren voor een minimale termijn (1 jaar). In dat geval kunnen contractuelen de
93
overdracht niet weigeren .
13.
Gezamenlijke werving en gemeenschappelijke werfreserves
94
.
Een gemeente kan met andere gemeenten of met het OCMW dat de betrokken gemeente bedient een
samenwerkingsovereenkomst afsluiten voor :
-
de gezamenlijke werving en selectie van hun personeel ;
in voorkomend geval, voor het aanleggen van gemeenschappelijke wervingsreserves.
Uiteraard moet een en ander gebeuren met respect voor de bestaande samenwerkingskaders, bvb.
de wet overheidsopdrachten (voor wat betreft de selectie van de dienstverlener in het kader van de
selectie), het decreet intergemeentelijke samenwerking (voor de intergemeentelijke samenwerking in
dat verband) of de vereiste samenwerkingsovereenkomst die de samenwerking gemeente – OCMW
moet beheersen.
Uiteraard ook blijven de toepasselijke normen (zoals het besluit van de Vlaamse regering inzake de
rechtspositieregeling en het eigen RPR-besluit van het betrokken bestuur, alsook de
bevoegdheidsverdelende regels van de organieke wetgeving) toepasselijk.
93
94
DE LANGHE, M. e.a., Het gemeentedecreet ontleed, 11de editie, Politeia, 2012, p. 317 e.v.
Decreet van 29.06.2012, art. 35. Inwerkingtreding: 01.01.2013.
20
Hoofdstuk 4 – De tuchtregeling
De tuchtregeling vormt hoofdstuk VI van titel III van het GD.
De tuchtregeling voorzien in dit hoofdstuk trad, zoals de andere bepalingen betreffende het personeel,
niet in werking per 01.01.2006, maar wel op een datum te bepalen bij besluit van de Vlaamse
95
96
Regering . Uiteindelijk is dit 01.01.2007 geworden .
We beperken ons tot de hoofdzaken. Voor een diepgaandere studie van het gemeentelijk tuchtrecht
97
verwijzen we naar andere werken .
1.
Toepassingsgebied (art. 118 GD).
Artikel 118 GD sluit de contractuele personeelsleden van de gemeente uit het toepassingsgebied van
de tuchtregeling. Zij vallen onder het arbeidsrecht en dat is federale materie gebleven.
Tegen de contractuele personeelsleden van de gemeente kunnen de disciplinaire regels voorzien in
de arbeidsovereenkomstenwet, het arbeidsreglement of in een ander gemeentelijk reglement worden
toegepast. Voor wat deze laatste twee betreft, sanctionerende gemeentelijke reglementen, mag men
uiteraard niet ingaan tegen het federale arbeidsrecht.
Tevens dient gewezen op hetgeen hiervoor werd gesteld betreffende de toepassing van titel III (de
titel inzake personeel) waarvan de tuchtregeling deel uitmaakt. Samengevat komt het erop neer dat
bijzondere wettelijke of decretale regelingen die bepalingen inzake tucht inhouden, primeren op de
98
tuchtregeling opgenomen in het GD .
Voorbeelden daarvan zijn :
-
-
-
de tuchtregeling voor het gesubsidieerd onderwijzend personeel sensu lato van de
gemeentelijke onderwijsinrichtingen, personeel dat valt onder het D. van 27.03.1991
betreffende de rechtspositieregeling van sommige personeelsleden van het gesubsidieerd
onderwijs en de gesubsidieerde CLB’s.
de tuchtregeling voor leden van de gemeentelijke brandweer. Voor beroepspersoneel –
statutair brandweerpersoneel - geldt de NGW Titel XIV “De tuchtregeling”. Voor vrijwilligers
geldt het door de gemeenteraad vastgestelde grondreglement, vastgesteld overeenkomstig
99
de modellen gevoegd bij het K.B. van 06.05.1971 . Dit K.B. werd inmiddels al verschillende
malen gewijzigd.
politiepersoneel, ook in eengemeentezones. Dit personeel valt onder de toepassing van de
100
wet van 13.05.1999. Deze wet wordt hier niet nader besproken .
In de voorgaande situaties is er altijd een bijzondere
tuchtregelingsprocedure opgenomen in het GD.
wetgeving die
primeert op de
95
Art. 313 par. 1 GD.
BVR van 24.11.2006 (B.S., 01.12.2006) betreffende o.m. de inwerkingtreding van sommige bepalingen van het GD.
Bvb. COOLSAET, A., “De tuchtregeling voor het personeel in het Gemeentedecreet”, Tijdschrift voor gemeenterecht, 2006,
15 – 21, DE SUTTER, T., “Het gemeentelijk tuchtrecht in een nieuw kleedje”, R.W., 2006 – 2007, nr. 36 p. 1462 – 1478.
OPDEBEECK, I. en COOLSAET, A., Algemene beginselen van ambtenarentuchtrecht, Administratieve Rechtsbibliotheek, Die
Keure, 2011, 674 p., DE SUTTER, T., Het recht van verdediging in tuchtzaken. 60
Jaar rechtspraak van de Raad van State, Larcier, 2009, 184 p
98
Art. 106 GD.
99
B.S., 19.06.1971. Voor zaken die in deze regelgeving niet zouden zijn geregeld spelen uiteraard altijd de algemene
beginselen van behoorlijk bestuur.
100
Wet van 13.05.1999, B.S., 16.06.1999 en COOLSAET, A., “Het nieuwe tuchtstatuut van de geïntegreerde politiedienst”,
Tijdschrift voor Gemeenterecht, 2000, 307 – 339.
96
97
21
2.
De tuchtvergrijpen (art.119 GD).
Is een tuchtvergrijp dat aanleiding kan geven tot een tuchtstraf :
-
elke handeling of gedraging die een tekortkoming is aan de beroepsplichten ;
elke handeling of gedraging die de waardigheid van het ambt in het gedrang brengt ;
101
iedere overtreding van de rechtspositieregeling .
102
Artikel 119 GD omschrijft de tuchtvergrijpen. In het tuchtrecht geldt het legaliteitsbeginsel
m.b.t. de
strafbare gedragingen slechts tot op het niveau van de beroepsplichten, de waardigheid van het ambt
en de naleving van de rechtspositieregeling. Toch moet de deontologische code de begrippen
beroepsplichten en waardigheid van het ambt verder verduidelijken (zie art. 112 GD).
Verschillende gedragingen kunnen onder de algemene categorieën van art. 119 gerangschikt worden.
Beroepsplichten hebben steeds met de functie te maken, zie hiervoor de opsomming van de
deontologische verplichtingen. Onder het begrip waardigheid van het ambt kunnen ook feiten uit het
privé-leven worden geklasseerd voor zover zij inderdaad de waardigheid van het ambt zouden
aantasten.
De tuchtstraffen (art. 120 – 122 GD).
3.
Het legaliteitsbeginsel speelt wél volledig wat de straffen betreft. Bijgevolg kunnen enkel deze
103
tuchtstraffen worden opgelegd die in het Gemeentedecreet voorzien zijn . Andere tuchtstraffen zijn
aangetast door machtsoverschrijding.
Het Gemeentedecreet voorziet enkel nog :
-
de blaam ;
de inhouding van salaris ;
de schorsing ;
het ontslag van ambtswege ;
de afzetting.
De waarschuwing, de berisping en de terugzetting in graad zijn niet langer voorzien. Voor de
overgangsbepalingen voor lopende tuchtvorderingen op het ogenblik van de inwerkingtreding van
hoofdstuk VI van titel III wat betreft de tuchtsancties die kunnen worden opgelegd, zie hierna.
Ook het onderscheid tussen lichte en zware tuchtstraffen wordt niet langer gehanteerd.
De afzetting, die benevens ontslag ook leidt tot een verlies van pensioenrechten, wordt voorlopig
behouden omdat de federale wet van 21.07.1844 aan de zwaarste tuchtsanctie automatisch het
verlies van pensioenrechten koppelt. Het is de bedoeling met de federale overheid te onderhandelen
104
over de schrapping van deze regel en naderhand de afzetting als tuchtstraf in het GD schrappen .
3.1. De blaam.
Een blaam is een formele afkeuring van het bestrafte gedrag waarop betrokkene door de straf wordt
gewezen en waarbij hij wordt aangespoord in de toekomst correct te handelen.
101
Wijzigingsdecreet 2009, art. 74 dat art. 119 GD wijzigt. Inwerkingtreding : 01.07.2009.
“Nullum crimen sine lege”, vertaald : Geen misdrijf (hier geen tuchtfeit) zonder wet.
103
“Nulla poena sine lege”, vertaald : Geen straf (hier een tuchtstraf) zonder wet.
104
Memorie 2005, p. 80.
102
22
3.2. De inhouding van het salaris.
Bij inhouding van salaris moet de betrokkene blijven presteren, maar dan wel tegen een lagere
vergoeding. Maximaal 20 % van het jaarlijkse brutosalaris mag voor maximaal zes maand worden
ingehouden.
Het nettosalaris moet minstens gelijk zijn aan het leefloon (het vroegere bestaansminimum) zoals door
de wet vastgesteld. Bij deeltijdse prestaties wordt dit bedrag berekend evenredig met de omvang van
de prestaties.
3.3. Schorsing.
Anders dan bij het voorgaande punt mag de gestrafte voor een bepaalde duur niet meer werken. Hij
is geschorst en verliest voor de duur van de schorsing automatisch zijn salaris. Ook de schorsing mag
maximaal voor zes maanden worden uitgesproken.
De gemeente moet aan de gestrafte echter het leefloon (het vroegere bestaansminimum) zoals door
de wet vastgesteld garanderen. Bij deeltijdse prestaties wordt dit bedrag berekend evenredig met de
omvang van de prestaties.
3.4. Ontslag van ambtswege.
Bij ontslag van ambtswege komt er een einde aan de dienstbetrekking. De eerder binnen het bestuur
opgebouwde pensioenrechten worden echter behouden. Men gaat ervan uit dat een ambtenaar
aanspraak moet kunnen maken op een overheidspensioen voor die jaren waarin hij heeft gepresteerd.
3.5. Afzetting
Ingevolge een afzetting komt er eveneens een einde aan de dienstbetrekking. Bovendien gaan de
pensioenrechten als ambtenaar verloren. De tuchtrechtelijk afgezette statutair komt enkel in
105
aanmerking voor een pensioen volgens het regime van de privésector .
4. De bevoegde tuchtoverheid (art. 123 GD).
Het systeem van de NGW, waar de uiteindelijk voorgestelde tuchtstraf de bevoegde overheid tot het
opleggen van een tuchtsanctie bepaalde, wordt niet langer toegepast.
In het GD geldt als regel dat wie aanstelt ook de tuchtbevoegdheid heeft. Deze bevoegdheid geldt
telkens voor alle tuchtsancties. Voor de overgangsregels aangaande de bevoegde overheid voor
personeel dat vóór de inwerkingtreding van de nieuwe bevoegdheidsregel werd aangesteld, zie
hierna.
106
Ingevolge de regel dat de aanstellende overheid de tuchtoverheid
is, zal de gemeenteraad altijd de
tuchtoverheid zijn van de gemeentesecretaris, de adjunct-gemeentesecretaris, de financieel
beheerder en de ombudsman. De gemeenteraad kan immers de aanstelling van deze ambtenaren
niet delegeren.
De gemeenteraad is ook tuchtoverheid van de andere leden van het
managementteam indien de raad zijn aanstellingsbevoegdheid niet aan het college heeft gedelegeerd.
De gemeenteraad kan in haar midden wel een tuchtcommissie oprichten die de tuchtbevoegdheid van
de gemeenteraad uitoefent. De tuchtcommissie wordt samengesteld volgens de regels geldend voor
de samenstelling van de gewone gemeenteraadscommissies.
105
Wet van 21.07.1844 op de burgerlijke en de kerkelijke pensioenen, Nederlandse tekst vastgesteld bij wet van 11.04.2005,
B.S., 10.06.2005.
106
De tuchtoverheid is de overheid die bevoegd is tuchtsancties op te leggen.
23
Ingevolge voormelde regel – aanstellende overheid is tuchtoverheid - is het college in de regel de
tuchtoverheid van de andere personeelsleden, gezien de principiële aanstellingsbevoegdheid van
gemeentepersoneelsleden bij het college ligt.
De gemeentesecretaris is ingevolge de regel uiteraard de tuchtoverheid van de personeelsleden die
hij ingevolge delegatie zelf heeft aangesteld.
Hij is, ingevolge uitdrukkelijke decretale uitbreiding, ook de tuchtoverheid van de andere
personeelsleden aangesteld door het college indien het college zijn benoemingsbevoegdheid
overeenkomstig art. 106 GD aan de gemeentesecretaris heeft overgedragen. De gemeentesecretaris
is dan ook de tuchtoverheid ten opzichte van die personeelsleden die destijds, vóór de overdracht van
de bevoegdheid tot aanstelling, door het college werden aangesteld, mits het gaat om feiten door hem
(de secretaris) vastgesteld of hem bekend nà de delegatie.
Het decreet zegt niet uitdrukkelijk dat het omgekeerde ook geldt, met name dat het college de
tuchtoverheid wordt voor de door de gemeentesecretaris ingevolge delegatie aangestelde
gemeentepersoneelsleden indien deze delegatie ten einde is gekomen.
Het decreet zegt evenmin wat moet gebeuren in lopende tuchtprocedures indien de secretaris in de
loop van de procedure zijn aanstellingsbevoegdheid verliest.
Vanuit hetgeen het decreet wél regelt lijkt het aannemelijk dat de datum van de kennisname van de
feiten de bevoegde overheid bepaalt.
5. De tuchtprocedure
Het GD regelt betreffende de tuchtprocedure enkel de voornaamste elementen. Art. 129 GD vormt de
basis voor een besluit van de Vlaamse Regering dat termijnen en nadere procedures van de
tuchtprocedure vaststelt met inbegrip van de wijze van oproeping, het getuigenverhoor, de
107
raadpleging van het tuchtdossier, de beraadslaging en de uitspraak . Let wel, we houden ons aan
de belangrijkste elementen en nemen niet alles uit het BVR over. Lectuur van het BVR is dus
noodzakelijk.
5.1. Het tuchtonderzoek, het tuchtverslag, het tuchtdossier (art. 124 GD
beslissing (BVR van 15.12.2006).
108
) en de opvolgende
Het is de tuchtoverheid die als enige bevoegd is een tuchtonderzoek op te starten (zie hiervoor onder
de rubriek “bevoegde tuchtoverheid”).
Deze gewijzigde formulering wijst er o.i., samen met de vermelding “belast” in art. 124 GD, op dat de
tuchtoverheid altijd eerst een beslissing moet nemen tot het instellen van een tuchtonderzoek en de
met concrete uitvoering belaste ambtenaren niet zelfstandig een tuchtonderzoek kunnen starten. Zie
109
de term “belast” in art. 124 GD .
Uiteraard blijft art. 108 par. 2 gelden en kunnen (“moeten” blijkens de termen van het aangehaalde
artikel) gemeentesecretaris, leidinggevenden en zelfs ieder personeelslid die in de uitoefening van
hun ambt nalatigheden, misbruiken of misdrijven vaststellen, hiervan een hiërarchische meerdere op
de hoogte brengen. Deze kan dan verder aan de tuchtoverheid rapporteren.
Het tuchtonderzoek wordt via een zgn. tuchtonderzoeker gevoerd. Nadat het tuchtonderzoek is
afgerond wordt door de tuchtoverheid een tuchtverslag opgesteld. Dit verslag bevat minstens de ten
laste gelegde feiten. In die zin is het verslag te vergelijken met een dagvaarding of een
verwijzingsbeslissing in strafzaken. De tuchtoverheid stelt ook een tuchtdossier samen waarin alle
stukken dienen te zitten die betrekking hebben op de ten laste gelegde feiten. Dit tuchtbundel is te
vergelijken met het strafdossier.
Anders dan in het strafrecht is er in het tuchtrecht voor gemeentepersoneelsleden géén strikte
scheiding tussen de onderzoekende instantie, de vervolgende instantie en de veroordelende instantie.
107
BVR van 15.12.2006 houdende vaststelling van de tuchtprocedure voor het statutair gemeentepersoneel, B.S., 12.01.2007.
Let wel : gebruik de geconsolideerde tekst. Het BVR van 15.12.2006 werd al gewijzigd bij een BVR van 15.05.2009, B.S.,
29.05.2009.
108
Zoals gewijzigd door art. 75 van het wijzigingsdecreet 2009. Inwerkingtreding : 01.07.2009.
109
Zie ook art. 1 par. 1 lid 1 van het aangehaalde BVR van 15.12.2006 zoals gewijzigd bij BVR van 15.05.2009.
24
Toch moet het tuchtonderzoek niet alleen à charge worden gevoerd – onderzoek waarbij men speurt
naar bezwarende elementen voor de betrokkene – maar ook à décharge, waarbij men speurt naar
gegevens die voor de betrokkene gunstig zouden kunnen zijn.
Het Gemeentedecreet legt de verantwoordelijkheid tot het stellen van bepaalde handelingen (voeren
van het tuchtonderzoek, tuchtverslag en opmaak van het tuchtdossier) wel bij de tuchtoverheid ; het
GD duidt echter voor de concrete taakuitvoering ook bepaalde personen aan.
Als de gemeenteraad de tuchtoverheid is, belast de raad de gemeentesecretaris met het
tuchtonderzoek, het opstellen van het verslag en de samenstelling van het dossier. Indien de
tuchtprocedure tegen de gemeentesecretaris wordt gevoerd wordt de voorzitter van de raad hiermee
belast.
Als het college de tuchtoverheid is, belast het de gemeentesecretaris met het tuchtonderzoek, het
opstellen van het verslag en de samenstelling van het dossier. De belaste ambtenaar moet minstens
110
dezelfde of een gelijkwaardige graad hebben als de tuchtrechtelijk vervolgde .
Is de gemeentesecretaris de tuchtoverheid, dan belast hij een leidinggevend personeelslid met het
tuchtonderzoek, het opstellen van het verslag en de samenstelling van het dossier.
111
Het uitvoeringsbesluit duidt de aangeduide ambtenaar aan met de term tuchtonderzoeker . In het
kader van het onderzoek kunnen de betrokkene en elk ander persoon worden verhoord. Ook de
112
afgifte van dienstige stukken kan worden gevraagd
. Het uitvoeringsbesluit voorziet ook een
113
vervanging van de tuchtonderzoeker bij mogelijke schijn van partijdigheid .
Uiteindelijk wordt het volledige bundel (tuchtverslag en geïnventariseerd dossier met alle stukken) aan
114
de tuchtoverheid voorgelegd . De tuchtoverheid moet binnen de twee maanden oordelen of gevolg
115
aan de zaak wordt gegeven, bij gebreke waarvan de tuchtvordering vervalt . Ter gelegenheid van
het voorleggen van het tuchtbundel kan de tuchtonderzoeker toelichting geven over zijn bevindingen.
116
Hij mag echter niet aanwezig zijn bij de beraadslaging en de beslissing door de tuchtoverheid . O.i.
geldt dit niet alleen in het stadium waar het onderzoek wordt afgesloten en verder richting wordt
gegeven aan het dossier, maar ook in het verdere verloop van de procedure. Dit heeft als praktisch
gevolg dat, wanneer de secretaris tuchtonderzoeker is, deze dan op een correcte manier zal dienen te
worden vervangen.
5.2. Hoorplicht (Art. 125 GD en 127 par. 1).
In de regel kan tegen niemand op basis van zijn persoonlijk gedrag een maatregel worden getroffen
die hem in zijn belangen kan treffen, dan nadat de betrokkene de gelegenheid kreeg om op dienstige
wijze voor zijn standpunt op te komen. Dit algemeen beginsel van behoorlijk bestuur, de hoorplicht,
dat teruggaat op de rechten van verdediging, vindt men ook terug in de tuchtprocedure.
Voorafgaand aan de hoorzitting wordt het personeelslid kennis gegeven van het tuchtverslag en wordt
hem – en desgevallend zijn raadsman – kopie van het tuchtdossier bezorgd. Zo weet betrokkene wat
hem ten laste wordt gelegd en waartegen hij zich dient te verdedigen. Het uitvoeringsbesluit bepaalt
aan welke vormelijke en inhoudelijke voorwaarden de oproeping naar de hoorzitting dient te voldoen
117
.
Een tuchtstraf kan pas worden opgelegd dan nadat het personeelslid en desgevallend zijn raadsman
de gelegenheid hebben gekregen om door de tuchtoverheid te worden gehoord in de middelen van
verdediging over alle ten laste gelegde feiten.
Het is o.i. belangrijk om op de term “de gelegenheid” te wijzen. Wie uiteindelijk niet komt opdagen
wordt geacht te verzaken aan het recht gehoord te worden en kan zodoende een beslissing niet
118
voorkomen . Let wel : de tuchtoverheid zal zeer voorzichtig moeten zijn in geval de vervolgde een
overmachtssituatie inroept of uitstel vraagt. Zo bepaalt het uitvoeringsbesluit dat op gemotiveerde
vraag van de betrokkene uitstel kan worden verleend. Bij een uitgestelde hoorzitting of een hoorzitting
110
Art. 1 par. 2 lid 1 van het gewijzigde BVR van 15.12.2006.
Art. 1 van het aangehaalde BVR van 15.12.2006.
112
Art. 2 van het aangehaalde BVR van 15.12.2006.
113
Art. 1 par. 1 lid 3 van het gewijzigde BVR van 15.12.2006.
114
Art. 4 BVR 15.12.2006.
115
Art. 5 van het aangehaalde BVR van 15.12.2006.
116
Art. 2 van het aangehaalde BVR van 15.12.2006.
117
Art. 5 BVR 15.12.2006.
118
Zie in dit verband art. 7 van het BVR van 15.12.2006 dat het heeft over het proces-verbaal van niet-verschijning.
111
25
in voortzetting gelden, behalve de melding aan de betrokkene, de vormvoorschriften van de eerste
119
oproeping niet .
Het uitvoeringsbesluit bevat ook bepalingen inzake de opmaak van het proces-verbaal
120
.
5.3. Principiële beslotenheid van de hoorzitting van vervolgde en getuigen (art. 127 par. 3 GD
121
).
De hoorzitting van het vervolgde personeelslid en de getuigenverhoren grijpen voor alle
tuchtoverheden plaats in besloten zitting, tenzij het vervolgde personeelslid voor de openbaarheid
kiest.
De getuige kan echter de beslotenheid van zijn getuigenverhoor vragen, zelfs als het personeelslid de
openbaarheid heeft gevraagd.
5.4 Recht op vertegenwoordiging en bijstand van een raadsman voor de tuchtrechtelijk
vervolgde (art. 126 GD).
Op ieder ogenblik in de procedure, dus niet alleen bij de hoorzitting, mag de betrokkene zich laten
bijstaan en vertegenwoordigen door een raadsman. Deze raadsman hoeft niet noodzakelijk een
122
advocaat te zijn
. Het kan ook gaan om bvb. een tuchtverdediger van een vakorganisatie, een
afgevaardigde van een erkende vakorganisatie, of zelfs een ander personeelslid.
Het GD voorziet nu ook ten allen tijde een vertegenwoordigingsrecht. De tuchtrechtelijk vervolgde
dient dus niet persoonlijk te verschijnen maar kan zich door een raadsman ter hoorzitting laten
vertegenwoordigen.
Idem bvb. op het getuigenverhoor.
Gezien artikel 126 geen
uitzonderingsbepalingen voorziet betreffende het vertegenwoordigingsrecht, lijkt het ons dat de
tuchtoverheid de persoonlijke verschijning van de tuchtrechtelijk vervolgde niet kan bevelen.
5.5. Recht op bijstand in hoofde van de tuchtoverheid (art. 127 par. 4 GD).
De tuchtoverheid kan zich ten allen tijde laten bijstaan door een raadsman, behalve bij de
beraadslaging en de stemming.
Bedoeling van deze bepaling lijkt de creatie van een wapengelijkheid tussen de tuchtoverheid en de
tuchtrechtelijk vervolgde. Al te vaak kwam het voor dat een tuchtoverheid ter zitting werd
geconfronteerd met een raadsman (veelal een advocaat) die procedure-incidenten creëerde, terwijl de
tuchtoverheid op dit ogenblik niet beschikte over voldoende juridische achtergrond of ondersteuning.
Via de aangehaalde bepaling is het de tuchtoverheid nu mogelijk om – zonder dat er problemen
worden opgeworpen over het besloten karakter van de zitting – zich te laten ondersteunen door een
raadsman.
Vanuit dezelfde filosofie van de wapengelijkheid kan deze dan uiteraard niet bij beraadslaging en
stemming aanwezig blijven. Parallel met het bijstandsrecht in hoofde van betrokkene lijkt deze
raadsman o.i. ook hier geen advocaat te moeten zijn. Het kan bvb. ook een jurist in dienst van het
gemeentebestuur zijn.
Artikel 127 par. 4 heeft het enkel over een bijstandsrecht. De tuchtoverheid dient alle handelingen zelf
te stellen en kan deze uiteraard niet door een derde laten stellen.
5.6. Getuigenverhoor (art. 127 par. 2 GD).
De tuchtoverheid kan ambtshalve (dit is uit eigen beweging), of op verzoek van het personeelslid of
van zijn raadsman getuigen horen. Verzoekt de betrokkene tot het horen van getuigen, dan moet dit
gebeuren binnen de 10 dagen voor de hoorzitting, met aanduiding over welke getuigen het gaat en
123
waarover de getuigen een verklaring dienen te geven
. Beslist de overheid ambtshalve tot
119
Art. 6 BVR 15.12.2006.
Art. 7 en 8 BVR 15.12.2006.
Zoals gewijzigd door art. 76 van het reparatiedecreet 2009. Inwerkingtreding : 01.07.2009.
122
Memorie 2005, p. 81.
123
Art. 5 BVR 15.12.2006.
120
121
26
oproepen van getuigen, dan worden de namen en het onderwerp van de getuigenissen in de
oproepingsbrief aan de betrokkenen meegedeeld.
Het getuigenverhoor heeft altijd plaats in aanwezigheid van betrokkene of zijn raadsman.
Het horen van getuigen kadert in de zorgvuldige feitenvinding. De verplichting een getuigenverhoor te
houden dient steeds aan deze norm te worden afgemeten. Alhoewel de tuchtoverheid niet gehouden
is in te gaan op de vraag tot het houden van een getuigenverhoor op vraag van de verdediging, dient
een weigering toch met de nodige voorzichtigheid uitgesproken.
Betreffende de problematiek van de openbaarheid/de beslotenheid van het getuigenverhoor, zie
hiervoor.
5.7. Kennisgeving van de tuchtstraf (art. 128 GD
124
).
De tuchtoverheid moet binnen de twee maanden na het afsluiten van het proces-verbaal i.v.m de
laatste hoorzitting, of het niet-verschijnen, een uitspraak doen. Gebeurt dit niet, dan wordt de
125
tuchtoverheid geacht af te zien van enige tuchtmaatregel .
Wie niet permanent aanwezig was tijdens het geheel van de hoorzittingen mag niet deelnemen aan de
126
stemming over de op te leggen tuchtmaatregel .
Eens de tuchtstraf uitgesproken, moet ze aan betrokkene worden betekend, dit wil zeggen ter kennis
gebracht. Dit kan op twee manieren. Bij aangetekende brief of met een brief afgegeven tegen
ontvangstbewijs. De betekening dient steeds de beroepsmogelijkheid aan te geven voorzien door het
GD alsook de termijn waarbinnen beroep kan worden ingesteld. De betekening moet, op straffe van
nietigheid, via ter post aangetekende brief of tegen ontvangstbewijs gebeuren binnen de veertien
127
dagen na de beslissing .
6. De verjaring van de tuchtvordering (art. 130 GD).
6.1. Het principe van de verjaring en de verjaring van de tuchtvordering.
Bij verjaring komt het er in essentie op neer dat het verloop van een zekere tijd een vaststaande
juridische toestand in het leven roept. Het uitgangspunt is daarbij dat het niet meer aangewezen is
feitelijke toestanden die reeds langere tijd bestaan, of feiten die zich langere tijd geleden voordeden,
juridisch nog in vraag te stellen of te sanctioneren. Vertaald naar de huidige situatie : men neemt aan
dat na verloop van een zekere termijn waarbinnen de tuchtoverheid bleef stilzitten, de handhaving van
de orde en tucht binnen de dienst niet langer met een tuchtprocedure is gediend.
De tuchtoverheid kan geen tuchtrechtelijke vervolging meer instellen na verloop van een termijn van
zes maanden nadat zij voor een tuchtvervolging in aanmerking komende feiten heeft vastgesteld of er
kennis van nam.
De decreetgever heeft hier dus aangenomen dat het verloop van zes maand na vaststelling of
kennisname van de feiten door de tuchtoverheid de tuchtvordering door verjaring doet vervallen.
Hiërarchische overheden die in casu over de betrokkene geen tuchtmacht hebben kunnen niet worden
128
beschouwd als tuchtoverheid voor de toepassing van art. 130 GD . Anderzijds neemt de Raad van
State aan dat de kennisname van de feiten door één enkel lid van de tuchtoverheid volstaat om de
129
termijn te doen lopen .
Het decreet stelt uitdrukkelijk wat moet worden verstaan onder het begrip “instellen van de
tuchtrechtelijke vervolging”. Zodra de bevoegde tuchtoverheid beslist heeft een tuchtprocedure in te
stellen wordt de tuchtvervolging geacht te zijn ingesteld.
124
Zoals gewijzigd bij art. 77 van het reparatiedecreet 2009. Inwerkingtreding : 01.07.2009.
Art. 11 BVR 15.12.2006.
126
Art. 11 BVR 15.12.2006.
127
Art. 12 BVR 15.12.2006.
128
Zie o.a. R. v. St. arrest nr. 203.099 van 20.04.2010 inzake Venelven.
129
R. v. St. arrest nr. 180.945 van 13.03.2008 inzake Foets.
125
27
Wel wordt door het decreet niet aangegeven wat dient te worden verstaan onder het begrip
130
“vaststelling
of kennisname van de in aanmerking komende feiten”.
Wat betreft de verjaring, zie ook hiervoor. Zodra het volledige bundel (tuchtverslag en dossier) aan de
tuchtoverheid is voorgelegd, moet deze binnen de twee maanden oordelen of gevolg aan de zaak
131
wordt gegeven, bij gebreke waarvan de tuchtvordering vervalt
. Zie ook onder de rubriek
“Kennisgeving van de tuchtstraf”.
6.2. Invloed van een strafrechtelijk onderzoek. Stuiting van de verjaring van de tuchtvordering.
Het kan gebeuren dat feiten gepleegd door een statutair ambtenaar, aanleiding geven zowel tot een
strafonderzoek als tot een tuchtonderzoek, doordat deze zelfde feiten zowel strafrechtelijk als
tuchtrechtelijk sanctioneerbaar zijn. Geldt de verjaringstermijn voor het instellen van de tuchtvordering
van zes maand dan ook ? Moet m.a.w. de tuchtoverheid afzonderlijk de gegevens betreffende het
bewijs van de tuchtfeiten verzamelen, met bijkomend risico dat in de tuchtprocedure feiten worden
gehanteerd waarvan dan naderhand in de strafprocedure blijkt dat zij niet kloppen met de
werkelijkheid of met de gegeven kwalificatie (bvb. “diefstal”), of mag de tuchtoverheid wachten op de
resultaten van het strafonderzoek, om pas dan de tuchtprocedure op gang te brengen ?
Art.130 GD par. 2 en 3 laat de tuchtoverheid de keuze en voorziet ook een vangnet voor de
tuchtoverheid die vóór hij kennis krijgt van de resultaten van de strafrechtelijke rechtsgang zijn nek
uitsteekt.
Bij samenloop van een strafrechtelijk onderzoek en een tuchtprocedure kan de tuchtoverheid een
tuchtstraf uitspreken vóór het strafrechtelijk onderzoek is afgerond. In dit geval voert de tuchtoverheid
afzonderlijk een onderzoek en stelt ze geheel op eigen initiatief een tuchtbundel samen.
Indien een opgelegde tuchtstraf onverenigbaar blijkt te zijn met de later in kracht van gewijsde
132
getreden rechterlijke uitspraak , dan kan het betrokken personeelslid binnen de zestig dagen na de
kennisgeving ervan bij de tuchtoverheid een verzoek tot intrekking van de opgelegde tuchtsanctie
instellen.
De tuchtoverheid kan echter ook wachten tot er op strafrechtelijk vlak duidelijkheid is en de gegevens
133
uit het strafonderzoek dan, mits toelating van de bevoegde overheden
, aanwenden in de
tuchtprocedure. Dit vergemakkelijkt dan het feit van het bewijs van de tuchtfeiten. Het strafrechtelijk
134
vaststaand feit wordt gebruikt om het tuchtfeit te bewijzen .
Als feiten die tuchtrechtelijk kunnen worden vervolgd ook voorwerp zijn van een strafrechtelijk
onderzoek, dan wordt de verjaringstermijn voor de tuchtvordering gestuit en loopt hij niet – is hij dus
ook geschorst – tot op de dag dat de tuchtoverheid door de gerechtelijke overheid kennis wordt
gegeven van het feit dat er een beslissing werd uitgesproken die in kracht van gewijsde is gegaan en
de strafvordering beëindigt. De verjaringstermijn voor het instellen van de tuchtvordering begint
opnieuw voor de volle termijn te lopen vanaf de voormelde kennisgeving
Het voorgaande nopens het afwachten van de uitslag van de procedure op strafrechtelijk vlak geldt
echter niet meer voorbehoudsloos. De Raad van State stelt : “Het is een beginsel van behoorlijk
bestuur dat de tuchtoverheid, ook wanneer geen bepaling zulks uitdrukkelijk voorschrijft, binnen een
redelijke termijn over de tuchtvordering uitspraak moet doen. Het redelijk karakter van de termijn
moet telkens getoetst worden aan de concrete omstandigheden van de zaak, zoals de complexiteit
van de zaak, het gedrag van de betrokkene, het gedrag van de overheid en de totale duurtijd van de
tuchtprocedure” (R.v.St. Arr. nr. 199.211 van 23.12.2009). Dit moet o.i., ook wanneer men de
130
Een feit is vastgesteld als er voldoende nauwkeurige en bewijskrachtige gegevens voorhanden zijn (R.v.St. arr. nr. 169.533
van 29.03.2007).
131
Art. 5 van het aangehaalde BVR van 15.12.2006.
132
Dit wil zeggen : er kan tegen de strafrechtelijke veroordeling geen gewoon rechtsmiddel – bvb. verzet of beroep – meer
worden aangetekend.
133
Omwille van het geheim van het onderzoek mogen stukken uit een strafdossier maar aan een tuchtdossier worden
toegevoegd met instemming van de procureur-generaal (art. 125 K.B. van 28 december 1950 houdende het algemeen
reglement op de gerechtskosten in strafzaken).
134
Let wel : dit wil nog niet zeggen dat feiten die strafrechtelijk niet werden gesanctioneerd (hetzij via een vrijspraak, hetzij via
een seponering) niet langer als een tuchtfeit zouden kunnen worden beschouwd.
28
resultaten van een lopend strafrechtelijk onderzoek aan het afwachten is, aanzetten tot
135
voorzichtigheid, zeker wanneer dit strafrechtelijk onderzoek aansleept. .
6.3. Invloed van een intrekking of vernietiging van de tuchtstraf op de verjaringstermijn voor
het instellen van een tuchtvordering.
Wat gebeurt er naar verjaringstermijn van de tuchtvordering toe, indien de tuchtstraf zou worden
ingetrokken of vernietigd ? Art. 130 par. 4 geeft hieromtrent een antwoord.
De tuchtoverheid kan vanaf de datum van de intrekking of de kennisgeving van de vernietiging de
tuchtrechtelijke vervolging hernemen gedurende de resterende termijn van zes maand genoemd in
6.1. De resterende termijn is het gedeelte van de zes maand dat overbleef bij het instellen van de
tuchtvordering. In geval van vernietiging van de tuchtsanctie, en niét bij intrekking, is echter hoe dan
ook altijd een termijn van drie maand voor het instellen van de vervolging gegarandeerd.
7. De preventieve schorsing (art. 131 – 136 GD).
7.1. Begrip en bevoegde overheid (art. 131 GD).
Wanneer een personeelslid voorwerp is van een tuchtrechtelijk of strafrechtelijk onderzoek (eerste
voorwaarde), en zijn aanwezigheid onverenigbaar is met het belang van de dienst (tweede
voorwaarde), dan kan de tuchtoverheid het personeelslid preventief schorsen, al dan niet met
inhouding van salaris. Wat dit laatste betreft beslist de bevoegde tuchtoverheid expliciet (zie hierna).
Onder het begrip tuchtoverheid moet de overheid worden verstaan die bevoegd is om de tuchtsanctie
op te leggen. Voor de toepassing van de mogelijkheid van de preventieve schorsing loopt het
136
strafrechtelijk onderzoek zodra een strafklacht wordt ingediend .
De preventieve schorsing is geen straf, maar een ordemaatregel die – vertrekkend van uit het lopende
strafrechtelijk of tuchtrechtelijk onderzoek - steeds moet worden kunnen gemotiveerd vanuit het
dienstbelang. Een preventieve schorsing kan (mag) dus nooit een straf zijn.
Vb. van een situatie waarin een preventieve schorsing zou kunnen worden overwogen : een
ambtenaar is het voorwerp van een onderzoek naar zwaarwichtige strafrechtelijke feiten die een
dergelijke weerklank krijgen binnen en buiten de dienst dat de aanwezigheid van betrokkene de
werking van de dienst zelf of het vertrouwen van de burger in de dienst in het gedrang brengt.
Preventieve schorsing is slechts verantwoordbaar voor ernstige feiten die op het eerste zicht niet van
alle grond ontbloot zijn. Bovendien moeten deze feiten in redelijkheid met een ernstige tuchtstraf
kunnen worden gestraft.
Het GD regelt de belangrijkste bepalingen van de preventieve schorsing.
137
procedureregels worden vastgesteld door de Vlaamse Regering .
Termijnen en nadere
135
. In ieder geval is het aangewezen regelmatig te informeren naar de stand van zaken (R.v.St, Arr. nr. 172.693 van
25.06.2007). OPDEBEECK, I. en COOLSAET, A. (“Mag de tuchtoverheid wachten op de uitspraak van de strafrechter, gelet op
de redelijketermijneis in tuchtzaken?” T.Gem. 2009, afl. 4, 265-270). Als het statuut stelt dat de tuchtprocedure lopende de
strafvordering is geschorst, dient het bestuur in het kader van een gebonden bevoegdheid te wachten met de verderzetting van
de tuchtvordering. Zegt het statuut niets, dan mag de overheid – in het kader van een discretionaire bevoegdheid - wachten
met de verderzetting van de tuchtvordering, binnen de grenzen van het zorgvuldigheidsbeginsel en de redelijke termijneis. Het
bestuur moet , lopende het strafrechtelijk onderzoek, het administratief onderzoek starten en – indien men de feiten kan
bewijzen en het bewijs van de schuldbekwaamheid kan aandragen – de tuchtprocedure ook afronden alvorens de
strafvordering is beëindigd, wil men geen problemen riskeren met de redelijke termijneis. Kan men deze bewijzen niet
aanbrengen, dan moet men wachten. De regeling van art. 302 GD lijkt terzake een discretionaire bevoegdheid te voorzien,
maar met de redelijke termijneis als een zwaard van Damocles boven het hoofd.
136
Memorie van toelichting bij het wijzigingsdecreet 2009. Vlaams Parlement, stuk 1946 (2008 – 2009) nr. 1, p. 25.
137
Art. 136 GD. BVR van 15.12.2006, B.S., 12.01.2007.
29
7.2. Duur van de preventieve schorsing (art. 132 GD).
De preventieve schorsing duurt maximaal vier maanden. Enkel bij strafrechtelijke vervolging (dus niet
bij tuchtrechtelijke vervolging) kan de overheid de termijn voor de preventieve schorsing verlengen per
periodes van vier maand zo lang de strafrechtelijke procedure duurt.
Als binnen voormelde termijn geen tuchtstraf is opgelegd, vervallen de gevolgen van de preventieve
schorsing.
7.3. Hoorplicht en uitzondering op de hoorplicht (art. 135 en 132 GD).
Ook hier zijn een opdracht tot onderzoek, een verslag en een samenstelling van het dossier voorzien
138
.
De tuchtoverheid moet, alvorens te beslissen tot preventieve schorsing – met of zonder inhouding van
salaris - de betrokkene horen. Ook bij de verlenging van de preventieve schorsing geldt het hoorrecht
139
140
. De oproepingstermijn bedraagt 5 dagen .
Enkel in hoogdringende gevallen kan de tuchtoverheid de preventieve schorsing – al dan niet met
inhouding van salaris – uitspreken zonder het personeelslid vooraf te hebben gehoord.
Het personeelslid moet dan wel binnen de acht dagen na de uitspraak worden gehoord, zowel over de
preventieve schorsing als eventueel over de inhouding van het salaris. De preventieve schorsing
vervalt dan indien ze niet wordt bevestigd binnen de vijftien dagen nadat betrokkene werd gehoord.
7.4. Preventieve schorsing en inhouding van salaris (art. 133 GD).
Een preventieve schorsing heeft niet steeds het verlies van salaris tot gevolg. De tuchtoverheid
beslist discretionair en altijd expliciet of een inhouding van salaris met de preventieve schorsing
gepaard gaat. De hoorplicht slaat dan zowel op de preventieve schorsing als op de inhouding van het
salaris.
De omvang van de inhouding is beperkt. Vooreerst mag de inhouding van het salaris niet meer dan
de helft bedragen.
De gemeente waarborgt een nettosalaris dat gelijk is aan het bedrag van het leefloon (voorheen het
bestaansminimum) zoals het bij wet is vastgesteld.
In geval van deeltijdse prestaties wordt dit bedrag berekend evenredig met de omvang van de
prestaties.
7.5. Effect van de uiteindelijke tuchtstraf op de preventieve schorsing (art. 134 GD).
Onder deze rubriek wordt een antwoord gegeven op de vraag hoe de preventieve schorsing op de
uiteindelijke tuchtstraf kan worden aangerekend.
Legt de tuchtoverheid uiteindelijk geen tuchtstraf op of enkel een blaam, dan wordt de preventieve
schorsing ingetrokken en betaalt de gemeente het ingehouden salaris. Er is dan inderdaad geen
basis om de preventieve schorsing op aan te rekenen.
Wordt door de tuchtoverheid aansluitend aan de preventieve schorsing met inhouding van salaris als
141
tuchtstraf de inhouding van salaris, schorsing of ontslag van ambtswege of afzetting
opgelegd, dan
heeft de tuchtstraf uitwerking met ingang van de dag waarop de preventieve schorsing is ingegaan. In
dit geval wordt het bedrag van het tijdens de schorsing ingehouden salaris in mindering gebracht ten
opzichte van het bedrag van het salarisverlies verbonden aan de tuchtstraf. Wanneer meer is
ingehouden dan het salarisverlies verbonden aan de tuchtstraf, dan betaalt de gemeente het verschil
uit.
138
Art. 13 BVR 15.12.2006.
Art. 132 GD.
140
Art. 14 lid 2 BVR 15.12.2006.
141
Wijzigingsdecreet 2009, art. 79 dat art. 134 wijzigt. Inwerkingtreding : 01.07.2009.
139
30
8. De beroepsprocedure (art. 137 - 143 GD).
8.1. Algemeen. De beroepscommissie voor tuchtzaken.
De beroepsprocedure wordt, ongeacht de zwaarte van de uitgesproken tuchtstraf of de duur van de
preventieve schorsing, gevoerd voor de commissie voor tuchtsancties van de lokale besturen.
142
Deze commissie – op te richten door de Vlaamse Regering
- is geen administratieve rechtbank,
maar een orgaan van actief bestuur. De tuchtrechtelijk veroordeelde of de preventief geschorste moet
eerst van dit georganiseerd administratief beroep gebruik maken vóór hij zich op een ontvankelijke
wijze tot de Raad van State kan richten.
Met inachtname van de decretale beslissingstermijnen die de beroepscommissie dient na te leven (zie
verder), kan de beroepscommissie voor tuchtzaken de tuchtoverheid in de gelegenheid stellen om
binnen een bepaalde termijn een onwettigheid in de bestreden beslissing te herstellen (bvb. een
motiveringsgebrek). Deze techniek duidt men aan men de term “bestuurlijke lus”. Deze techniek
moet vernietigingen omwille van loutere vormfouten vermijden.
In dit geval deelt de beroepscommissie partijen mee op welke wijze het beroep verder wordt
behandeld na kennisname van de beslissing van de tuchtoverheid tot herstel van de onwettigheid en
dit uiterlijk na het verstrijken van deze termijn om de onwettigheid te herstellen.
De beroepscommissie beschikt thans niet meer over een hervormingsrecht, hetgeen aanvankelijk wel
143
het geval was, maar enkel nog over een vernietigingsrecht. Daartoe werd art. 141 GD opgeheven .
Indien de beroepscommissie voor tuchtzaken het beroep gegrond verklaart, vernietigt zij de bestreden
beslissing. De beroepscommissie kan het beroep ook onontvankelijk of ontvankelijk en ongegrond
verklaren.
De commissie dient vóór haar uitspraak het personeelslid en de tuchtoverheid en hun raadsman de
gelegenheid te bieden te worden gehoord. Deze hoorzittingen zijn niet openbaar, tenzij het betrokken
144
personeelslid er zelf om verzoekt .
Behalve in geval van preventieve schorsing schorst het beroep de aangevochten tuchtstraf
145
.
De beroepsprocedure is slechts in grote lijnen geregeld in het GD. De Vlaamse Regering stelde de
146
andere procedureregels vast
en regelde de samenstelling, de werking en de vergoeding van de
147
leden van de beroepscommissie .
8.2. Termijn waarbinnen beroep dient te worden ingesteld.
Het beroep dient te worden ingesteld binnen de dertig dagen na ontvangst van de beslissing waarbij
148
de tuchtstraf wordt opgelegd of de preventieve schorsing wordt uitgesproken . Een betekening die
de beroepsmogelijkheid niet vermeldt, is onregelmatig en doet de beroepstermijn niet lopen (zie art.
128 GD)
8.3. Termijn waarbinnen de commissie uitspraak dient te doen. Resultaat van het doorlopen
149
van de termijn zonder uitspraak van de beroepscommissie .
De commissie moet zich uitspreken binnen de zestig dagen na de dag van ontvangst van het
tuchtdossier. Let wel, het is de datum van ontvangst van het dossier afkomstig van de gemeentelijke
142
Art. 137 GD. BVR van 15.12.2007 o.m. houdende de vaststelling van de samenstelling van de beroepscommissie voor
tuchtzaken, B.S., 12.01.2007.
143
Art. 141 GD opgeheven bij decreet van 29.07.2012, art. 37. Inwerkingtreding: 01.01.2013.
144
Art. 140 GD.
145
Art. 139 in fine GD.
146
Art. 143 GD en BVR van 15.12.2006 over de tuchtprocedure, B.S., 12.01.2007, hiervoor aangehaald.
147
Art. 138 GD en BVR van 15.12.2006 over de samenstelling en de werking van de beroepscommissie, B.S., 12.01.2007,
hiervoor aangehaald en in deze cursus niet verder behandeld. Let wel : gebruik de geconsolideerde tekst. Het BVR van
15.12.2006 werd al gewijzigd bij een BVR van 15.05.2009, B.S., 29.05.2009.
148
Art. 139 GD.
149
Art. 142 GD, hervastgesteld bij decreet van 29.06.2012, art. 38. Inwerkingtreding: 01.01.2013.
31
tuchtoverheid die bepalend is als startpunt van de termijn en niet de datum van ontvangst van het
beroep zelf. Opdat de betrokken partijen zouden kunnen nagaan of de opgelegde termijn wordt
nageleefd, is de beroepscommissie verplicht de datum waarop ze het tuchtdossier heeft ontvangen
150
mee te delen aan de tuchtoverheid en de indiener van het beroep .
De commissie kan de oorspronkelijke termijn twee maal verlengen met zestig dagen indien zij, binnen
de oorspronkelijke termijn, personeelslid en tuchtoverheid kennis geeft van het feit dat zij maar binnen
de verlengde termijn kan beslissen.
De termijn waarbinnen de beroepscommissie uitspraak moet doen is een termijn van orde
151
.
9. De doorhaling van de tuchtstraf (art. 144 GD).
9.1. Het begrip doorhaling.
Tuchtstraffen worden opgenomen in het persoonlijk dossier van de betrokkene. Daardoor kunnen zij
in rekening gebracht worden bvb. bij de straftoemeting bij een volgende tuchtrechtelijke vervolging of
bij de beoordeling van betrokkene.
De doorhaling zorgt ervoor dat de vroegere tuchtstraf effectief uit het persoonlijk dossier moet worden
verwijderd. Na verwijdering mag met de doorgehaalde tuchtstraf geen rekening meer worden
152
gehouden. De doorhaling heeft, uiteraard, enkel gevolg voor de toekomst .
Aan de doorhaling gaat een zeker tijdsverloop (een termijn) vooraf. Ze gebeurt van ambtswege door
het loutere verloop van de termijn, dit wil zeggen zonder dat de betrokkene daartoe enige vraag dient
te stellen en zonder dat de overheid daaromtrent discretionaire bevoegdheid heeft, laat staan een
beslissing moet nemen.
9.2. Termijnen voor doorhaling en start van de termijnen.
De blaam wordt doorgehaald na één jaar. De inhouding van salaris wordt doorgehaald na drie jaar.
De schorsing wordt doorgehaald na vier jaar.
De termijn begint te lopen, hetzij vanaf de datum van uitspraak door de gemeentelijk tuchtoverheid,
hetzij – in geval van beroep – vanaf de datum van uitspraak door de beroepscommissie.
Voor wat de doorhaling betreft van de afgeschafte tuchtstraffen waarschuwing, berisping en
terugzetting in graad, zie hierna.
10. Overgangsbepalingen (art. 306 en 307 GD).
De verandering van de bevoegde tuchtoverheid en de afschaffing van bepaalde tuchtstraffen bekend
onder de NGW maar niet langer gehanteerd in het GD, noodzaakten een overgangsregeling.
Wie is de tuchtoverheid van personeel dat reeds was aangesteld op het ogenblik dat de nieuwe
bevoegdheidsverdeling inzake tucht in werking treedt ?
Welke straffen kunnen nog opgelegd worden in procedures die reeds lopende zijn op het ogenblik dat
de nieuwe – beperktere - lijst met toegelaten tuchtstraffen in werking trad ?
Welke procedure moet worden gevolgd voor de verderzetting van de tuchtvordering bij de
inwerkingtreding van de nieuwe procedureregels ?
Wanneer worden tuchtstraffen die nu niet meer kunnen worden opgelegd doorgehaald ?
Op deze vragen vindt men een antwoord in de artikelen 306 en 307 GD.
150
Wijzigingsdecreet 2009, art. 80 dat art. 142 GD aanvult. Inwerkingtreding : 01.07.2009.
Memorie 2005, p. 83.
152
Art. 144 in fine GD.
151
32
10.1. Wie is de tuchtoverheid van personeel dat reeds was aangesteld op het ogenblik dat de
nieuwe bevoegdheidsverdeling inzake tucht in werking treedt ? (art. 306 GD).
Artikel 306 GD kiest voor een overgangsregeling die naadloos aansluit met de nieuwe
bevoegdheidsverdeling op basis van de aanstellingsbevoegdheid.
De gemeenteraad blijft de tuchtoverheid van de gemeentesecretaris, de adjunct-gemeentesecretaris
en de plaatselijke ontvanger die al aangesteld waren op het ogenblik van de inwerkingtreding van de
nieuwe bevoegdheidsregeling.
Het college is de tuchtoverheid van de overige personeelsleden die reeds aangesteld waren op
bedoeld ogenblik.
De gemeentesecretaris wordt echter tuchtoverheid in plaats van het college indien hem ingevolge art.
106 de aanstellingsbevoegdheid wordt gedelegeerd, doch enkel voor zover het gaat om feiten door
hem vastgesteld of hem bekend nà de delegatie.
10.2. Welke straffen kunnen nog opgelegd worden in procedures die reeds lopende zijn op het
ogenblik dat de nieuwe lijst met toegelaten tuchtstraffen in werking trad ? (art. 306 in fine GD).
Deze overgangsregel viseert de procedures die lopen op het ogenblik van de inwerkingtreding van de
nieuwe – beperktere – lijst van straffen.
Terugzetting in graad verdwijnt als mogelijke tuchtsanctie op het ogenblik van de inwerkingtreding van
de nieuwe lijst tuchtstraffen onmiddellijk. De waarschuwing en de berisping kunnen in het kader van
alsdan lopende procedures wel nog opgelegd worden.
10.3. Welke procedure moet worden gevolgd voor de verderzetting van de tuchtvordering bij de
inwerkingtreding van de nieuwe procedureregels ? (art. 306 GD).
Hangende tuchtprocedures worden afgehandeld overeenkomstig de bepalingen toepasselijk vóór de
inwerkingtreding van de nieuwe regels.
Hieruit volgt dat in lopende tuchtprocedures de oude maximumtermijnen voor bvb. de inhouding van
153
wedde en de schorsing toepasselijk zijn, met name drie maand .
10.4. Wanneer worden tuchtstraffen die nu niet meer kunnen worden opgelegd doorgehaald ?
(art. 307 GD).
De tuchtstraffen waarschuwing, berisping en terugzetting in graad worden in het persoonlijk dossier
van de betrokkene doorgehaald na één jaar voor de waarschuwing en de berisping, en na vier jaar
voor de terugzetting in graad. De termijn gaat in met de uitspraak van de tuchtstraf. De doorhaling
heeft ook hier uiteraard enkel uitwerking voor de toekomst.
153
Zie art. 284 en 285 NGW.
33
DEEL IV – PLANNING EN FINANCIEEL BEHEER VAN DE
GEMEENTE
Hoofdstuk 1 – Algemeen.
financiële of beleidscyclus.
Planning en financieel beheer kaderen in een
1. De beleidscyclus.
Naast het politiek personeel (zie het deel over het gemeentebestuur) en het ambtelijk potentieel (het
gemeentepersoneel) zijn financiële middelen eveneens een belangrijke productiefactor in de realisatie
van de taken van de gemeente.
In dit deel van de cursus bekijken we in hoofdlijnen de beleidscyclus zoals hij zich binnen de
gemeente afspeelt. We gaan niet echt tot in de diepte, aangezien de planning en het financieel
beheer in andere vakcursussen gedetailleerder worden uitgewerkt.
We hebben eerst aandacht voor de planning. Daarbij hebben we aandacht voor de grote
beleidslijnen, uit te zetten voor de duur van de legislatuur in een strategische meerjarenplanning die
ook een financieel luik dient te hebben (planning op lange termijn). Deze meerjarenplanning wordt per
jaar financieel verdeeld en geconcretiseerd in jaarlijkse budgetten (vroeger begrotingen) waaraan een
inhoudelijke jaarlijkse beleidsnota is gekoppeld (planning op korte termijn).
Daarna hebben we aandacht voor de uitvoering van dit budget. Zowel aan de kant van de uitgaven
als aan de kant van de inkomsten zal het begrip “budgethouderschap” daarin een centrale rol spelen.
We zullen ook stilstaan bij de daaropvolgende betalingen en inningen via de financieel beheerder.
Verder zullen we kort de verwerking (registratie) van de uitvoering van het budget bekijken via de
boekhouding, de inventaris en de jaarrekening.
Tot slot hebben we ook aandacht voor de financiële rapportering en de audit. Beiden zijn gericht op
evalueren en eventuele bijsturing.
Het schema van de beleidscyclus vindt men aan het einde van dit deel.
Samenvattend kan worden gesteld dat het gemeentedecreet, zeker na de totstandkoming van het
zgn. BBC-besluit van 25.06.2010 (zie hierna)op financieel vlak kiest voor een (financieel) beleid dat
niet langer inputgericht is en opgehangen aan een jaarlijkse begroting, maar wel outputgericht en
opgehangen aan een strategische meerjarenplanning. Bij een inputgerichte aanpak is vooral en bijna
uitsluitend belangrijk hoeveel budget jaarlijks wordt voorzien, hoeveel middelen dus worden voorzien.
Bij een outputgerichte aanpak wordt uitgegaan van doelstellingen, actieplannen en acties (uiteraard
ook telkens financieel gekwantificeerd), maar stelt men zich ook duidelijk de vraag naar de impact en
het resultaat. De vraag is dus eerder “Wat hebben we bereikt”.
2. Het begrip financieel boekjaar (art.145 GD).
In de financiële planning en uitvoering van het budget bekleedt het begrip “financieel boekjaar” een
centrale plaats. Het financiële boekjaar begint op 1 januari en eindigt op 31 december van hetzelfde
154
jaar .
154
Art. 158 GD.
34
3. Het Gemeentedecreet trekt enkel de hoofdlijnen van de planning en het
financieel beheer. Noodzakelijkheid van uitvoeringsbesluiten.
In titel IV van het GD behandelt de decreetgever bewust enkel de hoofdlijnen van de gemeentelijke
planning en het gemeentelijk financieel beheer.
De Vlaamse Regering moet dus nadere invulling geven aan begrippen zoals de meerjarenplannen,
155
het financieel evenwicht, de boekhouding en de rekeningen .
Op 25.06.2010 keurde de Vlaamse Regering het besluit betreffende de beleids- en beheerscyclus van
156
de gemeenten, de provincie en de openbare centra voor maatschappelijk welzijn goed . Dit besluit
handelt niet alleen over nieuwe boekhoudkundige en financiële regels voor de gemeenten. Ook
inhoudelijke aspecten (zoals bvb de inhoud van begrippen zoals beleidsdoelstelling, actieplan, enz.)
komen erin aan bod. Let wel, behoudens voor de pilootgemeenten treedt het nieuwe BVR van
25.06.2010 pas in werking vanaf 01.01.2014. De Minister kan ook een latere inwerkingtreding
157
toestaan (zie hiervoor in boek I over de inwerkingtreding van het GD) . De datum van 01.01.2014 is
een logische keuze, nu de nieuwe legislatuur start per 01.01.2013 en het eerste jaar van de nieuwe
legislatuur het jaar is waarin de nieuwe bestuursmeerderheid het meerjarenplan voor de nieuwe
legislatuur moet opmaken.
Het aangehaalde BVR van 25.06.2010 wordt vervolledigd met een MB van 01.10.2010 tot vaststelling
van de modellen en de nadere voorschriften van de beleidsrapporten en de toelichting ervan, en van
de rekeningstelsels van de gemeenten, de provincies en de openbare centra voor maatschappelijk
158
welzijn . Dit MB werd ondertussen zelf al gewijzigd bij M.B. van 26.11.2012. De gecoördineerde
versie van de regelgeving is o.a. te vinden via de Vlaamse Codex.
De specifieke verwijzingen naar de besluiten van de Vlaamse Regering zijn telkens bij het betrokken
onderwerp hierna opgenomen. Zoals in de inleiding aangegeven beperken we ons echter – om het
overzicht niet verloren te laten gaan – tot de hoofdlijnen en behandelen we de artikelen van het BVR
159
25.06.2010 uiteraard niet exhaustief. Daarvoor verwijzen we naar gespecialiseerde werken .
4. Een identieke indeling van de beleidsrapporten 160.
Onder beleidsrapporten wordt verstaan het meerjarenplan en zijn aanpassingen, het budget en zijn
wijzigingen en de jaarrekening. Deze stukken laten toe het beleid te beoordelen, vandaar de term
beleidsrapporten.
Alle beleidsrapporten worden ingedeeld in beleidsvelden en domeinen enerzijds en onder de vorm
van exploitatie, investeringen en liquiditeiten anderzijds.
4.1. Beleidsvelden, beleidsdomeinen en beleidsitems.
Een eerste indeling van beleidsrapporten is deze in beleidsvelden. Een beleidsveld is een
verzameling van producten, activiteiten en middelen die zowel vanuit politiek als maatschappelijk
oogpunt een herkenbaar en samenhangend geheel vormen. Voorbeelden zijn openbare bibliotheken,
musea, ... . De beleidsvelden liggen vast in het MB van 01.10.2010. De gemeenten kunnen er niet
van afwijken. Gemeenten kunnen er wel zelf voor kiezen de opgelegde beleidsvelden in te delen in
gedetailleerder beleidsitems (bvb. het beleidsitem audiovisuele materialen binnen het beleidsveld
155
Art. 179 GD.
B.S., 07.10.2010.
Art. 207 BVR 25.06.2010, B.S., 07.10.2010.
158
B.S., 27.10.2010.
159
Bvb. LEROY, J., De beleids- en beheerscyclus van de gemeenten, de OCMW’s en de provincies. De nieuwe regels
toegelicht in 60 vragen en antwoorden, Politeia, 2010, 62 p. Zie ook een zeer interessante powerpointpresentatie van
HELLEBOSCH, R., en MAEBE, M., “Stand van zaken in de BBC”, en “Het BBC-traject”, Uitgave van het Agentschap
Binnenlands Bestuur, consulteerbaar op http://binnenland.vlaanderen.be/sites/default/files/Q%26A%20%20BBC%20%20Klaar%20voor%20de%20start_0.pdf
160
Zie ook het aangehaalde BVR van 25.06.2010, art. 1.
156
157
35
openbare bibliotheken). Verschillende beleidsvelden kunnen meerdere identieke beleidsitems
hebben, maar ieder beleidsitem moet aan één beleidsveld kunnen worden toegewezen.
Samen vormen de beleidsvelden, op basis van samenhang en gezamenlijke herkenbaarheid,
beleidsdomeinen (bvb. het beleidsdomein cultuur als clustering van de velden openbare bibliotheek en
musea). Ieder beleidsveld behoort tot één en slechts één beleidsdomein.
Wat de beleidsdomeinen betreft heeft de gemeenteraad wel enige vrijheid. Het is de gemeenteraad
die de beleidsdomeinen vaststelt, maar ieder bestuur moet minstens twee beleidsdomeinen hebben:
een verplicht beleidsdomein “algemene financiering” en minstens nog één ander beleidsdomein.
Het beleidsdomein “algemene financiering bevat alle ontvangsten en uitgaven die niet toewijsbaar zijn
aan specifieke dienstverlening of een specifieke investering (bvb. het gemeentelijk aandeel in het
gemeentefonds, inkomsten uit belastingen..
4.2. Exploitatie, investeringen en liquiditeiten.
Zie hierna onder het hoofdstuk met betrekking tot het jaarlijkse budget.
5. Verplichte digitale inzending van beleidsrapporten 161
Het nieuwe art. 178bis GD bepaalt dat onmiddellijk na de verzending van het meerjarenplan, de
aanpassing van het meerjarenplan, het budget of de jaarrekening aan de toezichthoudende overheid
(zie verder bij het toezicht) de gemeente de gegevens over het vastgestelde beleidsrapport in een
digitaal bestand aan de Vlaamse Regering bezorgt.
De Vlaamse Regering bepaalt welke gegevens de besturen bezorgen en de wijze waarop die
gegevens elektronisch worden aangeleverd. Bij gebrek aan een vastgestelde jaarrekening op 30 juni
van het jaar dat volgt op het financiële boekjaar in kwestie, bezorgt de gemeente de gegevens over
het ontwerp van de jaarrekening in een digitaal bestand aan de Vlaamse Regering.
Het vastgestelde beleidsrapport (dus bvb. ook het budget !) is pas uitvoerbaar als de Vlaamse
Regering in het bezit is van de digitale rapporten. De Vlaamse Regering stuurt onmiddellijk een
ontvangstmelding van de rapporten naar het gemeentebestuur.
Hoofdstuk 2 – Strategische meerjarenplanning 162
1. Begrip en periodiciteit (art. 146 en 147 GD, art. 2 – 15 BVR 25.06.2010).
1.1. Begrip.
Het strategische meerjarenplan bestaat uit een strategische nota en een financiële nota.
In de strategische nota vindt men de prioritaire beleidsdoelstellingen en de prioritaire beleidsopties
terug voor een extern en intern te voeren gemeentebeleid (beoogd resultaat, actieplan ter realisatie).
Deze beleidsopties, waarover het bestuur dan expliciet en uitgebreid moet rapporteren, moeten op
elkaar afgestemd zijn en worden geïntegreerd weergegeven.
Beleidsdoelstellingen zijn gekoppeld aan beleidsitems. Deze laatste worden op basis van samenhang
gebundeld tot beleidsvelden. Deze worden dan opnieuw op basis van samenhang geclusterd tot
beleidsdomeinen (zie hiervoor).
161
Art. 178bis GD, ingevoegd bij D. van 29.06.2012, art. 60. Inwerkingtreding: op een datum te bepalen bij BVR.
Hetgeen hierna is beschreven is voor 01.01.2014 enkel toepasselijk in de gemeenten die voor een vervroegde
inwerkingtreding hebben gekozen en door de Vlaamse overheid als proeftuin werden aangewezen.
162
36
In de financiële nota wordt verduidelijkt hoe het verplichte financieel evenwicht wordt gehandhaafd
163
(zie art. 14 BVR 25.06.2010
). Ook de financiële gevolgen van de beleidsopties worden erin
weergegeven.
In de financiële nota vindt men immers ook het financieel doelstellingenplan (uitgaven en inkomen per
beleidsdomein, met inbegrip van het niet-prioritair “overig” beleid)
Het meerjarenplan vervangt duidelijk de jaarlijkse begroting als uitgangspunt voor het gemeentelijk
(financieel) beleid. Dit blijkt bvb. duidelijk uit het feit dat vanaf het tweede jaar van de legislatuur er
geen begroting meer kan worden vastgesteld zonder dat er een meerjarenplan is. Een en ander blijkt
ook uit de verplichte schorsingsgronden ten opzichte van de begroting (zie hierna).
Ter zake van de meerjarenplanning kan de Vlaamse Regering nadere voorschriften bepalen. Dit
gebeurt in de art. 2 – 15 van het aangehaalde BVR van 25.06.2010.
Het vereiste evenwicht wordt op een dubbele manier beoordeeld (zie verder bij het budget).
1.2. Periodiciteit en aanpassing.
Het meerjarenplan slaat op de periode vanaf het tweede jaar dat volgt op de
gemeenteraadsverkiezingen en loopt af op het einde van het jaar na de daaropvolgende
164
gemeenteraadsverkiezingen .
Het plan moet worden vastgesteld in de loop van het jaar volgend op de gemeenteraadsverkiezingen
165
en vóór de gemeenteraad het jaarlijks budget voor het volgende financiële boekjaar vaststelt . Het
meerjarenplan is dus duidelijk legislatuuroverschrijdend.
Jaarlijks en waar nodig wordt het plan aangepast. De aanpassing moet gebeuren vóór er wordt
beraadslaagd over het budget van het volgende financiële boekjaar. De gemeenteraad moet bij de
166
aanpassing sowieso rekening houden met de termijn waarop het meerjarenplan betrekking heeft .
De aanpassing van het meerjarenplan moet ook rekening houden met de termijn die nog overblijft tot
het einde van de legislatuur. Daarom voorziet het decreet dat vanaf het voorlaatste jaar van de
zesjaarlijkse periode de financiële nota de financiële gevolgen voor ten minste drie boekjaren na het
lopende boekjaar aangeeft. Zodoende dient rekening te worden gehouden met de financiële gevolgen
tot en met het tweede boekjaar van de volgende legislatuur. Deze verplichting brengt echter niet de
167
beleidsvrijheid van de zittende legislatuur in het gedrang .
168
De aanpassing in functie van het laatste financieel boekjaar van de legislatuur is facultatief .
Uit hetgeen voorafgaat blijkt duidelijk dat het ontbreken van een verplicht meerjarenplan, vanaf het
tweede tot en met het zesde jaar van de legislatuur ertoe leidt dat de betrokken gemeente geen
169
begroting kan aannemen
. Wanneer de gemeente dat alsnog zou doen, dan is de gouverneur
170
verplicht deze beslissing houdende vaststelling van de begroting te schorsen .
163
Het gaat om een toestandsevenwicht en een structureel evenwicht.
Elk jaar van de planningsperiode moet het resultaat op kasbasis positief zijn, rekening houdend met de saldi van het verleden
(toestandsevenwicht). Het resultaat op kasbasis is het budgettair resultaat (d.i. geraamde ontvangsten – geraamde uitgaven +
gecumuleerd budgettair resultaat van het voorgaande jaar), verminderd met de bestemde gelden.
Het structureel evenwicht volgt uit de autofinancieringsmarge. Deze moet op het einde van de planningsperiode positief zijn.
De autofinancieringsmarge = exploitatieontvangsten – exploitatieuitgaven (intresten uitgezonderd) – leningslast (kapitaal en
rente).
Het financiële evenwicht van het meerjarenplan dat wordt opgesteld aan de start van de legislatuur kan alleen worden
aangetoond als de jaarrekening van het financiële boekjaar voorafgaand aan de zesjaarlijkse periode waarvoor de raad is
verkozen, door de raad is vastgesteld en verwerkt is in het meerjarenplan. De minister kan een afwijking daarvan toestaan.
164
Wijzigingsdecreet 2009, art. 82 dat art. 146 par. 1 GD wijzigt. Inwerkingtreding : samen met het gewijzigde artikel (dat nu nog
niet in werking is). Het meerjarenplan loopt dus over de legislatuur heen. Zodoende start de beleidscyclus van een legislatuur in
het tweede jaar van de legislatuur. Het eerste jaar is en blijft het planningsjaar. Met deze wijziging werd gelijklopendheid
nagestreefd met het zgn. in behandeling zijnde planlastendecreet.
165
Zie hiervoor onder de rubriek over de verplichte zittingen van de gemeenteraad.
166
Wijzigingsdecreet 2009, art. 83 dat art. 147 par. 1 GD wijzigt. Inwerkingtreding : samen met het gewijzigde artikel (dat nu nog
niet in werking is).
167
Memorie 2005, p. 84.
168
Wijzigingsdecreet 2009, art. 83 dat art. 147 par. 1 GD wijzigt. Inwerkingtreding : samen met het gewijzigde artikel (dat nu nog
niet in werking is).
169
Zie ook art. 148 par. 1 GD.
170
Zie art. 177 par. 1, 1° GD.
37
Uiteraard blijft, bij iedere aanpassing, de evenwichtsvereiste bestaan
171
.
2. Stappen in de totstandkoming van het meerjarenplan 172.
De hierna vermelde stappen in de totstandkoming gelden zowel voor de opmaak als de aanpassing
van het meerjarenplan.
2.1. Vaststelling van het voorontwerp van meerjarenplan : een ambtelijk gebeuren vanuit een
politiek vertrekpunt.
Het voorontwerp van meerjarenplan komt tot stand door een samenspel tussen de
gemeentesecretaris, de financieel beheerder en het managementteam.
Uiteraard zullen deze ambtenaren ook meteen rekening dienen te houden met de beleidslijnen
uitgezet door de politiek. Vandaar dat er van in de fase van het voorontwerp al zal dienen te worden
teruggekoppeld naar het college. Toch is de aanzet van het totstandkomingsproces ambtelijk. Het
college zelf zal ook rekening dienen te houden met de opties van de meerderheid in de
gemeenteraad. Het is immers de gemeenteraad die uiteindelijk het meerjarenplan zal dienen vast te
stellen.
De gemeentesecretaris zorgt in overleg met het managementteam voor het opstellen van het
173
voorontwerp van de strategische nota van de meerjarenplanning .
De financieel beheerder zorgt, eveneens in overleg met het managementteam, voor de opmaak van
174
de financiële nota van het meerjarenplan .
2.2. Vaststelling van het ontwerp van meerjarenplan : een politiek gebeuren.
Na overleg met het managementteam legt de gemeentesecretaris het voorontwerp van meerjarenplan
175
voor aan het college .
Het college stelt dan het ontwerp van meerjarenplan als ontwerp, dus principieel, vast. Het college is
176
immers bevoegd de beraadslagingen van de gemeenteraad voor te bereiden
. Het college kan
177
deze bevoegdheid niet aan de gemeentesecretaris delegeren .
2.3.Vaststelling van het meerjarenplan.
Uiteindelijk legt het college dan het ontwerp van meerjarenplan aan de gemeenteraad ter vaststelling
(goedkeuring) voor. Voor de wijze van stemmen in de gemeenteraad, zie boek I.
3. Bevoegd orgaan voor vaststelling.
Het strategisch meerjarenplan, bestaande uit een strategische en een financiële nota, wordt
178
vastgesteld door de gemeenteraad. Het gaat over een niet-delegeerbare bevoegdheid .
171
Zie art. 14 en 15 BVR 25.06.2010. Het financiële evenwicht kan alleen worden aangetoond als de jaarrekening van het
voorlaatste financiële boekjaar voorafgaand aan het financiële boekjaar waarop het budget van de gemeente vermeld in artikel
147, § 1 GD betrekking heeft, vastgesteld is door de gemeenteraad en verwerkt is in het meerjarenplan. De minister kan een
afwijking daarvan toestaan.
172
. Omzendbrief BB 2013/4. Strategische meerjarenplanning (meerjarenplan 2014-2019) en budgettering (budget 2014)
volgens de beleids- en beheerscyclus. .
173
Art. 87 par. 4, 4° GD.
174
Art. 93 1°, a GD.
175
Toepassing art. 87 par. 3 GD. : de gemeentesecretaris bereidt de zaken voor die o.a. aan het college moeten worden
voorgelegd.
176
Zie art. 57 par. 1 GD.
177
Art. 58 lid 2 GD.
178
Art. 43 par. 2, 3° GD.
38
4. Bijzondere bepalingen inzake bestuurlijk toezicht m.b.t. het meerjarenplan en
de wijziging ervan (art. 176 GD) 179.
4.1. Verplichte inzending.
Binnen de twintig dagen na de vaststelling door de gemeenteraad van het meerjarenplan, en van de
180
wijziging, dient een kopie van de beslissing aan de provinciegouverneur gezonden
. Zie ook de
181
digitale verplichting ingesteld bij art. 178bis GD hiervoor in het algemeen deel besproken .
4.2. Facultatieve schorsingsgronden voor de
vernietigingsgronden voor de Vlaamse Regering.
provinciegouverneur
en
facultatieve
Indien zij in het meerjarenplan een schending van het recht of een strijdigheid met het algemeen
belang aantreffen, dan kunnen gouverneur en Vlaamse Regering de beslissing m.b.t. vaststelling of
wijziging van het meerjarenplan respectievelijk schorsen en vernietigen. In dat geval zijn de artikelen
252 tot en met 260 GD toepasselijk.
4.3. Verplichte schorsingsgronden voor de provinciegouverneur, omvang van de schorsing,
termijn.
Het GD bevat ook vier redenen op grond waarvan de provinciegouverneur verplicht is tot schorsing
van de beslissing m.b.t. het meerjarenplan of een wijziging eraan over te gaan.
Het gaat om :
- de situatie waarin niet of op basis van fictieve gegevens aangetoond wordt dat het financiële
evenwicht gegarandeerd is in de financiële boekjaren waarop het meerjarenplan betrekking heeft ;
- de situatie waarin bekende of verwachte opbrengsten of ontvangsten, of verplichte kosten of
uitgaven ten onrechte niet zijn opgenomen in het meerjarenplan of zijn wijziging ;
- de situatie waarin opbrengsten of ontvangsten, of verplichte kosten of uitgaven ten onrechte zijn
opgenomen in het meerjarenplan of zijn wijziging, of uitgaven voorzien zijn strijdig met het recht- de
situatie waarbij geen of slechts gedeeltelijk rekening werd gehouden met eerder vastgestelde
182
investeringsenveloppen .
Indien de redenen van de schorsing het evenwicht van het meerjarenplan niet in het gedrang brengen,
dan kan de schorsing beperkt worden tot een of meer onderdelen van het meerjarenplan.
De termijn voor de schorsing, ook in geval van 4.2., wordt bepaald in art. 255 par. 1 GD en bedraagt
50 dagen. Zie de algemene regels inzake toezicht hierna.
4.4. Procedure ingeval van schorsing, tussenkomst van de Vlaamse Regering, termijn.
Bij schorsing ligt de bal opnieuw in het kamp van de gemeenteraad. De gemeenteraad moet het
meerjarenplan of zijn wijziging opnieuw vaststellen en zijn gemotiveerde beslissing naar de Vlaamse
Regering sturen. Afschrift moet dezelfde dag toegestuurd worden aan de provinciegouverneur. De
termijn waarbinnen de gemeenteraad opnieuw dient te beslissen bedraagt honderd dagen volgend op
183
de dag van het verzenden van het schorsingsbesluit .
De gemeenteraad heeft ingeval van schorsing twee mogelijkheden :
- ofwel past men het meerjarenplan of zijn wijziging aan in functie van de redenen van de
schorsingsbeslissing ;
- ofwel wordt het meerjarenplan of zijn wijziging opnieuw – ongewijzigd – vastgesteld.
De Vlaamse Regering moet daarop de nieuwe beslissing van de gemeenteraad beoordelen.
179
Voor de inwerkingtreding van dit artikel, zie art. 204 en 207 BVR 25.06.2010.
Art. 253 par. 1, 2° GD.
D. van 29.06.2012, art. 61, Inwerkingtreding: op een nog door de Vlaamse Regering te bepalen datum.
182
Wijzigingsdecreet 2009, art. 106 dat art. 176 GD wijzigt. Inwerkingtreding : samen met het gewijzigde artikel .
183
Art. 256 GD.
180
181
39
De Regering heeft volgende mogelijkheden :
- de nieuwe gemeentelijke beslissing wordt aanvaard ;
- de Vlaamse Regering stelt zelf het meerjarenplan of zijn wijziging vast en neemt daarbij de objectie
die heeft geleid tot de schorsing weg door ofwel :
. het financieel evenwicht te herstellen ;
. de weggelaten kosten of uitgaven en opbrengsten of ontvangsten op te nemen ;
. de ten onrechte opgenomen kosten of uitgaven en opbrengsten of ontvangsten te
schrappen of aan te passen ;
. de kredieten te verhogen of te verlagen zodat de reeds eerder vastgestelde
184
investeringsenveloppen passen in het vastgestelde meerjarenplan .
De Vlaamse Regering moet haar beslissing over het meerjarenplan of zijn wijzigingen nemen en
versturen binnen de vijftig dagen ingaand na het inkomen van het besluit van de gemeenteraad, bij
gebreke waarvan het meerjarenplan of zijn wijziging definitief is.
4.5. Gevolgen van de schorsing in functie van het budget.
De schorsing van het meerjarenplan of zijn wijziging heeft van rechtswege, dus door het enkele feit
185
van de schorsing, de schorsing van het budget (de budgetwijziging)
tot gevolg dat (die) werd
vastgesteld op basis daarvan.
Deze schorsing duurt tot zolang de Vlaamse Regering geen beslissing heeft genomen over de op de
schorsing volgende beslissing van de gemeenteraad.
4.6. Bijzondere regeling voor steden en gemeenten met een door het Vlaams gewest
gewaarborgde saneringslening.
Voor steden en gemeenten met een door het Vlaams gewest gegarandeerde saneringslening (thans
enkel Antwerpen) geldt er een afwijkende toezichtsregeling.
Voor die gemeenten heeft de provinciegouverneur een adviesbevoegdheid over het meerjarenplan en
zijn wijziging (de termijn voor advies bedraagt 30 dagen na ontvangst van het besluit). De Vlaamse
Regering moet het meerjarenplan dan formeel goedkeuren (het decreet heeft het in dat verband over
vaststellen).
De bevoegdheden en termijnen voor de Vlaamse Regering zijn dezelfde als bij haar optreden na
schorsing.
184
185
Wijzigingsdecreet 2009, art. 106 dat art. 176 GD aanpast. Inwerkingtreding : samen met het gewijzigde artikel .
Idem.
40
Hoofdstuk 3 – Het jaarlijks budget.
1. Begrip en periodiciteit (art. 148 – 151 GD en art. 2 - 10 en 16 – 29 BVR
25.06.2010).
1.1. Begrip en kenmerken.
Het jaarlijks budget is een financieel plan dat alle verwachte uitgaven, ontvangsten en geldstromen
bevat. Het budget moet vóór aanvang van het financieel boekjaar worden opgesteld. Zie echter
hierna betreffende de voorlopige kredieten.
Met uitzondering van het eerste jaar van de legislatuur moet het budget worden vastgesteld op basis
van het meerjarenplan. Het budget moet dan ook, behoudens voor dit eerste jaar, in dit
186
meerjarenplan passen .
Het budget is niet alleen een verzameling van posten van inkomsten, uitgaven en geldstromen.
187
Het budget omvat ook een beleidsnota naast een financiële nota . Precies daarom werd de term
“budget” verkozen boven de term “begroting”. Het budget is niet alleen een zaak van cijfers (de
financiële nota), maar ook van letters (de beleidsnota)
De beleidsnota verwoordt het beleid voor het komende financiële boekjaar en concretiseert ook de
beleidsdoelstellingen uit het meerjarenplan. Dit gebeurt in de doelstellingennota opgebouwd per
beleidsdomein (prioritair beleid en overig beleid), met verwoordingen van beleidsdoelstellingen, de
eraan verbonden actieplannen en acties en de raming van uitgaven en ontvangsten in dat verband.
Dit laatste vormt het doelstellingenbudget. De beleidsnota moet zo worden gelinkt aan de financiële
nota.
De beleidsnota dient ook een toelichting te geven over de financiële toestand van de gemeente
(resultaat op kasbasis en autofinancieringsmarge) in vergelijking met het meerjarenplan. De
autofinancieringsmarge kan in een bepaald jaar, of in meerdere jaren, negatief zijn (zie verder bij de
bespreking van het evenwicht).
De beleidsnota dient verder melding te maken van de overheidsopdrachten en daden van beschikking
waar de raad ten voordele van het college van zijn bevoegdheid afziet (zie bij de
bevoegdheidsverdelende regels inzake de gemeentelijke bestuursorganen).
Tot slot hoort bij de beleidsnota ook een lijst van de nominatief toegekende subsidies.
De financiële nota bestaat ten minste uit drie onderdelen
188
:
-
Het exploitatiebudget : het exploitatiebudget is, per beleidsdomein, een financieel plan voor
de exploitatie van de gemeente waarin alle opbrengsten en kosten voorkomen behoudens
deze die door de Vlaamse minister van binnenlandse aangelegenheden zijn uitgesloten. Het
begrip verplichte uitgave (samengevat een uitgave waaraan de gemeente zich niet kan
onttrekken bvb. omdat ze verplicht is ingevolge de wet, het decreet – bvb. het
Gemeentedecreet, een rechterlijke uitspraak of zelfs een overeenkomst) blijft onder die
rubriek impliciet in het GD behouden. Voorbeelden van een dergelijke tussenkomst : de
189
dotatie aan de meergemeentezone (politie), aan het OCMW, aan de kerkfabriek, …
.
-
Het investeringsbudget bevat alle uitgaven en ontvangsten, kosten en opbrengsten die
verbonden zijn aan de aankoop, het gebruik en de vervreemding van duurzame middelen. In
die zin lijkt dit budget op de “buitengewone dienst” zoals die vroeger bekend was.
186
Art. 148 par. 2 GD.
Art. 149 GD.
188
Art. 151 GD, zoals gewijzigd bij art. 86 van het wijzigingsdecreet 2009. Inwerkingtreding : samen met het gewijzigde artikel.
Art. 151 wordt van toepassing voor alle gemeenten op 01.01.2014. Tot zolang geldt dit artikel enkel voor de proeftuingemeenten.
189
Memorie bij het wijzigingsdecreet 2009, commentaar bij art. 86, Vlaams Parlement, stuk 1946 (2008-2009), nr. 1. Zie de
opsomming in art. 151 GD.
187
41
Het investeringsbudget bestaat uit verschillende enveloppes die, eenmaal het
investeringsbudget goedgekeurd, drie jaar geldig blijven. Is de investering in uitvoering dan
strekt deze geldigheid zich uit tot 31.12 van het financieel boekjaar volgend op de definitieve
oplevering. Beide termijnen kunnen echter door de gemeenteraad worden verlengd. Het
beginsel van de jaarlijksheid of de annaliteit van de begroting (waaruit volgt dat gelden op
een begroting tijdens het desbetreffende boekjaar moeten worden vastgelegd), wordt voor
190
het investeringsbudget dus duidelijk doorbroken .
De investeringsenveloppe moet de volledige duur van de verbintenissen omvatten. De
goedkeuring slaat dan ook meteen op die volledige duur.
Om de jaarlijkse ontvangsten en uitgaven onder controle te kunnen houden, worden in een
investeringsenveloppe (in tegenstelling tot het exploitatiebudget) niet alleen de
verbinteniskredieten
opgenomen,
maar
ook
de
transactiekredieten
:
Het verbinteniskrediet is het totaal van de transactiekredieten voor de desbetreffende rubriek
en is dus in feite het krediet dat toegekend wordt voor het totaal van de ontvangsten en
uitgaven die het gevolg zullen zijn van het investeringsproject.
Het transactiekrediet is het krediet dat toegekend wordt voor de ontvangsten en uitgaven
binnen één financieel boekjaar.
De verbinteniskredieten zijn beperkt per rubriek van de investeringsenveloppe.
Verbinteniskredieten kunnen alleen gewijzigd worden met een budgetwijziging.
-
Het liquiditeitenbudget heeft als financieel plan zicht op de geldstromen binnen de gemeente.
Dit onderdeel vormt de restcategorie.
Het budget blijft maatgevend voor de mogelijke uitgaven. In die zin vormt het budget de zgn.
autorisatie voor het doen van uitgaven. Een verbintenis mag alleen worden aangegaan op grond van
een goedgekeurde in het budget voorkomend krediet, al kan dat een voorlopig krediet zijn of een
uitgave genoodzaakt door dwingende en onvoorzienbare omstandigheden (zie wat deze begrippen
betreft hierna). Budgethouders (en dit kan ook de gemeenteraad zijn, bvb. bij de aanstelling van een
personeelslid waarvoor de raad bevoegd is en waarbij geen krediet is voorzien) die in strijd hiermee
191
verbintenissen hebben aangegaan, zijn hiervoor persoonlijk aansprakelijk . Eventueel kunnen ook
andere organen of personeelsleden van de gemeente mee verantwoordelijk zijn.
De kredietbewaking gebeurt nu op het niveau van het beleidsdomein. De besturen kunnen echter zelf
de opvolging van de onderdelen van kredieten invullen, De regelgeving gaat ervan uit dat de besturen
zelf deze opvolging organiseren. Daartoe kan het bestuur werken met beheersrapporten en
managementrapportering, uitgewerkt op maat van het bestuur. De nadere regels daarvoor stelt het
bestuur dan vast in het interne controlesysteem.
Het wijzigingsdecreet 2009 voorziet, voor de gemeenteraad of het college,een uitzonderlijke
doorbreking van het maatgevend karakter van het budget voor mogelijke uitgaven. Bij het vaststellen
van de voorwaarden en de wijze van gunnen van een overheidsopdracht, kan de gemeenteraad of het
college bepalen dat - als de opdracht paste binnen het voorziene budget en het voorziene budget na
raadpleging blijkt te zijn overschreden - de opdracht toch kan worden toegewezen mits het college
beslist de noodzakelijke verhoging van het betrokken krediet aan de gemeenteraad bij de
192
eerstvolgende goedkeuring ter goedkeuring voor te leggen .
190
Memorie 2005, p. 84
Art. 156 GD.
192
Wijzigingsdecreet 2009, art. 93 dat in art. 160 een par. 1bis invoegt. Inwerkingtreding : 01.07.2009. Alhoewel de Raad van
State bij de advisering van het wijzigingsdecreet geen opmerkingen maakte, deed ze dit – op basis van een identieke tekst in
een voorgestelde wijziging van het provinciedecreet – wel. De Raad van State stelt : “Deze bepaling is niet toelaatbaar nu ze
ertoe kan leiden dat er in feite een budgetoverschrijding plaatsvindt zonder instemming van de provincieraad. Het is immers
niet zeker dat de provincieraad de verhoging van het betrokken krediet zal goedkeuren, terwijl inmiddels de overheidsopdracht
is toegewezen. In dit geval worden niet enkel de prerogatieven van de provincieraad aangetast, maar wordt ook
rechtsonzekerheid gecreëerd doordat een schuldvordering is ontstaan waaraan door het bevoegde democratisch verkozen
191
42
Met deze bevoegdheid moet zeer omzichtig worden omgesprongen. De budgetwijziging of de interne
193
kredietaanpassing moet gebeuren tijdens het lopende financiële boekjaar .
Gelet op de letterlijke termen van art. 160 par. 1bis is deze techniek uitgesloten bij ambtelijk
budgethouderschap en indien de mededinging niet speelde. De techniek is ook beperkt tot
overheidsopdrachten.
Naar onze mening mag van dit artikel ook geen gebruik worden gemaakt indien nog een
budgetwijziging of een interne kredietaanpassing mogelijk is. Wellicht blijft ook art. 157 GD minstens
als concurrerende bepaling gelden. Art. 160 par. 1bis lijkt ons echt de ultima ratio.
Aangezien het budget moet passen in het meerjarenplan en het meerjarenplan in evenwicht moet zijn,
194
moet het budget dus ook in evenwicht zijn . De toetsing gebeurt echter niet langer via het budget,
maar via het meerjarenplan.
Het financieel evenwicht wordt in de BBC getoetst aan de hand van twee normen : een
toestandsevenwicht en een structureel evenwicht. Die toetsing gebeurt niet in het budget, maar in het
meerjarenplan. Het financieel evenwicht van het budget wordt dus indirect aangetoond : het budget
moet passen in het meerjarenplan en dat meerjarenplan moet financieel in evenwicht zijn.
Het toestandsevenwicht houdt in dat het resultaat op kasbasis voor elk financieel boekjaar van het
meerjarenplan groter moet zijn dan of gelijk aan nul.
Het structureel evenwicht wordt aangetoond aan de hand van de autofinancieringsmarge. Dat is een
parameter die aangeeft in hoeverre de exploitatie-ontvangsten volstaan om de exploitatie-uitgaven en
de intresten en schuldaflossingen te financieren. Het meerjarenplan voldoet aan de norm van
structureel evenwicht als de autofinancieringsmarge van het laatste financiële boekjaar van het
meerjarenplan groter is dan of gelijk aan nul.
In het BVR van 25.06.2010 wordt zeer gedetailleerd aangegeven wat allemaal in een beleidnota en
een financiële nota moet staan, en wanneer het budget in het meerjarenplan past (art. 16 – 27).
Wegens het gespecialiseerd karakter gaan we hier niet verder op in.
1.2. Periodiciteit van het budget
195
.
Beleidsnota en budget worden jaarlijks vastgesteld. In de regel gebeurt dit vóór het begin van het
financieel boekjaar waarop ze betrekking hebben.
Uitzondering : beleidsnota en budget voor het eerste financieel boekjaar van een legislatuur worden
vastgesteld in het eerste kwartaal van het eerste volledige boekjaar van de nieuwe legislatuur.
Zie ook hiervoor bij de verplichte vergaderdata van de gemeenteraad.
Voor de problematiek van de budgetwijzigingen, zie hierna.
2. Stappen in de totstandkoming van het budget en van de budgetwijziging 196.
De hierna vermelde stappen in de totstandkoming gelden zowel voor de opmaak als de aanpassing
van het budget. Voor het begrip budgetwijziging, zie hierna.
orgaan geen machtiging werd verleend”. De vraag kan dus worden gesteld naar de wettigheid van de nieuwe bepaling in het
GD.
193
Omzendbrief BB 2009/2 van 05.06.2009, p. 28 – 29.
194
Er is evenwicht als het resultaat op kasbasis in het liquiditeitenbudget positief is. De autofinancieringsmarge mag negatief
zijn, maar ze moet minstens even groot zijn als het bedrag voor het betrokken jaar voorzien in het meerjarenplan.
195
Art. 148 GD.
196
Zie ook Omzendbrief BB 2009/05 van 04.09.2009 houdende instructies voor het opstellen van de budgetten en
meerjarenplannen voor 2009. Traditioneel wordt jaarlijks dergelijke omzendbrief gepubliceerd.
43
2.1. Vaststelling van het voorontwerp van het budget : een ambtelijk gebeuren vanuit een
politiek vertrekpunt.
Ook het voorontwerp van het budget komt tot stand door een samenspel tussen de
gemeentesecretaris, de financieel beheerder en het managementteam.
Uiteraard zullen deze ambtenaren ook hier meteen rekening dienen te houden met de beleidslijnen
uitgezet door de politiek. Vandaar ook dat er van in de fase van het voorontwerp zal dienen te worden
vertrokken vanuit het meerjarenplan (zie hiervoor). Ook de verplichte schorsingsgronden m.b.t. het
budget (zie hierna) zijn daar niet vreemd aan.
De gemeentesecretaris zorgt in overleg met het managementteam voor het opstellen van het
voorontwerp van de jaarlijkse beleidsnota (bij de budgetwijziging : de verklarende nota bij de
197
budgetwijziging) .
De financieel beheerder zorgt, eveneens in overleg met het managementteam, voor de opmaak van
198
de financiële nota bij het jaarlijks budget en de budgetwijziging .
2.2. Vaststelling van het ontwerp van het budget : een politiek gebeuren.
Na overleg met het managementteam legt de gemeentesecretaris het voorontwerp van beleidsnota en
budget voor aan het college (bij een budgetwijziging gaat het om het voorontwerp van verklarende
nota bij de budgetwijziging en het voorontwerp van de budgetwijziging zelf).
Het college stelt dan het ontwerp van beleidsnota en budget (of de verklarende nota bij de
budgetwijziging en de budgetwijziging zelf) als ontwerp, dus principieel, vast. Het college is immers
199
bevoegd de beraadslaging van de gemeenteraad voor te bereiden
. Het college kan deze
200
bevoegdheid niet aan de gemeentesecretaris delegeren .
2.3. Vaststelling van het budget.
Uiteindelijk legt het college dan het ontwerp van beleidsnota en budget (of van verklarende nota en
budgetwijziging) aan de gemeenteraad ter vaststelling (goedkeuring) voor.
3. Bevoegde orgaan voor vaststelling.
Jaarlijkse beleidsnota en budget worden door de gemeenteraad vastgesteld. Deze bevoegdheid kan
201
niet worden gedelegeerd . De gemeenteraad is ook bevoegd voor de budgetwijziging. Ook deze
bevoegdheid kan niet worden gedelegeerd.
4. Budgetwijzigingen, interne kredietwijzigingen en uitgaven veroorzaakt
wegens dwingende en onvoorziene omstandigheden.
4.1. Begrip budgetwijziging en bevoegde overheid (art. 154 GD en art. 29 BVR van 25.06.2010).
4.1.1. Begrip.
Een budgetwijziging wordt in het GD op negatieve wijze omschreven. Een budgetwijziging is een
kredietaanpassing aan het budget die niet door een interne kredietaanpassing kan worden
opgevangen. Budgetwijzigingen dienen vergezeld te zijn van een verklarende nota.
4.1.2. Bevoegd orgaan.
De budgetwijzigingen zijn bevoegdheid van de gemeenteraad.
202
overdraagbaar .
Ook deze bevoegdheid is niet
197
Art. 87 par. 4, 5° en 6° GD.
Art. 93 GD.
199
Toepassing art. 87 par. 3 GD. : de gemeentesecretaris bereidt de zaken voor die o.a. aan het college moeten worden
voorgelegd.
200
Zie art. 58 lid 2 GD.
201
Art. 43 par. 2, 3° GD.
198
44
4.2. Begrip interne kredietwijziging en bevoegde overheid (art. 155 GD en art. 28 BVR van
25.06.2010).
4.2.1. Aanleiding en begrip.
Men heeft willen vermijden dat de gemeenteraad veelvuldig, bij de minste wijziging in het budget, een
budgetwijziging zou moeten goedkeuren. Daarom heeft de decreetgever, naar analogie met de
OCMW’s, de “interne kredietaanpassing” als een voor de gemeente nieuw begrip ingevoerd. Het
decreet gaat echter niet verder met de inhoudelijke bepaling van dit begrip. Het verwijst daartoe naar
de Vlaamse Regering. Aldus opent het decreet de mogelijkheid voor de Vlaamse Regering om
onrechtstreeks
te
bepalen
waarvoor
precies
een
budgetwijziging,
en
dus
een
gemeenteraadsbeslissing noodzakelijk is.
Regeling zolang art. 28 van het BVR van 25.06.2010 niet toepasselijk was
De Vlaamse Regering heeft in art. 16bis van het ARGC (Algemeen reglement op de gemeentelijke
203
comptabiliteit, K.B. van 02.08.1990)
het begrip interne kredietwijziging inhoudelijk gedefinieerd.
Onder interne kredietaanpassing, realiseerbaar via het college (zie art. 155 GD), wordt vanaf
01.07.2009 verstaan :
In de gewone dienst :
een kredietaanpassing aan de uitgaven- of ontvangstenkredieten van de gewone dienst waarbij het
totaal van deze uitgaven- of ontvangstenkredieten met dezelfde twee eerste cijfers van de
functionele code niet wijzigt.
In de buitengewone dienst (nieuw, dit was voorheen onmogelijk) :
een kredietaanpassing aan de uitgaven- of ontvangstenkredieten van de buitengewone dienst
waarbij het totaal van deze uitgaven- of ontvangstenkredieten van de artikelen met dezelfde twee
eerste cijfers van de functionele code niet wijzigt.
In meer moet in buitengewone dienst één van volgende voorwaarden bijkomend vervuld zijn :
-
de kredieten kunnen maar verschoven worden voor zover de gemeenteraad daartoe
beslist heeft en men binnen de perken aangegeven door de gemeenteraad blijft.
enkel de kredieten die resteren nadat alle erop voorziene projecten volledig zijn
aangerekend kunnen verschoven worden naar een ander begrotingsartikel.
Art. 16bis ARGC mag niet worden verward met art. 10 ARGC. Dit laatste artikel handelt niet over
kredietaanpassing maar over kredietbeperking.
Nieuwe regeling
Sedert art. 28 van het BVR van 25.06.2010 van toepassing is (in de regel op 01.01.2014, zie
hiervoor), wordt voorgaande regeling vervangen door de regeling van art.28 BVR van 25.06.2010.
Het artikel omschrijft het begrip interne kredietwijziging op een negatieve wijze door te bepalen in
welke gevallen het budget niet door een interne kredietwijziging kan worden gewijzigd.
Volgende wijzigingen kunnen niet via een interne kredietwijziging worden gerealiseerd:
- wijzigingen waardoor het budget niet meer past in het meerjarenplan;
202
203
Art. 43 par. 2, 3° GD.
Ingevoegd bij BVR van 03.04.2009.
45
- wijzigingen die het saldo tussen de exploitatieontvangsten en -uitgaven (inclusief de laatste
budgetwijziging) van een beleidsdomein binnen een budgettaire entiteit doen dalen;
- wijzigingen aan de verbinteniskredieten van een investeringsenveloppe;
- wijzigingen binnen een budgettaire entiteit van het totale bedrag aan transactiekredieten van de
geplande investeringen van een bepaald beleidsdomein voor een bepaald jaar;
- wijzigingen aan de transactiekredieten van het liquiditeitenbudget voor transacties die niet zijn
opgenomen in het exploitatie- of investeringsbudget (het gaat hier hoofdzakelijk om het aflossen en
aangaan van leningen).
Behalve in de vijf opgesomde gevallen, kunnen de kredieten wel worden aangepast met een interne
kredietaanpassing. Het gaat hier dan om aanpassingen die een wijziging inhouden van een rubriek in
één van de officiële schema's van de financiële nota van het budget.
Voorbeelden van wijzigingen die kunnen gebeuren bij interne kredietaanpassing zijn (zie de
aangehaalde omzendbrief):
- aanpassingen die een verhoging tot gevolg hebben van de geraamde exploitatie-uitgaven van een
bepaald beleidsdomein, maar tegelijk ook de geraamde exploitatie-ontvangsten verhogen, zodat het
saldo voor dat beleidsdomein niet wordt verlaagd;
- aanpassingen aan de transactiekredieten van de geplande investeringen van een bepaald
beleidsdomein zonder dat het verbinteniskrediet van die rubriek van de investeringsenveloppe wordt
gewijzigd en zonder dat het totaal van de transactiekredieten voor dat beleidsdomein van dat jaar
wordt gewijzigd (vb. voor twee investeringsenveloppen binnen één beleidsdomein kan, als de
verbinteniskredieten dat toelaten, een verschuiving gebeuren van de ene investeringsenveloppe naar
de andere, als de som van de transactiekredieten voor dat jaar daarbij gelijk blijft).
4.2.2. Bevoegd orgaan.
Het college is bevoegd voor de interne kredietwijziging . Het is echter wel de financieel beheerder die
204
daartoe het voorontwerp opstelt . Een interne kredietaanpassing bestaat uit een verklarende nota
en een interne kredietaanpassing (lees : financiële nota), waarvan de secretaris en de financieel
beheerder de voorontwerpen opstellen in overleg met het managementteam.
Van de beslissing van het college moet zonder verwijl kennis worden gegeven aan de gemeenteraad
en de betrokken budgethouders.
4.3. Stappen in de totstandkoming van de budgetwijziging.
Zie hiervoor.
4.4. Uitgaven veroorzaakt wegens dwingende en onvoorziene omstandigheden (art. 157 GD).
Niet alles is voorzienbaar en dus budgeteerbaar. Het kan voorkomen dat zich onverwacht feiten
voordoen die een optreden met een daaraan gekoppelde uitgave vereisen zonder dat er krediet is
voorzien op het budget. Nochtans mag een verbintenis alleen worden aangegaan op grond van een
goedgekeurde in het budget voorkomend krediet (zie hiervoor). Het onverwacht karakter van
bepaalde feiten zorgt er echter voor dat op het budget geen middelen waren voorzien. Toch moet
kunnen worden opgetreden. Men stoot echter op de bepaling van art. 156 GD, bepaling die een
optreden onmogelijk zou maken. Vaak is het vereiste optreden ook niet verzoenbaar met de termijn
nodig voor het doorvoeren van een budgetwijziging. De decreetgever heeft voor dergelijke situatie
oog gehad in art. 157 GD.
Ingeval van onvoorziene en dwingende omstandigheden kan de gemeenteraad, mits hij daartoe een
met redenen omkleed besluit neemt, zonder budgetwijziging over de uitgave beslissen noodzakelijk
ingevolge voormelde “dwingende” en “onvoorzienbare” omstandigheden.
204
Art. 93 GD.
46
Vooreerst moeten de omstandigheden “onvoorzienbaar” zijn. Dit wil zeggen dat zij redelijkerwijze bij
de opmaak van het budget niet mochten bekend of te verwachten zijn.
Bovendien moeten zij “dwingend” zijn. Daarmee wordt bedoeld dat het optreden van de overheid
noodzakelijk en in redelijkheid niet langer uitstelbaar moet zijn.
De beslissing van de gemeenteraad moet “met redenen omkleed zijn”. Dit wil zeggen dat ze formeel
moet gemotiveerd zijn. De motieven om van art. 157 GD gebruik te maken, het dringend en
onvoorzienbaar karakter van de omstandigheden, moeten uit de beslissing zelf blijken.
Voorbeeld : stel dat de verwarmingsketel van het cultureel centrum van een gemeente in volle
winterperiode plotseling de geest geeft. De ketel is onherstelbaar stuk. Indien niets liet vermoeden
dat zulks zou kunnen gebeuren is dit “onvoorzienbaar” (het zou bvb. niet onvoorzienbaar zijn indien de
ouderdom van de ketel zou hebben toegelaten in redelijkheid te veronderstellen dat de ketel op ieder
205
ogenblik stuk kon gaan) . Gegeven de activiteiten in de nabije toekomst voorzien in het gebouw
kan de vervanging van de ketel “dwingend” zijn. In dat geval kan de gemeenteraad zonder
voorafgaande budgetwijziging in de uitgave voorzien.
Het kan ook voorkomen dat zich dwingende en onvoorzienbare omstandigheden voordoen waarbij
“het geringste uitstel onbetwistbare schade zou veroorzaken” en er – gelet op de oproepingstermijn
van de gemeenteraad – geen ruimte meer is voor actie via de gemeenteraad.
Voorbeeld : door een plotse en niet verklaarbare breuk in de riolering (onvoorzienbaar), waardoor een
deel van de straatbedekking wegspoelt (dwingende omstandigheid) komt de stabiliteit van een aan
deze straat gelegen woning van een particulier in het gedrang. Er dreigt instortingsgevaar voor de
woning. Het geringste uitstel in de stabilisering van de situatie zou in redelijkheid schade kunnen
veroorzaken.
In dit geval kan het college van burgemeester en schepenen op eigen verantwoordelijkheid, en zonder
dat er geld is voorzien op het budget, over de uitgave beslissen.
Het college moet daarvan onverwijld kennis geven aan de gemeenteraad.
Het hoeft, gezien het gebruik van de termen “geringste uitstel” en “onbetwistbare schade”, geen
betoog dat het optreden van het college echt uitzonderlijk is en moet blijven.
Wanneer het college van deze bevoegdheid gebruik maakt om over de uitgaven te beslissen, dan
omvat dit de bevoegdheid tot het vaststellen van de voorwaarden van de overheidsopdracht, het
vaststellen van de gunningswijze, het voeren van de gunningsprocedure, de gunning en de uitvoering
206
van de overheidsopdracht .
In beide gevallen - optreden van de raad of van het college alleen - moeten de kredieten wel
onverwijld worden opgenomen op een budgetwijziging. De betaling kan evenwel gebeuren zonder de
budgetwijziging af te wachten.
5. Voorlopige kredieten (art. 152 GD) 207.
Tot het budget is vastgesteld, doordat men tegen 1 januari van het financieel boekjaar niet beschikt
over een budget of doordat men ervoor heeft geopteerd de nieuwe bestuursmeerderheid het eerste
budget van de nieuwe legislatuur te laten vaststellen, kan de gemeente slechts beschikken over
voorlopige kredieten.
De voorwaarden en grenzen van deze voorlopige kredieten worden
208
Regering .
bepaald door de Vlaamse
205
Memorie 2005, p. 85.
Wijzigingsdecreet 2009, art. 91 dat art. 157 GD aanvult. Inwerkingtreding : 01.07.2009.
Dit artikel is in werking sedert 01.01.2009.
208
Voorlopig blijft – tot aan de inwerkingtreding van het BVR van 25.06.2010, in de regel 01.01.2014 - art. 14 van het ARGC
i.v.m. de voorlopige twaalfden gelden. Zodra het BVR van 25.06.2010 in werking treedt wordt dit artikel van het ARGC
vervangen door art. 124 BVR van 25.06.2010. Dit laatste artikel stelt eveneens een gelijkaardig systeem van voorlopige
twaalfden in voor exploitatie-uitgaven en aflossingen van leningen en leasing. Voorlopige kredieten moeten in de nieuwe
regeling wel niet meer door de raad worden goedgekeurd. Ze gaan automatisch van start maar gelden, behoudens bijkomende
206
207
47
6.Bijzondere bepalingen inzake bestuurlijk toezicht m.b.t. het budget en de
wijziging ervan (art 177 GD) 209.
6.1. Verplichte inzending.
Binnen de twintig dagen na de vaststelling door de gemeenteraad van het budget of de wijziging dient
210
een kopie van de beslissing aan de provinciegouverneur gezonden
.
Zie ook de digitale
211
verplichting ingesteld bij art. 178bis GD hiervoor in het algemeen deel besproken .
6.2. Facultatieve schorsingsgronden voor de
vernietigingsgronden voor de Vlaamse Regering.
provinciegouverneur
en
facultatieve
Indien zij in het budget of zijn wijziging een schending van het recht of een strijdigheid met het
algemeen belang aantreffen, dan kunnen gouverneur en Vlaamse Regering de beslissing m.b.t.
vaststelling of wijziging van het meerjarenplan respectievelijk schorsen en vernietigen. De artikelen
252 t.e.m. 260 GD zijn dan toepasselijk.
6.3. Verplichte schorsingsgronden voor de provinciegouverneur, omvang van de schorsing,
termijn.
Het GD bevat ook vier redenen op grond waarvan de provinciegouverneur verplicht is tot schorsing
van de beslissing m.b.t. het budget of een wijziging eraan over te gaan.
Het gaat om :
- de situatie waarin – vanaf het tweede jaar van de legislatuur – het budget of de wijziging niet past in
het meerjarenplan ;
- de situatie waarin de financiële nota horend bij budget of budgetwijziging in het eerste jaar van de
legislatuur op kasbasis een tekort vertoont (kasbasis : het gecumuleerde budgettaire resultaat,
212
verminderd met de gelden die in het budget een specieke bestemming kregen ) ;
- de situatie waarin bekende of verwachte opbrengsten of ontvangsten, kosten of uitgaven ten
onrechte niet zijn opgenomen in het budget of zijn wijziging ;
- de situatie waarbij bepaalde kosten, opbrengsten en uitgaven ten onrechte werden opgenomen,
omdat ze niet aan de gemeente toekomen, of als het budget (of de budgetwijziging) kosten of
uitgaven voorziet die strijdig zijn met het recht.
Indien de redenen van de schorsing de link met de meerjarenplanning niet in het gedrang brengen,
dan kan de schorsing beperkt worden tot een of meer onderdelen van het budget. Deze mogelijkheid
wordt, wellicht door een vergetelheid, niet voorzien bij de schorsing van een budgetwijziging.
De termijn voor de schorsing, ook in geval van 6.2., wordt bepaald in art. 255 par. 1 GD en bedraagt
50 dagen. Zie de algemene regels inzake toezicht hierna behandeld.
6.4. Procedure ingeval van schorsing, tussenkomst van de Vlaamse Regering, termijn.
Bij schorsing ligt de bal opnieuw in het kamp van de gemeenteraad. De gemeenteraad moet het
budget of zijn wijziging opnieuw vaststellen en zijn gemotiveerde beslissing naar de Vlaamse Regering
sturen. Afschrift moet dezelfde dag toegestuurd worden aan de provinciegouverneur. De termijn
waarbinnen de gemeenteraad opnieuw dient te beslissen, bedraagt honderd dagen volgend op de dag
213
van het verzenden van het schorsingsbesluit .
De gemeenteraad heeft ingeval van schorsing twee mogelijkheden :
toestemming van de minister voor binnenlandse aangelegenheden, maximaal drie maand. Voor aflossingen van leningen en
leasing geldt de beperking tot drie maand niet.
209
Voor de inwerkingtreding van dit artikel, zie art. 204 en 207 BVR 25.06.2010.
210
Art. 253 par. 1, 2° GD.
211
D. van 29.06.2012, art. 61, Inwerkingtreding: op een nog door de Vlaamse Regering te bepalen datum.
212
Art. 1, 22° BVR van 25.06.2010.
213
Art. 256 GD.
48
- ofwel past men het budget of zijn wijziging aan in functie van de redenen van de
schorsingsbeslissing ;
- ofwel wordt het budget of zijn wijziging opnieuw – ongewijzigd – vastgesteld.
De Vlaamse Regering moet daarop de nieuwe beslissing van de gemeenteraad beoordelen.
De
regering heeft volgende mogelijkheden :
- de nieuwe gemeentelijke beslissing wordt aanvaard ;
- de Vlaamse Regering stelt zelf het budget of zijn wijziging vast en neemt daarbij de objectie die heeft
geleid tot de schorsing weg door ofwel :
. het budget of zijn wijziging te doen passen in het meerjarenplan (het decreet zegt niet hoe dit
moet gebeuren).
. het evenwicht op kasbasis te herstellen (indien het gaat om een begroting van het eerste jaar
van de legislatuur).
. de betrokken kosten of uitgaven of ontvangsten of opbrengsten te voorzien.
. de betrokken kosten of uitgaven of ontvangsten of opbrengsten te schrappen.
De Vlaamse Regering moet haar beslissing over het budget of zijn wijzigingen nemen en versturen
binnen de vijftig dagen ingaand na het inkomen van het besluit van de gemeenteraad, bij gebreke
waarvan het budget of zijn wijziging definitief is.
6.5. Bijzondere regeling voor steden en gemeenten met een door het Vlaams gewest
gewaarborgde saneringslening.
Voor steden en gemeenten met een door het Vlaams gewest gegarandeerde saneringslening (thans
enkel nog Antwerpen) geldt ook hier een afwijkende regeling.
Voor die gemeenten heeft de provinciegouverneur een adviesbevoegdheid over het budget en zijn
wijziging (de termijn voor advies bedraagt 30 dagen na ontvangst van het besluit). De Vlaamse
Regering moet het budget of zijn wijziging dan formeel goedkeuren (het decreet heeft het in dat
verband over vaststellen).
De bevoegdheden en termijnen voor de Vlaamse Regering zijn dezelfde als bij haar optreden na
schorsing.
De uitvoering van het budget van deze gemeenten moet doorlopend worden gecontroleerd door een
daartoe door de Regering aangewezen dienst.
49
Hoofdstuk 4 – De uitvoering van het budget, budgethouderschap, uitvoering
van betalingen en inning van ontvangsten.
1. Budgethouderschap.
1.1. Het begrip budgethouderschap (art.158 GD).
In het GD zijn drie elementen bepalend voor het begrip “budgethouderschap” : budgethouderschap is
een toegewezen bevoegdheid, tot beheer van een budget en dit beheer is taakstellend.
- toegewezen bevoegdheid : het is het GD dat rechtstreeks de budgethouder aanduidt (bvb. art. 159
par. 1 GD duidt het college als hoofdbudgethouder aan), of hij/zij wordt in overeenstemming met het
GD als budgethouder aangesteld (bvb. de secretaris wordt overeenkomstig art. 159 par. 2 GD
aangesteld als budgethouder in zaken van dagelijks bestuur).
Wanneer het GD rechtstreeks de budgethouder aanduidt (bvb. ingeval van dagelijks
personeelsbeheer, bij aanstellen of ontslaan van personeel, voorbehouden bevoegdheden die
besteding van kredieten veronderstelt, …), dan spreekt men van wettelijk budgethouderschap. In dat
214
geval is men van rechtswege budgethouder .
- taakstellend : de budgethouder moet met dat budget ook iets doen. Hij moet binnen een bepaalde
215
periode de gestelde doelen halen. Budgethouderschap is dus geen vrijgeleide
. Tussen
ambtenaren-budgethouders en het bestuur moeten de te behalen doelstellingen en resultaten worden
afgesproken aangezien voor elke budgethouder de doelbereiking jaarlijks in een beheersrekening
216
moet worden geëvalueerd
. In de praktijk gebeurde dit tot recent, bij gebreke aan strikt wettelijk
217
voorschrift, echter amper .
- beheer van een budget : budgethouderschap is, in strijd met de verwoording van art. 158 GD, ook
ruimer dan het louter beheer van geldmiddelen. Het gaat bvb. ook over het gebruik van gebouwen,
218
mensen en middelen
. Budgethouderschap zoals geconcipieerd in het GD houdt echter niet
automatisch de bevoegdheid in om personeel aan te stellen.
Gelet op het voorgaande kan worden gesteld dat budgethouderschap een vorm van verzelfstandiging
is. De budgethouder beslist, binnen voormelde grenzen en binnen de grenzen van het administratief
toezicht, op autonome wijze over het hem toegekende budget.
Binnen de gemeente kent men verschillende budgethouders : de gemeenteraad, het college (waar het
zwaartepunt van het budgethouderschap ligt), de gemeentesecretaris (na delegatie voor zaken van
dagelijks bestuur), de gedelegeerde personeelsleden (na subdelegatie door de secretaris voor zaken
van dagelijks bestuur), bepaalde personeelsleden na rechtstreekse delegatie door het college, het
hoofd van een intern verzelfstandigd agentschap (IVA), personeelsleden van een IVA (na delegatie
219
door het hoofd van het IVA), tot zelfs burgerinitiatieven en wijkcomités
. Zie voor verdere uitleg
hierna.
214
Wijzigingsdecreet 2009, memorie van toelichting, stuk 1946 (2008-2009), nr. 1, p. 28.
Memorie 2005, p. 85.
Art. 49 BVR 25.06.2010.
217
WEETS, K. en BOUCKAERT, G., “Van decreet tot praktijk ? De delegatie van budgethouderschap aan personeelsleden”,
Lokaal, 1 februari 2010, p. 12 e.v.
218
Memorie 2005, p. 85.
219
Het ambtelijk budgethouderschap is op vandaag in de feiten amper verspreid. Slechts in 10 % van de Vlaamse gemeenten
is de secretaris op vandaag budgethouder. Slechts in 6 % is er subdelegatie. Rechtstreekse delegatie in functie van projecten
komt al helemaal niet voor. Ook van het specifieke budgethouderschap inzake burgerinitiatieven en wijkcomités komt op
vandaag niets in huis (WEETS, K. en BOUCKAERT, G., “Van decreet tot praktijk ? De delegatie van budgethouderschap aan
personeelsleden”, Lokaal, 1 februari 2010, p. 12 e.v.).
215
216
50
1.2. Bevoegdheden van de budgethouder.
1.2.1.
De budgethouder gaat – voor de ambtenaar-budgethouder indien hij daartoe is
gedelegeerd - de verbintenissen aan overeenkomstig het hem toevertrouwde budget, in
principe na visum van de financieel beheerder (art. 156 GD).
In de figuur van het budgethouderschap was tot 31.12.2012 essentieel dat de budgethouder –
weliswaar met behoud van art. 157 (artikel dat het college als budgethouder bevoegd maakt ingeval
door het college in dwingende en onvoorziene omstandigheden over uitgaven wordt beslist) - binnen
220
het hem toevertrouwde budget zelfstandig de verbintenissen aanging . Dit hield ook in dat hij/zij de
overheidopdrachtenprocedure voerde en daarbij de gunningswijze bepaalde, de voorwaarden van de
opdracht vaststelde, de opdracht uitvoerde, en deze toewees, dit laatste in de regel mits het visum
van de financieel beheerder.
221
Door de vervanging van art. 156 GD lid 1 met ingang van 01.01.2013
wordt de automatische
verbinding ambtelijk budgethouderschap – bevoegdheid tot het aangaan van een verbintenis
doorbroken. De ambtenaar-budgethouder is slechts bevoegd tot het aangaan van die verbintenissen
die in de delegatiebeslissing zijn opgenomen. Zo kan hij, binnen het dagelijks bestuur en met
betrekking tot nominatief in het budget opgenomen projecten (de delegeerbare bevoegdheden), enkel
nog bestek, raming en gunningswijze van een overheidsopdracht vaststellen indien hij daartoe
expliciet is aangewezen. Idem wat betreft de toewijzing en de uitvoering van de opdracht.
Uiteraard mag een budgethouder enkel een verbintenis aangaan op basis van een goedgekeurde post
op het budget of van een voorlopig krediet (zie echter art. 157 en 160 par. 1bis GD).
1.2.2.
De budgethouder keurt de te betalen bedragen goed (art. 122 lid 1 BVR van 25.06.2010
en art. 160 par. 4 GD).
De budgethouder keurt de te betalen bedragen goed overeenkomstig het hem toevertrouwde budget.
De goedkeuring van de te betalen bedragen komt in de plaats van het betalingsbevel en de
222
bevelschriften tot betaling .
Wanneer gemeenteraad en college budgethouder zijn, dan kunnen zij de goedkeuring van de betaling
toevertrouwen aan de secretaris. Deze kan deze bevoegdheid dan niet verder delegeren.
Als de budgethouder de te betalen bedragen niet goedkeurt, dan dient hij alle gepaste maatregelen te
223
nemen om het bestuur te vrijwaren in zijn rechten .
1.2.3.
De budgethouder tekent de stukken in verband met zijn bevoegdheid (art. 182 par. 3
GD).
De stukken die betrekking hebben op het budgethouderschap worden uitsluitend door het
personeelslid-budgethouder getekend. Het gaat om beslissingen, akten en briefwisseling.
De stukken uitgaande van de budgethouders die geen personeelslid zijn (bvb. van het college) zijn
aan de gewone handtekeningsregels onderworpen (zie daarvoor de specifieke rubriek in deze
cursus).
1.2.4.
De budgethouder is bevoegd voor de facturatie binnen zijn budget (art. 160 par. 3 GD).
De budgethouder is ook bevoegd tot facturatie van de te ontvangen bedragen eigen aan het hem
toevertrouwde budget. Een en ander is niet alleen een bevoegdheid maar uiteraard ook een
verantwoordelijkheid. Het feit dat de budgethouder gehouden is te factureren bewijst dat het
budgethouderschap ook een “actief”-kant kent.
220
Zie ook het nieuwe art. 160 par. 1bis, ingevoegd bij art. 93 van het wijzigingsdecreet 2009 (hiervoor aangehaald).
Inwerkingtreding : 01.07.2009.
221
DVR 29.06.2012, art. 43. Inwerkingtreding: 01.01.2013.
222
Zie de schrapping van deze begrippen in het Algemeen Reglement op de Gemeentelijke Comptabiliteit (ARGC) van
02.08.1990 met ingang van 01.01.2007.
223
BVR van 25.06.2010, art. 122 lid 2.
51
1.2.5.
De budgethouder kan eventueel over een provisie beschikken (art. 162 GD).
De navermelde provisieregeling kan ook toepasselijk zijn op “andere personeelsleden”. Voor nadere
uitleg nopens de provisieregeling, zie hierna.
1.3. Verplichtingen en verantwoordelijkheden van de budgethouder.
1.3.1.
Verantwoordelijkheden rechtstreeks voortvloeiend uit de bevoegdheden van de
budgethouder.
Uiteraard corresponderen de bevoegdheden van de budgethouder ook met een verantwoordelijkheid.
Zo zal de budgethouder bvb. verplicht zijn om binnen het kader van zijn toevertrouwd budget te
factureren. Aangezien het budget ook taakstellend is zal de budgethouder ook de gestelde doelen
dienen te halen.
1.3.2.
De budgethouder dient te rapporteren.
Als vorm van verzelfstandiging houdt budgethouderschap uiteraard het risico in dat de delegerende
overheid de zaken niet meer kan volgen. Via rapportage probeert het GD daar iets aan te doen. De
rapportage laat toe dat de delegerende overheid de realisatie van de gestelde taken opvolgt.
Indien de secretaris is aangesteld als budgethouder in aangelegenheden van dagelijks bestuur, dan
dient hij minstens eenmaal per jaar aan het college over de uitvoering van zijn budgethouderschap te
rapporteren. In deze rapportage moet de secretaris ook de uitvoering van het budgethouderschap
224
van door hem subgedelegeerden behandelen
.
Daarom moeten ook deze personeelsleden
225
minstens eenmaal per jaar aan de secretaris rapporteren .
Ook bij rechtstreekse delegatie van budgetten en activiteitscentra is een rapportering per jaar aan het
226
college voorzien .
Aangezien het college hoofdbudgethouder is voorziet het GD dat het college van burgemeester en
schepenen minstens eenmaal per jaar over de uitvoering van het budgethouderschap aan de
227
gemeenteraad moet rapporteren .
1.3.3.
De budgethouder is aansprakelijk voor zijn beheer.
Uiteraard is de budgethouder ook financieel aansprakelijk voor zijn beheer. Op diverse plaatsen wordt
228
dit door het GD bevestigd .
De definitieve vaststelling van de jaarrekening door de gemeenteraad of de gouverneur houdt wel
automatisch kwijting in van de budgethouders. Voorwaarde is wel dat er geen bedrog werd gepleegd
: de ware toestand mag niet verborgen zijn gehouden door weglatingen of onjuiste opgaven in de
229
jaarrekening .
1.4. Wie is budgethouder binnen de gemeente.
Hiervoor zagen we al dat het budgethouderschap is verdeeld over verschillende organen van de
gemeente. We gaan hierna wat verder in op de verschillende (verplichte of mogelijke) budgethouders.
1.4.1.
De gemeenteraad.
Ook in het GD beschikt de gemeenteraad nog over bevoegdheden eigen aan het budgethouderschap,
meer bepaald in het kader van het beheer van het budget. De gemeenteraad heeft maar
224
Art. 167 GD zoals gewijzigd door art. 99 van het wijzigingsdecreet 2009. Inwerkingtreding : te bepalen bij BVR.
Zelfde artikel.
226
Idem.
227
Art. 168 GD zoals gewijzigd door art. 99 van het wijzigingsdecreet 2009. Inwerkingtreding : 01.07.2009.
228
Art. 159 par. 2 en par. 3 in fine GD.
229
Art. 175 par. 2 GD.
225
52
bevoegdheden in het kader van budgethouderschap indien de raad daartoe expliciet door het decreet
wordt aangeduid.
Zo bepaalt het GD uitdrukkelijk dat de gemeenteraad, op ondelegeerbare wijze, de gunningswijze en
de voorwaarden van een overheidsopdracht bepaalt die niet behoort tot het dagelijks bestuur en die
230
niet nominatief in het budget is opgenomen
. Ook de bevoegdheid tot het aanstellen van de
decretale graden behoort tot het budgethouderschap van de gemeenteraad. Uit de aanstelling volgt
immers een financiële verbintenis, met name de verplichting tot het betalen van het loon van deze
ambtenaren.
1.4.2.
Het college, hoofdbudgethouder binnen de gemeente.
Het college is de hoofdbudgethouder in het GD. Daarmee wordt bedoeld dat het budgethouderschap
toekomt aan het college, tenzij de uitzonderingen bepaald in het GD zelf. Het college heeft dus wat
231
budgethouderschap betreft de residuaire bevoegdheid .
Het college is specifiek bevoegd voor
-
-
-
1.4.3.
232
:
De vaststelling van de gunningswijze en de voorwaarden van overheidsopdrachten die
nominatief in het budget zijn opgenomen en waarvan de gemeenteraad gunningswijze en
voorwaarden niet zelf heeft vastgelegd. Deze bevoegdheid is delegeerbaar.
De vaststelling van de gunningswijze en de voorwaarden van een overheidsopdracht die
kadert in het dagelijks bestuur. Deze bevoegdheid is delegeerbaar (zie hierna, ook wat
betreft de inhoud van het begrip “dagelijks bestuur”).
Het voeren van de gunningsprocedure, de gunning en de uitvoering van de
overheidsopdrachten. Let wel : delegatie is mogelijk (zie ook hierna onder 1.4.3.).
De secretaris of de door hem aangewezen personeelsleden voor aangelegenheden van
233
dagelijks bestuur .
Voor wat betreft het dagelijks bestuur kan het college zijn bevoegdheden als budgethouder delegeren
aan de gemeentesecretaris. De secretaris wordt dus maar budgethouder voor de zaken van dagelijks
bestuur indien er expliciet delegatie is. Dit maakt maatwerk mogelijk. Wat wordt verstaan onder een
zaak van dagelijks bestuur dient uitgemaakt door de gemeenteraad binnen de navermelde grenzen.
Het begrip dagelijks bestuur in het kader van het budgethouderschap :
De memorie van toelichting bij het wijzigingsdecreet 2009 stelt dienaangaande uitdrukkelijk:
“Onder dagelijks bestuur kan worden verstaan die beheersdaden die geboekt worden op het
exploitatiebudget of in normale omstandigheden het lokaal bestuur niet voor meer dan een jaar
binden. De gewone leveringen en diensten die voldoen aan bovenvermelde voorwaarde vallen
dus onder dagelijks bestuur. Het dagelijks bestuur kan tot slot ook investeringen omvatten voor
zover deze binnen hetzelfde boekjaar gerealiseerd of geleverd worden in normale
omstandigheden.
Grote investeringsprojecten behoren, zelfs als ze binnen het jaar
gerealiseerd worden, niet tot het dagelijks bestuur. Daden van beschikking i.v.m. onroerende
234
goederen behoren niet tot het dagelijks bestuur” .
Eenmaal de secretaris door het college is aangeduid als budgethouder in zaken van dagelijks bestuur,
dan kan deze zijn bevoegdheden delegeren aan andere personeelsleden rekening houdend met het
organigram van de gemeentelijke diensten. De secretaris kan bvb. dus de sportfunctionaris
budgethouder maken van het activiteitencentrum sportdienst indien de sportdienst ingevolge het
organogram onder deze sportfunctionaris ressorteert. Het personeelslid aan wie wordt gedelegeerd
kan, in tegenstelling tot in het OCMW, de bevoegdheid niet weigeren indien zijn functiebeschrijving in
het budgethouderschap voorziet.
230
Art. 43 par. 2, 11° GD.
Art. 159 par. 1 GD. Zie ook Memorie 2005, p. 86.
Zie art. 57 par. 3 GD.
233
Art. 159 par. 2 GD.
234
Memorie 2009, stuk 1946 (2008-2009), nr. 1, p. 28.
231
232
53
235
Zowel contractuele als statutaire ambtenaren kunnen als budgethouder worden aangesteld
. Ook
de financieel beheerder kan budgethouder zijn, al moet dit – gezien de aard van zijn functie – zo
236
beperkt mogelijk worden gehouden .
1.4.4.
Bepaalde personeelsleden betreffende activiteitencentra en projecten
237
.
Indien de gemeenteraad daarvan de voorwaarden bepaalt en binnen deze voorwaarden, kunnen
personeelsleden door het college het budgethouderschap betreffende bepaalde activiteitencentra of
projecten rechtstreeks, dit is buiten de secretaris om, toegewezen krijgen. Het personeelslid aan wie
wordt gedelegeerd kan de bevoegdheid niet weigeren indien zijn functiebeschrijving in het
budgethouderschap voorziet.
Deze rechtstreekse delegatie kan het begrip dagelijks bestuur zoals vastgesteld door de
gemeenteraad overschrijden.
Toch gelden beperkingen :
- De secretaris dient de beslissing van het college te adviseren binnen een termijn van 30
dagen na daartoe te zijn verzocht, bij gebreke waarvan aan zijn advies voorbij wordt gegaan.
Het advies van de secretaris is niet bindend.
- Bij de rechtstreekse toewijzing van deze bevoegdheid moet het college rekening houden met
het organogram.
- Dergelijke rechtstreekse delegatie is in tijd beperkt. Ze vervalt zes maand na de globale
vernieuwing van de gemeenteraad. Zodoende mogen in uitvoering van deze delegatie geen
beheersdaden worden gesteld die deze termijn zouden overschrijden.
- Via deze delegatietechniek kunnen geen daden van beschikking worden gedelegeerd.
1.4.5.
Wijkcomités en burgerinitiatieven
238
.
Tijdens de parlementaire behandeling is ook de mogelijkheid van budgethouderschap voor
wijkcomités en burgerinitiatieven in het GD opgenomen.
Binnen de voorwaarden te bepalen door de gemeenteraad kan het college het budgethouderschap
voor bepaalde projecten ook toevertrouwen aan wijkcomités en burgerinitiatieven. Het kan daarbij
gaan over zaken die het dagelijks bestuur te boven gaan. In ieder geval moet het college dan, in
overleg met het wijkcomité of het burgerinitiatief, een personeelslid aanduiden dat instaat voor de
praktische uitvoering van het budgethouderschap.
De gemeenteraad moet minstens bepalen wanneer een wijkcomité of burgerinitiatief als voldoende
gedragen door wijk of bevolking moet worden beschouwd.
Ook deze delegatie vervalt in ieder geval zes maand na de globale vernieuwing van de gemeenteraad
1.4.6.
Het hoofd van een IVA of een door dit hoofd aangewezen personeelslid
239
.
Een intern verzelfstandigd agentschap (IVA) beschikt over een financiële autonomie (zie hierna).
Het is dan ook logisch dat het hoofd van het IVA van rechtswege budgethouder is voor het budget van
het IVA. Hij kan dit budgethouderschap delegeren aan andere personeelsleden binnen de grenzen
bepaald in de beheersovereenkomst.
Dit personeelslid kan dit niet weigeren indien zijn
functieomschrijving in deze delegatie voorziet.
Blijkbaar wordt dit budgethouderschap hier niet beperkt tot zaken van dagelijks bestuur.
235
Memorie 2005, p. 86.
Idem.
Art. 159 par. 3 GD.
238
Art. 159 par. 4 GD.
239
Art. 224 par. 3 GD, zoals gewijzigd bij art. 126 wijzigingsdecreet 2009. Inwerkingtreding van de wijziging : 01.07.2009.
236
237
54
2. Uitvoering van betalingen.
Een budgethouder kan, wat de ambtenaar budgethouder betreft na daartoe te zijn gedelegeerd (zie
hiervoor), wel een verbintenis aangaan en een te betalen bedrag goedkeuren. Hij kan echter niet
zelfstandig betalen, de bijzondere regels inzake de betaling uit de provisie voor geringe exploitatieuitgaven van dagelijks bestuur uitgezonderd. We bekijken hierna eerst de betaalprocedure (2.1.).
Daarna richten we onze blik op de genoemde provisieregeling (2.2.).
De gewone betaalprocedure is ook samengevat in een schema dat achteraan dit hoofdstuk wordt
toegevoegd.
2.1. De betaalprocedure.
Strikt genomen start de betaalprocedure in enge zin maar vanaf pt. 2.1.3, maar ter wille van het
overzicht en wegens de verbondenheid met de betaalprocedure behandelen we hieronder ook het
voorafgaandelijk visum van de financieel beheerder.
Binnen de hen in de betaalprocedure toegekende bevoegdheden en onverminderd de
240
aansprakelijkheid van de secretaris, blijven de erin betrokken personeelsleden rekenplichtig
.
Hetzelfde geldt voor de personeelsleden belast met de kas, binnen de grenzen van de hen
toevertrouwde bevoegdheid.
De personeelsleden belast met de kas werken onder het gezag (in zijn sterkste vorm) van de
gemeentesecretaris; de secretaris moet dus duidelijke richtlijnen geven en blijft verantwoordelijk voor
het geheel, tenzij de personeelsleden zich niet houden aan de instructies van de secretaris.
De secretaris moet de personeelsleden belast met de kas via het intern controlesysteem (ICS)
241
aanduiden (dwz. hij moet in het ICS maatregelen voorzien om misbruik te voorkomen) .
2.1.1. De voorgenomen financiële verbintenis en het voorafgaandelijk visum (art. 160 en 161 GD
242
).
We zagen reeds eerder dat een verbintenis alleen mag worden aangegaan dan op grond van een
goedgekeurde in het budget voorkomende krediet, al dan niet een voorlopig krediet of een uitgave die
wordt gedaan wegens dwingende en onvoorziene omstandigheden. In dit laatste geval dient in het
budget overwijld krediet te worden voorzien.
243
Alle voorgenomen financiële verbintenissen
die resulteren in een netto uitgaande kasstroom zijn
244
echter wel eerst, alvorens de verbintenis wordt aangegaan
, verplicht onderworpen aan het
voorafgaand visum van de financieel beheerder.
Met de vermelding “netto uitgaande kasstroom” wil men vermijden dat er visum zou dienen te worden
gevraagd voor uitgaven die kleven aan sommige inkomsten (bvb. voor het betalen van de roerende
245
voorheffing op een belegging) .
240
En dit ondanks de schrapping van art. 163 par. 1 bij D. van 29.06.2012. Zie art. 159 par. 3 GD.
Wijzigingsdecreet 2009. Memorie van toelichting. Stuk 1946 (2008-2009), nr. 1, p. 22.
242
Artikels zoals gewijzigd bij art. 93 van het wijzigingsdecreet 2009, art. 93. Inwerkingtreding : 01.07.2009. Art. 160 par. 1
werd opgeheven bij D. van 29.06.2013, art. 45. Inwerkingtreding: 01.01.2013.
243
Dit is een verbintenis met financiële of budgettaire impact. Een principiële beslissing is dat niet (Parlementaire vraag 132
van 11.04.2007).
244
Wanneer gaat men een financiële verbintenis aan ? Naar ons oordeel is het ogenblik waarop de betaalverplichting ontstaat
bepalend. We verwijzen daarvoor naar de memorie van toelichting uit 2005 waaruit blijkt dat het visum moet plaats hebben
vóór de vastlegging. Enkele toepassingsgevallen. In een overheidsopdracht moet worden geviseerd vóór de betekening van
de gunning. De overheidsopdracht komt precies door deze betekening tot stand. In de praktijk zal men het visum vragen op
basis van een voorstel tot gunning. Wijkt de budgethouder daarvan af, dan dient opnieuw visum te worden gevraagd. Voor de
aanstelling van personeel dient het visum te worden gevraagd vóór de aanstellingsbeslissing. Inzake subsidies dient visum
gevraagd vóór de beslissing die de subsidie toekent, dus hetzij vóór de nominatieve opname in het budget (contra : de
omzendbrief begrotingsinstructies 2010) en voor de subsidies toegekend in uitvoering van een reglement, alvorens beslist wordt
over de toepassing van het reglement. Voor het intekenen op aandelen moet visum worden gevraagd vóór de beslissing tot
intekenen. Voor de aankoop van een onroerend goed moet o.i. visum worden gevraagd vóór de beslissing tot verwerving wordt
genomen omdat tussen partijen – ingevolge het principe van het consensualisme – de overeenkomst ontstaat zodra er een
overeenkomst is over prijs en voorwerp van de aankoop. Zie ook omzendbrief ABB 2006/19 van 01.12.2006.
245
Wijzigingsdecreet 2009. Memorie van toelichting. Stuk 1946 (2008-2009), nr. 5, p. 37.
241
55
De financieel beheerder controleert op wettigheid en regelmatigheid. Het gaat daarbij om een louter
toezicht in functie van de wettigheid (bvb. de overeenstemming met de wetgeving
overheidsopdrachten)
en
de
aanwezigheid
van
voldoende
uitvoerbare
kredieten.
Opportuniteitscontrole is bij het onderzoek voorafgaand aan het verlenen van het visum niet aan de
orde. Als de voorgenomen financiële verbintenis wettig en regelmatig is beschikt de financieel
beheerder dus slechts over een gebonden bevoegdheid.
Het begrip “voorgenomen financiële verbintenis die resulteert in een netto uitgaande kasstroom” moet
ruim worden bekeken. Het gaat niet alleen om verbintenissen die kaderen in de wetgeving
overheidsopdrachten. Ook de beslissing tot aanwerving van een personeelslid, of de beslissing tot
uitbetaling van een subsidie roept een financiële verbintenis in het leven. Ook deze voorgenomen
beslissingen zijn aan voorafgaand visum van de financieel beheerder onderworpen. Uiteraard is het
niet de bedoeling dat iedere betaling van loon van een personeelslid vooraf moet worden geviseerd.
Het visum is enkel voorzien voor het aangaan van de verbintenis, dus voor de aanstelling. Ook
wettelijke verplichtingen die inherent zijn aan eerder genomen – en geviseerde – beslissingen moeten
niet vooraf worden geviseerd. Zo is bvb. het visum niet vereist voor de betaling van de onroerende
246
voorheffing op een onroerend goed dat de gemeente ooit heeft gekocht .
De gemeenteraad bepaalt, na advies van de financieel beheerder, de nadere voorwaarden waaronder
de financieel beheerder de controle uitoefent.
Indien de financieel beheerder visum verleent, attesteert hij meteen dat de voorgenomen verbintenis
wettig en regelmatig is en er krediet is. Voor jaaroverschrijdende verbintenissen is het naar ons
oordeel voldoende dat er in het betrokken jaar krediet beschikbaar is (en of de verbintenis mogelijk is
247
binnen het meerjarenplan) . Het verlenen van een visum kan o.i. niet anders gebeuren dan aan de
hand van de alsdan beschikbare gegevens. Wél zal de financieel beheerder, als lid van het
managementteam en vanuit zijn opdracht bij het opmaken van het voorontwerp van de financiële nota
bij het budget, er moeten op toe zien dat bij (geviseerde) meerjarige verbintenissen in het voorontwerp
van het budget krediet is voorzien.
Weigert de financieel beheerder visum te verlenen, dan moet hij dat doen bij gemotiveerde beslissing.
Weigert de financieel beheerder visum te verlenen, dan kan het college – ook bij een tekort aan
krediet - op eigen verantwoordelijkheid viseren (de zgn. “overruling”). Dit vergt een beslissing daartoe
van het college. Deze beslissing moet worden toegestuurd aan de financieel beheerder, de
provinciegouverneur en de externe auditcommissie. De beslissing tot “overruling” is maar uitvoerbaar
dan nadat de toezichtstermijnen bedoeld in artikel 255 zijn verstreken. Aldus staan we binnen het
kader van het algemeen toezicht voor een eigenaardigheid. Beslissingen die aan algemeen toezicht
onderworpen zijn, zijn normaal onmiddellijk uitvoerbaar. Hier is dat niet het geval.
Ten titel van uitzondering kan de gemeenteraad, na advies van de financieel beheerder, voorgenomen
financiële verbintenissen van het voorafgaand advies van de financieel beheerder vrijstellen. Er is
echter een bijkomende voorwaarde. De vrijstelling moet gebeuren binnen de perken vast te leggen
248
door de Vlaamse Regering .
De vrijstelling van visum van de financieel beheerder kan tot aan de inwerkingtreding van het
aangehaalde BVR van 25.06.2010 worden gemoduleerd naargelang het inwonersaantal van de
gemeente.
In een gemeente waarvan het inwonersaantal 20.000 inwoners of minder bedraagt, kunnen de
249
verrichtingen waarvan het bedrag niet hoger is dan 7.500 euro , belasting over de toegevoegde
waarde niet inbegrepen, door de gemeenteraad uitgesloten worden van de visumverplichting.
In een gemeente waarvan het inwonersaantal meer dan 20.000 inwoners maar niet meer dan
246
Omzendbrief ABB 2006/19 van 01.12.2006, randnr. 4.3.2.1..
Zie art. 119 BVR van 25.06.2010.
248
Art. 55bis ARGC van 02.08.1990 ingevoegd door het BVR van 03.04.2009, B.S., 09.05.2009.
249
De vraag stelt zich hoe dit bedrag dient te worden berekend. Het verdient aanbeveling dit – bij stilzwijgen van hogere
normen – te bepalen in het eigen reglement dat de vrijstelling regelt. Uiteraard zijn aflopende contracten of verbintenissen van
bepaalde duur qua bedrag beperkt tot het bedrag dat uit het contract en de duur blijkt. Voor verbintenissen van onbepaalde
duur kan men echter eigen berekeningsregels stellen. Belastingen zijn o.i. uit te sluiten.
247
56
35.000 inwoners bedraagt, kunnen de verrichtingen waarvan het bedrag niet hoger is dan 25.000
euro, belasting over de toegevoegde waarde niet inbegrepen, door de gemeenteraad uitgesloten
worden van de visumverplichting.
In een gemeente waarvan het inwonersaantal meer dan 35.000 inwoners bedraagt, kunnen de
verrichtingen waarvan het bedrag niet hoger is dan 67.000 euro, belasting over de toegevoegde
waarde niet inbegrepen, door de gemeenteraad uitgesloten worden van de visumverplichting.
De aanstellingen waarvan de duur niet meer bedraagt dan één jaar, kunnen door de gemeenteraad
altijd uitgesloten worden van de visumverplichting. Contracten van onbepaalde duur worden voor
de toepassing van deze bepaling gelijkgesteld met een aanstelling van meer dan één jaar. Bij
opeenvolgende contracten voor dezelfde functie moet de totale duur worden aangenomen voor de
toepassing van deze bepaling.
Investeringssubsidies kunnen – ongeacht hun bedrag - door de gemeenteraad nooit worden
uitgesloten van de visumverplichting.
Vanaf de inwerkingtreding van art 121 van het BVR van 25.06.2010 is de regeling inzake
vrijstelling van visumverplichting als volgt :
Kunnen door de gemeenteraad nooit worden uitgesloten van visumverplichting :
- de aanstelling van statutaire personeelsleden;
- de aanstelling van contractuele personeelsleden voor onbepaalde duur;
- de aanstelling van contractuele personeelsleden voor een periode van één jaar of meer;
- de verbintenissen waarvan het bedrag hoger is dan het bedrag, bepaald door de minister
250
(thans 50.000 euro) ;
- de verbintenissen die een contractuele looptijd hebben van meer dan één jaar en waarvan
het jaarlijkse bedrag hoger is dan het bedrag, bepaald door de minister thans 25.000
251
euro) ;
- de investeringssubsidies.
ij opeenvolgende contracten voor de aanstelling van contractuele personeelsleden voor dezelfde
functie moet de totale duur worden aangenomen voor de toepassing van deze bepaling.
Wanneer de gemeenteraad van deze bevoegdheid om verrichtingen vrij te stellen gebruik heeft
gemaakt, dan kan de verrichting – voordat enige verbintenis wordt aangegaan – door de betrokken
budgethouder toch nog voor advies worden voorgelegd aan de financieel beheerder.
Hetzelfde kan door één van de leden van de raad of het college, indien deze budgethouder zijn, en
het stemgedrag niet wordt genotuleerd.
De voorbereidende werken onderstrepen dat van deze mogelijkheid geen gebruik kan worden
252
gemaakt om de budgethouders te de-responsabiliseren
. De overrulingsprocedure is ook hier
253
toepasselijk .
Sedert de wijziging van het GD uit 2009 is delegatie van de visumbevoegdheid ook mogelijk. De
gemeenteraad (en dus niet de financieel beheerder) kan, op eensluidend – dus bindend – voorstel van
de financieel beheerder deze bevoegdheid delegeren aan één of meer personeelsleden. Deze
werken dan onder de verantwoordelijkheid van de financieel beheerder.
2.1.2. Het aangaan van de verbintenis (art. 160 GD).
De volgende stap is dan het aangaan van de verbintenis door de budgethouder. Aanvankelijk was
krachtens het GD enkel de budgethouder bevoegd de verbintenis aan te gaan (Zie art. 160 par. 1 GD,
geschrapt met ingang van 01.01.2013 door art. 45 van het D. van 29.06.2012. Zie ook de vervanging
254
van art. 156 GD lid 1 met ingang van 01.01.2013
waardoor de automatische verbinding ambtelijk
budgethouderschap – bevoegdheid tot het aangaan van een verbintenis wordt doorbroken. De
ambtenaar-budgethouder is slechts bevoegd tot het aangaan van die verbintenissen die in de
250
Art. 19 M.B. 01.10.2010 .
Idem .
Memorie 2005, p. 87.
253
Memorie 2005, p. 88.
254
DVR 29.06.2012, art. 43. Inwerkingtreding: 01.01.2013.
251
252
57
delegatiebeslissing zijn opgenomen. Voor het overige gelden de gewone bevoegdheidsverdelende
regels.
2.1.3. De goedkeuring van de te betalen bedragen.
Zie hiervoor onder de bevoegdheden van de budgethouder..
2.1.4. De betalingsopdracht inzake girale betalingen (art. 163 GD
255
).
Vooraleer er uiteindelijk giraal kan worden betaald (dit is van bankrekening naar bankrekening) dient
de financieel beheerder te beschikken over een betalingsopdracht, blijkend uit de eerste handtekening
van de secretaris of zijn gemachtigde. Met deze betalingsopdracht bevestigt de secretaris of zijn
gemachtigde dat de uitgave wettig en regelmatig is.
Opeisbare schulden kunnen door de personen, bepaald door de Vlaamse Regering, en in de gevallen
en onder voorwaarden, bepaald door de Vlaamse Regering, sowieso in mindering worden gebracht
van de rekeningen van de gemeente.
De secretaris of zijn gemachtigde kan echter ook weigeren de betaalopdracht te ondertekenen. In dit
geval kan het college op eigen verantwoordlijkheid bevelen de betaling uit te voeren (ook dit is een
256
vorm van “overruling”) . Het GD bepaalt dat een dergelijk bevel van het college niet kan worden
geweigerd. Wel wijst de Raad van State in zijn advies erop dat zelfs deze uitdrukkelijke decretale
bepaling niet kan worden ingeroepen om de ambtenaar - hier de financieel beheerder - klaarblijkelijk
257
onwettige bevelen te doen uitvoeren
. Het GD, dat uitgaat van een onmogelijkheid de
betalingsopdracht van het college te weigeren, voorziet geen enkele regeling in geval de financieel
beheerder – zich beroepend op het advies van de Raad van State - dit wél zou doen.
In ieder geval moet het college van zijn beslissing tot “overruling” aan de gouverneur een afschrift
toesturen. Ook deze collegebeslissing is trouwens maar uitvoerbaar dan nadat de toezichtstermijn
van art. 255 GD is verstreken. Ook hier staan we binnen het kader van het algemeen toezicht voor
de eigenaardigheid dat een beslissing die aan algemeen toezicht is onderworpen, niet onmiddellijk
uitvoerbaar is.
2.1.5. De betaling (art. 163 GD
258
en art. 100 par. 3 GD
259
).
Een onderscheid dient gemaakt tussen girale betalingen, thesauriebetalingen en kasbetalingen.
De girale betalingen – de betalingen van bankrekening naar bankrekening tussen derden - worden
gedaan door de financieel beheerder na betaalopdracht van de secretaris, zijn gemachtigde of het
260
college (in geval van “overruling”)
. Daartoe plaatst de financiële beheerder of zijn gemachtigde
een tweede handtekening op de betaalopdracht aan de financiële instelling. Blijkbaar kan de
financieel beheerder, zie de vermelding “gemachtigde” , zijn bevoegdheid tot het doen van girale
betalingen dus delegeren.
De betalingen inzake thesauriebeheer (zoals het overschrijven naar de beleggingsrekening van de
gemeente of tussenrekeningen van de gemeente) gebeuren door de financieel beheerder zonder
betaalopdracht en in volledige autonomie. De betalingen naar rekeningen vermeld in art. 162
(provisies voor geringe exploitatie-uitgaven van dagelijks bestuur) vallen daar niet onder.
De kasbetalingen gebeuren door de secretaris of een of meer personeelsleden van de gemeente die
door de secretaris zijn aangeduid na eensluidend (dus bindend) advies van de financieel beheerder.
255
Artikel zoals gewijzigd bij art. 96 van het wijzigingsdecreet 2009, art. 93. Inwerkingtreding : 01.07.2009. Artikel eveneens
gewijzigd door het D. van 29.06.2012, art. 48. Inwerkingtreding: 01.01.2013.
256
Er is ook een overruling voorzien voor geweigerde kasbetalingen.
257
Raad van State, Afdeling wetgeving, advies nr. 38.240/3 van 16.03.2005, p. 43.
258
Artikel zoals gewijzigd bij art. 96 van het wijzigingsdecreet 2009. Inwerkingtreding : 01.07.2009. . Artikel eveneens gewijzigd
door het D. van 29.06.2012, art. 48. Inwerkingtreding: 01.01.2013.
259
Artikel zoals gewijzigd bij art. 65 van het wijzigingsdecreet 2009. Inwerkingtreding : 01.07.2009. Artikel eveneens gewijzigd
door het D. van 29.07.2012, art. 32. Inwerkingtreding: 01.01.2013.
260
Blijkens art. 125 van het BVR van 25.06.2010 moeten betalingen aan verenigingen zonder rechtspersoonlijkheid altijd
gebeuren op een financiële rekening op naam van de vereniging.
58
De financieel beheerder kan door de secretaris géén kasverrichtingen worden opgedragen, zo bleek
uit de memorie bij het Reparatiedecreet 2009 na opmerkingen van de Raad van State. Sedert de
recentste wijziging van het GD van 29.06.2012 valt dat te betwijfelen, gezien art. 100 par. 3 GD ter
zake geen formele uitzondering voorziet en gelet op de uitdrukkelijke ontkenning van de memorie
2009 terzake door de stellers van het amendement dat aanleiding gaf tot de wijziging van art. 100 par.
261
3 GD . De personeelsleden die de opdracht tot het doen van kasbetalingen krijgen kunnen deze
niet weigeren indien hun functieomschrijving hierin voorziet.
Het personeelslid of de personeelsleden belast met de kas beschikken onder de voorwaarden
bepaald in het interne controlesysteem over de bevoegdheid om geld af te halen van de door de
financieel beheerder aangewezen rekening als het ICS in deze mogelijkheid heeft voorzien.
Ook bij weigering van een kasbetaling is een overrulingsprocedure voorzien.
2.2. Bijzondere bepaling inzake provisie voor geringe exploitatie-uitgaven van dagelijks
262
bestuur (art. 162 par. 1, par. 3 en par. 4 GD ).
2.2.1.
Principe.
Voor geringe exploitatie-uitgaven van dagelijks bestuur die niet kunnen worden uitgesteld of die de
goede werking van de dienst betreffen en zodoende onmiddellijk dienen te gebeuren (bvb. de
aankoop van postzegels, de betaling van de keuringskosten van een voertuig eigendom van de
gemeente, …) kan de secretaris een provisie ter beschikking stellen van budgethouders of andere
personeelsleden.
263
De secretaris moet dit doen binnen de voorwaarden bepaald door de gemeenteraad .
2.2.2.
Procedure.
De beslissing van de secretaris moet worden geadviseerd door de financieel beheerder. De financieel
beheerder is bij het verlenen van dit advies volkomen onafhankelijk.
2.2.3.
Werking en controle.
De werking en de controle worden geregeld in het intern controlesysteem. De specifieke bepalingen
inzake controle zijn sedert 01.01.2013 uit het GD geschrapt.
3. Inning van ontvangsten.
3.1. De ontvangst- en inningsprocedure.
3.1.1. De voorgenomen financiële verbintenis en het ontbreken van een voorafgaandelijk visum
(art. 160 en 161 GD).
Financiële verbintenissen genereren niet alleen uitgaven. Ze genereren ook ontvangsten. Sedert het
wijzigingsdecreet van 2009 stelt de tekst van het decreet (art. 160 par. 2 zoals aangepast) uitdrukkelijk
dat voorgenomen verbintenissen die aanleiding geven tot een ontvangst niet voor visum aan de
264
financieel beheerder dienen te worden voorgelegd .
3.1.2. Het aangaan van de verbintenis (art. 160 GD).
De regels met betrekking tot het aangaan van een verbintenis aan de ontvangstenzijde zijn wat de
bevoegdheid betreft, identiek als aan de uitgavenzijde.
261
Vlaams Parlement, stuk 1487 (2011-2012), nr. 7, p. 8.
Artikel zoals gewijzigd bij art. 47 van het D. van 29.06.2012. Inwerkingtreding : 01.01.2013.
263
Art. 162 par. 4 GD.
264
Zie art. 93 van het wijzigingsdecreet 2009. Zie ook omzendbrief ABB 2006/19 van 01.12.2006, randnr. 4.3.2.1..
262
59
3.1.3. De facturatie (art. 160 par. 3 GD).
De budgethouder is verantwoordelijk voor de facturatie van de opbrengsten van het hem
toevertrouwde budget. Het is niet toegestaan om gegevens van uitgaande facturen die al zijn
ingeboekt, te wijzigen of om uitgaande facturen geheel of gedeeltelijk te annuleren. Annulaties of
265
wijzigingen worden doorgevoerd met een creditnota of een bijkomende factuur .
3.1.4. Ontvangst en kwijting (art. 163 par. 1 GD).
Voor girale betalingen is, qua ontvangst, hier geen probleem. De gelden komen op de rekening.
Wat kasverrichtingen betreft, kasverrichtingen kunnen door de secretaris ook qua ontvangsten worden
overgedragen.
Onder kasverrichtingen verstaat men niet alleen betalingen met bankbiljetten en
266
muntstukken, maar ook via proton en via cheques .
Het is echter telkens de financieel beheerder die bevoegd is om kwijting te geven. Dit geeft, vanuit
civielrechtelijk oogpunt, het nogal eigenaardige gevolg dat bij ontvangst van een kasbetaling de
secretaris – of zijn gedelegeerde – een ontvangstbewijs dient af te leveren en de financieel beheerder
kwijting dient te geven.
3.1.5. Het debiteurenbeheer en de invordering.
Het debiteurenbeheer en de invordering van fiscale en niet-fiscale ontvangsten zijn de uitsluitende
bevoegdheid van de financieel beheerder. De financieel beheerder doet een en ander in volle
onafhankelijkheid en onder zijn uitsluitende verantwoordelijkheid.
Betreffende de wijze van
invordering, zie de behandeling bij de financieel beheerder.
3.2. Bijzondere bepaling inzake de Inning van geringe dagontvangsten (art. 162 par. 2 GD
267
).
3.2.1. Principe.
De secretaris kan personeelsleden van de gemeente belasten met de inning van kleine
dagontvangsten (bvb. inkomgelden, belastingen op de afgifte van administratieve stukken, …).
268
De secretaris moet dit doen binnen de voorwaarden bepaald door de gemeenteraad .
De inning gebeurt bovendien onder de verantwoordelijkheid van de secretaris.
3.2.2.
Procedure.
De beslissing van de secretaris moet worden geadviseerd door de financieel beheerder. De financieel
beheerder is bij het verlenen van dit advies volkomen onafhankelijk.
3.2.3.
Werking en controle.
De werking en controle moeten worden geregeld in het intern controlesysteem (ICS).
265
Art. 128 BVR van 25.06.2010.
Voor een onderscheid tussen de verschillende soorten cheques – bankcheques, circulaire cheques en gewone cheques –
zie http://binnenland.vlaanderen.be/financien/vragen -financien.htm#soortencheques.
267
Gewijzigd bij D. van 29.06.2012, art. 47. Inwerkingtreding: 01.01.2013.
268
Art. 162 par. 4 GD.
266
60
SCHEMA
269
Overzicht van de minimale stappen in de procedure in het kader van een overheidsopdracht
fase
vaststelling van de wijze van gunnen en van de voorwaarden
voeren van de procedure
toewijzing
voorafgaand visum
betekening van de toewijzing
registratie van de vastlegging van de uitgave
registratie van de inkomende factuur
boeking van de inkomende factuur
goedkeuring van de factuur
aanrekening van de factuur
wettelijkheidscontrole
betaalopdracht
boeking van de betaalopdracht en van de betaling
269
bevoegdheid
bevoegde overheid overeenkomstig GD
of ambtenaar budgethouder (mits delegatie)
zie voorgaande
zie voorgaande
financieel beheerder
bevoegde overheid overeenkomstig GD
of ambtenaar budgethouder (mits delegatie)
financieel beheerder
gemeentesecretaris
college (financieel beheerder)
budgethouder
financieel beheerder
gemeentesecretaris
gemeentesecretaris
financieel beheerder
rechtsgrond
art. 43, 57 of 58 GD
art. 57 of 58 GD
art. 57 of 58 GD
art. 160
art. 160 en 182 GD
art. 93, 2°, GD
art. 89 GD
art. 93, 2° GD.
art. 122 lid 1 BVR van 25.06.2010
art. 93, 2°, GD
art. 163 GD
art. 163 GD
art. 93, 2° GD
Het schema is een aangepaste versie van het identieke schema uit de omzendbrief ABB 2006/19 van 01.12.2006.
61
Girale betaalprocedure
Visum FB
(nt. toepasselijk op thesaurie zijnde overschrijving tss rekeningen, beleggingen en beheer liquiditeit)
(nt. toepasselijk op geringe exploitatieuitgaven).
Aangaan
Facturatie
verbintenis
overgemaakt
met fin. draagwijdte (b)
aan budgeth.
overeenkomstig bevoegdsverdelingsregels of budgethouder
(mits voorzien in delegatiebesluit)
. Voorwerp :
. Krediet (art. 94 GD)
. wettigh./regelmatigh.
(art. 94 en 160§2 GD)
. Vrijstelling :
 (a) binnen grenzen ARGC art. 55bis /art.121 BVR 25.06.2010
en mits besluit GR
(art. 160§2 GD)
. Kan deleg. ? : ja
. Overruling :
College op eigen verantwlh.
(art. 161 GD)
Goedkeuren
Visum sec.
factuur
(= betaalopdracht)
dr. budgethouder (c) aan FB) (1)
(art. 122 GD
(art. 163 GD)
BVR 25.06.2010)
Girale betaling door FB (2)
(= uitvoering)
. Voorwerp :
. wettigh./regelmatigh.
(omvat ook kredietcontrole,
zie art. 156 GD)
. Vrijstelling : geen.
ook domiliciëring
. Kan deleg ? : ja
(art. 163)
. Overruling :
College op eigen verantwlh.
(art. 163§2 GD)
. Gn verder onderzoek
. Kan niet weigeren
uitz. : manifest
onwettig of misdr.
GD voorziet gn.
conflictregeling
Deleg. : ja
(art. 163 GD)
(a) Te bepalen door GR binnen de grenzen van art. 55bis ARGC/art. 121 BVR 25.06.2010
Grens : per aflopende verbintenis of voor de gehele looptijd van de verbintenis.
Grens : quid verbintenis voor onbepaalde duur ? Antw. : GR bepaalt de voorwaarden.
(b) verbintenis met financiële draagwijdte is hier alles wat een netto uitgave genereert
vb. aanstelling personeel, beslissing uitbetaling subsidie, betekening gunning, …
nt. : betalen van autotaks (reden : = uit kracht van wet), individuele betaling van loon (reden : geen nieuwe voorafgaande verbintenis).
(c) budgethouder : zie GD.
(1) + (2) = functiescheiding, maar enkel tss. FB en sec.
(1) + (2) = geen hiërarchische relatie.
62
Chartale betaalprocedure
Visum FB
Zie GD Giraal
(nt. toepasselijk op geringe exploitatieuitgaven)
Aangaan
verbintenis
met fin. draagwijdte
Zie GD Giraal
Facturatie
overgemaakt
aan budgeth.
Zie GD Giraal
Goedkeuren
factuur
dr. budgethouder
Chartale betaling door sec. (*)
Zie GD Giraal
. Na controle van :
. wettigh./regelmatigh.
. krediet (art. 156 GD)
. Kan delegatie ? :
ja, na bindend advies FB
en niet aan FB (art. 163§1GD)
. Overruling : mogelijk
(*) gn. functiescheiding meer
63
Hoofdstuk 5 – Boekhouding, financiële rapportering en kascontrole
1. De boekhouding van de gemeente.
Het GD bevat slechts een aantal summiere regels over de gemeentelijke boekhouding. Wie de regels
voor de gemeentelijke boekhouding in detail wenst te bestuderen moet daarom ook oog hebben voor
270
de uitvoeringsbesluiten
. Op te merken valt trouwens dat bij de inwerkingtreding van de nieuwe
boekhoudingsregels – in de regel per 01.01.2014 - het oude reglement op de gemeentelijke
271
272
comptabiliteit uit 1990
wordt opgeheven . Ondertussen blijft dit K.B. grotendeels bestaan.
In het bestek van deze cursus beperken we ons tot de belangrijkste zaken die in hoofdzaak terug te
vinden zijn in het GD. We proberen deze begrippen dan ook kort te kaderen in het boekhoudkundig
begrippenarsenaal. Overigens komen de bepalingen inzake de gemeentelijke boekhouding qua
inwerkingtreding van de diverse onderdelen van het GD achteraan in de rij.
1.1. De boekhouding moet aangepast zijn aan de maat van de gemeente (art. 164 GD).
Iedere gemeente is – uiteraard - verplicht een boekhouding te voeren. Deze boekhouding moet
aangepast zijn aan de aard en de omvang van de activiteiten van de gemeente. Een boekhouding is
inderdaad een belangrijke informatiebron voor de rapportering over het beheer van de gemeente.
1.2. De boekhouding van de gemeenten wordt gevoerd volgens het principe van het dubbel
boekhouden (art. 164 GD).
In iedere gemeente moet de boekhouding worden gevoerd volgens de methode van het dubbel
boekhouden.
Andere termen voor het begrip “dubbel boekhouden” zijn : economische boekhouding, patrimoniale
boekhouding, exploitatieboekhouding, algemene boekhouding (deze laatste term werd gebruikt in de
wijziging van de gemeentelijke boekhouding van 1995).
De stelling dat de gemeentelijke boekhouding volgens de principes van de dubbele boekhouding
wordt gevoerd houdt ten opzichte van de gemeentelijke boekhouding in het kader van de NGW een
volledige ommekeer in.
Onder de gelding van de NGW is de gemeentelijke boekhouding essentieel een budgettaire
boekhouding. Vanaf 1995 – datum van de herwerking van het boekhoudsysteem – wordt aan deze
budgettaire boekhouding een aantal elementen van de algemene (dubbele) boekhouding toegevoegd.
Onder de gelding van het GD wordt van het omgekeerde uitgangspunt vertrokken. De gemeentelijke
boekhouding wordt gevoerd volgens de principes van het dubbel boekhouden en daarop wordt
extracomptabel, dus buiten de eigenlijke boekhouding, een systeem geënt om de kredieten voorzien
273
in de begroting op te volgen .
Zonder in detail te willen treden, dit is immers geen cursus boekhouden, zetten we de verschilpunten
tussen de begrippen budgettaire boekhouding en dubbele boekhouding op schematische wijze
tegenover elkaar.
270
Art. 179 GD en het BVR van 25.06.2010, titel IV.
K.B. van 02.08.1990 houdende het algemeen reglement op de gemeentelijke comptabiliteit (ARGC).
272
Art. 303, 11° GD.
273
Memorie 2005, p. 89.
271
64
Budgettair boekhouden versus dubbel of algemeen boekhouden :
Uitgangspunt
Finaliteit
Gehanteerde concepten
Nadeel
Budgettaire boekhouding
. Begroting als machtiging voor het
doen van uitgaven en ontvangsten
. Controle van de budgetten
. Registratie van uitgaven en
ontvangsten in één jaar (*).
. Unieke boeking (**)
. enkel zicht op de verrichting zelf
(kasstromen in en uit)
. economisch onvolmaakt
Dubbele boekhouding
. De gemeente als economische entiteit.
. Zicht op de economische waarde van
de gemeente.
. Debiteuren- en crediteurenbeheer.
. Registratie van kosten en opbrengsten
gespreid over verschillende jaren (*).
. Dubbele boeking (**)
. Geen link met voor uitgave
machtigend budget
. democratisch onvolmaakt
(*) Op te merken valt dat de begrippen uitgaven en ontvangsten niet samenvallen met de begrippen
kosten en opbrengsten.
Het verschil tussen uitgaven en kosten.
Uitgaven geven altijd aanleiding tot een uitgaande kasstroom (er wordt betaald, hetzij giraal via een
bankrekening hetzij in speciën). Dit is niet altijd het geval met een kost. Wanneer een gemeente een
voertuig aankoopt dan vormt dit een uitgave. Er wordt betaald in speciën of giraal.
Deze uitgave genereert echter op termijn ook een kost. Het voertuig zal immers worden
afgeschreven. Deze afschrijving genereert echter geen kasstroom.
De budgettaire boekhouding registreert de uitgave. Dit gebeurt in één keer, nl. in het jaar waarin de
uitgave gebeurt. De dubbele boekhouding registreert de afschrijvingskosten. De afschrijvingskosten
worden over de jaren heen gespreid in functie van de geschatte levensduur van het voertuig.
Het verschil tussen ontvangsten en opbrengsten.
Ook ontvangsten en opbrengsten vallen niet altijd samen.
Ontvangsten geven aanleiding tot een inkomende kasstroom. Een ontvangst – bvb. de uitbetaling van
een door de gemeente aangegane lening – is echter niet altijd een opbrengst. De lening is wel een
ontvangst, maar ze vertegenwoordigt in het geheel geen opbrengst.
Omgekeerd is de herwaardering van de gronden in eigendom van de gemeente een opbrengst. Het
gaat echter niet om een ontvangst. Indien de gronden meer waard zijn, dan genereert dit bij
registratie in de algemene boekhouding niet een inkomende kasstroom.
De ontvangsten worden geregistreerd in de budgettaire boekhouding, de opbrengsten in de dubbele
boekhouding.
(**) Het onderscheid tussen de unieke registratie in de budgettaire boekhouding en de dubbele
registratie in de dubbele boekhouding kan worden geïllustreerd aan de hand van het volgende
voorbeeld.
Stel dat een leverancier aan de gemeente factureert voor de levering van papier.
In de budgettaire boekhouding wordt enkel de betaling van de factuur geregistreerd.
In de dubbele boekhouding zal een dubbele verwerking gebeuren. Bij de registratie van de factuur zal
de kost worden geregistreerd en zullen de schulden op korte termijn verhogen. Bij de betaling worden
deze schulden op korte termijn verlaagd en zal – indien giraal wordt betaald – de bankrekening van de
gemeente worden gedebiteerd.
65
1.3. Principieel wordt de boekhouding gevoerd door de financieel beheerder.
In principe is de financieel beheerder diegene die de boekhouding voert
275
functionele leiding van de secretaris .
274
. Hij doet dat onder de
Toch lijkt de financieel beheerder niet de enige binnen de gemeente te zijn die een boekhouding dient
te voeren.
Aangezien is bepaald dat de financieel beheerder de boekhouding van de houders van een provisie
en personeelsleden belast met de inning van kleine dagontvangsten minstens eenmaal per jaar moet
controleren (voor de regeling van de provisie en de inning van de kleine dagontvangsten zie hiervoor),
276
is uiteraard vereist dat ook die personeelsleden een boekhouding voeren
. Men kan immers
onmogelijk controleren wat niet bestaat.
2. Financiële rapporteringsstructuren : specifieke rapportering door de
financieel beheerder.
We behandelen hierna de financiële rapporteringsstructuren, hetzij de specifieke rapportering door de
financieel beheerder. De financieel beheerder rapporteert steeds in volledige onafhankelijkheid, dus
los van enige hiërarchische relatie ten opzichte van de secretaris of wie dan ook.
Voor de overige niet financiële rapportering verwijzen we naar hetgeen is gesteld bij de secretaris
(onder het hoofdstuk van de gemeentelijke diensten) en de budgethouders.
2.1. Louter financiële rapportering (art. 165 GD
277
).
Nu de gemeenteraad op hoofdlijnen dient te sturen is het resultaat dat heel wat dossiers niet meer
aan de gemeenteraad worden voorgelegd. De papierberg waaraan de raad was blootgesteld wordt
278
grotendeels
vervangen door rapportering. Zo blijft de gemeenteraad op de hoogte. Een deel van
deze rapportering is de taak van de financieel beheerder.
Zo dient de financieel beheerder minstens eenmaal per jaar te rapporteren zowel aan het college als
de gemeenteraad over :
-
de thesaurietoestand ;
de liquiditeitsprognose ;
de beheerscontrole (gericht op het halen van de doelstelling, dus een effectiviteitscontrole) ;
de evolutie van de budgetten.
De memorie van toelichting stelt uitdrukkelijk dat de rapportering gebald dient te zijn en enkel dient te
279
wijzen op hetgeen misloopt of dreigt mis te lopen
. Ons lijkt dit een te negatieve vorm van
rapportering.
Wanneer de financieel beheerder zijn rapport verstuurt aan het college en de raad, bezorgt hij meteen
een afschrift van zijn rapport aan de secretaris – zo kunnen deze hun handelen bijsturen.
274
Art. 93 GD.
Zie de aanhef van hetzelfde artikel.
Art. 162 par. 3 GD.
277
Artikel zoals gewijzigd bij art. 97 van het wijzigingsdecreet 2009. Inwerkingtreding : 01.07.2009. Artikel eveneens gewijzigd
door het D. van 29.06.2012, art. 49. Inwerkingtreding: 01.01.2013.
278
Een aantal beslissingen moet nog altijd aan de gemeenteraad worden voorgelegd, zie de bevoegdheidsverdeling in
algemene zin en de niet delegeerbare bevoegdheden hiervoor.
279
Memorie 2005, p. 90.
275
276
66
2.2. Rapportering over de wettigheid en de regelmatigheid van de voorgenomen verbintenissen
280
(art. 166 GD ).
Minstens jaarlijks rapporteert de financieel beheerder aan de gemeenteraad over zijn taak van
voorafgaande controle (visum) inzake wettigheid en regelmatigheid van de voorgenomen
verbintenissen. Voor de inhoud van deze controle, zie hiervoor.
Afschrift van zijn rapport stuurt de financieel beheerder aan het college en de secretaris.
3. Verplichte rapportage van de gemeente aan de Vlaamse Regering
281
.
Omdat Vlaanderen rapportageverplichtingen heeft aan de Europese Unie, verplicht art 178bis par. 2
GD de gemeente aan de Vlaamse Regering te rapporteren over de verrichte transacties van elk
kwartaal voor het einde van de maand die volgt op het kwartaal.
De Vlaamse Regering bepaalt welke gegevens worden aangeleverd en de wijze waarop die gegevens
282
elektronisch worden aangeleverd .
4. Kascontrole.
283
Net zoals onder de gelding van de NGW
was onder de gelding van het GD aanvankelijk ook een
systeem van kascontrole, een controle van de in de gemeentekas aanwezige gelden en op de
gemeenterekeningen aanwezige tegoeden, voorzien.
Sedert 01.01.2013 is de kascontrole volgens decretale regels niet langer voorzien (art. 169 GD werd
284
geschrapt ). Dit wil nog niet zeggen dat er geen kascontrole meer moet gebeuren. Alleen houdt dit
in dat dit thans door de gemeente zelf moet worden geregeld in het intern controlesysteem (ICS).
Nopens de verplichting terzake van het hebben van een ICS, zie elders in deze cursus.
280
Artikel zoals gewijzigd bij art. 98 van het wijzigingsdecreet 2009. Inwerkingtreding : 01.07.2009. Artikel eveneens gewijzigd
door het D. van 29.06.2012, art. 50. Inwerkingtreding: 01.01.2013.
281
Art. 178bis par. 2 GD. Ingevoegd door het D. van 29.06.2012, art. 60. Inwerkingtreding: op een datum te bepalen bij BVR.
282
Zie art. 10 tweede lid en art. 104/1 van het BVR van 25.06.2010 en het M.B. van 09.07.2013.
283
Memorie 2005, p. 91.
284
Art. 53 D. 29.06.2012 houdende opheffing van art. 169 GD. Inwerkingtreding: 01.01.2013 (art. 2, al. 2, BVR 07.09.2012).
67
Hoofdstuk 6 – Inventaris, Jaarrekening en kwijting.
1. De inventaris : basis voor het ontwerp van jaarrekening (art. 171 GD).
Onder leiding van de financieel beheerder wordt in overleg met het managementteam op 31
december van ieder jaar opname van actief en passief gedaan van de gemeente.
Het GD heeft het over opnemingen, verificaties, opzoekingen en waarderingen van de bezittingen
(bedoeld wordt wellicht eigendommen), vorderingen, schulden en verplichtingen van de gemeente van
welke aard ook. Blijkens art. 140 van het BVR van 25.06.2010 zal het college, binnen de perken van
het BVR van 25.06.2010, de bij de inventaris te hanteren waarderingsregels dienen te bepalen.
285
Deze - boekhoudkundige - inventaris vormt de basis voor de opmaak van de jaarrekening
. Het
ontwerp van jaarrekening wordt opgesteld door de financieel beheerder onder de functionele leiding
286
van de secretaris .
2. De Jaarrekening (art. 172 par. 2 GD – art. 175 par. 4 GD).
2.1. Begrip.
Op basis van het GD alleen is het niet mogelijk een sluitende definitie te geven van het begrip
jaarrekening.
Trouwens, art. 179 GD geeft aan de Vlaamse Regering een algemene
uitvoeringsbevoegdheid. Ook art. 172 GD geeft aan de Vlaamse Regering de bevoegdheid regels te
stellen m.b.t. de consolidatie van de gemeentelijke jaarrekening met de jaarrekeningen van de AGB’s
en de EVAP’s (voor de inhoudelijke toelichting bij deze begrippen, zie hierna).
De Vlaamse Regering heeft van die bevoegdheid gebruik gemaakt in het BVR van 25.06.2010 (art. 30
e.v.).
De jaarrekening bestaat uit een beleidsnota, een financiële nota en de samenvatting van de algemene
rekeningen.
De beleidsnota bevat de doelstellingenrealisatie, de doelstellingenrekening en de financiële toestand.
De financiële nota bevat de exploitatierekening, de investeringsrekening en de liquiditeitenrekening.
In de samenvatting van de algemene rekeningen vindt men de balans (bestaand uit actief- en
passiefzijde) en de staat van opbrengsten en kosten terug.
2.2. Vaststellingsprocedure op gemeentelijk vlak
287
.
De vaststellingsprocedure van de gemeenterekening wordt fundamenteel hertekend. Dit gebeurde
niet alleen bij de totstandkoming van het GD, maar ook via de laatste wijziging van 29.06.2012.
2.2.1.
Tussenkomst van de externe auditcommissie.
Het ontwerp van jaarrekening wordt overgemaakt aan de auditcommissie. Deze oordeelt in een
verslag over de vraag of de jaarrekening juist en volledig is, waar en getrouw en wettelijk en
regelmatig. Zodoende krijgt de raad meer zekerheid over de kwaliteit van het ontwerp van
jaarrekening. De auditcommissie spreekt zich uit binnen een termijn van 30 dagen nadat de
jaarrekening ter controle werd bezorgd.
Let wel, deze tussenkomst van de externe audit zal verdwijnen zodra een nieuw artikel 172 in werking
288
treedt .
285
Art. 171 GD.
Art. 93 GD.
287
Opgepast een aantal bepalingen zijn nog niet van toepassing.
288
D. 29.07.2012, art. 55 en 98.
286
68
2.2.2.
Tussenkomst van de gemeenteraad. Vaststelling van de jaarrekening
Op basis van het verslag van de externe auditcommissie (zolang dit nog is voorzien) en van het
ontwerp van rekening spreekt de gemeenteraad zich uit over de rekening. Dit moet gebeuren in de
eerste zes maanden van het jaar volgend op het jaar waarop de jaarrekening slaat.
Twee opties zijn mogelijk :
-
of de gemeenteraad aanvaardt de rekening zonder opmerkingen.
of de gemeenteraad heeft bezwaar tegen bepaalde verrichtingen. In dat geval formuleert de
raad een advies over de aansprakelijkheid van de bij de verrichting betrokken actoren. Het
verslag daaromtrent vormt een bijlage bij de jaarrekening en moet worden bezorgd aan de
actoren die aansprakelijk worden gesteld.
Zodra de gemeenteraad de rekening met of zonder opmerkingen heeft aanvaard (d.i. vastgesteld)
wordt de beslissing van de gemeenteraad (de vastgestelde rekening en het eventueel advies m.b.t. de
aansprakelijkheid nopens sommige verrichtingen) binnen de 20 dagen aan de provinciegouverneur
toegestuurd.
Voor de periode waarin de vaststelling van de gemeenterekening dient te gebeuren, zie hiervoor
verder bij de verplichte zittingen van de gemeenteraad. Idem voor wat betreft de termijn waarbinnen
de raadsleden over de stukken dienen te beschikken.
2.3. Toezicht op de jaarrekening.
Binnen de twintig dagen na het besluit van de gemeenteraad over de jaarrekening, wordt daarvan
kopie verzonden aan de provinciegouverneur (art. 253, 11° GD). Zie ook de digitale verplichting
289
ingesteld bij art. 178bis GD hiervoor in het algemeen deel besproken .
2.3.1.
Goedkeuring van de jaarrekening door de provinciegouverneur
In geval de gouverneur de rekening zonder meer goedkeurt
Indien de jaarrekening juist en volledig is en een waar en getrouw beeld geeft van de financiële
toestand van de gemeente, keurt de provinciegouverneur de jaarrekening goed.
Als de gouverneur geen besluit heeft genomen binnen een termijn van 150 dagen ingaande de derde
dag volgend op de verzending van de jaarrekening, wordt hij geacht de jaarrekening goed te keuren.
Als de gouverneur bepaalde verrichtingen als onregelmatig verwerpt
Als de provinciegouverneur bij de goedkeuring bepaalde verrichtingen als onregelmatig verwerpt,
beslist hij over de aansprakelijkheid van de actoren die betrokken zijn bij de betwiste verrichtingen.
Als de gouverneur geen beslissing over de goedkeuring van de jaarrekening heeft verzonden binnen
een termijn van 150 dagen die ingaat op de derde dag die volgt op de verzending van de jaarrekening,
wordt hij geacht over de aansprakelijkheid van de verrichtingen waartegen de gemeenteraad
bezwaren heeft geformuleerd, te hebben beslist overeenkomstig het advies van de gemeenteraad.
De betrokkenen worden onverwijld met een aangetekende brief op de hoogte gebracht van de
beslissing van de provinciegouverneur. In voorkomend geval wordt daarbij een verzoek gevoegd om
het vastgestelde bedrag in de gemeentekas te storten. Een afschrift van de beslissing van de
provinciegouverneur wordt onverwijld bezorgd aan de Vlaamse Regering en aan de gemeente.
289
D. van 29.06.2012, art. 61.
69
2.3.2.
Beroep tegen de beslissing van de provinciegouverneur
De gemeenteraad kan bij de Vlaamse Regering gemotiveerd beroep instellen tegen het besluit van de
provinciegouverneur tot niet-goedkeuring van de jaarrekening.
Het beroep moet worden ingediend binnen een termijn van 30 dagen die ingaat op de derde dag die
volgt op de verzending van het betwiste besluit.
De Vlaamse Regering spreekt zich over het ingestelde beroep uit binnen een termijn van 50 dagen die
ingaat op de derde dag die volgt op de verzending van het beroep. Als de Vlaamse Regering binnen
die termijn geen beslissing heeft verzonden, wordt ze geacht in te stemmen met het besluit van de
provinciegouverneur.
Wie aansprakelijk wordt gesteld en de gemeenteraad kunnen tegen de beslissingen van de
gouverneur inzake de aansprakelijkheid beroep instellen bij de Vlaamse Regering binnen een termijn
van 60 dagen die ingaat op de derde dag die volgt op de verzending van het betwiste besluit of, als de
provinciegouverneur geen besluit heeft verzonden, ingaande op de derde dag die volgt op de dag van
het verstrijken van de termijn vermeld in paragraaf 3, tweede lid. Het beroep heeft schorsende
werking.
De Vlaamse Regering doet uitspraak over de aansprakelijkheid van de betrokkenen en bepaalt daarbij
het bedrag dat hen ten laste wordt gelegd.
Als de verwerping van bepaalde verrichtingen aanleiding geeft tot de definitieve afwijzing van
bepaalde uitgaven, kan degene die beroep heeft ingesteld de personen die hij aansprakelijk of
medeaansprakelijk acht, ter verantwoording roepen in het beroep bij de Vlaamse Regering. In dat
geval doet de Vlaamse Regering mee uitspraak over de aansprakelijkheid van de ter verantwoording
geroepen personen.
De beslissing van de Vlaamse Regering is uitvoerbaar, zelfs als daartegen beroep is ingesteld bij de
Raad van State. Die beslissing kan echter pas ten uitvoer worden gelegd na het verstrijken van de
termijn voor het instellen van dat beroep. De Raad voor Verkiezingsbetwistingen speelt ter zake van
de aansprakelijkheid van rekenplichtigen niet langer een rol.
70
DE BELEIDSCYCLUS IN HET GEMEENTEDECREET
Missie (1) en visie (2)
Strategische
planning
STRATEGISCH
MEERJARENPLAN
= S-doelen (3)
(in principe 6 jaar)
Bijsturing
Op basis van
registratiegegevens
Na SWOT-analyse
S.M.A.R.T.
geformuleerd
ACT
PLAN
input
Registratie
.Kwantitatief:
BOEKH.,INVENT.,
REK., AUDIT.
.kwalitatief :
CONTROLESYST.,
KLACHTBEH.,
AUDIT.
CHECK
PLAN
outcome
input
DO
output
Operationele
planning
BUDGET
= O-doelen (4)
(jaarlijks)
Na SWOT-analyse
S.M.A.R.T.
geformuleerd
Uitvoering
BUDGETHOUDERSCHAP
= Acties (5)
BETAALPROC.
ONTVANGSTPROC
71
DEEL V – VERZELFSTANDIGING BINNEN DE GEMEENTE
Hoofdstuk 1 – Het begrip verzelfstandiging
verzelfstandiging in het Gemeentedecreet.
1.
en
soorten
Het begrip verzelfstandiging 290.
Hiervoor werd in het inleidend deel uiteengezet dat een gemeente als rechtspersoon enkel kan
handelen via haar organen. In het deel over de samenstelling van deze organen hebben we gezien
dat deze op democratische wijze worden gevormd, zo wordt de gemeenteraad bvb. door de
gemeenteraadskiezers rechtstreeks verkozen.
De sterk groeiende omvang van de gemeentelijke opdrachten heeft voor gevolg gehad dat men in de
loop der tijden is gaan nadenken over verzelfstandiging.
Concreet ; men is gaan nadenken over de vraag of het niet aangewezen is om bepaalde elementen
van de gemeentelijke opdrachten niet langer te vervullen via de klassieke gemeentelijke
bestuursorganen, maar wel via verzelfstandigde organisaties die in meerdere of mindere mate nog
met de gemeente zijn verbonden.
De reden voor dit denkproces is te zoeken in de stijgende complexiteit van de gemeentelijke taken in
confrontatie met de vaak ingewikkelde procedureregels, resultaat van democratische afwegingen,
waardoor snelheid en soepelheid in de besluitvorming verloren gaan.
In het kader van verzelfstandiging kan men er daarom voor opteren om de uitvoering van het beleid
op afstand te plaatsen ten opzichte van de beleidsontwikkeling en de politieke besluitvorming. Men
heeft het dan over operationele verzelfstandiging. De klassieke bestuursorganen vormen wel nog het
beleid, maar men doet beroep op een verzelfstandigd orgaan om dit beleid effectief uit te voeren.
Men kan ook nog een stap verder gaan en niet alleen de beleidsuitvoering maar ook de
beleidsvorming verzelfstandigen.
Verzelfstandiging kan zowel intern als extern gebeuren.
Bij interne verzelfstandiging blijven de verzelfstandigde onderdelen binnen de organisatie. Ze worden
niet buiten de organisatie geplaatst en krijgen dan ook geen afzonderlijke rechtspersoonlijkheid.
Bovendien blijft, precies daardoor en althans bestuurskundig, de hiërarchische relatie in zekere mate
bestaan. Vormen van interne verzelfstandiging zijn zelfbeheer (waarvan het budgethouderschap een
toepassing is) en het intern agentschap. Telkens gaat het om de toekenning van enige vrijheid tot
beheer van mensen en middelen buiten de klassieke bestuursorganen om. De verzelfstandiging gaat
bij een intern agentschap wel verder. Zo zullen we hierna bij de rechtsfiguur van het intern
verzelfstandigd agentschap, voorzien in het GD (IVA), zien dat een IVA operationele autonomie heeft
en beheerd wordt buiten de algemene diensten van de gemeente om. Dit gaat duidelijk verder dan
budgethouderschap.
Bij externe verzelfstandiging kan men vooreerst kiezen voor de oprichting van een afzonderlijke
rechtspersoon die via een overeenkomst met het bestuur, in ons geval de gemeente, is verbonden.
Men kan echter in de externe verzelfstandiging ook verder gaan en via privatisering taken uitbesteden
of, nog een stap verder, zelfs afstoten. Deze laatste twee vormen zijn uiteraard verder niet het
voorwerp van de navolgende uiteenzetting.
290
Voor enige bestuurskundige toelichting bij het fenomeen verzelfstandiging, zie ROSENTHAL, U., e.a., Openbaar bestuur.
Beleid, organisatie en politiek, Samson HD Tjeenk Willink, 1996, p. 196 e.v.
72
Schematisch kan men het begrip “verzelfstandiging” als volgt voorstellen. Hoe verder men zich naar
rechts beweegt, hoe groter de verzelfstandiging.
Interne verzelfstandiging
Zelfbeheer
Intern agentschap
(bvb. budgethouderschap in
(bvb. IVA in het GD)
het GD)
Externe verzelfstandiging
Extern
Privatisering
Privatisering
agentschap
uitbesteding
afstoting
(bvb. EVA in het
GD)
Risico bij verzelfstandiging vormt het zogenaamd “democratisch deficiet” : de verkozen raden
verliezen hun greep op de verzelfstandigde entiteiten. Daarom zal het GD in het kader van de
verzelfstandiging regels bepalen die daartegen ingaan, zo bvb. door een sluitende overeenkomst
tussen de gemeente te vereisen, van het agentschap regelmatige rapportering te vragen, een
bijzondere motivering voor de verzelfstandiging te eisen en de verzelfstandiging te beperken in de tijd.
2.
De verschillende vormen van verzelfstandiging voorzien in het
Gemeentedecreet.
Als mogelijke verzelfstandigingsvormen voorziet het Gemeentedecreet vooreerst het taakstellend
budgethouderschap. Dit fenomeen, de lichtste vorm van interne verzelfstandiging, wordt in deze
cursus behandeld in het deel over de gemeentelijke financiën.
Verder voorziet het Gemeentedecreet de mogelijkheid van intern gemeentelijke verzelfstandigde
agentschappen zonder rechtspersoonlijkheid en gemeentelijke externe verzelfstandigde
agentschappen mét rechtspersoonlijkheid. Binnen deze laatste categorie bestaan twee soorten : het
autonoom gemeentebedrijf en het gemeentelijk extern verzelfstandigd agentschap in privaatrechtelijke
vorm.
Deze vormen van verzelfstandiging worden hierna in hoofdstuk 2 en 3 verder in hoofdlijnen
besproken.
Het gaat in geen enkel geval om een verplichting. De aard en omvang van het gemeentebestuur – én
de mogelijkheden die het GD zelf biedt nopens de organisatie van de gemeentelijke dienstverlening –
zullen dus altijd bepalend zijn bij het beantwoorden van de vraag of van de mogelijkheid tot
verzelfstandiging gebruik gemaakt wordt/kan worden gemaakt. Omdat men bij verzelfstandiging niet
over één nacht ijs kan en mag gaan, heeft de Vereniging voor Steden en Gemeenten (VVSG) een
291
afwegingskader gemaakt .
Het is belangrijk om op te merken dat principieel alle gemeentelijke bevoegdheden binnen de
gemeente zélf moeten worden uitgeoefend. Het gaat hier om een grondwettelijk principe. Enkel
wanneer een wet of een decreet daartoe de mogelijkheid schept, kan de gemeente een structuur in
het leven roepen om een deel van haar bevoegdheden via een andere (rechts-)persoon uit te
oefenen. De regels inzake verzelfstandiging opgenomen in het GD hebben betrekking op dergelijke
structuren.
Tot slot zullen we het in hoofdstuk 5 ook nog kort hebben over de mogelijkheid voor de gemeente om
te participeren in private verenigingen, stichtingen of vennootschappen.
291
Zie de aankondiging in VANHOLSBEECK, D., “De kleine lettertjes van verzelfstandiging”, Lokaal, 16.10.2008, p. 16 – 17.
73
Hoofdstuk 2 – De
agentschappen (IVA).
gemeentelijk
interne
verzelfstandigde
Het gemeentelijk intern verzelfstandigd agentschap komt in de plaats van het gemeentebedrijf zonder
rechtspersoonlijkheid voorzien in de NGW. Het gemeentelijk intern verzelfstandigd agentschap zullen
we verder aanduiden als IVA. Deze rechtsfiguur wordt behandeld in de artikelen 221 t.e.m. 224 van
het GD.
1.
Begrip (art. 221 GD).
Een IVA is een interne verzelfstandigingsvorm. Een IVA heeft geen rechtspersoonlijkheid en kan
enkel met beleidsuitvoerende taken van gemeentelijk belang worden belast.
Een IVA heeft wel operationele autonomie. IVA’s worden beheerd buiten de algemene diensten van
de gemeente om. Het gaat om de algemene diensten bedoeld in Titel II, Hoofdstuk V van het decreet
(het hoofdstuk betreffende de gemeentelijke diensten). Aldus vallen IVA’s bvb. niet onder het intern
controlesysteem, op te zetten door de secretaris (zie echter hierna m.b.t. een eigen intern
controlesysteem). De operationele autonomie van een IVA wordt vastgelegd in het oprichtingsbesluit.
Als mogelijke toepassingsgevallen van IVA’s geeft de memorie van toelichting het beheer aan van
culturele centra, sporthallen, zwembaden en alle aangelegenheden waarvoor vandaag de VZW292
formule wordt gebruikt .
2.
Oprichting (art. 221 par. 2 en 222 GD).
De oprichting van een IVA gebeurt bij besluit van de gemeenteraad. Het GD bepaalt niet uitdrukkelijk
dat het om een niet delegeerbare bevoegdheid gaat, al wordt dit door de memorie van toelichting wel
293
bevestigd . Wellicht gaat het om een vergetelheid in het GD.
Het oprichtingsbesluit van een IVA moet minimaal een aantal zaken regelen :
-
3.
Er moet worden aangegeven welke beleidsuitvoerende taken aan het IVA worden
toevertrouwd.
De operationele autonomie die aan het hoofd van het agentschap wordt gedelegeerd, moet
worden omschreven en de omvang ervan moet worden bepaald. Voor de inhoud van dit
begrip “operationele autonomie”, zie hierna.
Operationele en financiële autonomie (art. 222 en 224 GD).
IVA’s beschikken vooreerst over operationele autonomie geconcentreerd in de persoon van het hoofd
van het IVA (zie echter hierna betreffende de mogelijkheden van delegatie en subdelegatie).
De omvang van de operationele autonomie wordt, zoals gezegd, aangegeven in het oprichtingsbesluit
van de gemeenteraad. Het komt ons voor dat de omvang van de autonomie in functie van de
vereisten binnen de bepalingen van art. 222 GD kan worden gemoduleerd.
292
293
Memorie 2005, p. 101.
Memorie 2005, p. 101.
74
Deze autonomie kan betrekking hebben op :
-
-
het vaststellen en wijzigen van de organisatiestructuur van het agentschap ;
de organisatie van de operationele processen met het oog op de realisatie van de
afgesproken doelstellingen ;
de uitvoering van het personeelsbeleid ;
het aanwenden van de ter beschikking gestelde middelen voor de werking van het
agentschap, de uitvoering van de doelstellingen en taken van het agentschap en het sluiten
van contracten ter verwezenlijking van de opdrachten van het agentschap ;
de interne controle binnen het IVA ;
specifieke delegaties in functie van de eigen aard van het IVA.
Een IVA beschikt ook over een financiële autonomie.
IVA’s beschikken over een eigen budget en een eigen jaarrekening. Ze vormen een afzonderlijke
budgettaire entiteit binnen de gemeente waarop de regels inzake de beheers- en beleidscyclus
294
gesteld bij besluit van de Vlaams Regering toepasselijk zijn . Budget en rekening moeten worden
295
geconsolideerd met het budget en de jaarrekening van de gemeente
overeenkomstig de regels
296
gesteld bij besluit van de Vlaamse Regering .
Het hoofd van het IVA is ook van rechtswege budgethouder voor het budget van het IVA. Hij kan dit
budgethouderschap delegeren aan andere personeelsleden binnen de grenzen bepaald in de
beheersovereenkomst. Deze laatste personeelsleden kunnen de aan hen gedelegeerde bevoegdheid
297
niet weigeren als hun functieomschrijving erin voorziet .
Voor het overige zijn de bepalingen van titel IV (de titel inzake planning en financieel beheer) van
overeenkomstige toepassing binnen het IVA.
4.
Het hoofd van het IVA (art. 221 par. 3 GD).
Aan het hoofd van een IVA staat een personeelslid dat belast is met de algemene leiding, de werking
298
en de buitengerechtelijke
vertegenwoordiging van het agentschap. Deze bevoegdheid kan worden
gedelegeerd en zelfs subgedelegeerd.
De memorie van toelichting preciseert wel dat het hoofd van een IVA wel onder de secretaris, hoofd
299
van het personeel, blijft staan .
294
BVR van 25.06.2010 houdende de beleids- en beheerscyclus, art. 1, 10°. Inwerkingtreding : behoudens voor de
pilootbesturen 01.01.2014.
295
Wijzigingsdecreet 2009, art. 126 dat art. 224 GD wijzigt. Inwerkingtreding : 01.07.2009.
296
BVR van 25.06.2010 houdende de beleids- en beheerscyclus, art. 1, 10°. Inwerkingtreding : behoudens voor de
pilootbesturen 01.01.2014.
297
Wijzigingsdecreet 2009, art. 126 dat art. 224 GD wijzigt. Inwerkingtreding : 01.07.2009.
298
Wijzigingsdecreet 2009, art. 125 dat art. 221 par. 3 GD wijzigt. Inwerkingtreding : 01.07.2009. De gerechtelijke
vertegenwoordiging valt niet onder de bevoegdheid van het hoofd van het IVA. In dit geval lijken ons de gemeenrechtelijke
regels van art. 57 par. 3, 9° en art. 193 toepasselijk.
299
Memorie 2005, p. 101.
75
5.
De beheersovereenkomst (art. 223 GD).
Tussen het college en het hoofd van het IVA moet na onderhandelingen een beheersovereenkomst
worden gesloten.
Minimaal moet deze overeenkomst de volgende zaken regelen :
-
de concrete wijze waarop het IVA haar taken en doelstellingen vervult ;
welke middelen voor de eigen werking en de uitvoering van de taken aan het IVA worden
toegekend ;
onder welke voorwaarden eigen inkomsten en andere financieringen mogen worden
verworven en aangewend ;
hoe informatie wordt verstrekt aan het college van burgemeester en schepenen.
In principe loopt de overeenkomst tot uiterlijk zes maanden na de volledige vernieuwing van de
gemeenteraad. De overeenkomst kan echter ook worden gewijzigd, geschorst of ontbonden. Ze kan
ook worden verlengd. Als bij het verstrijken van de beheersovereenkomst géén nieuwe overeenkomst
in werking is getreden, dan wordt de bestaande overeenkomst van rechtswege verlengd.
De overeenkomst moet in ieder geval jaarlijks door de gemeenteraad worden geëvalueerd.
De gemeente moet de nodige initiatieven voor de openbaarheid van de beheersovereenkomst,
300
inclusief alle wijzigingen eraan, nemen
. De gemeente oordeelt zelf hoe ze deze openbaarheid
organiseert.
6.
De ontbinding van een IVA.
Het Gemeentedecreet zegt in het geheel niets over de vraag hoe aan het bestaan van een IVA een
einde kan worden gemaakt.
Wellicht kan dus worden gesteld dat de gemeenteraad, in het kader van zijn residuaire bevoegdheid,
daartoe kan beslissen.
300
D. van 29.07.2012, art. 67, dat art. 223 GD wijzigt. Inwerkingtreding: 01.01.2013.
76
Hoofdstuk 3 –
agentschappen.
De
gemeentelijk
extern
verzelfstandigde
Benevens de mogelijkheid van interne verzelfstandiging via de oprichting van IVA’s creëert het GD
ook de mogelijkheid voor externe verzelfstandiging via de oprichting van gemeentelijke externe
verzelfstandigde agentschappen (verder afgekort als EVA’s).
Het GD voorziet twee soorten EVA’s. Vooreerst het autonoom gemeentebedrijf en vervolgens het
301
gemeentelijk extern verzelfstandigd agentschap in privaatrechtelijke vorm
. Het GD voorziet voor
beiden een aantal algemene bepalingen (zie 1. hierna) en een aantal bijzondere bepalingen
(respectievelijk 2. en 3. hierna).
Algemene bepalingen geldend voor alle EVA’s (art. 225 – 231 GD).
1.
De navolgende bepalingen gelden zowel voor autonome gemeentebedrijven als voor gemeentelijk
extern verzelfstandigde agentschappen in privaatrechtelijke vorm.
Ze gelden niet voor de
havenbedrijven in de zin van het decreet van 02.03.1999 houdende het beleid en het beheer van de
302
zeehavens . Voor de havenbedrijven blijft een specifieke regelgeving toepasselijk.
1.1. Begrip (art. 225 GD).
Een EVA is een dienst met eigen rechtspersoonlijkheid (i) die door de gemeente wordt opgericht of
waaraan de gemeente deelneemt (ii) en die belast is met welbepaalde beleidsuitvoerende taken van
gemeentelijk belang (iii). De Vlaamse Regering kan verder bepalen voor welke taken van
303 304
gemeentelijk belang een EVA kan worden opgericht, of waarin kan worden deelgenomen
. In
functie van hun taak kunnen EVA’s ook worden betrokken bij de beleidsvoorbereiding. Dit impliceert,
cfr. de term “betrokken”, dat de beleidsbepaling niet integraal aan het EVA kan worden overgedragen
305
.
EVA’s mogen, tenzij daartoe een uitdrukkelijke wettelijke of decretale grondslag zou bestaan, hun
taken van gemeentelijk belang niet geheel of deels overdragen aan andere rechtspersonen.
Gemeenten mogen ook geen andere rechtspersonen oprichten of erin deelnemen en ze belasten met
taken van gemeentelijk belang dan deze die voldoen aan de regels van het GD betreffende het EVA.
Deze regel geldt niet indien daarvoor een bijzondere wettelijke of decretale rechtsgrond bestaat. Dit
laatste is bvb. het geval bij de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden voorzien in het decreet
intergemeentelijke samenwerking.
Er wordt van rechtswege aangenomen dat er in hoofde van een rechtspersoon belasting is met
welbepaalde taken van gemeentelijk belang indien zich minstens één van volgende situaties voordoet:
-
-
een of meer organen van de rechtspersoon bestaan voor meer dan de helft uit raadsleden of
collegeleden van de betrokken gemeente of de leden van de organen worden voor meer dan
de helft aangewezen of voorgedragen door die personen ;
de gemeente of haar vertegenwoordigers beschikken over de meerderheid van de
stemrechten in een of meer van zijn organen ;
de financiële middelen vallen voor meer dan de helft ten laste van het gemeentebudget.
301
Art. 226 GD.
Art. 231 GD.
Wijzigingsdecreet 2009, art. 127 dat art. 225 par. 1 GD wijzigt. Inwerkingtreding : 01.07.2009.
304
Dit nieuwe BVR is nog niet genomen. De Vlaamse regering heeft er, behoudens voor de havenbedrijven bedoeld in het D.
van 02.03.1999, voor geopteerd het K.B. van 10.04.1995 af te schaffen door art. 303, 13° GD. in werking te laten treden. Door
het verdwijnen van het K.B. van 10.04.1995 ontstaat, voor de nieuw op te richten structuren, een verruiming van de
toepassingsmogelijkheden van een EVA.
305
Memorie 2005, p. 102.
302
303
77
1.2. Oprichting (art. 227 GD).
Tot de oprichting van of deelname in een EVA moet door de gemeenteraad worden beslist. Het gaat
306
om een niet-delegeerbare bevoegdheid .
Deze beslissing, zowel tot oprichting als tot deelname, kan niet worden genomen binnen een periode
van twaalf maanden vóór de datum van de volledige vernieuwing van de gemeenteraad, dus in het
laatste jaar van de legislatuur. Dergelijke beslissing kan echter wél in het laatste jaar van de
legislatuur worden genomen indien het gaat om de omvorming van bestaande structuren
overeenkomstig art. 310 GD en daarbij geen bijkomende taken van gemeentelijk belang bijkomend
307
worden verzelfstandigd .
Het gaat om een parallele bepaling ten opzichte van het decreet intergemeentelijke samenwerking.
308
Eerder genomen beslissingen kunnen in deze periode uiteraard wel verder worden uitgevoerd .
Elke EVA moet in de loop van het eerste jaar van de nieuwe legislatuur aan de gemeenteraad een
evaluatieverslag voorleggen over de uitvoering van de beheers- of samenwerkingsovereenkomst
sinds de inwerkingtreding ervan.
Dit verslag vormt basis voor de evaluatie van de verzelfstandiging door de gemeenteraad. De
gemeenteraad moet zich binnen de drie maanden uitspreken, zowel over het verslag zelf als het
309
behoud, de verruiming of het intrekken van de verzelfstandiging .
De verzelfstandiging via een EVA is dus geenszins een onomkeerbare situatie. Integendeel, ze moet
door iedere nieuwe legislatuur opnieuw worden beoordeeld.
Voor de specifieke bepalingen inzake de oprichting van de verschillende soorten EVA’s, zie hierna
onder 2. en 3.
1.3. Soorten (art. 226 GD).
Zoals hiervoor al gesteld bestaan er twee soorten EVA’s : vooreerst het autonoom gemeentebedrijf en
vervolgens het gemeentelijk extern verzelfstandigd agentschap in privaatrechtelijke vorm. De
specifieke bepalingen i.v.m. deze rechtsfiguren worden hierna onder 2. en 3. besproken.
1.4. Mogelijkheid tot terbeschikkingstelling van personeel en middelen (art. 230 GD).
Bij gemeenteraadsbesluit kan de gemeente aan haar EVA’s middelen en infrastructuur ter beschikking
stellen.
Ook personeel kan ter beschikking worden gesteld inzoverre de geldende rechtspositieregeling
310
nageleefd wordt, hetgeen inhoudt dat het statuut in de terbeschikkingstelling moet voorzien
.
Contractueel personeel kan echter niet ter beschikking van een EVA worden gesteld omdat art. 144bis
NGW (artikel dat van kracht blijft) terbeschikkingstelling van contractueel personeel enkel toestaat aan
een OCMW, een sociale huisvestingsmaatschappij of een VZW.
1.5. Onverenigbaarheden als vertegenwoordiger of bestuurder in een EVA (art. 228 GD).
Een aantal personen kan niet worden voorgedragen of aangewezen als vertegenwoordiger of
bestuurder in een EVA. Bedoeling was om gelijkaardige onverenigbaarheden in te voeren als voor
311
schepenen .
Het gaat om :
-
de provinciegouverneurs, de gouverneur en de vice-gouverneur van Brussel-Hoodstad, de
adjunct van de gouverneur van de provincie Vlaams-Brabant, de provinciegriffiers, de
arrondissementscommissarissen en de adjunct-arrondissementscommissarissen voorzover
het EVA in hun ambtsgebied is gevestigd ;
306
Art. 43 par. 2, 5° GD.
D. van 29.06.2012, art. 68, dat art. 227 GD aanvult. Inwerkingtreding: 18.10.2012.
308
Memorie 2005, p. 103.
309
Memorie 2005, p. 103.
310
Memorie 2005, p. 104.
311
Memorie 2005, p. 104.
307
78
-
-
de magistraten, de plaatsvervangende magistraten en de griffiers bij de hoven en de
312
rechtbanken, de administratieve rechtscolleges en het grondwettelijk hof ;
de leden van het operationeel, administratief of logistiek kader van de politiezone waar de
gemeente toe behoort die het EVA heeft opgericht of erin deelneemt ;
de personen die op commerciële wijze of met een winstoogmerk activiteiten uitoefenen in
dezelfde beleidsdomeinen als het agentschap en waarin het agentschap niet deelneemt (er is
dus geen onverenigbaarheid indien de persoon niet commercieel of winstgevend in dezelfde
sector actief is), alsook voor de werknemers en de leden van een bestuurs- of controleorgaan
313
van die personen (natuurlijke personen of rechtspersonen) ;
de personen die in een andere lidstaat van de Europese Unie een ambt of een functie
uitoefenen, gelijkwaardig aan een ambt of een functie, vermeld in art. 228 GD, en de
personen die in een lokale basisoverheid van een andere lidstaat van de Europese unie een
ambt of een mandaat uitoefenen dat gelijkwaardig is aan dat van gemeenteraadslid, schepen
of burgemeester.
1.6. Inventarisatieplicht (art. 227 GD).
Om het overzicht te behouden is het college verplicht een volledig en geactualiseerd overzicht bij te
houden van alle externe verzelfstandigde agentschappen van de gemeente, hun statuten en hun
overeenkomsten met de gemeente.
1.7. Toepasselijkheid van de verplichtingen inzake formele motivering en openbaarheid van
bestuur (art. 228 GD).
Om te beletten dat EVA’s zouden worden gebruikt om aan regels toepasselijk op de gemeenten te
ontsnappen, is uitdrukkelijk bepaald dat op een EVA de verplichtingen inzake formele motivering en
openbaarheid van bestuur toepasselijk zijn zoals ze gelden voor de gemeenten.
Uiteraard blijven EVA’s onderworpen aan de wetgeving overheidsopdrachten, de fiscale wetgeving
314
e.d.m.
2. Het autonoom gemeentebedrijf (art. 232 – 244 GD). Specifieke bepalingen.
In een autonoom gemeentebedrijf kan enkel de gemeente participeren.
Een autonoom
gemeentebedrijf is bijgevolg altijd eenhoofdig. De oprichting van een autonoom gemeentebedrijf
heeft een volledige bevoegdheidsoverdracht tot gevolg van de bedoelde taak van gemeentelijk belang
315
aan een door de gemeente opgerichte rechtspersoon waarvan enkel de gemeente deel uitmaakt .
Het begrip autonoom gemeentebedrijf wordt hierna verder afgekort als AGB.
We behandelen hierna de specifieke bepalingen die binnen een AGB gelden. Voor de algemene
bepalingen die in alle EVA’s gelden, zie hiervoor.
2.1. Oprichtingsbeslissing en statuten van een AGB (art. 232, 233 en 234 GD).
Vooreerst dienen de algemene bepalingen, hiervoor onder 1. uiteengezet, in herinnering te worden
gebracht.
Het AGB verkrijgt rechtspersoonlijkheid op datum van de oprichtingsbeslissing onder voorbehoud
evenwel van de goedkeuring van de oprichtingsbeslissing (zie hierna).
312
Wijzigingsdecreet 2009, art. 128 dat art. 229 GD wijzigt.
Wijzigingsdecreet 2009, art. 128 dat art. 224 GD wijzigt. Inwerkingtreding : 01.07.2009.
314
Memorie 2005, p. 104.
315
Memorie 2005, p. 105.
313
79
2.1.1.
Voorafgaand verslag van het college.
De oprichtingsbeslissing van de gemeenteraad dient te worden getroffen op grond van een door het
college van burgemeester en schepenen opgemaakt verslag. Daarin worden voor- en nadelen van de
externe verzelfstandiging tegen elkaar afgewogen en wordt aangetoond dat het beheer binnen de
rechtspersoonlijkheid van de gemeente niet dezelfde voordelen kan bieden.
2.1.2.
Statuten.
De oprichtingsbeslissing dient ook de statuten vast te stellen.
De statuten van een AGB vermelden minstens :
-
2.1.3.
de naam en de eventuele afkorting ;
het maatschappelijk doel, in het bijzonder de beleidsuitvoerende taken waarmee het AGB
belast wordt ;
de maatschappelijke zetel, gelegen in de oprichtende gemeente ;
de samenstelling, vergaderwijze, werkingsvoorwaarden en bevoegdheden van de organen
(uiteraard binnen de krijtlijnen getrokken door het GD) ;
de wijze van opmaak van het budget, de rekeningen en het jaarlijkse ondernemingsplan, dit
alles mits naleving van de in het GD opgelegde parallelismen met het budget, de
boekhouding en de jaarrekening van de gemeente ;
de wijze van ontbinding en vereffening van een autonoom gemeentebedrijf.
Statutenwijziging.
Een statutenwijziging vereist een beslissing van de gemeenteraad. Vooraf is echter een voorstel of
advies van de raad van bestuur van het AGB noodzakelijk.
2.1.4.
Terinzagelegging.
De door het toezicht goedgekeurde oprichtingsbeslissing, het voorafgaand verslag van het college en
de statuten moeten ter inzage worden neergelegd op het secretariaat van de oprichtende gemeente
en van het AGB.
Dezelfde verplichting geldt voor de statutenwijziging.
Bovendien dienen de statuten dan
gecoördineerd.
2.2. Bijzondere toezichtsbepalingen inzake oprichtingsbeslissing en statuten (art. 232 en 234
GD).
De oprichtingsbeslissing (inclusief de statuten en het voorafgaand verslag) en eventuele beslissingen
inzake wijziging van de statuten moeten binnen de dertig dagen aan de Vlaamse Regering worden
verzonden.
Binnen de honderd dagen na verzending dient de Vlaamse Regering de
oprichtingsbeslissing of de statutenwijziging al dan niet goed te keuren. Laat de Vlaamse Regering
deze termijn verlopen, dan wordt de goedkeuring geacht te zijn verworven (techniek van de impliciete
goedkeuring).
2.3. De beheersovereenkomst tussen de gemeenten en een AGB (art. 235 GD).
Tussen de gemeente en het AGB moet, na onderhandeling, een beheersovereenkomst worden
afgesloten. Bij de onderhandelingen wordt de gemeente door het college vertegenwoordigd en het
AGB door de raad van bestuur vertegenwoordigd. Het is op gemeentelijk vlak echter wel de
gemeenteraad die de beheersovereenkomst dient goed te keuren. Het gaat om een niet316
delegeerbare bevoegdheid .
Minimaal moet deze overeenkomst de volgende zaken regelen :
316
Art. 43 par. 2, 6° GD.
80
-
-
-
-
de concretisering van de wijze waarop het AGB zijn taken en doelstellingen moet vervullen ;
welke middelen voor de eigen werking en de uitvoering van de taken van het AGB worden
toegekend ;
317
binnen de grenzen te bepalen door de Vlaamse Regering
, het presentiegeld en de
andere vergoedingen die in het kader van de bestuurlijke werking worden toegekend ;
onder welke voorwaarden eigen inkomsten en andere financieringen mogen worden
verworven en aangewend ;
de wijze waarop de tarieven voor de geleverde prestaties door de raad van bestuur
vastgesteld en berekend worden ;
de gedragsregels inzake dienstverlening door het AGB ;
de voorwaarden waaronder het AGB andere rechtspersonen kan oprichten, erin kan
deelnemen of zich erin kan laten vertegenwoordigen ;
de informatieverstrekking door het AGB aan de gemeente. Een jaarlijks ondernemingsplan
en een operationeel plan op middellange en lange termijn zijn een minimum ;
de rapportering door het AGB aan de gemeente op basis van beleids-en beheersrelevante
indicatoren en kengetallen, met minimaal een jaarlijks rapport over de uitvoering van de
beheersovereenkomst gedurende het afgelopen kalenderjaar ;
de wijze waarop het AGB zal voorzien in een interne controle, de wijze waarop de externe
auditcommissie het AGB auditeert en de wijze van rapportering in dat verband aan de
gemeenteraad ;
de maatregelen bij niet-naleving door een partij van haar verbintenissen uit hoofde van de
beheersovereenkomst en de bepalingen inzake de beslechting van geschillen die rijzen bij de
uitvoering van de beheersovereenkomst ;
de omstandigheden waarin en de wijze waarop de beheersovereenkomst kan worden
verlengd, gewijzigd, geschorst en ontbonden.
In principe loopt de beheersovereenkomst tot uiterlijk zes maanden na de volledige vernieuwing van
de gemeenteraad. De overeenkomst kan echter ook worden gewijzigd, geschorst of ontbonden. Ze
kan ook worden verlengd.
Als bij het verstrijken van de beheersovereenkomst géén nieuwe overeenkomst in werking is
getreden, dan wordt de bestaande overeenkomst van rechtswege verlengd.
Als binnen het jaar na dergelijke verlenging nog geen nieuwe beheersovereenkomst in werking trad –
en ook bij ontbinding en schorsing van de beheersovereenkomst – kan de gemeenteraad na overleg
318
(maar desnoods eenzijdig
) met het AGB voorlopige regels vaststellen voor hetgeen in de
beheersovereekomst is geregeld. Deze voorlopige regels blijven dan gelden tot een nieuwe
beheersovereenkomst in werking treedt.
De beheersovereenkomst moet in ieder geval jaarlijks door de gemeenteraad worden geëvalueerd.
De gemeente en het autonome gemeentebedrijf moeten de nodige initiatieven voor de openbaarheid
319
van de beheersovereenkomst nemen, inclusief alle wijzigingen eraan .
2.4. De organen van een AGB (art. 236 – 239 GD).
Als rechtspersoon beschikt een AGB over bestuursorganen.
Een AGB kan geen andere
320
bestuursorganen met beslissingsbevoegdheid hebben dan deze voorzien in het GD . De raad van
bestuur van het AGB en de voorzitter ervan zijn verplicht. Het directiecomité en de gedelegeerde
bestuurder zijn facultatief.
317
Zie het BVR van 05.06.2009 betreffende de bezoldiging van de lokale mandatarissen, B.S., 19.06.2009.
Memorie 2005, p. 105.
319
D. van 29.07.2012, art. 70, 1°, dat art. 235 GD aanvult. Inwerkingtreding: 01.01.2013.
320
Art. 239 GD.
318
81
2.4.1.
Raad van bestuur.
2.4.1.1. Aantal leden, samenstelling en voorzitterschap.
(a) Ofwel bedraagt het aantal leden van de raad van bestuur ten hoogste de helft van het aantal
gemeenteraadsleden, met een absoluut maximum van twaalf leden. Ten hoogste twee derde van de
leden van de raad van bestuur is in dat geval van hetzelfde geslacht.
De leden van de raad van bestuur worden benoemd door de gemeenteraad. Het gaat om een nietdelegeerbare bevoegdheid.
Elke fractie kan minstens één lid van de raad van bestuur voordragen en dit voordrachtrecht
waarborgt elke fractie een vertegenwoordiging in de raad van bestuur. Als de gewaarborgde
vertegenwoordiging evenwel afbreuk zou doen aan de mogelijkheid voor de fracties die
vertegenwoordigd zijn in het college van burgemeester en schepenen om minstens de helft van de
leden van de raad van bestuur voor te dragen, wordt er gewerkt met gewogen stemrecht binnen de
groep van door de fracties voorgedragen bestuurders.
Het mandaat van lid van de raad van bestuur is hernieuwbaar.
De leden van de raad van bestuur kunnen te allen tijde door de gemeenteraad worden ontslagen.
321
Telkens zal de ontslagbeslissing geen blijk van machtsafwending mogen geven .
Na de volledige vernieuwing van de gemeenteraad wordt tot volledige vernieuwing van de raad van
bestuur overgegaan. In dat geval echter blijven de leden van de raad van bestuur, krachtens het
continuïteitsbeginsel, in functie tot de nieuwe gemeenteraad tot hun vervanging is overgegaan.
De leden van de raad van bestuur (de bestuurders) zijn – behoudens in geval van (b) - niet
322
noodzakelijk lid van de gemeenteraad .
De raad van bestuur kiest uit zijn leden een voorzitter die deel moet uitmaken van het college van
burgemeester en schepenen van de oprichtende gemeente.
(b) De gemeenteraad kan er ook voor kiezen alle leden van de gemeenteraad te benoemen als lid van
de raad van bestuur. In dat geval is het voorgaande onder (a) met betrekking tot het maximaal aantal
leden en de verhouding in de geslachten niet van toepassing. In het geval van (b) zijn ook de
bestuurders per definitie wél gemeenteraadslid en mogen er geen presentiegelden worden toegekend
323
voor de vergaderingen van de raad van bestuur .
2.4.1.2. Bevoegdheden.
De raad van bestuur heeft volheid van bevoegdheid. Hij beslist dus over alles wat bij decreet of
krachtens de statuten of de beheersovereenkomst niet aan de gemeenteraad is voorbehouden.
Het GD bepaalt ook uitdrukkelijk dat de raad van bestuur het AGB in rechte als eiser of verweerder
vertegenwoordigt en binnen de grenzen, vastgesteld door de statuten, bevoegd is voor alle
personeelsaangelegenheden.
2.4.1.3. Werking.
De vergaderingen van de raad van bestuur zijn niet openbaar.
De notulen van de raad van bestuur en alle stukken waarnaar deze verwijzen, moeten worden
neergelegd op het secretariaat van de gemeente. Op verzoek van een gemeenteraadslid worden,
324
vanaf 01.01.2014, deze notulen elektronisch ter beschikking gesteld .
321
Raad van State, afdeling wetgeving, advies nr.38.240/3 dd. 26.04.2005, p. 53.
Memorie 2005, p. 106.
323
D. van 29.06.2012, art. 71, dat art. 236 GD wijzigt. Inwerkingtreding: 01.01.2013.
324
D. van 29.06.2012, art. 72. Inwerkingtreding: 01-01-2014.
322
82
2.4.1.4. Aansprakelijkheid van de bestuurders en kwijting.
De bestuurders zij niet persoonlijk verbonden door de verbintenissen van het AGB. Dit behoort tot het
wezen van de rechtspersoonlijkheid van het AGB.
Wel zijn de bestuurders, in het kader van hun bestuurdersaansprakelijkheid, niet hoofdelijk
aansprakelijk voor de tekortkomingen in de normale uitoefening van hun bestuur. Voor wat
overtredingen betreft waaraan ze geen deel hebben gehad, worden de bestuurders van die
aansprakelijkheid ontheven als hun geen schuld kan worden verweten (eerste voorwaarde) en als zij
de overtreding hebben aangeklaagd bij de gemeenteraad binnen de maand nadat ze er kennis van
hebben gekregen (tweede voorwaarde).
Noch de memorie van toelichting, noch de parlementaire bespreking geeft enig idee van de
draagwijdte van deze bepaling.
Jaarlijks beslist de gemeenteraad, na de goedkeuring van de rekeningen, over de kwijting te verlenen
aan de bestuurders.
Deze kwijting is alleen rechtsgeldig als de ware toestand van het autonoom gemeentebedrijf niet wordt
verborgen door enige weglating of onjuiste opgave in de rekeningen of de rapportering betreffende de
uitvoering van de beheersovereenkomst. Ook hier zwijgen de voorbereidende werken over de
draagwijdte van deze bepaling.
2.4.1.5. Verbodsbepalingen.
Een bestuurder mag niet :
- aanwezig zijn bij de bespreking of stemming over aangelegenheden waarbij hij een rechtsreeks
belang heeft, hetzij persoonlijk, hetzij als vertegenwoordiger, of waarbij zijn bloed- of aanverwanten tot
en met de vierde graad een persoonlijk en rechtstreeks belang hebben. Het verbod strekt niet verder
dan de bloed- en aanverwanten tot de tweede graad als het gaat om de voordracht van kandidaten,
benoemingen, afzettingen en schorsingen. Voor de toepassing van deze bepaling worden personen
die een verklaring van wettelijke samenwoning als vermeld in art. 1475 BW hebben afgelegd, met
echtgenoten gelijkgesteld.
- rechtstreeks of onrechtstreeks een overeenkomst sluiten met het AGB, behoudens in geval van een
schenking aan het autonoom gemeentebedrijf of de gemeente, of deel te nemen aan een opdracht
voor aanneming van werken, leveringen of diensten, verkoop of aankoop ten behoeve van het
autonoom gemeentebedrijf of de gemeente, behoudens in de gevallen waarbij de bestuurder een
beroep doet op een door het autonoom gemeentebedrijf of de gemeente aangeboden dienstverlening
325
en ten gevolge daarvan een overeenkomst aangaat .
- rechtstreeks of onrechtstreeks als advocaat of notaris tegen betaling werkzaam zijn in geschillen ten
behoeve van het AGB. Dit verbod geldt ook ten aanzien van de personen die in het kader van een
associatie, groepering of samenwerking of op hetzelfde kantooradres met de bestuurder werken.
Deze verbodsbepaling gaat dus duidelijk ruimer dan een onverenigbaarheid gezien ze zelfs op nietbestuurders van het AGB toepasselijk is.
- rechtstreeks of onrechtstreeks als advocaat of notaris werkzaam zijn in geschillen ten behoeve van
de tegenpartij van het AGB of ten behoeve van een personeelslid van het AGB aangaande
beslissingen in verband met de tewerkstelling binnen het AGB. Ook dit verbod geldt ook ten aanzien
van de personen die in het kader van een associatie, groepering of samenwerking of op hetzelfde
kantooradres met de bestuurder werken. Ook deze verbodsbepaling gaat dus duidelijk ruimer dan
een onverenigbaarheid gezien ze zelfs op niet- bestuurders van het AGB toepasselijk is.
Voor nadere toelichting m.b.t. de draagwijdte van het begrip onverenigbaarheden, ook in algemene
zin, zie hiervoor onder de verbodsbepalingen voor gemeenteraadsleden en schepenen.
325
Wijzigingsdecreet 2009, art. 129 dat art. 236 GD wijzigt. Inwerkingtreding : 01.07.2009.
83
2.4.2.
Het directiecomité en de gedelegeerd bestuurder.
De statuten kunnen aan de raad van bestuur toelaten om het dagelijks bestuur, de
vertegenwoordiging m.b.t. dit dagelijks bestuur en de voorbereiding en uitvoering van de beslissingen
van de raad van bestuur toe te vertrouwen aan een directiecomité of een gedelegeerd bestuurder.
De statuten kunnen ook de mogelijkheid van subdelegatie aan personeelsleden van de gemeente
voorzien.
De leden van het directiecomité of de gedelegeerd bestuurder worden in ieder geval door de raad van
326
bestuur benoemd. Ze maken er echter niet noodzakelijk deel van uit .
De regels betreffende de werking van de raad van bestuur zijn op het directiecomité en de
gedelegeerd bestuurder toepasselijk.
2.5. Activiteiten en middelen van een AGB (art. 241 en 242 GD).
2.5.1.
Activiteiten.
Een AGB kan worden opgericht voor elke activiteit van gemeentelijk belang. De Vlaamse Regering
heeft wel de mogelijkheid om een lijst te bepalen met mogelijkheden waarvoor een AGB kan worden
327
opgericht . De Vlaamse Regering heeft van deze bevoegdheid vooralsnog geen gebruik gemaakt.
Uiteraard kan een AGB, krachtens het specialiteitsbeginsel, geen andere activiteiten ontwikkelen dan
deze die zijn toegestaan in de statuten.
2.5.2.
Middelen.
Bij de realisatie van zijn activiteiten kan een AGB over volgende middelen beschikken :
2.5.2.1. Personeel.
Het AGB kan personeel in dienst hebben. Dit personeel kan statutair of contractueel zijn. De keuze
328
wordt gemaakt door de gemeenteraad in de oprichtingsbeslissing of in de statuten .
De rechtspositieregeling van het personeel van de oprichtende gemeente is van overeenkomstige
toepassing op het personeel van het AGB. Enkel indien het specifiek karakter van het AGB dit
verantwoordt kan het AGB, via zijn raad van bestuur, de afwijking van de rechtspositieregeling
vaststellen. Zo kan bvb. voor een marktconforme verloning worden gezorgd voor specifieke functies,
voorzien ingevolge de bijzondere aard van het AGB. Evenwel echter kan er daarbij aan geen enkel
personeelslid van het autonoom gemeentebedrijf een jaarsalaris worden toegekend dat gelijk of hoger
329
is dan het jaarsalaris van de gemeentesecretaris van de overeenkomstige gemeente .
Het gemeentebedrijf (lees de raad van bestuur ervan) moet ook de rechtspositieregeling vaststellen
voor betrekkingen die niet binnen de gemeente bestaan.
2.5.2.2. Leningen, giften en toelagen.
Het AGB kan leningen aangaan en giften of toelagen ontvangen binnen de grenzen gesteld in de
statuten en de beheersovereenkomst.
2.5.2.3. Onteigeningsbevoegdheid en beheer van het patrimonium van het AGB.
Het AGB kan door de Vlaamse Regering gemachtigd worden om in eigen naam en voor eigen
rekening over te gaan tot onteigeningen die noodzakelijk zijn voor de verwezenlijking van zijn
doelstellingen.
326
Memorie 2005, p. 106.
Art. 225 GD. Zie ook hiervoor bij de algemene uitleg over het EVA.
328
Memorie 2005, p. 106.
329
D. van 29.07.2012, art. 74, dat art. 241 met een par. 3 aanvult. Inwerkingtreding: 01.01.2013.
327
84
Het AGB beslist ook vrij, binnen de grenzen van zijn doel, over de verwerving, de aanwending en de
vervreemding van zijn goederen, over de vestiging of opheffing van zakelijke rechten op die goederen,
alsook over de uitvoering van dergelijke beslissingen en hun financiering.
2.5.2.4. Deelname in, vertegenwoordiging in of oprichting van andere rechtspersonen (filialisering van
het AGB).
Indien dat binnen zijn opdrachten past, dan kan het AGB andere rechtspersonen oprichten, erin
deelnemen of er zich in laten vertegenwoordigen.
Telkens mogen geen speculatieve doeleinden worden nagestreefd en dienen het gelijkheidsbeginsel,
de regelgeving inzake de mededinging en de staatssteun en de beheersovereenkomst nageleefd.
Een en ander moet altijd in de desbetreffende beslissing van het AGB worden aangetoond. Bij
deelname in een andere rechtspersoon moet aan het AGB ook altijd minstens één mandaat van
beheerder worden toegekend.
De beslissing van het AGB (meer bepaald van de raad van bestuur ervan) moet binnen de dertig
dagen aan de Vlaamse Regering worden verzonden.
Tot de oprichting, deelname of
vertegenwoordiging kan niet worden overgegaan dan nadat de beslissing daartoe werd goedgekeurd.
De beslissingstermijn bedraagt honderd dagen te rekenen vanaf de verzending. Heeft de Vlaamse
Regering geen beslissing genomen en verzonden aan het AGB binnen deze termijn, dan wordt de
goedkeuring geacht te zijn verleend.
2.5.2.5. Vaststelling van tarieven en tariefstructuren.
Het AGB beschikt ook over de bevoegdheid de tarieven en de tariefstructuur vast te stellen binnen de
grenzen van de in de beheersovereenkomst gestelde grondregels inzake tarifering.
De maximumtarieven of de formules voor hun berekening die niet in de beheersovereenkomst zijn
geregeld, worden ter goedkeuring aan de gemeenteraad voorgelegd.
2.6. Budget, boekhouding en jaarrekening (art. 243 GD en BVR van 25.06.2010).
2.6.1. Komend recht (vanaf een datum te bepalen bij BVR)
330
.
De AGB’s, moeten naast een budget, ook een meerjarenplan maken. Het onderscheid qua
boekhoudkundige regels tussen AGB’s die enkel de federale boekhoudwetgeving, en niet de Vlaamse
wetgeving, dienen te volgen en andere wordt opgeheven. Het decreet voorziet echter wel een
grondslag om afwijkende regels te voorzien voor bepaalde AGB’s.
Wat de jaarrekening (art. 243bis en 243ter GD) is de regeling gelijklopend aan deze betreffende de
vaststelling en goedkeuring van de gemeenterekening.
De controle op de financiële toestand, op de jaarrekening en op de regelmatigheid van de
verrichtingen weer te geven in de jaarrekening van het autonoom gemeentebedrijf wordt uitgeoefend
door één of meer commissarissen. Deze moeten erkende bedrijfsrevisoren zijn en dienen te worden
benoemd door de gemeenteraad. De commissarissen zijn, bij het uitvoeren van hun opdracht,
gehouden aan hun beroepsregels.
De raad van bestuur spreekt zich, na voormelde controle, in de loop van het eerste semester van het
financiële boekjaar dat volgt op het financiële boekjaar waarop de rekening betrekking heeft, uit over
de vaststelling van de jaarrekening.
Als de raad van bestuur bezwaren heeft tegen bepaalde verrichtingen, formuleert hij een advies over
de aansprakelijkheid van de actoren die betrokken zijn bij die verrichtingen. Dat advies wordt als
bijlage bij de jaarrekening gevoegd. Een afschrift van dat advies wordt bezorgd aan de betrokken
actoren.
Een afschrift van de overeenkomstig dit artikel vastgestelde jaarrekening wordt binnen de 20 dagen
bezorgd aan de gemeenteraad.
De gemeenteraad keurt de jaarrekening goed aan de hand van het verslag van de commissaris of
330
D. van 29.07.2012, art. 75, 76, 77 en 98. Inwerkingtreding: op een datum te bepalen door de Vlaamse regering.
85
commissaris(-sen), als ze juist en volledig is en een waar en getrouw beeld geeft van de financiële
toestand van het autonoom gemeentebedrijf.
Als de gemeenteraad geen besluit verzonden heeft aan het autonoom gemeentebedrijf binnen een
termijn van 50 dagen die ingaat op de derde dag die volgt op de verzending van de jaarrekening aan
de gemeenteraad, wordt de gemeenteraad geacht de jaarrekening goed te keuren.
De raad van bestuur kan bij de Vlaamse regering gemotiveerd beroep instellen tegen het besluit van
de gemeenteraad tot niet-goedkeuring van de jaarrekening.
Het beroep moet worden ingediend binnen een termijn van 30dagen die ingaat op de derde dag die
volgt op de verzending van het betwiste besluit. De Vlaamse regering spreekt zich over het ingestelde
beroep uit binnen een termijn van 50 dagen die ingaat op de derde dag die volgt op de verzending van
het beroep. Als de Vlaamse regering binnen die termijn geen beslissing heeft verzonden, wordt ze
geacht in te stemmen met het besluit van de gemeenteraad.
Als de gemeenteraad bij de goedkeuring bepaalde verrichtingen als onregelmatig heeft bestempeld,
beslist hij over de aansprakelijkheid van de actoren die betrokken zijn bij die betwiste verrichtingen.
Als de gemeenteraad zich niet uitgesproken heeft over de goedkeuring van de jaarrekening binnen
een termijn van 50 dagen die ingaat op de derde dag die volgt op de verzending van de jaarrekening
aan de gemeenteraad, wordt hij geacht over de aansprakelijkheid van de verrichtingen waartegen de
raad van bestuur bezwaren heeft geformuleerd, te hebben beslist overeenkomstig het advies van de
raad van bestuur.
De betrokkenen worden door het autonoom gemeentebedrijf onmiddellijk met een aangetekende brief
op de hoogte gebracht van de beslissing van de gemeenteraad. In voorkomend geval wordt daarbij
een aanmaning gevoegd om het vastgestelde bedrag in de kas van het autonoom gemeentebedrijf te
storten. Een afschrift van de beslissing van de gemeenteraad wordt onmiddellijk bezorgd aan het
autonoom gemeentebedrijf en aan de Vlaamse regering.
Degenen die aansprakelijk worden gesteld en het autonoom gemeentebedrijf kunnen beroep instellen
bij de Vlaamse regering tegen de beslissingen van de gemeenteraad, binnen een termijn van 60
dagen die ingaat op de derde dag die volgt op de verzending van het betwiste besluit of, als de
gemeenteraad geen besluit heeft verzonden, die ingaat op de derde dag die volgt op de dag van het
verstrijken van de hiervoor vermelde beslissingstermijn. Dit beroep heeft schorsende werking. De
Vlaamse Regering doet uitspraak over de aansprakelijkheid van de betrokkenen en bepaalt het
bedrag dat hen ten laste wordt gelegd.
Als de verwerping van bepaalde verrichtingen aanleiding heeft gegeven tot de definitieve afwijzing van
bepaalde uitgaven, dan kan degene die beroep heeft ingesteld de personen die hij aansprakelijk of
medeaansprakelijk acht, ter verantwoording roepen in het beroep bij de Vlaamse regering. In dat
geval doet de Vlaamse regering mee uitspraak over de aansprakelijkheid van de ter verantwoording
geroepen personen.
De beslissing van de Vlaamse regering is uitvoerbaar, zelfs als daartegen beroep is ingesteld bij de
Raad van State. Die beslissing kan echter pas ten uitvoer worden gelegd na het verstrijken van de
termijn voor het instellen van dat beroep.
2.7. De ontbinding en vereffening van een AGB (art. 244 GD).
De beslissing tot het ontbinden en vereffenen van een AGB is een bevoegdheid van de
gemeenteraad. Wellicht zal het wel de bedoeling zijn geweest daarvan een niet-delegeerbare
bevoegdheid van te maken. Het GD bepaalt dit echter niet uitdrukkelijk. Wellicht gaat het om een
vergetelheid.
Indien de gemeenteraad beslist tot ontbinding en vereffening moet een vereffenaar aangesteld
worden. Deze neemt dan onmiddellijk alle bevoegdheden van de andere organen van het AGB over.
De gemeente neemt de rechten en de verplichtingen van het ontbonden AGB over. Ook het statutair
personeel moet overgenomen worden door de gemeente. Daarbij zijn hun rechten (ook deze in
verband met een eventueel gunstiger financieel statuut) gewaarborgd.
86
Op de voorgaande alinea is een uitzondering mogelijk mits uitdrukkelijke beslissing van de
gemeenteraad indien bij de vereffening een andere entiteit het AGB overneemt. In dat geval kan de
gemeenteraad de rechten en plichten aanwijzen die naar de overnemer van het AGB overgaan. In
dat geval ook kan personeel overgaan naar de overnemer, mist het personeel daarmee instemt.
De nadere ontbindingsregels moeten worden opgenomen in de statuten. Eigenaardig genoeg is de
ontbindingsbeslissing van de gemeenteraad betreffende een AGB niet aan de goedkeuring van het
Vlaams gewest onderworpen.
3. Het gemeentelijk extern verzelfstandigd agentschap in privaatrechtelijke
vorm (art. 245 – 247 GD). Specifieke bepalingen.
Wanneer de gemeente de rechtspersoonlijkheid in het kader van de gemeentelijke externe
verzelfstandiging realiseert via een vennootschap in de zin van het wetboek vennootschappen, een
vereniging of een stichting in de zin van de VZW-wet van 27.06.1921 of een internationale VZW of
stichting en deze belast met de uitvoering van een welbepaalde beleidsuitvoerende taak van
gemeentelijk belang, dan spreekt men over een extern verzelfstandigd agentschap in
privaatrechtelijke vorm (hierna verder afgekort als EVAP).
Een gemeente kan ook deelnemen aan een dergelijke rechtspersoon en zo, in plaats van via
oprichting, de verzelfstandiging realiseren.
Een EVAP kan, naast de beleidsuitvoering, ook betrokken worden bij de beleidsvoorbereiding indien
dit kadert in hun taak.
De oprichting gebeurt in overeenstemming met het gelijkheidsbeginsel en de regelgeving inzake de
mededinging en de staatssteun.
Specifiek voor een EVAP ten opzichte van een gewone EVA is dat een EVAP niet noodzakelijk
eenhoofdig is. Aan een EVAP kunnen ook andere personen deelnemen met uitzondering van andere
gemeenten, EVA’s van andere gemeenten, intergemeentelijke samenwerkingsverbanden, provincies
en hun provinciaal extern verzelfstandigde agentschappen, de Vlaamse gemeenschap en het
331
Vlaamse gewest. Deze uitzonderingen gelden zowel bij oprichting als bij deelname .
Aldus heeft men een omzeiling van het decreet intergemeentelijke samenwerking willen vermijden en
willen beletten dat er rechtspersonen ontstonden waarvan zowel de gemeente als de
toezichthoudende overheid deel uitmaken.
Aldus ook is het onmogelijk om een EVAP waarvan meer dan één gemeente deel uitmaakt, wettelijk
op te richten.
Benevens de specifieke regels bepaald in het GD zijn de EVAP’s onderworpen aan de regels die op
hun gekozen private rechtsvorm toepasselijk zijn (bvb. wat betreft personeel, toezicht,
332
bestuurssamenstelling en verantwoordelijkheid, boekhouding, financiën en ontbinding ). Aldus zijn
de bepalingen in het GD inzake een EVAP vaak zeer summier omdat in de desbetreffende
toepasselijke wetgeving, bvb. het wetboek vennootschappen, de zaken vaak al gedetailleerd zijn
geregeld.
We behandelen hierna de specifieke bepalingen die binnen een EVAP gelden. Voor de algemene
bepalingen die in alle EVA’s gelden, zie hiervoor.
3.1. Oprichtingsbeslissing en statuten (art. 245 par. 2 en 4, art. 246 GD).
3.1.1.
Voorafgaand verslag van het college.
De oprichtings- of deelnamebeslissing van de gemeenteraad (een niet delegeerbare bevoegdheid
moet worden voorafgegaan door een door het college opgemaakt verslag.
333
)
331
Memorie 2005, p. 108.
Memorie 2005, p. 108.
333
Art. 43 par. 2, 5° GD.
332
87
In dit verslag moeten de voor- en de nadelen van de EVAP worden afgewogen en moet worden
aangetoond dat het beheer binnen de rechtspersoonlijkheid van de gemeente of van een AGB niet de
vereiste voordelen kan bieden. Stijlformules volstaan niet. De afweging op gemeentelijk niveau en de
controle – op niveau van het toezicht – dienen altijd in concreto te gebeuren. Kunnen als argument
worden aangehaald (uiteraard enkel indien daarvoor in concreto grond is) : de noodzaak om
initiatieven tot samenwerking met betrokkenheid van particulieren of private belangengroepen te
stimuleren, de noodzakelijke doorgedreven onafhankelijkheid van het agentschap, de noodzaak
gemeentelijke taken in het kader van de non-profit te organiseren onder gelijke voorwaarden als de
andere aanbieders, de meerwaarde van de andere leden, het belang van een uitgebreide raad van
bestuur, het imago van een vzw, fiscale voordelen, financiële vrijheid, de mogelijkheid om via de
334
aangenomen structuur sponsoring of subsidies te verkrijgen, het personeelsstatuut .
3.1.2.
Statuten.
Samen met de beslissing tot oprichting of tot deelname moeten de statuten van de EVAP door de
gemeenteraad worden aanvaard. Het GD voorziet dit niet uitdrukkelijk, maar dit blijkt uit de vereiste
de statuten aan goedkeuringstoezicht te onderwerpen (zie hierna).
3.1.3.
Statutenwijzing.
Het GD bepaalt op het eerste zicht niets over de verplichting dat de statutenwijzigingen door de
gemeenteraad moeten worden goedgekeurd. Toch lijkt het ons aannemelijk te stellen dat een
statutenwijziging door de gemeenteraad moet worden goedgekeurd.
3.1.4.
Terinzagelegging.
De goedgekeurde oprichtings- of deelnemingsbeslissing en de statuten van de gemeentelijke
vennootschap, vereniging of stichting moeten samen met het oprichtingsverslag worden neergelegd in
het secretariaat van de gemeente in kwestie.
3.1.5.
Garanties voor de gemeente, aanduiding en voordracht van vertegenwoordigers in de
organen van het EVAP.
Het GD garandeert de gemeente de meerderheid in de algemene vergadering en de raad van bestuur
van het EVAP.
Ongeacht de grootte van de eventuele inbreng van de verschillende partijen, heeft de gemeente altijd
de meerderheid van de stemmen in de algemene vergadering en draagt ze steeds de meerderheid
voor van de leden van de raad van bestuur. Voormelde voordracht waarborgt elke fractie een
vertegenwoordiging. Ten hoogste twee derde van de door de gemeente voorgedragen leden van de
335
raad van bestuur is van hetzelfde geslacht .
De vertegenwoordigers in de algemene vergadering van de EVAP zijn gemeenteraadsleden die door
de gemeenteraad worden verkozen. Ze dienen zich te gedragen naar de instructies van de
gemeenteraad.
Wie de leden van de raad van bestuur voordraagt wordt door het GD niet uitdrukkelijk geregeld. De
memorie van toelichting stelt dat het de gemeentelijke vertegenwoordigers in de algemene
336
vergadering zijn .
De aanwijzingen en voordrachten kunnen te allen tijde worden herroepen. De statuten moeten in dat
verband bepalen dat de betrokken vertegenwoordigers door de herroeping ontslagnemend zijn. Er
wordt dan ook tot hun vervanging overgegaan.
In ieder geval komt een einde aan de mandaten in de organen van het EVAP bij de volledige
vernieuwing van de gemeenteraad. Krachtens het continuïteitsprincipe blijven de vertegenwoordigers
echter wel in functie tot hun vervangers zijn aangewezen of benoemd.
334
CHRISTIAENS, A., “Gemeentelijk extern verzelfstandigd agentschap in privaatrechtelijke vorm. Toekomst voor de
gemeentelijke VZW ?”, BinnenBand, oktober 2009, p. 27 e.v..
335
D. van 29.06.2012, art. 79, dat art. 246 aanvult. Inwerkingtreding: 01.01.2013.
336
Memorie 2005, p. 108.
88
3.2. Bijzondere toezichtsbepalingen (art. 245 par. 3 en par. 2 laatste lid GD).
De oprichtingsbeslissing (inclusief de statuten en het voorafgaand verslag) en eventuele beslissingen
inzake wijziging van de statuten moeten binnen de dertig dagen aan de Vlaamse Regering worden
verzonden.
Binnen de honderd dagen na verzending dient de Vlaamse Regering de
oprichtingsbeslissing of de statutenwijziging al dan niet goed te keuren. Laat de Vlaamse Regering
deze termijn verlopen, dan wordt de goedkeuring geacht te zijn verworven (techniek van de impliciete
goedkeuring).
3.3. Samenwerkingsovereenkomst (art. 247 GD).
Tussen de gemeente en het EVAP moet een samenwerkingsovereenkomst worden gesloten over de
uitvoering van de toevertrouwde taken van gemeentelijk belang.
Minimaal het volgende moet daarin worden geregeld :
-
-
hoe de overgedragen personeelsleden, middelen en infrastructuur zullen worden aangewend
(ten minste indien van een dergelijke overdracht sprake is) ;
de omvang van de presentiegelden en de vergoedingen die door het EVAP worden
toegekend. Daarbij moet binnen de grenzen bepaald door de Vlaamse Regering worden
337
gebleven
;
hoe de interne controle binnen het EVAP zal worden geregeld ;
de instemming van het EVAP met de toekenning van audittaken voorzien in het GD aan de
externe auditcommissie of een of meer commissarissen en de wijze waarop deze audittaken
worden uitgeoefend.
Aan geen enkel personeelslid van een EVAP, kan een jaarsalaris worden toegekend dat gelijk is aan
338
of hoger is dan het jaarsalaris van de gemeentesecretaris van de overeenkomstige gemeente .
3.4. Activiteiten van een EVAP.
Een EVAP kan worden opgericht voor elke activiteit van gemeentelijk belang. De Vlaamse Regering
heeft wel de mogelijkheid om een lijst te bepalen met mogelijkheden waarvoor een EVAP kan worden
339
opgericht (strikt genomen kan ze dat niet voor wat betreft de beslissing tot deelname)
. De
Vlaamse Regering heeft van deze bevoegdheid vooralsnog geen gebruik gemaakt.
Uiteraard kan een EVAP geen andere activiteiten ontwikkelen dan deze die zijn toegestaan in de
statuten.
3.5. Budget, boekhouding en jaarrekening.
Het GD bevat ter zake slechts één bepaling. De jaarrekening van een EVAP moet worden
340
geconsolideerd met de gemeentelijke jaarrekening .
Voor het overige moeten de regels van de voor het EVAP gekozen rechtsvorm worden nageleefd.
3.6. Auditering.
Zie hiervoor onder 3.3.
3.7. De ontbinding en vereffening van een EVAP.
Het GD bepaalt niets over de ontbinding en de vereffening van een EVAP. In ieder geval kan worden
teruggevallen op de bepalingen van de specifieke wetgeving die de rechtsvorm van het EVAP
beheerst en op de statuten.
337
Zie het BVR van 05.06.2009 betreffende de bezoldiging van de lokale mandatarissen, B.S., 19.06.2009..
D. van 29.06.2012, art. 80, dat art. 247 GD aanvult. Inwerkingtreding: 01.01.2013.
339
Art. 225 GD. Zie ook hiervoor bij de algemene uitleg over het EVA.
340
Art. 172 par. 1 GD. Zie ook het BVR van 25.06.2010 betreffende de beleids- en beheerscyclus, art. 62.
338
89
Hoofdstuk 4 – Overgangsbepalingen voor de gemeentelijke externe
verzelfstandiging.
De gewone gemeentebedrijven (de gemeentelijke regies die geen rechtspersoonlijkheid hebben)
verdwijnen in het GD.
Ook de AGB’s en de bestaande binnengemeentelijke VZW’s en andere instellingen waarin de
gemeenten participeren en die onder de bepalingen betreffende de verzelfstandiging van het GD
vallen (dus niet die met een bijzondere decretale of wettelijke rechtsgrond) moeten zich aanpassen.
Ze moeten bij gemeenteraadsbeslissing in overeenstemming worden gebracht met de regels inzake
verzelfstandiging uit het GD (titel VII hoofdstuk II van het GD). Dit moet gebeuren uiterlijk tegen
341
01.01.2014 .
De bedoelde gemeenteraadsbeslissing is onderworpen aan hetzelfde bijzonder toezicht als voor de
342
oprichting van een AGB of een EVAP .
Voor de in overeenstemming te brengen rechtspersonen en instellingen treedt het decreet in werking
343
op de dag volgend op de ontvangst van de goedkeuringsbeslissing en uiterlijk op 01.01.2013 .
De gemeentebedrijven die zich moeten aanpassen kunnen de boekhouding voeren die op hen
toepasselijk was op 31.12.2006 tot de datum waarop titel IV van het GD (de titel betreffende de
344
financiële planning) voor dat gemeentebedrijf in werking treedt
. De Vlaamse Regering kan deze
termijn verlengen.
Art. 228 (verplichting inzake formele motivering en openbaarheid), 229 (de onverenigbaarheden) en
230 (de mogelijkheid van terbeschikkingstelling van middelen infrastructuur en personeel) GD zijn
echter onmiddellijk bij de inwerkingtreding van art. 310 GD toepasselijk.
341
Art. 310 par. 1 GD, zoals gewijzigd door art. 148 van het reparatiedecreet 2009. Inwerkingtreding : 01.07.2009 en
naderhand gewijzigd bij D. van 29.06.2012, art. 96. Inwerkingtreding: 01.01.2013.
342
Art. 310 par. 2 GD, zoals gewijzigd door art. 148 van het reparatiedecreet 2009. Inwerkingtreding : 01.07.2009.
343
Art. 310 par. 1 GD, zoals gewijzigd door art. 148 van het reparatiedecreet 2009. Inwerkingtreding : 01.07.2009.
344
D. van 29.06.2012, art. 96, dat art. 310 wijzigt. Inwerkingtreding: 01.01.2013.
90
Hoofdstuk 5 – Participaties van gemeenten in private verenigingen,
stichtingen of vennootschappen.
1. Participaties van gemeenten in private verenigingen, stichtingen of
vennootschappen met sociaal oogmerk of ter realisatie van een PPS-project 345.
346
Het Gemeentedecreet
schept de mogelijkheid voor een gemeente om verenigingen, stichtingen en
vennootschappen met sociaal oogmerk op te richten of erin deel te nemen of er zich in te laten
vertegenwoordigen.
Idem voor zover het een vennootschap betreft die de realisatie van een PPS-project in het kader van
het PPS-decreet als uitsluitende doelstelling heeft.
Telkens is vereist dat de rechtspersoon waarin de gemeente deelneemt, die ze opricht of waarin ze is
vertegenwoordigd, geen taak van gemeentelijk belang vervult. Is dat wel het geval, dan moet men
zich behelpen met één van de vormen van externe verzelfstandiging .
Volgens de rechtsleer mag men via participaties zoals hier bedoeld wél bijdragen tot het gemeentelijk
347
belang zonder echter gemeentelijke taken te verzelfstandigen .
De beslissing tot deelname of oprichting behoort tot de bevoegdheid van de gemeenteraad en is niet
348
delegeerbaar . Ze is, in tegenstelling tot een beslissing tot deelname in of oprichting van een EVA,
niet aan bijzonder toezicht onderworpen.
2. Participaties van gemeenten in private verenigingen, stichtingen of
vennootschappen.
Gemeenten kunnen geen andere participaties in private verenigingen, stichtingen of vennootschappen
nemen dan deze voorzien in 5.1. tenzij een uitdrukkelijke decretale of wettelijke rechtsgrond
voorhanden is. Dergelijke rechtsgrond bestaat bvb. wel voor de deelname in vennootschappen actief
349
in de energiesector (wet van 21.12.1994) .
De beslissing tot deelname of oprichting behoort tot de bevoegdheid van de gemeenteraad en is niet
350
delegeerbaar . Ze is, in tegenstelling tot een beslissing tot deelname in of oprichting van een EVA,
niet aan bijzonder toezicht onderworpen.
3. Verbod tot overdracht en terbeschikkingstelling.
In de gevallen van 1. en 2. mag de gemeente geen personeel ter beschikking stellen of overdragen.
351
Idem voor wat betreft de overdracht van gemeentelijke infrastructuur . Dit laatste lijkt in ieder geval
voor PPS-projecten een hinderpaal. Vaak bestaat de inbreng van de gemeente precies uit de
terbeschikkingstelling van onroerende goederen.
345
PPS staat voor Publiek Private Samenwerking.
Art. 195 GD.
347
DUJARDIN, J; e.a., Praktisch handboek voor gemeenterecht, Die Keure, 2006, 604.
348
Art. 43 par. 2, 5° GD.
349
Memorie 2005, p. 97.
350
Art. 43 par. 2, 5° GD.
351
Art. 195 par. 2 GD.
346
91
DEEL VI – DE BEVOEGDHEIDSVERDELING TUSSEN DE
GEMEENTELIJKE BESTUURSORGANEN. THEMATISCHE
BENADERING
Dit deel is deels nog in voorbereiding.
Hoofdstuk 1 – Overheidsopdrachten
De bevoegdheidsverdelende regels zijn behandeld bij de bespreking van de bevoegdheden van
gemeenteraad en college en bij de bespreking van de figuur van het budgethouderschap.
We beperken ons tot een schematisch overzicht.
1. Bestek, raming en gunningswijze binnen de gemeente. Wie is bevoegd ?
Nt. Nominatief in budget vermeld
. = GR : art. 43 par.2, 11°
. Niet delegeerbaar
a. Geen DB (*)
Nominatief in budget vermeld + raad bepaalde bestek en gunningswijze nt.
. = College : art. 57 par. 3, 6°
. Delegeerbaar en subdelegeerbaar
b. Wel DB
Regel : college
art. 57 par. 3, 5°
delegatie
secr.
art. 58 lid 1 en 2
subdelegatie
personeelslid (zie organogr.)
art. 58 lid 3
(*) DB (dagelijks bestuur) in het kader van het budgethouderschap :
- vast te stellen door de GR. Niet delegeerbaar (art. 43, par. 2, 9° en 10°).
= in het kader van het budgethouderschap, maar enkel indien in dit kader specifiek en expliciet gedelegeerd :
beheersdaden geboekt op het exploitatiebudget of die onder normale omstandigheden de gemeente niet
jaaroverschrijdend binden
(Memorie 2009).
Vb 352. : . gewone leveringen en diensten
. (beperktere) investeringen die onder normale omstandigheden in het jaar zelf worden
geleverd/gerealiseerd.
=  bvb. 234 lid 2 en lid 3 NGW.
Activiteitencentra en projecten : daartoe specifiek/expliciet aangeduid personeelslid (art. 159 par. 3)
352
Parl. St., Vlaams Parlement, 2008-2009, nr. 1946/1.
92
2. Bestek, raming en gunningswijze binnen een IVA.
Wie is bevoegd ?
Hoofd IVA..
3. Bestek, raming en gunningswijze binnen een EVA. Wie is bevoegd ?
AGB.
a. Geen DB : RvB (art. 236 par. 1). Niet delegeerbaar (art. 237 GD a contrario).
Delegatie
b. Wel DB Regel : RvB
subdelegatie
DC/Ged.Bestuurder
art. 237
en stat.
bepaling
personeel AGB
art. 237
en stat.
bepaling
EVAP.
Cfr. de gekozen rechtsvorm. Deze is bepalend.
4. Bestek, raming en gunningswijze binnen een wijk- en burgerinitiatief. Wie is bevoegd?
Gewone regels, behoudens expliciete aanduiding van wijk- en burgerinitiatief.
5. Gunningsprocedure, gunning en uitvoering binnen de gemeente. Wie is bevoegd?
a. geen DB
College (art. 57 par. 3, 4°). Niet delegeerbaar (art. 159 par. 2 a contrario).
Activiteitencentra en projecten : gedelegeerde personeelsleden in functie
organogram
b. Wel DB
Regel : college
art. 57 par. 3, 4°
delegatie
secr.
art. 58 lid 2
art. 159 par. 2
subdelegatie
personeelslid (zie organogr.)
art. 159 par. 2
Let wel: de delegatie volgt niet langer automatisch uit het wezen van het budgethouderschap
maar moet expliciet zijn.
93
6. IVA.
Delegatie (art. 224 par. 3)
Hoofd agentschap
= budgethouder
(art. 224 par. 3)
personeel bepaald
in beheersovereenk. (= college)
7. Gunningsprocedure, gunning en uitvoering binnen een AGB, EVAP en een wijk- en
burgerinitiatief. Wie is bevoegd?
De regeling is identiek aan de vaststelling van bestek, raming en gunningswijze.
94
Hoofdstuk 2 – Beheer van het gemeentelijk patrimonium 353
De bevoegdheidsverdelende regels zijn behandeld bij de bespreking van de bevoegdheden van
gemeenteraad en college en bij de bespreking van de figuur van het budgethouderschap.
We beperken ons tot een schematisch overzicht dat beperkt is tot de gemeente als rechtspersoon.
1. Daden van beschikking
Roerende goederen (behoudens dading) :
College
secr.
personeelslid
Art. 57 par. 3, 8°
art. 58 lid 2
art. 58 lid 3
Nt. Nominatief in budget vermeld
. = GR : art. 43 par.2, 12°
. Niet delegeerbaar
Onroerende goederen :
Nominatief in budget vermeld
. = College (behoudens dading) : art. 57 par. 3, 8°
. Niet delegeerbaar
2. Daden van beheer.
Desgevallend binnen de door de gemeenteraad gestelde algemene regels :
delegatie
subdelegatie
College
secr.
Art. 159 par. 1 art. 159 par. 2
Art. 57 par. 3, 1° art. 58
art. 159 par. 2
art. 58
personeelslid (zie organogr.)
Voor activiteitencentra en projecten :
GR stelt vw., sec adviseert en coll.delegeert
personeelsleden aangewezen
door het organogram
353
Een decreet van 10.12.2010 (B.S., 21.12.2010) – dat de art. 192bis t.e.m. 192quater in het GD toevoegt - maakt het mogelijk
voor de gemeenten en hun agentschappen bedoeld in titel VII van het Gemeentedecreet om landmeters-experten aan te stellen
voor het opstellen van schattingsverslagen in het kader van onroerende verrichtingen. Voorheen kon daartoe enkel een beroep
worden gedaan op de aankoopcomités of de ontvangers van de registratie
95
Hoofdstuk 3 – Ruimtelijke ordening en leefmilieu
In voorbereiding.
Hoofdstuk 4 - De gemeentelijke financiën
Zie hiervoor bij deel IV – Planning en financieel beheer van de gemeente
Hoofdstuk 5 – De politionele bevoegdheden
Zie in boek I bij de algemene benadering van de bevoegdheidsverdeling tussen gemeenteraad,
college en burgemeester.
Hoofdstuk 6 – Het personeel van de gemeente
Zie hiervoor.
Hoofdstuk 7 – De rechtsgedingen
Zie in boek I bij de algemene benadering van de bevoegdheidsverdeling tussen gemeenteraad,
college en burgemeester.
Hoofdstuk 8 – Openbaarheid van bestuur
Zie hierna.
Hoofdstuk 9 – Diverse bevoegdheden
In voorbereiding.
96
DEEL VII – DE GEMEENTEN IN RELATIE TOT O.C.M.W.,
KERKFABRIEK EN POLITIEZONE
Hoofdstuk 1 – De relatie gemeente – O.C.M.W.
De band tussen de gemeente en het OCMW uit zich in aanwezigheid van de voorzitter in het college
(1.) (zie hiervoor bij de samenstelling van de gemeentelijke bestuursorganen), de samenstelling van
de raad van het OCMW (2.), in de werking van de instellingen van het OCMW (3.) en in de
354
toezichtsregeling (4.).
1. De aanwezigheid van de voorzitter van het OCMW in het college van
burgemeester en schepenen.
Zie hiervoor bij de samenstelling van de gemeentelijke bestuursorganen in Boek I. We herinneren er
nog even aan dat vanaf 2013 de voorzitter van het OCMW verplicht deel uitmaakt van het college. In
de legislatuur 2007 – 2012 gaat het om een lokale keuze, keuze die echter gevolg heeft voor de rest
van de lopende legislatuur.
2. De relatie met de gemeente in de samenstelling van de raad van het OCMW.
De raad van het O.C.M.W. wordt door de gemeenteraad verkozen. Dit gebeurt in de
355
installatievergadering van de gemeenteraad
. Voor verdere toelichting wordt verwezen naar de
cursus OCMW-decreet.
3. De relatie met de gemeente in de werking van het OCMW (en de gemeente).
3.1. De burgemeester in de raad van het OCMW
356
De burgemeester kan de zittingen van de OCMW.-raad bijwonen, ook die zittingen die besloten zijn.
Hij heeft echter geen enkele stem in de OCMW-raad, ook geen raadgevende en kan de raad ook niet
meer voorzitten. Enkel in geval van voorafgaandelijke (blijkens de memorie van toelichting schriftelijk)
gemotiveerde afwezigheid kan hij zich door een schepen laten vervangen. Dit houdt in dat een
algemene vervanging niet meer mogelijk is. De bewijslast voor de “totale onmogelijkheid” aanwezig te
357
zijn (de woorden zijn afkomstig uit de memorie van toelichting) ligt bij de burgemeester .
De burgemeester of de vervangende kan de stemming over elk punt verdagen, tenzij het gaat om een
individuele toekenning of terugvordering van maatschappelijke dienstverlenging.
Dit verdagingsrecht moet gemotiveerd zijn en is eenmalig. De motivering moet in de notulen worden
opgenomen. Het resultaat van de verdaging is dat het punt ten vroegste na 30 dagen opnieuw kan
worden behandeld, tenzij het college hierover eerder een advies heeft uitgebracht.
354
Zie eveneens de cursus OCMW-decreet van de SBR. We beperken ons tot hoofdzaken.
Art. 11 OCMW-decreet van 19.12.2008.
356
Art. 41 en 42 OCMW-decreet van 19.12.2008.
357
Memorie van toelichting bij het decreet van 07.07.2006 tot wijziging van de OCMW-wet.
355
97
3.2. Van overleg gemeente - OCMW
358
naar een wederzijdse adviesverplichting
359
.
Sedert 01.01.2013 is het overlegcomité gemeente – OCMW verdwenen. In de plaats kwam, voor een
360
aantal beslissingen, een verplicht advies van de OCMW-raad of het college
. Dit advies moet
361
worden toegevoegd aan de beslissingen die aan de toezichthoudende overheid worden gestuurd .
Het advies moet door de raad voor maatschappelijk welzijn worden uitgebracht binnen een termijn
van 30 dagen na ontvangst van de ontwerpbeslissing. Bij gebrek aan kennisgeving van het advies
aan de gemeente binnen de voorgeschreven termijn kan aan de adviesvereiste worden
voorbijgegaan. In dat geval moet dit in het overwegend gedeelte van de beslissing worden vermeld.
De te adviseren materies zijn opgenomen in art. 270 par. 1 GD.
3.3. De verplichting van de gemeente in te staan voor de tekorten van het OCMW
Art. 145 van het OCMW-decreet voorziet dat de tekorten van het OCMW die uit de uitvoering van de
taken van het OCMW voortkomen ten laste dienen te worden genomen door de gemeente. Een en
362
ander vormt op het gemeentelijke budget een verplichte uitgave .
3.4. Beheersovereenkomsten
363
.
Nieuw is dat gemeente en OCMW nu ook beheersovereenkomsten kunnen sluiten.
Deze
overeenkomsten kunnen het gebruik van elkaars diensten of personeelsleden als voorwerp hebben.
Beheersovereenkomsten kunnen uiteraard een effect hebben op de werking van de gemeente.
358
Voorheen artikel 26 par. 2 OCMW-wet.
Artikel 270 GD en art. 270 van het OCMW-decreet van 19.12.2008.
360
Artikel 270 en 312 GD en artikel 270 van het OCMW-decreet van 19.12.2008.
361
Art. 270 par. 2 GD.
362
Artikel 151, par. 2, 4° GD. Dit artikel zal in de plaats komen van art. 255 NGW
363
Artikel 271 GD en art. 271 van het OCMW-decreet van 19.12.2008.
359
98
4. De relatie met de gemeente in het kader van het toezicht door de gemeente
op het OCMW
4.1. Toezicht uitgeoefend door het college.
4.1.1. Controle en toezicht op de algemene werking van het OCMW.
Dit recht (en ook de plicht daartoe) van het college wordt uitgeoefend door één van de leden van het
college daartoe afgevaardigd (art. 253 OCMW-decreet). Dit lid kan, uiteraard, niet de voorzitter van
364
het OCMW zijn .
4.1.2. De mogelijkheid van schorsend beroep.
Art. 257 OCMW-decreet voorziet een belangrijke opdracht voor het college van burgemeester en
schepenen.
Het college dient, uiteraard zonder dat de voorzitter van het OCMW een rol kan spelen, na te gaan of
de OCMW-raadsbesluiten het gemeentelijke belang inzonderheid het financiële belang van de
gemeente niet schaden.
Als het college van burgemeester en schepenen van oordeel is dat een besluit van het openbaar
centrum voor maatschappelijk welzijn (individueel in te sturen of op lijst in te sturen), het gemeentelijk
belang en inzonderheid de financiële belangen van de gemeente schaadt, dan kan het tegen het
besluit beroep instellen bij de provinciegouverneur, behalve indien het betrokken besluit reeds was
goedgekeurd of vastgesteld door de gemeenteraad.
Het beroep schorst de uitvoerbaarheid van het aangevochten besluit en moet samen met een kopie
van het bestreden besluit aan de provinciegouverneur worden verzonden. Het beroep moet worden
ingesteld binnen een termijn van twintig dagen.
De termijn voor het instellen van het beroep gaat in op de derde dag die volgt op de verzending van
de besluiten of van de toezichtslijst voor lijstbesluiten.
De termijn voor het instellen van het beroep wordt gestuit door de verzending van een aangetekende
brief, waarbij het college van burgemeester en schepenen een bepaald besluit, het dossier, bepaalde
documenten of inlichtingen betreffende een bepaald besluit bij het openbaar centrum voor
maatschappelijk welzijn opvraagt. De opvraging mag geen betrekking hebben op dossiers die
betrekking hebben op de persoonlijke levenssfeer van de cliënten van het openbaar centrum voor
maatschappelijk welzijn of hun onderhoudsplichtigen.
De termijn voor het instellen van het beroep gaat vervolgens opnieuw in op de derde dag die volgt op
de dag van de verzending van alle gevraagde gegevens.
Om ontvankelijk te zijn, moet een kopie van dat beroep worden verzonden aan het openbaar centrum
voor maatschappelijk welzijn. Een kopie van dat beroep wordt tevens, gelijktijdig met de verzending
aan de provinciegouverneur, verzonden aan de Vlaamse Regering.
De voorzitter van de raad voor maatschappelijk welzijn mag niet aanwezig zijn bij de stemming van
het college van burgemeester en schepenen over het besluit om beroep in te stellen.
Voor het verder verloop verwijzen we naar de cursus OCMW-decreet.
364
Zie art. 253 OCMW-decreet van 19.12.2008.
99
4.2. Toezicht uitgeoefend door de gemeenteraad.
De raad heeft vooral als taak het financieel toezicht op het OCMW. uit te voeren. De voornaamste
toezichtsmomenten worden hierna kort weergegeven.
4.2.1.
Meerjarenplan
365
.
Voor het einde van het jaar dat volgt op de gemeenteraadsverkiezingen en voor hij beraadslaagt over
het budget voor het volgende financiële boekjaar, stelt de raad voor maatschappelijk welzijn een
meerjarenplan vast.
Het meerjarenplan start in het tweede jaar dat volgt op de gemeenteraadsverkiezingen en loopt af op
het einde van het jaar na de daaropvolgende gemeenteraadsverkiezingen.
Het meerjarenplan bestaat uit een strategische nota en een financiële nota. In de strategische nota
worden de beleidsdoelstellingen en de beleidsopties voor het extern en intern te voeren beleid van het
openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn op elkaar afgestemd en geïntegreerd weergegeven.
De beleidsdoelstellingen en beleidsopties worden afgestemd op het lokaal sociaal beleidsplan
overeenkomstig het decreet van 19 maart 2004 betreffende het lokaal sociaal beleid.
In de financiële nota wordt de vermoedelijke gemeentelijke bijdrage opgenomen, wordt verduidelijkt
hoe het financiële evenwicht wordt gehandhaafd en worden de financiële consequenties van de
beleidsopties van de strategische nota weergegeven.
Het meerjarenplan wordt ter goedkeuring aan de gemeenteraad voorgelegd.
De raad voor maatschappelijk welzijn past jaarlijks waar nodig het meerjarenplan aan voor hij
beraadslaagt
over
het
budget
voor
het
volgende
financiële
boekjaar.
De aanpassing van het meerjarenplan is facultatief bij de vaststelling van het budget met betrekking
tot het laatste financiële boekjaar van de zesjaarlijkse periode, vermeld in artikel 146, § 1, tweede lid.
De raad voor maatschappelijk welzijn houdt bij de aanpassing van het meerjarenplan rekening met de
termijn waarop het meerjarenplan betrekking heeft. Artikel 146, § 1, derde lid, is van overeenkomstige
toepassing.
Met behoud van de toepassing van het derde lid beschrijft de financiële nota de financiële
consequenties voor ten minste drie en ten hoogste zes financiële boekjaren.
Aanpassingen van het meerjarenplan, vermeld in artikel 147, worden enkel ter goedkeuring aan de
gemeenteraad voorgelegd als de bijdrage van de gemeente, vermeld in artikel 145, gedurende het
resterende gedeelte van de zesjaarlijkse periode, vermeld in artikel 146, § 1, tweede lid, van de
financiële nota van het meerjarenplan wordt verhoogd of als de strategische nota van het
meerjarenplan inhoudelijk wijzigt. In die gevallen kan de gemeenteraad het plan desgewenst
aanpassen. Als er geen goedkeuring is vereist, neemt de gemeenteraad enkel kennis van de
aanpassingen van het meerjarenplan.
De gemeenteraad neemt een beslissing en notificeert deze aan het OCMW binnen de 50 dagen na
inkomen van de beslissing van de OCMW-raad..
4.2.2.
Budget
366
.
Voor het begin van ieder financieel boekjaar stelt de raad voor maatschappelijk welzijn op basis van
het meerjarenplan het budget van het openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn vast.
In afwijking van het voorgaande kan de raad voor maatschappelijk welzijn het budget voor het eerste
volledige financiële boekjaar van de zesjaarlijkse periode waarvoor de raad voor maatschappelijk
welzijn is verkozen, vaststellen in de loop van het eerste kwartaal van dat boekjaar.
Het budget voor het eerste volledige financiële boekjaar van de zesjaarlijkse periode hoeft niet te
passen in het meerjarenplan.
365
366
Art. 146 e.v. OCMW-decreet van 19.12.2008.
Art. 149, 150 en 151 OCMW-decreet van 19.12.2008.
100
Het budget wordt aan de gemeente bezorgd. De voorzitter van de raad voor maatschappelijk welzijn
licht het budget toe op de vergadering van de gemeenteraad. Als de voorzitter van de raad voor
maatschappelijk welzijn geen deel uitmaakt van de gemeenteraad, wordt hij ten minste acht dagen
voor de dag van die vergadering door de voorzitter van de gemeenteraad daarvan verwittigd.
Als een budget past binnen het meerjarenplan, neemt de gemeenteraad er kennis van. Als een
budget niet past binnen het meerjarenplan, spreekt de gemeenteraad zich uit over de goedkeuring
van het budget. De gemeenteraad kan evenwel in dat geval het budget in overeenstemming brengen
met het meerjarenplan. Als de raad voor maatschappelijk welzijn geen meerjarenplan of budget heeft
vastgesteld, stelt de gemeenteraad eenzijdig het budget vast.
De gemeenteraad neemt de voormelde beslissing binnen een termijn van vijftig dagen, die ingaat op
de dag nadat de beslissing van de raad voor maatschappelijk welzijn bij de gemeente is ingekomen.
De gemeente verstuurt haar besluit naar het openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn uiterlijk
de laatste dag van die termijn. Als binnen die termijn geen beslissing naar het openbaar centrum
voor maatschappelijk welzijn is verstuurd, wordt de gemeenteraad geacht te hebben kennisgenomen
van het budget of er zijn goedkeuring aan te hebben verleend. De gemeenteraad bezorgt de
beslissingen van goedkeuring, van niet-goedkeuring of van vaststelling van het budget, vermeld in
het tweede lid, aan de provinciegouverneur.
4.2.3.
Jaarrekeningen
367
.
De raad voor maatschappelijk welzijn spreekt zich in de loop van het eerste semester van het
financiële boekjaar dat volgt op het financiële boekjaar waarop de rekening betrekking heeft uit over
de vaststelling van de jaarrekening.
Als de raad voor maatschappelijk welzijn bezwaren heeft tegen bepaalde verrichtingen, formuleert hij
een advies over de aansprakelijkheid van de bij die verrichtingen betrokken actoren. Dat advies wordt
als bijlage bij de jaarrekening gevoegd, en wordt bezorgd aan de actoren die aansprakelijk worden
gesteld.
Een afschrift van de overeenkomstig dit artikel vastgestelde jaarrekening wordt binnen twintig dagen
bezorgd aan de provinciegouverneur.
Een afschrift van de vastgestelde jaarrekening wordt bezorgd aan de gemeenteraad, die binnen vijftig
dagen na overzending, zijn opmerkingen ter kennis kan brengen van de provinciegouverneur.
De provinciegouverneur keurt de jaarrekening goed als ze juist en volledig is en een waar en getrouw
beeld geeft van de financiële toestand van het openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn.
Als de provinciegouverneur geen besluit verzonden heeft binnen een termijn van honderdvijftig dagen
die ingaat op de derde dag die volgt op de verzending van de opmerkingen van de gemeenteraad
over de jaarrekening of, als de gemeenteraad geen opmerkingen heeft verzonden, op de derde dag
die volgt op de dag van het verstrijken van de termijn, vermeld hiervoor , wordt hij geacht de
jaarrekening goed te keuren.
De raad voor maatschappelijk welzijn kan bij de Vlaamse Regering gemotiveerd beroep instellen
tegen het besluit van de provinciegouverneur tot niet-goedkeuring van de jaarrekening.
Het beroep moet worden ingediend binnen een termijn van dertig dagen die ingaat op de derde dag
die volgt op de verzending van het betwiste besluit. De Vlaamse Regering spreekt zich uit over het
ingestelde beroep binnen een termijn van vijftig dagen die ingaat op de derde dag die volgt op de
verzending van het beroep. Als de Vlaamse Regering binnen die termijn geen beslissing heeft
verzonden, wordt ze geacht in te stemmen met het besluit van de provinciegouverneur.
4.2.4. Oprichting van nieuwe diensten en uitbreiding van bestaande diensten
368
.
De oprichting of de uitbreiding van een inrichting of dienst met sociaal, curatief of preventief karakter is
onderworpen aan de goedkeuring van de gemeenteraad, zodra het besluit van die aard is dat het een
tegemoetkoming uit het gemeentelijk budget zal meebrengen of deze zal verhogen.
367
368
Art. 174 e.v. OCMW-decreet van 19.12.2008.
Art. 60 par. 6 OCMW-wet
101
Hoofdstuk 2 De relatie gemeente - Kerkfabriek
1. Naar een nieuwe regeling voor het beheer van het tijdelijke van de
erediensten.
1.1. Kerkfabrieken : een Revolutionair product.
1.1.1.
Het concordaat tussen de Heilige Stoel en Keizer Napoleon I.
Vóór de Franse revolutie, gestart op 14.07.1789, was er van een scheiding tussen Kerk en Staat geen
sprake.
Tijdens de Franse Revolutie werden talrijke kerkelijke eigendommen aan de Kerk ontnomen (de zgn.
369
“naasting” van kerkelijke goederen). Een aantal werd voor de sloop verkocht en afgebroken
.
Tevens werd een scheiding tussen Kerk en Staat ingesteld.
In het kader van de normalisatie van de relaties tussen Staat en Kerk werd in 1801 een concordaat
370
gesloten tussen Paus en de Franse Keizer Napoleon I .
Bisdommen en parochies konden weer worden opgericht en de staat verbond zich tot het ten laste
nemen van een behoorlijke wedde van de bisschoppen en de bedienaars van de erediensten.
1.1.2.
Het zgn. “Napoleontisch decreet”.
Het concordaat werd verder uitgewerkt in een decreet van 18 germinal jaar X (08.04.1802). In dit
“Napoleontisch decreet” was voor het eerst sprake van het begrip kerkfabriek.
Het statuut van de kerkfabrieken werd daarop, samen met de financiële relaties met de burgerlijke
overheden, verder geregeld in het decreet van 30.12.1809, het “Décret réglementaire des fabriques”.
Zo bepaalt art. 92 van het decreet van 30.12.1809 dat betreffende de Rooms-Katholieke eredienst de
gemeenten volgende financiële verplichtingen hebben :
- een bijdrageplicht in een limitatief opgegeven aantal lasten (art. 37 D. 30.12.1809), mits de
inkomsten van de kerkfabrieken onvoldoende zijn ;
- het bijdragen in de grove herstellingen van de tot de eredienst bestemde gebouwen ;
- een woonstverplichting ten opzichte van de bedienaar, hetzij in natura, hetzij bij wijze van
woonstvergoeding.
371
Deze verplichtingen werden deels overgenomen in het Gemeentedecreet
.
De eerste twee voorschriften zijn verplichtingen ten opzichte van de kerkfabriek. De derde verplichting
geldt ten opzichte van de bedienaar van de eredienst.
Keerzijde voor de financiële verplichtingen van de gemeente werd gevormd door de aanwezigheid van
de gemeente in de kerkraad en een vorm van toezicht van de gemeente op de kerkfabriek.
De burgemeester, zo hij katholiek is, is krachtens het Napoleontisch decreet van rechtswege lid van
372
de kerkraad van de kerkfabrieken in zijn gemeente .
369
Talrijke kerken werden als steengroeve gebruikt, zo bvb. ook de abdijkerk van Cluny (Fr.) en de St. Donaaskerk op de Burg
te Brugge.
370
Concordaat van 26 messidor jaar IX (15.07.1801).
371
Artikel 151 par. 2, 2° en 3° GD.
372
Art. 4 en 5 D. 30.12.1809. Is de burgemeester niet katholiek, dan moet hij/zij zich laten vervangen door een katholieke
schepen. Zijn er geen katholieke schepenen, dan moet de plaats ingenomen worden door een katholiek gemeenteraadslid.
Zijn er geen katholieke gemeenteraadsleden, dan is er geen gemeentelijke vertegenwoordiging in de kerkraad.
102
De begrotingen en de rekeningen van de kerkfabriek zijn aan advies van de gemeenteraad
373
onderworpen
. De goedkeuringsbevoegdheid is verdeeld tussen de bisschop (ontvangsten en
uitgaven betreffende de eigenlijke eredienst) en de bestendige deputatie (overige artikels). Er is
beroep bij de Koning voorzien.
1.1.3.
De oude regelgeving in België.
Na de Belgische onafhankelijkheid bleef het D. van 30.12.1809 gelden. Het werd gewijzigd en
aangevuld met de wet van 04.03.1870 betreffende het tijdelijke van de eredienst. De wet van
04.03.1870 regelde het financieel beheer van de kerkfabrieken.
374
Naderhand werden ook andere erediensten erkend
. Aldus kwam men tot een amalgaam van
regelingen dat de relaties tussen de betrokken eredienst en de betrokken burgerlijke overheid regelde.
1.2. Gedeeltelijke regionalisering van de materie.
Tot en met de vierde staatshervorming
federaal.
375
bleef de wetgeving betreffende de erediensten geheel
Ingevolge de bijzondere wet van 13.07.2001 werden de gewesten met ingang van 01.01.2002
bevoegd voor de kerkfabrieken en de temporaliën van de erkende erediensten, uitgezonderd de
376
erkenning van de erediensten en de wedden en pensioenen van de bedienaars .
Zo zijn de gewesten sedert 01.01.2002 o.m. bevoegd voor
-
377
:
de vaststelling van de regels inzake organisatie en werking van de besturen van de erkende
erediensten ;
de vaststelling van de regels betreffende opmaak van de begrotingen en de rekeningen van de
bestuursorganen van de erkende erediensten ;
de vaststelling van de regels inzake patrimoniumbeheer ;
de vaststelling van de regels inzake administratief toezicht ;
de verplichtingen van de burgerlijke overheden ten opzichte van de besturen en de bedienaars
van de erediensten.
Het Vlaamse Parlement heeft van deze bevoegdheid gebruik gemaakt door het stemmen van het
decreet van 07.05.2004 betreffende de materiële organisatie en werking van de erkende erediensten.
373
Art. 1 en 6 W. 04.03.1870.
De op heden in België erkende godsdiensten zijn: de rooms-katholieke, de protestantse, de anglicaanse, de israëlitische, de
islamitische en de orthodoxe eredienst. De erkenning van erediensten is een federale bevoegdheid, zie hierna.
375
Staatshervormingen van 1970, 1980, 1988 en 1993.
376
Art. 4 van de bijzondere wet van 13.07.2001 houdende overdracht van diverse bevoegdheden aan de gewesten en de
gemeenschappen (B.S., 03.08.2001). Het aangehaald artikel herformuleert art. 6, par. 1, VIII van de bijzondere wet van
08.08.1980 tot hervorming van de instellingen. Zie betreffende de verplichting inzake de wedden en pensioenen overigens ook
art. 181 par. 1 en 2 Gec. GW.
377
Memorie van Toelichting bij het D. betreffende de materiële organisatie en werking van de erkende erediensten, Vlaams
Parlement, stuk 2100 (2003 – 2004) – nr. 1, p. 4. Deze tekst wordt hierna verder aangeduid als “Memorie”.
374
103
2. Het nieuwe decreet van 07.05.2004 betreffende de materiële organisatie en
werking van de erkende erediensten 378.
2.1. Beperking van de behandelde materie.
De verdere uiteenzetting wordt beperkt tot bestuursorganen van de Rooms-Katholieke eredienst en de
379
relatie met de gemeente. Bovendien worden enkel de hoofdpunten aangeraakt .
2.2. Doelstellingen van het nieuwe decreet
380
en beoordeling.
Ingevolge de regionalisering van de materie heeft de Vlaamse decreetgever initiatief genomen om een
nieuw decreet betreffende de materiële organisatie en werking van de erkende erediensten aan te
381
nemen . Dit nieuwe decreet werd gepubliceerd in het Staatsblad van 06.09.2004.
Het nieuwe decreet neemt het decreet van 30.12.1809 en de wet van 04.03.1870 als vertrekpunt en
wijkt er niet fundamenteel van af.
Dit leidt ertoe dat de Hoge Raad voor Binnenlands Bestuur (HRBB) in zijn advies van 22.09.2003
382
spreekt over “opsmukwerk”, een “weinig ambitieuze houding”, een “gemiste kans” .
De HRBB wijst er o.a. op dat geen rekening gehouden werd met het dalend kerkbezoek en de
evoluties die binnen de Katholieke kerk gaande zijn, zoals de oprichting van parochiefederaties op het
niveau van de gemeenten hetgeen in het decreet zou kunnen zijn vertaald via de oprichting van één
kerkfabriek per gemeente.
Ook de problematiek van de grensoverschrijdende parochies werd niet aan de wortel aangepakt.
Tevens is er geen antwoord op de vraag of de gemeenten – vooral de kleinere – de financiële lasten
383
kunnen blijven dragen
. Niettemin wordt de financiering van de erkende erediensten niet
fundamenteel in vraag gesteld.
De HRBB wijst echter ook op een aantal zaken die lovend worden onthaald, zoals de afstemming op
het Gemeentedecreet, de afschaffing van het bureau der kerkmeesters, de oprichting van een
centraal kerkbestuur, de institutionalisering van het overleg kerkfabriek – gemeente, de verplichting in
hoofde van de kerkfabriek een meerjarenplan op te maken.
2.3. Inwerkingtreding.
384
Het nieuwe decreet treedt in werking op 01.03.2005 . Hoofdstuk III van Titel II (art. 41 tot en met 56
betreffende het financieel beheer van de Rooms-Katholieke eredienst) treedt in werking op een datum
te bepalen door de Vlaamse Regering en uiterlijk op 01.01.2007, dus met de start van de nieuwe
385
legislatuur, al zorgt het uitvoeringsbesluit toch nog voor enig uitstel .
378
B.S., 06.09.2004. Het decreet werd inmiddels gewijzigd bij D. van 20.01.2006 en van 06.07.2012.
Zie ook omzendbrief BA-2005/01 over de toepassing van het decreet van 7 mei 2004 betreffende de materiële organisatie en
werking van de erkende erediensten, georganiseerd op gemeentelijk niveau.
380
We zullen het decreet gemakshalve verder aanduiden als het “eredienstendecreet”.
381
Het wetgevingsdossier is beschikbaar op de webstek van het Vlaams Parlement http://www.vlaamsparlement.be, stuk 2100
van de zittingsperiode 2003 – 2004)
382
Advies van de Hoge Raad voor Binnenlands Bestuur nr. 6 2003 van 22.09.2003 over het voorontwerp van decreet op de
organisatie en de werking van de erkende erediensten. Verder aangeduid als “Advies HRBB”. Het advies kan men lezen op
http://binnenland.vlaanderen.be/HRBB.
383
De laatste 10 jaar zouden de bijdragen van de burgerlijke overheden ten opzichte van de besturen van de erkende
erediensten met 60 % zijn gestegen (Advies HRBB, p. 22 en 27).
384
Art. 277 eredienstendecreet.
385
BVR van 13.10.2006, B.S., 13.11.2006 art 57 en 58. De bepalingen treden wel in werking per 01.01.2007, maar voor de
meerjarenplanning is dit met ingang van de periode 2008 – 2013 en voor het budget vanaf 2008. Wél zal de bevoegde minister
voor 2007, met uitzondering van voor de meerjarenplanning, proefbesturen kunnen aanduiden.
379
104
2.4. Overblijvende oude regelgeving.
Door het eredienstendecreet worden o.m. volgende wettelijk bepalingen opgeheven
-
386
:
Het genoemde keizerlijk decreet van 30.12.1809 ;
De genoemde wet van 04.03.1870 ;
Het K.B. van 16.08.1824 dat de bouw, het herbouwen, de veranderingen en alle werken die het
noodzakelijke onderhoud overstegen aan Koninklijke machtiging onderwierp. Deze problematiek
is nu geregeld via de toezichtsregeling.
Let wel, de opheffing geldt maar voor zover het eredienstendecreet de materie, behandeld door de
opgeheven wetgeving, zélf regelt. Omgekeerd, regelt het eredienstendecreet de materie niet, dan
blijft de oude wetgeving toepasselijk.
Voorbeeld :
De woonstverplichting van de gemeente ten opzichte van de bedienaar van de eredienst wordt
387
niet behandeld in het nieuwe decreet . Bijgevolg blijft art. 92, 2° van het keizerlijk decreet van
30.12.1809 toepasselijk (voor commentaar betreffende de woonstverplichting, zie hierna).
Het viel te betreuren dat het nieuwe decreet niet altijd uitdrukkelijk bepaalt welke bepalingen van de
oude wetgeving behouden blijven. Dit kon niet anders dan tot verwarring leiden. Bij de wijziging van
06.07.2012 heeft men daarop ingespeeld. Alles wat niet langer federale bevoegdheid was is nu
opgevangen in het decreet.
2.5. Enige begrippen uit het eredienstendecreet.
Hetgeen in deze rubriek wordt behandeld treedt in werking op 01.03.2005, behoudens de verplichting
inzake het meerjarenplan. Dit laatste treedt in werking op het ogenlik te bepalen bij besluit van de
Vlaamse Regering en uiterlijk op 01.01.2007 (zie hiervoor).
2.5.1.
388
De kerkfabriek
.
Per parochie is er een kerkfabriek. Zij is een openbare instelling met rechtspersoonlijkheid belast met
het beheer van de materiële zaken inzake de erediensten en het behoud van de waardigheid ervan .
2.5.2.
De kerkraad
389
.
De kerkraad is het bestuursorgaan van de kerkfabriek. De kerkraad heeft volheid van bevoegdheid
390
.
De kerkraad bestaat uit 5 verkozen leden vermeerderd met één lid van rechtswege aangewezen door
het erkend representatief orgaan (voor de rooms-katholieke godsdienst, de aartsbisschop van
391
Mechelen – Brussel en de bisschoppen ).
De burgemeester is niet langer lid van rechtswege van de kerkraad.
De kerkraad heeft een voorzitter, een secretaris en een penningmeester. Ze worden aangeduid uit de
leden van de kerkraad met uitzondering van het lid van rechtswege.
Het bureau der kerkmeesters is als uitvoerend orgaan van de kerkfabriek afgeschaft. De voorzitter en
de secretaris voeren, samen handelend, de besluiten van de kerkraad uit.
386
Art. 275 eredienstendecreet.
Memorie, commentaar bij art. 4 van het ontwerp, p. 9.
388
Art. 3 en 4 eredienstendecreet.
389
Art. 5 – 24 eredienstendecreet.
390
Art. 24 eredienstendecreet en Memorie, commentaar bij art. 5, p. 9.
391
Memorie, p. 3.
387
105
2.5.3.
Het centraal kerkbestuur
392
.
Vanaf minstens twee parochies binnen een gemeente is de oprichting van een centraal kerkbestuur
verplicht. Het centraal kerkbestuur is een openbare instelling met rechtspersoonlijkheid.
Zijn er meer dan acht kerkfabrieken dan kunnen er twee of meer centrale kerkbesturen worden
opgericht.
De functie van het centraal kerkbestuur is vooral coördinerend naar de gemeente toe en
393
ondersteunend of zelfs sanctionerend naar de individuele kerkfabrieken toe .
Op zich strijdt het feit dat er in een gemeente twee centrale kerkbesturen zouden zijn met de
coördinatiegedachte.
2.5.4. Coördinerende rol van het centraal kerkbestuur naar de gemeente.
Het centraal kerkbestuur staat in voor:
-
-
het gecoördineerd indienen bij de gemeenteoverheid van een meerjarenplan van de
kerkfabrieken en de wijzigingen van het plan;
het gecoördineerd indienen bij de gemeenteoverheid van het budget van de kerkfabrieken en
de budgetwijzigingen;
het gezamenlijk indienen bij de gemeenteoverheid van de jaarrekeningen van de
kerkfabrieken;
het vaststellen van de bijdrage in de werkingskosten van het centraal kerkbestuur ten laste
van de kerkfabrieken;
het aanwerven van personeel van het centraal kerkbestuur en het ter beschikking stellen van
dat personeel aan de kerkfabrieken;
het verlenen van administratieve en technische ondersteuning bij de werking van de
kerkfabrieken;
de indeplaatsstelling van een in gebreke blijvende kerkfabriek voor het indienen van het
meerjarenplan, het budget en de budgetwijzigingen;
het coördineren van het beleid van de kerkfabrieken van de gemeente, in het bijzonder het
beleid met betrekking tot het roerend en onroerend patrimonium van de kerkfabrieken van de
gemeente, met inbegrip van het bepalen van de prioritaire investeringen;
bevoegdheden die gedelegeerd zijn met toepassing van artikel 39, derde lid.
Als er in een gemeente geen centraal kerkbestuur wordt opgericht, worden het meerjarenplan, het
budget, de budgetwijzigingen en de jaarrekening door de kerkraad ingediend bij de
gemeenteoverheid.
2.5.5. Ondersteunende rol van het centraal kerkbestuur naar de individuele kerkfabrieken.
Het centraal kerkbestuur dient in te staan voor de verlening van administratieve en technische
ondersteuning bij de werking van de kerkfabrieken. Zie in de opsomming hiervoor.
2.5.6. Sanctionerende rol van het centraal kerkbestuur naar de individuele kerkfabrieken.
Indien een van het centraal kerkbestuur deel uitmakende kerkfabriek in gebreke blijft bij het indienen
van het meerjarenplan, het budget en de budgetwijzigingen (niet bij indienen van de rekeningen), dan
kan het centraal kerkbestuur zich in de plaats stellen. Zie eveneens in de opsomming hiervoor.
392
393
Art. 25 – 32 eredienstendecreet.
Art. 32 eredienstendecreet.
106
2.6.
De relatie tussen de kerkfabriek en de gemeente.
2.6.1. Relatie in de samenstelling van de kerkraad.
De katholieke burgemeester of zijn katholieke vervanger is niet langer van rechtswege lid van de
kerkraad. Het decreet voorziet in de plaats een verplicht overleg (zie hierna).
Toch lijkt deze oplossing van verplicht overleg niet te bevredigen. Eenmaal het structureel overleg
plaats heeft (zie hierna) is de besluitvorming op het niveau van de kerkfabriek vaak zover gevorderd
dat het moeilijk zal zijn voor de gemeentelijke overheid om via het overleg het kerkbestuur nog te
overtuigen van de belangen van de gemeente.
Vanuit die bedenking pleit de HRBB voor een aanwezigheid van een lid van het college in de kerkraad
met raadgevende stem : “Op die manier kan de overheid in een vroeg stadium van de besluitvorming
eventuele bezwaren of opmerkingen kenbaar maken, in plaats van op het laatste moment bij het
394
overleg met het centraal bestuur te moeten tussenbeide komen”
.
Een adviserende
vertegenwoordiging van de burgerlijke overheid in het kerkbestuur heeft dus ook voor dit laatste
voordelen.
Bij gebreke aan een decretale grondslag om zulks te eisen zal alles echter afhangen van plaatselijk
overleg en gebruiken.
De gemeente heeft ook geen vertegenwoordiger in het centraal kerkbestuur.
2.6.2. Relatie in de werking van de kerkraad.
2.6.2.1. Verplicht en structureel voorzien overleg
395
.
In plaats van een vertegenwoordiger binnen het kerkbestuur voorziet het eredienstendecreet een
verplicht en structureel overleg.
Het overleg heeft plaats tussen een delegatie van het college van burgemeester en schepenen
enerzijds en een delegatie van het centraal kerkbestuur (indien er geen is, een delegatie van de
kerkraad). Iedere groep in het overleg stelt zelf zijn delegatie samen.
Het overleg moet minstens twee maal per jaar plaatshebben. College, centraal kerkbestuur, of
kerkraad – in geval er geen centraal kerkbestuur is – kunnen ook een bindend verzoek formuleren tot
samenkomst van het overleg.
Het centraal kerkbestuur bezorgt een verslag van het overleg aan de betrokken kerkfabrieken. De
wijze waarop die kennisgeving gebeurt, wordt bepaald in overleg tussen het centraal kerkbestuur en
de kerkfabrieken.
Als de gebiedsomschrijving van een parochie zich uitstrekt over het grondgebied van meer dan één
gemeente, betrekt de gemeente waar de hoofdkerk van de parochie zich bevindt de overige gemeente
of gemeenten bij het overleg.
Het decreet bepaalt uitdrukkelijk dat over meerjarenplannen en budgetten overleg dient te worden
gepleegd. Vanuit de finaliteit van het decreet lijkt dit ook voor budgetwijzigingen het geval te zijn. Het
voorafgaand overleg in casu van budget(wijziging) en meerjarenplan lijkt een substantiële vorm te zijn.
Het lijkt ook argumenteerbaar te stellen dat over alle in artikel 32 genoemde materies en benevens het
396
voormelde voorafgaand overleg dient gepleegd . Dit zou dan inhouden dat ook de jaarrekening, de
bijdrage van de kerkfabrieken in een centraal kerkbestuur, de aanwerving van personeel door het
centraal kerkbestuur, …, aan overleg zijn onderworpen.
394
Advies HRBB, p. 8.
Art. 33 en 33/1 eredienstendecreet.
396
Zie de vermelding in art. 33 lid 1 van “de aangelegenheden zoals bepaald in artikel 32”.
395
107
Gezien het overleg in de plaats komt van de vertegenwoordiger van rechtswege in de kerkraad moet
o.i. worden aangenomen dat het overleg verplicht wordt vanaf 01.03.2005, althans voor begroting en
begrotingswijziging en in voormelde redenering ook voor de rekeningen.
Het centraal kerkbestuur kan, ook namens de kerkfabrieken die eronder vallen, afspraken maken met
de gemeenteoverheid. Die afspraken zijn bindend voor het centraal kerkbestuur, het gemeentebestuur
en de betrokken kerkfabrieken. Het centraal kerkbestuur bezorgt de gemaakte afspraken aan alle
betrokken kerkfabrieken. De wijze van kennisgeving wordt bepaald in overleg tussen het centraal
kerkbestuur en de kerkfabrieken die eronder vallen.
Een kerkfabriek kan beroep instellen bij de provinciegouverneur tegen de gemaakte afspraken binnen
een termijn van dertig dagen die ingaat op de dag na de kennisgeving, vermeld in het eerste lid.
De provinciegouverneur spreekt zich uit over het beroep binnen een termijn van dertig dagen die
ingaat op de dag na de ontvangst van het beroep. Hij verstuurt zijn beslissing uiterlijk de laatste dag
van die termijn aan de kerkfabriek, het centraal kerkbestuur, de gemeenteoverheid en het erkend
representatief
orgaan.
Als binnen de termijn van dertig dagen geen beslissing aan de kerkfabriek, het centraal kerkbestuur,
de gemeenteoverheid en het erkend representatief orgaan is verstuurd, wordt de provinciegouverneur
geacht het beroep te hebben ingewilligd.
2.6.2.2. Centraal kerkbestuur.
Uit het voorgaande moge blijken dat het centraal kerkbestuur een grote rol speelt in de coördinatie en
de communicatie naar de gemeente toe.
2.6.3. Financiële relatie
397
.
De regels betreffende de financiële relatie treden maar in werking vanaf de datum te bepalen door de
Vlaamse Regering en uiterlijk vanaf 01.01.2007 (zie hiervoor bij de rubriek over de inwerkingtreding,
inclusief de voetnoot). Tot zolang blijft de oude regeling van kracht (zie hiervoor).
2.6.3.1. Meerjarenplan

398
.
Inhoud en duur.
Het meerjarenplan bevat de financiële afspraken tussen de gemeente en de kerkfabriek voor een
periode van zes jaar vanaf 01.01 van het jaar volgend op de start van de nieuwe legislatuur.
Het meerjarenplan is herzienbaar.

Procedure van totstandkoming en wijziging.
399
De kerkraad stelt het meerjarenplan
vast binnen de zes maanden na de installatie van de nieuwe
gemeenteraad bij de start van de legislatuur. Indeplaatsstelling door het centraal kerkbestuur is
mogelijk.
Het centraal kerkbestuur, zo het in de gemeente bestaat, staat in voor het gecoördineerd indienen bij
de gemeente. De Vlaamse Regering bepaalt het model voor het opmaken van het meerjarenplan
door de kerkraad en voor het gecoördineerd indienen van de meerjarenplannen door het centraal
kerkbestuur.
Vooraf moet er over het meerjarenplan worden overlegd (zie hiervoor).
397
Hoofdstuk III van Titel II, art. 41 t.e.m. 56 eredienstendecreet. Zie ook het BVR van 13.10.2006 houdende algemeen
reglement op de boekhouding van de besturen van de erkende erediensten, B.S., 13.11.2006. Dit BVR wordt in deze tekst niet
verder besproken.
398
Art. 41 – 44 eredienstendecreet.
399
De Vlaamse regering stelt het model van het meerjarenplan vast, art. 42 eredienstendecreet.
108
Het meerjarenplan is onderworpen aan het advies van het erkend representatief orgaan (lees : de
bisschop) en de goedkeuring van de gemeenteraad. Deze laatste beslist en brengt zijn beslissing ter
kennis binnen de 100 dagen na inkomen van het advies van de bisschop of binnen de 100 dagen na
het verstrijken van de adviestermijn voor de bisschop. De adviestermijn voor de bisschop bedraagt 50
dagen. Na het verstrijken van de gemeentelijke adviestermijn is de goedkeuring stilzwijgend
verkregen.
Als de gebiedsomschrijving van een parochie zich uitstrekt over het grondgebied van meer dan één
gemeente, verstuurt de gemeenteraad van de gemeente waar de hoofdkerk van de parochie zich
bevindt, zijn besluit ook onmiddellijk naar de overige gemeente of gemeenten.
Tegen de beslissing van de gemeenteraad kan beroep worden ingesteld bij de provinciegouverneur
binnen een termijn van dertig dagen die ingaat op de dag na de ontvangst van het besluit van de
gemeenteraad.
De provinciegouverneur spreekt zich over het beroep uit binnen een termijn van dertig dagen die
ingaat de dag na het inkomen van het beroep. Hij verstuurt zijn besluit uiterlijk de laatste dag van deze
termijn aan de kerkfabriek, het centraal kerkbestuur, de gemeenteoverheid en het erkend
representatief orgaan.
De provinciegouverneur kan het meerjarenplan goedkeuren, niet goedkeuren of aanpassen. Als
binnen de termijn van dertig dagen geen besluit naar de kerkfabriek, het centraal kerkbestuur, de
gemeenteoverheid en het erkend representatief orgaan is verstuurd, wordt de provinciegouverneur
geacht het beroep te hebben ingewilligd.
De voormelde termijn wordt gestuit door de verzending van een aangetekende brief waarmee de
toezichthoudende overheid aanvullende inlichtingen inwint. De dag na de ontvangst van de
aanvullende inlichtingen vangt een nieuwe termijn van dertig dagen aan.
Tegen de beslissing van de provinciegouverneur of bij ontstentenis van beslissing kan bij de Vlaamse
Regering beroep worden ingesteld binnen een termijn van dertig dagen die ingaat op de dag na de
ontvangst van het besluit of, bij ontstentenis van beslissing, op de dag na het verstrijken van de
termijn, bedoeld in het derde lid.
De Vlaamse Regering spreekt zich over het beroep uit binnen een termijn van dertig dagen die ingaat
op de dag na het inkomen van het beroep. Ze verstuurt haar besluit uiterlijk de laatste dag van deze
termijn aan de provinciegouverneur, de kerkfabriek, het centraal kerkbestuur, de gemeenteoverheid
en het erkend representatief orgaan.
Als binnen de termijn van dertig dagen geen besluit naar de provinciegouverneur, de kerkfabriek, het
centraal kerkbestuur, de gemeenteoverheid en het erkend representatief orgaan is verstuurd, is het
beroep ingewilligd.
De voormelde termijn wordt gestuit door de verzending van een aangetekende brief waarmee de
toezichthoudende overheid aanvullende inlichtingen inwint. De dag na de ontvangst van de
aanvullende inlichtingen vangt een nieuwe termijn van dertig dagen aan.
De procedure voor de wijziging is mutatis mutandis identiek aan de procedure voor de totstandkoming.
2.6.3.2. Budget en budgetwijziging.

Begrip.
Per financieel boekjaar, lopend van 01.01 t.e.m. 31.12, wordt een raming van inkomsten en uitgaven,
zowel qua investeringen als exploitatie, opgesteld. Dit is het budget van de kerkfabriek.

Procedure voor vaststelling.
Vooraf moet er over budget (en o.i. ook over de budgetwijziging) worden overlegd.
109
De kerkraad stelt het budget voor het volgende boekjaar vast en dient het in bij het centraal
400
kerkbestuur tegen 30.06 .
Blijft de kerkraad in gebreke, dan treedt het centraal kerkbestuur in de plaats (zie hiervoor).
Tegen 01.10 wordt het budget na advies van de bisschop – door de kerkraad of het centraal
kerkbestuur – bij de gemeente ingediend.
Blijft het bedrag van de gemeentelijke bijdrage binnen de grenzen van de bijdrage voorzien in het
gemeentelijk meerjarenplan, dan kan de gemeenteraad enkel akte nemen van het budget. De
Vlaamse Regering stelt de voorwaarden vast waaraan het budget moet voldoen om te passen in het
goedgekeurde meerjarenplan. Het exploitatiebudget past in het meerjarenplan als de gemeentelijke
toelage niet meer bedraagt dan wat in het meerjarenplan is goedgekeurd als gemeentelijke toelage.
Gaat de gemeentelijke bijdrage deze grens te boven, dan kan de gemeenteraad het budget
aanpassen, behoudens de kosten die betrekking hebben op het vieren van de eredienst. Deze
beslissing moet worden genomen en betekend binnen de termijn van 50 dagen na inkomen van het
budget, bij gebreke waarvan een impliciete goedkeuring geldt. Beroep van de kerkfabriek bij de
gouverneur is mogelijk overeenkomstig de bepalingen van artikel 49. Deze regels zijn gelijkaardig aan
deze m.b.t het meerjarenplan..

Procedure voor wijziging.
Budgetwijzigingen moeten worden ingediend tegen 15.09 van het lopende jaar.
Mutatis mutandis is de vaststellingsprocedure van toepassing.
2.6.3.3. Rekening.
 Begrip.
De realisatie van de begroting uit zich in een rekening. Hoeveel werd er ten opzichte van de begrote
bedragen uitgegeven en ontvangen ? De (budgettaire) dienstjaarrekening geeft op deze vraag een
401
antwoord. Ze wordt jaarlijks vastgesteld .
Ook wanneer een penningmeester zijn functie neerlegt wordt een eindrekening opgemaakt.

Procedure voor vaststelling.
De dienstjaarrekening moet door de kerkraad vóór 01.03 van het jaar volgende op het jaar waarop de
rekening slaat worden vastgesteld en – zo er een is – bij het centraal kerkbestuur worden ingediend.
Tegen 01.05. dient de rekening bij de gemeenten en de provinciegouverneur te worden ingediend.
De rekeningen zijn onderworpen aan advies van de gemeenteraad en goedkeuring van de
provinciegouverneur.
De gemeenteraad beschikt over een termijn van 50 dagen ingaand de dag na het inkomen van de
rekeningen op de gemeente om aan de gouverneur advies te geven. Doet zij dat niet binnen deze
termijn, dan wordt dit advies geacht gunstig te zijn.
In een extensieve lectuur van art. 32 eredienstendecreet moet er vooraf over de rekening worden
overlegd (zie hiervoor).
400
401
Het model wordt vastgesteld door de Vlaamse regering, art. 47 eredienstendecreet.
Het model wordt vastgesteld door de Vlaamse regering, art. 55 eredienstendecreet.
110
2.6.4. Financiële verplichtingen.
2.6.4.1. Financiële verplichtingen van de gemeenten ten opzichte van de kerkfabrieken.
De gemeenten moeten ten titel van verplichte uitgave in hun begroting een toelage voorzien voor de
402
kerkfabrieken om de kosten te dekken die zijn opgenomen in art.52 van het eredienstendecreet . De
gemeenten passen de tekorten bij van de exploitatie van de kerkfabrieken en dragen bij in de
investeringen in de gebouwen van de eredienst.
Als algemene voorwaarde daartoe geldt dat de inkomsten van de kerkfabrieken ontoereikend moeten
zijn. Gezien de beperkte omvang van de inkomsten van de kerkfabrieken is dit quasi steeds het
geval. Zodoende is de toelage in de meeste gemeenten aanzienlijk.
Evenwel stelt art. 52/1 par. 2 van het decreet: “De roerende en onroerende eigendommen en
financiële beleggingen van de kerkfabriek, met uitzondering van de erkende gebouwen van de
eredienst, vormen de reserves van de kerkfabriek en worden beheerd met het oog op het realiseren
van een zo hoog mogelijk jaarlijks rendement, tenzij in het overleg, vermeld in artikel 33, andere
afspraken gemaakt worden. Wat betreft de financiële beleggingen zijn enkel beleggingsvormen in
euro met volledige kapitaalsgarantie bij erkende instellingen toegestaan.
De gemeente kan de kerkfabriek niet verplichten om die reserves te gebruiken voor investeringen in
het kerkgebouw.”
Als de gebiedsomschrijving van een parochie zich uitstrekt over het grondgebied van meer dan één
gemeente, worden de verplichtingen, vermeld in het eerste lid gedeeld gedragen door alle betrokken
gemeenten. Als de gemeente waar de hoofdkerk van de parochie zich bevindt, de overige gemeenten
niet betrekt bij het overleg, vermeld in artikel 33 van het decreet, of de overige gemeenten niet in
kennis stelt van de beslissingen van de gemeenteraad over het meerjarenplan en het budget,
overeenkomstig artikel 43, vijfde lid, en artikel 49, § 1, vierde lid, komen die verplichtingen alleen ten
laste van de gemeente waar de hoofdkerk van de parochie zich bevindt.
De kosten en uitgaven opgenomen in art. 52 eredienstendecreet zijn de volgende :
-
-
-
de bezoldiging van het personeel dat in dienst is van de kerkfabriek en de hieraan inherente
uitgaven ;
de kosten noodzakelijk voor de uitoefening van de eredienst, onder meer de kosten van de
gebouwen en delen van de gebouwen die bestemd zijn voor de uitoefening van de eredienst,
alsmede de kosten die inherent zijn aan de organisatie en de werking van de eredienst ;
403
de grove herstellingen van de tot de eredienst bestemde gebouwen
;
de terugbetaling van de aflossingen en interesten van de leningen, aangegaan door de
kerkfabriek ter verwerving of renovatie van de aan de kerkfabriek toebehorende of
teruggeschonken goederen ;
de bijdrage in de werkingskosten van het centraal kerkbestuur ;
alle andere uitgaven die verband houden met de aan de kerkfabriek toebehorende of
teruggeschonken goederen.
In afwijking van het voorgaande kan een gemeentebestuur niet verplicht worden bij te dragen in de
investeringen in gebouwen van de eredienst die geen eigendom zijn van een publieke rechtspersoon.
Wordt met eigendom gelijkgesteld een zakelijk recht dat voldoet aan de volgende voorwaarden :
1° het zakelijk recht verzekert een bij de inwerkingtreding van dit decreet bestaande kerkfabriek het
genot
van
het
goed
gedurende
nog
ten
minste
dertig
jaar;
2° bij het einde van het zakelijk recht zal de eigenaar een vergoeding verschuldigd zijn aan de
kerkfabriek gelijk aan de meerwaarde die op dat tijdstip zal ontstaan door de aan de gebouwen
aangebrachte
verbouwingen
of
nieuw
opgerichte
gebouwen;
3° het zakelijk recht kan slechts vervreemd of met een zakelijk recht bezwaard worden met
instemming van het gemeentebestuur.
402
403
Art. 51, 4° eredienstendecreet.
Herneming van art. 92, 3° D. 30.12.1809.
111
2.6.4.2. Woonstverplichting ten opzichte van de bedienaars van de eredienst.
De woonstverplichting van de gemeente ten opzichte van de bedienaar van de eredienst wordt thans,
na de aanpassing van 06.07.2012, ook behandeld in het nieuwe decreet. Bijgevolg blijft art. 92, 2°
404
van het keizerlijk decreet van 30.12.1809 niet langer toepasselijk .
In de parochies waar er een bedienaar van de eredienst, belast met de eredienst van de parochie,
verblijft, stelt de gemeente de bedienaar een pastorie ter beschikking, of, als er geen pastorie is, een
woning of een woonstvergoeding.
In de parochies waar er geen bedienaar van de eredienst, belast met de eredienst van de parochie,
verblijft, stellen de gemeenten aan de kerkfabriek een ruimte ter beschikking waar de gelovigen
ontvangen kunnen worden, waar de kerkraad kan vergaderen en waar het archief van de kerkfabriek
kan worden bewaard, of betalen de kerkfabriek een secretariaatsvergoeding. Die verplichting geldt
ook voor de parochies waar er wel een bedienaar van de eredienst, belast met de eredienst van de
parochie, verblijft, als zijn woning niet geschikt is om die functies te vervullen
Deze verplichting is een burgerlijk recht, zodat de burgerlijke rechtbanken bevoegd zijn om over
betwistingen daaromtrent te beslissen. Het recht komt toe aan de bedienaar van de eredienst, niet
aan de kerkfabriek.
2.6.5.
Relatie in het kader van het toezicht.
2.6.5.1. Ten aanzien van de besluiten van de kerkraad en centraal kerkbestuur

405
.
Bijzonder toezicht.
De beslissingen van de kerkraden zijn enkel nog aan bijzonder toezicht onderworpen voor wat betreft
de meerjarenplannen, de budgetten, de budgetwijzigingen en de rekeningen.
Andere beslissingen van de kerkfabrieken zijn onderworpen aan het algemeen administratief toezicht.
 Algemeen toezicht.
Beslissingen van de kerkraad en van het centraal kerkbestuur moeten in afschrift binnen de 20 dagen
na de vergadering gelijktijdig worden toegestuurd aan de provinciegouverneur, de bisschop en de
gemeente. Alle kennisgevingen of verzendingen tussen de kerkfabriek en de toezichthoudende
overheid en tussen het centraal kerkbestuur en de toezichthoudende overheid gebeuren op de wijze,
bepaald door de Vlaamse Regering.
Het college van burgemeester en schepenen kan bij gemotiveerd besluit de beslissingen van de
kerkraad of van het centraal kerkbestuur schorsen die het gemeentelijk belang, inzonderheid het
gemeentelijk financieel belang, schaden. De beslissing moet worden getroffen en verstuurd binnen de
30 dagen na ontvangst van het besluit. De termijn wordt gestuit door de verzending bij aangetekende
brief waarbij het dossier of aanvullende inlichtingen worden opgevraagd. De aangetekende indiening
van een klacht stuit eveneens de termijn.
De schorsingsbevoegdheid in het kader van het algemeen belang en het naleven van de wet ligt in
handen van de provinciegouverneur.
Het vernietigingstoezicht ligt geheel in handen van de Vlaamse Regering.
Er kan worden opgetreden tegen de besluiten van de kerkraad en het centrale kerkbestuur tot zolang
de dienstjaarrekening van het jaar waarin de beslissing werd genomen niet is goedgekeurd.
404
405
Art. 275 eredienstendecreet.
Art. 57 t.e.m. 61 eredienstendecreet.
112
2.6.5.2. Ten aanzien van de besluiten van de voorzitter en de secretaris
406
.
De voorzitter en de secretaris van de kerkfabriek zijn nu, samen handelend, de uitvoerende instantie
binnen de kerkfabriek.
Hun beslissingen moeten niet worden ingestuurd. Ze kunnen wel worden opgevraagd en op dezelfde
gronden als voormeld onder de rubriek hiervoor door de genoemde overheden worden geschorst of
vernietigd.
Er kan worden opgetreden tegen de besluiten van voorzitter en secretaris tot zolang de
dienstjaarrekening van het jaar waarin de beslissing werd genomen, niet is goedgekeurd.
406
Art. 62 eredienstendecreet.
113
Hoofdstuk 3 – De relatie gemeente - politiezone
1. Situering en het begrip basispolitiezorg.
Sinds de wet van 7 december 1998 tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd
407
op twee niveaus (B.S. 5.1.1999, ondertussen reeds herhaaldelijk gewijzigd)
, wordt de
basispolitiezorg binnen de politiezone uitgeoefend door één enkel politiekorps : de lokale politie.
De basispolitiezorg bevat opdrachten inzake bestuurlijke en gerechtelijke politie.
408
Opdrachten van bestuurlijke politie
strekken zich uit tot het handhaven van de openbare orde in de
gemeente, zoals het toezien op de naleving van wetten en verordeningen, de bescherming van
personen en goederen, uiteendrijven van gewapende en ongewapende samenscholingen, de politie
op het verkeer enz.
Deze opdrachten worden uitgevoerd onder het gezag van de burgemeester wat ook het type van de
betrokken zone is.
Opdrachten van gerechtelijke politie bestaan uit het opsporen van misdrijven (misdaden, wanbedrijven
en overtredingen), de bewijzen ervan te verzamelen, van de feiten kennis te geven aan de bevoegde
overheden (via een proces-verbaal) en het aanhouden van de daders.
Deze opdrachten gebeuren onder het gezag van de procureur des Konings, de Procureur-Generaal
en de Minister van Justitie.
2. Het begrip politiezone.
De wet van 07.12.1998 voert ook het begrip politiezone in. De wet kent twee soorten politiezones. De
wet is in werking sedert 01.01.2001.
2.1. Eéngemeentezones.
Sommige politiezones vallen samen met het grondgebied van één gemeente. Men spreekt van een
eéngemeentezone.
Eéngemeentezones hebben geen autonome rechtspersoonlijkheid en in deze zones blijven de
gemeentelijke bestuursorganen daardoor hun bevoegdheden uitoefenen met betrekking tot de
organisatie en het beheer van het lokaal politiekorps.
In West-Vlaanderen zijn Brugge, Oostende en Middelkerke eéngemeentezones
409
.
2.2. Meergemeentezones.
Het grondgebied van een meergemeentezone strekt zich uit over verschillende gemeenten.
De meergemeentezones hebben wél rechtspersoonlijkheid
410
.
In deze zones worden de bevoegdheden van de gemeentelijke bestuursorganen inzake de organisatie
en het beheer van het lokaal politiekorps uitgeoefend door de politieraad en het politiecollege. Zo zal
bijvoorbeeld in een dergelijke zone het bestek voor de aankoop van een politiewagen dienen te
407
Deze wet wordt verder wet op de geïntegreerde politie genoemd. De wet wordt ook afgekort als WGP (= wet geïntegreerde
politie).
408
Ook wel administratieve of preventieve politie genoemd.
409
K.B. 28 april 2000 houdende indeling van het grondgebied van de Provincie West-Vlaanderen in politiezones , B.S.,
29.07.2000.
410
Art. 9 Wet van 07.12.1998.
114
worden goedgekeurd door de politieraad (en niet de gemeenteraad). De gunning van de opdracht zal
411
alsdan dienen te gebeuren door het politiecollege .
De politieraden en politiecolleges verkrijgen de bevoegdheid betreffende de organisatie en het beheer
412
van de lokale politie van zodra de lokale politie bij K.B. is ingesteld
. Tot zolang blijft de
bevoegdheid betreffende de onderscheiden korpsen van de gemeentepolitie bij de desbetreffende
gemeenteraden.
Onder de rubriek “organisatie en beheer” valt niet het opmaken van politieverordeningen. Zulks blijft
de bevoegdheid van de gemeenteraden. Wel moeten de diverse gemeentelijke politieverordeningen
worden afgestemd via de zonale veiligheidsraad.
2.3. De bestuursorganen van de meergemeentezones.
De bestuursorganen in de meergemeentezones zijn de volgende :
2.3.1. De politieraad
De politieraad bestaat uit 13 tot 25 leden in functie van het totaal aantal inwoners van de zone
413
.
De burgemeesters van de gemeente die deel uitmaken van de meergemeentezone zijn van
rechtswege lid van de politieraad en komen bovenop het wettelijk aantal voorziene leden.
De mandaten in de politieraad worden evenredig verdeeld over de gemeenteraden van de
verschillende gemeenten in functie van hun respectievelijk aandeel in het totale bevolkingscijfer van
de zone.
Elke gemeenteraad van de meergemeentezone verkiest onder zijn leden de leden van de politieraad
414
415
. De verkiezing gebeurt in openbare zitting in één stemronde volgens het meervoudig stemrecht .
De werking van de politieraad is gelijklopend met deze van de gemeenteraad.
2.3.2. Het politiecollege
Het politiecollege wordt gevormd door de burgemeesters van de verschillende gemeenten die de
416
meergemeentezone vormen .
Het politiecollege stelt een van zijn leden aan als voorzitter hetzij bij consensus, hetzij bij stemming.
De werking van het politiecollege is gelijklopend met deze van het college van burgemeester en
schepenen.
3. De financiering van de politiezone 417
De lokale politie kent zowel in de eengemeentezone als in de meergemeentezone een eigen
begroting en een eigen rekening die respectievelijk door de gemeenteraad of de politieraad worden
vastgesteld.
411
Artikel 33 Wet van 07.12.1998.
Artikel 11 Wet van 07.12.1998. De voorwaarden waaraan moet worden voldaan opdat de Koning de lokale politie van de
zone zou kunnen instellen vindt men in art. 248 van de wet van 07.12.1998. Inmiddels zijn alle lokale politiekorpsen officieel
ingesteld.
413
Artikel 12 politiewet of WGP (= Wet van 07.12.1998).
414
Artikel 14 politiewet.
415
Deze procedure verloopt volgens dezelfde principes als deze voor de verkiezing van de leden van de OCMW-raad. Zie het
K.B. van 20.12.2000 betreffende de verkiezing in elke gemeenteraad van de leden van de politieraad, B.S., 29.12.2000.
416
Art. 23 politiewet
417
Art. 39 tot en met 41 politiewet
412
115
De meergemeentezone wordt gefinancierd enerzijds uit een dotatie van de verschillende gemeenten
die de zone samenstellen, anderzijds door een jaarlijkse dotatie van de federale overheid.
De dotatie tussen de verschillende gemeenten is verdeeld volgens principes neergelegd in een K.B.
Wanneer de meergemeentezone niet over voldoende middelen beschikt om de uitgaven te dekken die
voortkomen uit de vervulling van haar opdracht, wordt het verschil gedragen door de gemeenten die
er deel van uitmaken.
In de eengemeentezone dient de gemeente uiteraard zelf tussen te komen in de kosten van de
eengemeentezone, samen met de federale dotatie.
4. Besluit betreffende de verhouding gemeente – politiezone.
De gemeente heeft met de politiezone eerder een personele dan een structurele relatie. De
418
gemeente heeft inderdaad geen administratief toezicht
op de zone. Toch worden de organen van
de zone gevormd door leden van de organen van de gemeente. De gemeenten zijn evenwel verplicht
de tekorten van de politiezones te financieren.
Samengevat :
Wet van 07.12.1998
Begrip 1 : BASISPOLITIEZORG
Administrat. Pol.
= handh. op. orde
Gerechtelijke Pol.
= opsporen
misdrijven
Begrip 2 : POLITIEZONE
Eengemeentezone
Meergemeentezone
Geen afz. rechtspers.
Afz. rechtspersoon
Org. en beheer :
GR en CBS
Org. en beheer
PolR en Pol. Coll.
Financiering :
Gemeente + Fed.dot.
Financiering :
Gem. dot + Fed. dot
Lokale Politie
418
Het toezicht op de beslissingen van de organen van de politiezone is in handen van de federale overheid (specifiek toezicht)
voor zover het betrekking heeft op de naleving van de wet van 07.12.1998 en zijn uitvoeringsbesluiten. Het specifiek toezicht
wordt geregeld in de wet van 07.12.1998 zelf. Het gewoon toezicht (alle toezicht buiten de naleving van de wet van 07.12.1998
en zijn uitvoeringsbesluiten) is in handen van de Vlaamse overheid (gouverneur als commissaris van de Vlaamse regering en
de Vlaamse regering). Dit Vlaams toezicht is geregeld in het GD (zie hierna). Er is dus, wat de politiezones betreft, een
samenlopend toezicht.
116
DEEL VIII – DE INTERGEMEENTELIJKE SAMENWERKING
De regels inzake intergemeentelijke samenwerking vindt men niet terug in het GD zelf, maar in een
afzonderlijk decreet van 06.07.2001. Wegens de nauwe verwantschap met de bepalingen van het
GD wordt het decreet van 06.07.2001 op de intergemeentelijke samenwerking (verder afgekort als
DIS) hierna, maar enkel in hoofdlijnen, behandeld.
1. Grondwettelijke basis en feitelijke aanleiding.
De Grondwet voorziet in art. 108 de mogelijkheid dat verscheidene gemeenten zich met elkaar
verstaan of zich verenigen, onder de voorwaarden en op de wijze door de wet bepaald, om zaken van
gemeentelijk belang gemeenschappelijk te regelen en te beheren. Het gaat dus niet om een
verplichting, maar om een mogelijkheid.
Omdat veel problematieken aan verschillende gemeenten gemeen zijn, ze dus per definitie de
grenzen van de gemeente overschrijden en beter intergemeentelijk kunnen worden aangepakt (bvb.
ingevolge de schaal van het probleem, de noodzakelijke investeringen, enz…), werden in het verleden
diverse intercommunales opgericht. Men vindt ze terug in de sector van de huisvuilverwerking, de
ruimtelijke ordening, de woningbouw, de aanleg van autowegen, de nutsbedrijven, het beheer van
infrastructuur enz…
2. Geregionaliseerde materie
Door de wet van 16.07.1993 werd de bevoegdheid inzake intercommunales aan de gewesten
419
overgedragen
. Zodoende wordt het voor de regionale decreetgever mogelijk de vereniging van
gemeenten decretaal te regelen (zie echter de hiervoor vermelde voetnoot).
3. Decretale regeling in het Vlaamse Gewest. Het decreet van 06.07.2001
houdende de intergemeentelijke samenwerking (DIS).
Via het Vlaams decreet van 06.07.2001 betreffende de intercommunale samenwerking heeft het
Vlaams parlement van de bevoegdheid vermeld in 3.1.2. gebruik gemaakt. We bespreken hier kort en
420
in hoofdlijnen dit decreet. Voor nadere studie verwijzen we naar de in voetnoot vermelde bronnen .
3.1. Doelstellingen van het nieuwe decreet.
De oude wet van 22.12.1986 vertoonde een aantal inconveniënten. De decreetgever wilde daaraan
tegemoetkomen. Het decreet voorziet in :
419
Uitzondering : het door de wet georganiseerd specifiek toezicht inzake brandbestrijding (art. 6 par. 1 VIII, 1° wet 08.08.1980).
Omzendbrief BA 2002/01 van 11.01.2002 betreffende de toepassing van het decreet van 6 juli 2001 houdende de
intergemeentelijke samenwerking ; DUJARDIN, J., SOMERS, W., VAN SUMMEREN, L. DEBYSER, J., Praktisch handboek
voor gemeenterecht, Die Keure, 2001, p. 452 e.v. ; X., Decreet van 6 juli 2001 houdende de intergemeentelijke samenwerking,
Uitgave van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, 2001, 262 p. ; VAN WALLE, E., “De intercommunale samenwerking
in Vlaanderen. Vlaams Parlement keurt decreet goed”, BinnenBand, nr. 24, oktober 2001, p. 7 – 15 ; VERHULST, M., “De
Interlokale Vereniging, een nieuw samenwerkingsmodel voor de Vlaamse steden en gemeenten”, BinnenBand, nr. 27 april
2002, p. 1- 4 ; VERHULST, M., “De Projectvereniging – Voor gemeenten die op een soepele manier willen samenwerken”,
BinnenBand, nr. 28 juni 2002, p. 5 – 8 ; DEBIEVRE, J., “De eerste steen van het nieuwe gemeentehuis. Het decreet van 6 juli
2001 houdende de intergemeentelijke samenwerking”, Tijdschrift voor Gemeenterecht, 2002, p. 91 e.v..
420
117
3.1.1. Pluralisme in de samenwerkingsvormen.
De oude wet van 22.12.1986 voorzag in slechts één samenwerkingsvorm tussen de
gemeenten: de klassieke intercommunale mét rechtspersoonlijkheid (monisme). Aangezien in
principe maar de samenwerkingsvorm van de intercommunale wettelijk erkend en geregeld
was, moest men derhalve juridisch gezien kiezen voor de intercommunale en kon men geen
andere samenwerkingsvorm opzetten. De intercommunale was de enige bovengemeentelijke
421
samenwerkingsvorm die een juridische grondslag had
.
In de praktijk kwamen als alternatief voor de rigied geregelde intercommunale ook regelmatig
bovengemeentelijke VZW’s en zelfs feitelijke samenwerkingsverbanden voor. Deze werden min
of meer gedoogd. Niettemin was hun bestaansrecht juridisch betwistbaar. Dit geldt o.i. nu des
te meer gezien uit art. 3 en 79 par. 3 van het D. van 06.07.2001 blijkt dat het decreet
toepasselijk is op alle samenwerkingsverbanden tussen gemeenten, en verenigingen van
gemeenten die niet beantwoorden aan de bepalingen van het decreet en die geen andere
decretale rechtsgrond hebben, zich zullen moeten schikken naar de bepalingen van het nieuwe
422
decreet tegen uiterlijk 31.12.2002 .
Om aan de objecties tegen het monisme van de wet van 22.12.1986 tegemoet te komen, kiest
het decreet voor diverse mogelijke samenwerkingsvormen met diverse gradaties : met of
zonder rechtspersoonlijkheid en met of zonder beheersoverdracht. Het decreet kiest dus niet
langer voor een monistische (eenvormige) maar een pluralistische benadering van de
intergemeentelijke samenwerking. De diverse samenwerkingsvormen worden hierna kort
besproken.
3.1.2. Democratisering, herwaardering van de gemeenteraad en bestuurlijke vernieuwing.
Democratisering en herwaardering van de gemeenteraad
Een en ander uit zich in :
- De inperking van te algemene en ruime doelstellingen van de intergemeentelijke
423
samenwerkingsverbanden
.
Zo wordt een sluipende uitholling van gemeentelijke
bevoegdheden vermeden.
- Het feit dat op gemeentelijk niveau de gemeenteraad - en niet het college - de beslissingen
neemt.
- Het feit dat het mandaat voor de algemene vergadering telkens door de gemeenteraad wordt
424
verleend .
425
- Het feit dat er minstens twee algemene vergaderingen per jaar zijn .
- Het feit dat alle statutenwijzigingen aan de gemeenteraden moeten worden voorgelegd.
- Het feit dat de leden van de raad van bestuur jaarlijks verslag uitbrengen in de gemeenteraad
(dienstverlenende en opdrachthoudende verenigingen).
- Het feit dat de vertegenwoordigers van de gemeente in de raad van bestuur normaliter
raadslid zijn. Deskundigen kunnen slechts de gemeenten vertegenwoordigen mits een twee
derde meerderheid.
421
Althans, dit is het standpunt van de Raad van State. Het hof van cassatie dacht er anders over.
De gemeenten moesten dus dringend een overzicht maken van de verschillende samenwerkingsvormen ten einde deze
oefening tijdig tot een goed einde te kunnen brengen. Deden ze dat niet, dan liepen ze het risico dat de toezichthoudende
overheid de kredieten schorste die zij in hun budgetten als overdracht aan deze samenwerkingsvormen voorzien. Zie verder bij
het toepassingsgebied ratione materiae.
423
Zie hierna.
424
Wat dus inhoudt dat vóór iedere algemene vergadering de gemeenteraad zal dienen te beraadslagen over de geagendeerde
punten en de aan de vertegenwoordiger mee te geven instructies. Zie ook de hierna navermelde voetnoot.
425
Uiteraard geldt dit voorschrift enkel indien er een algemene vergadering is (zie hierna).
422
118
Bestuurlijke vernieuwing
Deze uit zich in :
- De invoering van een zgn. sperperiode. In het jaar van de algehele vernieuwing van de
gemeenteraden kan – wat samenwerkingsvormen met rechtspersoonlijkheid betreft - geen
oprichting, verlenging, toetreding of statutenwijziging gebeuren tenzij wettelijk of decretaal
voorzien.
- De invoering van cumulatiebeperkingen van bestuursmandaten (dienstverlenende en
opdrachthoudende verenigingen).
- Het voorzien van een aantal onverenigbaarheden (dienstverlenende en opdrachthoudende
verenigingen).
3.1.3.
Weren
van
rechtspersoonlijkheid.
private
rechtspersonen
in
samenwerkingsvormen
met
Omdat intergemeentelijke samenwerkingsverbanden oneigenlijke bestuurorganen van de
gemeente zijn, kunnen private partners niet deelnemen in intergemeentelijke
samenwerkingsverbanden met rechtspersoonlijkheid. De zgn. gemengde intercommunales (d.i.
intercommunales met participatie van de private sector) moeten binnen een overgangsperiode
426
verdwijnen .
3.2. Algemeenheden betreffende het nieuwe decreet.
3.2.1. Toepassingsgebied ratione materiae (d. i. naar het voorwerp)
Het decreet is toepasselijk op alle samenwerkingsverbanden - met ambtsgebied binnen het
Vlaamse Gewest - van gemeenten die de gemeenschappelijke behartiging van gemeentelijk
belang nastreven (art. 2 en 3 van het decreet).
Vallen niet onder toepassing van het decreet intergemeentelijke samenwerking:
427
- de gewestoverschrijdende samenwerkingsverbanden .
- de samenwerkingsverbanden waarin gemeenten betrokken zijn en waarvan de werking ervan
428
in andere decretale bepalingen is geregeld . Vb. De samenwerkingsverbanden met o.m.
gemeenten betreffende de huisvesting vallen onder toepassing van de Vlaamse wooncode
429
en niet van het decreet op de intergemeentelijke samenwerking .
- De contractuele samenwerking tussen gemeenten betreffende zaken van gemeentelijk
belang waar het niet werkelijk gaat om een samenwerkingsverband, waar men zich dus met
430
het oog op de verwezenlijking van de doelstelling niet heeft wensen te verenigen . Zie ook
de uitdrukkelijke bepaling in dat verband opgenomen in het GD in art. 196 : zonder afbreuk te
doen aan het DIS van 06.07.2001 kunnen de gemeenten onderling overeenkomsten sluiten
426
Eigenlijk waren dergelijke intercommunales een vroege vorm van de zgn. PPS (Publiek Private Samenwerking).
Bvb. : de TMVW (Tussengemeentelijke Maatschappij der Vlaanderen voor Watervoorziening), SPE, Gaselwest, de
Gemeentedienst van België (in vereffening). Op hen blijft de wet op de intercommunales van 22.12.1986 toepasselijk.
428
Toepassing van het rechtsbeginsel dat de specifieke wet steeds primeert op de algemene wet : Lex specialis, lex generalis
derogat.
429
Ander voorbeeld o.i. : het oprichten van filiales van muziek- en tekenacademies. Dergelijke filiales vinden hun rechtsgrond in
een specifiek decreet : het decreet onderwijs II van 31.07.1990, telkens uitgevoerd door een BVR van dezelfde datum, zowel
voor het deeltijds kunstonderwijs studierichting muziek, woord of dans, als de studierichting beeldende kunst. Naar ons oordeel
is hier een specifieke decretale grondslag voorhanden zodat het D. van 06.07.2001 niet toepasselijk is. Deze vraag werd ter
beoordeling aan de Vlaamse administratie voorgelegd.
430
VAN GARSSE, S., “Publiek-private samenwerking op lokaal vlak: een inleiding”, Tijdschrift voor Gemeenterecht, 2001, p.
225 e.v. met verwijzing naar de hoge raad voor binnenlands bestuur en de Raad van State (advies nr. 30.516/3 – zie voormelde
uitgave van het ministerie van de Vlaamse gemeenschap, commentaar bij art. 2 p. 197). Zie eveneens DEBIEVRE, J., “De
eerste steen van het nieuwe gemeentehuis. Het decreet van 6 juli 2001 houdende de intergemeentelijke samenwerking,
Tijdschrift voor Gemeenterecht, 2002/2, randnr. 19 e.v.. Om onder het decreet te vallen is m.a.w. een affectio societatis vereist
: de wil een gemeenschappelijk doel te verwezenlijken via de inbreng van bepaalde activiteiten en goederen.
Deze uitzonderingsgrond werd eveneens ter beoordeling aan de Vlaamse administratie voorgelegd. Voor de toepassing van de
uitzonderingsgrond zal veel afhangen van de bedoeling van de partijen en de feitelijke context.
427
119
- Samenwerkingsvormen tussen gemeenten over gemengde belangen, zijnde doelstellingen
431
gedeeld met andere bestuursniveaus .
3.2.2. Toepassingsgebied ratione temporis (d. i. in de tijd) - Inwerkingtreding.
Het decreet wordt in schuifjes, dus niet direct in zijn geheel, van toepassing.
3.2.2.1. Toepasselijk sedert 10.10.2001
432
Het decreet is sedert 10.10.2001 toepasselijk op :
- alle nieuwe samenwerkingsverbanden die niet aan een specifieke wettelijke of decretale
regeling zijn onderworpen.
- de bestaande intercommunales onderworpen aan de wet van 22.12.1986 en het
toezichtsdecreet van 01.07.1987, doch enkel voor wat betreft die bepalingen genoemd in art.
433
79 par. 2 lid 3 van het decreet
. De duurtijd van intercommunales wordt tevens
onmiddellijk beperkt tot 18 jaar vanaf 10.10.2001. Statutaire bepalingen die zouden strijden
met de onmiddellijk toepasselijke artikelen van het decreet worden voor ongeschreven
434
gehouden .
Deze toepasselijkheid heeft voor de gemeenten onmiddellijk praktische gevolgen.
Zo bepaalt het onmiddellijk toepasselijke artikel 44 van het decreet dat de benoeming en de
vaststelling van het mandaat van de vertegenwoordiger van de gemeenteraad beide dienen
te worden herhaald voor elke algemene vergadering !
Zo ook bepaalt het onmiddellijk toepasselijke artikel 53 dat twee maal per jaar tijdens een
openbare vergadering van de gemeenteraad verslag dient gedaan betreffende het beleid
van de dienstverlenende of opdrachthoudende vereniging. Dit gebeurt via de door de
gemeente voorgedragen bestuurder (die dan ook verslag doet over zijn mandaat) of de
voorzitter van de raad van bestuur of de gedelegeerde bestuurder.
3.2.2.2. Toepasselijk vanaf 01.01.2003
Verenigingen van gemeenten (zoals bestaande intergemeentelijke VZW’s), die geen andere
uitdrukkelijke decretale grondslag hebben, dienen zich aan het decreet te confirmeren vóór
435
uiterlijk 31.12.2002. Op 01.01.2003 worden zij onderworpen aan het decreet .
3.2.2.3. Toepasselijk uiterlijk vanaf twee jaar na 10.10.2001
De bestaande intercommunales die onderworpen zijn aan de wet van 22.12.1986 en het
toezichtsdecreet van 01.07.1987 moeten hun statuten in overeenstemming brengen met het
nieuwe decreet binnen de twee jaar na inwerkingtreding ervan.
Het decreet treedt dan voor hen in werking de dag volgend op de beslissing van de algemene
436
vergadering tot aanpassing van de statuten aan het decreet .
Let wel :
- De bepalingen vermeld onder 3.2.2.1. betreffende de bestaande intercommunales zijn en
blijven van onmiddellijke toepassing (zie hiervoor).
431
DEBIEVRE, J., “De eerste steen van het nieuwe gemeentehuis. Het decreet van 6 juli 2001 houdende de
intergemeentelijke samenwerking, Tijdschrift voor Gemeenterecht, 2002/2, randnr. 21. Deze uitzonderingsgrond werd nog niet
aan de Vlaamse administratie ter beoordeling voorgelegd.
432
Dit is de tiende dag na publicatie van het decreet van 06.07.2001 in het B.S. van 31.10.2001 (tweede editie).
433
Zijn aldus van onmiddellijke toepassing de artikelen : 4 (deelname in rechtspersonen van publiek recht), 39
(statutenwijziging), 40 (idem), 41 (idem), 42 (idem), 44 (algemene vergadering : mandaat van de vertegenwoordiger en twee
AV’s per jaar) , 52 (raad van bestuur : inzagerecht in de notulen) , 53 (rapportering aan de gemeenteraden), 56 (volmachten),
59 (idem), 64 (toepasselijkheid van de boekhoudwetgeving), 72 (algemeen administratief toezicht), 73 (idem), 74 (idem), 76
(gewestelijke fiscaliteit) en 78 van het decreet (deelname in privaatrechtelijke rechtspersonen).
434
Omzendbrief BA 2002/01 van 11.01.2002.
435
Art. 79 par. 3 van het decreet.
436
Art. 79 par. 2 van het decreet
120
- Voor de bepalingen betreffende het kapitaalsaandeel van provincies en lidmaatschap van
privé-partners die met een beheers- of exploitatieopdracht zijn belast, geldt een langere
overgangsperiode (zie hierna).
3.2.2.4. Toepasselijk op 01.01.2007
Tegen 01.01.2007 moet in intercommunales waarin provincies deelnemen, het aandeel in het
437
maatschappelijk kapitaal van de provincies gereduceerd zijn tot maximaal 30 % .
Het aantal stemmen waarover iedere provincie beschikt
wordt statutair bepaald, met dien verstande dat de deelnemende provincies samen nooit over
meer dan 25 procent van het totale aantal statutair bepaalde stemmen kunnen beschikken.
De Vlaamse Regering kan – gemotiveerd en mits een omstandig financieel verslag - eenmalig
438
deze einddatum verschuiven tot 31.12.2012
Let wel : een en ander geldt onverminderd de toepasselijkheid vermeld in 3.2.2.1. betreffende
de bestaande intercommunales en 3.2.2.3..
3.2.2.5. Toepasselijk uiterlijk op 01.01.2019
Uiterlijk op 01.01.2019 en ten vroegste op de datum van het verstrijken van de statutaire
bestaansduur is het decreet toepasselijk op bestaande intercommunales wat betreft
lidmaatschap van privé-partners die met een beheers- of exploitatieopdracht in de vereniging
439
zijn belast .
Let wel : een en ander geldt ook hier onverminderd de toepasselijkheid vermeld in 3.2.2.1.
betreffende de bestaande intercommunales en 3.2.2.3..
3.2.2.6. Opheffingsbepalingen
440
Net zoals het nieuwe decreet gefractioneerd toepasselijk wordt, wordt de oude regelgeving - de
wet op de intercommunales van 22.12.1986 en het Vlaams toezichtsdecreet van 01.07.1987 - in
schuifjes opgeheven.
De genoemde oude regelgeving wordt voor de samenwerkingsvormen waarvan het werkgebied
geheel binnen de grenzen van het Vlaamse Gewest valt, samen met artikel 43 par. 2 van het
afvalstoffendecreet van 02.07.1981, opgeheven naar mate van de inwerkingtreding van het
nieuwe decreet.
Worden echter niet afgeschaft :
- art. 26 van de wet van 22.12.1986.
Dit artikel voorziet dat de intercommunales,
onverminderd de bestaande wetsbepalingen, zijn vrijgesteld van alle belastingen ten gunste
441
van de Staat, de provincies, de gemeenten of enig andere publiekrechtelijke persoon .
- De wet van 22.12.1986 blijft toepasselijk op grensoverschrijdende intercommunales
(vereniging van provincies en gemeenten bedoeld in art. 92bis, par. 2, d. van de bijzondere
wet van 08.08.1980 tot hervorming van de instellingen).
3.2.3. De verschillende samenwerkingsvormen kort bekeken.
Het pluralisme van samenwerkingsvormen waar het nieuw decreet vanuit gaat, zorgt ervoor dat er niet
één maar verschillende samenwerkingsvormen mogelijk zijn.
437
D. 30.04.2009, B.S., 19.06.2009, art. 135.
Art. 80 par. 1 van het decreet.
439
Art. 80 par. 2 van het decreet.
440
Art. 81 van het decreet.
441
Met inachtname van het bepaalde in artikel 26 van de wet van 22.12.1986 kan het Vlaamse Gewest de
samenwerkingsverbanden bedoeld in het D. van 06.07.2001 voor gewestelijke aangelegenheden wel aan een eigen fiscaliteit
onderwerpen (art. 76 van het D. van 06.07.2001). Betreffende het artikel 26 van de wet van 22.12.1986 dient opgemerkt dat
het Arbitragehof (thans het Grondwettelijk Hof) bij arrest 124/2001 van 16.10.2001 (B.S., 08.12.2001), voor recht heeft gezegd
dat de vrijstelling van de intercommunales van de gewestbelasting op water en afval na de inwerkingtreding van art. 356 van de
gewone wet van 16.07.1993 tot vervollediging van de federale staatsstructuur, artikel 170 par. 2 van de Gec. G.W. schendt.
438
121
Het gaat om één samenwerkingsvorm zonder rechtspersoonlijkheid : de interlokale vereniging
(art. 6 – 9 van het decreet) en drie vormen met rechtspersoonlijkheid : de projectvereniging (art. 13 –
24 van het decreet), de dienstverlenende vereniging (art. 25 – 75) en de opdrachthoudende
vereniging (eveneens art. 25 – 75). Bij deze laatste is er ook beheersoverdracht.
De samenwerkingsvormen met rechtspersoonlijkheid richten zich eerder tot meer inhoudelijke zaken
zoals het beheer van specifieke beleidsdomeinen ( vb. het beheer van de huishoudelijke afvalstoffen)
442
443
. Algemene doelstellingen kunnen echter niet het voorwerp vormen .
De verschillende samenwerkingsvormen worden hieronder kort bekeken
444
.
3.2.3.1. De interlokale vereniging
(i)
Begrip
445
De interlokale vereniging is een samenwerkingsverband van twee of meer gemeenten
,
zonder rechtspersoonlijkheid en zonder beheersoverdracht om een specifiek project van
446
gemeentelijk belang te realiseren .
Deze samenwerkingsvorm is aangewezen bij beperkte projecten van korte duur die geen
afzonderlijke rechtspersoonlijkheid vereisen, zoals bvb. een dienstverlening of de ter
beschikkingstelling van een goed van het ene gemeentebestuur ten opzichte van het andere.
(ii) Leden
Buiten de gemeenten kunnen ook andere rechtspersonen van publiek en privaatrecht
deelnemen, tenzij bijzondere andersluidende decretale bepalingen.
(iii) Oprichting
De oprichting gebeurt via een overeenkomst met statutaire draagkracht en met een minimale
447
inhoud .
(ii)
Bestuur
448
Een beheerscomité overlegt over de wijze waarop de overeenkomst wordt uitgevoerd,
formuleert adviezen ten behoeve van de beherende gemeente, stelt de rekeningen vast en legt
ze voor aan de diverse gemeenteraden van de deelnemende gemeenten.
In dit comité heeft iedere deelnemer minstens één afgevaardigde. Voor de gemeenten moet
het gaan om een gemeenteraadslid, de burgemeester of een schepen.
Uitgezonderd de burgemeester of de schepen, kunnen de leden van het beheerscomité per
bijgewoonde vergadering een presentiegeld ontvangen dat gelijk is aan het hoogste bedrag dat
uitkeerbaar is aan een gemeenteraadslid voor een gemeenteraadszitting in een van de
deelnemende gemeenten.
442
Art. 10 van het decreet van 06.07.2001.
Daarmee wenst men een totale uitholling van de eigen bevoegdheid van de gemeenten via de intercommunale
samenwerkingsvorm te voorkomen. Ten onrechte zou worden voorgehouden dat deze regel de doodsteek zou betekenen voor
streekontwikkelingsintercommunales. Het verbod van algemene doelstellingen mag niet worden verward met meervoudigheid
van doelstellingen. Dit laatste is nog steeds toegestaan, maar de activiteiten moeten een inhoudelijke samenhang vertonen.
Voorbeelden zijn : het aanwenden van dezelfde of gelijkaardige infrastructuur, de integratie van verschillende operationele
fasen die deel uitmaken van één proces (zoals de afvalverwerking), de exploitatie van instellingen die behoren tot hetzelfde
beleidsdomein, zoals in de medisch-sociale en sportieve sector - zie de Omzendbief BA 2002/01 van 11.01.2002, pt. 3. in fine.
444
Let wel : het overzicht is in het geheel niet exhaustief, maar omwille van pedagogische redenen eerder beperkt gehouden.
445
Private partners kunnen ook deelnemen, behoudens uitdrukkelijke decretale bepalingen.
446
Art. 6 van het decreet van 06.07.2001.
447
Zie art. 7 D. 06.07.2001.
448
Art.9 D. 06.07.2001.
443
122
3.2.3.2. De projectvereniging
(i)
Begrip
De projectvereniging is een samenwerkingsverband van twee of meer gemeenten, met
rechtspersoonlijkheid en zonder beheersoverdracht om een specifiek project van gemeentelijk
449
belang te plannen, te realiseren en te controleren .
Deze samenwerkingsvorm is aangewezen bij meer inhoudelijk samenhangende
beleidsdomeinen. Bij een projectvereniging is het niet alleen een zaak van beleidsafstemming,
450
maar ook van geïntegreerde beleidsuitvoering .
(ii) Vennoten
451
452
Behoudens andersluidende decretale bepalingen kunnen enkel gemeenten
en provincies ,
autonome gemeentebedrijven, OCMW’s en hun verenigingen (mits enkel bestaand uit openbare
rechtspersonen), en andere samenwerkingsverbanden bedoeld bij het decreet van 06.07.2001,
453
participeren in een projectvereniging .
(iii) Zetel
De zetel van de projectvereniging dient zich te bevinden op het grondgebied van een van de
deelnemende gemeenten, in een gebouw toebehorend aan de vereniging of een van de
deelnemende gemeenten (zie. art. 10).
(iv) Rechtsvorm
454
Een projectvereniging is een publiekrechtelijk rechtspersoon. De kenmerken ervan worden in
455
het decreet geregeld. Het betreft een sui generis statuut . Waar toch wordt verwezen naar
de vennootschapswetgeving, gaat het over de regels betreffende de coöperatieve
vennootschap met beperkte aansprakelijkheid.
(v) Oprichting
456
De projectvereniging wordt opgericht bij akte van de burgemeester van de gemeente waar de
zetel is gevestigd. Ze heeft uitwerking op datum van ondertekening door alle deelnemers en ze
bevat de statuten.
De oprichtingsakte dient binnen de dertig kalenderdagen aan de
toezichthoudende overheid te worden voorgelegd en moet worden gepubliceerd (integraal) in
de bijlagen bij het Staatsblad en neergelegd ter zetel van de projectvereniging.
(vi) Duur
457
De duur van een projectvereniging is maximaal zes jaar ingevolge daartoe strekkende
458
gemeenteraadsbeslissing die wordt genomen in een tijdsbestek van twee maanden .
Tijdens de duur van de projectvereniging is geen uittreding mogelijk. Het gaat dus werkelijk om
een contract van bepaalde duur.
De verlenging kan vóór het doorlopen van de termijn één of meerdere malen worden verlengd,
459
mits de termijn niet langer is dan zes jaar én er unanimiteit is tussen de leden-gemeenten .
449
Art. 13 van het decreet van 06.07.2001.
De toezichthoudende overheid verwacht dat deze samenwerkingsvorm - gezien de soepelheid van oprichting en het
ontbreken van een afzonderlijk administratief toezicht - veel succes zal hebben. Zie de aangehaalde omzendbrief BA2002/01.
451
Grensoverschijdende intergemeentelijke samenwerking valt niet onder toepassing van het D. van 06.07.2001, maar van de
wet op de intercommunales van 22.12.1986, zie hiervoor.
452
Provincies mogen slechts tot maximaal 20 % van het kapitaal participeren - zie art. 22 van het decreet van 06.07.2001.
453
Art. 10 van het decreet van 06.07.2001.
454
Art. 11 van het decreet van 06.07.2001.
455
Dzw. een statuut dat specifiek voor dit samenwerkingsverband in het decreet werd ontworpen.
456
Art. 14 van het decreet van 06.07.2001.
457
Art. 13 van het decreet van 06.07.2001.
458
Dit houdt dus in dat tussen de eerste en de laatste beslissing van de gemeenteraden van de participerende gemeenten, niet
meer dan twee maanden mogen zijn verlopen.
450
123
(vii) Bestuur
460
De projectvereniging beschikt enkel over een raad van bestuur. De leden van de raad van
461
bestuur worden rechtstreeks door de leden van de vereniging benoemd . Wat de gemeenten
betreft moeten ze steeds gemeenteraadslid, schepen of burgemeester zijn.
Er is ook een systeem voorzien voor de vertegenwoordiging van de oppositie uit de
gemeenteraden in de raad van bestuur van de projectvereniging. Het gaat om leden van de
462
raad van bestuur met adviserende stem .
Het is steeds een door een gemeente aangeduid vertegenwoordiger die de voorzitter is van de
raad van bestuur. De raad van bestuur is enkel bevoegd voor de expliciet opgedragen
beslissingen. Daartoe dient steeds het personeelsbeleid te behoren.
De financiële controle gebeurt door een accountant, aan te stellen door de raad van bestuur.
De raad van bestuur stelt de jaarrekeningen vast en legt die samen met een activiteitenverslag
en het verslag van de accountant voor ter goedkeuring overeenkomstig de statutair bepaalde
procedure.
3.2.3.3 De dienstverlenende vereniging
(i)
Begrip
De dienstverlenende vereniging is een samenwerkingsverband van twee of meer gemeenten,
463
met rechtspersoonlijkheid en zonder beheersoverdracht
om een specifiek project van
464
gemeentelijk belang te plannen, te realiseren en te controleren .
Deze samenwerkingsvorm
beleidsdomeinen.
(ii)
is
aangewezen
bij
meer
inhoudelijk
samenhangende
Vennoten
Zie b. (ii) hiervoor.
(iii) Zetel
Zie b. (iii) hiervoor.
(iv) Rechtsvorm
Zie b. (iv) hiervoor.
(v) Oprichting
De eerste stap in de oprichting is de instelling van een overlegorgaan
gemeenteraadsbeslissing van de betrokken gemeenten.
465
. Dit gebeurt via
Samen met de beslissing tot oprichting van een overlegorgaan moet de gemeenteraad een lid
van het college als vertegenwoordiger in dit overlegorgaan aanduiden en desnoods het
459
Wat dat betreft hebben eventuele andere leden dus niets in de pap te brokken.
Art. 16 van het decreet van 06.07.2001.
Voor de gemeenten, zie art. 120 par. 2 NGW.
462
Zie art. 16 lid 5 van het decreet van 06.07.2001.
463
Betreffende het begrip beheersoverdracht, zie hierna bij de opdrachthoudende vereniging.
464
Art. 12 van het decreet van 06.07.2001.
465
Art. 25 - 27 van het decreet van 06.07.2001. Het overlegorgaan komt in de plaats van het vroegere pre-constitutioneel
orgaan.
460
461
124
begrotingskrediet vastleggen om de voorbereidende fase te financieren.
maken van het overlegorgaan deel uit.
Enkel gemeenten
Het overlegorgaan dient de samenwerkingsmogelijkheden en modaliteiten te onderzoeken. Het
heeft geen rechtspersoonlijkheid en kan geen verbintenissen voor de op te richten vereniging
aangaan.
466
Het overlegorgaan, dat vrij zijn werkzaamheden regelt, moet in principe binnen het jaar
na
de installatievergadering met zijn studieopdracht klaar zijn. Is het resultaat van de studie
positief, dan stelt het overlegorgaan aan de gemeenten een bundel ter beschikking bestaande
uit : een motiveringsnota, een bestuursplan, een ondernemingsplan voor zes jaar en de
467
ontwerpstatuten . Deze bundel is de basis voor het samenwerkingsconcept.
Het is daarop aan de gemeenten (via de gemeenteraad) te beslissen of zij al dan niet
468
deelnemen, of zo er wijzigingen aan het voorstel moeten worden aangebracht .
De zaak gaat dan terug naar het overlegorgaan - samengesteld uit de vertegenwoordigers van
de gemeenten die blijven meespelen - dat in consensus beslist.
Daarop wordt het definitieve voorstel aan de overblijvende gemeenten voorgelegd.
kunnen het voorstel nu enkel nog goed- of afkeuren.
Deze
Nadat dit is gebeurd kunnen de gemeenten - zonder daartoe verplicht te zijn - uiterlijk binnen de
469
drie maand vanaf de laatste beslissing tot goedkeuring de vereniging oprichten . Gebeurt de
oprichting niet binnen deze termijn, dan wordt verondersteld dat er van oprichting wordt
afgezien en wordt het overlegorgaan ambtshalve ontbonden.
De oprichtingsakte wordt verleden door de burgemeester van de gemeente waar de zetel van
470
de vereniging is gevestigd. De oprichtingsakte bevat de statuten
en alle bijlagen en wordt
binnen een termijn van 30 kalenderdagen aan de toezichthoudende overheid voorgelegd. Met
de oprichting komt een einde aan het bestaan van het overlegorgaan.
De oprichtingsakte wordt integraal in de bijlagen bij het Belgisch Staatsblad gepubliceerd en is
ter inzage ter zetel van de vereniging, bij de participerende gemeenten en bij de
471
toezichthoudende overheid .
(vi) Duur en verlenging
472
Een van de nieuwigheden van het decreet is dat de duur beperkt wordt tot maximaal 18 jaar.
Tijdens de duurtijd is uittreding uitgesloten (contract van bepaalde duur).
Na afloop van de statutaire duur is de vereniging opeenvolgend verlengbaar voor periodes die
telkens niet langer dan 18 jaar kunnen zijn. Voor de daartoe te behalen meerderheden, zie art.
35 van het decreet.
466
Zie echter art. 31 van het decreet van 06.07.2001.
Voor een inhoudelijke omschrijving van deze stukken zie de Memorie van Toelichting bij het Decreet van 06.07.2001. De
Memorie van Toelichting is te vinden in de hiervoor aangehaalde uitgave van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap.
468
Blijkens art. 27 D. 06.07.2001 zijn gemeenten niet gebonden door hun deelneming in het overlegorgaan.
469
Art. 28 van het decreet van 06.07.2001. Dit artikel verwijst naar art. 31 waaruit blijkt dat gedurende het jaar van de algehele
vernieuwing van de gemeenteraden geen dienstverlenende of opdrachthoudende verenigingen kunnen worden opgericht. Art.
31 bevat betreffende de oprichting van een vereniging in verband met de periode waarbinnen het overlegorgaan zijn taak dient
af te ronden een bijzondere bepaling.
470
Voor de verplichte minimale inhoud van de statuten : zie art. 38 van het decreet van 06.07.2001.
471
Lees artikel 30 van het decreet van 06.07.2001.
472
Art. 34 tot 36 van het decreet van 06.07.2001.
467
125
(vii) Ontbinding
473
Mits verzoek van drie vierde van het aantal deelnemende gemeenten en op grond van een
daartoe strekkende gemeenteraadsbeslissing kan de algemene vergadering met een drie
vierde meerderheid van het aantal stemmen tot vervroegde ontbinding besluiten. De vereniging
treedt dan in vereffening.
Vereffenaars worden aangesteld net zoals destijds bestuurders dienden te worden aangesteld
474
. Eventueel kan een beperkt college van vereffenaars worden samengesteld (vgl. het
directiecomité).
Voor de rechten van het personeel en het voorkeurrecht betreffende de overname van
installaties zie art. 37.
(viii) Statutenwijziging
475
Statutenwijzigingen behoren tot de bevoegdheid van de
Statutenwijzigingen moeten artikelsgewijze worden aangebracht.
algemene
vergadering.
De te halen meerderheid is als volgt : drievierde meerderheid van zowel de geldig uitgebrachte
stemmen als de geldig uitgebrachte stemmen van de vertegenwoordigde (= ter zitting aanwezig
of vertegenwoordigde) gemeenten. Bovendien moet de gewone meerderheid van het aantal
deelnemende gemeenten zijn instemming betuigen.
De beslissingen van de gemeenteraden die de oorspronkelijke statuten hebben goedgekeurd
bepalen het mandaat van hun vertegenwoordiger op de algemene vergadering.
Er kunnen geen statutenwijzigingen aan de deelnemers worden voorgelegd in de loop van het
jaar waarin verkiezingen voor een algehele vernieuwing van de gemeenteraden worden
georganiseerd, tenzij ingevolge een wettelijke of reglementaire verplichting of om het aantal
476
mandaten binnen het intergemeentelijk samenwerkingsverband te verminderen
.
(ix) Structuur
477
De vereniging beschikt over een algemene vergadering en een raad van bestuur. Eventueel
kan ook een directiecomité worden opgericht. Dit laatste staat dan in voor het dagelijks bestuur.
De algemene vergadering is samengesteld uit vertegenwoordigers van de deelnemers. Ze
worden voor de gemeente door de gemeenteraden onder hun leden aangewezen.
Het aantal vertegenwoordigers is functie van het bevolkingscijfer van de gemeente en de
kapitaalinbreng. De statuten bepalen de verdeelsleutel tussen beide criteria.
De algemene vergadering vergadert in openbare zitting.
Benevens de jaarvergadering wordt er minstens één buitengewone algemene vergadering
belegd in de loop van het laatste trimester van elk jaar om de te ontwikkelen activiteiten te
volgen en de strategie voor het volgende boekjaar te bespreken. Op deze vergadering wordt
ook de begroting gebracht.
De raad van bestuur wordt samengesteld door de algemene vergadering via geheime stemming
478
en op voordracht van de deelnemers . De gemeenteraden dienen dus over die voordracht te
beraadslagen. Er is een cumulbeperking tot drie mandaten in raden van bestuur van
dienstverlenende of opdrachthoudende vereniging. Ook hier is een regeling voorzien voor de
473
Art. 37 van het decreet van 06.07.2001.
De vereffenaars hebben tot taak het actief te realiseren en met de opbrengst ervan het passief te voldoen. De vereffening
gebeurt grotendeels volgens de procedure van de CVBA.
475
Zie art. 39 tot 42 van het decreet van 06.07.2001.
476
Art. 42 van het decreet van 06.07.2001 zoals gewijzigd bij decreet van 01.03.2012, art. 2. Inwerkingtreding: 09.07.2012.
477
Art. 43 tot en met 61 van het decreet van 06.07.2001. De uiteenzetting is hier bewust zeer summier gehouden. We
verwijzen dan ook naar deze artikelen.
478
De praktijk van gecoöpteerde bestuurders heeft dus afgedaan.
474
126
deelname met raadgevende stem aan de raad van bestuur van gemeenteraadsleden die niet tot
479
de bestuursmeerderheid behoren .
De raad van bestuur is bevoegd voor alles wat niet bij decreet of krachtens de statuten aan een
480
ander orgaan is voorbehouden . Zij is de vertegenwoordiger jegens derden en in rechte van
de vereniging.
Het dagelijks bestuur kan door de raad van bestuur worden toevertrouwd aan een
directiecomité. Het directiecomité is samengesteld uit leden van de raad van bestuur.
3.2.3.4 De opdrachthoudende vereniging
(i)
Begrip
De opdrachthoudende vereniging is een samenwerkingsverband van twee of meer gemeenten,
met rechtspersoonlijkheid en met beheersoverdracht om een specifiek project van gemeentelijk
481
belang te plannen, te realiseren en te controleren .
De beheersoverdracht is het wezenlijke verschil met de dienstverlenende vereniging.
Onder beheersoverdracht wordt verstaan het toevertrouwen door de deelnemende gemeenten
aan het samenwerkingsverband van de uitvoering van door hen genomen beslissingen in het
kader van zijn doelstellingen, in die zin dat de gemeenten zichzelf het recht ontzeggen
482
zelfstandig of samen met derden dezelfde opdracht uit te oefenen . Een klassiek voorbeeld
is het afvalbeleid.
In de praktijk zal het onderscheid tussen dienstverlenende en opdrachthoudende vereniging
voor gevolg hebben dat de streekontwikkelingsintercommunales die elementen van beide
samenwerkingsvormen vertonen, zullen moeten worden gesplitst.
Ook deze samenwerkingsvorm is aangewezen bij meer inhoudelijk samenhangende
beleidsdomeinen.
(ii)
Vennoten
Zie b. (ii) hiervoor.
(iii) Zetel
Zie b. (iii) hiervoor.
(iv) Rechtsvorm
Zie b. (iv) hiervoor.
(v) Oprichting
Zie hiervoor onder c. (v).
(vi) Duur en verlenging
Zie hiervoor onder c. (vi).
(vii) Ontbinding
Zie hiervoor onder c. (vii).
479
Zie art. 52 lid 2 van het decreet van 06.07.2001.
Men kan dus stellen dat de raad van bestuur hier een residuaire bevoegdheid heeft.
481
Art. 12 van het decreet van 06.07.2001.
482
Artikel 12 par. 1 lid 2 van het decreet van 06.07.2001.
480
127
(viii) Statutenwijziging
Zie hiervoor onder c. (viii)
(ix) Structuur
Zie hiervoor onder c
483
. (ix).
3.2.4. Administratief toezicht.
Het administratief toezicht op de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden wordt in het bestek van
deze cursus niet behandeld. Er wordt verwezen naar de bronnen in voetnoot hiervoor
3.3. Bovengemeentelijke VZW’s : een verdwijnend fenomeen.
Zie hiervoor.
483
Art. 55. Van het DIS bepaalt het volgende : “In opdrachthoudende verenigingen die overeenkomstig artikel 4.1.1 van het
Energiedecreet werden aangewezen als distributienetbeheerder kunnen regionale bestuurs- comités met
beslissingsbevoegdheid worden opgericht indien de geografische spreiding dit verantwoordt, indien er geen directiecomité of
regionale adviescomités worden opgericht en indien dit netto leidt tot een vermindering van het totale aantal bestuursleden in de
verschillende organen van het intergemeentelijk samenwerkingsverband. Aan de regionale bestuurscomités kunnen statutair
bepaalde bevoegdheden worden toevertrouwd die enkel van belang zijn voor die geografische regio. Daarnaast kan de raad
van bestuur bevoegdheden van beperkt regionaal belang delegeren. De regionale bestuurscomités kunnen echter nooit
bevoegd
zijn
voor
personeelsbeslissingen.
Elk lid van het regionaal bestuurscomité heeft één stem. Op de zittingen en notulen van de regionale comités is artikel 52,
eerste lid, van dit decreet van toepassing. De bepalingen van artikel 48, 50 en 51 zijn van toepassing op de leden van de
regionale bestuurscomités. De regionale bestuurscomités zijn bestuursorganen zoals bedoeld in artikel 71.
In elke dienstverlenende of opdrachthoudende vereniging kunnen adviescomités worden opgericht, indien de doelstellingen
meervoudig zijn, indien niet aan alle aangesloten gemeenten het recht is toegekend kandidaat-bestuurders voor te dragen, of
indien
de
geografische
spreiding
het
verantwoordt.
De leden van de regionale bestuurscomités en de adviescomités worden benoemd door de algemene vergadering op
voordracht van de deelnemers. Voor de voordracht van de leden van de regionale bestuurscomités gelden de bepalingen van
artikel 46. In elk geval hebben alle gemeenten die geen kandidaat hebben kunnen voordragen voor benoeming in de raad van
bestuur, wel het recht voor benoeming van een of meer kandidaat-leden in de regionale bestuurscomités of adviescomités.
In de adviescomités die opgericht worden op grond van meervoudige doelstellingen en die beperkt blijven tot het aantal
doelstellingen, zijn uitsluitend de gemeenten vertegenwoordigd die belang hebben bij de betrokken doelstelling.
De leden van de adviescomités kunnen overeenkomstig de statutaire bepalingen ter zake vertegenwoordigers van
belanghebbende derden als leden met stemrecht coöpteren.”
128
DEEL IX – DE ORGANISATIE VAN DE BURGERPARTICIPATIE
BINNEN DE GEMEENTE
Eén van de doelstellingen van het GD is het vergroten van de burgerparticipatie, zowel van de burgerkiezer (de burger als politieke speler) als de burger-klant (de burger als consument van de door de
484
gemeente aangeboden openbare dienst)
.
De burgerparticipatie moet spelen, zowel op het vlak van de beleidsvoorbereiding, de
485
beleidsuitvoering (de eigenlijke gemeentelijke dienstverlening) als de beleidsevaluatie .
Het GD bevat dan ook bepalingen inzake klachtenbehandeling (men spreekt ook wel eens van
klachtenmanagement, zie Hoofdstuk 1 hierna), organisatie van de inspraak (Hoofdstuk 2), de nieuwe
mogelijkheid tot het indienen van verzoekschriften bij de gemeenteraad (Hoofdstuk 3), de
gemeentelijke volksraadpleging (Hoofdstuk 4) en het burgerinitiatief (Voorstellen van de burger,
Hoofdstuk 5).
Het decreet bepaalt ter zake een aantal minimale verplichtingen voor de gemeenten. De gemeenten
kunnen deze dan verder – in functie van de plaatselijke noden – uitwerken.
Ook kunnen in het kader van de lokale autonomie, naast de decretale verplichtingen bijkomende
initiatieven worden genomen. Tot deze plaatselijk bijkomende initiatieven behoren bvb. de organisatie
van een vragenuurtje in de gemeenteraad, de installatie van wijkraden, de installatie van een
volwaardige ombudsfunctie. Het decreet laat dus ook bij het invullen van de organisatie van de
burgerparticipatie, naast de minimaal te garanderen zaken, ruimte voor lokaal maatwerk in functie van
486
de plaatselijke noden .
De regels i.v.m. de openbaarheid van bestuur blijven opgenomen in een afzonderlijk decreet (zie
Hoofdstuk 6).
Binnen het bestek van deze cursus houden we ons aan de juridische benadering van de problematiek.
Het is echter ook een interessante oefening het verschijnsel politicologisch te benaderen en alle
487
participatie-initiatieven van het GD en andere decreten te situeren op de zgn. participatieladder .
Hoofdstuk 1 – Klachtenbehandeling (art. 197 – 198 GD).
1.
Bevoegde overheid voor het
klachtenbehandeling (art. 197 GD).
organiseren
van
een
systeem
van
Het is de gemeenteraad die het systeem van klachtenbehandeling bij reglement moet organiseren,
dwz. goedkeuren. Daartoe moet de raad, ter wille van de openbaarheid, minstens de organisatie en
488
de procedure van de klachtenbehandeling vastleggen .
Het betreft een niet-delegeerbare bevoegdheid van de gemeenteraad
489
.
484
Memorie 2005, p. 8 en 35.
Art. 199 GD.
486
Memorie 2005, p. 35.
487
Zie in dat verband BLOCK, T. en VERLET, D. “Politieke participatie en burgerbetrokkenheid”, in REYNAERT, H. (ed.), De
kerktorenpolitiek voorbij ?, Vanden Broele, 2007 p. 113 – 129.
488
Memorie 2005, p. 98.
489
Art. 43 par. 2, 16° GD.
485
129
2. Principes waaraan het systeem moet voldoen (art. 198 GD).
2.1.
De klachtenbehandeling dient te gebeuren op ambtelijk niveau.
Om de nodige onafhankelijkheid te verzekeren dient de klachtenbehandeling te worden afgewerkt op
ambtelijk niveau.
De verplichting tot het instellen van een klachtenbehandelingssysteem houdt nog niet in dat men een
volwaardige ombudsfunctie dient te organiseren.
2.2.
De klachtenbehandeling dient maximaal onafhankelijk van de betrokken dienst te
gebeuren.
Om dezelfde reden moet de klachtenbehandeling maximaal onafhankelijk van de betrokken dienst
gebeuren. In kleinere besturen zal dit, door de beperktheid van de ambtelijke organisatie, niet altijd
even evident zijn.
2.3.
Jaarlijkse bespreking van de klachten in de gemeenteraad.
De Memorie van Toelichting raadt aan om betreffende de klachten jaarlijks te rapporteren aan de
490
gemeenteraad en daaraan een bespreking te wijden .
2.4.
Voor het overige : ruimte voor lokaal initiatief.
Het klachtenbehandelingssysteem is onderworpen aan de minimale vereisten gesteld in het GD. Voor
het overige kan de gemeente in functie van de lokale noodzaak initiatief nemen.
Zo kan men een ombudsdienst oprichten (in eigen beheer, in samenwerking met het OCMW dat de
gemeente bedient, als intergemeentelijk samenwerkingsverband of via een overeenkomst met de
Vlaamse Ombudsdienst), maar men is daartoe niet verplicht. De lijst van mogelijkheden om de
491
ombudsdienst te organiseren is wél limitatief .
Men kan in het kader van de verhoging van de burgerparticipatie verder gaan dan de loutere
492
behandeling van klachten maar bvb. ook voorstellen tot verbetering in overweging nemen .
Hoofdstuk 2 – Inspraak binnen de gemeente
1. Bevoegde overheid voor het organiseren van raden en overlegstructuren
(art. 200 par. 1 GD).
Behoudens indien zou kunnen worden verwezen naar een uitdrukkelijke decretale bepaling die een
ander gemeentelijk bestuursorgaan als bevoegd aanwijst, is het de gemeenteraad die bevoegd is tot
de organisatie van de raden en de overlegstructuren die tot taak hebben het gemeentebestuur op
regelmatige en systematische wijze te adviseren.
Ook hier gaat het in hoofde van de gemeenteraden over een niet-delegeerbare bevoegdheid
493
.
Meteen is ook door de decreetgever een definitie gegeven van een “adviesraad” of een
“overlegstructuur”. Het moet gaan om structuren die de gemeente op regelmatige en systematische
490
Memorie 2005, p. 98.
Wijzigingsdecreet 2009. Memorie van Toelichting, Stuk 1946 (2008-2009) nr. 1, p. 36.
492
Zelfde verwijzing.
493
Art. 43 par. 2, 13° GD.
491
130
wijze adviseren. Ontbreekt één van beide elementen, dan staat men niet voor het begrip adviesraad
of overlegstructuur zoals bedoeld in het GD, met alle gevolgen van dien zo ook betreffende de
genderverhouding (zie hierna).
2. Adviesraden en overlegorganen : een mogelijkheid tot organisatie van de
inspraak
Adviesraden zijn in het GD geen verplichting. Het gaat enkel om een methode om de burger zowel bij
de beleidsvoorbereiding als bij de beleidsuitvoering te betrekken.
Merk op dat een aantal sectorale regelingen (bvb. in de culturele sector) wél de oprichting van
adviesraden kan voorschrijven.
3. Decretale regels voorzien in het GD waaraan de adviesraden en
overlegstructuren dienen te voldoen (art. 200 par. 2 tot 4 GD).
3.1.
Ten hoogste twee derde van de leden mag van hetzelfde geslacht zijn.
Alle adviesraden en inspraakorganen, zowel deze die de gemeenteraad autonoom opricht als deze
494
die de gemeenteraad opricht ingevolge een uitdrukkelijke wettelijke of decretale verplichting
,
de
mogen ten hoogste 2/3 leden van hetzelfde geslacht tellen. Is dit niet het geval, dan kan niet op een
rechtsgeldige manier advies worden uitgebracht.
Voormelde door het GD gestelde genderverhouding is enkel niet toepasselijk ingeval een andere
495
regeling geldt ingevolge uitdrukkelijke wettelijke, decretale of reglementaire bepaling .
Er dient opgemerkt dat art. 200 par. 2 niet voorziet dat op deze regel door de gemeenteraad op
gemotiveerd verzoek van de raden afwijkingen kunnen worden toegestaan om functionele redenen of
redenen die verband houden met de bijzondere aard van de raad. Art. 120bis NGW deed dat wel.
de
Hoe het dan verder moet als men aan de 2/3 regel niet kan voldoen, gewoon omdat zich bvb. te
weinig vrouwelijke kandidaten aandienen, blijft een raadsel.
3.2.
De gemeenteraad dient samenstelling en procedure van de adviesraden en
inspraakorganen te regelen.
Indien de gemeenteraad een adviesraad of inspraakorgaan opricht, dan moet zij de nadere
voorwaarden vaststellen voor de representativiteit en regelt zij de samenstelling ervan, de werkwijze
en procedures. Ook moet de gemeenteraad uitdrukkelijk bepalen dat aan de raden zal worden
meegedeeld welk gevolg aan de adviezen wordt gegeven.
3.3.
De nodige middelen moeten aan de adviesraad of de overlegstructuur ter beschikking
worden gesteld.
Adviesraden mogen er niet zijn voor de schone schijn. Daarom is decretale verplichting voorzien om,
zo een adviesraad of inspraakorgaan door de gemeenteraad wordt opgericht, aan dit adviesorgaan
ook de nodige middelen te verschaffen voor de vervulling van zijn adviesopdracht.
3.4.
Men kan zichzelf niet adviseren.
Het lijkt logisch dat men niet zichzelf kan adviseren. Lange tijd is daar echter, naar aanleiding van het
lidmaatschap van gemeenteraads- en collegeleden van adviesraden, discussie over geweest.
494
Memorie 2005, p. 99.
Omzendbrief BB-2007/03 van 04.05.2007, over de toepassing van artikel 200 van het Gemeentedecreet en artikel 193 van
het Provinciedecreet over de man-vrouwverhouding in adviesorganen en overlegstructuren, beschikbaar op
http://www.binnenland.vlaanderen.be/regelgeving/omzend.htm.
495
131
Het decreet bepaalt nu uitdrukkelijk dat gemeenteraadsleden en leden van het college van
burgemeester en schepenen (ook de burgemeester buiten de raad en collegeleden die geen
gemeenteraadslid zouden zijn) geen stemgerechtigd lid van adviesraden of overlegstructuren kunnen
zijn. Daarmee lijkt het GD wel de mogelijkheid te laten voor gemeenteraadsleden en collegeleden om
als niet stemgerechtigd lid aan de vergaderingen van de adviesorganen deel te nemen.
Hoofdstuk 3 – Verzoekschriften aan organen van de gemeente
1. Het principe van het verzoekschrift gericht aan organen van de gemeente
(art. 201 GD 496).
Het recht tot het indienen van verzoekschriften bij de organen van de gemeente is een innovatie van
het GD.
Ieder, dus ook een niet-gemeenteraadskiezer en een niet-inwoner, heeft het recht om een door een of
meer personen ondertekend verzoekschrift schriftelijk bij de bedoelde organen in te dienen.
Dergelijke verzoekschriften zijn slechts ontvankelijk indien het onderwerp ervan tot de bevoegdheid
van de gemeente behoort.
De regeling opgenomen in het GD had aanvankelijk enkel betrekking op verzoekschriften gericht aan
de gemeenteraad. Er werd echter gesteld dat dit echter geen afbreuk deed aan het recht van ieder
497
om verzoekschriften bij college of burgemeester in te dienen op basis van art. 28 Gec. GW . Sedert
het wijzigingsdecreet 2009 is in deze context niet langer sprake van de gemeenteraad, maar van de
organen van de gemeente.
2. Regels bij de behandeling van de verzoekschriften (art. 202 498 – 204 GD).
Voor de verzoekschriften gelden een aantal specifieke voorschriften :
-
-
-
499
De gemeente
moet binnen de 3 maand na het indienen ervan een gemotiveerd antwoord
geven aan de verzoeker of – bij meerdere ondertekenaars – aan de eerste ondertekenaar
(zie hiervoor betreffende de verplichte agendering op de gemeenteraad).
Het huishoudelijk reglement van de gemeenteraad moet de nadere voorwaarden van de
uitoefening van het recht en de behandelingswijze van de verzoekschriften regelen.
De gemeenteraad kan een verzoekschrift naar het college of een gemeenteraadscommissie
verwijzen met verzoek om over de inhoud uitleg te verschaffen. Gezien de gemeente binnen
de 3 maand antwoord moet geven, moet college of raadscommissie tijdig antwoorden.
500
Uiteraard moet een verzoekschrift gericht aan de raad door de raad worden beantwoord .
De ondertekenaar (de verzoeker), of de eerste ondertekenaar indien meerderen
ondertekenden, kan worden gehoord door het orgaan van de gemeente. Hij kan zich daarbij
laten bijstaan door een persoon naar zijn keuze.
Het is momenteel niet duidelijk of het gebruik van de term “kan” voor gevolg heeft dat men,
bij de bepaling van de nadere voorwaarden voor de uitoefening van het verzoekrecht, kan
bepalen dat indieners niet worden gehoord. Persoonlijk menen we dat de term “kan” eerder
moet worden gezien als een mogelijkheid voor de verzoeker en een verplichting voor de
overheid, indien de verzoeker van de mogelijkheid gebruik maakt.
496
Gewijzigd door art. 119 van het wijzigingsdecreet 2009. inwerkingtreding : 01.07.2009.
Memorie 2005, p. 99. Art. 28 Gec. GW : “Ieder heeft het recht verzoekschriften, door een of meer personen ondertekend, bij
de openbare overheden in te dienen. Alleen de gestelde overheden hebben het recht verzoekschriften in gemeenschappelijke
naam in te dienen.”
498
Gewijzigd door art. 119 van het wijzigingsdecreet 2009. inwerkingtreding : 01.07.2009.
499
Art. 203 GD zoals gewijzigd bij D. van 29.06.2012, art. 65. Inwerkingtreding: 01.01.2013.
500
Vraag nr. 113 van 12.02.2009 van Christian Van Eyken, Vlaams Parlement, Schriftelijke vragen, websitebulletin,
publicatiedatum 30.03.2009.
497
132
Hoofdstuk 4 – De gemeentelijke volksraadpleging
1. Grondwettelijke grondslag en nadere wettelijke uitwerking
De grondwettelijke grondslag voor de gemeentelijke volksraadpleging is gelegen in artikel 41 Gec.
GW: over aangelegenheden van gemeentelijk belang kan een gemeentelijke volksraadpleging worden
501
gehouden .
De artikelen 205 tot 220 GD geven uitvoering aan de grondwettelijke regel. Ze worden zelf uitgevoerd
502
door het BVR van 05.06.2009
dat nadere procedureregels, vergelijkbaar met de procedureregels
voor de gemeenteraadsverkiezingen, stelt.
We zullen een en ander slechts in hoofdlijnen behandelen
503
.
2. Het begrip gemeentelijke volksraadpleging – gelijkenis en verschil met het
openbaar onderzoek
Een gemeentelijke volksraadpleging is een raadpleging van de bevolking van de gemeente waarbij de
bevolking advies wordt gevraagd over bepaalde zaken (welke deze kunnen zijn, zie hierna). Ook een
openbaar onderzoek is een bevraging. Deze gaat echter soms ruimer dan de inwoners van de
gemeente (vb. een openbaar onderzoek kan zich ook richten tot iemand die enkel een eigendom heeft
in de gemeente, maar er toch niet woont). Een gemeentelijke volksraadpleging richt zich steeds tot de
inwoners van de gemeente.
Ook de grondslag is anders : een openbaar onderzoek vindt zijn grondslag in diverse wettelijke
bepalingen en zelfs soms gewoon in een voorschrift van de hogere overheid.
De gemeentelijke volksraadpleging daarentegen wortelt in het Gemeentedecreet.
Zowel openbaar onderzoek als gemeentelijke volksraadpleging zijn louter consultatief. Zij binden de
overheid juridisch niet. Een gemeentelijke volksraadpleging is dus geenszins een beslissend
plebisciet of referendum. Aandacht moet echter wel gaan naar eventuele voorschriften van formele
motivering betreffende de te nemen beslissing, zodat de raad toch verplicht kan zijn in zijn besluit de
burger formeel inzicht te geven over de motieven waarop de beslissing steunt. Zo bepaalt art. 216
tweede lid GD dat elke beslissing die rechtstreeks betrekking heeft op een aangelegenheid die het
onderwerp van een volksraadpleging is geweest, uitdrukkelijk moet worden gemotiveerd.
Waar men bij een openbaar onderzoek zijn opinie in het lang en het breed kan uitschrijven, dient bij
een gemeentelijke volksraadpleging op een vooraf gestelde vraag (evt. vragen) met een ja of een
504
neen geantwoord .
501
De grondwetswijziging daartoe dateert van 12.03.1999. Aanvankelijk was de gemeentelijke volksraadpleging niet
constitutioneel verankerd, zie de datum van de wijzigende bepalingen in de NGW.
502
B.S., 19.06.2009.
503
Voor nadere commentaar, zie VENY, L. “Geachte burger, uw mening graag. Omtrent de invoering van het gemeentelijk
referendum”, Tijdschrift voor gemeenterecht, 1995, 323 – 360, Let wel : dit artikel dateert van vóór de wetswijziging van
13.05.1999 ; VENY, L., “De gemeentelijke (en provinciale) volksraadpleging : 7 jaar later”, Tijdschrift voor gemeenterecht, 2002,
189 – 228.
504
Art. 218 GD.
133
3. Zaken waarover een volksraadpleging kan worden gehouden, uitgesloten
zaken en periodes.
3.1. Zaken waarover een raadpleging kan worden gehouden
505
Voor zowat alles wat van gemeentelijk belang
is en niet uitdrukkelijk van de mogelijkheid van
volksraadpleging is uitgesloten (zie hierna), kan een gemeentelijke volksraadpleging worden
506
gehouden .
3.2. Uitgesloten zaken
507
De decreetgever heeft in art. 214 GD , vaak om evidente redenen, een aantal zaken uitgesloten uit
het toepassingsgebied van de gemeentelijke volksraadpleging.
De navolgende onderwerpen zijn van een gemeentelijke volksraadpleging uitgesloten.
-
508
Persoonlijke aangelegenheden .
Zaken die handelen over rekeningen, het meerjarenplan en zijn aanpassingen, het budget en
509
budgetwijzigingen, gemeentebelastingen en retributies .
3.3. Uitgesloten periodes.
Hetzelfde artikel 214 GD heeft eveneens de gemeentelijke volksraadpleging in bepaalde periodes
uitgesloten. Men kan ze vergelijken met de sperperiode voorafgaand aan de koopjesperiode. Doel
was via een volksraadpleging een ongezonde beïnvloeding van de kiesstrijd te voorkomen.
Het gaat over :
-
De periode van 12 maanden vóór de zesjaarlijkse gemeenteraadsverkiezingen
De periode van 40 dagen vóór andere verkiezingen.
In die periodes is de gemeentelijke volksraadpleging uitgesloten.
505
Taken van gemengd belang kunnen ook het voorwerp zijn van een gemeentelijke volksraadpleging VENY, L., “De
gemeentelijke (en provinciale) volksraadpleging : 7 jaar later”, Tijdschrift voor gemeenterecht, 2002, nr. 23. Zie ook art. 205 lid 1
GD dat verwijst naar art. 2 GD.
506
Over volgende materies werden reeds gemeentelijke volksraadplegingen gehouden (exemplatieve opsomming) : de
inplanting van het Waals Gewestparlement (Namen), de inplanting van de gemeentelijke openbare bibliotheek (Boechout), een
gemeentelijke administratief centrum (Alken), een speelbos (Poperinge), de bouw van een sporthal (Bierbeek), de bouw van
een waterzuiveringsstation (Merchtem), het Fenixproject (Genk en As), de inplanting van een bedrijventerrein in de woonkern
(Zulte), de bouw van een winkelcomplex (Riemst), de bouw van een ondergrondse parking (Gent, Sint-Niklaas en Ronse), het
invoeren van snelheidsbeperkingen op gemeentewegen, in de dorpscentra en strengere snelheidscontroles (Peer), de
herinrichting van het dorpsplein (Waasmunster), het openbaar vervoer (Gent), de eventuele afbraak van het gemeentehuis
(Begijnendijk), de overname van een OCMW-ziekenhuis (Temse), de aankoop van een woning om er de stedelijke jeugddienst
in onder te brengen (Langemark-Poelkapelle), de oprichting/inplanting van een verbrandingsoven (Ciney en Olen), opslag van
radio-actief afval (Beauraing), de inplanting van het gemeentehuis en de herinrichting van de dorspkern van Olsene (Zulte).
507
Artikel gewijzigd bij art. 123 van het wijzigingsdecreet 2009. Inwerkingtreding : 01.07.2009.
508
Een gemeentelijke volksraadpleging moet met andere woorden steeds een band hebben met het algemeen belang. Deze
band bestaat zodra een voldoende aantal inwoners van de gemeente een belang heeft bij de problematiek waarover de
gemeentelijke volksraadpleging zou worden gehouden (VENY, L., “De gemeentelijke (en provinciale) volksraadpleging : 7 jaar
later”, Tijdschrift voor gemeenterecht, 2002, nr. 23).
509
De uitsluiting van de genoemde financiële aangelegenheden als voorwerp van een gemeentelijke volksraadpleging mag niet
zo worden uitgelegd dat elke raadpleging met financiële gevolgen zou zijn uitgesloten. Het resultaat van de volksraadpleging
mag echter niet tot gevolg hebben dat louter een beslissing mbt. de begroting of andere uitgesloten financiële onderwerpen zou
worden genomen (VENY, L., “De gemeentelijke (en provinciale) volksraadpleging : 7 jaar later”, Tijdschrift voor gemeenterecht,
2002, nr. 23).
134
3.4. Andere beperkingen.
Ook het aantal volksraadplegingen wordt door art. 214 GD beperkt tot :
-
éénmaal om de zes maand
maximum 6 keer per zittingsperiode
slechts 1 raadpleging over hetzelfde onderwerp binnen de 6-jarige zittingsperiode.
4. Initiatiefnemers
Het is altijd de gemeenteraad die beslist tot het houden van een volksraadpleging, ofwel op eigen
initiatief, ofwel op verzoek.
Dit verzoek moet uitgaan van tenminste (art. 205 GD) :
- 20% van de inwoners in gemeenten met minder dan 15.000 inwoners.
- 3.000 inwoners in gemeenten met minstens 15.000 en maximum 29.999 inwoners.
- 10% van de inwoners in gemeenten met minstens 30.000 inwoners.
Deze verzoekers moeten minstens 16 jaar oud zijn, in het bevolkingsregister ingeschreven zijn en niet
het voorwerp uitmaken van een veroordeling of beslissing die voor een gemeenteraadskiezer de
uitsluiting of schorsing van het kiesrecht meebrengt.
Wordt na controle van de geldigheid van de handtekeningen het vereiste aantal/percentage bereikt,
dan moet de gemeenteraad een volksraadpleging houden (art. 208 in fine GD), tenzij uiteraard indien
het zou gaan om uitgesloten zaken of uitgesloten periodes. Verwar dit niet met de vrijheid die de raad
blijft houden nopens de uitslag van de volksraadpleging.
5. Procedure
5.1. De aanvraag.
De aanvraag dient te gebeuren op een door de gemeente ter beschikking gesteld formulier.
510
Vlaamse Regering stelt het model van het formulier vast .
De
De voorwaarden waaraan de vraag dient te voldoen zijn samengevat als volgt (art. 206 GD) :
-
510
met een aangetekende brief aan het college,
en toevoeging van gemotiveerde nota
gebruik makend van een verplicht formulier door de gemeente bezorgd, waarop vermeld worden:
 vraag of vragen voor de volksraadpleging
 identiteit van alle ondergetekenden
 identiteit van alle initiatiefnemers.
Art. 207 GD zoals aangevuld door het D. van 29.06.2012, art. 66. Inwerkingtreding: 01.01.2013.
135
5.2. Onderzoek van de aanvraag.
Het verzoek wordt op de e.v. vergadering van het college gebracht dat het onderzoekt en, zodra het
onderzoek afgesloten is, op de agenda van de gemeenteraad plaatst tenzij deze kennelijk onbevoegd
zou zijn.
De gemeenteraad beslist over het houden van de gemeentelijke volksraadpleging met uitdrukkelijke
motivering.
Betreffende de eventuele verplichting tot het houden van een gemeentelijke
volksraadpleging, zie 4.
5.3. Het verloop van de volksraadpleging.
5.3.1. Informatie over de raadpleging en aard van de vraag.
Tenminste 1 maand vóór de dag van de volksraadpleging wordt een objectieve brochure aan de
inwoners bezorgd, met opname der vraag (vragen).
Het college organiseert de gemeentelijke volksraadpleging (kiezerslijst, oproeping stemformulier,
kiesoperaties).
De vragen moeten met “ja” en “neen” kunnen worden beantwoord.
5.3.2. Deelname en volmacht.
Wie een verzoek tot gemeentelijke volksraadpleging mag ondertekenen mag aan het referendum
deelnemen. Deelname kan dus vanaf de volle leeftijd van 16 jaar. De deelname is facultatief.
Er is een volmachtenregeling die gelijklopend is aan de regels inzake gemeenteraadsverkiezingen
5.3.3.
511
.
Verloop .
De volksraadpleging gebeurt bij geheime stemming en steeds op een zondag.
5.3.4.
Stemopneming (telling).
Tot de stemopneming (telling) wordt slechts overgegaan indien ten minste een aantal inwoners aan de
raadpleging heeft deelgenomen :
-
20 % van de inwoners in gemeenten met minder dan 15.000 inwoners
3.000 inwoners in gemeenten met minstens 15.000 inwoners en minder dan 30.000
10% van de inwoners in gemeenten met minstens 30.000 inwoners.
512
Blijkens art. 218bis van het GD
doet de Raad voor Verkiezingsbetwistingen uitspraak over de
geschillen betreffende de stemopneming.
Het bezwaar moet worden ingesteld binnen de acht dagen nadat het proces-verbaal waarin is
vastgesteld dat het vereiste aantal deelnemers vermeld in art. 212 niet is bereikt of waarin de uitslag
van de gemeentelijke volksraadpleging is vermeld, is bekendgemaakt aan het gemeentehuis.
Tegen de uitspraken van de Raad voor Verkiezingsbetwistingen, is binnen een termijn van acht dagen
na de kennisgeving een beroep mogelijk bij de Raad van State. Dat beroep is niet schorsend. De
hoofdgriffier van de Raad van State deelt het beroep binnen acht dagen na ontvangst ervan mee aan
de betrokkene en aan de gemeente in kwestie. De Raad van State doet uitspraak binnen zestig
dagen. Het arrest van de Raad van State wordt door de zorg van de hoofdgriffier onmiddellijk ter
kennis gebracht van de betrokkene, de provinciegouverneur en de gemeente.
511
512
Wijzigingsdecreet 2009, art. 121 dat een art. 212bis in het GD invoegt. Inwerkingtreding : voorlopig onbepaald.
Ingevoegd door art. 124 van het wijzigingsdecreet 2009. Inwerkingtreding : 01.07.2009.
136
5.3.5. Uitslag.
De uitslag van de raadpleging wordt aan de bevolking medegedeeld via aanplakking aan het
gemeentehuis.
5.3.6. Beslissing na volksraadpleging :
Elke beslissing die rechtstreeks betrekking heeft op een aangelegenheid die aan een gemeentelijke
volksraadpleging werd onderworpen moet uitdrukkelijk worden gemotiveerd.
5.3.7. Is de uitslag van een gemeentelijke volksraadpleging juridisch bindend ?
De gemeentelijke overheid blijft echter juridisch vrij in de naderhand te nemen beslissing. De uitslag
van de volksraadpleging bindt de overheid niet. De gemeentelijke volksraadpleging is dan ook
consultatief, al is de politieke waarde van de uitslag uiteraard niet te onderschatten.
137
Hoofdstuk 5 – Voorstellen van de burger, het zgn. burgerinitiatief (art. 200bis –
200 quinquies GD 513).
Het burgerinitiatief was in het oorspronkelijke GD niet voorzien. Onder het mom van het
Reparatiedecreet van 02.06.2006 werd een en ander ingevoerd in het GD.
Deze invoering kan min of meer als voorbarig worden beschouwd, nu nog niet kon worden nagegaan
wat de techniek van de verzoekschriften bijbracht.
De regels m.b.t. de voorstellen van de burger treden in werking op een datum te bepalen bij besluit
514
van de Vlaamse Regering .
1.
Principe (art. 200bis GD).
Via het zgn. burgerinitiatief krijgen de inwoners van de gemeente rechtstreekse impact op de dagorde
van de gemeenteraad. In die zin is het systeem een correctief op de vertegenwoordigende
democratie en een element van de rechtstreekse democratie.
De inwoners krijgen het recht te verzoeken om een door hen in een gemotiveerde nota nader
omschreven voorstel of vraag over de gemeentelijke beleidsvoering of dienstverlening op de agenda
van de gemeenteraad in te schrijven en om deze punten in de raad te komen toelichten.
2.
Voorwaarden (art. 200bis 515 en 200 ter GD).
- De inwoners moeten een voorstel formuleren in een gemotiveerde nota.
516
- Het verzoek moet door een minimaal aantal inwoners van ouder dan 16 jaar worden gesteund
:
. 2 % in gemeenten met minder dan 15.000 inwoners.
. 300 inwoners in gemeenten met minstens 15.000 inwoners en minder dan 30.000 inwoners.
. 1 % in gemeenten met minstens 30.000 inwoners.
- Het verzoek moet beschikbaar worden gesteld op een formulier dat de gemeente ter beschikking
stelt.
- De vraag moet aangetekend aan de gemeente worden toegestuurd.
513
Art. 10 van het D. van 02.06.2006 tot wijziging van het Gemeentedecreet (reparatiedecreet) van 15 07.2005, B.S.,
26.06.2006.
514
Art. 16 van het D. van 02.06.2006 tot wijziging van het Gemeentedecreet (reparatiedecreet) van 15 07.2005, B.S.,
26.06.2006. Zie het BVR van 24.11.2006 houdende de inwerkingtreding van sommige bepalingen van het GD, B.S.,
30.11.2006.
515
Zoals gewijzigd door art. 117 van het wijzigingsdecreet 2009. Inwerkingtreding : 01.07.2009.
516
Merk op dat de berekeningsbasis hier niet het louter inwonersaantal van de gemeente is, maar de +16-jarigen.
138
3.
Behandeling binnen het gemeentebestuur (art. 200 quater en 200
quinquies GD).
3.1. Beoordeling van de voorwaarden door het college.
Het college moet nagaan of voormelde sub 2. aangehaalde voorwaarden voldaan zijn. Het college
mag zich bij deze beoordeling niet de vraag stellen of de gemeenteraad bevoegd is, zie 3.3. hierna.
3.2. Agendering op de gemeenteraad.
Indien de onder 2. gestelde voorwaarden voldaan zijn, dan moet het punt op de gebruikelijke wijze op
de eerstvolgende gemeenteraad worden geagendeerd, ten minste indien het verzoek minstens 20
dagen voor de vergadering van de gemeenteraad werd ingediend. Het gaat in dit geval over een
gebonden bevoegdheid.
3.3. Behandeling op de gemeenteraad.
De gemeenteraad moet eerst uitspraak doen over zijn bevoegdheid.
Daarna, indien de
bevoegdheidsvraag positief wordt beantwoord, wordt het aangebrachte punt na eventuele toelichting
ter zitting behandeld.
De gemeenteraad moet ook bepalen welk gevolg aan de zaak wordt gegeven en hoe een en ander
wordt bekend gemaakt.
139
Hoofdstuk 6 – Openbaarheid van bestuur
Onderstaande tekst is een eerste benadering in hoofdlijnen. Voor een grondiger studie verwijzen we
517
naar andere bronnen
. Naarmate meer over het nieuwe decreet wordt gepubliceerd is een
aanpassing van deze tekst niet uit te sluiten.
Er dient ook uitdrukkelijk te worden genoteerd dat de tekst is geschreven vanuit een gemeentelijke
positie. Het decreet wordt in zijn relatie tot andere overheden niet of slechts zijdelings behandeld.
Wat de gemeente betreft beperkt de tekst zich, zoals gezegd, tot de hoofdlijnen.
1. Openbaarheid van bestuur is een grondrecht : artikel 32 van de
gecoördineerde grondwet
1.1. Art. 32 van de gecoördineerde grondwet.
In België is openbaarheid van bestuur pas sedert het einde van vorige eeuw een grondrecht.
Daarvoor gold de beslotenheid van bestuursdocumenten en was openbaarheid de uitzondering.
De openbaarheid van bestuur is sedert 01.01.1995 grondwettellijk verankerd in artikel 32 Gec. GW :
ieder heeft het recht elk bestuursdocument te raadplegen en er een afschrift van te krijgen,
behoudens in de gevallen en onder de voorwaarden bepaald door de wet, het decreet of de
ordonnantie.
1.2. De uitvoering van art. 32 gecoördineerde grondwet.
Artikel 32 stelt het principe van openbaarheid en verwijst voor de uitvoering van dit principe (bvb.
procedure te volgen bij het uitoefenen van het recht) naar de gewone wetgever. Meteen bepaalt de
grondwetgever dat de wet, het decreet of de ordonnantie (en dus niet een uitvoeringsbesluit of een
reglement) het recht op openbaarheid kan beperken.
518
Alhoewel artikel 32 uit zichzelf voldoende duidelijk is om te worden uitgevoerd
, hebben
verschillende wetgevers op verschillende niveaus en voor verschillende doelgroepen (dwz.
verschillende bestuursniveaus en administraties) in uitvoering van artikel 32 Gec. GW een
uitvoeringswet gestemd.
Deze uitvoeringswetten en
–decreten bevatten allen
uitzonderingsbepalingen.
Het resultaat was (is) een onoverzichtelijke regelgeving die - door haar ingewikkeldheid, vooral in de
onderlinge verhoudingen - bijna uit zichzelf strijdt met het principe van openbaarheid en
toegankelijkheid.
De eerste uitvoeringswet voor de gemeenten van art. 32 Gec. GW was de wet van 12.11.1997 op de
openbaarheid van bestuur in de provincies en gemeenten.
517
Zoals SCHRAM, F., “Openbaarheid van bestuur in Vlaanderen in derde versnelling” in Openbaarheid van bestuur. Stand
van zaken 2004, Referatenboek van de studienamiddag van 21 januari 2004, Instituut voor Administratief Recht KU Leuven, p.
77 e.v. ; SCHRAM, F., “Beter openbaarheidsdecreet zorgt voor eenvormigheid en evenwicht”, Lokaal, 16 – 31 oktober 2003, p.
14 – 16 ; STEENWINCKEL, L., “Eén nieuwe openbaarheidsregeling voor alle Vlaamse instellingen”, Nieuwsbrief
Overheidsmanagement, nr. 42 oktober 2003, 18 – 28.
518
Art. 32 Gec. GW is met andere woorden “self-executing”, dwz. het grondwetsartikel opent het recht op openbaarheid van
bestuursdocumenten, zonder dat andere wettelijke regelingen - die bvb. de procedure bepalen - noodzakelijk zijn, alhoewel de
grondwetgever daartoe naar de wetgever heeft verwezen.
140
Op Vlaams niveau gold voor de Vlaamse administraties – maar ook voor de OCMW’s en de
intergemeentelijke samenwerkingsverbanden – het Decreet van 18.05.1999 betreffende de
openbaarheid van bestuur.
Op federaal vlak geldt nog steeds de federale wet van 11.04.1994 betreffende de openbaarheid van
bestuur.
De wet van 12.11.1997 en het decreet van 18.05.1999 zijn nu vervangen door het hieronder
besproken decreet van 26.03.2004. Het decreet van 26.03.2004 wordt zelf uitgevoerd door een
besluit van de Vlaamse Regering van 04.06.2004 tot oprichting van de beroepsinstantie inzake de
519
openbaarheid van bestuur
. Het geheel wordt toegelicht in omzendbrief VR2004/26 betreffende
520
openbaarheid van bestuur .
SCHEMATISCH
Grondwet
Principe van Openbaarheid
van Bestuur (Grondrecht)
ter uitvoering van de grondwet
Diverse Wetten, decr.,
ordonn.
Uitvoering : procedure
521
voorwaarden, beperkingen
519
B.S., 01.07.2004.
B.S., 01.07.2004.
521
Op zich worden deze uitvoeringswetten zelf soms nog uitgevoerd door reglementaire uitvoeringsbepalingen, zo bvb.
betreffende de inwerkingtreding. Deze bepalingen worden hier niet verder behandeld.
520
141
2. Het decreet van 26.03.2004 betreffende de openbaarheid van bestuur
522
Het decreet van 26.03.2004 is, zoals reeds gezegd, voor de gemeenten en andere erin bedoelde
instanties nu de specifieke uitvoeringswet van artikel 32 Gec. GW.
Dit decreet wordt hierna verder aangeduid als “openbaarheidsdecreet”. We richten in deze
uiteenzetting enkel onze blik op het openbaarheidsdecreet. Het decreet betreffende het hergebruik
523
van overheidsinformatie laten we in deze cursus onbesproken .
2.1.
Waarom een nieuw decreet ?
Het Verdrag van Aarhus (Denemarken) van 25.06.1998 betreffende de inspraak van de bevolking en
524
mogelijkheid van verhaal in milieuzaken
, dat inmiddels door alle gewesten en de federale staat
werd geratificeerd, maakte samen met de EG-richtlijn 2003/4/EG van 28.01.2003 een aanpassing van
de openbaarheidsreglementering inzake milieu-informatie noodzakelijk.
Anderzijds werd in Vlaanderen de versnippering van de openbaarheidsregelgeving voor de overheden
die onder Vlaamse bevoegdheid vielen als hinderlijk aanzien.
De decreetgever opteerde ervoor om alle openbaarheidsregelingen betreffende overheden die onder
zijn bevoegdheid vallen (Vlaanderen, de provincies, de gemeenten, de OCMW’s, de kerkfabrieken, de
intergemeentelijke samenwerkingsverbanden, …) te verzamelen in één decreet.
Sedert de
regionalisering van het grootste deel van de bevoegdheden inzake de lokale besturen was dit mogelijk
525
.
Van deze mogelijkheid werd gebruik gemaakt via het decreet van 26.03.2004. Het nieuwe decreet
volgt min of meer de structuur van het oude Vlaamse decreet van 18.05.1999.
2.2. Uitgangspunten en hoofdkenmerken van het decreet van 26.03.2004.
2.2.1. Uniformisering en transparantie.
De decreetgever probeert vooreerst de transparantie van de openbaarheidsreglementering op Vlaams
vlak te verhogen.
Daartoe worden niet alleen alle regels inzake openbaarheid in verband met overheden die onder
Vlaamse bevoegdheid vallen in één decreet gecentraliseerd.
Er ging ook aandacht naar :
- een eenvormige en zo eenvoudig mogelijke terminologie ;
- een chronologische opbouw van het decreet (bvb. wat de passieve openbaarheid
aanvraag openbaarheid, behandeling aanvraag, beslissing en beroep) ;
- een poging tot duidelijke formulering van de uitzonderingsgronden ;
- een eenvormige beroepsprocedure.
526
betreft :
Ingevolge de bevoegdheidsverdeling tussen de federale staat en de gemeenschappen en de
527
gewesten
kan ook op gemeentelijk vlak wel niet worden ontsnapt aan de federale
uitzonderingsgronden van de wet van 11.04.1994. Het nieuwe decreet moet wat dat betreft dus
steeds worden samengelezen met de federale openbaarheidswet (zie hierna).
Staatsrechtelijke
bevoegdheidsverdelingen zijn hier oorzaak van minder transparantie.
522
Decreet van 26.03.2004 betreffende de openbaarheid van bestuur, B.S., 01.07.2004 ;
Decreet van 27.04.2007 betreffende het hergebruik van overheidsinformatie, B.S., 05.11.2007. Het decreet stelt als regel
dat ook gemeenten voortaan kunnen beslissen dat hun bestuursdocumenten – bvb. met toeristische, sociale of economische
informatie - kunnen worden herbruikt. De overheid kan een vergoeding vragen en zo een deel van de kosten recupereren. Een
M.B. legt een ontwerp van licentieovereenkomst vast (M.B. van 08.10.2007 samen met het decreet gepubliceerd).
524
Beschikbaar op http://www.unece.org/env/pp/documents/cep43e.pdf.
525
Bijzondere wet van 13.07.2001 houdende overdracht van diverse bevoegdheden aan de gewesten en de gemeenschappen,
B.S., 03.08.2001.
526
Passieve openbaarheid is openbaarheid op vraag.
527
Zie Titel III van de gecoördineerde grondwet en de bijzondere wet van 08.08.1980 tot hervorming van de instellingen.
523
142
2.2.2. Burgervriendelijkheid.
Openbaarheid van bestuur moet bekeken worden vanuit het standpunt en in het belang van de
burger. De zoektocht van de burger naar openbaarheid mag dan ook niet nodeloos ingewikkeld
worden gemaakt. Uiteraard draagt de uniformisering en transparantie (zie hiervoor) op zich al bij tot
burgervriendelijkheid.
Het nieuwe decreet voorziet in het kader van een ruimere toegankelijkheid daarnaast o.m. ook het
volgende :
-
528
Een aanvraag per fax of e-mail is mogelijk
(zie verder hierna) ;
529
De termijn voor behandeling van de aanvraag wordt verkort tot 15 dagen
(voorheen was de
termijn 30 dagen) ;
De verplichting van de personeelsleden tot behulpzaamheid in het kader van de zoektocht naar
530
informatie . Ambtenaren zijn daardoor gehouden te antwoorden op de vraag van een burger of
531
een document bestaat .
2.2.3. Depolitisering.
Openbaarheid van bestuur is in de filosofie van het decreet geen politieke maar een administratiefjuridische aangelegenheid.
De beslissing tot het verlenen van passieve openbaarheid wordt daarom niet langer door een politicus
genomen (bvb. het college of de burgemeester), maar overgelaten aan een ambtenaar. Op
532
gemeentelijk vlak is dit de gemeentesecretaris
(zie hierna). Deze beslissingsbevoegdheid kan
gedelegeerd worden.
In het kader van de depolitisering wordt ook een onafhankelijke ambtelijke beroepsinstantie ingesteld.
2.2.4. Openbaarheid is de regel.
Waar vóór 01.01.1995 het principe van de beslotenheid in de Belgische administratie gold is nu
openbaarheid de regel.
Dit betekent dat de uitzonderingen op het principe van de openbaarheid enkel kunnen bestaan
ingevolge een uitdrukkelijk wettelijke bepaling in de formele zin van het woord (wet, decreet of
ordonnantie).
Deze uitzonderingen kunnen niet op reglementaire wijze (via een K.B., een besluit van de Vlaamse
Regering of een gemeentelijk reglement) worden uitgebreid.
533
Nu de openbaarheid de regel is, moeten de uitzonderingen beperkt en strikt (dus restrictief ) worden
geïnterpreteerd (zie hierna).
2.2.5. Het decreet houdt enkel een minimumregeling in
534
.
De bepalingen van het decreet zijn, zowel wat betreft actieve
minimumbepalingen. Dit heeft drie gevolgen.
535
als passieve openbaarheid,
1. De bepalingen van het decreet doen geen afbreuk aan decretale bepalingen die een ruimere
openbaarheid voorzien.
Indien er dus een decretale bepaling is die een ruimere openbaarheid voorziet dan het
openbaarheidsdecreet, dan heeft die ruimere bepaling - ook binnen de gemeente – voorrang.
528
Art. 17 par. 1 Openbaarheidsdecreet.
Art. 20 par. 2 Openbaarheidsdecreet. De verkorting van de termijn was noodzakelijk om te voldoen aan het genoemde
Verdrag van Aarhus.
530
Art. 7 lid 1 Openbaarheidsdecreet.
531
Zie de aangehaalde omzendbrief van 04.06.2004, B.S., 01.07.2004.
532
Art. 19, 4° Openbaarheidsdecreet.
533
Art. 10 Openbaarheidsdecreet.
534
Art. 5 Openbaarheidsdecreet. SCHRAM, F., aangehaalde bijdrage in het Referatenboek van de studienamiddag van 21
januari 2004, Instituut voor Administratief Recht KU Leuven, p. 115.
535
Actieve openbaarheid : openbaarheid op initiatief van de overheid.
529
143
Voorbeeld : wanneer een raadslid op grond van zijn algemeen inzagerecht (art. 30 GD) inzage
vraagt in informatie van persoonlijke aard, dan kan men aan het raadslid niet vragen daartoe
zijn belang in de zin van het decreet te bewijzen. Immers, artikel 30 GD vereist in dit geval van
een raadslid geen belang en is in die zin dus ruimer dan het decreet.
Noot : de verhouding tussen het inzagerecht van een raadslid en het recht op
openbaarheid ten opzichte van een bestuursdocument van een burger.
Er dient opgemerkt dat het twee onderscheiden rechten betreft, wat niet uitsluit dat een raadslid
zich tevens op zijn recht op openbaarheid van bestuur kan beroepen. Een raadslid is immers
ook een burger. In dit geval heeft het raadslid echter ook niet meer rechten dan een gewoon
burger.
Vergelijking
Inzagerecht
als
bestuursdocumenten als burger
raadslid
-
toegangsrecht
tot
gemeentelijke
Inzagerecht als raadslid
Toegangsrecht tot een
bestuursdocument bij
de gemeente als
burger
Wettelijke grondslag
Art. 30 GD
Openbaarheidsdecreet
Voorwerp
Alle stukken van gemeentelijk en
Alle
gemengd belang aanwezig in
bestuursdocumenten
het bestuur
aanwezig in het bestuur
NIET : stukken van algemeen
belang
Uitzonderingsbepalingen
Zie het
Geen
openbaarheidsdecreet
en de federale wet van
11.04.1994
Informatie van persoonlijke
Geen belang noodzakelijk
Belang noodzakelijk
aard
Procedure tot toegang
Kopierecht te regelen in
Zie het
huishoudelijk reglement van de
openbaarheidsdecreet
gemeenteraad
Aansprakelijkheid
voor
Ja
Ja
gebruik
2. Omgekeerd doet het decreet wél afbreuk aan reeds bestaande decretale of wettelijke bepalingen
binnen de Vlaamse bevoegdheidssfeer, ook in specifieke wetgeving, die een mindere openbaarheid
536
voorzien .
Voorbeeld : Artikel 102 NGW beperkte het inzagerecht van besluiten van de gemeenteraad tot
o.m. inwoners van de gemeente. Deze beperking – zijnde een regelgeving die een mindere
openbaarheid garandeert – valt weg ingevolge het minimaal karakter van het nieuwe decreet.
Het nieuwe decreet stelt immers deze voorwaarde niet.
Het minimumkarakter van het decreet doet uiteraard niets af aan de bevoegdheid van de toekomstige
decreetgever. Concreet kan de decreetgever in de toekomst via specifieke decreten wel specifieke
beperkingen inbouwen.
3. Ook in geval van een specifieke openbaarheidsregelgeving op Vlaams vlak kan de burger op de
algemeen openbaarheidsregeling terugvallen.
Voorbeeld : Specifieke openbaarheidsbepalingen zoals bvb. in milieuvergunningsdecreet en het
decreet op de ruimtelijke ordening, verhinderen niet dat de burger zich baseert op het algemeen
decreet van 26.03.2004 .
536
Vlaams Parlement, Memorie van toelichting, stuk 1732 (2002-2003) nr. 1, p. 20. Hierna verder aangeduid als “Memorie”.
144
2.2.6. Het decreet maakt een onderscheid tussen actieve en passieve openbaarheid.
Onder actieve openbaarheid wordt de openbaarheid op initiatief van het bestuur verstaan. Passieve
openbaarheid is openbaarheid op vraag van de bestuurde.
2.3. Begrippen in het decreet van 26.03.2004 .
2.3.1. Bestuursinstantie
537
.
Het decreet verlaat het begrip administratieve overheid als personeel aanknopingspunt wat zijn
toepasselijkheid betreft. De reden daarvoor is te zoeken in de discussie in de rechtspraak omtrent de
538
inhoud van het begrip “administratieve overheid” , hetgeen leidde tot rechtsonzekerheid.
Het begrip administratieve overheid wordt nu vervangen door het begrip “bestuursinstantie” waarbij dit
begrip specifiek wordt omschreven
Zijn een bestuursinstantie in de zin van het decreet :
(a) een rechtspersoon opgericht door de Grondwet of een wet in de formele zin (wet, decreet of
ordonnantie).
Voorbeelden op gemeentelijk vlak : de gemeenten (en de organen van de gemeente), de
539
540
districten (betwist ) , de OCMW’s, de kerkfabrieken .
De politiezone, ook de eengemeentezone, valt o.i. niet onder het nieuwe decreet (alhoewel
daarover betwisting bestaat). De bijzondere wet van 13.07.2001 houdt de organisatie van en
541
het beleid inzake de politie voor aan de federale wetgever . Daardoor kon de politiezone niet
542
worden vermeld als instantie waarop het decreet toepasselijk is .
(b) een natuurlijke persoon, een rechtspersoon of een groepering van een van beiden die in hun
werking bepaald en gecontroleerd worden door (a).
543
Voorbeelden op gemeentelijk vlak : gemeentelijke adviesorganen , secretariaten en kabinetten
544
van burgemeesters en schepenen , gemeentelijke diensten, personeelsleden van de gemeente,
intergemeentelijke samenwerkingsverbanden bedoeld in het decreet intergemeentelijke
samenwerking van 06.07.2001.
Gemeentelijke adviesorganen werken weliswaar onafhankelijk, maar de regels betreffende
werking en controle worden vastgesteld door de gemeente, cfr. de statuten van de gemeentelijke
adviesraden die door de gemeenteraden worden vastgesteld.
Beleidspersonen zijn te beschouwen als bestuursinstanties in zoverre zij over informatie
beschikken die zij gebruiken in functie van de uitoefening van hun taak in het kader van het
545
algemeen of het gemeentelijk belang waarvoor zij door een bestuursinstantie belast zijn .
Het is echter niet omdat kabinetten van collegeleden onder het personeel toepassingsgebied van
het decreet vallen dat documenten die zich daar bevinden ook automatisch openbaar zouden
moeten worden gemaakt.
De vraag zal altijd moeten worden afgetoetst aan de
uitzonderingsbepaling van art. 14, 6° en art. 15, 9° (vertrouwelijkheid noodzakelijk voor de
537
Art. 3, 1° Openbaarheidsdecreet.
SCHRAM, F., aangehaalde bijdrage in het Referatenboek van de studienamiddag van 21 januari 2004, Instituut voor
Administratief Recht KU Leuven, p. 80 voetnoot 4.
539
SCHRAM, F., aangehaalde bijdrage in het Referatenboek van de studienamiddag van 21 januari 2004, Instituut voor
Administratief Recht KU Leuven, p. 88 voetnoot 23.
540
Zie de aangehaalde bijzondere wet van 13.07.2001 houdende overdracht van diverse bevoegdheden aan de gewesten en
de gemeenschappen, B.S., 03.08.2001.
541
Art. 6 par. 1, VIII. 1° Bijzondere wet van 08.08.1980 tot hervorming van de instellingen zoals gewijzigd door de bijzondere
wet van 13.07.2001 houdende overdracht van diverse bevoegdheden aan de gewesten en de gemeenschappen, B.S.,
03.08.2001.
542
Art. 4 Openbaarheidsdecreet.
543
Memorie p. 10.
544
Memorie, p. 10.
545
Memorie, p. 11.
538
145
uitoefening van de administratieve handhaving, de uitvoering van een interne audit of de politieke
besluitvorming, zie hierna).
(c) een natuurlijke persoon, een rechtspersoon of een groepering van een van beiden die:
-
ofwel door (a) belast zijn met een taak van algemeen belang ;
Voorbeelden op gemeentelijk vlak : iedere vorm van binnengemeentelijke verzelfstandiging (bvb.
gemeentelijke VZW’s, autonome gemeentebedrijven, …).
-
ofwel een taak van algemeen belang behartigen en beslissingen nemen die derden kunnen
binden.
Voorbeelden op gemeentelijk vlak : gemeentelijke onderwijsinstellingen.
Onder het begrip algemeen belang wordt ook het gemeentelijk belang verstaan.
Er wordt niet nader ingegaan op de toepasselijkheid en de uitzonderlijke niet-toepasselijkheid van
546
respectievelijk de rechterlijke, de uitvoerende en de wetgevende macht
.
Wel moet worden
547
genoteerd dat de gemeenteraden niet als wetgevende macht worden beschouwd .
2.3.2. Milieu-instantie
548
.
Alle bestuursinstanties zijn ook milieu-instanties.
Daarnaast zijn ook niet-bestuursinstanties milieu-instanties indien ze aan volgende omschrijving
voldoen : “elke rechtspersoon, natuurlijke persoon of groepering ervan die onder toezicht staat van
een bestuursinstantie, voor zover zij openbare verantwoordelijkheden of functies uitoefent of openbare
diensten verleent met betrekking tot het milieu”.
Essentieel is dus het toezicht van een bestuursinstantie en de openbare functie. Een privélaboratorium dat in opdracht van de overheid monsternemingen uitvoert valt niet onder het begrip
549
milieu-instantie
.
Het begrip toezicht moet blijkbaar begrepen worden in de relatie
toezichthoudende overheid – ondergeschikt bestuur.
Op gemeentelijk vlak zijn weinig of geen voorbeelden van milieu-instanties te vinden die geen
bestuursinstantie zijn. Het begrip milieu-instantie heeft op gemeentelijk vlak dan ook weinig praktische
impact.
2.3.3. Instantie
550
.
Bestuursinstanties en milieu-instanties vormen beiden het begrip instantie. De term werd ingevoerd
om een inflatie van dubbele verwijzingen (naar de term bestuursinstantie én de term milieu-instantie)
te vermijden.
2.3.4. Bestuursdocument
Iedere informatiedrager,
bestuursdocument.
551
.
ongeacht
zijn
vorm,
waarover
een
instantie
beschikt
is
een
“Iedere informatiedrager, ongeacht zijn vorm” :
Het hoeft dus duidelijk niet louter om informatie op een papieren drager te gaan.
546
Zie art. 3, 1° in fine Openbaarheidsdecreet.
Memorie p. 11.
548
Art. 3, 2° Openbaarheidsdecreet..
549
SCHRAM, F., aangehaalde bijdrage in het Referatenboek van de studienamiddag van 21 januari 2004, Instituut voor
Administratief Recht KU Leuven, p. 87 voetnoot 16.
550
Art. 3, 3° Openbaarheidsdecreet.
551
Art. 3, 4° Openbaarheidsdecreet.
547
146
552
Voorbeelden van bestuursdocumenten
: schriftelijke stukken, geluids- en beeldopnames met
inbegrip van de gegevens vervat in de geautomatiseerde informatieverwerking. Verslagen,
studies, zelfs van niet-ambtelijke adviescommissies, sommige notulen en processen-verbaal,
statistieken, administratieve richtlijnen, omzendbrieven, contracten en vergunningen, registers
van openbaar onderzoek, bezwaren in het kader van een openbaar onderzoek, examencohiers,
films en foto’s, enz.
“Waarover een instantie beschikt” :
Het antwoord op de vraag of de gemeente een juridisch beslissingsrecht heeft in de materie
behandeld in de documenten is niet relevant.
Het is voldoende dat :
-
553
ofwel de gemeente feitelijk over de stukken beschikt , dwz. materieel onder zich houdt ;
554
ofwel de stukken door de gemeente in een archief zijn neergelegd
(de openbaarheid strekt zich
dus ook uit tot archieven van de gemeenten die zich fysisch elders zouden bevinden) ;
ofwel de stukken in het bezit zijn van een personeelslid van de gemeente en betrekking hebben
555
op de uitoefening van de functie van de instantie . Stukken die een personeelslid dus thuis zou
bewaren, maar die slaan op de publieke functie zijn aan de openbaarheid onderworpen.
Daarmee wordt een achterpoortje aan de wet van 12.11.1997 gedicht.
2.3.5. Informatie van persoonlijke aard
556
.
Een bijzonder soort informatie is de informatie van persoonlijke aard. Voor het verkrijgen van
dergelijke informatie betreffende een derde is een belang noodzakelijk. Dit geldt niet voor het
verkrijgen van informatie van niet-persoonlijke aard.
Informatie van persoonlijke aard is informatie die tzt. :
(a) betrekking heeft op een beoordeling, een waardeoordeel, of een gedrag bevat ;
(b) slaat op een met name genoemd of gemakkelijk identificeerbaar natuurlijk persoon.
De voorwaarden (a) en (b) moeten samen vervuld zijn om te kunnen spreken over informatie van
persoonlijke aard.
Daaruit volgt dat niet ieder stuk waarin een naam wordt genoemd sowieso informatie van persoonlijke
aard bevat. Omgekeerd is informatie die geen naam bevat niet noodzakelijk niet persoonlijk van aard.
Vereist is dan wel dat betrokkene gemakkelijk kan worden geïdentificeerd.
Voorbeelden op gemeentelijk vlak van informatie van persoonlijke aard : evaluatieverslagen,
examens, tuchtstrafbesluiten, verslagen van functioneringsgesprekken.
Feitelijke informatie mag niet aan de openbaarmaking worden onttrokken
557
.
Voorbeeld : dat iemand niet bij machte is om zijn woning te onderhouden is informatie van
persoonlijke aard. De vaststelling dat het huis bouwvallig is, is dat echter niet. In dit laatste
geval gaat het om louter feitelijke informatie.
In tegenstelling tot vroeger wordt, om te kunnen spreken van informatie van persoonlijke aard, niet
langer vereist dat de bekendmaking van de gegevens aan de genoemde of identificeerbare persoon
558
kennelijk nadeel kan berokkenen .
Voor de omschrijving van het belang zoals vereist door het decreet, zie hierna.
552
Memorie, p. 13.
Zie de term “beschikt” in art. 3, 4°.
554
Art. 8 par. 2 Openbaarheidsdecreet.
555
Art. 8 par. 1 Openbaarheidsdecreet.
556
Art. 3, 6° Openbaarheidsdecreet.
557
Memorie, p. 17.
558
Zie art. 2, 3° van de opgeheven wet van 12.11.1997 betreffende de openbaarheid van bestuur in provincies en gemeenten.
553
147
2.3.6. Milieu-informatie
559
.
Het begrip milieu-informatie moest afzonderlijk worden gedefinieerd gezien het Verdrag van Aarhus
dat milieu-info zeer ruim omschrijft, moest worden nageleefd en voor milieu-informatie specifieke
uitzonderingsbepalingen bestaan.
De definitie van milieu-informatie is zeer ruim.
Samengevat gaat het over informatie over :
(a)
(b)
(c)
(d)
(e)
het milieu ;
maatregelen en activiteiten met impact op het milieu en de analyses en evaluaties ervan
(“activiteiten”);
de eigenlijke milieu-impact (“druk” en “verstoring”);
natuur, monumenten en landschappen, gezondheid en levensomstandigheden in relatie tot (b)
of (c) (“impact” op “waarden”) ;
maatregelen ten voordele van (a) en (d) en de analyses en evaluaties ervan
(“beleidsantwoord”).
2.4. Toepassingsgebied van het decreet van 26.03.2004 .
Dit toepassingsgebied geldt zowel voor de actieve als de passieve openbaarheid.
2.4.1. Toepassingsgebied naar de persoon (d. i. ratione personae).
Het personeel toepassingsgebied gaat uit van het begrip bestuurs- en milieu-instantie (zie hiervoor).
2.4.1.1. Volledige toepasselijkheid
560
.
Het decreet is geheel toepasselijk op alle instanties (bestuursinstanties en milieu-instanties) die
binnen de bevoegdheid van Vlaanderen vallen. Dit blijkt uit artikel 2 en artikel 4 par. 1 van het
Openbaarheidsdecreet. Dit laatste artikel geeft een opsomming van de instanties waarop het decreet
toepasselijk is.
Voorbeelden op gemeentelijk vlak : zie hiervoor.
2.4.1.2. Beperkte toepasselijkheid
561
.
Het decreet is voor wat betreft de beperking of het verbod van openbaarheid, dus gedeeltelijk
toepasselijk op andere instanties die niet onder de bevoegdheid van Vlaanderen vallen. Het gaat om
de artikelen 10, 12, 13, 14 , 15 en 17 par. 2.
Concreet toepassingsgeval : een federale instantie zal de Vlaamse uitzonderingsbepalingen moeten
toepassen indien zij een bij haar aanhangige aanvraag tot openbaarheid beoordeelt betreffende een
document dat zij onder zich houdt en dat gegevens bevat die tot de bevoegdheid van het Vlaamse
bestuursniveau behoort. De Vlaamse uitzonderingsbepalingen uitgevaardigd ingevolge de materiële
bevoegdheid van de Vlaamse wetgever gelden “erga omnes”.
De verplichting van actieve openbaarheid (het aanduiden van de contactpersoon uitgezonderd) is niet
toepasselijk op de kerkfabrieken.
559
Art. 3, 5°
Art. 2 en art. 4 par. 1 Openbaarheidsdecreet.
561
Art. 4 par. 2 Openbaarheidsdecreet.
560
148
2.4.2. Toepassingsgebied naar de materie (d. i. ratione materiae).
Het decreet is materieel toepasselijk op bestuursdocumenten waarin ook informatie van persoonlijke
aard en milieu-informatie kunnen voorkomen. Voor de beschrijving van deze begrippen, zie hiervoor.
2.5. Passieve openbaarheid
2.5.1. Begrip.
Passieve openbaarheid is openbaarheid op vraag. Deze vraag kan uitgaan van zowel een natuurlijke
562
persoon, een rechtspersoon als een feitelijke vereniging .
Passieve openbaarheid betekent niet dat personeelsleden in het kader van de passieve openbaarheid
totaal passief zouden kunnen blijven. Zij moeten de titularis van het recht op passieve openbaarheid
563
in zijn zoektocht naar informatie waarover hun bestuur beschikt behulpzaam zijn .
2.5.1.1. Recht op inzage, afschrift en toelichting.
Het recht op passieve openbaarheid bestaat uit het recht op inzage, afschrift en toelichting met
564
betrekking tot bestuursdocumenten .
2.5.1.2. Recht op verbetering en aanvulling.
Een bijzondere vorm van de passieve openbaarheid is het recht op verbetering of aanvulling van
565
bestuursdocumenten .
Indien er geen specifieke procedure in een wet of decreet is voorzien, dan kan bij toepassing van het
decreet verbetering of aanvulling van foute of onvolledige informatie worden gevraagd. De aanvraag
kan enkel door de betrokkene worden ingediend. Ze moet samen met de bewijsstukken bij de
bevoegde instantie worden ingediend.
De verbetering of aanvulling is kosteloos.
Is er een specifieke procedure, dan primeert de specifieke procedure. Voorbeeld : de specifieke
procedures ivm. de verbetering van akten van de burgerlijke stand en de bevolkingsregisters.
2.5.2. In de regel is er bij passieve openbaarheid geen belang vereist
566
.
2.5.2.1. Regel : geen belang vereist.
567
Bij de uitoefening van het recht op passieve openbaarheid is er in de regel geen belang vereist
.
Belangstelling tonen is op zich dus reeds voldoende. De overheid kan aan de aanvrager dus niet
vragen waarom de betrokkene inzage, afschrift of toelichting vraagt.
2.5.2.2. Uitzondering voor informatie van persoonlijke aard : belang vereist.
Op de regel wordt een uitzondering gemaakt voor informatie van persoonlijke aard die geen
betrekking heeft op de aanvrager zelf. De aanvrager moet daar een belang aantonen.
Heeft de informatie betrekking op de aanvrager zelf en is zij van persoonlijke aard, dan geldt de regel
van het belang niet.
562
Memorie, p. 21. Zie ook art. 7 lid 1 waarin de drie termen voorkomen.
Art. 7 lid 1 Openbaarheidsdecreet.
564
Art. 7 lid 2 Openbaarheidsdecreet.
565
Art. 16 Openbaarheidsdecreet.
566
Art. 17 par. 2 Openbaarheidsdecreet.
567
Art. 17 par. 2 Openbaarheidsdecreet.
563
149
Voor milieu-informatie moet nooit een belang worden aangetoond, ook al gaat het over milieu568
informatie die bovendien van persoonlijke aard zou zijn .
2.5.2.3. Informatie van persoonlijke aard. Begrip
Zie hiervoor.
2.5.3. Belang. Begrip.
De vereiste van het belang vormt de eerste wijze ter afscherming van informatie van persoonlijke
aard. De tweede wijze wordt gevormd door bepaalde uitzonderingsbepalingen (zie hierna).
De vereiste van het belang is een ontvankelijkheidsvereiste
569
.
Iemand wordt geacht belang te hebben ten opzichte van informatie van persoonlijke aard indien hij
rechtstreeks en persoonlijk in zijn rechtssituatie kan worden geraakt, hetzij ongunstig, hetzij gunstig.
2.5.4. Gedeeltelijke openbaarmaking.
Een aanvraag tot passieve openbaarheid verplicht de gemeente nooit tot de aanmaak van nieuwe
documenten op basis van bestaande gegevens. De overheid is dus niet gehouden bestaande
informatie te verwerken of te analyseren om aldus een nieuw, nog niet bestaand document, tot stand
570
te brengen. Dit blijkt duidelijk uit het decreet en de Memorie van toelichting
.
Het
571
openbaarheidsdecreet gaat uit van bestaande documenten
.
Deze regel lijdt uitzondering wanneer een bestuursdocument slechts gedeeltelijk openbaar kan
worden gemaakt omdat het deels informatie van persoonlijke aard bevat en de aanvrager van geen
belang doet blijken. In dat geval moet de overheid het document in ieder geval analyseren en de
informatie die moet vrijgegeven worden (de informatie van niet-persoonlijke aard) zo mogelijk
572
scheiden van de informatie die niet mag worden vrijgegeven
. In die context bestaat er dus wel
een verplichting tot bewerking.
De verplichting tot vrijgave van de aan openbaarheid onderworpen delen moet met redelijkheid
worden beoordeeld. Zo is het mogelijk dat een doorgedreven scheiding een zodanige verminking
inhoudt dat het openbare deel niet meer begrijpelijk is. In dit geval is het niet mogelijk de openbare
573
informatie van de niet-openbare informatie te scheiden .
Wanneer de overheid slechts een deel van een bestuursdocument aan de openbaarheid prijs geeft,
moet dit ook uitdrukkelijk in de beslissing worden vermeld. In de mate van het mogelijke moet worden
574
aangegeven welke informatie en op welke gronden werd weggelaten .
2.5.5.
Uitzonderingsbepalingen.
2.5.5.1. De aard van de uitzonderingsbepalingen : restrictieve interpretatie
575
.
De uitzonderingsbepalingen dienen, zoals het alle uitzonderingsbepalingen past, strikt (restrictief) te
worden geïnterpreteerd. Analoge interpretatie van uitzonderingsbepalingen is dus uitgesloten.
Telkens wanneer het decreet slechts relatieve uitzonderingsgronden voorziet, dit zijn
uitzonderingsgronden die slechts kunnen worden ingeroepen mits een belangenafweging die uitvalt in
het voordeel van de beslotenheid, moet de toepassing van de uitzonderingsbepaling ten opzichte van
576
het openbaar belang bij de vrijgave van de informatie worden afgewogen .
568
Art. 17 par. 2 Openbaarheidsdecreet. Zie ook Memorie p. 35.
Memorie, p. 36.
570
Art. 20 par. 1 in fine openbaarheidsdecreet en Memorie p. 38.
571
Zie de term “beschikt” in art. 3, 4°.
572
Art. 9 Openbaarheidsdecreet.
573
Memorie, p. 22.
574
Art. 9 lid 2 Openbaarheidsdecreet.
575
Art. 10 Openbaarheidsdecreet.
576
Memorie, p. 23.
569
150
2.5.5.2. De relatie met federale uitzonderingsbepalingen
577 578
.
Benevens de Vlaamse uitzonderingsbepalingen moeten ook de gemeenten de bij de federale wet van
579
11.04.1994 gestelde uitzonderingsbepalingen naleven
voor zover de vraag tot openbaarheid slaat
op een zaak die staatsrechtelijk tot de federale bevoegdheid behoort. Deze uitzonderingsbepalingen
zullen zich wat de gemeenten betreft vooral uiten bij het medebewind.
Naast de navolgende lijst van decretale uitzonderingsbepalingen dient derhalve ook de lijst van
uitzonderingsbepalingen bedoeld in de federale wet van 11.04.1994 gelegd. Deze federale
uitzonderingen dienen dus toegepast indien de gemeentelijke overheid optreedt in materie die tot de
federale bevoegdheid behoort.
We beperken ons wat de federale uitzonderingsgronden betreft tot de loutere opsomming ervan.
1.
Relatieve federale weigeringsgronden.
Het belang van de openbaarheid weegt niet op tegen de bescherming van een van volgende
bepalingen :
1.de veiligheid van de bevolking ;
2.de fundamentele rechten en vrijheden van de bestuurden ;
3.de federale internationale betrekkingen van België ;
4.de openbare orde, de veiligheid of de verdediging van het land ;
5.de opsporing of vervolging van strafbare feiten ;
6.een federaal economisch of financieel belang, de munt of het openbaar krediet ;
7.het uit de aard van de zaak vertrouwelijk karakter van de ondernemings- en fabricagegegevens die
aan de overheid zijn meegedeeld ;
8.de geheimhouding van de identiteit van de persoon die het document of de inlichting vertrouwelijk
aan de administratieve overheid heeft meegedeeld ter aangifte van een strafbaar of strafbaar geacht
feit.
2.
Absolute federale weigeringsgronden.
De aanvraag moet worden afgewezen indien de vraag tot openbaarheid afbreuk doet :
1.aan de persoonlijke levenssfeer, tenzij de betrokken persoon met de inzage, de uitleg of de
mededeling in afschrift heeft ingestemd ;
2.aan een bij wet ingestelde geheimhoudingsverplichting ;
3.aan het geheim van de beraadslagingen van de Federale Regering en van de verantwoordelijke
overheden die afhangen van de federale uitvoerende macht, of waarbij een federale overheid
betrokken is.
2.5.5.3. Facultatieve uitzonderingsbepalingen in het openbaarheidsdecreet
580
.
Facultatieve uitzonderingsbepalingen zijn uitzonderingsbepalingen die kunnen worden ingeroepen.
Ze zijn niet verplicht. Wanneer ze worden ingeroepen moet een belangenafweging gebeuren waarin
de openbaarmaking tegenover de geheimhouding in het kader van het openbaar belang wordt
afgewogen en men vaststelt dat de geheimhouding in dit concreet geval primeert.
Het decreet kent twee facultatieve uitzonderingsbepalingen. Ze gelden zowel voor milieu-informatie
als andere informatie. Ze zijn beiden van formele aard.
577
Art. 12 Openbaarheidsdecreet.
De situatie waarin gemeenten uitzonderingsbepalingen vastgesteld door andere gemeenschappen en gewesten dienen toe
te passen is eerder theoretisch. Toch geldt ook in de gemeente de regel dat de gemeente – voor zaken die tot de bevoegdheid
van andere gemeenschappen of gewesten zouden behoren – de door dit gewest of deze gemeenschap gestelde
uitzonderingsbepalingen moeten toepassen. Dergelijk geval kan zich bvb. voordoen wanneer de gemeente feitelijk beschikt
over een bestuursdocument in een zaak die materieel valt onder de bevoegdheid van een andere gemeenschap of een ander
gewest.
579
Art. 6 paragrafen 1 en 2 W. 11.04.1994.
580
Art. 11 Openbaarheidsdecreet.
578
151
(a)
Kennelijke onredelijkheid of te algemene formulering van de vraag.
Kennelijke onredelijkheid van de aanvraag of een te algemene formulering vormt een facultatieve
weigeringsgrond nadat de overheid de verzoeker eerst heeft gevraagd de aanvraag te herformuleren
581
.
Deze weigeringsgrond moet het mogelijk maken rechtsmisbruik tegen te gaan. Men spreekt van
rechtsmisbruik indien men zijn recht niet gebruikt voor het doel waarvoor het in het leven is geroepen
maar men met het gebruik van dit recht integendeel een ander doel nastreeft, bvb. een overbelasting
van de administratie.
Voorbeeld van een kennelijk onredelijk verzoek : Adviezen van advocaten over
procedures/betwistingen met derden zijn vertrouwelijk. Inzage en afschrift ervan kan op basis
van dit motief worden geweigerd omdat het de gelijkheid tussen partijen schendt (cfr. het
voordeel dat tegenpartij zou bekomen door rechtstreeks of onrechtstreeks kennis te krijgen van
de inhoud van de nota waardoor men tegenpartij ahw. “de pap in de mond” geeft, Vragen en
antwoorden Senaat, 03.11.1998 nr. 85-1, 4504).
(b)
Bestuursdocumenten die niet af of onvolledig zijn.
Uiteraard stelt zich de vraag wanneer een document “af” is. De grens zal in de praktijk vaak moeilijk
te trekken zijn. Dit blijkt al bij de consultatie van de memorie van toelichting.
Een document dat kadert in de voorbereiding van een besluit is af zodra het ondertekend is door de
persoon die in het kader van deze procedure bevoegd is, zelfs al heeft de overheid die moet beslissen
uiteindelijk nog niet beslist. Zo is een rapport, nota of advies aan raad of college “af” zodra het door
de betrokkene die daartoe bevoegd is werd getekend. Dat raad of college nog niet beslisten is daarbij
niet van belang.
Voorbeelden : adviezen van adviesraden.
Anderzijds stelt de memorie van toelichting dat documenten opgesteld door personeelsleden van de
administratie, en die als insteek moeten dienen ter bespreking in een vergadering, niet “af” zijn zolang
de documenten niet door de vergadering zijn goedgekeurd.
De documenten die het resultaat zijn van deze vergadering, en die bijvoorbeeld als een standpunt van
de administratie kunnen beschouwd worden en “gedragen” zijn door de administratie, zijn
daarentegen wel openbaar, zelfs al vormen deze documenten nog maar een initieel voorstel aan de
beleidsverantwoordelijke, die hierover zijn fiat dient te geven.
Voorbeeld (persoonlijke beoordeling van de auteur) : Stel dat de administratie aan het college in
een nota een voorstel zou doen om aan de gemeenteraad voor te stellen een aantal nieuwe
gemeentebelastingen in te voeren. Deze insteek is niet openbaar. Zodra het college de nota
heeft goedgekeurd is de nota wel openbaar, ook al heeft de gemeenteraad nog niet beslist. De
vraag stelt zich wel of de nota openbaar wordt indien het college het voorstel zou hebben
afgewezen. Naar ons oordeel wel. In ieder geval lijkt het document ons dan “af”.
2.5.5.4. Absolute uitzonderingsbepalingen inzake niet-milieu-informatie in het decreet
(a)
582
.
Het begrip absolute uitzonderingsbepaling.
Wanneer een absolute uitzonderingsgrond toepasselijk is, dan moét de overheid de openbaarheid
weigeren. Het gaat om een gebonden bevoegdheid. Er is dus geen beleidsruimte en er dient (mag)
bijgevolg ook geen belangenafweging te gebeuren. Zodra in concreto wordt vastgesteld dat men zich
bevindt in een absolute uitzonderingsbepaling dient de openbaarheid onder verwijzing naar deze
absolute uitzonderingsbepaling te worden geweigerd.
581
582
Zie art. 18 lid 1 Openbaarheidsdecreet en het gebruik van de term “blijft” in art. 11, 1° Openbaarheidsdecreet.
Art. 13 Openbaarheidsdecreet.
152
(b)
Opsomming.
Er geldt een absolute uitzonderingsgrond inzake passieve openbaarheid :
1. als de openbaarmaking afbreuk doet aan een geheimhoudingsverplichting, vastgesteld in een
aangelegenheid waarvoor de gemeenschap of het gewest bevoegd is ;
2. als de openbaarmaking afbreuk doet aan de bescherming van de persoonlijke levenssfeer, tenzij
de betrokken persoon met de openbaarmaking instemt ;
Ingevolge deze absolute uitzonderingsgrond kan worden gesteld dat het recht op de eerbiediging
van het privé-leven (art. 22 Grondwet en art. 8 EVRM) primeert op de openbaarheid (art. 32 Gec.
GW).
Wanneer de bevoegde instantie deze uitzonderingsgrond inroept, dan moet de beslissing worden
genomen binnen de beslissingstermijn. Meteen moet de mogelijkheid worden vermeld dat de
openbaarmaking alsnog kan geschieden indien de toelating wordt bekomen. Op hetzelfde
ogenblik als de beslissing verzendt de instantie de vraag tot toelating. Enkel de beslissing van de
instantie is vatbaar voor beroep bij de beroepsinstantie, niet de weigering van de betrokkene. De
583
derde die de toelating wordt gevraagd is aan geen termijn gebonden
en is vrij al dan niet
toestemming te verlenen.
Voormelde werkwijze speelt ook in de andere gevallen waarbij de toestemming van een derde
584
moet worden bekomen .
3. als de openbaarmaking afbreuk doet aan het geheim van de beraadslaging van de Vlaamse
Regering en van de verantwoordelijke overheden die ervan afhangen, aan het geheim van de
beraadslaging van de organen van het Vlaams Parlement evenals aan het bij wet of decreet
bepaalde geheim van de beraadslaging van de organen van de instanties, genoemd in artikel 4
par. 1, 3° tot 10° (daartoe behoren ook de gemeenten en de districten) ;
Deze uitzonderingsgrond is nu ook toepasselijk op gemeentelijke bestuursorganen.
De uitzonderingsgrond kan maar worden toegepast indien de beraadslaging effectief een geheim
karakter heeft, dwz. wanneer de discussie die in de beraadslaging wordt weergegeven, van
585
vertrouwelijke aard is in die zin dat een bekendmaking de politieke discussie lam zou leggen .
O.i. volstaat het feit niet dat een beslissing op gemeentelijk vlak in een besloten vergadering werd
genomen of na geheime stemming, om op zich te beslissen tot toepasselijkheid van deze
uitzonderingsgrond.
In ieder geval slaat de uitzondering niet op de beslissing als dusdanig. Ze is beperkt tot de
“beraadslaging” in de immateriële zin van het woord, met name de inhoud van de discussie. Een
beraadslaging die openbaar wordt gemaakt kan niet geacht worden een geheim karakter te
586
hebben in de zin van het openbaarheidsdecreet .
4. als het om bestuursdocumenten gaat die uitsluitend ten behoeve van de strafvordering of de
vordering van een administratieve sanctie werden opgesteld ;
5. als het om bestuursdocumenten gaat die uitsluitend ten behoeve van de mogelijke toepassing van
tuchtmaatregelen werden opgesteld, zolang de mogelijkheid om een tuchtmaatregel te nemen
blijft bestaan ;
583
Omzendbrief van 04.06.2004, B.S., 01.07.2004.
Zie voormelde omzendbrief.
585
Memorie, p. 26.
586
Memorie, p. 25.
584
153
Bestuursdocumenten die niet uitsluitend met het oog op tuchtonderzoeken of – vervolgingen
werden opgesteld maar die deel uitmaken van het tuchtdossier, vallen niet onder déze
587
uitzonderingsbepaling .
6. als het om bestuursdocumenten gaat die informatie bevatten die door een derde werd verstrekt
zonder dat hij daartoe verplicht werd en die hij uitdrukkelijk als vertrouwelijk heeft bestempeld,
tenzij die persoon met de openbaarheid instemt.
2.5.5.5. Relatieve uitzonderingsbepalingen inzake niet-milieu-informatie in het decreet
(a)
588
.
Het begrip relatieve uitzonderingsbepaling
Wanneer een relatieve uitzonderingsgrond toepasselijk is, dan moet de overheid de openbaarheid
weigeren nadat een belangenafweging werd doorgevoerd waarbij werd vastgesteld dat het belang van
de openbaarheid niet opweegt tegen de bescherming van één van navolgende belangen.
Een loutere schade aan een belang voorzien in een relatieve uitzonderingsbepaling is dus niet
voldoende. Er moet uitdrukkelijk worden vastgesteld dat het belang dat men wil beschermen
589
zwaarder doorweegt dan het algemeen belang dat is gebaat met de openbaarmaking
. Zie ook
hiervoor onder 2.5.3.1.
Relatieve uitzonderingsgronden zijn in hun toepassing niet facultatief. Is het resultaat van de
belangenafweging dat het te beschermen belang belangrijker wordt geacht dan de openbaarheid, dan
590
moet de uitzondering worden toegepast .
(b)
Opsomming
Het belang van de openbaarheid weegt niet op tegen de bescherming van :
1. een economisch, financieel of commercieel belang van een in art. 4 par. 1 genoemde instantie
(daartoe behoort ook de gemeente) ;
Doel is het voorkomen van voorkennis die aanleiding geeft tot speculatie
591
.
2. het vertrouwelijk karakter van de internationale betrekkingen van het Vlaamse Gewest of de
Vlaamse Gemeenschap en van de betrekkingen van het Vlaamse Gewest of de Vlaamse
Gemeenschap met de supranationale instellingen, met de federale overheid en met andere
gemeenschappen en gewesten ;
3.het vertrouwelijk karakter van commerciële en industriële informatie, wanneer deze informatie
beschermd wordt om een gelegitimeerd economisch belang te vrijwaren, tenzij degene van wie de
informatie afkomstig is met de openbaarheid instemt ;
4.de rechtspleging in een burgerlijk of administratief rechtsgeding en de mogelijkheid een eerlijk
proces te verkrijgen ;
Doel is ervoor te zorgen dat de overheid geen gegevens ter beschikking moet stellen die in een
592
rechtsgeding – waarin ze zelf partij is - tegen haar kunnen worden gebruikt .
5.de vertrouwelijkheid van het handelen van een instantie voor zover die vertrouwelijkheid
noodzakelijk is voor de uitoefening van de administratieve handhaving, de uitvoering van een
interne audit of de politieke besluitvorming ;
587
Memorie, p. 27.
Art. 14 Openbaarheidsdecreet.
589
Memorie, p. 27.
590
Memorie, p. 27.
591
Memorie, p. 28.
592
Memorie, p. 29.
588
154
De uitzonderingsgrond kan maar worden ingeroepen in de mate dat de vertrouwelijkheid echt
“noodzakelijk” is. Noodzakelijkheid is strikter dan “nuttigheid”. Doel is dat de overheid haar taak
behoorlijk kan uitoefenen.
Voorbeeld : Documenten opgesteld voor een onaangekondigde controle of inspectie die, wanneer
zij openbaar zouden worden gemaakt, de effectiviteit en de efficiëntie van de controle zouden
schaden, zijn noodzakelijk vertrouwelijk.
(i) administratieve handhaving
593
Dit breed begrip omvat niet alleen het toezicht van de naleving van de milieuregelgeving, maar
594
ook het opleggen en uitvoeren van sancties en de uitwerking van een handhavingsbeleid .
(ii) interne audit
595
Bij een interne doorlichting is het belangrijk dat vóór het afsluiten van de audit geen gegevens
openbaar worden gemaakt, gezien dit aanleiding kan geven tot misvattingen en druk die de
objectiviteit in het gedrang brengen.
Uiteraard is déze uitzonderingsgrond niet meer toepasselijk nadat de interne audit is afgesloten.
(iii) politieke besluitvorming
596
Deze uitzonderingsgrond staat naast het geheim van de beraadslaging (zie hiervoor).
Hij is toepasselijk op stukken die uit de openbaarheid moeten worden gehouden ten einde de
politieke besluitvorming niet onmogelijk te maken.
Het gaat om : besprekingen tussen bestuurspartners die geen formele beraadslagingen zijn,
adviezen van kabinetsmedewerkers in het kader van de afweging van politieke,
maatschappelijke, economische en financiële belangen.
6.de openbare orde en de veiligheid.
2.5.5.6. Uitzonderingsbepalingen inzake milieu-informatie in het decreet
(a)
597
.
Enkel relatieve uitzonderingsgronden.
Wat milieu-informatie betreft bestaan er enkel relatieve uitzonderingsgronden.
begrip zie hiervoor onder 2.5.3.5.1.
(b)
Voor uitleg bij dit
Beperking van de uitzonderingsgronden.
Voor informatie die betrekking heeft op emissie (het in het milieu brengen van verontreinigende
598
stoffen) geldt een aantal uitzonderingsgronden niet . We gaan daar niet verder op in.
Voor informatie die betrekking heeft op de beheersing van zware ongevallen waarbij gevaarlijke
stoffen betrokken zijn (zgn. Seveso-informatie) geldt eveneens een aantal uitzonderingsbepalingen
599
niet . We gaan daar evenmin op in.
(c)
Opsomming.
De overheid mag de openbaarheid weigeren nadat zij een belangenafweging heeft doorgevoerd
waarbij ze heeft vastgesteld dat het belang van de openbaarheid niet opweegt tegen de bescherming
van één van navolgende belangen.
593
Memorie, p. 30.
Memorie, p.30.
595
Memorie, p. 30.
596
Memorie, p. 31.
597
Art. 15 Openbaarheidsdecreet.
598
Art. 15 par. 2 Openbaarheidsdecreet.
599
Art. 15 par. 3 Openbaarheidsdecreet.
594
155
1.als de openbaarmaking afbreuk doet aan de bescherming van de persoonlijke levenssfeer,
tenzij de betrokken persoon met de openbaarmaking instemt ;
2.als de openbaarmaking afbreuk doet aan het geheim van de beraadslaging van de Vlaamse
Regering en van de verantwoordelijke overheden die ervan afhangen, aan het geheim van de
beraadslaging van de organen van het Vlaams Parlement evenals aan het bij wet of decreet
bepaalde geheim van de beraadslaging van de organen van de instanties, genoemd in artikel 4
par. 1, 3° tot 10° (daartoe behoren ook de gemeenten en de districten) ;
3.het vertrouwelijk karakter van bestuursdocumenten die uitsluitend ten behoeve van de
strafvordering of de vordering van een administratieve sanctie werden opgesteld ;
4.het vertrouwelijk karakter van bestuursdocumenten die uitsluitend ten behoeve van de mogelijke
toepassing van tuchtmaatregelen werden opgesteld, zolang de mogelijkheid om een
tuchtmaatregel te nemen blijft bestaan ;
5.de bescherming van informatie die door een derde werd verstrekt zonder dat hij daartoe
verplicht werd en die hij uitdrukkelijk als vertrouwelijk heeft bestempeld, tenzij die persoon met de
openbaarheid instemt ;
6.het vertrouwelijk karakter van de internationale betrekkingen van het Vlaamse Gewest of de
Vlaamse Gemeenschap en van de betrekkingen van het Vlaamse Gewest of de Vlaamse
Gemeenschap met de supranationale instellingen, met de federale overheid en met andere
gemeenschappen en gewesten ;
7.het vertrouwelijk karakter van commerciële en industriële informatie, wanneer deze informatie
beschermd wordt om een gelegitimeerd economisch belang te vrijwaren, tenzij degene van wie de
informatie afkomstig is met de openbaarheid instemt ;
8.de rechtspleging in een burgerlijk of administratief rechtsgeding en de mogelijkheid een eerlijk
proces te verkrijgen ;
9.de vertrouwelijkheid van het handelen van een milieu-instantie, voor zover die vertrouwelijkheid
noodzakelijk is voor de uitoefening van de administratieve handhaving, de uitvoering van een
interne audit of de politieke besluitvorming ;
10.de openbare orde en veiligheid ;
11.de bescherming van het milieu waarop de informatie betrekking heeft.
2.5.5.7. Gedeeltelijke openbaarmaking.
Wanneer een document gegevens bevat die ingevolge de uitzonderingsbepalingen (facultatieve,
absolute of relatieve uitzonderingen) slechts gedeeltelijk kunnen worden vrijgegeven, dan geldt
600
dezelfde regeling ivm. de gedeeltelijke openbaarheid zoals beschreven in 2.5.2.2.3. .
600
Art 9 Openbaaarheidsdecreet..
156
2.5.6.
Procedure in eerste aanleg.
De procedure is toepasselijk zowel bij de uitoefening van het recht op inzage, afschrift en toelichting
als bij uitoefening van het recht tot aanvulling en verbetering, behoudens indien uitdrukkelijk anders
601
zou zijn bepaald .
2.5.6.1. Vorm van de aanvraag
602
.
De aanvraag moet schriftelijk gebeuren.
Aan deze voorwaarde voldoen :
-
een brief ;
een fax ;
een e-mail ;
een schriftelijk stuk dat persoonlijk en ter plaatse wordt overhandigd ;
een mondelinge aanvraag ter plaatse waarbij de aanvrager een aanvraagformulier invult,
603
desnoods met hulp van een personeelslid .
Een loutere telefonische aanvraag voldoet niet aan deze voorwaarde.
2.5.6.2. Inhoud van de aanvraag
(a)
604
.
Voorwerp van de aanvraag (verplicht).
Vooreerst moet de aanvraag duidelijk de aangelegenheid vermelden waarover het gaat.
Dit wil niet zeggen dat de aanvrager steeds het document in kwestie moet vermelden waarvan hij
inzage of afschrift wenst. Deze verplichting geldt maar “indien mogelijk”. Overigens moet worden
verwezen naar hetgeen hiervoor werd gesteld inzake de op te algemene wijze geformuleerde
aanvraag.
(b)
Identiteit en correspondentieadres (verplicht).
De aanvraag moet de naam en het correspondentieadres weergeven. Decretaal moet de identiteit
“bewezen” worden.
De memorie van toelichting stelt dat de vereiste van het adres soepel moet worden bekeken. Indien
men weet naar waar het antwoord moet worden verstuurd, dan is aan de voorwaarde voldaan. Ook
een e-mail adres zou volstaan. Voor gevoelige informatie verdient het echter aanbeveling met e-mails
voorzichtig te zijn. Zo is het in dergelijk geval niet onverstandig aan een aanvrager eerst bevestiging
te vragen van zijn aanvraag en opgegeven gegevens.
Wordt de vraag ingediend door een mandataris, dan dient hij schriftelijk zijn mandaat te bewijzen
behoudens indien het een advocaat betreft. Deze laatste, van wie het mandaat wordt vermoed, dient
605
wel de identiteit van zijn cliënt te vermelden .
(c)
Vorm waarin de informatie bij voorkeur ter beschikking wordt gesteld (facultatief).
(d)
De toestemming van een derde indien het decreet dat vereist
606
.
Het betreft de gevallen waarin de aanvraag slaat op de persoonlijke levenssfeer, vertrouwelijke
commerciële of industriële informatie en informatie die werd verstrekt zonder verplichting en die
uitdrukkelijk als vertrouwelijk werd bestempeld.
601
Memorie, p. 34.
Art. 17 Openbaarheidsdecreet.
603
Zie art. 7 lid 1 Openbaarheidsdecreet.
604
Art. 17 Openbaarheidsdecreet.
605
Omzendbrief van 04.06.2004, B.S. 01.07.2004.
606
Art. 17 par. 1 in fine Openbaarheidsdecreet.
602
157
Er wordt in dat verband verwezen naar voormelde decretale uitzonderingsgronden.
Indien de aanvraag dergelijke toelating niet bevat en op die grond wordt geweigerd, dan moet de
instantie contact opnemen met de betrokkene en vragen of de aanvrager alsnog toestemming krijgt
607
.
(e)
Het belang van de aanvrager indien het gaat om informatie van persoonlijke aard die geen
milieu-informatie is.
Voor wat betreft het begrip belang, zie hiervoor.
f)
Voor milieu-informatie : een facultatief voorstel van termijn waarbinnen de aanvrager de
informatie wenst te ontvangen.
2.5.6.3. Bij wie in te dienen ?
608
De aanvraag moet worden ingediend bij de instantie die het document feitelijk in haar bezit heeft of in
een archief heeft neergelegd. Zie echter hierna betreffende de doorzendingsverplichting.
De aanvraag kan ook worden ingediend bij de (Vlaamse) communicatieambtenaar
2.5.6.4. Doorzendingsverplichting
609
.
610
.
De doorzendingsverplichting houdt in dat de aanvraag door een instantie bij wie ze is ingediend wordt
doorgestuurd naar de instantie waarvan men vermoedt dat ze het document in haar bezit heeft. Ze
geldt ook voor archieven.
De doorzendingsverplichting geldt voor :
- de communicatieambtenaar ;
- de instantie die het bestuursdocument waarop de aanvraag slaat niet in haar bezit heeft ;
- de archieven voor de aanvragen die slaan op documenten die door een instantie in het archief zijn
neergelegd.
In de eerste twee gevallen dient de aanvrager van de doorzending op de hoogte te worden gebracht.
De doorzending dient zonder verwijl, dus zonder uitstel, te gebeuren.
2.5.6.5. Registratie van de aanvraag in een register
611
.
De aanvragen worden geregistreerd in een register. Dit dient onmiddellijk te gebeuren. Door de
612
registratie starten, de dag na de registratie, de beslissingstermijn en de uitvoeringstermijn
. Het
613
register is openbaar voor de aanvrager. Dit geldt echter enkel voor zover het zijn aanvraag betreft .
2.5.6.6. Bevoegde overheid binnen de instantie.
Het decreet duidt per bestuursinstantie een orgaan aan dat over de aanvraag dient te oordelen.
Voor de gemeenten en de districten is dit de secretaris. Het is dus niet langer het college of de
burgemeester die dient te oordelen. Zie hiervoor betreffende de depolitisering. Een ander argument
is de snelheid waarmee de beslissing dient genomen. De beslissingstermijn laat moeilijk toe dat een
607
Art. 20 par. 2 lid 5 Openbaarheidsdecreet.
Art. 17 par. 3 Openbaarheidsdecreet.
609
Zie de verwijzing in art. 17 par. 3 naar de communicatieambtenaar bedoeld in art. 31 par. 1 van het Openbaarheidsdecreet.
Blijkbaar wordt niet verwezen naar de communicatieambtenaar bedoeld in art. 31 par. 5. Het lijkt er dus op dat - theoretisch
althans – een vraag niet zou kunnen gesteld worden aan de gemeentelijke communicatieambtenaar.
610
Art. 17 par. 3 lid 2 Openbaarheidsdecreet.
611
Art. 17 par. 3 lid 2 Openbaarheidsdecreet.
612
Art. 6 par. 1 Openbaarheidsdecreet ; Memorie, p. 37.
613
Idem.
608
158
collegiaal orgaan als bevoegd zou worden aangewezen
delegeren.
2.5.6.7. Behandeling van de aanvraag
614
.
De secretaris kan zijn bevoegdheid
615
.
(a) Ontvankelijkheidsonderzoek.
Eerst moet de instantie die de aanvraag ontvangt de ontvankelijkheid ervan nagaan (schriftelijk,
aanduiding voorwerp, naam en correspondentieadres). Pas indien de aanvraag ontvankelijk is moet
het onderzoek worden verdergezet.
(b) Onderzoek inzake de uitzonderingsgronden en de vereiste toelating.
Na het ontvankelijkheidsonderzoek moet het onderzoek naar de uitzonderingsgronden gebeuren.
Hierin is begrepen het onderzoek naar het belang in geval van informatie van persoonlijke aard of de
toelating tot het bekomen van deze informatie (het ene is complementair aan het andere in die zin dat
616
indien het ene ontbreekt het andere vereist is ).
Daartoe behoort ook het onderzoek naar de toelating vereist tot het verkrijgen van vertrouwelijke
commerciële of industriële informatie en informatie die door derden vrijwillig werd verstrekt en als
vertrouwelijk werd bestempeld bedoeld in art. 17 par. 1 (zie hiervoor).
Tijdens dit onderzoek moet de overheid ook nagaan of het bestuursdocument een werk inhoudt dat
beschermd is door een intellectueel recht. In dat geval moet hierop door de overheid in haar
617
beslissing worden gewezen .
(c)
Geen verplichting tot bewerking.
Zie hiervoor.
(d) Respect voor de gevraagde vorm.
Er dient nagegaan of de aanvrager de vorm heeft aangegeven in dewelke hij de beschikking wenst te
krijgen over het bestuursdocument. Het aangeven van deze vorm is niet verplicht.
Werd een vorm aangegeven, dan moet de overheid deze vraag respecteren indien dit redelijkerwijze
kan gebeuren. De overheid kan onder die mom echter niet worden verplicht tot analysering of
618
verwerking .
Is de aflevering in de gevraagde vorm redelijkerwijze niet mogelijk, dan geeft de overheid aan in welke
vorm het document wel ter beschikking kan worden gesteld. Voor milieu-informatie moet deze
beslissing gemotiveerd zijn.
2.5.6.8. Beslissingstermijn
619
.
Het decreet maakt een onderscheid tussen de beslissingstermijn en de uitvoeringstermijn.
(a) De gewone termijn van 15 kalenderdagen.
De beslissingstermijn is de termijn waarbinnen de aanvraag ten laatste moet worden beantwoord. Dit
wil zeggen dat binnen deze termijn de beslissing niet alleen moet zijn genomen, maar ook aan de
aanvrager ter kennis zijn gebracht. De termijn is een maximale termijn. Dit blijkt uit de aanduiding dat
de beantwoording “zo spoedig mogelijk” dient te gebeuren.
614
Memorie p. 37.
Art. 20 par. 1 Openbaarheidsdecreet.
616
Memorie, p. 38.
617
Art. 20, par. 2 lid 6 Openbaarheidsdecreet.
618
Memorie, p. 38.
619
Art. 20 par. 2 Openbaarheidsdecreet.
615
159
De termijn bedraagt 15 kalenderdagen startend vanaf de dag na de registratie (zie hiervoor). Hij
620
verstrijkt om middernacht van de laatste dag . Gebeurt er geen registratie, dan vormt de dag na de
ontvangst van de aanvraag het startpunt van de termijn.
Bij een kennelijk onredelijke aanvraag of een op te algemene wijze geformuleerde aanvraag begint
een nieuwe termijn van 15 dagen te lopen vanaf de specifiëring of de herformulering (zie ook
hiervoor).
(b) Mogelijkheid tot verlenging.
Uitzonderlijk kan de beslissingstermijn gemotiveerd worden verlengd tot 30 kalenderdagen. Dit moet
621
gebeuren binnen de oorspronkelijke termijn .
Het decreet voorziet slechts twee gevallen :
-
de gevraagde informatie kan moeilijk tijdig worden verzameld ;
de toetsing aan de uitzonderingsgronden kan moeilijk tijdig worden uitgevoerd.
2.5.6.9. Beslissing.
(a)
Vorm
622
.
De beslissing die geldt als antwoord op de aanvraag wordt schriftelijk genomen. Ze wordt per brief,
fax of e-mail aan de aanvrager bezorgd. In principe kan de aanvrager in zijn aanvraag een keuze
maken (zie hiervoor).
(b)
Formele motivering.
De beslissingen volgend op een aanvraag moeten formeel worden gemotiveerd binnen de grenzen
623
van de wet van 29.07.1991 op de formele motivering van de individuele bestuurshandeling .
In de beslissing zelf moeten de feitelijke en juridische gronden vermeld zijn waarop de beslissing
steunt. De motivering moet afdoende zijn.
(c)
Aanduiding van de beroepsmogelijkheid
624
.
Een beslissing inzake openbaarheid van bestuur wordt slechts geldig ter kennis gebracht indien de
beroepsmogelijkheid en de modaliteiten ervan worden vermeld. Gebeurt dit niet, dan wordt de
beslissing zelf niet aangetast. Wel loopt dan de termijn voor het indienen van het beroep niet.
De omzendbrief van 04.06.2004 beveelt volgende formule aan :
“Tegen deze beslissing kunt u beroep instellen bij de beroepsinstantie inzake de openbaarheid van
bestuur, waarvan het secretariaat gevestigd is bij de administratie Kanselarij en Voorlichting van het
departement Coördinatie bij het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Boudewijnlaan 30 in 1000
Brussel. U beschikt daartoe over een termijn van dertig kalenderdagen die ingaat op de dag nadat de
beslissing werd verstuurd.”
(d)
Bijzondere inhoudelijke bepalingen.
Wanneer de aanvraag wordt afgewezen omdat het bestuursdocument niet af of onvolledig is, dan
moet de beslissing melden welke de verantwoordelijke instantie is voor de afwerking, alsook de
625
geschatte voltooiingstermijn .
620
Art. 6 par. 2 Openbaarheidsdecreet.
Memorie, p. 39.
622
Art. 20 par. 2 Openbaarheidsdecreet.
623
Wet van 29.07.1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen, B.S., 12.09.1991.
624
Art. 35 Openbaarheidsdecreet.
625
Art. 20 par. 2 lid 3 Openbaarheidsdecreet.
621
160
Indien de aanvraag betrekking heeft op documenten waarin een werk is opgenomen dat door een
626
intellectueel recht is beschermd, dan moet de beslissing hierop wijzen .
Indien de weigering gegrond is op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer, het feit dat het
door de mededeler als vertrouwelijk bestempelde informatie betreft of het feit dat het gaat om
vertrouwelijke industriële en commerciële informatie, dan moet de beroepsinstantie de betrokkene
627
contacteren om te vragen of alsnog geen toestemming verleend wordt .
2.5.6.10.
Uitvoeringstermijn
628
.
Benevens een beslissingstermijn voorziet het decreet ook een uitvoeringstermijn.
De uitvoeringstermijn is de termijn binnen dewelke de stukken die openbaar worden gemaakt effectief
aan de aanvrager moeten worden bezorgd (in geval van kopie) of binnen dewelke de aanvrager zijn
recht op inzage (of op toelichting) moet kunnen uitvoeren.
Ook de uitvoeringstermijn begint te lopen vanaf de dag na de registratie van de aanvraag of – bij
629
630
gebrek aan registratie – de dag na de aanvraag . Hij verstrijkt de laatste dag om middernacht .
De termijn bedraagt in de regel 30 kalenderdagen.
Uitzonderlijk, bij verlenging van de
beslissingstermijn, bedraagt hij 45 kalenderdagen. De uitvoeringstermijn dient echter, net zoals de
beslissingstermijn, zo kort mogelijk gehouden. Zie de vermelding van de term “zo spoedig mogelijk”.
Wanneer de voor de aanvrager gunstige beslissing slaat op het inzien van een document, dan moet in
gemeen overleg plaats, datum en uur worden afgesproken waarop dit kan gebeuren. De inzage moet
onder redelijke omstandigheden gebeuren en met voldoende tijd.
Een gemeentelijk reglement kan nadere regels vastleggen omtrent de wijze waarop het inzagerecht
effectief wordt uitgeoefend. Dergelijke reglementen mogen uiteraard geen bijkomende voorwaarden,
laat staan beperkingen, opleggen.
2.5.6.11.
Kosten
631
.
2.5.6.11.1. Inzage en uitleg.
Inzage en uitleg geschieden kosteloos.
2.5.6.11.2. Afschrift.
De overhandiging van een afschrift kan afhankelijk worden gemaakt van een redelijke kostprijs. De
tarieven dienen bij wijze van reglement door de gemeenteraad te worden vastgesteld. De
doorrekening van een marginaal deel van de personeelskost is niet verenigbaar met de ratio legis van
632
art. 32 Gec. GW .
2.5.6.12.
Commercieel gebruik : niet langer verboden
633
.
De stukken verkregen in het kader van de passieve openbaarheid mochten aanvankelijk niet voor
commerciële doeleinden worden verspreid of gebruikt. Voor milieu-informatie gold dit verbod niet.
Blijkens de memorie van toelichting mocht de verkregen informatie wel worden verwerkt en dan
634
gecommercialiseerd .
626
Art. 20 par. 2 lid 6 Openbaarheidsdecreet.
Art. 20 par. 2 lid 5 Openbaarheidsdecreet.
628
Art. 20 par. 3 Openbaarheidsdecreet.
629
Art. 6 par. 1 Openbaarheidsdecreet.
630
Art. 6 par. 2 Openbaarheidsdecreet.
631
Art. 20 par. 3 voorlaatste lid Openbaarheidsdecreet.
632
Memorie, p.40 en advies Raad van State van 06.02.1996.
633
Art. 22 D. 27.04.2007 betreffende het hergebruik van overheidsinformatie (B.S., 05.11.2007). Dit art. 22 heft het
oorspronkelijke art . 20 par. 3 laatste lid Openbaarheidsdecreet op met ingang van 05.11.2007.
634
Memorie, p. 40.
627
161
Door de opheffing van het desbetreffende artikel van het oorspronkelijke openbaarheidsdecreet geldt
het verbod niet meer de verkregen bestuursdocumenten commercieel te gebruiken.
2.5.6.13.
Procedure in graad van beroep
635
2.5.6.13.1. Uniformisering.
De decreetgever heeft de verschillende beroepsprocedures die voor de diverse bestuursinstanties
bestonden teruggebracht tot één uniforme regeling voor alle instanties die binnen de materiële
bevoegdheidssfeer van de Vlaamse overheid vallen. Zulks moet de eenvormigheid van de
636
administratieve rechtspraak ten goede komen .
Het beroep is een georganiseerd administratief beroep sensu strictu. Het dient dus eerst te worden
uitgeput alvorens de beroeper zich op een ontvankelijke wijze tot de Raad van State kan wenden.
2.5.6.13.2. Waartegen is beroep mogelijk
637
.
Beroep kan worden ingesteld tegen elke beslissing die de aanvraag onvoldoende honoreert of in strijd
638
is met het decreet zoals
:
a) een beslissing waarbij de vraag tot passieve openbaarheid geheel of gedeeltelijk werd
afgewezen ;
b) een onvoldoende of onjuist antwoord ;
c) een niet binnen termijn genomen beslissing ;
d) een niet-uitvoering of slechts gedeeltelijke uitvoering van een beslissing tot openbaarheid
(inbegrepen de niet-naleving van de gevraagde vorm).
2.5.6.13.3. Bij wie dient beroep te worden ingesteld
639 640
.
Het beroep moet worden ingesteld bij een beroepsinstantie die is samengesteld uit ambtenaren door
de Vlaamse Regering aangewezen. De beslissing over het beroep wordt dus toegewezen aan een
collegiaal orgaan.
2.5.6.13.4. Vorm en termijn voor het instellen van het beroep
641
.
Het beroep moet schriftelijk worden ingediend. Daaronder valt eveneens het indienen van het beroep
per fax of e-mail.
Het beroep moet ingesteld worden binnen de 30 kalenderdagen ingaand :
a) de dag na het versturen van de beslissing ;
b) de dag na het verstrijken van de uitvoeringstermijn (in geval van beroep tegen de uitvoering
van de beslissing).
Er geldt geen termijn voor het instellen van een beroep ingeval het beroep is gericht tegen de
ontstentenis van een beslissing.
Zie ook de verplichting van art. 35. van het openbaarheidsdecreet. De beroepstermijn loopt slechts
indien de beroepsmogelijkheid en de modaliteiten werden meegedeeld. Zie hierna.
2.5.6.13.5. Inhoud van het beroep.
635
Art. 22 t.e.m. 27 Openbaarheidsdecreet. Zie ook het BVR van 19.07.2007 (B.S., 05.11.2007) dat met ingang van 05.11.2007
het BVR 04.06.2004 tot oprichting van de beroepsinstantie inzake de openbaarheid van bestuur vervangt.
636
Memorie, p. 41.
637
Art. 22 Openbaarheidsdecreet.
638
Memorie p. 41.
639
Art. 22 Openbaarheidsdecreet.
640
De samenstelling en de werking van de beroepsinstantie worden thans geregeld door het Besluit van de Vlaamse Regering
van 19.07.2007 tot oprichting van de beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie,
B.S., 05.11.2007.
641
Art. 22 Openbaarheidsdecreet.
162
Het decreet bevat ter zake geen bepalingen.
2.5.6.13.6. Registratie van het beroep in een register en verwittiging van de instantie die in eerste
642
administratieve aanleg besliste .
Mutatis mutandis worden betreffende de aantekening dezelfde regels toegepast zoals in eerste
administratieve aanleg. Ook de instantie tegen wiens beslissing beroep wordt ingesteld heeft recht op
643
inzage in het register .
De beroepsinstantie moet de instantie die in eerste administratieve aanleg heeft beslist of diende te
beslissen, van het beroep op de hoogte brengen.
2.5.6.13.7. Behandeling van het beroep en mogelijke onderzoeksmaatregelen.
Het decreet bevat ter zake geen bepalingen.
Wel is duidelijk dat de behandeling van het beroep voor wat betreft de beslissing collegiaal dient te
gebeuren (zie hiervoor). De memorie van toelichting lijkt echter niet uit te sluiten dat een lid van de
644
beroepscommissie alleen onderzoeksdaden (zoals een onderzoek ter plaatse) stelt .
De beroepsinstantie kan in geval van beroep alle bestuursdocumenten inzien (ook deze waarop de
aanvraag niet slaat) of opvragen. Ze kan ook de betrokken partijen en deskundigen horen. Ook
645
personeelsleden van de instantie kunnen om extra inlichtingen worden gevraagd .
2.5.6.13.8. Onafhankelijkheid van de beroepsinstantie
646
.
De beroepsinstantie heeft een onafhankelijk en neutraal statuut.
instructies ontvangen bij de behandeling van de beroepen.
De leden ervan kunnen geen
De motieven die ten grondslag liggen aan hun beslissingen kunnen zelf geen grond vormen voor een
evaluatie of tuchtrechtelijke vervolging. Andere elementen van hun optreden – bvb. hun houding in de
contacten met de instanties van eerste aanleg – kunnen wel in een evaluatie en een tuchtvervolging
647
betrokken worden .
2.5.6.13.9. Beslissingstermijn
648
.
Ook in de beroepsprocedure wordt het onderscheid gemaakt tussen de beslissingstermijn en de
uitvoeringstermijn.
De beroepsinstantie spreekt zich uit en betekent zijn beslissing binnen een termijn van 30
kalenderdagen. De termijn start de dag na de aantekening in het register, of bij gebreke daaraan de
649
dag na de aanvraag .
De termijn is verlengbaar tot 45 kalenderdagen.
642
Art. 23 Openbaarheidsdecreet.
Memorie, p. 41.
Memorie, p. 41. Commentaar bij art. 22.
645
Art. 25 Openbaarheidsdecreet.
646
Art. 26 Openbaarheidsdecreet.
647
Memorie, p. 44.
648
Art. 24 par. 1 Openbaarheidsdecreet.
649
Art. 6 par. 1 Openbaarheidsdecreet.
643
644
163
2.5.6.13.10. Beslissing
(a )
Vorm
650
.
De beslissing dient schriftelijk, per fax of per e-mail aan de aanvrager overgemaakt.
(b)
Formele motivering.
De beslissingen in beroep moeten formeel worden gemotiveerd binnen de grenzen van de wet van
651
29.07.1991 op de formele motivering van de individuele bestuurshandeling .
In de beslissing zelf moeten de feitelijke en juridische gronden vermeld zijn waarop de beslissing
steunt. De motivering moet afdoende zijn.
(c) Aanduiding van de beroepsmogelijkheid.
Een beslissing inzake openbaarheid van bestuur wordt slechts geldig ter kennis gebracht indien de
beroepsmogelijkheid en de modaliteiten ervan worden vermeld. Gebeurt dit niet, dan wordt de
652
beslissing zelf niet aangetast. Wel loopt dan de termijn voor het indienen van het beroep niet
.
De beslissingen van de beroepsinstantie zijn vatbaar voor beroep bij de Raad van State.
(d)
Bijzondere inhoudelijke bepalingen.
Indien de aanvraag betrekking heeft op bestuursdocumenten waarin een werk is opgenomen dat door
653
een intellectueel recht is beschermd, dan moet de beslissing hierop wijzen .
Indien de weigering gegrond is op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer, het feit dat het
door de mededeler als vertrouwelijk bestempelde informatie betreft of het feit dat het gaat om
vertrouwelijke industriële en commerciële informatie, dan moet de beroepsinstantie de betrokkene
654
contacteren om te vragen of alsnog geen toestemming verleend wordt .
2.5.6.13.11. Uitvoering en uitvoeringsstermijn
655
.
Indien de beroepsinstantie het beroep inwilligt, dan staat zij de openbaarmaking, de verbetering, de
aanvulling toe.
De uitvoering van de beslissing moet echter gebeuren door de instantie die de informatie in haar bezit
heeft of de informatie in het archief heeft neergelegd.
De uitvoeringstermijn is de termijn binnen dewelke de stukken die openbaar worden gemaakt effectief
aan de aanvrager moeten worden bezorgd (in geval van kopie) of binnen dewelke de aanvrager zijn
recht op inzage (of op toelichting) moet kunnen uitvoeren.
Ook de uitvoeringstermijn in beroep begint te lopen vanaf de dag na de registratie van de aanvraag of
656
– bij gebrek aan registratie – de dag na de aanvraag . Hij verstrijkt de laatste dag om middernacht
657
.
De termijn bedraagt in de regel 40 kalenderdagen.
Uitzonderlijk, bij verlenging van de
beslissingstermijn, bedraagt hij 55 kalenderdagen. De uitvoeringstermijn na beroep dient echter zo
kort mogelijk gehouden. Zie de vermelding van de term “zo spoedig mogelijk”.
650
Art. 24 par. 1 Openbaarheidsdecreet.
Wet van 29.07.1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen, B.S., 12.09.1991.
Art. 35 Openbaarheidsdecreet en art. 19 van de gecoördineerde wetten van 12.01.1973 op de Raad van State.
653
Art. 20 par. 2 lid 6 Openbaarheidsdecreet.
654
Art. 24 par. 1 lid 3 Openbaarheidsdecreet.
655
Art. 24 par. 3 Openbaarheidsdecreet.
656
Art. 6 par. 1 en art. 23 Openbaarheidsdecreet.
657
Art. 6 par. 2 Openbaarheidsdecreet.
651
652
164
Lapt de overheid waar de informatie zich bevindt de uitvoeringstermijn aan de laars, dan kan de
beroepsinstantie de beslissing uitvoeren. Dit dient dan zo snel mogelijk te gebeuren, bvb. door het
opvragen van de desbetreffende stukken die ze dan zelf aan de aanvrager overmaakt. Gemeenten
kunnen dan ook worden geconfronteerd met een door de beroepsinstantie gelaste ambtenaar die als
bijzonder commissaris in het kader van het dwangtoezicht ter plaatse de beslissing uitvoert. Vooraf
moet er een schriftelijke waarschuwing gebeuren. De tenuitvoerlegging gebeurt op de persoonlijke
kosten van diegene die verantwoordelijk is voor het niet uitvoeren van de beslissing van het
beroepsorgaan.
Wanneer de voor de aanvrager gunstige beslissing slaat op het inzien van een document, dan moet in
gemeen overleg plaats datum en uur worden afgesproken waarop dit kan gebeuren. De inzage moet
onder redelijke omstandigheden gebeuren en met voldoende tijd.
2.5.6.13.12. Kosten
658
.
Zie hiervoor bij de procedure in eerste aanleg.
2.5.6.13.13. Verbod van commercieel gebruik : niet langer weerhouden
659
.
Zie hiervoor bij de procedure in eerste aanleg.
2.5.6.13.14. Jaarverslag
660
.
De beroepsinstantie moet een jaarverslag aan de Vlaamse Regering bezorgen over de beroepen die
inzake de passieve openbaarheid werden ingesteld. De regering moet dit jaarverslag voorleggen aan
het Vlaamse parlement.
2.6.
Actieve openbaarheid
2.6.1
Begrip en kwaliteitsvereisten
661
.
Actieve openbaarheid is openbaarheid op initiatief van de overheid zelf. Ook de gemeenten zijn aan
deze verplichting onderworpen. De verplichting geldt op gemeentelijk vlak niet voor kerkfabrieken,
omdat deze gelet op hun taak slechts over weinig informatie beschikken waarover een actief
662
communicatiebeleid moet worden gevoerd
. Wel zijn de kerkfabrieken onderworpen aan de
verplichting tot vermelding van de contactpersoon (zie verder).
De actieve openbaarheid moet voldoen aan een aantal kwaliteitsvereisten
663
:
a) Systematisch : dwz. consequent en planmatig, niet ad hoc.
b) Correct : dwz. juist. Fouten moeten onmiddellijk recht worden gezet.
c) Evenwichtig : eenzijdigheid moet worden vermeden. Er moet ook aandacht gaan naar
hoofdlijnen.
d) Tijdig : dwz. op een nog nuttig ogenblik.
e) Verstaanbaar : dwz. aangepast aan de voorkennis van de doelgroep.
In het kader van de actieve openbaarheid moet ook aandacht worden gegeven aan de rechten die de
bevolking ingevolge het decreet verkrijgt.
658
Art .24 par. 3 laatste lid.
Idem.
660
Art. 27 Openbaarheidsdecreet.
661
Art. 28 par. 1 Openbaarheidsdecreet.
662
Memorie, p. 44.
663
Memorie, p. 44.
659
165
2.6.2. Uitzonderingen
664
.
Wat in het kader van de passieve openbaarheid niet aan de openbaarheid is onderworpen is dat ook
niet in het kader van de actieve openbaarheid.
Gaat het om milieu-informatie, dan moet worden aangegeven waarom de weglating gebeurde.
Bovendien moet in de mate van het mogelijke worden aangegeven waar de weglating gebeurde.
2.6.3. Verplichte geïntegreerde wegwijsinformatie en eerstelijnsinformatie
665
.
Het decreet legt aan de Vlaamse overheid de verplichting op om over alle instanties die in het decreet
zijn geviseerd een globaal wegwijs- en eerstelijnsinformatiebestand aan te maken. De andere
overheden zijn gehouden tot medewerking na voorafgaand overleg.
Het gaat om een geïntegreerd document (zowel digitaal als op een papieren drager) dat digitaal en via
de loketten van de betrokken besturen ter beschikking gesteld wordt. Het document geeft aan wie
voor wat bevoegd is en wie welke informatie kan geven (aspect wegwijs). Daarnaast geeft het
document niet-dossiergebonden eerstelijnsinfo (vb. : hoeveel kost een visvergunning). De bedoeling
is dus de burger een globaal overzicht te geven van alle bestuurlijke instanties die binnen de
bevoegdheid van de Vlaamse overheid vallen. Het document moet gratis zijn.
Tot zolang dit geïntegreerd document niet bestaat moeten iedere gemeente en iedere provincie een
document produceren dat de interne organisatie van de eronder ressorterende overheden en hun
bevoegdheden beschrijft. Dergelijk document was reeds verplicht onder de wet van 12.11.1997. Een
666
vergoeding – die niet meer dan de kostprijs mag bedragen – is niet langer voorzien .
2.6.4. De verplichting tot het bijhouden van een accurate en toegankelijke milieu-informatie
667
.
Het decreet legt aan milieu-instanties ook de verplichting op om accurate en toegankelijke milieuinformatie bij te houden.
De Vlaamse regering kan voorschrijven welke milieu-informatie moet worden verspreid en hoe dit
moet gebeuren.
2.6.5. De verplichte communicatieambtenaar.
2.6.5.1. Term en aanstellende overheid
668
.
De term “informatieambtenaar” uit de wet van 12.11.1997
“communicatieambtenaar”.
669
wordt vervangen door de term
De gemeenteraad en de OCMW-raad dienen een communicatieambtenaar aan te stellen.
De kerkfabrieken dienen geen communicatieambtenaar te hebben, gezien zij niet onder het decreet
vallen wat actieve openbaarheid betreft (zie hiervoor).
In gemeenten met meer dan 20.000 inwoners raden de voorbereidende werken een voltijdse
670
betrekking aan .
Tot zolang de raad geen andere communicatieambtenaar heeft aangesteld vervult de binnen de
671
gemeente aangestelde informatieambtenaar de functie van communicatieambtenaar .
664
Art. 28 par. 2 Openbaarheidsdecreet.
Art. 29 Openbaarheidsdecreet.
Zie het afgeschafte artikel van de wet van 12.11.1997 betreffende de openbaarheid van bestuur in provincies en gemeenten.
667
Art. 30 Openbaarheidsdecreet.
668
Art. 31 Openbaarheidsdecreet.
669
Art. 3, 1° van de wet van 12.11.1997.
670
Memorie, p. 47
671
Art. 40 Openbaarheidsdecreet
665
666
166
De aanstelling van een communicatieambtenaar in het OCMW is nieuw. Het dient niet noodzakelijk te
gaan over een nieuwe aanstelling. Een in dienst zijnd personeelslid kan de functie opnemen, zowel
voltijds als deeltijds. Mits akkoord van hun beide raden kunnen gemeente en OCMW kiezen voor een
672
gezamenlijke communicatieambtenaar .
2.6.5.2. Decretale functie-inhoud
(a)
673
.
Voorbereiding en realisatie van het communicatiebeleid.
De communicatieambtenaar staat in voor de voorbereiding en de realisatie van het
communicatiebeleid. Daartoe moet bij stimulerend, coördinerend en begeleidend optreden. Dit
laatste wijst erop dat de uitvoering van het communicatiebeleid een zaak is van de gehele organisatie
674
en niet alleen van de communicatieambtenaar
.
Toch heeft de communicatieambtenaar een
algemene spilfunctie inzake de communicatie.
(b)
Specifieke informatieplicht.
Specifiek moet de communicatieambtenaar de bevolking en de doelgroepen inlichten over het gehele
beleid, specifieke beslissingen en de dienstverlening van het bestuur als dusdanig.
(c)
Controle van het taalgebruik.
De communicatieambtenaar dient erop toe te zien dat alle voor de burgers bestemde
bestuursdocumenten in een correcte en verstaanbare taal gesteld zijn.
675
De voorbereidende werken koppelen dit duidelijk aan de doelgroep van de communicatie . Voor
specifieke doelgroepen zal derhalve een specifieke aanpak vereist zijn.
2.6.5.3. Inzagerecht
676
.
Om zijn taak te vervullen heeft de communicatieambtenaar een inzagerecht op alle nuttige
documenten.
2.6.5.4. De verplichte vermelding van de coördinaten van de behandelende ambtenaar
677
.
Op iedere briefwisseling uitgaande van de gemeente moet de naam, de hoedanigheid, het adres en
het telefoonnummer vermeld worden van diegene die over het dossier meer inlichtingen kan
verstrekken. Deze verplichting bestond reeds onder de wet van 12.11.1997.
De doelstelling van deze bepaling is duidelijk : beletten dat een bestuurde die de overheid wenst te
contacteren over een specifiek dossier eerst verschillende malen moet worden doorgestuurd alvorens
hij bij de correcte persoon terecht komt.
2.6.6. De verplichting tot het aanduiden van de beroepsmogelijkheden en –modaliteiten
678
.
Deze verplichting bestond reeds onder de wet van 12.11.1997. Aldaar was ze onder de rubriek
“actieve openbaarheid” opgenomen. Nu wordt deze verplichting onder een afzonderlijk hoofdstuk
opgenomen.
Een beslissing of een administratieve handeling met individuele strekking, die rechtsgevolgen beoogt
voor een of meerdere bestuurden of voor een ander bestuur, moet de beroepsmogelijkheid en de
beroepsmodaliteiten vermelden. Gebeurt dit niet, dan tast dit niet de geldigheid van de beslissing
aan, maar wel de geldigheid van de kennisgeving. Bij ontstentenis van de vereiste vermelding neemt
de termijn voor het indienen van een beroep een aanvang vier maanden nadat de betrokkene in
679
kennis werd gesteld van de akte of van de beslissing met individuele strekking .
672
Idem.
Art. 32, par. 1 en 2 Openbaarheidsdecreet.
Memorie, p. 48.
675
Memorie, p. 48.
676
Art. 32, par. 3 Openbaarheidsdecreet.
677
Art. 34 Openbaarheidsdecreet.
678
Art. 35 Openbaarheidsdecreet.
679
Art. 35 Openbaarheidsdecreet zoals gewijzigd bij D. van 21.06.2013, art. 2. Inwerkingtreding: 29.07.2013.
673
674
167
Een gelijkaardige bepaling komt voor in de federale openbaarheidswet van 11.04.1994 en in de
680
gecoördineerde wetten van 12.01.1973 op de Raad van State .
Gelet op de omschrijving van de verplichting geldt de verplichting niet voor reglementen. Deze zijn
niet van individuele strekking. De beslissing geldt wel voor de individuele toepassingen van de
reglementen.
2.6.7. Opgeheven wetsbepalingen.
Met ingang van de inwerkingtreding van het nieuwe decreet worden volgende bepalingen opgeheven :
- Het openbaarheidsdecreet van 18.05.1999 (toepasselijk op de OCMW’s).
- De federale wet van 12.11.1997 op de openbaarheid van bestuur toepasselijk in gemeenten en
provincies.
- De artikelen 33sexies en 33septies van het toezichtsdecreet op de gemeenten van 28.04.1993.
- De artikelen 24bis en 24ter van het toezichtsdecreet op de provincies van 22.02.1995.
2.6.8. Inwerkingtreding
681
.
Het nieuwe decreet trad in werking op de dag van de publicatie ervan in het Belgisch Staatsblad,
hetzij op 01.07.2004.
2.7. Overgangsbepalingen
682
.
Aanvragen en beroepen die op het ogenblik van de inwerkingtreding van het nieuwe besluit reeds
waren ingediend, worden verder afgehandeld overeenkomstig de oude wetgeving.
680
Art. 2, 4° W. 11.04.1994 betreffende de openbaarheid van bestuur en art.19 lid 2 Gecoördineerde wetten van 12.01.1973 op
de Raad van State.
681
Art. 42 Openbaarheidsdecreet.
682
Art. 43 Openbaarheidsdecreet.
168
-
DEEL X – HET BESTUURLIJK TOEZICHT EN DE EXTERNE AUDIT.
In dit deel worden enkel de algemene bepalingen inzake het toezicht behandeld. De specifieke
bepalingen, zowel deze inzake algemeen als bijzonder toezicht, zijn ter wille van de leesbaarheid
opgenomen bij de desbetreffende onderwerpen.
Hoofdstuk 1 – Algemeenheden inzake bestuurlijk toezicht.
1. Het begrip administratief of bestuurlijk toezicht.
1.1. Gemeentelijke autonomie en administratief toezicht zijn onverbrekelijk met elkaar
verbonden.
De Grondwet heeft de regeling van de uitsluitend gemeentelijke belangen opgedragen aan de
gemeente. Tevens werd bepaald dat de gemeentelijke instellingen bij wet moeten geregeld worden,
waaraan uitdrukkelijk werd toegevoegd :
a. dat de wet de gevallen en de wijze bepaalt waarbij goedkeuring aan die handelingen moet worden
683
gegeven ,
en
b. dat de wet het optreden van de toezichthoudende overheid of van de wetgevende macht verzekert
684
om te beletten dat de wet wordt geschonden of het algemeen belang wordt geschaad .
De grondwetgever heeft aldus het principe van de gemeentelijke autonomie geponeerd, maar
onmiddellijk via het instellen van een administratief toezicht de grenzen ervan bepaald. Gemeentelijke
autonomie en administratief toezicht zijn keerzijde van een en dezelfde medaille. Ze zijn onverbrekelijk
met elkaar verbonden. Alle beslissingen van organen van ondergeschikte besturen, dus ook alle
beslissingen van de gemeentelijke overheden, zijn aan administratief toezicht onderworpen.
Onder het begrip “gemeenteoverheid” wordt voor de toepassing van titel VIII van het GD verstaan de
organen en de personeelsleden van de gemeente en de autonome gemeentebedrijven die een
685
beslissing nemen . Aldus is een gemeenteoverheid in de zin van titel VIII : de gemeenteraad, het
college van burgemeester en schepenen, de burgemeester, de secretaris, de financieel beheerder, de
budgethouder, … .
Het Gemeentedecreet werkt het principe van het administratief toezicht als onverbrekelijk verbonden
met de decentralisatie naar de gemeente toe verder uit in titel VIII.
Belangrijke trendbreuk met het verleden is dat de toezichtsregeling in het kader van het gewoon
toezicht nu in het Gemeentedecreet zelf wordt opgenomen. Aldus verdwijnt – naar mate van de
inwerkingtreding van de corresponderende toezichtsbepalingen uit het GD - het toezichtsdecreet van
28.04.1993 als afzonderlijk decreet, evenals het D. van 24.07.1991 op het toezicht inzake tucht.
683
Art. 162, 2 ° Gec. GW.
Art. 162, 6° Gec. GW.
685
Art. 248 par. 1, 1° GD.
684
169
1.2. Wat verstaat men inhoudelijk onder het begrip administratief of bestuurlijk toezicht ?
Onder administratief toezicht (ook bestuurlijk toezicht genoemd) wordt in algemene zin verstaan het
geheel van middelen waarover de toezichthoudende overheid (ook voogdijoverheid genoemd)
beschikt, hetzij om de organen van de gedecentraliseerde diensten (zoals gemeenten) te verplichten
de wet na te leven en het algemeen belang te eerbiedigen, hetzij om hun onwilligheid te breken.
In essentie en in de regel gaat administratief toezicht na of de beslissing wettig is (is ze in
686
overeenstemming met de wet
en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur ?) en of ze in
overeenstemming is met het algemeen belang (het zgn. opportuniteitstoezicht).
In het kader van het Gemeentedecreet wordt het administratief toezicht omschreven als het toezicht
dat de beslissingen van de gemeenteoverheden toetst aan het recht (de wet en de algemene
beginselen van behoorlijk bestuur ; lees het legaliteitstoezicht) en aan het algemeen belang (de zgn.
opportuniteitscontrole), doch enkel, behoudens andersluidende bepaling, voor zover dit algemeen
belang waaraan wordt getoetst ruimer is dan het gemeentelijk belang. De opportuniteitstoets wordt
dus qua voorwerp in het kader van het administratief toezicht in het Gemeentedecreet, behoudens
andersluidende bepaling, beperkt. De toezichthoudende overheid kan niet optreden in het kader van
het bestuurlijk opportuniteitstoezicht in de mate haar optreden enkel zou zijn ingegeven door het
vrijwaren van het louter gemeentelijk belang, tenzij een specifieke bepaling in het decreet of een
andere specifieke regelgeving haar daartoe zou machtigen.
Dergelijk optreden op
opportuniteitsgronden kan altijd wel indien de centraal – lokale verhoudingen of de belangen van
687
andere gemeenten in het geding zouden zijn .
1.3. De toezichthoudende overheid (voogdijoverheid) in het kader van het Gemeentedecreet.
De toezichthoudende overheden in het kader van het Gemeentedecreet zijn : de Vlaamse Regering
en de provinciegouverneur, deze laatste handelend als commissaris van de Vlaamse Regering en
bijgevolg gehouden aan de instructie van de Vlaamse Regering.
2. Indeling in gewoon en specifiek toezicht.
Binnen het administratief toezicht onderscheidt men het gewoon en het specifiek administratief
toezicht. Men verwarre dit onderscheid niet met het onderscheid algemeen – bijzonder toezicht.
Het gewoon administratief toezicht speelt altijd indien er geen specifiek toezicht is. Het speelt steeds
indien het gemeentelijk bestuursorgaan besluiten van louter gemeentelijk belang neemt.
Het specifiek toezicht is steeds door een specifieke wetgeving (wet of decreet) ingesteld. Het kadert
steeds in medebewindstaken (d.i. de uitvoering door gemeenten van taken van gewestelijk of federaal
algemeen belang). Het bestaan van specifiek toezicht sluit de toepassing van het gewoon toezicht uit
688
.
SCHEMATISCH :
Decentralisatie (autonomie en medebewind)
dus
Administratief toezicht (in opportuniteit en legaliteit)
Gewoon toezicht (autonomie)
Specifiek toezicht (medebewind)
686
Daartoe behoren ook de internationale normen met rechtstreekse werking, de algemene beginselen van behoorlijk bestuur
en de interpretatie aan de wet gegeven door de rechtspraak.
687
Memorie 2005, p. 109.
688
Cass., 11.10.2007, samengevat op www.jura.be.
170
3. De soorten administratief toezicht.
3.1. Het algemeen administratief toezicht.
Alle beslissingen of handelingen van de gemeentelijke overheid (gemeenteraad, college,
burgemeester, …) zijn onderworpen aan het algemeen toezicht : zij kunnen door de toezichthoudende
689
overheid worden geschorst en/of vernietigd
wanneer zij het recht en/of het algemeen belang
schenden, voor zover dit laatste ruimer is dan het louter gemeentelijk belang.
Beslissingen die onderworpen zijn aan het algemeen administratief toezicht zijn uitvoerbaar van zodra
ze zijn genomen. Toch kent het GD een uitzondering voor wat betreft de “overruling” van de weigering
van de financieel beheerder visum te verlenen of van de secretaris betaalopdracht te geven aan de
690
financieel beheerder .
De schorsing, als eerste vorm van algemeen administratief toezicht, kan de tenuitvoerlegging van een
beslissing van een gemeentelijk bestuursorgaan tijdelijk opschorten ; de beslissing is tijdelijk niet
uitvoerbaar.
De vernietiging, de tweede verschijningsvorm van het algemeen bestuurlijk toezicht, heeft voor gevolg
dat de beslissing geacht moet worden nooit te hebben bestaan.
3.2. Het bijzonder administratief toezicht.
Wanneer dit uitdrukkelijk in de wet of het decreet voorzien is, en slechts dan alleen, wordt een
beslissing of handeling van de gemeentelijke overheid aan de goedkeuring onderworpen van de
daartoe aangewezen overheid.
Het bijzonder administratief toezicht kan de vorm aannemen voor voorafgaand advies, machtiging of
goedkeuring.
In vergelijking met het verleden is het bijzonder toezicht qua aantal beslissingen
waarop het toepasselijk is fel gekrompen.
Bij voorafgaand advies gaat het hem erom dat een toezichthoudende overheid door het ondergeschikt
bestuur, alvorens dit laatste een beslissing kan nemen, eerst om advies dient te worden gevraagd.
Het voorafgaand advies, dat een substantiële vormvereiste van de beslissing uitmaakt, bindt in de
regel de overheid niet die de eigenlijke beslissing moet nemen. Is dat wél het geval, dan spreekt men
van een beslissing die moet worden genomen op eensluidend advies.
Bij de machtiging is er sprake van een voorgenomen beslissing, waaromtrent het ondergeschikt
bestuur aan zijn toezichthoudende overheid alvorens de beslissing te nemen eerst dient te vragen of
de voogdij de voorgenomen beslissing conform de wet en het algemeen belang bevindt.
Bij de goedkeuring gaat het om een genomen beslissing die achteraf door de toezichthoudende
overheid aan de wet en het algemeen belang wordt getoetst.
Beslissingen die aan het bijzonder toezicht (goedkeuring/machtiging) zijn onderworpen zijn slechts
uitvoerbaar nadat het toezicht heeft gespeeld (i.t.t. beslissingen onderworpen aan algemeen toezicht
die onder voorbehoud van toezicht onmiddellijk uitvoerbaar zijn).
689
De schorsing/vernietiging door de toezichthoudende overheid mag niet verward worden met een eventuele
schorsing/vernietiging van een beslissing van een gemeentelijke overheid door de Raad van State. Er is een verschil in de
instantie die schorst (in het eerste geval een administratieve overheid, in het tweede geval een rechter). Er is ook een verschil
in de gronden waarop kan worden geschorst. De schorsing/vernietiging door de toezichthoudende overheid kan steunen op de
schending van het algemeen belang en de wet. De schorsing/vernietiging door de Raad van State kan enkel steunen op een
schending van de wet, machtsoverschrijding of machtsafwending, of de niet-naleving van de op straffe van nietigheid
voorgeschreven of substantiële vormen. Bij de beoordeling van een beslissing van een gemeentelijke overheid mag een
rechter nooit een opportuniteitsoordeel uitspreken. Zodoende kan de rechter nooit toetsen aan het begrip algemeen belang.
De toezichthoudende overheid kan dat wel.
690
Art. 161 en 163 GD.
171
3.3. Het dwangtoezicht of het vervangend optreden.
Het vervangend optreden kan de vorm aannemen van het zenden van een bijzonder commissaris of
het nemen van een maatregel van ambtswege.
Aldus wordt het stilzitten van het gemeentelijk bestuursorgaan beteugeld door een rechtstreekse
ingreep van de toeziende overheid.
Bij maatregelen van ambtswege vangt de toezichthoudende overheid het verzuim van het
ondergeschikt bestuur op door de wil van de wetgever in de plaats te stellen van het ondergeschikt
bestuur dat in gebreke blijft te doen wat door de wet is voorgeschreven. Voorbeeld : de
toezichthoudende overheid schrijft ambtshalve een bepaald verplicht begrotingskrediet in waar het
ondergeschikt bestuur daartoe al door de wet was gehouden, maar wat door het ondergeschikt
bestuur werd achterwege gelaten.
Via het zenden van een bijzonder commissaris vangt de toezichthoudende overheid het verzuim van
het ondergeschikt orgaan op door het zenden van één of meerdere personen (de bijzonder
commissaris) die in de plaats van het in gebreke blijvend bestuur ter plaatse optreedt (zie ook hierna
in hoofdstuk 2).
3.4. De beslissing na beroep.
Tegen sommige beslissingen kan, ingevolge wettelijke of reglementaire bepaling, binnen de
administratie beroep ingesteld worden bij de toezichthoudende overheid. Deze toezichthoudende
overheid oordeelt dan in het kader van een georganiseerd administratief beroep zowel in opportuniteit
als in legaliteit.
De uitputting van het georganiseerd administratief beroep is een
ontvankelijkheidsvoorwaarde wat betreft de bevoegdheid van de Raad van State.
In de regel kan de toezichthoudende overheid de beslissing van het ondergeschikte bestuur in het
kader van een georganiseerd administratief beroep enkel tenietdoen of behouden.
Uitzonderlijk voorziet de wetgeving ook dat de toezichthoudende overheid de oorspronkelijke
beslissing kan hervormen en haar beslissing in de plaats stellen. In dit laatste geval spreekt men van
substitutie van beslissing na beroep ; de beslissing van de toezichthoudende overheid komt in de
plaats van de beslissing van het ondergeschikt bestuur. Als voorbeeld kan de bevoegdheid van de
691
beroepscommissie voor tuchtzaken voor gemeentepersoneel gelden .
691
Art. 140 GD.
172
Samengevat :
Algemeen administratief toezicht
Schorsing
Bijzonder adm. toezicht
Vernietiging
(Voorafg.adv.) (machtiging) goedkeuring
.
De beslissing is uitvoerbaar
zodra ze is genomen
De beslissing is maar
uitvoerbaar na toezicht
Werkt als ontbindende voorwaarde
Werkt als opschortende voorw.
Alle beslissingen van de gemeenteoverheden niet aan bijz. toez.
onderworpen
Enkel indien uitdrukkel.
voorzien
Dwangtoezicht/ vervangend optreden
Maatr. v. ambtswege
Beslissing na beroep
Bijz. comm.
Zonder indeplaatststelling
Met indeplaatsstelling
De toezichthhoudende
overheid (T.O) stelt de wil van
de wet in de plaats
De T.O. vernietigt/
handhaaft het besluit
van het ondergesch. best.
De toezichthoudende
overheid stelt haar eigen
wil in de plaats
Enkel indien uitdrukkelijk voorzien
Enkel indien uitdrukkelijk
voorzien
Enkel indien uitdrukkel.
voorzien
Nu we het verschil tussen het algemeen en het bijzonder toezicht kennen kunnen we ook het schema van pt. 2. nader
aanvullen met het onderscheid algemeen – bijzonder toezicht :
Decentralisatie (autonomie en medebewind)
dus
Administratief toezicht (in opportuniteit en legaliteit)
Gewoon toezicht (autonomie)
Alg. Toez. (=regel)
Bijz. Toez. (= uitz.)
Specifiek toezicht (medebewind)
Alg. Toez. (=regel)
Bijz. Toez. (= uitz.)
173
Hoofdstuk 2 – Het bestuurlijk toezicht in het Gemeentedecreet 692.
1.
Algemeenheden betreffende het bestuurlijk toezicht in het
Gemeentedecreet.
1.1. De toetsingsgronden in het kader van het bestuurlijk toezicht voorzien in het
693
Gemeentedecreet .
Zie pt. 1.2. van hoofdstuk 1 hiervoor.
1.2. De begrippen gemeenteoverheid en toezichthoudende overheid
694
.
Zie pt. 1.1. en 1.3. hiervoor.
1.3. Plicht tot medewerking
695
.
De toezichthoudende overheid kan bij de gemeenteoverheid alle documenten en inlichtingen
opvragen of die ter plaatse raadplegen.
Ze kan ook de informatiedrager en de vorm bepalen waarin de gegevens moeten worden verstrekt.
Deze laatste mogelijkheid staat naast de verplichting een kopie van de beslissing of een overzichtlijst
696
over te maken en laat toe snel te werken . Ze kan ook nooit in de plaats komen van de verplichte
formele toezending op de wijze zoals hierna bepaald.
1.4. Wijze van kennisgeving en berekening van de termijnen
697
.
1.4.1. Kennisgeving.
Het decreet regelt op uniforme wijze, ook voor de specifieke regels inzake gewoon administratief
toezicht en inzake bijzonder toezicht binnen het Gemeentedecreet, de regels inzake kennisgeving.
Om alle discussie over begin- en einddatum van de termijnen uit te sluiten bepaalde het GD
698
aanvankelijk dat alle kennisgevingen, en ook opvragingen van documenten en inlichtingen
, bij
699
aangetekende zending of tegen (een gedateerd) ontvangstbewijs gebeuren . Voor de toepassing
van het decreet, bvb. voor de berekening van de termijnen, werd een aangetekende zending
gelijkgesteld met een afgifte tegen ontvangstbewijs.
Thans bepaalt het GD dat alle kennisgevingen of verzendingen tussen de gemeenteoverheid en de
700
toezichthoudende overheid gebeuren op de wijze, bepaald door de Vlaamse Regering . Dit maakt
een vereenvoudiging van de overmaking van de stukken, bvb. via elektronische weg mogelijk.
Het BVR van 21.12.2012 (B.S., 22.01.2013) voert terzake het GD uit.
De opvraging en elke kennisgeving of verzending tussen de lokale overheid of provincieoverheid en
de toezichthoudende overheid moet gebeuren op een van de volgende wijzen:
1. per aangetekend schrijven (mogelijk tot en met 31.12.2014);
692
Zie ook omzendbrief BA 2006/01 van 13.01.2006 met als titel : “Gemeentedecreet en Provinciedecreet – inwerkingtreding
van de bepalingen inzake het bestuurlijk toezicht”.
693
Art. 249 GD.
694
Art. 248 par.1 en 2 GD.
695
Art. 250 GD.
696
Memorie 2005, p. 109.
697
Art. 251, par. 1, 3 en 4 GD, zoals gewijzigd bij het wijzigingsdecreet 2009, art. 134. Inwerkingtreding : 01.07.2009.
698
Memorie 2005, p. 110.
699
Het Agentschap Binnenlands Bestuur onderzoekt momenteel de mogelijkheid om het bestuurlijk toezicht te digitaliseren.
Bedoeling is tegen 01.01.2012 op dit punt het Gemeentedecreet aan te passen. Uiteraard blijven tot zolang de oude regels
(lees : de huidige regels) van toepassing.
700
D. van 29.06.2012, art. 81, dat art. 251 par. 1 van het GD wijzigt. Inwerkingtreding: 01.01.2013.
174
2. door afgifte tegen ontvangstbewijs (idem);
3. op digitale wijze.
Vanaf 01.01.2015 wordt dus radicaal gekozen voor het digitaal toezicht. Uiteraard dient de digitale
correspondentie in dat verband aan een aantal kwaliteitsvereisten te voldoen.
De kennisgeving, verzending of opvraging op digitale wijze gebeurt aan de hand van een elektronisch
systeem waarvan de specificaties vastgelegd worden door de Vlaamse minister, bevoegd voor de
binnenlandse aangelegenheden, en waarbij ten minste de waarborg wordt geboden dat :
1. het tijdstip van verzending of opvraging met zekerheid kan worden vastgesteld;
2. het tijdstip van aflevering met zekerheid kan worden vastgesteld;
3. de geavanceerde elektronische handtekening met gekwalificeerd certificaat conform is met de wet
van 9 juli 2001 houdende vaststelling van bepaalde regels in verband met het juridisch kader voor
701
elektronische handtekeningen, de elektronisch aangetekende zending en certificatiediensten . Op
01.01.2013 was het aangehaalde besluit van de Vlaamse minister nog niet genomen.
De algemene regels inzake de kennisgevingen aan de gemeente m.b.t. het bestuursorgaan van de
702
gemeente aan wie de kennisgevingen dienen te worden gericht zijn toepasselijk .
1.4.2. Berekening van de termijnen.
De vervaldag van de termijn is in de toezichtstermijn begrepen. Is die dag echter een zaterdag, een
703
zondag of een wettelijke of decretale
feestdag, dan wordt de vervaldag verplaatst naar de
eerstvolgende werkdag.
Op straffe van nietigheid moet de verzending (niet de ontvangst) van een besluit in het kader van het
toezicht uiterlijk de laatste dag van de voorgeschreven termijn gebeuren.
1.5. Resultaat van de definitieve vaststelling van de rekeningen
704
.
De goedkeuring van de rekeningen van de gemeente door de gouverneur, heeft tot gevolg dat de
beslissingen van de gemeenteoverheden die in het jaar waarop de rekeningen betrekking hebben zijn
genomen, niet langer vatbaar zijn voor schorsing of vernietiging. Voorwaarde is wel dat deze
beslissingen niet werden opgevraagd, geschorst of vernietigd.
Dezelfde regel geldt voor het autonoom gemeentebedrijf.
Het vermoeden van wettigheid door de goedkeuring van de rekening geldt echter enkel ten opzichte
van de toezichthoudende overheid (zie het tweede lid van art. 260).
1.6. Overgangsbepalingen
705
.
De besluiten van de gemeenteoverheden die werden genomen vóór inwerkingtreding van titel VIII
blijven onderworpen aan de alsdan geldende regels. Aldus zijn besluiten die genomen zijn vóór
01.01.2006 (inwerkingtreding art. 248 – 264 GD) nog onderworpen aan het toezichtsdecreet van
706
28.04.1993 .
701
Art. 3 van het BVR van 21.12.2012 (B.S., 22.01.2013).
Wijzigingsdecreet 2009, Vlaams Parlement, stuk 1946 (2008-2009), nr. 1.
703
11 juli, dag waarop de Guldensporenslag wordt herdacht, is een decretale feestdag.
704
Art. 260 GD, zoals gewijzigd door het wijzigingsdecreet 2009, art. 141 (inwerkingtreding : 01.07.2009) en door het D. van
29.06.2012, art. 84 (inwerkingtreding: 01.01.2013).
705
Art. 311 GD.
706
De inwerkingtreding van de bepalingen inzake het bestuurlijk toezicht opgenomen onder art. 248 t.e.m. 264 GD houdt
overigens ook nog niet in dat het toezichtsdecreet van 28.04.2003 vanaf 01.01.2006 geheel verdwijnt. Het toezicht op de
begrotingen, de begrotingswijzigingen, de meerjarenplanning, de rekeningen en de toezichtsregeling inzake de autonome
gemeentebedrijven zoals opgenomen in het D. van 28.03.1993 blijft behouden tot zolang de desbetreffende bepalingen van het
GD, samen met de eraan verbonden toezichtsregeling, niet in werking treden ingevolge besluit van de Vlaamse regering. De
overblijvende bepalingen van het D. van 28.04.1993 worden in deze cursus niet besproken.
702
175
2.
Het algemeen bestuurlijk toezicht op beslissingen van de gemeentelijke
bestuursorganen.
Er weze opgemerkt dat we hier enkel de algemene bepalingen inzake het toezicht behandelen. Dit
geldt ook voor het algemeen toezicht.
De specifieke bepalingen, ook deze inzake algemeen toezicht, die eigen zijn aan bepaalde dossiers
(bvb. de personeelsformatie of de oprichting van een gemeentelijk extern verzelfstandigd agentschap
– een EVA) zijn ter wille van de leesbaarheid opgenomen bij de desbetreffende onderwerpen.
2.1. Het algemeen bestuurlijk toezicht op beslissingen van de gemeenteraad.
2.1.1. Algemeen bestuurlijk
707
openbaarmaking .
toezicht
via
het
insturen
van
een
overzichtslijst
en
Van alle besluiten van de gemeenteraad (en nu ook van de raad van bestuur van autonome
gemeentebedrijven) moet binnen de 20 dagen na het treffen van het besluit een globale lijst met de
beknopte omschrijving van de geregelde aangelegenheden (d.i. de genomen beslissingen) aan de
provinciegouverneur worden gestuurd.
Deze verplichting geldt altijd, ook indien het besluit individueel moet worden ingestuurd of aan
bijzonder toezicht is onderworpen. Individuele meldingsplicht van een besluit ontslaat dus niet van de
opname op de overzichtslijst.
Vanaf de dag van de verzending moet de lijst met de beknopte omschrijving van de besluiten van de
gemeenteraad gedurende minstens 20 dagen openbaar gemaakt worden op het gemeentehuis, zodat
het publiek er te allen tijde kennis kan van nemen.
De bekendmaking moet vermelden :
- de agenda van de gemeenteraad ;
- duur en plaats waar de besluiten gedurende minstens 20 dagen na verzending aan de
provinciegouverneur ter inzage van het publiek zijn.
2.1.2.
Algemeen bestuurlijk toezicht via het insturen van een kopie van de beslissing
708
.
Een aantal beslissingen van de gemeenteraad moet, wegens hun bijzonder belang, binnen de 20
dagen na het treffen ervan aan de provinciegouverneur individueel worden toegezonden.
Deze verplichting staat als afzonderlijke verplichting naast de verplichting van 2.2.1.1.
Het gaat om :
707
708
de besluiten van de gemeenteraad betreffende de rechtspositieregeling;
de besluiten van de gemeenteraad betreffende budget, budgetwijzigingen, meerjarenplan en
wijziging van dit plan (behoudens voor gemeenten met een door het gewest gewaarborgde
saneringslening, zie hierna);
de besluiten van de gemeenteraad betreffende de belastingen en de besluiten betreffende
retributies;
de besluiten van de gemeenteraad betreffende de kosten die door dwingende en onvoorziene
omstandigheden zijn vereist;
de besluiten van de gemeenteraad tot oprichting van gemeentelijke intern verzelfstandigde
agentschappen;
de besluiten van de gemeenteraad betreffende de herschikking van de financiële lasten van
opgenomen leningen;
de besluiten van de gemeenteraad tot het aangaan van leningen ter sanering van de
financiën;
de rekeningen van de gemeenten;
Art. 252 GD, zoals gewijzigd door het wijzigingsdecreet 2009. Inwerkingtreding : 01.07.2009.
Art. 253 GD, zoals gewijzigd bij het wijzigingsdecreet van 2009. Inwerkingtreding : 01.07.2009.
176
-
de besluiten vermeld in art. 161 en art. 163 par. 2 GD (overruling van de financieel beheerder
en de secretaris in de betaalprocedure).
Deze lijst werd met ingang van 01.01.2013 ingekort
709
.
Een identieke verplichting geldt voor volgende besluiten :
2.1.3.
de besluiten van de raad van bestuur van het autonoom gemeentebedrijf waarbij wordt
afgeweken van de rechtspositieregeling van het gemeentepersoneel;
de besluiten van de raad van het autonoom gemeentebedrijf betreffende de retributies;
de rekeningen van de extern verzelfstandigde agentschappen;
710
de meerjarenplannen en budgetten van het autonoom gemeentebedrijf .
Eigen initiatief tot het opvragen van een besluit van een gemeenteoverheid
711
.
Los van de verplichting tot insturen in hoofde van de gemeenteoverheid kan de toezichthoudende
overheid ook zelf een besluit van een gemeenteoverheid uit eigen beweging (dit is ambtshalve)
712
opvragen. Dit moet altijd gebeuren indien er een klacht is, ook al zou die niet gemotiveerd zijn . In
alle andere gevallen gaat het enkel om een mogelijkheid.
Indien het GD geen inzendingsverplichting, globaal of individueel, voorziet is de ambtshalve opvraging
de enige manier om de toezichtstermijnen te doen starten. Wanneer een gemeenteoverheid uit
zichzelf en zonder daartoe door het GD te zijn verplicht een besluit ter kennis van de
toezichthoudende overheid brengt, dan heeft deze kennisgeving niet de start van de toezichtstermijn
713
tot gevolg (zie ook hierna) .
2.1.4. Schorsing door de provinciegouverneur
714
.
Navermelde tekst is zowel toepasselijk in de situatie van 2.1.1., 2.1.2. en 2.1.3.
De gouverneur beschikt over een termijn waarbinnen hij de uitvoering van een beslissing van een
gemeenteoverheid (en dus ook, van de gemeenteraad) kan schorsen.
Deze termijn bedraagt :
-
-
30 dagen voor besluiten die via de overzichtslijst van de gemeenteraad worden ter kennis
van de gouverneur gebracht en voor de op eigen initiatief door de toezichthoudende overheid
opgevraagde besluiten ;
50 dagen voor de besluiten die ook individueel ter kennis van de gouverneur moeten worden
gebracht.
Voormelde termijnen starten de derde dag volgend op de verzending van de overzichtslijst, van de
individuele besluiten, of van de opgevraagde besluiten.
Bij gebreke aan iedere verdere bepaling in het GD moet het begrip “dagen” o.i. worden
geïnterpreteerd als zijnde kalenderdagen.
De termijnen van 30 en 50 dagen waarbinnen kan worden geschorst kunnen ook zelf gestuit worden.
Stuiting heeft voor gevolg dat de gelopen termijn vervalt en – vanaf een door de wet aan te duiden
tijdstip - opnieuw loopt.
-
De termijn van 30 of 50 dagen wordt vooreerst gestuit door het opvragen, op de wijze
bepaald door de Vlaamse regering, door de toezichthoudende overheid van het besluit, het
dossier of een bepaald document of inlichtingen betreffende het besluit.
709
D. van 29.06.2013, art. 82. Inwerkingtreding: 01.01.2013.
D. van 29.06.2013, art. 82. Inwerkingtreding: 01.01.2013.
711
Art. 254 GD.
712
Memorie 2005, p. 111.
713
Art. 251 par. 2 GD.
714
Art. 255 en 256 GD, zoals gewijzigd door het wijzigingsdecreet 2009. Inwerkingtreding : 01.07.2009.
710
177
-
In dat geval van opvraging beschikt de gouverneur over een nieuwe schorsingstermijn gelijk
aan de eerste termijn om het besluit in zijn uitvoering te schorsen (= stuiting). Ook deze
termijn start de derde dag na de verzending van de gevraagde gegevens.
In dit geval ook beschikt de Vlaamse Regering over een bijkomende termijn van 20 dagen om
het besluit te vernietigen. Deze specifieke bepaling werd voorzien om te voorkomen dat de
Vlaamse Regering niet meer kan optreden doordat de gouverneur de schorsingstermijn liet
715
verlopen .
De termijn van 30 of 50 dagen wordt ook gestuit door de aangetekende verzending van een
klacht aan de toezichthoudende overheid binnen de termijn van 30 of 50 dagen.
Bij het binnenkomen van dergelijke klacht start dan een nieuwe termijn van 30 of 50 dagen.
In dit geval wordt de termijn waarover de Vlaamse Regering beschikt om rechtstreeks te
vernietigen eveneens met 20 dagen verlengd.
De schorsing moet formeel worden gemotiveerd. In het besluit van de gouverneur moet dus
uitdrukkelijk worden vastgesteld hoe het geschorste besluit het recht en/of het algemeen belang
schendt.
Van ieder schorsingsbesluit moet de gouverneur een afschrift aan de Vlaamse Regering bezorgen.
In geval van schorsing ligt de bal opnieuw in het kamp van de gemeente. Binnen de 60 dagen
ingaand de derde dag volgend op de dag van de verzending van het schorsingsbesluit moet de
gemeente een van volgende beslissingen nemen en ter kennis van de Vlaamse Regering brengen.
Gebeurt dat niet, doordat men te laat is of doordat men gewoon niets doet, dan wordt het geschorste
besluit geacht nooit te hebben bestaan.
Men heeft de keuze tussen :
-
2.1.5.
Intrekking met kennisgeving daarvan aan de gouverneur. In dat geval legt de gemeente het
hoofd in de schoot.
Gemotiveerde rechtvaardiging of aanpassing, eveneens met kennisgeving aan de
gouverneur. In het geval van de gemotiveerde rechtvaardiging argumenteert de gemeente
tegen de schorsing en probeert zij haar beslissing overeind te houden. Voor de termijn van
vernietiging, zie hierna.
Vernietiging door de Vlaamse Regering
716
.
Navermelde tekst is zowel toepasselijk in de situatie van 2.1.1., 2.1.2. en 2.1.3.
De Vlaamse Regering kan hetzij een besluit rechtstreeks vernietigen, hetzij een besluit vernietigen na
gemotiveerde rechtvaardiging na schorsing door de gouverneur (zie 2.2.1.4.).
In geval van rechtstreekse vernietiging zijn de termijnen en de start ervan gelijk aan de termijnen die
aan de gouverneur voor schorsing ter beschikking staan, tenzij de gouverneur al gegevens heeft
opgevraagd of een klacht werd ingediend binnen de oorspronkelijke toezichtstermijn, in welk geval de
Vlaamse Regering over een bijkomende termijn van 20 dagen beschikt om het besluit te vernietigen.
Bij vernietiging na schorsing beschikt de Vlaamse Regering over een termijn van 30 dagen om te
vernietigen. Deze termijn gaat in de derde dag volgend op de rechtvaardigingsbeslissing. Bij gebreke
aan vernietiging binnen deze termijn is de schorsing opgeheven.
Van ieder vernietigingsbesluit moet de Vlaamse Regering een afschrift aan de provinciegouverneur
717
bezorgen .
715
Memorie 2005, p. 111.
Art. 255 en 256 GD, zoals gewijzigd door het wijzigingsdecreet 2009. Inwerkingtreding : 01.07.2009.
717
Art. 257 GD.
716
178
2.1.6.
Bijzondere bepalingen bij klacht
718
.
Het GD bevat in de titel betreffende het toezicht ook een aantal specifieke bepalingen die toepasselijk
zijn ingeval van klacht, zowel van een gewone burger als van een raadslid. Deze regels zijn zowel
toepasselijk bij de algemene als de individuele inzendingsverplichting.
(i)
De indiener van de klacht dient regelmatig op de hoogte te worden gehouden van de
behandeling van de klacht.
(ii)
De toezichthoudende overheid moet de indiener van de klacht met gewone brief een
aantal zaken meedelen :
a. De ontvangst van de klacht (binnen de 10 dagen na aankomst).
b. Het verzoek van de toezichthoudende overheid om het besluit en het bijbehorende
dossier te bezorgen (binnen de 10 dagen na het verzoek).
c. Ingeval van stuiting van de termijn om een beroep in te dienen bij de Raad van State,
de redenen waarom de toezichthoudende overheid na klacht niet schorst of vernietigt,
mededeling die aangetekend dient te gebeuren (binnen de 10 dagen na het nemen van
het besluit of het doorlopen van de termijn).
d. Het gemotiveerd besluit van schorsing of vernietiging (binnen de 10 dagen na het
nemen van het besluit).
e. De stand van het dossier als de behandeling van de klacht verschillende weken of
maanden in beslag neemt. In dat geval is informatie om de drie maand verplicht. Ook
moet de toezichthoudende overheid de indiener en de gemeente inlichten van haar
definitief standpunt.
2.1.7. Verlenging van de termijnen voor het indienen van een annulatieverzoek bij de Raad
719
van State .
Onder de gelding van de NGW was er nogal eens discussie nopens de weerslag van het indienen van
een klacht bij de toezichthoudende overheid op de termijn voor het indienen van een verzoekschrift in
vernietiging bij de Raad van State. De Raad van State had een jurisprudentiële regeling uitgewerkt
720
. Nu wordt de problematiek geregeld in het GD. Men neemt de jurisprudentie van de Raad van
State over in een uitdrukkelijke decretale bepaling.
Een klacht bij de toezichthoudende overheid schorst de termijn voor het indienen van een beroep bij
de Raad van State ten voordele van diegene die de klacht heeft ingediend indien :
1.
2.
3.
de klacht aan de toezichthoudende overheid aangetekend wordt toegestuurd;
deze toezending gebeurt vóór het verstrijken van de beroepstermijn bij de Raad van State;
deze toezending ook gebeurt vóór het verstrijken van de termijn voor het uitoefenen van het
toezicht.
Alle voorwaarden moeten samen zijn voldaan.
721
De stuiting – die enkel speelt ten voordele van diegene die de klacht heeft ingediend
- duurt tot de
indiener van de klacht bij aangetekende zending wordt meegedeeld welk gevolg aan zijn klacht werd
gegeven (zie hiervoor 2.2.1.6.) en mits de mededeling melding maakt van de beroepsmogelijkheden
bij de Raad van State. De aangetekende zending wordt geacht te zijn ontvangen bij de eerste
aanbieding. Vergeet men melding te maken van de beroepsmogelijkheid bij de Raad van State, dan
neemt de verjaringstermijn voor het instellen van het beroep bij de Raad van State een aanvang vier
maanden nadat de betrokkene in kennis werd gesteld van de akte of de beslissing met individuele
draagwijdte.
Terecht heeft de Raad van State erop gewezen dat deze regeling inzake termijnverlenging voor het
instellen van een beroep bij de Raad niet tot gevolg heeft dat het algemeen bestuurlijk toezicht, zoals
718
Art. 258 GD.
Art. 259 GD, zoals gewijzigd bij art. 140 van het wijzigingsdecreet 2009. Inwerkingtreding : 09.05.2009.
720
Zie bvb. R. v. St. arr. 93.290 van 13.02.2001 inzake Van Middel.
721
R.v.St., Arr nr. 165.933 van 14.12.2006.
719
179
vervat in artikel 252 GD, een georganiseerd administratief beroep is dat eerst op ontvankelijke wijze
722
moet worden uitgeput alvorens de bestuurde zich tot de Raad van State kan wenden .
2.2. Het algemeen toezicht op beslissingen van het college.
De decreetgever heeft het niet nodig geacht om de kennisgeving van alle beslissingen van het college
via een overzichtslijst te voorzien.
Enkel volgende besluiten dienen in kopie individueel en op eigen initiatief door het college ingestuurd :
-
de besluiten van het college betreffende de kosten die door dwingende en onvoorziene
723
omstandigheden worden vereist .
de besluiten van het college waarbij de beslissing van de financieel beheerder om
voorafgaand aan een voorgenomen verbintenis geen visum te verlenen en van de secretaris
waarbij deze weigert zijn eerste handtekening te zetten in de girale betaalprocedure wordt
724
“overruled” .
Voor het overige is de ambtshalve opvraging de enige manier om de toezichtstermijnen ten aanzien
van collegebeslissingen te doen starten. Wanneer de gemeente uit zichzelf en zonder daartoe door
het GD te zijn verplicht een collegebesluit ter kennis van de toezichthoudende overheid brengt, dan
725
heeft deze kennisgeving niet de start van de toezichtstermijn tot gevolg .
Voor het overige wordt verwezen naar 2.1.3 t.e.m. 2.1.7.
2.3. Het algemeen toezicht op beslissingen van de burgemeester.
Zie, mutatis mutandis, 2.2.
2.4. Het algemeen toezicht op beslissingen van andere gemeentelijke bestuursorganen.
Zie, mutatis mutandis, 2.2.
3. Het bijzonder bestuurlijk toezicht op beslissingen van de gemeentelijke
bestuursorganen. Verwijzing.
Het bijzonder bestuurlijk toezicht (lees in de praktijk grotendeels het goedkeuringstoezicht) op
beslissingen van gemeentelijke bestuursorganen is naar voorwerp toe beperkt. Enkel indien het
decreet het uitdrukkelijk voorziet is er een bijzonder toezicht.
We vermelden volgende toepassingsgevallen :
-
Het vaststellen van en de wijziging van het meerjarenplan van een gemeente die voor de
sanering van haar financiën door het gewest gewaarborgde leningen heeft afgesloten (art.
176 par. 4 GD).
Het vaststellen van het budget en de budgetwijziging van een gemeente die voor de sanering
van haar financiën door het gewest gewaarborgde leningen heeft afgesloten (art. 177 par. 4
GD). In de andere gemeenten is de begroting aan algemeen toezicht onderworpen.
De oprichting van autonome gemeentebedrijven (andere dan havenbedrijven), de vaststelling
van hun statuten en hun wijzigingen (art. 232 en 234 GD).
De oprichting van, de deelname aan of de vertegenwoordiging in een ander rechtspersoon
door een autonoom gemeentebedrijf (art. 242 par. 4 GD).
De besluiten van de gemeenteraad tot oprichting van of deelname aan een extern
verzelfstandigd agentschap in privaatrechtelijke vorm (art. 245 GD).
722
R. v. St., Arr. nr. 195.289 van 15.07.2009.
Art. 253 par. 1, 5° GD.
724
Art. 253 par. 1, 13° GD zoals ingevoegd door het wijzigingsdecreet 2009, art. 136. Inwerkingtreding : 01.07.2009.
725
Art. 251 par. 2 GD.
723
180
-
De oprichting van binnengemeentelijke territoriale organen (art. 294 GD).
De besluiten van de gemeenteraad tot vaststelling van de jaarrekening (art. 173 par. 2 GD)
Voor een inhoudelijke behandeling wordt verwezen naar de desbetreffende tekst bij het
desbetreffende onderwerp.
4. Het dwangtoezicht 726.
4.1. Principe.
Zowel bij het algemeen toezicht als bij het goedkeuringstoezicht treedt de toezichthoudende overheid
op nadat het ondergeschikt bestuur effectief een beslissing heeft genomen.
Dwangtoezicht daarentegen veronderstelt een stilzitten van het ondergeschikt bestuur.
De
toezichthoudende overheid treedt zelf op in de plaats van het stilzittend ondergeschikt bestuur en
vangt zo deze inertie op. Daartoe worden een of meerdere bijzondere commissarissen gelast.
4.2.Procedure.
Eerst moet de toezichthoudende overheid de lagere overheid schriftelijk in gebreke stellen. Daarbij
krijgt het ondergeschikt bestuur een laatste termijn om de gevraagde inlichtingen te bezorgen of de
handelingen te stellen die rechtens moeten worden gesteld.
Na het doorlopen van deze termijn kunnen een of meerdere commissarissen gelast worden ter plaatse
te gaan en te doen wat het lager bestuur, alhoewel verplicht, nalaat.
Door het doorlopen van de termijn worden de bestuursorganen van het ondergeschikt bestuur
onbevoegd ter zake verder op te treden. Wel moet de bijzonder commissaris dezelfde vormen
naleven als deze die voorgeschreven zijn aan de gemeentelijke bestuursorganen. Voorbeeld : indien
in een bepaalde gemeente de gemeenteraad nooit wordt samengeroepen en men stuurt een
bijzondere commissaris om de gemeenteraad samen te roepen, dan moet deze alle formele
voorschriften die daartoe zijn voorgeschreven naleven.
Het optreden van de commissaris(-sen) gebeurt op de persoonlijke kosten van de personen die
verzuimd hebben aan de ingebrekestelling gevolg te geven. De invordering van de kosten gebeurt
door de financieel beheerder op zicht van het besluit van de overheid die de dwangprocedure heeft
ingesteld. Dit besluit geldt als ambtshalve uit te voeren bevelschrift.
5. Het algemeen bestuurlijk toezicht op beslissingen van de organen van de
politiezones 727.
Op de politiezones is zowel een specifiek toezicht toepasselijk (het toezicht van de wet geïntegreerde
politie van 07.12.1998, afgekort als WGP), als een gewoon toezicht.
Het specifiek toezicht is federaal georganiseerd en toetst aan de WGP en zijn uitvoeringsbesluiten.
Het is beperkt tot een legaliteitstoezicht. Het valt buiten de bevoegdheid van de decreetgever.
Het gewoon toezicht is op Vlaams niveau georganiseerd en wordt behandeld in art. 262 t.e.m. 264
GD. Uiteraard gaat dit gewoon toezicht niet na in hoeverre de WGP wordt nageleefd, dit is federale
728
bevoegdheid
. Wel wordt getoetst aan hetgeen daarbuiten ligt, bvb. de naleving van de wet
overheidsopdrachten, de naleving van de formele motiveringswet, … .
Al hetgeen hiervoor werd uiteengezet onder 2.1., 2.2. en 2.4. – behoudens het deel betreffende de
afzonderlijk in te sturen beslissingen (art. 253 GD) - is mutatis mutandis toepasselijk op de
726
Art. 261 GD.
Art. 248 par. 2 en 262 – 263 GD.
728
Art. 263 GD.
727
181
politiezones, zowel de eengemeentezones als de meergemeentezones. Wel dient het begrip
gemeenteraad te worden gelezen als politieraad en dient het begrip college van burgemeester en
schepenen te worden gelezen als politiecollege.
De begrippen gemeenteoverheid en
gemeentepersoneel dienen respectievelijk te worden gelezen als politieraad en politiecollege en
politiepersoneel.
182
Hoofdstuk 3 – De externe audit 729.
1.
Het begrip audit.
1.1. Algemeen
730
.
Vier elementen behoren tot de essentie van het begrip audit :
-
audit gebeurt (in tegenstelling tot controle) na de feiten ;
er wordt nagegaan of de zaken zijn gelopen zoals ze hadden moeten lopen (bij interne
controle probeert men preventief te zorgen dat de zaken niet verkeerd gaan) ;
audit gebeurt door een onafhankelijke instantie (waar interne controle ingebed is in de eigen
besluitvorming) ;
en er wordt over de audit gerapporteerd (wat over interne controle eveneens gebeurt).
De indeling van de audit kan verschillende vormen aannemen. Men kan de audit vooreerst indelen in
interne en externe audit.
De markantste verschillen tussen interne en externe audit kan men samenvatten als volgt :
Interne audit
De auditor behoort tot de organisatie. Hij heeft wel een
maximale onafhankelijkheid en staat voldoende hoog in de
organisatie.
De interne audit is doorgaans minder gereglementeerd. De
regels worden intern bepaald.
De rapporten zijn in eerste instantie bestemd voor het
management van de organisatie, dus intern.
Externe audit
De auditor behoort niet tot de organisatie
De (striktere) regels mbt. de audit worden van
buitenaf opgelegd.
De rapporten hebben een ruime bestemming (intern
en extern).
Het is ook mogelijk een indeling van de verschillende soorten audit te maken aan de hand van het
voorwerp van de audit. Aldus kan men onderscheiden :
-
-
Financiële audit : daarbij gaat men na of de financiële gegevens van de organisatie
betrouwbaar zijn (vb. : Is de boekhouding wel volledig ?).
Operationele audit : bij operationele audit focust men op de doeltreffendheid (effectiviteit, de
mate van doelbereiking) en de doelmatigheid (efficiëntie, het bereiken van het doel tegen een
zo laag mogelijke kost).
Overeenstemmings- of nakomingsaudit : de nakomingsaudit (ook wel complaince-audit
genoemd) gaat na in hoeverre de wetten en regels zijn nageleefd.
IT-audit : de IT-audit laat zich in met de betrouwbaarheid en beveiliging van de
informaticasystemen van de organisatie.
Forensische audit : de forensische audit auditeert specifiek op fraude.
1.2. Het begrip audit in het Gemeentedecreet (art. 265 GD
731
).
De audit voorzien in het Gemeentedecreet is vooreerst een externe audit. Reden daartoe is vooral
het gebrek aan lokale expertise en de noodzaak aan onafhankelijkheid, objectiviteit en een uniforme
732
toepassing in gans Vlaanderen .
Het voorwerp van de auditering in het Gemeentedecreet is als volgt. Het gaat om een verplichtend
voorwerp van audit in iedere gemeente :
729
De regels betreffende de externe audit zijn op 01.01.2013 nog altijd niet toepasselijk. Uit de beleidsbrief 2010-2011 van de
minister voor Binnenlands Bestuur blijkt dat een bestuur slechts zal worden geauditeerd nadat het is ingestapt in de nieuwe
beleids- en beheerscyclus. In een startfase zal elk bestuur minstens één keer per bestuursperiode worden geauditeerd.
730
DE SAMBLANX, M., KEULEMANS, F. en LEROY, J., Audit en controle in lokale besturen, Brussel, VVSG-Politeia, 2005.
731
Zoals gewijzigd bij het wijzigingsdecreet 2009, art. 142. Enkel de wijziging aan par. 3 van art. 265 GD heeft een inhoudelijke
wijziging voor gevolg. Ze treedt in werking op het ogenblik van de inwerkingtreding van deze par. 3.
732
Memorie 2005, p. 114.
183
-
controle op de wettigheid en de regelmatigheid van de handelingen van het betrokken bestuur
(nakomingsaudit) ;
controle op de correctheid en volledigheid van de financiële bescheiden van het betrokken
bestuur (financiële audit) ;
controle van de inventarislijsten (financiële audit) ;
controle op het waar en getrouw beeld van de boekhouding en de jaarrekening (financiële
audit) ;
evaluatie van het systeem van interne controle van het betrokken bestuur en de naleving
ervan, met inbegrip van aanbevelingen tot verbetering.
Op verzoek van de gemeente voert de externe auditcommissie ook volgende taken uit :
-
-
het beoordelen van de mate waarin de uitoefening van de activiteiten correspondeert met de
gestelde doelstellingen en de mate waarin deze doelstellingen worden gehaald (operationele
audit) ;
het nagaan in hoeverre doeltreffendheid (effectiviteit) en doelmatigheid (efficiëntie) kunnen
worden verbeterd (operationele audit).
Het Gemeentedecreet vat een en ander samen als “een financiële audit, een nakomingsaudit en
733
eventueel een operationele audit”
. De memorie van toelichting heeft het over een “globale
734
evaluatie” .
1.3. Audit versus administratief toezicht.
Net zoals audit te onderscheiden is van controle (controle maakt deel uit van het beslissingsproces,
audit komt achteraf), dient audit van administratief toezicht te worden onderscheiden.
Het toezicht heeft een andere finaliteit dan de audit. Toezicht kan rechtstreeks ingrijpen op de
beslissingen van het lokaal bestuur ; er wordt bvb. geschorst of vernietigd. Externe audit beperkt zich
tot het rapporteren over zijn bevindingen tijdens de audit en het formuleren van aanbevelingen.
Toch is er ook een link tussen de audit en het toezicht.
735
Vooreerst moet audit toelaten het toezicht op de lokale besturen verder af te bouwen . Bovendien
kan de gouverneur de gegevens van de audit gebruiken voor het vaststellen van individuele financiële
736
verantwoordelijkheden .
Tot slot dient gesteld dat de toezichthoudende overheid ook altijd de externe auditcommissie kan
737
opdragen beslissingen met financiële impact, de boekhouding en de gemeentekas te onderzoeken .
2. De werking van de audit in het Gemeentedecreet.
Het decreet bevat ter zake enkel de hoofdlijnen. De Vlaamse Regering zal de nadere regels dienen
vast te leggen m.b.t. de samenstelling en de werking van de externe auditcommissie.
2.1. De auditcommissie. Samenstelling (art. 265 GD
738
).
De auditcommissie bestaat uit externen die personeelslid zijn van de Vlaamse overheid. Het decreet
gebruikt de term “personeelsleden” om aan te geven dat ook contractuelen lid kunnen zijn van de
739
auditcommissie .
733
Art. 265 par. 3 GD.
Memorie 2005, p. 114.
Memorie 2005, p. 114.
736
Art. 266 par. 2 GD.
737
Art. 178 GD.
738
Zoals gewijzigd bij het wijzigingsdecreet 2009, art. 142. Enkel de wijziging aan par. 3 van art. 265 GD heeft een inhoudelijke
wijziging voor gevolg. Ze treedt in werking op het ogenblik van de inwerkingtreding van deze par. 3.
739
Memorie 2005, p. 114.
734
735
184
Het decreet laat de verdere invulling van de samenstelling van de auditcommissie over aan de
Vlaamse Regering.
740
Toch wordt een aantal vingerwijzingen gegeven . Zo stelt de memorie van toelichting dat het moet
gaan om een multidisciplinair team waarin juridische, financiële en economische expertise dient
aanwezig te zijn. Daaruit besluit de memorie dan dat het moet gaan om een team van minstens drie
personen.
2.2. Voor welke lokale besturen is de auditcommissie bevoegd (art. 265 GD) ?
De auditcommissie auditeert de gemeente, de intern verzelfstandigde agentschappen en de
autonome gemeentebedrijven van de gemeente.
Voor zover die daarmee instemmen is de auditcommissie ook bevoegd voor de extern
verzelfstandigde agentschappen met privaatrechtelijke vorm. Gelet op de bepalingen van art. 247, 4°
GD lijkt de term “instemmen” niet letterlijk te moeten worden genomen. Op grond van voormelde
artikelen, die een akkoord omtrent de auditering voorzien in samenwerkingsovereenkomst van de
EVAP, lijkt te moeten worden aangenomen dat het om een gebonden bevoegdheid in hoofde van het
EVAP gaat.
2.3. Voorwerp van de audit (art. 265 GD)
Is sowieso voorwerp van de audit:
-
de controle op de wettigheid en regelmatigheid van de handelingen van het betrokken
bestuur;
de controle op de correctheid en volledigheid van de financiële bescheiden van het betrokken
bestuur;
de controle van de inventarislijsten;
de controle op het waar en getrouw beeld van de boekhouding en de jaarrekening;
de evaluatie van het systeem van interne controle van het betrokken bestuur en de naleving
ervan. Die evaluatie omvat het formuleren van aanbevelingen tot verbetering van de systemen
van interne controle;
Volgende taken kan de gemeente bijkomend aan de externe auditcommissie opleggen:
-
-
het beoordelen van de mate waarin de uitoefening van de activiteiten van de gemeente in
overeenstemming is met de vastgestelde doelstellingen of met andere vastgestelde criteria en
in welke mate de afgesproken doelstellingen werden gerealiseerd;
het identificeren van mogelijkheden tot verbetering van de effectiviteit en de efficiëntie van de
werking van de gemeente.
2.4. Rechten van de auditcommissie. Middelen bij de uitoefening van haar functie (art. 265 en
267 GD).
2.4.1. Toegangsrecht tot informatie en documenten.
In het kader van de uitoefening van haar opdrachten heeft de externe auditcommissie ook een
toegangsrecht tot alle informatie en documenten, ongeacht de drager ervan.
2.4.3. Recht om het personeel te bevragen.
In het kader van de uitoefening van haar bevoegdheid heeft de auditcommissie ook de bevoegdheid
bij ieder personeelslid alle inlichtingen op te vragen die zij voor de uitvoering van haar opdrachten
noodzakelijk acht.
Ieder personeelslid is verplicht zo snel mogelijk en zonder voorafgaandelijke machtiging op een
volledige wijze te antwoorden en alle relevante informatie en documenten te verstrekken.
740
Memorie 2005, p. 114.
185
Het personeel heeft ook een bijzonder spreekrecht uit eigen beweging ten opzichte van de
auditcommissie Dit kan nooit aanleiding geven tot een tuchtsanctie of een ontslag, tenzij er misbruik
wordt gemaakt van deze mogelijkheid. Dergelijke verklaringen vallen niet onder het inzagerecht van
het raadslid, tenzij het betrokken personeelslid zijn instemming geeft.
2.5.
Bijdrage in de kosten (art. 268 GD).
Omdat de gemeenten ook voordeel hebben bij de audit zullen de gemeenten moeten bijdragen in de
kosten onder de voorwaarden bepaald door de Vlaamse Regering.
186
SCHEMA
In het onderstaand schema vindt men de hoofdlijnen van de inhoudelijke verschillen tussen de
begrippen controle, audit en bestuurlijk toezicht uit het GD terug.
Controle
Waar
Wanneer
Waarover/
voorwerp
Resultaat
Audit
Bestuurlijk
Toezicht
Intern
Extern
Extern
Binnen het administratief
proces
- doeltreffendheid en
doelmatigheid.
Na het administratief
proces
- idem, maar op vraag.
Na het administratief
proces
- niet.
- rechtmatigheid.
- idem.
-wet/abbb en supragemeentelijk algemeen
belang.
- beschikbaarheid en
betrouwbaarheid van
financiële en beheersinfo.
- idem.
- niet.
-beschermen activa.
- idem.
- niet.
-voorkomen van fraude
- idem.
- niet.
Zelfsturing
- controlesysteem
Bijsturing via suggestie
- niet.
Bijsturing via juridische
dwang
187
INHOUDSTAFEL
TEN GELEIDE.
3
BOEK II.
5
DEEL III
- HET PERSONEEL VAN DE GEMEENTE.
6
HOOFDSTUK 1
- TOEPASSINGSGEBIED VAN TITEL III BETREFFENDE HET PERSONEEL (ART. 102 GD).
6
HOOFDSTUK 2
- HET ORGANOGRAM EN DE PERSONEELSFORMATIE.
7
1. Het organogram (art. 75 GD).
7
2. De personeelsformatie (art. 103 GD).
7
2.1.
2.2.
2.3.
Bevoegde overheid.
Begrip.
Verantwoording.
HOOFDSTUK 3
7
7
8
- DE RECHTSPOSITIE VAN HET PERSONEEL.
9
1. De rechtspositieregeling van het gemeentepersoneel. Bronnen, samenhang en piramidale opbouw.
9
2. Werking in de tijd. De verschillende trappen van de rechtspositieregelingsraket.
10
3. De eerste trap inhoudelijk benaderd. Rechtstreeks in het GD geregelde deontologische rechten en plichten.
11
3.1.
3.2.
3.3.
3.4.
3.5.
3.6.
3.7.
3.8.
3.9.
Loyauteit en correctheid.
Spreekrecht.
Aangifteplicht.
Verbod van discriminatie.
Verbod giften e.a. aan te nemen.
Onverenigbaarheden.
Informatierecht.
Vormingsrecht en vormingsplicht.
Naleving van het beroepsgeheim
11
11
12
12
12
13
13
13
13
4.De tweede trap. Het rechtspositieregelingsbesluit van 07.12.2007.
14
5. De derde trap. De plaatselijke of lokale rechtspositieregeling.
14
5.1.
5.2.
5.3.
Bevoegde overheid.
Minimale inhoud.
Mogelijk mandaatstelsel.
14
14
15
6. Statutair dienstverband is de regel. Contractuele werving kan in een limitatief aantal gevallen.
15
7. Externe mobiliteit.
16
8. Aanstelling en ontslag.
16
8.1.
8.2.
Eerste breuk met het verleden.
Tweede breuk met het verleden.
16
17
9. Eed.
17
10. Deontologische code.
17
11. Evaluatie.
18
11.1. Begrip en principieel ambtelijk karakter.
11.2. Gevolgen.
18
18
12. Terbeschikkingstelling en overdracht van personeel aan het OCMW dat de gemeente bedient
19
13. Gezamenlijke werving en gemeenschappelijke werfreserve
20
A
HOOFDSTUK 4
- DE TUCHTREGELING.
21
1. Toepassingsgebied (art. 118 GD).
21
2. De tuchtvergrijpen (art.119 GD).
22
3. De tuchtstraffen (art. 120 – 122 GD).
22
3.1.
3.2.
3.3.
3.4.
3.5.
De blaam.
De inhouding van het salaris.
Schorsing.
Ontslag van ambtswege.
Afzetting
22
23
23
23
23
4. De bevoegde tuchtoverheid (art. 123 GD).
23
5. De tuchtprocedure.
24
5.1.
5.2.
5.3.
5.4.
5.5.
5.6.
5.7.
Het tuchtonderzoek, het tuchtverslag, het tuchtdossier (art. 124 GD) en de opvolgende beslissing
(BVR.van 15.12.2006).
Hoorplicht (Art. 125 GD en 127 par. 1).
Principiële beslotenheid van de hoorzitting van vervolgde en getuigen (art. 127 par. 3 GD).
Recht op vertegenwoordiging en bijstand van een raadsman voor de tuchtrechtelijk vervolgde (art. 126 GD).
Recht op bijstand in hoofde van de tuchtoverheid (art. 127 par. 4 GD).
Getuigenverhoor (art. 127 par. 2 GD).
Kennisgeving van de tuchtstraf (art. 128 GD).
6. De verjaring van de tuchtvordering (art. 130 GD).
6.1.
6.2.
6.3.
27
Het principe van de verjaring en de verjaring van de tuchtvordering.
Invloed van een strafrechtelijk onderzoek. Stuiting van de verjaring van de tuchtvordering.
Invloed van een intrekking of vernietiging van de tuchtstraf op de verjaringstermijn voor het instellen van een
tuchtvordering.
7. De preventieve schorsing (art. 131 – 136 GD).
7.1
7.2.
7.3.
7.4.
7.5.
Begrip en bevoegde overheid (art. 131 GD).
Duur van de preventieve schorsing (art. 132 GD).
Hoorplicht en uitzondering op de hoorplicht (art. 135 en 132 GD).
Preventieve schorsing en inhouding van salaris (art. 133 GD).
Effect van de uiteindelijke tuchtstraf op de preventieve schorsing (art. 134 GD).
31
Algemeen. De beroepscommissie voor tuchtzaken.
Termijn waarbinnen beroep dient te worden ingesteld.
Termijn waarbinnen de commissie uitspraak dient te doen. Resultaat van het doorlopen van de termijn
zonder uitspraak van de beroepscommissie.
Het begrip doorhaling.
Termijnen voor doorhaling en start van de termijnen.
31
32
32
32
10.1. Wie is de tuchtoverheid van personeel dat reeds was aangesteld op het ogenblik dat de nieuwe
bevoegdheidverdeling inzake tucht in werking treedt? (art. 306 GD).
10.2. Welke straffen kunnen nog opgelegd worden in procedures die reeds lopende zijn op het ogenblik dat de
nieuwe lijst met toegelaten tuchtstraffen in werking trad? (art. 306 in fine GD).
10.3. Welke procedure moet worden gevolgd voor de verderzetting van de tuchtvordering bij de inwerkingtreding
van de nieuwe procedureregels? (art. 306 GD).
10.4. Wanneer worden tuchtstraffen die nu niet meer kunnen worden opgelegd doorgehaald? (art. 307 GD).
- PLANNING EN FINANCIEEL BEHEER VAN DE GEMEENTE.
HOOFDSTUK 1
31
31
32
10. Overgangsbepalingen (art. 306 en 307 GD).
DEEL IV
29
29
30
30
30
30
9. De doorhaling van de tuchtstraf (art. 144 GD).
9.1.
9.2.
27
28
29
8. De beroepsprocedure (art. 137 - 143 GD).
8.1.
8.2.
8.3.
24
25
26
26
26
26
27
33
33
33
33
34
- ALGEMEEN. PLANNING EN FINANCIEEL BEHEER KADEREN IN EEN FINANCIËLE OF BELEIDSCYCLUS.
1. De beleidscyclus.
34
34
B
2. Het begrip financieel boekjaar (art.145 GD).
34
3. Het gemeentedecreet trekt enkel de hoofdlijnen van de planning en het financieel beheer. Noodzakelijkheid van
uitvoeringsbesluiten.
35
4. Een identieke indeling van de beleidsrapporten.
35
4.1.
4.2.
Beleidsvelden, beleidsdomeinen en beleidsitems.
Exploitatie, investeringen en liquiditeiten.
35
36
5. Verplichte digitale inzending van beleidsrapporten.
36
HOOFDSTUK 2
- STRATEGISCHE MEERJARENPLANNING.
36
1. Begrip en periodiciteit (art. 146 en 147 GD, art. 2 – 15 BVR 25.06.2010).
36
1.1.
1.2.
Begrip.
Periodiciteit en aanpassing.
36
37
2. Stappen in de totstandkoming van het meerjarenplan.
2.1.
2.2.
2.3.
38
Vaststelling van het voorontwerp van meerjarenplan: een ambtelijk gebeuren vanuit een politiek vertrekpunt.
Vaststelling van het ontwerp van meerjarenplan: een politiek gebeuren.
Vaststelling van het meerjarenplan.
38
38
38
3. Bevoegd orgaan voor vaststelling.
38
4. Bijzondere bepalingen inzake bestuurlijk toezicht m.b.t. het meerjarenplan en de wijziging ervan (art. 176 GD).
39
4.1.
4.2.
4.3.
4.4.
4.5.
4.6.
Verplichte inzending.
Facultatieve schorsingsgronden voor de provinciegouverneur en facultatieve vernietigingsgronden voor de
Vlaamse regering.
Verplichte schorsingsgronden voor de provinciegouverneur, omvang van de schorsing, termijn.
Procedure ingeval van schorsing, tussenkomst van de Vlaamse regering, termijn.
Gevolgen van de schorsing in functie van het budget.
Bijzondere regeling voor steden en gemeenten met een door het Vlaams gewest gewaarborgde
saneringslening.
HOOFDSTUK 3
- HET JAARLIJKS BUDGET.
40
41
Begrip en kenmerken.
Periodiciteit van het budget.
41
43
2. Stappen in de totstandkoming van het budget en van de budgetwijziging.
2.1.
2.2.
2.3.
39
39
39
40
41
1. Begrip en periodiciteit (art. 148-151 GD en art. 2-10 en 16-29 BVR 25.06.2010).
1.1.
1.2.
39
43
Vaststelling van het voorontwerp van het budget: een ambtelijk gebeuren vanuit een politiek vertrekpunt.
Vaststelling van het ontwerp van het budget: een politiek gebeuren.
Vaststelling van het budget.
44
44
44
3. Bevoegde orgaan voor vaststelling.
44
4. Budgetwijzigingen, interne kredietwijzigingen en uitgaven veroorzaakt wegens dwingende en onvoorziene
omstandigheden.
44
4.1.
4.2.
4.3.
4.4.
Begrip budgetwijziging en bevoegde overheid (art. 154 GD en art. 29 BVR van 25.06.2010).
4.1.1. Begrip.
4.1.2. Bevoegd orgaan.
Begrip interne kredietwijziging en bevoegde overheid (art. 155 GD en art. 28 BVR van 25.06.2010).
4.2.1. Aanleiding en begrip.
4.2.2. Bevoegd orgaan.
Stappen in de totstandkoming van de budgetwijziging.
Uitgaven veroorzaakt wegens dwingende en onvoorziene omstandigheden (art. 157 GD).
44
44
44
45
45
46
46
46
5. Voorlopige kredieten (art. 152 GD).
47
6.Bijzondere bepalingen inzake bestuurlijk toezicht m.b.t. het budget en de wijziging ervan (art 177 GD).
48
C
6.1.
6.2.
6.3.
6.4.
6.5.
Verplichte inzending.
Facultatieve schorsingsgronden voor de provinciegouverneur en facultatieve vernietigingsgronden voor de
Vlaamse regering.
Verplichte schorsingsgronden voor de provinciegouverneur, omvang van de schorsing, termijn.
Procedure ingeval van schorsing, tussenkomst van de Vlaamse regering, termijn.
Bijzondere regeling voor steden en gemeenten met een door het Vlaams gewest gewaarborgde
saneringslening.
HOOFDSTUK 4
- DE UITVOERING VAN HET BUDGET, BUDGETHOUDERSCHAP UITVOERING VAN BETALINGEN EN
INNING VAN ONTVANGSTEN.
1. Budgethouderschap.
1.1.
1.2.
1.3.
1.4.
2.2.
Het begrip budgethouderschap (art.158 GD).
Bevoegdheden van de budgethouder.
1.2.1. De budgethouder gaat – voor de ambtenaar-budgethouder indien hij daartoe is gedelegeerd - de
verbintenissen aan overeenkomstig het hem toevertrouwde budget, in principe na visum van de
financieel beheerder (art. 156 GD).
1.2.2. De budgethouder keurt de te betalen bedragen goed (art. 160 par. 1 en par. 4 GD).
1.2.3. De budgethouder tekent de stukken louter in verband met zijn bevoegdheid (art. 182 par. 3 GD).
1.2.4. De budgethouder is bevoegd voor de facturatie binnen zijn budget (art. 160 par. 3 GD).
1.2.5. De budgethouder kan eventueel over een provisie beschikken (art. 162 GD).
Verplichtingen en verantwoordelijkheden van de budgethouder.
1.3.1. Verantwoordelijkheden rechtstreeks voortvloeiend uit de bevoegdheden van de budgethouder.
1.3.2. De budgethouder dient te rapporteren.
1.3.3. De budgethouder is aansprakelijk voor zijn beheer.
Wie is budgethouder binnen de gemeente.
1.4.1. De gemeenteraad.
1.4.2. Het college, hoofdbudgethouder binnen de gemeente.
1.4.3. De secretaris of de door hem aangewezen personeelsleden voor aangelegenheden van dagelijks
bestuur.
1.4.4. Bepaalde personeelsleden betreffende activiteitencentra en projecten.
1.4.5. Wijkcomités en burgerinitiatieven.
1.4.6. Het hoofd van een IVA of een door dit hoofd aangewezen personeelslid.
3.2.
49
50
50
51
51
51
51
51
52
52
52
52
52
52
52
53
53
54
54
54
55
De betaalprocedure.
2.1.1. De voorgenomen financiële verbintenis en het voorafgaandelijk visum ( art. 160 en 161 GD).
2.1.2. Het aangaan van de verbintenis (art. 160 GD).
2.1.3. De goedkeuring van de te betalen bedragen (art.160 GD).
2.1.4. De betalingsopdracht inzake girale betalingen (art. 163 GD).
2.1.5. De betaling (art. 163 GD en art. 100 par. 3 GD).
Bijzondere bepaling inzake provisie voor geringe exploitatie-uitgaven van dagelijks bestuur (art. 162 par. 1,
par. 3 en par. 4 GD).
2.2.1. Principe.
2.2.2. Procedure.
2.2.3. Werking en controle.
3. Inning van ontvangsten.
3.1.
48
48
48
50
2. Uitvoering van betalingen.
2.1.
48
55
55
57
58
58
58
59
59
59
59
59
De ontvangst- en inningsprocedure.
3.1.1. De voorgenomen financiële verbintenis en het ontbreken van een voorafgaandelijk visum (art. 160
en 161 GD).
3.1.2. Het aangaan van de verbintenis (art. 160 GD).
3.1.3. De facturatie (art. 160 par. 3 GD).
3.1.4. Ontvangst en kwijting (art. 163 par. 1 GD).
3.1.5. Het debiteurenbeheer en de invordering.
Bijzondere bepaling inzake de Inning van geringe dagontvangsten (art. 162 par. 2 GD).
3.2.1. Principe.
3.2.2. Procedure.
3.2.3. Werking en controle.
59
59
59
60
60
60
60
60
60
60
HOOFDSTUK 5 - BOEKHOUDING, FINANCIËLE RAPPORTERING EN KASCONTROLE.
64
1. De boekhouding van de gemeente.
64
1.1.
De boekhouding moet aangepast zijn aan de maat van de gemeente (art. 164 GD).
64
D
1.2.
1.3.
De boekhouding van de gemeenten wordt gevoerd volgens het principe van het dubbel boekhouden (art. 164
GD).
Principieel wordt de boekhouding gevoerd door de financieel beheerder.
2. Financiële rapporteringsstructuren: specifieke rapportering door de financieel beheerder.
2.1.
2.2.
64
66
66
Louter financiële rapportering (art. 165 GD).
Rapportering over de wettigheid en de regelmatigheid van de voorgenomen verbintenissen (art. 166 GD).
66
67
3. Verplichte rapportage van de gemeente aan de Vlaamse regering..
67
4. Kascontrole.
67
HOOFDSTUK 6 - INVENTARIS, JAARREKENING EN KWIJTING.
68
1. De inventaris: basis voor het ontwerp van jaarrekening (art. 171 GD).
68
2. De Jaarrekening (art. 172 par. 2 GD - art. 175 par. 4 GD).
68
2.1.
2.2.
2.3.
Begrip.
Vaststellingsprocedure op gemeentelijk vlak.
2.2.1. Tussenkomst van de externe auditcommissie.
2.2.2. Tussenkomst van de gemeenteraad. Vaststelling van de jaarrekening.
Toezicht op de jaarrekening.
2.3.1. Goedkeuring van de jaarrekening door de provinciegouverneur.
2.3.2. Beroep tegen de beslissing van de provinciegouverneur.
68
68
68
69
69
69
70
De beleidscyclus in het gemeentedecreet.
DEEL V
71
- VERZELFSTANDIGING BINNEN DE GEMEENTE.
HOOFDSTUK 1
72
- HET BEGRIP VERZELFSTANDIGING EN SOORTEN VERZELFSTANDIGING IN HET GEMEENTEDECREET.
72
1. Het begrip verzelfstandiging.
72
2. De verschillende vormen van verzelfstandiging voorzien in het gemeentedecreet.
72
HOOFDSTUK 2
74
- DE GEMEENTELIJK INTERNE VERZELFSTANDIGDE AGENTSCHAPPEN (IVA).
1. Begrip (art. 221 GD).
74
2. Oprichting (art. 221 par. 2 en 222 GD).
74
3. Operationele en financiële autonomie (art. 222 en 224 GD).
74
4. Het hoofd van het IVA (art. 221 par. 3 GD).
75
5. De beheersovereenkomst (art. 223 GD).
76
6. De ontbinding van een IVA.
76
HOOFDSTUK 3
77
- DE GEMEENTELIJK EXTERN VERZELFSTANDIGDE AGENTSCHAPPEN.
1. Algemene bepalingen geldend voor alle EVA’s (art. 225 – 231 GD).
1.1.
1.2.
1.3.
1.4.
1.5.
1.6.
1.7.
77
Begrip (art. 225 GD).
Oprichting (art. 227 GD).
Soorten (art. 226 GD).
Mogelijkheid tot terbeschikkingstelling van personeel en middelen (art. 230 GD).
Onverenigbaarheden als vertegenwoordiger of bestuurder in een EVA (art. 228 GD).
Inventarisatieplicht (art. 227 GD).
Toepasselijkheid van de verplichtingen inzake formele motivering en openbaarheid van bestuur (art. 228
GD).
2. Het autonoom gemeentebedrijf (art. 232 – 244 GD). Specifieke bepalingen.
2.1.
77
78
78
78
78
79
79
79
Oprichtingsbeslissing en statuten van een AGB (art. 232, 233 en 234 GD).
2.1.1. Voorafgaand verslag van het college.
79
80
E
2.2.
2.3.
2.4.
2.5.
2.6.
2.7.
2.1.2. Statuten.
2.1.3. Statutenwijziging.
2.1.4. Terinzagelegging.
Bijzondere toezichtsbepalingen inzake oprichtingsbeslissing en statuten (art. 232 en 234 GD).
De beheersovereenkomst tussen de gemeenten en een AGB (art. 235 GD).
De organen van een AGB (art. 236 – 239 GD).
2.4.1. Raad van bestuur.
2.4.1.1.
Aantal leden, samenstelling en voorzitterschap.
2.4.1.2.
Bevoegdheden.
2.4.1.3.
Werking.
2.4.1.4.
Aansprakelijkheid van de bestuurders en kwijting.
2.4.1.5.
Verbodsbepalingen.
2.4.2. Het directiecomité en de gedelegeerd bestuurder.
Activiteiten en middelen van een AGB (art. 241 en 242 GD).
2.5.1. Activiteiten.
2.5.2. Middelen.
2.5.2.1.
Personeel.
2.5.2.2.
Leningen, giften en toelagen.
2.5.2.3.
Onteigeningsbevoegdheid en beheer van het patrimonium van het AGB.
2.5.2.4.
Deelname in, vertegenwoordiging in of oprichting van ander rechtspersonen (filialisering
van het AGB).
2.5.2.5.
Vaststelling van tarieven en tariefstructuren.
Budget, boekhouding en jaarrekening (art. 243 GD).
2.6.1. Komend recht (vanaf een datum te bepalen bij BVR).
De ontbinding en vereffening van een AGB (art. 244 GD).
3. Het gemeentelijk extern verzelfstandigd agentschap in privaatrechtelijke vorm (art. 245 – 247 GD). Specifieke
bepalingen.
3.1.
3.2.
3.3.
3.4.
3.5.
3.6.
3.7.
Oprichtingsbeslissing en statuten (art. 245 par. 2 en 4, art. 246 GD).
3.1.1. Voorafgaand verslag van het college.
3.1.2. Statuten.
3.1.3. Statutenwijzing.
3.1.4. Terinzagelegging.
3.1.5. Garanties voor de gemeente, aanduiding en voordracht van vertegenwoordigers in de organen van
het EVAP.
Bijzondere toezichtsbepalingen (art. 245 par. 3 en par. 2 laatste lid GD).
Samenwerkingsovereenkomst (art. 247 GD).
Activiteiten van een EVAP.
Budget, boekhouding en jaarrekening.
Auditering.
De ontbinding en vereffening van een EVAP.
80
80
80
80
80
81
82
82
82
82
83
83
84
84
84
84
84
84
84
85
85
85
85
86
87
87
87
88
88
88
88
89
89
89
89
89
89
HOOFDSTUK 4
- OVERGANGSBEPALINGEN VOOR DE GEMEENTELIJKE EXTERNE VERZELFSTANDIGING.
90
HOOFDSTUK 5
- PARTICIPATIES VAN GEMEENTEN IN PRIVATE VERENIGINGEN, STICHTINGEN OF
VENNOOTSCHAPPEN.
91
1. Participaties van gemeenten in private verenigingen, stichtingen of vennootschappen met sociaal oogmerk of ter
realisatie van een PPS-project.
91
2. Participaties van gemeenten in private verenigingen, stichtingen of vennootschappen.
91
3. Verbod tot overdracht en terbeschikkingstelling.
91
DEEL VI
- DE BEVOEGDHEIDSVERDELING TUSSEN DE GEMEENTELIJKE BESTUURSORGANEN.
THEMATISCHE BENADERING.
92
HOOFDSTUK 1 - OVERHEIDSOPDRACHTEN.
92
1. Bestek, raming en gunningswijze binnen de gemeente. Wie is bevoegd?
92
2. Bestek, raming en gunningswijze binnen een IVA. Wie is bevoegd?
93
3. Bestek, raming en gunningswijze binnen een EVA. Wie is bevoegd?
93
4. Bestek, raming en gunningswijze binnen een wijk- en burgerinitiatief. Wie is bevoegd?
93
F
5. Gunningsprocedure, gunning en uitvoering binnen de gemeente. Wie is bevoegd?
93
6. IVA.
94
7. Gunningsprocedure, gunning en uitvoering binnen een AGB, EVAP en een wijk- en burgerinitiatief. Wie is
bevoegd?
94
HOOFDSTUK 2 - BEHEER VAN HET GEMEENTELIJK PATRIMONIUM.
95
1. Daden van beschikking.
95
2. Daden van beheer.
95
HOOFDSTUK 3 - RUIMTELIJKE ORDENING EN LEEFMILIEU.
96
In voorbereiding
HOOFDSTUK 4 - DE GEMEENTELIJKE FINANCIËN.
96
HOOFDSTUK 5 - DE POLITIONELE BEVOEGDHEDEN.
96
HOOFDSTUK 6 - HET PERSONEEL VAN DE GEMEENTE.
96
HOOFDSTUK 7 - DE RECHTSGEDINGEN.
96
HOOFDSTUK 8 - OPENBAARHEID VAN BESTUUR.
96
HOOFDSTUK 9 - DIVERSE BEVOEGDHEDEN.
96
In voorbereiding
DEEL VII
- DE GEMEENTEN IN RELATIE TOT OCMW, KERKFABRIEK EN POLITIEZONE.
HOOFDSTUK 1
97
- DE RELATIE GEMEENTE - OCMW.
97
1. De aanwezigheid van de voorzitter van het OCMW in het college van burgemeester en schepenen.
97
2. De relatie met de gemeente in de samenstelling van de raad van het OCMW.
97
3. De relatie met de gemeente in de werking van het OCMW (en de gemeente).
97
3.1.
3.2.
3.3.
3.4.
De burgemeester in de raad van het OCMW.
Van overleg gemeente – OCMW naar een wederzijdse adviesverplichting.
De verplichting van de gemeente in te staan voor de tekorten van het OCMW.
Beheersovereenkomsten.
97
98
98
98
4. De relatie met de gemeente in het kader van het toezicht door de gemeente op het OCMW.
4.1.
4.2.
99
Toezicht uitgeoefend door het college.
4.1.1. Controle en toezicht op de algemene werking van het OCMW.
4.1.2. De mogelijkheid van schorsend beroep.
Toezicht uitgeoefend door de gemeenteraad.
4.2.1. Meerjarenplan.
4.2.2. Budget.
4.2.3. Jaarrekeningen.
4.2.4. Oprichting van nieuwe diensten en uitbreiding van bestaande diensten.
HOOFDSTUK 2
99
99
99
100
100
100
101
101
- DE RELATIE GEMEENTE - KERKFABRIEK.
102
1. Naar een nieuwe regeling voor het beheer van het tijdelijke van de erediensten.
102
1.1.
Kerkfabrieken: een Revolutionair product.
1.1.1. Het concordaat tussen de Heilige Stoel en Keizer Napoleon I.
1.1.2. Het zgn. “Napoleontisch decreet”.
1.1.3. De oude regelgeving in België.
1.2. Gedeeltelijke regionalisering van de materie.
102
102
102
103
103
2. Het nieuwe decreet van 07.05.2004 betreffende de materiële organisatie en werking van de erkende erediensten.
104
G
2.1.
2.2.
2.3.
2.4.
2.5.
2.6.
Beperking van de behandelde materie.
Doelstellingen van het nieuwe decreet en beoordeling.
Inwerkingtreding.
Overblijvende oude regelgeving.
Enige begrippen uit het eredienstendecreet.
2.5.1. De kerkfabriek.
2.5.2. De kerkraad.
2.5.3. Het centraal kerkbestuur.
2.5.4. Coördinerende rol van het centraal kerkbestuur naar de gemeente.
2.5.5. Ondersteunende rol van het centraal kerkbestuur naar de individuele kerkfabrieken.
2.5.6. Sanctionerende rol van het centraal kerkbestuur naar de individuele kerkfabrieken.
De relatie tussen de kerkfabriek en de gemeente.
2.6.1. Relatie in de samenstelling van de kerkraad.
2.6.2. Relatie in de werking van de kerkraad.
2.6.2.1. Verplicht en structureel voorzien overleg.
2.6.2.2. Centraal kerkbestuur.
2.6.3. Financiële relatie.
2.6.3.1. Meerjarenplan.
2.6.3.2. Budget en budgetwijziging.
2.6.3.3. Rekening.
2.6.4. Financiële verplichtingen.
2.6.4.1.
Financiële verplichtingen van de gemeenten ten opzichte van de kerkfabrieken.
2.6.4.2.
Woonstverplichting ten opzichte van de bedienaars van de eredienst.
2.6.5. Relatie in het kader van het toezicht.
2.6.5.1.
Ten aanzien van de besluiten van de kerkraad en centraal kerkbestuur.
2.6.5.2.
Ten aanzien van de besluiten van de voorzitter en de secretaris.
HOOFDSTUK 3
104
104
104
105
105
105
105
106
106
106
106
107
107
107
107
108
108
108
109
110
111
111
112
112
112
113
- DE RELATIE GEMEENTE - POLITIEZONE.
114
1. Situering en het begrip basispolitiezorg.
114
2. Het begrip politiezone.
114
2.1.
2.2.
2.3.
Eéngemeentezones.
Meergemeentezones.
De bestuursorganen van de meergemeentezones.
2.3.1. De politieraad.
2.3.2. Het politiecollege.
114
114
115
115
115
3. De financiering van de politiezone.
115
4. Besluit betreffende de verhouding gemeente - politiezone.
116
DEEL VIII
- DE INTERGEMEENTELIJKE SAMENWERKING.
117
1. Grondwettelijke basis en feitelijke aanleiding.
117
2. Geregionaliseerde materie.
117
3. Decretale regeling in het Vlaamse Gewest. Het decreet van 06.07.2001 houdende de intergemeentelijke
samenwerking (DIS).
3.1. Doelstellingen van het nieuwe decreet.
3.1.1. Pluralisme in de samenwerkingsvormen.
3.1.2. Democratisering, herwaardering van de gemeenteraad en bestuurlijke vernieuwing.
3.1.3. Weren van private rechtspersonen in samenwerkingsvormen met rechtspersoonlijkheid.
3.2. Algemeenheden betreffende het nieuwe decreet.
3.2.1. Toepassingsgebied ratione materiae (d.i. naar het voorwerp).
3.2.2. Toepassingsgebied ratione temporis (d.i. in de tijd) - inwerkingtreding.
3.2.2.1.
Toepasselijk sedert 10.10.2001.
3.2.2.2.
Toepasselijk vanaf 01.01.2003.
3.2.2.3.
Toepasselijk uiterlijk vanaf twee jaar na 10.10.2001.
3.2.2.4.
Toepasselijk op 01.01.2007.
3.2.2.5.
Toepasselijk uiterlijk op 01.01.2019.
3.2.2.6.
Opheffingsbepalingen.
3.2.3. De verschillende samenwerkingsvormen kort bekeken.
3.2.3.1.
De interlokale vereniging.
3.2.3.2.
De projectvereniging.
3.2.3.3.
De dienstverlenende vereniging.
3.2.3.4.
De opdrachthoudende vereniging.
117
117
118
118
119
119
119
120
120
120
120
121
121
121
121
122
123
124
127
H
3.3.
DEEL IX
3.2.4. Administratief toezicht.
Bovengemeentelijke VZW’s: een verdwijnend fenomeen.
128
128
- DE ORGANISATIE VAN DE BURGERPARTICIPATIE BINNEN DE GEMEENTE.
HOOFDSTUK 1
129
- KLACHTENBEHANDELING (ART. 197 - 198 GD).
129
1. Bevoegde overheid voor het organiseren van een systeem van klachtenbehandeling (art. 197 GD).
129
2. Principes waaraan het systeem moet voldoen (art. 198 GD).
130
2.1.
2.2.
2.3.
2.4.
De klachtenbehandeling dient te gebeuren op ambtelijk niveau.
De klachtenbehandeling dient maximaal onafhankelijk van de betrokken dienst te gebeuren.
Jaarlijkse bespreking van de klachten in de gemeenteraad.
Voor het overige: ruimte voor lokaal initiatief.
HOOFDSTUK 2
130
130
130
130
- INSPRAAK BINNEN DE GEMEENTE.
130
1. Bevoegde overheid voor het organiseren van raden en overlegstructuren (art. 200 par. 1 GD).
130
2. Adviesraden en overlegorganen: een mogelijkheid tot organisatie van de inspraak.
131
3. Decretale regels voorzien in het GD waaraan de adviesraden en overlegstructuren dienen te voldoen (art. 200 par.
2 tot 4 GD).
131
3.1.
3.2.
3.3.
3.4.
Ten hoogste twee derde van de leden mag van hetzelfde geslacht zijn.
De gemeenteraad dient samenstelling en procedure van de adviesraden en inspraakorganen te regelen.
De nodige middelen moeten aan de adviesraad of de overlegstructuur ter beschikking worden gesteld.
Men kan zichzelf niet adviseren.
HOOFDSTUK 3
131
131
131
131
- VERZOEKSCHRIFTEN AAN DE GEMEENTERAAD.
132
1. Het principe van het verzoekschrift gericht aan organen van de gemeente (art. 201 GD).
132
2. Regels bij de behandeling van de verzoekschriften (art. 202 – 204 GD).
132
HOOFDSTUK 4
133
- DE GEMEENTELIJKE VOLKSRAADPLEGING.
1. Grondwettelijke grondslag en nadere wettelijke uitwerking.
133
2. Het begrip gemeentelijke volksraadpleging – gelijkenis en verschil met het openbaar onderzoek.
133
3. Zaken waarover een volksraadpleging kan worden gehouden en uitgesloten zaken en periodes.
134
3.1.
3.2.
3.3.
3.4.
Zaken waarover een raadpleging kan worden gehouden.
Uitgesloten zaken.
Uitgesloten periodes.
Andere beperkingen.
134
134
134
135
4. Initiatiefnemers.
135
5. Procedure.
5.1. De aanvraag.
5.2. Onderzoek van de aanvraag.
5.3. Het verloop van de volksraadpleging.
5.3.1. Informatie over de raadpleging en aard van de vraag.
5.3.2. Deelname en volmacht.
5.3.3. Verloop.
5.3.4. Stemopneming (telling).
5.3.5. Uitslag.
5.3.6. Beslissing na volksraadpleging.
5.3.7. Is de uitslag van een gemeentelijke volksraadpleging juridisch bindend?
135
135
136
136
136
136
136
136
137
137
137
HOOFDSTUK 5
- VOORSTELLEN VAN DE BURGER, HET ZGN. BURGERINITIATIEF (ART. 200 BIS – 200 QUINQUIES
GD)
138
1. Principe (art. 200 bis GD)
2. Voorwaarden (art. 200 bis en 200 ter GD).
138
138
I
3. Behandeling binnen het gemeentebestuur (art. 200 quater en 200 quinquies Gd).
3.1. Beoordeling van de voorwaarden door het college.
3.2. Agendering op de gemeenteraad.
3.3. Behandeling op de gemeenteraad.
139
139
139
139
HOOFDSTUK 6
140
- OPENBAARHEID VAN BESTUUR.
1. Openbaarheid van bestuur is een grondrecht : artikel 32 van de gecoördineerde grondwet
1.1.
1.2.
140
Art. 32 van de gecoördineerde grondwet.
De uitvoering van art. 32 gecoördineerde grondwet.
140
140
2. Het decreet van 26.03.2004 betreffende de openbaarheid van bestuur.
2.1.
2.2.
2.3.
2.4.
2.5.
2.6.
142
Waarom een nieuw decreet?
Uitgangspunten en hoofdkenmerken van het decreet van 26.03.2004.
2.2.1. Uniformisering en transparantie.
2.2.2. Burgervriendelijkheid.
2.2.3. Depolitisering.
2.2.4. Openbaarheid is de regel.
2.2.5. Het decreet houdt enkel een minimumregeling in.
2.2.6. Het decreet maakt een onderscheid tussen actieve en passieve openbaarheid.
Begrippen in het decreet van 26.03.2004.
2.3.1. Bestuursinstantie.
2.3.2. Milieu-instantie.
2.3.3. Instantie.
2.3.4. Bestuursdocument.
2.3.5. Informatie van persoonlijke aard.
2.3.6. Milieu-informatie.
Toepassingsgebied van het decreet van 26.03.2004 .
2.4.1. Toepassingsgebied naar de persoon (d. i. ratione personae).
2.4.1.1.
Volledige toepasselijkheid.
2.4.1.2.
Beperkte toepasselijkheid.
2.4.2. Toepassingsgebied naar de materie (d. i. ratione materiae).
Passieve openbaarheid.
2.5.1. Begrip.
2.5.1.1.
Recht op inzage, afschrift en toelichting.
2.5.1.2.
Recht op verbetering en aanvulling.
2.5.2. In de regel is er bij passieve openbaarheid geen belang vereist.
2.5.2.1.
Regel: geen belang vereist.
2.5.2.2.
Uitzondering voor informatie van persoonlijke aard: belang vereist.
2.5.2.3.
Informatie van persoonlijke aard. Begrip.
2.5.3. Belang. Begrip.
2.5.4. Gedeeltelijke openbaarmaking.
2.5.5. Uitzonderingsbepalingen.
2.5.5.1.
De aard van de uitzonderingsbepalingen: restrictieve interpretatie.
2.5.5.2.
De relatie met federale uitzonderingsbepalingen.
2.5.5.3.
Facultatieve uitzonderingsbepalingen in het openbaarheidsdecreet.
2.5.5.4.
Absolute uitzonderingsbepalingen inzake niet-milieu-informatie in het decreet.
2.5.5.5.
Relatieve uitzonderingsbepalingen inzake niet-milieu-informatie in het decreet.
2.5.5.6.
Uitzonderingsbepalingen inzake milieu-informatie in het decreet.
2.5.5.7.
Gedeeltelijke openbaarmaking.
2.5.6. Procedure in eerste aanleg.
2.5.6.1.
Vorm van de aanvraag.
2.5.6.2.
Inhoud van de aanvraag.
2.5.6.3.
Bij wie in te dienen?
2.5.6.4.
Doorzendingsverplichting.
2.5.6.5.
Registratie van de aanvraag in een register.
2.5.6.6.
Bevoegde overheid binnen de instantie.
2.5.6.7.
Behandeling van de aanvraag.
2.5.6.8.
Beslissingstermijn.
2.5.6.9.
Beslissing.
2.5.6.10. Uitvoeringstermijn.
2.5.6.11. Kosten.
2.5.6.12. Commercieel gebruik: niet langer verboden.
2.5.6.13. Procedure in graad van beroep.
Actieve openbaarheid.
2.6.1. Begrip en kwaliteitsvereisten.
2.6.2. Uitzonderingen.
142
142
142
143
143
143
143
145
145
145
146
146
146
147
148
148
148
148
148
149
149
149
149
149
149
149
149
150
150
150
150
150
151
151
152
154
155
156
157
157
157
158
158
158
158
159
159
160
161
161
161
162
165
165
166
J
2.6.3.
2.6.4.
2.6.5.
2.7.
DEEL X
Verplichte geïntegreerde wegwijsinformatie en eerstelijnsinformatie.
De verplichting tot het bijhouden van een accurate en toegankelijke milieu-informatie.
De verplichte communicatieambtenaar.
2.6.5.1.
Term en aanstellende overheid.
2.6.5.2.
Decretale functie-inhoud.
2.6.5.3.
Inzagerecht.
2.6.5.4.
De verplichte vermelding van de coördinaten van de behandelende ambtenaar.
2.6.6. De verplichting tot het aanduiden van de beroepsmogelijkheden en –modaliteiten.
2.6.7. Opgeheven wetsbepalingen.
2.6.8. Inwerkingtreding.
Overgangsbepalingen.
166
166
166
166
167
167
167
167
168
168
168
- HET BESTUURLIJK TOEZICHT EN DE EXTERNE AUDIT.
HOOFDSTUK 1
169
- ALGEMEENHEDEN INZAKE BESTUURLIJK TOEZICHT.
169
1. Het begrip administratief of bestuurlijk toezicht.
1.1.
1.2.
1.3.
169
Gemeentelijke autonomie en administratief toezicht zijn onverbrekelijk met elkaar verbonden.
Wat verstaat men inhoudelijk onder het begrip administratief of bestuurlijk toezicht?
De toezichthoudende overheid (voogdijoverheid) in het kader van het gemeentedecreet.
169
170
170
2. Indeling in gewoon en specifiek toezicht.
170
3. De soorten administratief toezicht.
171
3.1.
3.2.
3.3.
3.4.
Het algemeen administratief toezicht.
Het bijzonder administratief toezicht.
Het dwangtoezicht of het vervangend optreden.
De beslissing na beroep.
HOOFDSTUK 2
171
171
172
172
- HET BESTUURLIJK TOEZICHT IN HET GEMEENTEDECREET.
174
1. Algemeenheden betreffende het bestuurlijk toezicht in het gemeentedecreet.
1.1.
1.2.
1.3.
1.4.
1.5.
1.6.
174
De toetsingsgronden in het kader van het bestuurlijk toezicht voorzien in het gemeentedecreet.
De begrippen gemeenteoverheid en toezichthoudende overheid.
Plicht tot medewerking.
Wijze van kennisgeving en berekening van de termijnen.
1.4.1. Kennisgeving.
1.4.2. Berekening van de termijnen.
Resultaat van de definitieve vaststelling van de rekeningen.
Overgangsbepalingen.
174
174
174
174
174
175
175
175
2. Het algemeen bestuurlijk toezicht op beslissingen van de gemeentelijke bestuursorganen.
2.1.
2.2.
2.3.
2.4.
176
Het algemeen bestuurlijk toezicht op beslissingen van de gemeenteraad.
2.1.1. Algemeen bestuurlijk toezicht via het insturen van een overzichtslijst en openbaarmaking.
2.1.2. Algemeen bestuurlijk toezicht via het insturen van een kopie van de beslissing.
2.1.3. Eigen initiatief tot het opvragen van een besluit van een gemeenteoverheid.
2.1.4. Schorsing door de provinciegouverneur.
2.1.5. Vernietiging door de Vlaamse regering.
2.1.6. Bijzondere bepalingen bij klacht.
2.1.7. Verlenging van de termijnen voor het indienen van een annulatieverzoek bij de Raad van State.
Het algemeen toezicht op beslissingen van het college.
Het algemeen toezicht op beslissingen van de burgemeester.
Het algemeen toezicht op beslissingen van andere gemeentelijke bestuursorganen.
176
176
176
177
177
178
179
179
180
180
180
3. Het bijzonder bestuurlijk toezicht op beslissingen van de gemeentelijke bestuursorganen. Verwijzing.
180
4. Het dwangtoezicht.
181
4.1.
4.2.
Principe.
Procedure.
181
181
5. Het algemeen bestuurlijk toezicht op beslissingen van de organen van de politiezones.
181
K
HOOFDSTUK 3
- DE EXTERNE AUDIT.
183
1. Het begrip audit.
1.1.
1.2.
1.3.
183
Algemeen.
Het begrip audit in het gemeentedecreet (art. 265 GD).
Audit versus administratief toezicht.
183
183
184
2. De werking van de audit in het gemeentedecreet.
2.1.
2.2.
2.3.
2.4.
2.5.
184
De auditcommissie. Samenstelling (art. 265 GD).
Voor welke lokale besturen is de auditcommissie bevoegd (art. 265 GD)?
Voorwerp van de audit (art. 265 GD).
Rechten van de auditcommissie. Middelen bij de uitoefening van haar functie (art. 265 en 267 GD).
2.4.1. Toegangsrecht tot informatie en documenten.
2.4.2. Recht om het personeel te bevragen.
Bijdrage in de kosten (art. 268 GD).
184
185
185
185
185
185
186
Schema.
187
A-L
INHOUDSTAFEL
L

Zeg het ze zelf! - rotselaar anders

Agenda overleg contactpersoon/leden Agendacommissie i.o. met

Toespraak Ank Bijleveld - Gemeenteraad van de Toekomst

23/01/2014

30 januari 2014 - Gemeente Laarne

DDL-20140916-01001MA001

Veiligheidsregio Twente De heer H. Meuleman Postbus 1400 7500

Het bal voor de toekomst opent nu.

Retributiereglement op de gemeentelijke

toelichting