Thematische wetsevaluatie gedwongen zorg

Thematische wetsevaluatie gedwongen zorg: onderzoeksrapport aangeboden aan
Tweede Kamer.
1. Inleiding
De ministeries van VWS en VenJ hebben aan ZonMw verzocht zorg te dragen voor een
“thematische wetsevaluatie gedwongen zorg”. Achtergrond van dit verzoek was dat vanuit
verschillende hoeken is aangedrongen op vergelijking en indien mogelijk harmonisatie van de
rechtspositie bij gedwongen zorg; onder de huidige en voorgenomen wetgeving hebben zowel
jeugdigen als volwassenen verschillende rechtsposities terwijl de problematiek vaak vergelijkbaar
is.
Eind oktober 2014 is het onderzoeksrapport, opgesteld door een consortium van UvA, EUR en Pro
Facto (en met als primaire penvoerder Johan Legemaate), openbaar geworden. Het rapport bevat
belangrijke aanbevelingen en de verwachting is dat deze met name ook een rol gaan spelen bij de
parlementaire gedachtewisseling over de beoogde opvolgsters van de Wet Bopz: de Wet verplichte
ggz en de Wet zorg en dwang.
2. Reikwijdte en aard van het onderzoek
De evaluatie bestrijkt de sectoren psychiatrie, psychogeriatrie, verstandelijk gehandicaptenzorg,
forensische zorg en gesloten jeugdhulp. Het rapport biedt analyses van de Wet Bopz, het
wetsvoorstel verplichte geestelijke gezondheidszorg (Wvggz), het wetsvoorstel Zorg en Dwang
(WZD), de Penitentiaire beginselenwet (Pbw), de Beginselenwet verpleging
terbeschikkinggestelden (Bvt), het wetsvoorstel forensische zorg (Wfz), de Jeugdwet en de
Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen. Er is aandacht voor internationaalrechtelijke normen en
er is empirisch onderzoek gedaan naar effecten van geldende wetgeving.
3. Algemeen beeld: onwenselijke verschillen en moeilijke harmonisatieopdracht
Uit de analyses komen tal van verschillen in rechtspositie naar voren. Er zijn verschillen in
uitgangspunten en concepten van rechtsbescherming tussen de bestaande wettelijke regelingen en die verschillen nemen schijnbaar alleen maar toe, mede door verschillen tussen de Wvggz en
WZD. De verschillen zijn ten dele verklaarbaar en te rechtvaardigen.
De onderzoekers geven aan dat een vervolgstap naar harmonisatie van wetgeving geen
eenvoudige operatie is. De moeilijkheid ervan vloeit voort uit wezenlijke verschillen tussen de
betreffende sectoren en doordat harmoniseren niet tot uitgangspunt van wetgeving en
wetgevingsregie is genomen.
4. Vele aanbevelingen over een divers aantal onderwerpen
Op basis van het uitgevoerde onderzoek zijn 62 aanbevelingen geformuleerd. De aanbevelingen
hebben betrekking op zowel de onderscheiden sectoren als op specifieke thema’s die binnen alle
sectoren aan de orde zijn. Specifieke thema’s zijn onder meer bijzondere interventies als
dwangbehandeling, fixatie, afzondering/separatie, urinecontrole, onderzoek in het lichaam,
cameraobservatie en beperking van briefverkeer. Specifieke thema’s zijn ook rechtsbescherming in
het kader van rechterlijke besluitvorming, klachtrecht en (intern en extern) toezicht. Diverse
aanbevelingen betreffen het vertrouwenswerk.
5. Aanbeveling 1: hanteer één wet voor ggz én pg/vg …
De allereerste aanbeveling heeft wellicht aanmerkelijke impact op de voortgang van de huidige
wetstrajecten Wvggz en WZD. Aanbeveling 1 luidt: “Het verdient vanuit een oogpunt van
overzichtelijkheid, toegankelijkheid en consistentie van wetgeving de voorkeur één wettelijke
regeling te hanteren voor zowel de GGZ- als de PG/VGsector, binnen welke regeling enige
differentiatie tussen sectoren mogelijk is”. Dat is een opmerkelijke aanbeveling in een fase waarin
er al één zo’n wet is (de huidige Wet Bopz), maar het voornemen bestaat om daarvoor in de plaats
juist twee afzonderlijke wetten te ontwikkelen. De aanbeveling heeft overigens mede van doen met
forse kritiek op met name het huidige wetsontwerp WZD; een groot aantal vervolgaanbevelingen
betreft aanpassingsvoorstellen voor juist die WZD.
6. Consequentie van aanbeveling 1
De onderzoekers zijn zich bewust van bovengenoemde mogelijke impact van die eerste
aanbeveling. Ze bieden met het oog daarop enkele praktische varianten. “Gelet op de huidige
stand van de parlementaire behandeling van de Wvggz en de WZD komt de vraag op hoe
aanbeveling 1 het beste kan worden gerealiseerd. Dit is mogelijk door de WZD in te trekken en de
Wvggz aan te passen op de wijze zoals hiervoor genoemd, maar ook door beide wetten enige jaren
naast elkaar te laten functioneren, en deze vervolgens te integreren. Denkbaar is ook dat de
Wvggz voor de psychiatrie alvast in werking treedt, en dat voor de PG/VG de Wet Bopz blijft gelden
tot het moment waarop de Wvggz is aangepast zoals in aanbeveling 1 wordt bepleit. Aldus kan
voorkomen worden dat invoering van de Wvggz voor de psychiatrie onnodig wordt vertraagd. Dit
onderzoek levert geen dwingende argumenten op voor een van de genoemde opties: die keuze
moet worden gemaakt door de regering en het parlement. Wordt gekozen voor de optie om de
Wvggz en de WZD enige tijd naast elkaar te laten functioneren, dan is een betere afstemming
tussen beide wetsvoorstellen zeer gewenst”. Het is afwachten hoe kabinet en parlement met deze
handreiking om gaan.
7. Aanbevelingen aangaande de Wvggz
De Wvggz komt er in vergelijking met de WZD beduidend beter vanaf, maar ook voor dit
wetsvoorstel worden er diverse verbetervoorstellen gedaan. Meerdere van die voorstellen
corresponderen met de reacties die de Stichting PVP eerder kenbaar heeft gemaakt. Genoemd
kunnen worden aanbeveling 6 over een betere verankering van de onafhankelijkheid van de
geneesheer-directeur, aanbeveling 10 over het respecteren van wilsbekwaam verzet in geval enkel
schade voor de patiënt zelf dreigt, en aanbeveling 61 over het aanscherpen van de wettelijke
inspectietaak. Andere aanbevelingen hebben van doen met een vergelijking van de waarborgen in
de Wvggz met waarborgen in wetgeving in strafrechtelijke sfeer. Zo luidt aanbeveling 40: “Pas de
Wvggz zodanig aan, dat de rechtswaarborgen met betrekking tot besluitvorming over
langerdurende gedwongen zorg worden uitgebreid (onder meer waar het gaat om de frequentie
van rechterlijke herbeoordeling en om de mate van onafhankelijke informatie over de noodzaak
van continuering van gedwongen zorg)”. Inspiratiebron voor deze aanbeveling is de regeling van
de tbs, waarbij na zes jaar een extra toetsing wordt ingezet, waarbij twee gedragsdeskundigen van
buiten de instelling naar de noodzaak van verlenging kijken. Ook aanbeveling 9 waarin wordt
opgeroepen de in de Wvggz genoemde vormen van verplichte zorg nauwkeuriger te omschrijven, is
ontleend aan de justitiële wetgeving, evenals aanbeveling 50 waarin een regeling wordt bepleit die
urinecontrole normeert en aanbeveling 52 die dat doet voor cameraobservatie.
8. Aanbevelingen aangaande het vertrouwenswerk
Een algemeen advies over harmonisatie van vertrouwenswerk is te vinden in aanbeveling 59:
“Formuleer de taken en bevoegdheden van de vertrouwenspersonen zoals geregeld in de Wvggz,
de WZD en de Jeugdwet zoveel mogelijk op een gelijkluidende manier. Besteed daarbij aandacht
aan belangentegenstellingen die kunnen ontstaan als een vertrouwenspersoon niet alleen
ondersteuning geeft aan de jeugdige/cliënt, maar ook aan diens
(pleeg)ouders/vertegenwoordiger”. Die mogelijke belangentegenstellingen zijn aan de orde in de
WZD en de Jeugdwet - de Wvggz positioneert naast de pvp een separate fvp.
Opmerkelijk is aanbeveling 57 om een pvp te introduceren in de justitiële tbs-sector en in de
justitiële jeugdinrichtingen: “Pas de Bvt en de Bjj zodanig aan, dat verpleegden op grond van deze
wet de hulp en bijstand kunnen inroepen van een onafhankelijke patiëntenvertrouwenspersoon”.
Als onderbouwing wordt aangegeven dat de forensische sector zijn voordeel zou kunnen doen met
het beproefde pvp-model: “Sterk in het GGZ-model is de oriëntatie van de vertrouwenspersoon op
de positie en de opvattingen van de cliënt. Dat is een vorm van ‘partisan advocacy’ die zijn waarde
in deze sector zonder meer bewezen heeft. Dat model zal naar verwachting ook in de forensische
sector een belangrijke rechtsbeschermende betekenis hebben bij het vormgeven van de
rechtspositie inzake het inrichten van forensische zorg”.
Opmerkelijk is zeker ook aanbeveling 44: “Neem in de Wvggz en de Jeugdwet de bepaling op dat
dwangbehandelingen worden gemeld aan de (patiënten)vertrouwenspersoon en dat deze zo
spoedig mogelijk betrokkene bezoekt”. Wat dit betreft worden juist de justitiële beginselenwetten
als voorbeeld voor de ggz-sector genomen: “de justitiële beginselenwetten [bevatten] belangrijke
procedurele bepalingen, zoals het ongevraagde bezoek van de maandcommissaris aan een persoon
die onder dwang wordt behandeld. Dit biedt betere mogelijkheden voor de rechtsbescherming van
betrokkene dan de enkele informatieplicht zoals deze is geregeld in art. 40a Bopz en art. 8:13 lid 3
Wvggz”. Aangegeven wordt overigens dat de realisatie van deze aanbeveling om de pvp “een
minder lijdelijke rol te geven” in de praktijk niet altijd eenvoudig zal zijn, niet alleen omdat de
Wvggz ook voorziet in dwang in een ambulante setting, maar ook omdat dwangbehandeling in die
wet geen zelfstandige vorm van verplichte zorg is. “Dat vraagt om een goede afbakening van
situaties waarin wel en niet een meldplicht richting (patiënten)vertrouwenspersoon geldt”, aldus de
onderzoekers.
9. Aanbevelingen aangaande de forensische zorg
Diverse aanbevelingen betreffen de relatie tussen de reguliere ggz en de forensische zorg.
Geconstateerd wordt in algemene zin dat a) in het gevangeniswezen de kwaliteit van zorg en
behandeling nog erg beknot wordt door detentiecultuur, b) in de tbs door de toegenomen nadruk
op beveiliging de mogelijkheid tot voortgang in behandeling en verloftrajecten te kort schiet, en c)
dat de (forensische) GGZ qua beveiliging nog te weinig berekend lijkt op de verwachte instroom
vanuit het strafrecht. Mede met het oog op dat laatste wordt als aanbeveling 16 meegeven om “te
overwegen om in aangewezen gevallen mogelijk te maken de plaatsing op basis van de Wvggz in
een FPC, inclusief gelding van de interne rechtspositie van de Bvt, in de zorgmachtiging op te
nemen”. Een alleszins opmerkelijke aanbeveling die als het ware een brug slaat van de reguliere
ggz naar de tbs-verpleging en die maar moeizaam aansluit bij de systematiek van de Wvggz.
Ton-Peter Widdershoven

Download Report