pag.: 1 van 7 code: SPE-OVH-art-022-bl De rechtmatigheidscontroleur moet minder op rechtmatigheid letten Bron: Auteur(s): Significant, Point of View, pp. 1-6 E. Thijssen & M. Blom Point of View SIGNIFICANT De rechtmatigheidscontroleur moet minder op rechtmatigheid letten Al sinds 2004 is de rechtmatigheid van overheidsaanbestedingen voor gemeenten en provincies onderdeel van de accountantsverklaring. Bij het uitvoeren van de controle in de praktijk doen zich allerlei knelpunten voor die inkopers én interne controllers veel tijd en energie kosten. De oplossing dient naar de mening van de auteurs gezocht te worden in een ongedachte richting: de controller moet zijn aandacht verschuiven van rechtmatigheid naar het bijdragen aan de algemene professionalisering van de overheidsinkoop. Een van de doelstellingen van het EG-verdrag is de vorming van één interne Europese markt voor overheidsopdrachten. De Europese aanbestedingsrichtlijnen zijn een middel met als doel bij te dragen aan de vorming van een Europese markt door het stimuleren van vrije mededinging en grensoverschrijdende bedrijvigheid (cross border trade) binnen de Europese Unie. In Nederland moeten overheden bij hun aanschaffingen het Besluit Aanbestedingsregels voor Overheidsopdrachten (BAO) toepassen, de implementatie van de Europese aanbestedingsrichtlijnen in de Nederlandse wet. De introductie van de Europese aanbestedingsrichtlijnen heeft – als neveneffect - toenemende aandacht opgeleverd voor de wijze waarop overheidsorganisaties hun inkoop- en aanbestedingsprocessen in de praktijk uitvoeren. Verschillende onderzoeken hebben echter uitgewezen dat de naleving van de aanbestedingsrichtlijnen in de praktijk achterblijft, en dat ook de intenties erachter maar ten dele zijn gerealiseerd1. Het niet-naleven van de richtlijnen is vanuit de gedachte van één Europese markt niet alleen teleurstellend, het is ook een juridisch probleem. De richtlijnen hebben immers kracht van wet. Het niet-naleven is daarmee ook het overtreden van de wet. Tel bij dit alles de tijdsgeest op van toenemende behoefte aan beheersing en control na de Enron- en Ahold-affaires, SOX, de code Tabaksblat en bijvoorbeeld de veranderende rol van de gemeentelijke en provinciale rekenkamers in het openbaar bestuur. De recente focus op de ‘rechtmatigheid’ van overheidsinkoop is hiermee verklaard. 1 Significant B.V. Zo blijkt cross border trade voor overheidsopdrachten maar weinig voor te komen Thorbeckelaan 91, 3771 ED Barneveld • www.significant.nl Tel.: 0342 40 52 40, Fax: 0342 40 52 46 • [email protected] • KvK 39081506 Niet langer recht praten wat krom is Wat is er aan de hand met de rechtmatigheidscontrole? Neem eerst de overheidsorganisaties zelf. Op dit moment is de realiteit dat de ‘volwassenheid’ van de inkoop- en aanbestedingspraktijk van een groot deel van de Nederlandse overheidsorganisaties tekort schiet om de naleving van de aanbestedingswetgeving adequaat te kunnen borgen. Deze harde stelling wordt ondersteund door verschillende onderzoeken2 die uitwijzen dat de professionaliteit van de publieke inkoopfunctie in Nederland nog veel te wensen laat. Overheden hebben maar zeer beperkt greep op het begroten en verantwoorden van hun inkoopuitgaven. En daarmee ook op de rechtmatigheid ervan. Dan de accountant. Deze moet op basis van beschikbare informatie over het inkoopgedrag van de organisatie beoordelen of er aanleiding is dit gedrag als ‘onrechtmatig’ aan te merken. Meestal voert de accountant vooral een plausibiliteitscheck uit op de interne controle die de controller zelf heeft uitgevoerd. De accountant is dus sterk afhankelijk van de kwaliteit en inhoud van deze informatie en heeft bovendien een veel groter aantal wetten en regels te toetsen. Het interpreteren van de aanbestedingswetgeving zelf levert in de praktijk ook allerlei knelpunten op (zie kader). Er treden dus verschillende vormen van ‘ruis’ op wanneer de rechtmatigheidscontroleur wordt geconfronteerd met de aanbestedingspraktijk. De controller speelt een centrale rol bij het versterken dan wel oplossen van deze ruis. plausibliteitscheck AanbestedingsAanbestedingspraktijk praktijk Controller Controller Externe Externe accountant accountant beperkte broninformatie AanbestedingsAanbestedingswetgeving wetgeving interpretatie Figuur 1: Verschillende vormen van ‘ruis’ bij confrontatie rechtmatigheidscontrole en aanbestedingspraktijk 2 Wij verwijzen bijvoorbeeld naar een recente diagnose van de volwassenheid van een fors aantal publieke inkoopfuncties in het kader van het Purchasing Excellence Publiek-programma en naar een onafhankelijke meting van de naleving van de aanbestedingsrichtlijnen (Nalevingsmeting Aanbesteden 2004, Significant in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken). 2 Overheidsinkopers en rechtmatigheidscontroleurs (interne controllers en externe accountants) steken veel tijd en energie in het dichten van het gat tussen aanbestedingswetgeving en aanbestedingspraktijk. Helaas heeft dit nogal eens het karakter van ‘recht praten wat krom is’. Het is ongewenst dat er verschillende interpretaties ontstaan van wat rechtmatig is, afhankelijk van hoe de controller tegen de zaken aankijkt, en wat de betreffende accountant rechtmatig vindt. Er is dus behoefte aan een praktische handreiking voor het kijken naar rechtmatigheid, waarin de alledaagse aanbestedingspraktijk centraal staat. Niet langer energie besteden aan het ‘recht praten wat krom is’. Overheidsinkopers en controleurs moeten vooral energie stoppen in de verdere professionalisering van de aanbestedingspraktijk. De inkoopuitgaven én de rechtmatigheid ervan zijn dan in afzienbare tijd ‘in control’. Hiervoor is nodig dat overheidsinkopers en controleurs samen afspraken maken over het pad hier naartoe: it takes two to tango! ’ Enkele bekende knelpunten knelpunten bij rechtmatigheid rechtmatigheidscontrole matigheidscontrole in de praktijk 1. Het gebruik van het begrip ‘overheidsopdracht’ ‘Aanbestedingsplicht’ wordt in het BAO gekoppeld aan het begrip ‘overheidsopdracht’. Overheidsinkopers moeten voor zij een overheidsopdracht in de markt zetten, bij het ontstaan van een nieuwe inkoopbehoefte of het expireren van een bestaand contract, eerst beoordelen of deze Europees moet worden aanbesteed. Vóórdat inkoopuitgaven worden gedaan, is echter lang niet altijd sprake van een duidelijk te definiëren ‘opdracht’. Voor dergelijke uitgaven vindt vaak geen duidelijke afweging plaats of de opdracht ‘aanbestedingsplichtig’ is of niet. Dit geldt in het bijzonder voor inkoopuitgaven die verspreid over de organisatie plaatsvinden. 2. Het clusteren van ‘samenhangende inkoopuitgaven’ inkoopuitgaven’ De aanbestedingswetgeving stelt dat overheden hun voorgenomen inkoopuitgaven - voor zover die op een relevante manier samenhangen – op moeten tellen om te bepalen of aanbestedingsplicht op het totaal van deze uitgaven van toepassing is. Om deze samenhang te operationaliseren introduceert het BAO het begrip ‘homogeniteit’. In de jurisprudentie wordt verder gesproken van ‘functionele samenhang’, die beoordeeld moet worden aan de hand van de ‘economische of technische functie’ van de opdrachten. Beide termen zijn voor meerdere interpretatie vatbaar. 3. De ‘voorzienbaarheid voorzienbaarheid’ arheid’ van aanbestedingsplicht Veel Nederlandse overheidsinkopers zijn zich er, door de beperkte professionalisering van hun bedrijfsvoering, oprecht niet bewust van samenhang in hun inkoopuitgaven. Aanbestedingsplicht is daarmee niet altijd ‘voorzienbaar’. Dit is een onwenselijke situatie. De vraag is echter of de rechtmatigheidscontroleur dergelijk Wie bepaalt nu wanneer aanbestedingsplicht aan de orde is? De inkoopuitgaven van een overheidsorganisatie in een bepaalde periode kunnen grafisch worden weergegeven zoals in figuur 2. De horizontale zijde van het vierkant representeert de verschillende organisatorische eenheden waar inkoopuitgaven worden gedaan. Het aggregatieniveau waarop de inkoopuitgaven op de horizontale as worden geordend staat vrij: gekozen kan worden voor een fijnmazige indeling in ‘kostenplaatsen’ of ‘procuratiehouders’, of 3 een hoger geaggregeerd niveau als ‘directies’ of ‘gemeentelijke diensten’. ‘Verticale samenhang’: samenhang’ Eén geheel gezien economische of technische functionaliteit inhoudelijke eenheden Beide soorten samenhang Inkoopuitgaven Inkoopuitgaven2006 2006 ‘Horizontale samenhang’: samenhang’ vergelijkbare aard en/of toepassing organisatorische eenheden Figuur 2: Verticale en horizontale samenhang van inkoopuitgaven De verticale zijde van het vierkant representeert de verschillende inhoudelijke eenheden waarin de inkoopuitgaven kunnen worden onderverdeeld. Ook hier staat het aggregatieniveau vrij: er is geen enkele indeling van inkoopuitgaven vanuit wet- of regelgeving verplicht of voorgeschreven. Gekozen kan dus worden voor een eigen indeling in bijvoorbeeld ‘inkooppakketten’. Elke cel in de matrix representeert nu begrensde verzameling inkoopuitgaven. Wanneer verschillende organisatieonderdelen voornemens zijn inkoopuitgaven te doen die qua aard en/of functie sterk vergelijkbaar zijn moet volgens het BAO de totale geraamde waarde van deze inkoopuitgaven worden vergeleken met het geldende drempelbedrag om te beoordelen of aanbestedingsplicht aan de orde is. Dit komt neer op het identificeren van mogelijke ‘horizontale en verticale samenhangen’ in de matrix. Wie bepaalt nu wanneer aanbestedingsplicht aan de orde is? In beginsel de inkopende overheidsorganisatie zelf! De ‘inkoopstrategie’ die de organisatie zelf opstelt is namelijk leidend. Uitgangspunt bij het bepalen van aanbestedingsplicht is de waarde van de ‘overheidsopdracht’ zoals deze is gedefinieerd door de aanbestedende dienst. Hiervoor zijn verschillende concrete aanwijzingen te vinden in BAO, jurisprudentie en juridisch-wetenschappelijke literatuur. Een inkoopstrategie kan allerlei beslissingen bevatten over het combineren of splitsen van inkooppakketten om de (inkoop-)doelen van de organisatie beter te dienen. Of over het verdelen van inkoopuitgaven over organisatieonderdelen omdat hier inhoudelijk of zakelijk gezien logische 4 argumenten voor bestaan. Uitgangspunt is te allen tijde wel dat inkoopuitgaven die qua aard en/of functie samenhangen niet mogen worden gesplitst om de richtlijnen te omzeilen. Het is dus zeker niet zo – wat velen denken - dat het BAO voorschrijft om alle op elkaar lijkende inkoopuitgaven bij elkaar op te tellen bij het beoordelen van de aanbestedingsplicht. Een veel genuanceerdere blik is hier op zijn plaats. De inkopende organisatie heeft (wettelijke!) vrijheid om hierin keuzes te maken. Maar met vrijheid komt ook verantwoordelijkheid: de inkopende organisatie moet wel aannemelijk maken dat zij deze vrijheid naar eer en geweten invult. En daaraan kan de controller bijdragen. ‘It takes two to tango’: adviezen voor overheidsinkopers en controllers Een inkopende overheidsorganisatie is naar onze mening uitstekend op weg naar het in control brengen van zijn inkoopuitgaven als hij de volgende adviezen opvolgt: (a) Beoordeel van iedere opdracht (of liever: cluster van samenhangende inkoopuitgaven) die in de markt wordt gezet of hierop aanbestedingsplicht van toepassing is. Geef grote werken, projecten en investeringen bijzondere aandacht; (b) Analyseer periodiek3, op basis van alle informatie die redelijkerwijs beschikbaar is, of er sprake is van ‘clusters van samenhangende inkoopuitgaven’ in de totale inkoopportfolio. Betrek hierin alle mogelijke vormen van samenhang; (c) Maak keuzes voor de wijze waarop elk cluster van samenhangende inkoopuitgaven in de markt wordt gezet. Leg deze keuzes vast in een inkoopstrategie; (d) Maak afdoende interne besturingsafspraken om de inkoopstrategie uit te kunnen voeren; (e) Vat de informatie over voorzienbare aanbestedingsplicht samen in een toegankelijk overzicht, en stem organisatiebreed de aanbestedingsplanning hierop af, bijvoorbeeld via een ‘aanbestedingskalender’; (f) Evalueer zelf periodiek de gehele aanbestedingspraktijk en onderzoek proactief in hoeverre de basisinformatievoorziening, de inkoopstrategie, de inkoopbesturingsafspraken en de aanbestedingskalender moeten worden aangepast of verder verbeterd. Om hieraan bij te dragen kan de rechtmatigheidscontroleur - in eerste instantie de controller - de volgende werkwijze adopteren: (a) Onderzoek in welke mate de organisatie zich aan zijn eigen afspraken houdt in de periode van beschouwing: hebben bijvoorbeeld Europese aanbestedingen plaatsgevonden daar waar de organisatie aanbestedingsplicht zelf heeft geïdentificeerd? (b) Onderzoek (steekproefsgewijs) of er door de organisatie inkoopuitgaven zijn gedaan waarvan verondersteld mag worden dat deze behoren tot een aanbestedingsplichtig contract. Stel 3 Voor de timing van deze periodieke analyse kan het best zoveel mogelijk worden aangesloten bij de reguliere cyclus van begroten en verantwoorden. 5 vervolgens vast of hiervoor een Europees aanbesteed contract kan worden overgelegd of dat het ontbreken daarvan is te verklaren vanuit een vastgestelde inkoopstrategie; (c) Onderzoek of werkelijk sprake is van een verbetercyclus in de aanbestedingspraktijk, waarin ‘rechtmatigheid’ in toenemende mate kan worden gegarandeerd; (d) Adviseer en ondersteun de inkooporganisatie en betrokken (inkoop)medewerkers zoveel mogelijk bij het inrichten en uitvoeren van de verbetercyclus. Conclusie Door op de manier naar rechtmatigheid te kijken die in dit artikel is uitgewerkt wordt bereikt dat: (a) Overheden en controleurs in Nederland op eenzelfde manier naar rechtmatigheid kijken; (b) De inkopende overheidsorganisatie de wettelijke ruimte benut om keuzes te maken en deze vast te leggen in een inkoopstrategie; (c) Dat de rechtmatigheidscontrole beter aansluit bij de huidige aanbestedingspraktijk, met alle bijbehorende issues van dien; (d) Dat de rechtmatigheidscontrole de verdere professionalisering van de overheidsinkoop stimuleert: de inkopende overheidsorganisatie start een verbetercyclus en de controleur ziet hierop toe. Opvallend is dat de in dit artikel genoemde basisinformatievoorziening, inkoopstrategie, inkoopbesturingsafspraken en aanbestedingskalenders niet alleen nodig zijn met het oog op rechtmatigheid. Ook en juist de doelmatigheid en doeltreffendheid van de Nederlandse overheidsinkoop worden er sterk mee geholpen, waardoor inkoopuitgaven in control komen. De conclusie van dit artikel is dan ook een ongedachte: de rechtmatigheidscontroleur draagt het meest bij aan het verhogen van de rechtmatigheid als hij zijn aandacht verschuift naar het bijdragen aan de algemene professionalisering van de overheidsinkoop. Hierdoor ontstaat een situatie waarin toenemende voorzienbaarheid van inkoopuitgaven en toenemende greep op rechtmatigheid realiteit zijn. Auteurs: Auteurs drs. E.T. (Elliott) Thijssen en drs. M. (Michiel) Blom zijn werkzaam bij advies- en onderzoeksbureau Significant (www.significant.nl) 6
© Copyright 2024 ExpyDoc
