Academiejaar 2013-2014 Tweedesemesterexamenperiode Het loopbaanpact: van uitstel naar afstel? Een kwalitatief onderzoek naar de verhoudingen tussen de dominante actoren in het onderwijs op macroniveau Masterproef II neergelegd tot het behalen van de graad van Master of Science in de Pedagogische Wetenschappen, afstudeerrichting Pedagogiek en Onderwijskunde Promotor: Prof. Dr. Geert Devos Elke Staelens 1 2 ABSTRACT Dit onderzoek bestudeert het onderhandelingsproces binnen het loopbaandebat in het onderwijs en de gevolgen voor het doorbreken van de vlakke loopbaan van leraren. Dit debat moest leiden tot een loopbaanpact waarin samen met de onderwijspartners een sterke visie voor de toekomst werd vastgelegd. Het pact kwam er niet en de minister is er bijgevolg niet in geslaagd om meer perspectief te brengen in de loopbaan van leraren. In dit onderzoek wordt nagegaan welke factoren het verloop van het loopbaandebat beïnvloed hebben en tot welke gevolgen dit geleid heeft. Het is een kwalitatief onderzoek van exploratieve aard. De informatie werd verzameld aan de hand van een documentenanalyse en interviews met vertegenwoordigers van de verschillende organisaties die het loopbaandebat op de voet volgden. Aan de hand van een conceptueel kader wordt de informatie geanalyseerd. Daarbij worden de verhoudingen tussen de dominante beleidsactoren onder de loep genomen en in hun actuele context geplaatst. Vervolgens worden de doelen en de strategieën van de verschillende actoren afgeleid uit de informatie en worden de politieke vaardigheden van de minister bestudeerd. Uiteindelijk wordt bekeken welke invloed dit gehad heeft op de voorstellen met betrekking tot het doorbreken van de vlakke loopbaan van leraren en hoe dit de verhoudingen tussen de actoren op macroniveau veranderd heeft. Na de analyse werd duidelijk dat naast de uiteenlopende belangen van de organisaties en de politieke vaardigheden van de minister, ook parallelle dossiers de gesprekken hypothekeerden en de ontbrekende middelen een compromis in de weg stonden. Het loopbaandebat in zijn geheel aanpakken, bleek te ambitieus. De volgende regering zal het debat in deelaspecten moeten uitvoeren. Voor het doorbreken van de vlakke loopbaan kan men zich best richten op functie- en taakdifferentiatie aangezien er over financiële en verticale differentiatie nog een (te) grote controverse bestaat, zowel binnen het onderwijsveld als binnen de wetenschappelijke wereld. Verder onderzoek is nodig. 1 DANKWOORD Deze masterproef is het einde van een leerrijke periode en het begin van een nieuwe loopbaan. De combinatie van werken en studeren was niet altijd eenvoudig, maar dankzij jullie ben ik er toch in geslaagd. Een woordje van dank is op zijn plaats. Als eerste wil ik mijn FAMILIE bedanken. Mijn ouders, broer en zus, die mij onvoorwaardelijk in mijn impulsiviteit gesteund hebben, meegingen in mijn verhalen, trots waren op mijn keuzes en vertrouwden in mijn doorzettingsvermogen. Alles wat ik tot nu toe bereikt heb, heb ik aan hen te danken! Ze hebben mij geleerd om kritisch te zijn en uitdagingen aan te gaan. Al wou ik gaan fietsen in Bangladesh, gaan paardrijden in Mongolië, gaan lesgeven in India, gaan bergwandelen in Tadzjikistan, gaan werken en wonen in Tsjechië, tot uiteindelijk terug gaan studeren op mijn 28ste; zij hebben me altijd gesteund en in me geloofd. Vervolgens wil ik mijn PROMOTOR, professor Devos bedanken. Zijn inbreng en rustige aanpak waren voor mij een enorme steun en een leidraad in mijn (soms chaotisch) denken. Ook zijn oprechte interesse voor het onderwerp was motiverend om het onderste uit de kan te halen. Daarnaast wil ik ook zeker mijn MEDESTUDENTEN bedanken. Zonder hun aanmoedigende woordjes, hun notities en flexibiliteit bij groepswerk had ik het misschien al opgegeven. En natuurlijk ook mijn VRIENDEN en VRIEND, mijn trouwe supporters, die zo vaak een ‘nee, ik moet studeren’ te horen kregen. Zij zorgden voor kwaliteitsvolle ontspanningsmomenten met een hoge dosis aan humor, het wondermiddel om vol te houden. Ook mijn COLLEGA’s, waaronder sommigen me steevast met ‘professor Staelens’ begroetten, moeten vermeld worden. De schouderklopjes tijdens de soms moeilijke periodes waren voor mij een drijfveer. Ook mijn LEERLINGEN hadden af en toe medelijden met hun juf die elk weekend en elke vakantie huiswerk moest maken en duimden tijdens de ‘grote toetsen’. Als laatste wil ik nog alle RESPONDENTEN bedanken voor hun medewerking. Naast een meerwaarde voor mijn masterproef, was het ook inspirerend voor mijn verdere ontwikkeling als pedagoog/onderzoeker. Om dezelfde reden wil ik ook de personen bedanken die ik mocht ontmoeten in het kader van mijn onderzoeksstage (in het bijzonder de collega’s van de AFDELING BELEID ONDERWIJSPERSONEEL, Departement Onderwijs en Vorming). Deze ontmoetingen hebben mijn onderwijswereld verruimd en vormen samen met de opleiding een mijlpaal in mijn leven. Dank jullie wel! 2 INHOUDSOPGAVE ABSTRACT .............................................................................................................................. 1 DANKWOORD ........................................................................................................................ 2 LIJST VAN AFKORTINGEN ................................................................................................ 5 LIJST VAN FIGUREN, TABELLEN EN BIJLAGEN ........................................................ 6 1. INLEIDING ..................................................................................................................... 7 2. LITERATUURSTUDIE ................................................................................................. 8 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 INLEIDING .......................................................................................................................... 8 WEGWIJS IN HET VLAAMS ONDERWIJSBELEID ................................................................ 8 HET CONCEPTUEEL KADER ............................................................................................. 10 LOOPBAANONTWIKKELING VAN LEERKRACHTEN ......................................................... 16 ALGEMENE CONCLUSIE ................................................................................................... 19 3. METHODOLOGIE ...................................................................................................... 20 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 PROBLEEMSTELLING....................................................................................................... 20 EEN KWALITATIEF ONDERZOEK ..................................................................................... 21 SELECTIE EN BESCHRIJVING VAN PARTICIPANTEN ........................................................ 22 VERZAMELEN VAN ONDERZOEKSGEGEVENS .................................................................. 24 ANALYSEREN VAN ONDERZOEKSGEGEVENS................................................................... 25 4. RESULTATEN.............................................................................................................. 27 4.1 ALGEMENE VISIE OP HET LOOPBAANDEBAT EN HET DOORBREKEN VAN DE VLAKKE LOOPBAAN ....................................................................................................................... 27 4.2 ANALYSE VAN DE CONCRETE VOORSTELLEN ................................................................. 32 4.3 ANALYSE VAN DE ACTIES EN REACTIES TIJDENS HET LOOPBAANDEBAT ....................... 40 4.4 SYNTHESE EN INTERPRETATIE VAN DOELEN, STRATEGIEËN EN POLITIEKE VAARDIGHEDEN .............................................................................................................. 52 4.5 BESLUIT ........................................................................................................................... 58 5. CONCLUSIE & DISCUSSIE ...................................................................................... 60 5.1. ANTWOORDEN OP DE ONDERZOEKSVRAGEN .................................................................. 60 3 5.2. 5.3. 5.4. 5.5. BEPERKINGEN EN STERKTES VAN HET ONDERZOEK ...................................................... 61 THEORETISCHE BIJDRAGE .............................................................................................. 62 BELEIDSRELEVANTE BIJDRAGE ...................................................................................... 63 TOT SLOT ........................................................................................................................ 65 BIBLIOGRAFIE .................................................................................................................... 66 BIJLAGEN ............................................................................................................................. 72 4 LIJST VAN AFKORTINGEN ABVV Algemeen Belgisch Vakverbond ACLVB Algemene Centrale der Liberale Vakverbonden van België ACOD Algemene Centrale der Openbare Diensten ACV Algemeen Christelijk Vakverbond BPT Bijzondere Pedagogische Taken CAO Collectieve Arbeidsovereenkomst COC Christelijke Onderwijscentrale COV Christelijk Onderwijsverbond CPVO Cel voor het Vlaams Provinciaal Onderwijs GO! Gemeenschapsonderwijs ICT Informatie- en Communicatietechnologie OBPWO Onderwijskundig Beleids- en Praktijkgericht Wetenschappelijk Onderzoek OECD Organisation for Economic Co-operation and Development OVSG Onderwijssecretariaat van de Steden en Gemeenten van de Vlaamse Gemeenschap vzw SP.A Socialistische Partij Anders TALIS Teaching And Learning International Survey TBS Terbeschikkingstelling VLOR Vlaamse Onderwijsraad VSKO Vlaams Secretariaat van het Katholiek Onderwijs VVKBaO Vlaams Verbond Katholiek Basisonderwijs 5 LIJST VAN FIGUREN, TABELLEN EN BIJLAGEN FIGUREN Figuur 1: Conceptueel model voor de analyse van zichtbare machtsrelaties…………… 10 TABELLEN Tabel 1: Overzicht van doelen en strategieën van de onderwijssectoren in het loopbaandebat – doorbreken van de vlakke loopbaan (algemeen)……………………… 31 Tabel 2: Overzicht van doelen en strategieën van de onderwijssectoren in het loopbaandebat – de loopbaanladder……………………………………………………... 37 Tabel 3: Overzicht van doelen en strategieën van de onderwijssectoren in het loopbaandebat – gedifferentieerde verloning…………………………………………… 38 Tabel 4: Overzicht van doelen en strategieën van de onderwijssectoren in het loopbaandebat – taak- en functiedifferentiatie………………………………………….. 39 Tabel 5: Overzicht van doelen en strategieën van de onderwijssectoren in het loopbaandebat – bilaterale gesprekken………………………………………………….. 41 Tabel 6: Overzicht van doelen en strategieën van de onderwijssectoren in het loopbaandebat – globale discussienota………………………………………………….. 44 Tabel 7: Overzicht van doelen en strategieën van de onderwijssectoren in het loopbaandebat – perslek………………………………………………………………… 45 Tabel 8: Overzicht van doelen en strategieën van de onderwijssectoren in het loopbaandebat – hoorzittingen………………………………………………………….. 46 Tabel 9: Overzicht van doelen en strategieën van de onderwijssectoren in het loopbaandebat – weekend……………………………………………………………….. 48 Tabel 10: Overzicht van doelen en strategieën van de onderwijssectoren in het loopbaandebat – decreet schaalvergroting………………………………………………. 50 BIJLAGEN Bijlage 1: Interviews met vertegenwoordigers van de dominante actoren……………… 72 Bijlage 2: Interviewleidraad……………………………………………………………... 73 Bijlage 3: Structuur van de horizontale analyse………………………………………… 6 77 1. INLEIDING Het beroep van leerkracht wordt zowel door beleidsverantwoordelijken als door academici als veelomvattend en complex omschreven. Een leerkracht wordt geconfronteerd met veranderende pedagogische en maatschappelijke opdrachten, wat zijn beroep veeleisend en veranderlijk maakt. Er is nood aan hoogopgeleide en excellente leraren (Matheus, Siongers & Van den Brande, 2004). De komende decennia wordt er in Vlaanderen gevreesd voor een lerarentekort door de combinatie van de geringe interesse bij jongeren voor het lerarenberoep en de vroegtijdige uitstroom van leerkrachten (Elchardus, Huyge, Kavadias, Siongers & Vangoidsenhoven, 2009). Maatschappelijke veranderingen stellen nieuwe inhoudelijke maar ook organisatorische eisen aan het onderwijs. Nadenken over nieuwe loopbaantrajecten is noodzakelijk. Er wordt in Vlaanderen maar ook wereldwijd over de loopbanen van leraren gedebatteerd (Cil, Cepni & Besken-Ergisi, 2014). Als antwoord op de vraag hoe Vlaanderen goede en gemotiveerde leraren kan aantrekken en behouden, wilde minister Pascal Smet de loopbaanontwikkeling van leraren aanpassen. Deze ambitie is er reeds sinds de aanvang van de Vlaamse onderwijsbevoegdheid (Luc Van den Bossche, 1995; Vandenbroucke, 2004; Vanderpoorten, 2000). Toch is er weinig veranderd. Minister Smet wou een open gesprek voeren met verschillende betrokken partijen zonder bepaalde onderwerpen te vermijden, “zonder taboes” (Het Journaal 1, 3 september 2012). Dit loopbaandebat moest uiteindelijk leiden tot een loopbaanpact. Op het einde van de legislatuur stellen we echter vast dat de minister hier niet in geslaagd is. Hoe komt het dat een prioritair dossier als het loopbaandebat niet in een loopbaanpact resulteert? Er werd veel geschreven en gepraat over het falen van minister Smet met betrekking tot het loopbaanpact. Doordat het onderwijsbeleid in Vlaanderen een complex proces is van overleg en onderhandelingen met diverse actoren waaronder de vakbonden en de koepels (Devos, 1995; Devos, Verhoeven, Kuhk & Rots, 2002; Tielemans, 1996), is het niet eenvoudig om veranderingen door te voeren (Devos, 2012). Hoe het onderhandelingsproces verloopt werd echter nog maar weinig systematisch in kaart gebracht, terwijl dit nodig is om te verklaren waarom er zo weinig vooruitgang geboekt werd (Hindriks, Jonker & Tykhonov, 2007). Dit verkennend onderzoek bestudeert het onderhandelingsproces omtrent loopbaanontwikkeling van leerkrachten in het basisonderwijs en de rol van de overheid, de vakbonden en de onderwijsnetten hierin. Er wordt nagegaan hoe het loopbaanbeleid zich ontwikkelt op macroniveau, wat de standpunten zijn van de betrokken partijen en hoe de onderhandelingen verlopen. Ook de machtsverhoudingen tussen de dominante beleidsactoren en de impact ervan op het loopbaanbeleid worden onder de loep genomen. Uiteindelijk wordt bekeken welke invloed dit gehad heeft op de voorstellen met betrekking tot het doorbreken van de vlakke loopbaan van leraren. Aan de hand van een documentenanalyse en interviews wordt getracht een beter zicht te krijgen op het Vlaamse onderwijsbeleid en het onderhandelingsproces met vakbonden en onderwijsnetten op macroniveau. 7 2. LITERATUURSTUDIE 2.1 INLEIDING In het eerste deel van de literatuurstudie wordt het Vlaamse onderwijsbeleid beschreven. Deze beschrijving is een weergave van het politiek systeem waaruit blijkt dat de vakbonden en de onderwijskoepels een belangrijke rol spelen tijdens de onderhandelingen betreffende onderwijspersoneel. Uit deze analyse komt naar voren dat het beleid een complex geheel is van verschillende actoren met diverse belangen. Er is dus nood aan een conceptueel kader om de verhoudingen tussen de organisaties goed te analyseren. Aan de hand van het interactiemodel van Silverman (1970) met aanvullingen Pfeffer en Salancik (2003) worden de belangrijkste betrokken organisaties binnen het loopbaandebat besproken. In het tweede deel wordt de wetenschappelijke literatuur betreffende de loopbaanontwikkeling van leerkrachten besproken. Deze literatuur richt zich voornamelijk op twee aspecten: de professionele ontwikkeling van leerkrachten en carrièreperspectieven in het onderwijs. De aandacht voor professionele ontwikkeling is onder andere een antwoord op de maatschappelijke druk tegenover scholen en leerkrachten. Om aan de hoge eisen van de veranderende maatschappij te voldoen is het belangrijk dat leerkrachten zich blijvend professioneel ontwikkelen. Een ander element uit het loopbaandebat is het doorbreken van de vlakke loopbaan door het mogelijk maken van horizontale of verticale mobiliteit. De carrièremogelijkheden in het onderwijs verbeteren, kadert in het aantrekkelijker maken van het beroep. Beide onderwerpen zijn belangrijk en komen ruim aan bod in het huidige loopbaandebat. Dit onderzoek beperkt zich tot de carrièreperspectieven, waarbij dieper ingegaan wordt op financiële, verticale en horizontale differentiatie. Er gaan verschillende stemmen op met betrekking tot deze thema’s. Er is binnen de wetenschappelijke wereld geen eensgezindheid. In de literatuurstudie wordt de verscheidenheid aan meningen hieromtrent aangetoond. 2.2 WEGWIJS IN HET VLAAMS ONDERWIJSBELEID Het onderwijsbeleid was voor 1989 hoofdzakelijk een nationale kwestie maar door de grondwetsherziening van 15 juli 1988 kreeg Vlaanderen verregaande autonomie op onderwijsgebied (Devos et al., 2002; Tielemans, 2006). Artikel 59bis, 2 van de grondwet bepaalt dat onderwijs tot de bevoegdheid van de gemeenschappen behoort en dat enkel de bepaling van het begin en het einde van de leerplicht, de minimale voorwaarden voor het behalen van diploma’s en het pensioenstelsel nationale bevoegdheden blijven. Vanaf 1 januari 1989 wordt het onderwijsbeleid in Vlaanderen gevoerd door het Vlaams parlement, de Vlaamse regering en de Vlaamse minister van onderwijs. Voor 1989 werden belangrijke beleidskeuzes gemaakt op grond van een, meestal niet gemakkelijk bereikbare, nationale 8 consensus (Wielemans, 1996; Devos, 2012) en werd het beleid gekenmerkt door een sterke centrale controle (Devos et al., 2002). Het beleidsdomein Onderwijs en Vorming, bestaande uit de Vlaamse onderwijsadministratie, de Vlaamse minister van Onderwijs en Vorming, de Beleidsraad en de Vlaamse Onderwijsraad (VLOR), zorgt voor de voorbereiding, de uitvoering en de evaluatie van het beleid (Van Petegem & Imbrecht, 2012). De Vlaamse onderwijsadministratie is vandaag opgedeeld in zes autonome organisaties, namelijk het Departement Onderwijs en Vorming, dat het Vlaamse onderwijsbeleid uitstippelt, en vijf agentschappen1 die het beleid uitvoeren telkens onder de leiding van een leidend ambtenaar. De Vlaamse minister van Onderwijs en Vorming en de zes leidend ambtenaren sturen en volgen het beleidsdomein. De Beleidsraad is het forum waarop het politieke en het administratieve niveau overleg plegen, en dat de regering ondersteunt bij de aansturing van het beleidsdomein (http://www.ond.vlaanderen.be). De Vlaamse minister van Onderwijs en Vorming wordt bijgestaan door een aantal politieke medewerkers, die samen het kabinet van de minister vormen. Zij bereiden de beslissingen van de minister voor en adviseren hem (Van Petegem & Imbrecht, 2012). Bij beleidsvorming handelt de overheid niet alleen. Er wordt rekening gehouden met de andere geledingen van de onderwijsgemeenschap. De instanties en groeperingen die invloed hebben op het beleidsvormingsproces vormen volgens Devos et al. (2002) een zeer heterogene verzameling. Het beleidsdomein Onderwijs en Vorming wordt geadviseerd door de VLOR. In de VLOR overleggen vertegenwoordigers uit het hele onderwijslandschap en vertegenwoordigers van sociaal-economische en sociaal-culturele organisaties over het onderwijs- en vormingsbeleid. Als advies- en overlegorgaan speelt de VLOR een belangrijke rol in de voorbereiding van het onderwijsbeleid, die onafhankelijk werkt van de bevoegde minister en het departement Onderwijs en Vorming (http://www.vlor.be). Daarnaast worden ook de drie onderwijsnetten in de onderhandelingen betrokken, namelijk het GO! Onderwijs van de Vlaamse Gemeenschap, het Gesubsidieerd Vrij Onderwijs en het Gesubsidieerd Officieel Onderwijs (Van Petegem & Imbrecht, 2012). Artikel 24 van de grondwet bepaalt dat de onderwijsoverheid de gelijke behandeling van deze netten moet verzekeren. Het onderwijspersoneel wordt vertegenwoordigd door de onderwijsvakbonden. De vakbonden zijn opgedeeld volgens de grote politieke strekkingen in ons land. Zo zijn er christelijke, socialistische en liberale vakbonden (Tielemans, 1999; Van Petegem & Imbrecht, 2012). De wet van 1974 op het syndicaal statuut verplicht de overheid om over elke maatregel met betrekking tot personeel, voorafgaandelijk onderhandelingen te voeren met representatieve 1 Deze 5 agentschappen zijn: het Agentschap voor Hoger Onderwijs, Volwassenenonderwijs en Studietoelagen (AHOVOS) het Agentschap voor Infrastructuur in het Onderwijs (AGIOn) het Agentschap voor Kwaliteitszorg in Onderwijs en Vorming (AKOV) het Agentschap voor Onderwijscommunicatie (AOC) het Agentschap voor Onderwijsdiensten (AgODi) 9 vakbonden. Een vakbond is representatief indien ze 10% van het totale personeel in hun sector vertegenwoordigen. Om de interactie tussen en in de verschillende organisaties beter te begrijpen, is er nood aan een conceptueel model. 2.3 HET CONCEPTUEEL KADER Het interactiemodel van Silverman met aanvullingen van voornamelijk Pfeffer en Salancik (2003) kan gebruikt worden als bril om de verhoudingen tussen de organisaties goed te begrijpen. Figuur 1: Conceptueel model voor de analyse van zichtbare machtsrelaties (Silverman, 1970) context interactiepatronen definitie van de situatie actoren doelen strategieën politieke vaardigheden bestaande situatie structuur controle resources interactie & resultaat In dit model wordt vertrokken vanuit de context en interactiepatronen. De context is bepalend voor de betekenis die bepaalde middelen voor de actoren hebben en de strategieën die zij van daaruit ontwikkelen (Pfeffer & Salancik, 2003; Popkewitz, 1999, Leune, 2001). Volgens Popkewitz (1999) moet er niet enkel aandacht zijn voor de waarheid en wie die waarheid verkondigt, maar ook waarop die waarheid gebaseerd is en onder welke condities die waarheid verkondigd wordt. Het onderwijsbeleid is een coalitie van verschillende belangengroepen waarbinnen elke organisatie zijn eigen belangen verdedigt en doelen nastreeft (Pfeffer & Salancik, 2003) in interactie met elkaar. De context en de 10 interactiepatronen beïnvloeden de definitie van de situatie van de actoren (Frooman, 1999, Pfeffer & Salancik, 2003). Daarom moet zowel de historiek van de interactiepatronen (Silverman, 1970) bestudeerd worden als de actuele context. Deze betekenisverlening staat centraal in het model. Het gaat om de betekenissen en redenen die actoren in een situatie aan hun handelingen geven. Om die situatie goed te begrijpen is het noodzakelijk een inzicht te verwerven in de doelen van de actoren, de strategieën die de actoren ontwikkelen om die doelen te realiseren en de politieke vaardigheden (Bacharach, 2005; Leune,2001; Silverman, 1970). Deze elementen zijn fundamenteel om relaties tussen dominante machtsgroepen te kunnen begrijpen (Devos, 1995). De strategieën die actoren ontwikkelen om hun doelen te bereiken zijn dikwijls gericht op de controle van de centrale resources en zijn het resultaat van de overlevingsdrang van organisaties (Frooman, 1999; Lowery, 2007; Pfeffer & Salancik, 2003) waardoor bepaalde organisaties het beleid belemmeren om veranderingen te voorkomen (Koppich & Callahan, 2009). De mate waarin zij deze structurele machtsdeterminanten kunnen controleren, is bepalend voor hun greep op de bestaande situatie. Hoe groter de controle over de centrale resources, hoe gemakkelijker de doelen te bereiken zijn. Uiteindelijk kunnen zich hierdoor ook veranderingen voordoen in de belangen en de doeleinden van de actoren (Silverman, 1970). In deze analyse zijn de actoren de overheid, de onderwijsnetten en de vakbonden. 2.3.1 Historiek van de interactiepatronen Het onderwijs werd in het verleden gekenmerkt door een hevige schoolstrijd waarin katholieken en vrijzinnigen tegenover elkaar stonden. Het schoolpact van 1958 maakte een einde aan deze strijd tussen de twee grote onderwijsnetten. Sinds dit pact is het Vlaamse onderwijsbeleid gekarakteriseerd door een constante zoektocht naar overeenstemming tussen deze netten. Deze zoektocht naar politieke consensus heeft geresulteerd in een stabiel, bijna statisch onderwijssysteem, waarbij fundamentele veranderingen zeldzaam zijn (Devos, 2012). De overheid is door de wet van 19 december 1974 op het syndicaal statuut, verplicht om over elke maatregel met betrekking tot het personeel, voorafgaande onderhandelingen te voeren met de representatieve vakbonden. Als dit niet gebeurt dan kan die maatregel door de Raad van State nietig verklaard worden (Devos et al., 2002). Zowel de overheid als de vakbonden hebben het initiatiefrecht om een bepaalde materie op de agenda te plaatsen. Beslissingen omtrent de loopbaanontwikkeling van leraren kunnen dus niet genomen worden zonder onderhandelingen met de vakbonden. Deze onderhandelingen spelen een belangrijke rol in de besluitvorming van de Vlaamse overheid. De onderhandelingen worden voorafgegaan door informele gesprekken waarin de standpunten van de betrokken worden afgetast. Deze gesprekken bepalen het verdere verloop van de onderhandelingen (Devos, 1995). De representatieve vakbonden hebben dus een belangrijke impact op de beleidsbeslissingen van de Vlaamse onderwijsoverheid betreffende de loopbaanontwikkeling van leraren. Ook uit internationaal onderzoek blijkt dat onderwijsvakbonden een belangrijke rol spelen in en een grote invloed hebben op de ontwikkeling van het onderwijsbeleid (Bredeson, 2001; Koppich & Callahan, 2009; Moe, 2009; Strunk & Grissom, 2010). 11 De garanties van het schoolpact werden in 1988 in de grondwet opgenomen (art. 24) en de onderwijsoverheid is bij grondwet verplicht om de schoolvrede te garanderen en de gelijke behandeling tussen de netten te verzekeren. Om aan deze grondwettelijke bepalingen te voldoen, pleegt de onderwijsoverheid voor iedere belangrijke maatregel ook overleg met de onderwijskoepels, de vertegenwoordigers van de drie grote onderwijsnetten. Op die manier hebben ook de netten, naast de vakbonden, een stevige impact op het onderwijsbeleid van de overheid (Devos, 2012; Tielemans, 1996). Naast het overleg tussen de onderwijsminister en de koepels, is in 1988 ook een politiek instrument opgericht, de onderwijscel, om de gelijke behandeling tussen de netten te garanderen. Deze cel wordt toegevoegd aan het kabinet en behoort tot ‘het andere politieke kamp’ dan de onderwijsminister. De cel waakt over de belangen van het net zonder onderwijsminister. Aangezien alle ontwerpen van decreet of van besluiten eerst worden voorgelegd aan de onderwijscel, versterkt dit de impact van de netten op de beleidsvoering van de overheid (Devos, 2012). Samen met de communautarisering van het onderwijs in 1989, werd het gezag van de minister van onderwijs kleiner. Vóór 1989 oefende de minister nog een beperkt politiek gezag uit over alle scholen en had hij ook het gezag over alle openbare scholen. Door de decentralisatie heeft de minister niet langer deze macht. In de plaats daarvan werd de Autonome Raad van het Gemeenschapsonderwijs opgericht. Zo bereikten alle scholen een vergelijkbaar niveau van autonomie (Devos, 2012). Leiders van belangrijke organisaties kunnen op basis van een groot aantal leden, kapitaal of andere machtsmiddelen een sterke positie in de politieke besluitvorming innemen. Zo zal er volgens Devos (2012) nooit een beslissing genomen worden die fundamenteel tegen de wil van het katholieke net is, gezien deze meer dan de helft van de leerplichtige studenten in Vlaanderen vertegenwoordigt. In een onderzoek van Dewachter (2011) over de machtshiërarchie in de Belgische politiek scoren de leiders van vakbonden erg hoog en meestal hoger dan institutionele vertegenwoordigers zoals parlementsleden. 2.3.2 Context Het loopbaandebat kan gesitueerd worden binnen de context van een dreigend lerarentekort. Het arbeidsmarktrapport (Departement van Onderwijs en Vorming, 2011, 2013) geeft aan dat het aantal inschrijvingen aan de lerarenopleiding daalt. Volgens minister Pascal Smet verlaat ook ongeveer 1 op 3 leerkrachten binnen de 5 jaar het onderwijs. Bovendien toont onderzoek van Huyghe et al. (2011) aan dat leerkrachten gemiddeld twee jaar eerder het onderwijs verlaten dan ze zelf willen. De combinatie van de geringe interesse bij jongeren voor het lerarenberoep met de vroegtijdige uitstroom van leerkrachten kan leiden tot een structureel tekort aan onderwijzers de komende decennia (Elchardus et al., 2009). Daarnaast wordt de pensioenleeftijd met twee jaar opgetrokken waardoor het nadenken over bijvoorbeeld taakdifferentiatie, volgens het arbeidsmarktrapport een antwoord kan bieden op de huidige einde loopbaanproblematiek (Departement van Onderwijs en Vorming, 2013). Enerzijds dreigt er een tekort, maar anderzijds is er ook nood aan hoogopgeleide en excellente leraren aangezien de onderwijssector geconfronteerd wordt met veranderende pedagogische en maatschappelijke opdrachten, wat het beroep veeleisend en veranderlijk maakt (Matheus et 12 al., 2005). De huidige minister, Pascal Smet, startte een loopbaandebat om goede en gemotiveerde leraren te behouden en aan te trekken. Het pact omtrent de loopbaan van leraren dat hierop moest volgen, werd echter niet afgerond en over de verkiezingen getild. De minister is er niet in geslaagd om de loopbaan van leraren aantrekkelijker te maken waardoor de mogelijkheden naar taak- en functiedifferentiatie toe nog steeds beperkt zijn. Na twintig jaar debat zijn dit de mogelijkheden op een basisschool (Ministerie van Onderwijs & Vorming, 2005): De basisscholen beschikken over een ‘lestijdenpakket’ om hun onderwijs te organiseren, aangevuld met puntenenveloppen bestemd voor het voeren van een zorgbeleid, de coördinatie van een ICT-beleid en voor de uitbouw van een administratieve omkadering. De scholen hebben ook de mogelijkheid om te werken met het systeem van bijzondere pedagogische taken aan de hand van BPT-uren. Dit zijn lestijden (maximum drie procent van het toegekende lestijden- en urenpakket op schoolniveau) die kunnen aangewend worden voor bijzondere pedagogische taken. Tot slot is er binnen de basisschool nog het bevorderingsambt van directeur. Het debat wordt ook internationaal gevoerd. Sinds 1970 wordt er door beleidsmakers en onderzoekers gedebatteerd of bepaalde programma’s om de vlakke loopbaan te doorbreken daadwerkelijk effectief zijn (Cil, Cepni & Besken-Ergisi, 2014). 2.3.3 Definitie van de situatie Om het handelen binnen die context te begrijpen, is het noodzakelijk om inzicht te verwerven in de doelen, de strategieën en de politieke vaardigheden van de verschillende actoren. 2.3.3.1. Doelen De vakbonden en de onderwijsnetten hebben hun eigen organisatiespecifieke doelen. De socialistische en de christelijke vakbonden vertegenwoordigen de werknemers uit het onderwijs en verdedigen hun belangen en onderhandelen hiervoor met de overheid en inrichtende machten waarin hun leden betrokken zijn. Ze beogen daarbij beiden een structurele deelname aan de besluitvorming (Devos, 1995). De koepels en het GO! vertegenwoordigen de schoolbesturen tijdens onderhandelingen met de overheid. De doelen van de verschillende koepels en het GO! komen overeen, al hebben ze steeds betrekking op hun eigen georganiseerd onderwijs, namelijk het katholiek onderwijs, het stedelijk en gemeentelijk onderwijs en gemeenschapsonderwijs. Dit zijn schoolondersteuning, coördinatie, vertegenwoordiging in officiële beleidsorganen op alle niveaus en het verdedigen van de belangen van werkgevers (Tielemans, 2006). De doelen van de overheid worden door de minister vastgelegd in een beleidsnota. Daarin geeft de minister de grote strategische keuzes van zijn beleid weer voor de duur van de regeerperiode. Volgens Leune (2001) kan het succes of het falen van een onderwijsbeleid beïnvloed worden door de keuze van die beleidsdoelen. Bij het beleidsontwerp is het volgens hem belangrijk om in te schatten of de doelstellingen al dan niet verwezenlijkt kunnen 13 worden. Hij onderscheidt vijf kenmerken van beleidsdoelen die de effectiviteit van het onderwijsbeleid beïnvloeden: De mate waarin het beleidsdoel in ideologisch opzicht als aantrekkelijk wordt beschouwd door relevante betrokkenen. De mate waarin de gekozen beleidsdoeleinden een adequate vertaling zijn van de problemen in het onderwijsveld. Het ambitieniveau van de beleidsdoelen, deze moeten realistisch en uitdagend zijn. Het abstractieniveau van de doelen. Bij een hogere abstractie kan men vaak op meer steun rekenen, maar er is ook een grotere kans op vrijblijvendheid, terwijl het concretiseren van doeleinden weerstand kan oproepen. Ze hebben een beperkte betekenis qua reikwijdte en laten weinig ruimte voor situatie-specifieke toepassingen. De mate waarin de beleidsdoeleinden onderling consistent zijn. 2.3.3.2. Strategieën Om de doelstellingen te bereiken, worden verschillende strategieën ingezet. De onderhandelaars van de vakbonden en de onderwijsnetten proberen hun impact te benutten en of te vergroten om zo de eigen doelstellingen na te streven. Deze impact is afhankelijk van de politieke vaardigheden en de machtsstrategieën die gebruikt worden. De beschrijving van mogelijke strategieën en tactieken gericht op het verwerven of behouden van macht is in hoofdzaak ontleend aan Pfeffer (1981, 1992, 1996) en Pfeffer en Salancik (2003). De strategieën worden in twee reeksen opgedeeld. Een eerste reeks richt zich rechtstreeks op de structurele determinanten van macht. Actoren proberen hun formele autoriteit of de controle op beschikbare middelen te vergroten of de macht van andere actoren te verkleinen (Pfeffer, 1981, Koppich & Callahan, 2009). Voorbeelden van machtsstrategieën zijn bijvoorbeeld het ontwikkelen van een zo breed mogelijk netwerk, het vergroten van expertise in cruciale functies binnen de organisatie, het beter controleren van informatie (Pfeffer & Salancik, 2003) of het programma kenbaar maken via formele en informele contactpunten (Voerman, 1992). Volgens Pfeffer en Salancik (2003) is macht het meest effectief wanneer zij zo onopvallend mogelijk gebruikt wordt en de beslissingen gelegitimeerd en gerationaliseerd worden. De tweede reeks van strategieën richt zich op deze principes (Pfeffer, 1981, 1992, 1996): Het selectief gebruik van objectieve criteria, waarbij machtsbelangen al dan niet intentioneel verbloemd worden en de criteria gelegitimeerd worden. Het gebruik van politiek taalgebruik dat consistent is met sociale normen, waarden en verwachtingen van organisatorische activiteiten om zo beslissingen die het resultaat zijn van machtsverhoudingen te verrechtvaardigen. Het gebruik van externe experten die de positie van de (betalende) actor ondersteunen en beslissingen daardoor legitimeren. Het controleren van de agenda waarbij bepaalde beslissingsthema’s verhinderd worden door ze niet op te nemen of onderaan de agenda te plaatsen waardoor er minder tijd voor discussie is en ze dus gemakkelijker aanvaard worden. 14 Gebruik van een strategische timing waarbij doordacht gekozen wordt voor actie of reactie en op welk moment. Ook het uitstellen van beslissingen, het beslissingsproces vertragen of net versnellen zijn strategieën om beslissingen af te wenden of vlugger te laten aanvaarden. Een andere onopvallende strategie is volgens Karlsen (2000) en Morgado en Sousa (2010) autonomie toekennen op lokaal niveau. Deze strategie wordt volgens hen niet altijd toegekend om de scholen meer vrijheid te geven maar ook om op een legitieme wijze de overheidscontrole te versterken. 2.3.3.3. Politieke vaardigheden Niet enkel de strategieën leiden ertoe dat er al of niet resultaten geboekt worden, ook de politieke vaardigheden van de beleidsvoerders spelen een belangrijke rol. Deze vaardigheden beïnvloeden de effectiviteit van het onderwijsbeleid (Bacharach, 2005; Leune, 2001). Volgens Bacharach (2005) komt het er als leider op neer om ideeën te vertalen naar actie. Daar is politieke bekwaamheid voor nodig, namelijk de competentie om de omgeving te analyseren, te begrijpen en vervolgens actie te ondernemen. In eerste instantie moet het terrein in kaart gebracht worden. Hierbij gaat de leider anticiperen op de reactie van anderen, bondgenoten en ‘weerstanden’ identificeren, hun doelen analyseren en hun agenda begrijpen. Vervolgens probeert de leider de bondgenoten en tegenstanders aan zijn kant te krijgen door zijn geloofwaardigheid te bewijzen, zijn actie te rechtvaardigen en door steun te krijgen. Tenslotte moet de coalitie geleid worden en de ideeën gerealiseerd. Indien een leider slechts bepaalde delen van dit proces beheerst, zal dit volgens Bacharach (2005) leiden tot hooguit een gedeeltelijk succes en is er een grotere kans op een breuk. Politiek competente leiders zijn volgens hem degenen die tot de drie componenten van het politiek proces komen, namelijk het terrein op kaart zetten, mensen aan hun kant krijgen en tot resultaten komen. Volgens Leune (2001) en Ferris, Davidson en Perrewé (2005) spelen de volgende kenmerken van beleidsvoerders een rol bij het voeren van een effectief beleid: De mate waarin de bewindslieden de kans zien om politieke steun voor hun beleidsopvattingen te verwerven. De inhoudelijke competentie van de beleidsvoerders waaronder niet enkel inhoudelijke kennis wordt begrepen, maar ook kennis van procedures van besluitvorming. De strategische vaardigheid van de beleidsvoerders met als belangrijk aspect het communicatief vermogen. Het prestige of het gezag (gesteund op respect) van de beleidsvoerders De mate waarin de beleidsvoerder sociaal slim is en echt en oprecht overkomt. Leune (2001) wijst er wel op dat door de krachtige invloed van de institutionele context waarbinnen machtshebbers opereren, het handelen van de beleidsvoerders noch voluntaristisch, noch volledig beïnvloedbaar is door psychologische kenmerken van deze personen. Alle betrokkenen opereren volgens hem binnen hun eigen veld volgens uitgestippelde regels. 15 2.4 LOOPBAANONTWIKKELING VAN LEERKRACHTEN De loopbaanontwikkeling van leerkrachten is niet enkel een thema voor het onderwijsbeleid. Er is ook wetenschappelijk onderzoek verricht naar de mogelijkheden tot differentiatie en de effectiviteit ervan. Er zijn verschillende meningen omtrent de vlakke loopbaan van leraren en de voor- en nadelen van financiële, horizontale en verticale differentiatie. 2.4.1 De vlakke loopbaan Lesgeven is in Vlaanderen in vele gevallen de enige taak die leerkrachten tijdens hun carrière opnemen. Horizontale beroepsmobiliteit is wettelijk mogelijk maar komt slechts in beperkte mate voor (Devos & Vanderheyden, 2005). Hiërarchisch hogere functies zijn schaars in het onderwijs. Dit gebrek aan promotie- en doorgroeimogelijkheden zorgt voor een vlakke, weinig afwisselende loopbaan. Volgens Elchardus et al. (2009) wordt dit als een mankement gezien in tijden van carrièregerichtheid. Uit hetzelfde onderzoek bleek dat de leerkrachten over het algemeen tevreden zijn met en over hun job maar ontevreden zijn over de kansen om bij te leren, de werkdruk en de promotiekansen. Ook volgens het HayGroup-onderzoek (2001) zijn de voornaamste pijnpunten de toename in werkdruk en de loopbaanmogelijkheden. Bijleren en werkdruk zijn klachten die ook voorkomen bij andere werknemers. Inzake promotiekansen, onderscheiden leraren zich van andere werknemers. Afgestudeerde leerkrachten van de academische lerarenopleiding vinden de loopbaanmogelijkheden het minst aantrekkelijk. Hoe hoger men is opgeleid, hoe minder men tevreden is over de loopbaanperspectieven in het onderwijs. Enerzijds is er onder de leerkrachten ontevredenheid over het gebrek aan promotiekansen en anderzijds is uit onderzoek (Vogels & Bronnemans-Helmers, 2006) gebleken dat leraars niet echt gebrand zijn op bewogen loopbanen met een concurrentiestrijd om op te klimmen in de hiërarchie. Ook Elchardus et al. (2009) besluiten dat de leerkrachten in het algemeen ook nog stabiliteit verkiezen boven carrière. Volgens hen heeft de vlakke loopbaan als voordeel dat het de intrinsieke motivatie van leerkrachten behoudt door het niet hiërarchisch karakter van de job en laat het ook ruimte voor andere activiteiten naast de job. Het nadeel van een vlakke loopbaan is dat het geen gevoel van vooruitgang creëert en daardoor minder motiverend is. Uit een recenter onderzoek van Huyghe et al. (2011) bij senior leerkrachten in Vlaanderen (45-65-jarige leerkrachten) blijkt dat deze leerkrachten zich gelukkig en persoonlijk betrokken voelen bij hun werk. Wel blijkt uit dit onderzoek dat 30% van de leerkrachten ontevreden is over de promotiemogelijkheden tegenover 33% die hier tevreden over is. De overige groep leerkrachten heeft “niet van toepassing” aangeduid wat volgens de auteurs illustreert hoe weinig promotiemogelijkheden er zijn binnen het onderwijs. Ook blijkt dat leraren gemiddeld twee jaar eerder uit het beroep stappen dan ze zelf willen. Volgens de onderzoekers zal er anders moeten nagedacht worden over carrières in het onderwijs als men deze leerkrachten langer op school wil houden. Een soepeler organisatie- en personeelsbeleid vergroot volgens Devos (1995) mogelijkheden om de werking te optimaliseren en om differentiatie te creëren. 16 2.4.2 Financiële differentiatie Devos, Verhoeven, Stassen en Warmoes (2004) namen het beloningsbeleid van basis- en secundaire scholen in Vlaanderen onder de loep. Volgens het onderzoek van Devos et al. (2004) zijn er doorgaans weinig mogelijkheden om leerkrachten te belonen. Een financiële beloning is niet mogelijk en directeurs geven volgens deze onderzoekers ook aan dat ze dit niet wensen te doen omwille van de na-ijver die dit kan oproepen en de schade die het kan berokkenen op gebied van intrinsieke motivatie. De bevraagde directeurs uit dit onderzoek verstaan onder belonen vooral het motiveren van leerkrachten door een uur minder toezicht, een gunstig lessenrooster, BPT-uren toekennen, enzovoort. In vergelijking met andere landen uit het TALIS-onderzoek (OECD, 2009) scoort Vlaanderen laag op gebied van differentiële aanmoediging. Vlaanderen heeft het laagste percentage aan leerkrachten die rapporteren dat evaluatie en feedback leiden tot een aangepast salaris, een financiële bonus of een andere vorm van geldelijke beloning. Daarnaast rapporteerden de leerkrachten ook minder de verandering in waarschijnlijkheid van loopbaanontwikkeling, minder mogelijkheden tot professionele ontwikkelingsactiviteiten en minder veranderingen in jobverantwoordelijkheid in vergelijking met alle andere deelnemende landen. Volgens Firestone en Pennell (1993) is de intrinsieke motivatie belangrijk voor de betrokkenheid van leerkrachten en kunnen extrinsieke prikkels, zoals financiële differentiatie, het effect beperken. Differentiële verloning is volgens Firestone en Pennell (1993) gericht op competitie en nefast voor de betrokkenheid van leerkrachten en dat is volgens hen niet compatibel met de professionele ontwikkeling van leerkrachten. Ng (2009) kwam tot hetzelfde besluit. Zij constateerde in haar onderzoek dat extrinsieke carrièredoelen leiden tot oppervlakkige leerstrategieën. Ze verwoordt het als volgt: “These ‘carrots’ may look attractive on the surface, but when it comes down to motivating teachers to learn, these extrinsic forms of motivation, if used exclusively, will probably not be as effective as professional learning goals in promoting meaningful learning engagement among teachers.” (Ng, 2009:417) Een goed beloningsbeleid stelt een organisatie volgens HayGroup (2001) in staat om tijdig voldoende en competente mensen aan te trekken, te behouden en te motiveren. Ook volgens Lavy (2007) zou het loon van een leerkracht koppelen aan hun prestaties de meest productieve leerkrachten aantrekken en behouden, maar het implementeren van een dergelijk systeem is volgens hem niet evident aangezien het meten van individuele prestaties moeilijk is. Een differentieel aanmoedigingsbeleid kan het gedrag van leerkrachten wel vormen maar volgens verschillende auteurs zijn de effecten op betrokkenheid minder duidelijk en soms zelfs tegenstrijdig. Competitieve mechanismen kunnen volgens Firestone en Pennell (1993) de samenwerking onder leerkrachten reduceren, vooral wanneer het aanmoedigingsbeleid gericht is op individuen. Anderzijds kunnen collectieve aanmoedigingen en loopbaanladders volgens dezelfde auteurs ook mogelijkheden creëren voor samenwerking en meer taakdifferentiatie indien het competitieve element niet te sterk is. In de VS heeft men geëxperimenteerd met ‘merit pay’ waarbij het loon van leerkrachten variabel is volgens hun verdienste. De initiatieven botsten steeds op een groot verzet bij de 17 leerkrachten waardoor deze hervormingen na enige tijd opnieuw werden afgeschaft of sterk verminderden in reikwijdte (Dey & Keys, 2004). Volgens Ballou (2001) wordt gedifferentieerde verloning succesvol toegepast in private scholen. De mislukking van het systeem is volgens hem grotendeels te wijten aan de weerstand van de onderwijsvakbonden. In het onderzoek van Devos (1995) wordt een differentiële verloning gekoppeld aan prestaties door de meeste respondenten afgewezen. Volgens deze respondenten moet er wel iets gedaan worden aan de vlakke loopbaan. Er zou ruimte moeten zijn voor specifieke taken in de school zodat leerkrachten kansen krijgen om zich verder te ontwikkelen. Voorbeelden van deze specifieke taken zijn de individuele begeleiding van leerlingen met leermoeilijkheden en de begeleiding van beginnende leerkrachten. 2.4.3 Verticale differentiatie Een ander voorbeeld van een differentiatie is volgens Firestone & Pennell (1993) de loopbaanladder, een vorm van verticale differentiatie waardoor hiërarchische verschillen tussen leerkrachten ontstaan. Ze omschrijven het als een reeks van posities of rangen met stijgende verantwoordelijkheid, waardoor de job voor de leerkracht die in rangen stijgt steeds uitdagender en meer verrijkend wordt. Hogere bekwaamheid en meer verantwoordelijkheid gaan gepaard met een financiële motivatie. Indien zo’n beleid goed wordt uitgevoerd dan kan het volgens Case (1999) de school de mogelijkheid bieden om betere leerkrachten aan te trekken, te motiveren en te belonen. En volgens Spring (2000) zorgt het ervoor dat de leerkrachten vorderingen maken wat bijdraagt tot betere prestaties van de leerlingen. Beide auteurs schrijven dit in de veronderstelling dat de loopbaanladder goed wordt geïmplementeerd. Als dit niet gebeurt dan leidt het tot subjectieve evaluatie en creëert het conflicten en vijandigheid onder de leerkrachten (Bowman, 2000; Firstone & Pennell, 1993; Lavy, 2007). Volgens Jonhson (zoals geciteerd in Firestone & Pennell, 1993) kunnen loopbaanladders de taakvariëteit verhogen door ervaren leerkrachten een bredere waaier aan verantwoordelijkheden buiten de klas te bieden. Al moet volgens hem zeker de vraag gesteld worden of leerkrachten dit wel willen en of het niet zorgt voor overbelasting. Er werd in verschillende landen geëxperimenteerd met carrièreladders. Volgens Bacharach, Conley en Shedd (1986) ging het in de VS om bureaucratische mechanismen die de opdracht van de leerkrachten in verschillende jobs opsplitsten, deze jobs rangschikten en deze jobs betaalden volgens het veronderstelde niveau van verantwoordelijkheid. Een verkeerd uitgangspunt volgens deze auteurs. Het gaat volgens hen over één professionele activiteit die niet kan opgesplitst worden. Dergelijke opsplitsing impliceert volgens Bacharach et al. (1986) dat de taken en functies die op een hoger niveau staan dan het eigenlijke lesgeven professioneler en belangrijker zijn. Zij pleiten voor de ontwikkeling van een professionele loopbaan waarbij iedere leraar de verschillende fasen kan bereiken in plaats van het creëren van een beperkt aantal functies. Ook in Turkije werd een carrièreladder geïmplementeerd en geëvalueerd. Volgens Cil et al. (2014) was dit geen succes omdat er geen duidelijk verschil was in verantwoordelijkheden maar wel in verloning. Hoewel diverse landen zoals Ghana, Singapore, Ethiopië, Turkije en de VS carrièreladders voor leraren hebben uitgevoerd, bestaat er weinig literatuur over de resultaten van deze programma's. 18 2.4.4 Horizontale differentiatie Een horizontale differentiatie van de lerarenopdracht is een differentiatie waardoor functionele verschillen tussen leerkrachten ontstaan (Devos, 1995). Horizontale beroepsmobiliteit is wettelijk mogelijk maar komt slechts in beperkte mate voor (Devos & Vanderheyden, 2005). Bij deze vorm van differentiatie is er geen sprake van hiërarchie. Er wordt gedifferentieerd naar taken en functies toe zonder hieraan een andere verloning of ander status toe te kennen. Het biedt de leraar de mogelijkheid om naast zijn klastaak andere taken op te nemen of een andere functie in de school uit te voeren. Bij horizontale functiedifferentiatie wijzigt het beroepsprofiel: van lesgever wordt de leraar zorgbegeleider, mentor van beginnende leerkrachten, ICT-verantwoordelijke, preventieadviseur, kwaliteitscoördinator, enzovoort (Commissie Monard, 2009). Het arbeidsmarktrapport (Departement Onderwijs en Vorming, 2013) raadt schoolleiders aan om gebruik te maken van de bestaande mogelijkheden tot functiedifferentiatie en taakverrijking om te vermijden dat leerkrachten uitgeblust geraken. Volgens dit rapport biedt het onderwijs qua schoolorganisatie vandaag veel meer mogelijkheden dan vroeger om een leeftijdsbewust en competentieontwikkelend personeelsbeleid te voeren in scholen. De scholengemeenschap, op termijn de ‘scholengroep’ is daarvoor volgens hetzelfde rapport een ideaal platform aangezien het meer flexibiliteit en mogelijkheden biedt om een aangepast HRM beleid te voeren. Uit een studie van de SERV (Bourdeaud’hui, Janssens & Vanderhaeghe, 2004) blijkt dat de situatie op vlak van taakdifferentiatie (acuut) problematisch ervaren wordt bij iets minder dan 8% van de werknemers uit de onderwijssector, terwijl het Vlaamse referentiecijfer over alle sectoren heen ruim vier keer hoger ligt. 2.5 ALGEMENE CONCLUSIE Het loopbaandebat is een complex debat omwille van verschillende redenen. Enerzijds wordt het debat gevoerd door meerdere organisaties met verschillende belangen. Anderzijds is er ook binnen de wetenschappelijke wereld geen eenduidigheid met betrekking tot de wenselijkheid van horizontale, financiële en verticale differentiatie in de lerarenloopbaan. Dit onderzoek gaat niet verder in op de voor- of nadelen van loopbaandifferentiatie, maar wel op het uitblijvend antwoord van het onderwijs in Vlaanderen op de vraag naar meer loopbaanperspectieven voor leerkrachten. Het debat wordt al bijna twee decennia gevoerd maar het operationaliseren van de beleidsdoelen verloopt stroef. De focus van het onderzoek ligt op de invloed van de verschillende betrokken beleidsactoren op het loopbaandebat. 19 3. METHODOLOGIE 3.1 PROBLEEMSTELLING Reeds twintig jaar is er aandacht voor de loopbaanontwikkeling van leerkrachten binnen het Vlaamse onderwijsbeleid (Luc Van den Bossche, 1995; Vandenbroucke, 2004; Vanderpoorten, 2000; Smet, 2009). Tijdens de legislatuur van minister Smet was er sprake van een loopbaandebat waarin onder andere het doorbreken van de vlakke loopbaan besproken werd. Dit zou moeten leiden tot een loopbaanpact waarin een sterke visie voor de toekomst wordt vastgelegd samen met de onderwijspartners. Het pact kwam er niet en minister Smet is er niet in geslaagd om meer perspectief te brengen in de loopbaan van leraren, ondanks zijn grote ambitie. In dit onderzoek wordt nagegaan welke factoren het verloop van het loopbaandebat beïnvloed hebben en tot welke gevolgen dit geleid heeft voor de loopbaan van leraren in het basisonderwijs. Het onderzoek richt zich op twee onderzoeksvragen: 1. Wat zijn de doelen en de strategieën van de dominante machtsactoren van het Vlaams onderwijs, namelijk de Vlaamse onderwijsoverheid, de onderwijskoepels en de vakbonden, ten aanzien van de loopbaanontwikkeling van leraren, meer bepaald het doorbreken van de vlakke loopbaan van leraren? 2. Welke invloed hadden deze doelen en strategieën op het loopbaandebat in het onderwijs en op de verhoudingen tussen de dominante actoren? Om deze onderzoeksvragen te beantwoorden, wordt het loopbaandebat geanalyseerd aan de hand van het conceptueel model zoals beschreven in 2.3. Daarbij zijn drie grote delen uit het referentiekader van belang: historiek van de interactiepatronen context van het loopbaandebat definitie van de situatie, namelijk het voeren van een loopbaandebat en het doorbreken van de vlakke loopbaan van leraren De eerste twee aspecten werden reeds besproken in respectievelijk 2.3.1 en 2.3.2. Dit deel richt zich nog enkel op de definitie van de situatie. Daarbij wordt een antwoord gezocht op de volgende vragen: Welke visie hebben de verschillende actoren over het doorbreken van de vlakke loopbaan en hoe staan zij tegenover het voeren van een loopbaandebat? Wat zijn de doelen die de verschillende betrokken actoren voorop stellen om de vlakke loopbaan in het basisonderwijs te doorbereken? Welke strategieën gebruiken de dominante actoren om die doelen met betrekking tot het doorbreken van de vlakke loopbaan in het basisonderwijs te realiseren? 20 Om de invloed van de doelen en de strategieën na te gaan, worden de reacties op de voorstellen bekeken. Hieruit worden de politieke vaardigheden van de minister afgeleid. Hoe reageerden de betrokken actoren op de voorstellen van de minister met betrekking tot het doorbreken van de vlakke loopbaan van de leraar? Hoe reageerden de betrokken actoren op de aanpak van de minister met betrekking tot het komen tot een loopbaanpact? Tot welke resultaten heeft het loopbaandebat geleid en welke politieke vaardigheden kunnen hieruit afgeleid worden? 3.2 EEN KWALITATIEF ONDERZOEK Om de onderzoeksvragen te beantwoorden, wordt gebruik gemaakt van kwalitatief onderzoek. Het onderzoek is gericht op het verwerven van inzicht in de verhoudingen tussen de dominante actoren binnen het loopbaandebat. Kwalitatief onderzoek streeft niet naar veralgemeenbare uitspraken of statistische samenhangen. Bij dit soort onderzoek staat het interpretatieve begrijpen centraal (Kelchtermans,1999; Smeyers, 1999). Het overlegproces wordt gemedieerd en gemodereerd door processen van betekenisverlening enerzijds en kenmerken van de context anderzijds (Levering & Smeyers, 1999). Om dit proces te begrijpen en te interpreteren wordt gebruik gemaakt van kwalitatief onderzoek. “Qualitative researchers are interested in understanding the meaning people have constructed, that is, how they make sense of their world and the experiences they have in the world” (Merriam,1998:6). De bedoeling van dit onderzoek is om op een valide en betrouwbare manier te reconstrueren hoe de gesprekken met betrekking tot het doorbreken van de vlakke loopbaan verliepen. Het begrijpen van het onderhandelingsproces is hier een doel op zich, het is dus niet de bedoeling om voorspellingen of generalisaties te maken (Merriam, 1998). Dergelijk onderzoek brengt ook wel een aantal beperkingen met zich mee, de betrouwbaarheid en de validiteit kunnen namelijk niet volledig gegarandeerd worden (Miles & Huberman, 1994; Van Hove & Claes, 2011). Om de betrouwbaarheid en de validiteit van het onderzoek te verhogen werd aan de volgende eisen voldaan: de betrokken actoren werden duidelijk omschreven de ondernomen onderzoeksstappen werden uitgebreid gerapporteerd de resultaten werden geïllustreerd met empirische voorbeelden, namelijk citaten de interviews werden via audio-opnames vastgelegd er werd gecontroleerd of de gecontacteerde respondenten daadwerkelijk bij de gesprekken aanwezig waren de synthese van de interviews werd door de respondenten nagelezen er werd gebruik gemaakt van methodetriangulatie, namelijk de combinatie van een documentanalyse en semigestructureerde interviews 21 bij het ontwerpen van de interviews werd gebruik gemaakt van een theoretisch kader 3.3 SELECTIE EN BESCHRIJVING VAN PARTICIPANTEN 3.3.1 Afbakening studieobject Het leerplichtonderwijs wordt structureel opgesplitst in basis- en secundair onderwijs. Het loopbaandebat werd algemeen gevoerd, nog geen rekening houdend met de structurele verschillen tussen beide onderwijsniveaus. Toch dient in dit onderzoek een onderscheid gemaakt te worden aangezien de machtsverhoudingen bij de vertegenwoordigers verschillend zijn binnen basis- en secundair onderwijs. Enerzijds is er een verschil in verdeling tussen de onderwijsnetten en anderzijds worden ze ook door verschillende vakbonden vertegenwoordigd. Dit onderzoek beperkt zich tot het basisonderwijs en de dominante actoren die dit niveau vertegenwoordigen. Het onderzoek werd ook beperkt in tijd. Om haalbaarheidsredenen werd dit onderzoek beperkt tot één legislatuur. Er werd gekozen voor de legislatuur van Pascal Smet omwille van het loopbaandebat en de actuele waarde ervan. Het loopbaandebat wil alle aspecten met betrekking tot de loopbaan van de leraar als één geheel bespreken. Het is binnen de tijdspanne van een masterproef onmogelijk om alle voorstellen uit het debat ten gronde te bekijken. Dit onderzoek focust zich op het doorbreken van de vlakke loopbaan. De drie concepten die daaraan gekoppeld worden zijn de loopbaanladder, gedifferentieerde verloning en taak- en functiedifferentiatie. Tijdens het uitwerken van de interviews werd ook de schaalvergroting toegevoegd aangezien dit naar het einde van de legislatuur toe, uit het loopbaandebat werd gelicht. Bestuurlijke schaalvergroting is volgens de minister de basis voor de andere concepten. 3.3.2 Selectie en omschrijving van organisaties Om te onderzoeken welke doelen en strategieën door de betrokken actoren werden ingezet en tot welke resultaten deze geleid hebben, moet eerst nagegaan worden wie de betrokken actoren zijn. Uit de literatuurstudie bleek dat de belangrijkste onderhandelingspartners van de Vlaamse overheid de vakbonden en onderwijsnetten zijn (zie 2.3.1). Binnen de onderwijsnetten en onderwijsvakbonden worden enkel de meest relevante organisaties geselecteerd. Hieronder volgt een omschrijving van de verschillende organisaties die betrokken worden in het onderzoek. Vlaamse overheid De Vlaamse overheid speelt een zeer belangrijke rol aangezien zij in hoofdzaak instaat voor de financiering van het onderwijs en de krijtlijnen van het onderwijsbeleid uittekent (Devos, 2012). De belangrijkste politieke functie binnen deze organisatie wordt waargenomen door de minister van onderwijs. Hij wordt hierin bijgestaan door een kabinet en een administratie, het Departement Onderwijs & Vorming (Devos, 1995). Voor dit onderzoek werd het kabinet gecontacteerd als vertegenwoordiger van de Vlaamse overheid en als nauwe partner van de minister. 22 De vakbonden De Vlaamse onderwijsvakbonden vormen een onderdeel van de drie grote algemene vakcentrales: het Algemeen Christelijk Vakverbond (ACV); het Algemeen Belgisch Vakverbond (ABVV) en de Algemene Centrale der Liberale Vakbonden (ACLVB). Deze vakcentrales vertegenwoordigen de onderwijsvakbonden in alle belangrijke onderhandelingsen overlegstructuren van het beleid (Devos et al., 2002). Als relevante onderwijsvakbonden werden het Christelijk Onderwijzersverbond (COV) en de Algemene Centrale der Openbare Diensten (ACOD) betrokken in dit onderzoek. Het COV is één van de twee onderwijscentrales van het ACV en verdedigt de belangen van de personeelsleden van het gesubsidieerd vrij en officieel basisonderwijs (Van der Hoeven, 2012). De ACOD Onderwijs is de socialistische onderwijsvakbond die deel uitmaakt van het Algemeen Belgisch Vakverbond (ABVV), de overkoepelende socialistische vakbond. De onderwijsnetten In Vlaanderen onderscheidt men drie onderwijsnetten die erkend worden door de Vlaamse Gemeenschap: het gemeenschapsonderwijs, het officieel gesubsidieerd onderwijs en het vrij gesubsidieerd onderwijs. Uit elk net werd de meest relevante actor voor basisonderwijs geselecteerd. Voor het gemeenschapsonderwijs wordt het net zelf, het GO!onderwijs van de Vlaamse Gemeenschap, betrokken in het onderzoek. Het gemeenschapsonderwijs representeert ongeveer 15% van de leerlingen uit het basisonderwijs (www.ond.vlaanderen.be). Binnen het vrij gesubsidieerd onderwijs richt dit onderzoek zich op het Vlaams Verbond van het Katholiek Basisonderwijs (VVKBaO), een onderdeel van het Vlaams Secretariaat voor Katholiek Onderwijs (VSKO) aangezien dit de grootste koepel binnen dit net is. Het is ook de grootste vertegenwoordiger in het algemeen. Ze vertegenwoordigen 60% van de leerlingen in het basisonderwijs (Devos, 2012). Dit verbond is namelijk verantwoordelijk voor de schoolondersteuning, coördinatie en de vertegenwoordiging van het basisonderwijs (Van Petegem & Imbrecht, 2012). Ook in het gesubsidieerd officieel onderwijs zijn er centraal coördinerende beleidsorganen uitgebouwd. Provinciebesturen hebben zich verenigd in de Cel voor het Vlaams Provinciaal Onderwijs (CPVO) en de gemeentebesturen in het Onderwijssecretariaat van de Steden en Gemeenten van de Vlaamse Gemeenschap (OVSG). Enkel het OVSG wordt in dit onderzoek betrokken aangezien deze koepel een grotere impact heeft binnen dit net dat ongeveer 23% van de leerlingen vertegenwoordigt (www.ond.vlaanderen.be). 23 3.4 VERZAMELEN VAN ONDERZOEKSGEGEVENS De verzameling van de gegevens over het loopbaandebat gebeurde op basis van twee methodes, namelijk een documentanalyse en semigestructureerde interviews. Hierdoor is er sprake van methodetriangulatie. 3.4.1 Documentanalyse Een analyse van alle beschikbare documenten omtrent loopbaanontwikkeling en het loopbaandebat in het onderwijs is nodig om grondig voorbereid te zijn op de interviews en om een duidelijk beeld te krijgen van het Vlaamse onderwijsbeleid omtrent loopbaanontwikkeling van leraren. Eerst werden de beleidsdocumenten geanalyseerd waaronder de beleidsnota’s, beleidsbrieven, decreten met betrekking tot loopbaanontwikkeling enzovoort. Er werd bekeken welke doelstellingen de verschillende Vlaamse ministers van onderwijs vooropstelden, welke doelstellingen daarvan al dan niet bereikt werden en welke maatregelen hiervoor ingezet werden. Daarna werd dieper ingegaan op het loopbaandebat en dus de legislatuur van minister Smet. De artikels die gepubliceerd werden in de tijdschriften van de vakbonden (Basis en Standpunt) en onderwijskoepels en het GO! (School+visie, Imago en GO!&co) werden bestudeerd om zo na te gaan welke standpunten ingenomen werden en hoe gereageerd werd op acties vanuit de Vlaamse overheid. Ook artikels die in de onafhankelijke pers verschenen werden onder de loep genomen. Van een aantal actoren konden ook interne documenten met betrekking tot het loopbaandebat geraadpleegd worden. 3.4.2 Semigestructureerde interviews Vervolgens werden officiële vertegenwoordigers van de onderwijsorganisaties en de overheid geïnterviewd. In bijlage 1 is een lijst opgenomen van de geïnterviewde respondenten. Aan de hand van gepubliceerde documenten met betrekking tot het loopbaandebat werd duidelijk welke vertegenwoordigers nauw betrokken waren bij het loopbaandebat. Tijdens het eerste interview met de vaste onderhandelaar van het kabinet werd gecontroleerd of de gecontacteerde vertegenwoordigers wel degelijk betrokken waren bij de gesprekken. Dit werd bevestigd. Van alle gecontacteerde vertegenwoordigers ging iedereen onmiddellijk in op het verzoek voor een gesprek. Op het kabinet werden beide medewerkers die het loopbaandossier opvolgden, geïnterviewd. Ook bij het OVSG waren er twee vertegenwoordigers aanwezig tijdens het interview omdat de aanvankelijk gecontacteerde persoon met pensioen was gegaan bij de jaarwisseling. Voor de andere actoren werd er telkens één persoon geïnterviewd. Al deze gesprekken waren cruciaal voor ons onderzoek aangezien het debat in beperkte kring gevoerd werd om de open sfeer te garanderen. De interviews waren semigestructureerd. In kwalitatief onderzoek is het interview de meest gebruikte methode van dataverzameling (Kvale, 1996; Patton, 1990). Hierin zijn er verschillende varianten, gaande van zeer open tot uiterst gestructureerde interviews. Er werd voor semigestructureerde interviews gekozen waardoor vergelijkbaarheid gegarandeerd blijft. Het is namelijk belangrijk dat alle aspecten uit het model aan bod komen in alle interviews. Dit type interview is ook voldoende open en doet recht aan de individuele betekenisverlening 24 van de respondenten (Kelchtermans, 2004) wat centraal staat in het conceptueel model van Silverman (zie 2.3). Hierbij werd gevraagd aan de respondenten om de vragen te beantwoorden vanuit de standpunten van de organisatie om zo tot de definitie van de situatie van de organisatie te komen. De interviewleidraad werd steeds aangepast aan de specifieke context van de organisatie. Er lag geen volgorde van vragen vast waardoor dieper kon ingegaan worden op bepaalde aspecten die de respondent aanbracht. In bijlage 2 is de interviewleidraad opgenomen die als basis diende voor de concrete (per organisatie aangepaste) interviews. De onderzoeksvragen en het conceptueel kader liggen aan de basis van de interviewleidraad. Miles en Huberman (1994) geven aan dat een theoretisch kader richting geeft aan het ontwerpen van interviews waardoor meer betrouwbare en valide gegevens verkregen worden. 3.5 ANALYSEREN VAN ONDERZOEKSGEGEVENS Alle interviews werden op een geluidsband vastgelegd en nadien getranscribeerd en gecodeerd. De codes werden geclusterd en onder drie thema’s samengebracht (zie bijlage 3). De interpretatie van de verzamelde data gebeurde in twee fasen, met als eerste fase een verticale analyse en als tweede een horizontale analyse (Kelchtermans, 1999; Miles & Huberman, 1994). Deze data werden geanalyseerd aan de hand van het conceptueel kader voor de analyse van zichtbare machtsrelaties (Devos, 1995). Bij de verticale analyse werd per organisatie het getranscribeerde interview geanalyseerd. Deze analyse resulteerde per interview in een synthesetekst, gebaseerd op de gecodeerde transcripties. De synthesetekst werd aangevuld met relevante citaten uit de interviews en uit de documentenanalyse. Dit document werd uiteindelijk ter goedkeuring aan de desbetreffende participant voorgelegd, dit is de zogenaamde ‘member check’ (Van Hove & Claes, 2011). Bemerkingen van de respondenten konden dan ook voor aanpassingen in de syntheseteksten zorgen. Er werden echter geen bemerkingen bij de syntheseteksten geformuleerd door de respondenten. Alle informatie uit de verticale analyses werd samengebracht in een horizontale analyse. De horizontale analyse was de basis voor het rapporteren van de resultaten verder in dit onderzoek. Bij de horizontale analyse werd de informatie van de verschillende organisaties vergeleken. Zo was het mogelijk om de overeenkomsten en de verschillen tussen de organisaties te identificeren en te begrijpen en bepaalde patronen te ontdekken (Kelchtermans, 1999). Voor de horizontale analyse werd opnieuw gebruik gemaakt van de structuur in bijlage 3. Eerst werd de algemene visie van de verschillende actoren met betrekking tot het loopbaandebat geanalyseerd. Daarbij werd ook nagegaan hoe de verschillende actoren het ‘probleem’ van de vlakke loopbaan percipiëren en welke doelen ze voorop stellen om deze al dan niet te doorbreken. Daarna werd per aspect, of het nu een inhoudelijk voorstel was of een actie, bekeken hoe de verschillende actoren hierop reageerden en waarom. Voor de verdere analyse werd het conceptueel kader voor de analyse van zichtbare machtsrelaties (Devos, 1995) gebruikt als structuur. Uit de data werden telkens de doelstellingen en de strategieën 25 van de verschillende actoren afgeleid. Om een goed overzicht te krijgen over de verschillende reacties, werd alles samengevat in een matrix. Deze analyse werd gebaseerd op artikels uit tijdschriften, verslagen van parlementaire bijeenkomsten, beleidsteksten, interne documenten en hoofdzakelijk de informatie die verkregen werd via de semigestructureerde interviews met de vertegenwoordigers van de verschillende organisaties die het loopbaandebat van dichtbij volgden. Uiteindelijk werd nagegaan of er door het voeren van het loopbaandebat iets veranderd is in de definitie van de situatie bij de verschillende actoren en hoe politieke vaardigheden daarbij een rol gespeeld hebben. Bij de verwerking van al deze gegevens werd gezocht naar overeenkomsten tussen de verschillende informatiebronnen. Tegenstrijdigheden tussen de uitspraken van de respondenten in interviews, hun publicaties en interne documenten van de organisaties werden niet vastgesteld. De informatie uit de artikels werd wel soms genuanceerd of aangevuld. Er waren ook geen contradicties tussen de verschillende organisaties bij het beschrijven van het verloop van het proces. 26 4. RESULTATEN Om de onderzoeksvragen te beantwoorden, wordt gesteund op het conceptueel model zoals beschreven in 2.3. Het conceptueel model dient als bril om de onderhandelingsprocessen te bestuderen. Om de resultaten te rapporteren, wordt volgende structuur gehanteerd: - - - In een eerste deel wordt een algemeen overzicht gegeven van de verschillende visies op het loopbaandebat. Vragen als: ‘wie heeft het loopbaandebat op gang gebracht?’ en ‘welke doelen werden daarbij beoogd?’ worden hier beantwoord. In het tweede deel wordt de inhoud van het loopbaandebat besproken. Aan de hand van de concrete voorstellen om de vlakke loopbaan te doorbreken, wordt een analyse gemaakt van de posities en standpunten van de dominante actoren Daarna wordt het verloop van het loopbaandebat geanalyseerd. Daarin worden de acties en reacties met betrekking tot de voorstellen tijdens het debat beschreven. Uit deze analyses wordt in een afrondende synthese samen gevat wat de doelen en de strategieën waren van de verschillende actoren en of dat hun definitie van de situatie veranderd heeft. Eerst en vooral wordt een overzicht gegeven van de verschillende visies op het loopbaandebat. Vragen als: ‘wie heeft het loopbaandebat op gang gebracht?’ en ‘welke doelen werden daarbij beoogd?’ worden hier beantwoord. Vervolgens worden de inhoud en het verloop van het loopbaandebat besproken. Eerst wordt een analyse gemaakt van de posities en standpunten van de dominante actoren ten aanzien van de voorstellen om de vlakke loopbaan te doorbreken. Daarna worden de reacties met betrekking tot de voorstellen tijdens en de aanpak van het debat beschreven. Beide aspecten worden hier behandeld omdat naast de ver uiteen liggende standpunten, ook bepaalde gebeurtenissen ervoor zorgden dat de besprekingen moeilijk verliepen. Uit deze analyses wordt afgeleid wat de doelen en de strategieën waren van de verschillende actoren en of dat hun definitie van de situatie veranderd heeft. 4.1 ALGEMENE VISIE OP HET LOOPBAANDEBAT EN HET DOORBREKEN VAN DE VLAKKE LOOPBAAN Alle betrokken actoren waren bereid om mee te stappen in een loopbaandebat zoals voorgesteld door minister Smet. De strategie van de minister was om een open debat te voeren met de onderwijsnetten en de vakbonden om zo tot een pact te komen. Het overkoepelend doel, namelijk het aantrekken en behouden van excellente leerkrachten, wordt algemeen geaccepteerd. De operationele doelstellingen van de overheid, de koepels en de vakbonden zijn echter tegenstrijdig. De vakbonden willen de huidige rechtspositie behouden en de overheid en de koepels vinden net dat dit systeem niet langer houdbaar is en flexibeler 27 moet worden. Bij een flexibeler personeelsbeleid verliezen de vakbonden hun controle over de centrale middelen, wat zij proberen te voorkomen. Er wijzen zowel respondenten uit de koepels als uit de vakbonden op de afwezigheid van financiële middelen wat volgens hen onderhandelingen onmogelijk maakt. De standpunten van de verschillende actoren worden hieronder gedetailleerd beschreven en de analyse van de doelen en de strategieën van de verschillende actoren wordt in tabel 1 schematisch samengevat. De figuur wordt aangevuld met een analyse van de politieke vaardigheden van de minister en het resultaat. Overheid Pascal Smet (SP.A, 2009 - 2014) erkent dat de leraren de echte bouwstenen van een school zijn (Smet, 2012). Kwaliteitsvol onderwijs staat of valt volgens hem met goede, gemotiveerde leerkrachten (Smet, 2009). Naast een excellente opleiding is ook een continue investering in competentieontwikkeling van leraren noodzakelijk. Daarom wil minister Smet dat de overheid een kader creëert met aantrekkelijke arbeidsvoorwaarden vergelijkbaar met dat van andere hooggeschoolde professionals (Smet, 2012). Het dreigend lerarentekort en de grote uitstroom bij beginnende leraren waren hier aanleiding voor. Hij wil samen met alle onderwijspartners naar een manier zoeken om de loopbanen van leraren uitdagender te maken via taak- en functiedifferentiatie om personeelsleden op het einde van hun loopbaan langer aan het werk te houden en het beroep aantrekkelijker te maken. Hij wil een pact sluiten met de onderwijsverstrekkers en de vakbonden, over het kader waarbinnen de komende jaren het onderwijsbeleid omtrent alle facetten van de loopbaan van leraren zal uitgevoerd worden (Smet, 2012). Ook volgens de raadgever uit het kabinet is één maatregel niet voldoende om 20.000 extra leraren aan te trekken. Minister Smet gebruikt hierbij een andere strategie dan gebruikelijk. Volgens alle respondenten heeft hij ook een andere stijl in vergelijking met de vorige minister. Minister Smet verspreidde zijn visie en binnen die visie was er marge om de ideeën te concretiseren. Het afdelingshoofd van het GO! wijst er op dat door deze aanpak de onderhandelingsmarges groter waren waardoor alle partijen hun impact proberen te vergroten. De respondenten hebben het over een andere aanpak maar koppelen daar geen waardeoordeel aan vast. Toch stellen we op het einde van de legislatuur vast dat deze strategie weinig resultaten opgeleverd heeft. De ideeën van de minister werden niet vertaald naar actie waar volgens Bacharach (2005) politieke bekwaamheid voor nodig is. De minister is gestart met het terrein in kaart zetten, maar hij is er niet volledig in geslaagd om mensen aan zijn kant krijgen en hij kwam niet tot resultaten. Volgens Bacharach (2005) is er dan geen sprake van een politiek competente leider. Volgens één van de respondenten was er een groot verschil in politiek gewicht tussen minister Vandenbroucke en minister Smet. Deze respondent gaf aan dat minister Smet duidelijk minder invloed had in het parlement. Dit gezag van de beleidsvoerder is volgens Leune (2001) één van de componenten om een effectief beleid te voeren. Vakbonden De vakbonden stonden positief tegenover het voorstel om een loopbaandebat te voeren en wensten hier aan deel te nemen. Het COV was volgens de algemeen secretaris zelfs vragende partij om tot een loopbaanpact te komen met een sterke visie op de toekomst. De vakbonden waren akkoord met een globale aanpak. De algemeen secretaris van de ACOD Onderwijs 28 betwijfelde wel de haalbaarheid gezien de budgettaire ruimte. Dit budget is volgens de vakbonden noodzakelijk omdat onderhandelen geven en nemen is. De vakbonden willen met hun bijdrage binnen het loopbaandebat de gangbare salarisschalen en de rechtspositie van leraren beschermen. Dit komt overeen met het controleren van de centrale resources in het conceptueel model. Daarnaast willen ze ook dat het loopbaandebat resulteert in een beter statuut voor alle personeelsleden met bijzondere aandacht voor de oudere collega’s en de beginnende leraren (Maes, 2011; Vanderhoeven, 2013; Deweerdt, 2009, 2013). Beide vakbonden maken wel een kanttekening bij de term ‘vlakke loopbaan’. Enerzijds geeft de algemeen secretaris van het COV in het gesprek aan dat het gros van de leraren geen hiërarchische carrière wenst uit te bouwen en anderzijds doet de term ‘vlakke loopbaan’ volgens de algemeen secretaris van de ACOD Onderwijs onrecht aan de leraren die kiezen voor een volledige loopbaan in de klas. Het COV zet haar studiedienst en rapporten van externe onderzoekers in om hun standpunten te verdedigen, maar ook om het veld te informeren. In het gesprek geeft de algemeen secretaris van het COV aan dat er tijdens het loopbaandebat vooral ‘gezaaid’ werd, dit wil zeggen hun ideeën verspreiden via artikels en gesprekken. Tot onderhandelen is het nooit gekomen. Als je veel tijd hebt, dan zaaien wij vooral om dan te kunnen maaien. Dat wil zeggen door wat je schrijft, door met de mensen in debat te gaan en dan zo beginnen te hopen dat vernieuwde inzichten kunnen groeien. Dat is de trage strategie, het lange termijn denken. Als het kort moet gaan, dan hangt het ervan af, soms moeten we dan toch met kracht onderhandelen, politieke partijen inschakelen, ons netwerk activeren, de achterban om steun vragen en soms is het aan de onderhandelingstafel bikkelhard. Daarnaast hebben beide vakbonden ook basisstandpunten, zoals de vaste benoeming en de inzetbaarheid, waar ze niet van afwijken. Koepels en GO! Voor het GO! is het aantrekken en behouden van goede en gemotiveerde leerkrachten een prioritaire opdracht, ze waren dan ook vragende partij voor het voeren van een loopbaandebat volgens het afdelingshoofd van het GO!. De secretaris-generaal van het VVKBaO zag mogelijkheden om vastgeroeste elementen, los te maken: “Ook omdat we denken dat vanuit het departement en vanuit het kabinet, hier en daar wel breekijzer kan gebruikt worden om het één en ander dat zo vastgeroest zit, los te maken.” De koepels en het GO! zijn het erover eens dat er nood is aan een meer flexibel personeelsbeleid. Het afdelingshoofd van het GO! zegt er het volgende over: Als je nu gaat kijken naar het decreet van de rechtspositie, moet je bij manier van spreken daar dagdagelijks mee bezig zijn om met zekerheid het maximale eruit te halen. De complexiteit en het gebetonneerd zijn van alle procedures laat bijna geen personeelsbeleid mogelijk. Doordat alles strikt en tot in detail beschreven is, heb je bijna geen bewegingsruimte. 29 Volgens het VVKBaO moeten de fundamentele principes van het personeelsbeleid onder de loep genomen worden (Van den Brande, 2011). De secretaris-generaal van het VVKBaO bevestigt dit in het gesprek, volgens hem mag de rechtspositie de basisdoelstellingen van het onderwijs niet bemoeilijken. Het OVSG wil daarbij dat de autonomie en de beleidskracht van scholen en inrichtende machten niet in het gedrang komt (OVSG, 2013). Dit is een voorbeeld hoe organisaties hun doelen richten op de controle van de centrale resources (Pfeffer & Salancik, 2003; Lowery, 2007). De algemeen directeur van het OVSG geeft aan dat er voor de beleidsplannen van minister Smet een duidelijk financieel kader ontbrak waardoor vragen rezen naar de haalbaarheid van de beleidsvoorstellen. Volgens hem is ook deze informatie nodig om beleid te maken en zonder taboes te spreken. Volgens het afdelingshoofd van het GO! is veranderen zonder middelen theoretisch mogelijk, maar in de praktijk moeilijk. 30 Tabel 1: overzicht van doelen en strategieën van de onderwijssectoren in het loopbaandebat – doorbreken van de vlakke loopbaan (algemeen) Doelstellingen Strategieën Politieke vaardigheden Resultaat Overheid VVKBaO een kader creëren met aantrekkelijke arbeidsvoorwaarden pact sluiten met de onderwijsverstrekkers en de vakbonden een meer flexibel personeelsbeleid vastgeroeste aantrekken en elementen losmaken behouden van goede en gemotiveerde fundamentele leerkrachten is principes van het prioritair onderwijsbeleid onder de loep nemen andere strategie in vergelijking met andere dossiers (zie acties) middelen vrijmaken via bestuurlijke schaalvergroting de intentie van de minister is er om: het terrein op kaart te zetten mensen aan zijn kant te krijgen tot resultaten te komen GO! OVSG de beleidskracht en autonomie van scholen en inrichtende machten beschermen en versterken COV ACOD onderhandelen over het kader de gangbare salarisschalen van leraren beschermen een beter statuut voor alle personeelsleden rechtspositie beschermen vlakke loopbaan doorbreken voor leraren die het wensen vermijden van respecteren van hiërarchie in leerkrachten die wel in lerarenkorps de klas willen blijven staan aftoetsen en vasthouden aan basisstandpunten studiedienst + externe rapporten veld informeren en ideeën verspreiden niet gelukt, bilaterale gesprekken liepen vast, later door parlement overgenomen in hoorzittingen niet gelukt, aanvankelijk positieve ingesteldheid maar verliest vertrouwen door foute communicatie, trage aanpak en intransparant financieel beleid niet gelukt grotere onderhandelingsmarges alle partijen proberen hun impact te vergroten vele uiteenlopende standpunten geen strikt onderhandelingsplan bedenkingen omtrent de financiële haalbaarheid geen loopbaanpact 31 geen politiek competente leider volgens de criteria van Bacharach (2005) 4.2 ANALYSE VAN DE CONCRETE VOORSTELLEN Op het einde van de legislatuur stellen we vast dat geen enkel voorstel met betrekking tot het doorbreken van de vlakke loopbaan geïmplementeerd werd. Enerzijds is er grote onenigheid over de verschillende voorstellen tussen de verschillende actoren. Anderzijds ontbreken er financiële middelen die volgens de meeste actoren nodig zijn om de ideeën te realiseren. Eerst worden de verschillende voorstellen besproken zoals ze voorgesteld werden door de minister. Vervolgens worden de reacties hierop omschreven. De doelen en de strategieën van de verschillende actoren omtrent de inhoudelijke voorstellen, namelijk de loopbaanladder, gedifferentieerde verloning en taak- en functiedifferentiatie, worden weergegeven in respectievelijk tabel 2, 3 en 4. 4.2.1 Loopbaanladder Overheid De minister stelt voor om een loopbaanladder in te voeren om meer perspectieven te bieden in de loopbaan van de leraar. De loopbaan van een leraar bestaat dan uit drie opeenvolgende trappen, namelijk juniorleraar, leraar en expertleraar. Dit zou moeten zorgen voor meer werkzekerheid en ingroeimogelijkheden voor de beginnende leraar. Vervolgens biedt het volgens hem voldoende ruimte en kansen om op een gewaardeerde wijze aan de slag te blijven in het onderwijs door bijvoorbeeld jobdifferentiatie. Als laatste geeft het ook de mogelijkheid om bijzondere expertise en uitzonderlijke competenties te valideren via de functie van expertleraar (Smet, 2012). Vakbonden De algemeen secretaris van het COV vindt de aandacht voor het doorbreken van de vlakke loopbaan, voor zij die het wensen, een positief punt. Ze maakt hierbij wel de kanttekening dat volgens haar het gros van de leraren geen hiërarchische carrière wil uitbouwen, maar bewust graag de kerntaak ‘werken met kinderen’ wil uitvoeren. Ook de algemeen secretaris van de ACOD Onderwijs vindt dat we deze groep niet uit het oog mogen verliezen en hun keuze hiervoor moeten waarderen. Naar het einde van de loopbaan toe, wordt de lesopdracht (voor sommigen) volgens de vakbonden toch wel zwaar en willen leraren de kans krijgen om andere onderwijskundige/pedagogische taken uit te oefenen. Beide vakbonden vragen ook aandacht voor het einde van de loopbaan. De vakbonden willen dat de nodige omkadering voorzien wordt en wil niet dat het realiseren van deze doelstellingen ten koste van andere noden is. In verband met het voorstel van de loopbaanladder, hebben de vakbonden enkele bedenkingen. Het COC-COV spreekt liever over een loopbaantraject in plaats van een loopbaanladder dat hiërarchie zou kunnen suggereren. Zij omschrijven de loopbaan als een continuüm van gelijkwaardige fasen met verschillende noden. Dit pleidooi werd reeds vóór het loopbaandebat van minister Smet gevoerd in hun tijdschrift Basis (Maes, 2008). Ze pleiten voor een gefaseerde loopbaanontwikkeling met ingroeibanen voor beginners, doorgroeibanen op basis van individuele deskundigheid en uitgroeibanen op het einde van de loopbaan, met 32 een goede en definitieve uitstapregeling (Maes, 2009, 2010b). De algemeen secretaris van COV vulde aan dat ze geen model wensen die concurrentie en rechtsonzekerheid creëert. De ACOD ziet het begrip juniorleraar als een positieve ontwikkeling op voorwaarde dat het inderdaad gaat om meer werkzekerheid voor de beginners, een snellere vaste benoeming en een identiek startsalaris. Ze stellen zich wel vragen bij de expertleraar. Wie komt hiervoor in aanmerking? Wie zal beslissen over de bevordering? En wat met de leraar die tussen beide categorieën valt (Deckers, 2013)? De algemeen secretaris van de ACOD Onderwijs vreest voor willekeur als dit niet aan de hand van objectieve maatstaven zoals nascholing, bijkomende diploma’s of getuigschriften wordt vastgelegd. Koepels Het GO! ziet de loopbaanladder als een positief gegeven. Naar aanleiding van het indienen van memoranda hebben ze zich volgens het afdelingshoofd van het GO! gebogen over de verdere uitwerking van dit principe. De loopbaan van de leerkracht moet volgens hen onderverdeeld worden in drie fasen: de assistent-leraar, de leraar en de onderwijsexpert. Zo ontstaat volgens het GO! een loopbaanperspectief waarbij men ten volle als ‘leraar’ wordt beschouwd vanaf het statuut van onderwijsassistent, maar waarbij de loopbaanfasering gekoppeld wordt aan attesteerbare beheersingsniveaus en aan toenemende eisen inzake autonomie en verantwoordelijkheid bij het uitvoeren van gespecialiseerde taken binnen de school en de scholengroep (GO!, 2014). De objectivering van de overgangen tussen de verschillende fases moet nog verder uitgewerkt worden maar het GO! wil dit niet puur baseren op extra diploma’s wat volgens het afdelingshoofd van het GO! te formalistisch is. Het is volgens hen een samenspel van verplichte nascholingen en verantwoordelijkheden die in het schoolbeleid werden opgenomen door de leraar en opgenomen werden in een evaluatiedossier. De loopbaan wordt dus gradueel opgebouwd op basis van vastgestelde en/of geattesteerde competenties waaraan de scholen binnen de scholengroep nood hebben. De expert-leraren worden in dit voorstel hoger verloond waardoor er nood is aan extra financiële middelen. Het kan volgens het afdelingshoofd van het GO! niet de bedoeling zijn om de aspirant-leraar minder te laten verdienen dan de huidige leraren, wat ook niet bespreekbaar zou zijn voor de vakbonden. Ook het OVSG waardeert een loopbaanladder die kansen op functiedifferentiatie biedt en aanspoort tot professionalisering en kwaliteitszorg. Ze voegen er wel nog een suggestie aan toe in verband met een proefperiode voor beginnende leerkrachten en een geleidelijke opbouw van de vaste benoeming: We vragen namelijk een contract van onbepaalde duur met een proefperiode voor de beginnende junior-leerkracht, zodat de werkgever snel en accuraat kan ingrijpen als het niet lukt. We pleiten eerder voor een geleidelijke opbouw van de vaste benoeming. Hierdoor creëert men een sterkere incentive om doorheen de relatief vlakke carrière van een leraar voldoende verder te professionaliseren. De leraar plukt dan op het einde van zijn carrière de vruchten van zijn engagement voor het onderwijs. De periodieke evaluatie zou dan ook een duidelijk belonend effect moeten hebben, wat nu niet het geval is. Zo’n deeltijdse benoeming laat eveneens toe dat de leraar een gemengde loopbaan uitbouwt in andere sectoren wanneer hij dat wenst (OVSG, 2013:3). 33 Ook het OVSG wijst er op, net als de vakbonden, dat er weinig of geen aandacht is voor de verlengde loopbaan. Volgens hen is het nochtans essentieel om te weten hoe je met ‘oudere’ werknemers in het onderwijs wil omgaan (OVSG, 2013). Verder moet volgens de algemeen directeur van OVSG nog verder gediscussieerd worden over de objectiveerbaarheid en de gedifferentieerde verloning. De directeur-generaal van het VSKO gaf tijdens de hoorzitting aan dat ze de loopbaanladder als piste om te investeren in de kwaliteit van de onderwijsgevenden, als concept nog te vaag vindt. Ook tijdens het gesprek plaatst de secretaris-generaal van het VVKBaO nog vraagtekens bij de objectivering en zelfs de zinvolheid. 4.2.2 Gedifferentieerde verloning Overheid De minister wil aan elke trede van de loopbaanladder een bijhorende financiële waardering koppelen die wordt vertaald in een salarisschaal per trap van de loopbaanladder. Verder kan dit aangevuld worden met een gedifferentieerde verloning voor objectiveerbare groepen leraren, bijvoorbeeld op basis van context en leerlingenkenmerken (Smet, 2012). De loondifferentiatie is een manier om medewerkers te belonen of een functie aantrekkelijker te maken. Diezelfde maatregel in het onderwijs doorvoeren, lokt volgens de raadgever van het kabinet gemengde reacties en heel wat vragen uit. Het is volgens hem een punt waar niemand, noch werkgevers, noch werknemers, voor staan te springen. Vakbonden De vakbonden willen dat de gangbare salarisschalen behouden blijven en wijzen een gedifferentieerde verloning gekoppeld aan een loopbaanladder af. Het COC-COV pleit tijdens de hoorzitting wel voor een extra verloning voor leerkrachten met een extra relevant getuigschrift, ook de ACOD heeft hier geen bezwaar tegen. Koepels Het VSKO verzet zich tegen de individuele loondifferentiatie als maatregel om de vlakke loopbaan te doorbreken, ze zijn eerder voorstander van job- en taakdifferentiatie. Ook het OVSG ziet meer heil in een verschil in opdrachten in plaats van een verschil in verloning. Het VVKBaO is net zoals de vakbonden voorstander van een diplomaverloning indien dit gekoppeld wordt aan een specifieke functie met bijkomende opdrachten. Volgens het GO! mag loondifferentiatie niet enkel gericht worden op anciënniteit. Loondifferentiatie op objectieve gronden die te maken hebben met de opdracht, de context of de verantwoordelijkheid kan volgens het GO!. Ze zijn geen voorstander van loondifferentiatie op basis van kwalificatie. Volgens hen moet de jobinhoud en niet het bekwaamheidsbewijs de hoogte van het salaris bepalen (Verdyck, 2011). 4.2.3 Functie- en taakdifferentiatie Overheid Naast een loopbaanladder met drie trappen, voorziet de minister ook ruimte voor jobdifferentiatie, zodat de leraar – die daar nood aan heeft - binnen zijn loopbaan zijn talenten, 34 kennis en expertise maximaal kan ten dienste stellen van zijn onderwijsorganisatie. Doorgroeimogelijkheden naar een coördinerende of leidinggevende functie blijven ook mogelijk. Om dit te realiseren is het volgens de raadgever van het kabinet nodig om de opdracht van de leraar niet in contacturen uit te drukken: In het basisonderwijs is het eigenlijk ook zo dat alle opdrachten die de leraar heeft, gaande van overleg met collega’s, professionalisering, contact met ouders, meedraaien in de schoolorganisatie, dat gaan we allemaal zichtbaar maken, verrekend in een jaaropdracht, zonder aan minutentellerij te doen. Er wordt nagedacht over een jaaropdracht. De vakbonden willen dit volgens het kabinet absoluut niet. Toch stelt de raadgever van het kabinet vast dat in informele gesprekken de geesten daartoe rijpen. Om functie- en taakdifferentiatie ook mogelijk te maken in kleinere scholen is het volgens de adjunct-kabinetschef nodig om op een groter vlak te werken en na te denken over een groter bestuurlijk vermogen. Vakbonden Het COC-COV vindt functie- en taakdifferentiatie goed maar waarschuwt voor de kosten. Het COC en COV pleiten voor het afzonderlijk toekennen van middelen voor taak- en functiedifferentiatie zodat ze de werkdruk en planlast niet verhogen (Maes, 2009). De algemeen secretaris van de ACOD Onderwijs sluit zich hierbij aan. Volgens de algemeen secretaris van het COV is er enerzijds te weinig omkadering om meer aan taak- en functiedifferentiatie te doen maar anderzijds geeft ze ook aan dat het huidige onderwijssysteem weinig ruimte laat voor deze differentiatie doordat het statisch georganiseerd is en door andere beperkingen zoals onaangepaste schoolgebouwen. Een andere prestatieregeling kan pas besproken worden indien ze de werkdruk niet verhogen en dus samengaan met een versterking van de omkadering: Zolang er geen vertrouwen is dat een aanpassing van de prestatieregeling de werkdruk niet systematisch verhoogt, is het niet bespreekbaar. Zoals de situatie vandaag is, is en blijft het in de vakbond onbespreekbaar. Mocht een debat werkelijk samengaan met een degelijke versterking van omkadering dan zou het gesprek kunnen gevoerd worden. Anders niet. Koepels Het VVKBaO is voorstander om masters in te voeren in het basisonderwijs die dan ook andere taken op zich nemen. Deze expertise kan aangewend worden om wetenschappelijk onderzoek naar de praktijk te vertalen en nieuwe werkvormen op hun effectiviteit te toetsen (Van den Brande, 2012). Ze stellen ook voor om bepaalde taken voor te behouden aan ervaren leerkrachten. Deze taken worden vaak aan nieuwe leerkrachten gegeven volgens de secretaris-generaal van het VVKBaO. Zo kunnen de leraren gaandeweg andere opdrachten opnemen wat de loopbaan minder vlak zou maken (Van den Brande, 2011). Ook is het volgens hen zinvol om voor een aantal welomschreven taken leerkrachten in middenkaderfuncties op te nemen, bijvoorbeeld zorgcoördinatoren en mentoren. Voor de versterking ervan moet de overheid de nodige middelen en een aangepast loon voorzien (Van 35 den Brande, 2011). Het is volgens het VVKBaO ook noodzakelijk om de daginvulling van de leraar te herbekijken aangezien er gebrek is aan taakdifferentiatie en een gepercipieerde overbelasting. Deze denkoefening kan volgens hen perspectieven geven voor een taakdifferentiatie die aangepast is aan de capaciteiten en behoeften van de leraar, aan het loopbaanverloop en de noden van de school (Van den Brande, 2011). De secretaris-generaal van het VVKBaO gaf hier meer uitleg over in het interview: Ik heb op het loopbaandebat in het kader van de vervangingspool zelf gezegd dat het niet ernstig is dat je een leerkracht die pas afstudeert als stoplap gebruikt voor nu eens dit, dan weer dat. Je zou dat ook omgekeerd kunnen doen, je zou kunnen zeggen: ik pak een ervaren leerkracht en die ga ik ambulant maken zodat die ook andere taken op zich kan nemen, als mentor bijvoorbeeld of als ZOCO een stuk kan meedraaien of administratieve taken kan vervullen, projecten coördineren… De vraag blijft of er daarvoor genoeg middelen in het basisonderwijs zijn. Het OVSG wil meer functiedifferentiatie en minder ambten. De overheid subsidieert de salarissen via lestijdenenveloppes en talrijke ‘gekleurde’ enveloppes voor bepaalde projecten. Door die grote variatie aan enveloppes worden de mogelijkheden van de inrichtende macht om een effectief personeelsbeleid te voeren, volgens het OVSG beknot en maakt het de personeelsadministratie nodeloos ingewikkeld. Het OVSG pleit bijgevolg voor meer globale enveloppes (pedagogisch, zorg, middenkader) die worden toegekend aan het schoolbestuur zodat het lokale schoolbestuur kan kiezen hoe ze die enveloppes invult en optimaal kan inspelen op de lokale situatie (OVSG, 2009). Het OVSG wil ook meer mobiliteit in de loopbanen creëren en daarom niet enkel binnen de schoolcontext, maar daarvoor moet het statuut van onderwijzer opengebroken worden, dit geeft de algemeen directeur van het OVSG aan in het interview: Er zijn bruggen die er vandaag niet staan omdat we daar met statuten zitten die dat betonneren. We moeten een grotere mobiliteit mogelijk maken. We moeten bruggen bouwen, we moeten faciliteiten voorzien en dat hebben we volgens mij te sterk gebetonneerd in al die statuten. De overheid heeft volgens het GO! in het secundair onderwijs, met de geïntegreerde puntenenveloppe, een belangrijke aanzet gegeven tot taak- en functiedifferentiatie. Volgens het GO! moet daar op doorgegaan worden om zo bijkomende mogelijkheden te creëren voor schoolbesturen om echt beleidsbepalende structuren uit te bouwen, die het personeel bovendien uitzicht geven op carrièrekansen (Verdyck, 2011). Ze vinden het ook belangrijker om leraren blijvend te motiveren en uit te dagen tijdens hun loopbaan via taakdifferentiatie in plaats van functiedifferentiatie. Om onderwijs ook aantrekkelijk te maken voor mensen die opwaartse mobiliteit wél belangrijk vinden, zouden de mogelijkheden tot functiedifferentiatie volgens het GO! vergroot kunnen worden, wat dan weer aansluit bij een toenemende behoefte aan middenkader in scholen (Van Petegem, Devos & Mahieu, 2005). Het GO! wil volgens het afdelingshoofd bij het hertekenen van de lerarenloopbaan werken met een jaaropdracht binnen de scholengroep. 36 Tabel 2: Overzicht van doelen en strategieën van de onderwijssectoren – de loopbaanladder Overheid Doelstellingen Strategieën Resultaat een loopbaanladder invoeren om de vlakke loopbaan te doorbreken. beginnende leraren beter begeleiden en expertise van ervaren leerkrachten inzetten. job aantrekkelijker maken leraren langer aan het werk/in het onderwijs houden voorstellen van concept ‘loopbaanladder’ in een discussienota. voeren van formele en informele gesprekken het concept ‘loopbaanladder’ wordt deze legislatuur niet geoperationaliseerd VVKBaO GO! OVSG COV de loopbaan van de leerkracht onderverdelen in drie fasen: de assistentleraar, de leraar en de onderwijsexpert nood aan extra middelen constructief meedenken over het idee van een loopbaanladder kansen op functiedifferentiatie bieden aan leraren stellen zich vragen bij objectivering werken eigen voorstel uit stellen zich vragen bij de objectivering het VSKO vindt de loopbaanladder als concept nog te vaag. GO! nam het voorstel van de minister op in hun eisencahier voor de volgende regering 37 ACOD vermijden van conflicten op scholen vermijden van willekeur vermijden van hiërarchie in het lerarenkorps verkrijgen van extra omkadering vlakke loopbaan aandacht vestigen op doorbreken aan de juniorleraar. Meer hand van een werkzekerheid voor de loopbaantraject als een beginners, een snellere continuüm van vaste benoeming en gelijkwaardige fasen een identiek met verschillende startsalaris noden pleiten voor loopbaantraject, werken eigen voorstel uit in tijdschrift, herhalen hun voorstel meermaals verwijzen naar onderzoek overheid ervan overtuigen dat een minderheid aan leraren promotie ambieert de vakbonden blijven bij hun standpunt en nemen het loopbaantraject op in hun memorandum voor de volgende regering Tabel 3: Overzicht van doelen en strategieën van de onderwijssectoren – gedifferentieerde verloning Overheid Doelstellingen Strategieën Resultaat invoeren van een flexibel verloningssysteem gebaseerd op de treden van de loopbaanladder en objectiveerbare groepen leraren. job aantrekkelijker maken VVKBaO willen geen individuele loondifferentiatie als maatregel om de vlakke loopbaan te doorbreken. willen objectivering aan de hand van getuigschriften of diploma’s voorstellen concept ‘gedifferentieerde verloning’ in discussienota voeren van formele en informele gesprekken het concept ijveren voor masters in ‘gedifferentieerde het BaO. verloning’ wordt tijdens deze legislatuur niet geoperationaliseerd. discussie over diplomaen functieverloning discussie over haalbaarheid – zijn er voldoende middelen om dit te realiseren? GO! OVSG COV ACOD willen gedifferentieerde verloning bepaald door objectieve gronden die te maken hebben met de opdracht, de context of de verantwoordelijkheid. ze willen geen loondifferentiatie op basis van kwalificatie werken eigen voorstel uit wil verschil in opdrachten in plaats van verschil in lonen de gangbare salarisschalen behouden vermijden van conflicten op scholen vermijden van willekeur willen een extra verloning voor leerkrachten met een extra relevant getuigschrift. willen geen gedifferentieerde verloning maar job- en inkomenszekerheid voor beginnende leerkrachten. wijzen gedifferentieerde verloning af verwijzen naar prijskaartje nemen voorstel van loondifferentiatie op basis van taakdifferentiatie op in memorandum 38 wijzen gedifferentieerde verloning af in memorandum voor de volgende legislatuur. willen wel een extra vergoeding op basis van relevante diploma’s. Tabel 4: Overzicht van doelen en strategieën van de onderwijssectoren – taak- en functiedifferentiatie Doelstellingen Strategieën Resultaat Overheid VVKBaO de leraar – die daar nood aan heeft binnen zijn loopbaan zijn talenten, kennis en expertise maximaal ten dienste laten stellen job aantrekkelijker maken de koepels en GO! zijn voorstander van functie- en taakdifferentiatie om de vlakke loopbaan te doorbreken voorstellen concept ‘taak- en functiedifferentiatie’ in discussienota voeren van formele en informele gesprekken de huidige mogelijkheden blijven bestaan maar er komen geen extra middelen voor taaken functiedifferentiatie en het personeelsbeleid wordt niet geflexibiliseerd bepaalde taken voorbehouden aan ervaren leerkrachten. voor een aantal welomschreven taken leerkrachten in middenkaderfuncties opnemen daginvulling van de leraar GO! OVSG hertekenen van de lerarenloopbaan mobiliteit in de loopbaan creëren ACOD voorkomen dat maatregelen de werklast verhogen of salarissen verlagen. willen gesloten enveloppen voor taak- en functiedifferentiatie kansen creëren om naar het einde van de loopbaan toe andere onderwijskundige/pedagogische taken uit te oefenen. komen tot een flexibel personeelsbeleid pleiten voor een bestuurlijke schaalvergroting nemen bestuurlijke schaalvergroting op in memorandum meer functiedifferentiatie en minder ambten COV pleiten voor globale enveloppes die worden toegekend aan het schoolbestuur willen mogelijkheden van functiedifferentiatie vergroten via jaaropdracht 39 pleiten voor het afzonderlijk toekennen van middelen voor taak- en functiedifferentiatie zodat ze de werkdruk en planlast niet verhogen 4.3 ANALYSE VAN DE ACTIES EN REACTIES TIJDENS HET LOOPBAANDEBAT De beleidsnota van minister Smet (Smet, 2009) start met de zin: “School maak je samen”. Met deze zin wil de minister benadrukken dat overleg een belangrijke rol zal spelen bij de besluitvorming. Voor het loopbaandebat wil de minister overleg voeren met de onderwijskoepels en het GO! en de vakbonden wat dan uiteindelijk moet leiden tot een pact waarin alle knelpunten worden aangepakt. Op 16 september 2010 was er een gemeenschappelijke startvergadering en ontvingen de verschillende actoren een document. Daarin werd de doelstelling voor het debat geformuleerd, werden zes thema’s vooropgesteld en werd een timing afgesproken, namelijk dat de besprekingen zouden afgerond worden in december 2012 (COC-COV, 2013). Volgens het GO! waren de gesprekken omtrent het aantrekkelijker maken van de loopbaan waren gepland in de periode van september 2011 tot december 2011. Pas op 12 maart 2012 werden de vakbonden en de onderwijsnetten uitgenodigd voor bilaterale gesprekken en ontvingen ze een eerste versie van het document ‘Loopbaanpact’. De inhoud van het document was volgens het COC-COV (2013) een eerste verzameling van ideeën zonder samenhang, zonder nuancering, zonder praktische toetsing en zonder politiek draagvlak. Op 23 mei 2012 vroeg minister Smet naar een nieuwe bilaterale ronde nog voor het einde van het schooljaar maar volgens het COC-COV (2013) wezen verschillende partners (koepels en vakbonden) dit af en drongen aan op een gezamenlijke vergadering met vakbonden en inrichtende machten zodat een echt debat van start kon gaan. Het is nooit tot een onderhandeling gekomen. Ondertussen waren de verhoudingen tussen de overheid en de vakbonden veranderd. De relaties waren verzuurd door andere dossiers, namelijk het TBS-dossier en de personeelsbesparingen. Ook de onzorgvuldige communicatie van de minister heeft kwaad bloed gezet bij de vakbonden. Daardoor heeft de minister het vertrouwen bij de vakbonden verloren. De verschillende acties binnen het loopbaandebat (voornamelijk op initiatief van de minister) en de reacties hierop worden hieronder geanalyseerd en besproken. Het overzicht van de doelen en strategieën van de onderwijsactoren met betrekking tot de verschillende acties tijdens het loopbaandebat worden weergegeven in afzonderlijke tabellen (tabel 5 tot en met tabel 10) per actie. 4.4.1 Bilaterale gesprekken De minister besliste om het debat te starten met bilaterale gesprekken, dit was nodig om een sfeer van vertrouwen te creëren en iedereen de kans te geven om open te spreken en onderlinge concurrentie te vermijden onder de vakbonden. Het COV onderschreef de ambitie van de minister om met de sociale partners een consistent en ambitieus plan op te stellen en startte vooraf discussies op verschillende niveaus in de organisatie. Er werd op de vormingsdagen voor hun vakbondsafgevaardigden en in honderden 40 schoolteams in Vlaanderen daarover uitvoerig gediscussieerd. Het resultaat van die discussies is voor het COV een rijke bijdrage tot het debat (Maes, 2010a). Het voordeel van de bilaterale gesprekken was dat er een open gesprek kon gevoerd worden, zonder concurrentiestrijd. Dit werd door alle betrokken actoren bevestigd. De secretarisgeneraal van het VVKBaO en het afdelingshoofd van het GO! vonden dit een strategisch goede keuze, zo kon de overheid volgens deze laatste persoon de grenzen aftasten: Dat geeft een andere dynamiek, als alle vakbonden samen zitten is er een stukje opbod tegen elkaar. Terwijl als je er apart mee afspreekt kan je als overheid denk ik gemakkelijker aftasten hoe ver kan ik mij veroorloven van te gaan. De algemeen secretaris van ACOD Onderwijs gaf aan dat ze hiervoor vragende partij waren: Het is niet altijd even makkelijk om ‘out of te the box’ na te denken als ook andere organisaties aan het gesprek deelnemen. Als we dan toch onze mening moesten geven, dan deden we dat liever apart. We wilden niet dat bepaalde taboes onbesproken bleven, we wilden vrijuit kunnen spreken. Het VVKBaO was positief over de besprekingen. Volgens hen heeft het heel wat suggesties en oplossingen opgeleverd en kunnen de algemene zienswijzen en een aantal waardevolle punten meegenomen worden naar het loopbaandebat (Van den Brande, 2011). Er waren echter ook enkele nadelen aan verbonden. Volgens de algemeen secretaris van het COV zorgde deze formule van gesprekken wel ook voor spanningen, spanningen die de minister soms zelf veroorzaakte door bepaalde uitspraken in de pers waarbij één vakbond geviseerd werd. Dit had volgens haar als gevolg dat de vakbonden weer op één lijn gingen staan: “Als de minister er één uithaalt en tegenover elkaar wil uitspelen, dat aanvaarden wij niet. Daar is de minister soms wat te los, hij moet daar heel discreet mee omgaan.” Anderzijds werd daardoor de discussie nooit met alle partijen samen gevoerd. Alle bevraagde actoren vonden dit een minpunt in het debat. Tijdens elk interview werd er ook op gewezen dat de gesprekken onvoldoende intensief gevoerd werden. Tabel 5: overzicht van doelen en strategieën van de onderwijssectoren – bilaterale gesprekken Doelstellingen Strategieën Politieke vaardigheden Overheid Koepels & GO! inhoud van het debat beïnvloeden grenzen aftasten partners open laten praten sfeer van vertrouwen creëren voeren van formele gesprekken met de verschillende actoren apart Vakbonden informeren en overtuigen het COV startte vooraf discussies op de verschillende niveaus in de organisatie het COV neemt studiedienst mee naar gesprekken minister zorgde zelf voor een sfeer van wantrouwen ontbreken van intensiviteit 41 Resultaat 4.4.2 VVKBaO: bracht waardevolle elementen op voor het loopbaandebat de gesprekken vallen stil door parallelle dossiers (maanden) geen positief onderhandelingsklimaat doorbreken van de vlakke loopbaan werd niet besproken Raamakkoord en TBS-dossier Het doorbreken van de vlakke loopbaan stond ook op de agenda maar werd nooit in bilaterale gesprekken besproken. De gesprekken vielen stil en de timing raakte in de war door de het raamakkoord en het TBS-dossier. Op 24 september 2012 verklaarde minister-president Kris Peeters dat de Vlaamse ambtenaren 100 miljoen euro moesten inleveren om de Vlaamse begroting in 2013 in evenwicht te houden. Volgens Deweerdt (2014) was de minister niet in staat om in de Vlaamse regering de andere ministers ervan te overtuigen dat een blinde besparing overbodig was. De daarop volgende onderhandelingen met de vakbonden namen twee maanden in beslag. Op 27 februari 2012 besliste de Vlaamse regering om de uitstapregeling van leraren grondig te hervormen. De hervorming hield in dat de vervroegde uitstapregeling op korte termijn zou afgeschaft worden, behalve voor de kleuteronderwijzers. Dit zorgde er volgens de geïnterviewden van de vakbonden voor dat er geen sprake meer was van ‘geven’ en ‘nemen’ waardoor het debat werd gehypothekeerd. De onderhandelingen hieromtrent verliepen moeizaam en namen opnieuw meerdere maanden in beslag. De adjunct-kabinetschef gaf aan dat dit de onderlinge relaties verzuurd had: We gingen eigenlijk punt per punt bespreken maar het TBS dossier heeft ook wel een beetje de onderlinge relaties verzuurd. Het was aangekondigd om dat punt in het luik arbeidsvoorwaarden te bespreken, meer bepaald in het dossier einde loopbaan, maar het is dan door de pensioenmaatregel eruit gehaald. Daardoor is er een zekere verstarring gekomen. De vakbonden verweten de overheid dat er een thema uit het loopbaandebat was gehaald, terwijl het de bedoeling was om een pact over de totaliteit af te sluiten. Ze wilden om die reden een tijd lang niet meer naar vergaderingen komen. Toen is de afspraak gemaakt dat alle thema’s samen zouden behandeld worden en is er gewerkt met een discussietekst over alle thema’s. 4.4.3 Globale discussienota Zoals uit het voorgaand citaat duidelijk wordt, was het aanvankelijk niet de bedoeling om met één discussietekst te werken. De minister wilde puntje per puntje bespreken met de verschillende organisaties. Naar aanleiding van de TBS-regeling werd volgens de raadgever van het kabinet door de vakbonden gevraagd om de verschillende aspecten van het loopbaandebat in één geheel te behandelen, wat dan geleid heeft tot één discussietekst. Die discussietekst werd opgesteld door medewerkers van het Departement Onderwijs & Vorming en het kabinet. De inhoud ervan werd gebaseerd op onderzoek, buitenlandse voorbeelden en zowel formele als informele gesprekken met stakeholders. De verschillende beleidsmaatregelen beoogden volgens de raadgever van het kabinet één doel, namelijk het optimaliseren van de kwaliteit van het onderwijs. 42 Volgens de algemeen secretaris van de ACOD Onderwijs moest het debat in zijn globaliteit aangepakt worden, niet enkel omwille van de TBS-regeling maar ook omwille van de verwevenheid van de verschillende aspecten. Het is volgens hem heel moeilijk om alles los van elkaar te bespreken. Toch denkt de ACOD naar het einde van de legislatuur toe, dat het nodig zal zijn om enkele onderwerpen uit de nota te pikken en daadwerkelijk verder uit te werken en te operationaliseren indien men nog concrete resultaten wil boeken tijdens de resterende periode van de legislatuur (Deckers, 2013). Iedereen is het erover eens dat de verschillende aspecten uit het loopbaandebat verweven zijn met elkaar wat leidde tot een complex dossier, dat volgens sommigen té ambitieus werd. De secretaris-generaal van het VVKBaO verwoordde het als volgt: Weet je wat ook het probleem was van het loopbaanpact, het pakte alles mee en het is zo moeilijk om dat allemaal in één document te krijgen en dan ook stuk per stuk te bespreken want het hangt als spaghetti aan elkaar, er wordt hier en daar aan getrokken en ook dat was niet helder. Als er aspecten apart behandeld worden, dan moet volgens het afdelingshoofd van het GO! wel bewaakt worden dat er een geïntegreerde visie achter zit als rode draad in het debat. Het werken met een globale visie, hoort volgens de actoren bij de stijl van minister Smet. De minister had een visie die hij wou uitzetten op lange termijn. Zoals eerder omschreven in 4.4.1 gaf dit de onderhandelingspartners meer marge om te onderhandelen, maar leidde dit ook tot ver uiteenlopende standpunten. Volgens de secretaris-generaal van het VVKBaO is er in een visietekst onduidelijkheid over de operationalisering waardoor de vakbonden liever de boot afhouden: De minister had een goede strategie, alleen de partners weten natuurlijk wel wat daar aan vast hangt en dat elk woordje, elke zin, nadien in een operationalisering terecht komt. Bij operationalisering worden er deeldoelstellingen gekozen die je niet wou hebben en dan zegt de vakbond ongetwijfeld, ja maar wacht eens, als er dat staat weet je dat dit één en ander zal betekenen, dus wij gaan de algemene stelling afwijzen. Ze doorzien al hoe de minister het zou kunnen operationaliseren. Ook volgens Leune (2001) beïnvloedt het abstractieniveau van de doelen de beleidseffectiviteit en kan een hogere abstractie vaak op meer steun rekenen, maar is er ook een grotere kans op vrijblijvendheid. Aangezien de vakbonden op voorhand zekerheden willen, is deze vrijblijvendheid voor hen niet interessant. Volgens de adjunct-kabinetschef werd de minister te hard afgerekend op zijn aanpak: Pascal Smet wordt nu ook afgestraft voor het feit dat hij een oplossing op lange termijn zocht, hij wou een geïntegreerd loopbaanpact en dat wordt niet op een knip doorgevoerd, want alle voorstellen hangen aan elkaar vast.(…) In die zin vind ik dat men zowel in het parlement als in de media de minister onrechtvaardig behandeld heeft, want hij heeft zijn nek uitgestoken voor iets wat men in het onderwijs niet gewoon is, het is niet gelukt en ze gaan het hem nog kwalijk nemen ook. Terwijl de voorgaande ministers nooit zo diep zijn gegaan in het uittekenen van een totaalvisie op de loopbaan in onderwijs zoals hij geprobeerd heeft. 43 Tabel 6: overzicht van doelen en strategieën van de onderwijssectoren – globale discussienota Doelstellingen Strategieën Politieke vaardigheden Resultaat 4.4.4 Overheid Koepels & GO! aan vraag van de vakbonden GO!: geïntegreerde tegemoetkomen visie bewaken alle aspecten van het loopbaandebat in één discussietekst verwerken de globale discussietekst was te ruim en te ambitieus om tot resultaten te komen, wellicht werd dit verkeerd ingeschat door de minister complex dossier! Vakbonden verhinderen dat er één aspect uit het loopbaandebat gehaald wordt stellen voorwaarden voor verdere gesprekken Lek De discussienota van de meerderheidspartijen omtrent de loopbaan van leraren lekte op 5 december 2012 in verschillende kranten. Het lek was er nog voor de minister de voorstellen kon bespreken met de vakbonden en de onderwijsnetten. De minister betreurt het lek maar staat nog volledig achter de tekst, wat volgens hem een evolutieve nota is (Vlaams Parlement, 5 december 2012): Dit betekent dat, aan de hand van discussies met verschillende partners in de meerderheid en buiten de meerderheid, men evolueert in ideeën. Als men de nota goed leest, merkt men dat dit heel structurele hervormingen zijn. Dit betekent dat het wat tijd nodig heeft, dat het wat moet rijpen, dat dit niet holderdebolder moet gebeuren, maar we zijn in ons Vlaams onderwijs op een punt gekomen dat cosmetische ingrepen niet meer volstaan. De bedoelingen van de persoon die het lekte, zijn niet duidelijk. Het is ook niet duidelijk wie de nota lekte, al gaf één respondent aan dat dit wellicht uit het kamp van de werkgevers kwam. Volgens het kabinet bracht dit veel schade toe aan het loopbaandebat. Ook de vakbonden betreuren het lekken van de discussienota. Volgens de algemeen secretaris van de ACOD Onderwijs was er nog teveel onduidelijkheid waardoor het in het veld alle richtingen uit schoot : Het recept om te zorgen dat dat mislukte, was ervoor zorgen dat het uitlekte. Want als je dat document, in de fase waarin we zaten, loslaat op het veld, dan weet je dat het alle richtingen uitschiet, er was immers nog veel onduidelijkheid. De minister was op dat moment wel nog vastberaden om tot een loopbaanpact te komen binnen de legislatuur. Hij wil in januari of februari 2013 een regeringsnota klaar hebben die oriënteert over het Loopbaanpact en waar de partners het over eens zijn om dan op een meer formele manier het gesprek opnieuw op te nemen (Vlaams Parlement, 5 december 2012). Bij de vakbonden was het afhandelen van de cao echter een prioriteit (Knack, 5 december 2012). 44 Tabel 7: overzicht van doelen en strategieën van de onderwijssectoren – perslek Overheid Doelstellingen Strategieën 4.4.5 Vakbonden Het is niet gekend wie de discussienota naar de pers gelekt heeft en wat daarbij de bedoelingen waren. Het is dus onmogelijk te bepalen of dit deel uitmaakt van de strategie van één van de actoren. Wie de discussienota gelekt heeft wist wel dat dit het debat in een moeilijk parket zou brengen en dat het dus bijgevolg zou stilvallen. Het kan dus een strategie zijn om het loopbaandebat te vertragen. vertrouwen in de minister daalt Politieke vaardigheden Resultaat Koepels en GO! het debat werd overgenomen door het parlement. Hoorzittingen Naar aanleiding van het lek hield de Commissie Onderwijs en Vorming van het Vlaams Parlement hoorzittingen over het loopbaanpact op 17 januari, 24 januari, 7 februari en 21 februari 2013. Tijdens die hoorzittingen kwamen onderwijsdeskundigen uit de academische wereld, deskundigen in de arbeids- en organisatiepsychologie, consultants uit de bedrijfswereld, adviseurs met kennis over buitenlandse onderwijssystemen, de verschillende koepelorganisaties, de Vlaamse Scholierenkoepel en de vakbonden aan het woord. De verschillende actoren geven aan dat het hier de eerste keer was dat ze elkaars standpunten hoorden. Hierdoor verloor het debat zijn vertrouwelijkheid, het was niet meer mogelijk om zonder taboes te spreken. Volgens het kabinet heeft dit ervoor gezorgd dat de vakorganisaties terug op hun harde stellingen vielen. De vakbonden hebben hun visie op de nota gepresenteerd onder de voorwaarde dat de nota nog geen afgerond werkstuk was waarover men ondubbelzinnig een mening kon geven (Deckers, 2013). De katholieke vakbonden hebben samen hun standpunten gepresenteerd. Tijdens de hoorzitting wou het COV de essentie van de onderwijsopdracht centraal stellen en ervoor zorgen dat de ideeën niet te ver weg staan van het personeelslid en de schoolwerkelijkheid (Tiquet, 2013). Ze willen een bijgestuurde nota met een sterke visie over kerntaken van de school en personeelsleden, betere tewerkstellingsmogelijkheden voor beginnende leraren, jobdifferentiatieopties voor leerkrachten en lerarenopleidingen op basis van een realistisch beroepsprofiel. De algemeen secretaris van het COV geeft aan dat ze hier hun vertrouwen in het realiseren van een loopbaanpact verloren zijn: Ik ben altijd van het positieve uitgegaan. Na de hoorzitting wist ik dat er geen loopbaanpact meer kwam. Dan wou ik het wel nog proberen want leraren hebben nood aan een betere loopbaan, maar met die besparingen, werd ook hoe langer hoe duidelijker dat er geen geld was om iets te realiseren. De algemeen directeur van het OVSG maakte tijdens de hoorzitting de bedenking dat de nota onduidelijk is over de financiële implicaties en dat het aan de principes van de onderwijsvrijheid die verder gaan dan personeelsmaterie en schoolorganisatie raakt. Hij wees er ook op dat het moeilijk is om een visie te ontwikkelen op een discussietekst die zoveel 45 betrachtingen/ aanleidingen/ probleemstellingen aan elkaar koppelt. Dit maakt volgens hem de discussie complex en allesomvattend. Een andere principiële vraag is welk doel men beoogt. Beoogt het beleid samen met de sociale partners een pact te sluiten waarbij de verschillende partijen zich voor de uitvoering ervan engageren? Een dergelijk inhoudelijk engagement is volgens het OVSG op dit moment voorbarig. Volgens de ACOD was hun rol hier uitgespeeld. Het enige wat op zo’n moment nog mogelijk is, is de parlementairen proberen te beïnvloeden volgens de algemeen secretaris van de ACOD Onderwijs: Toen daarna het lek van de nota kwam, was het voor ons helemaal gedaan. (…) In principe komt er een voorstel van de Vlaamse regering en wordt er met ons onderhandeld. Vervolgens gaat het naar het parlement. Wij kunnen dan nog trachten de parlementairen te beïnvloeden, indien we niet akkoord zijn gegaan met het voorstel van de minister. Indien er wel een akkoord is, is onze rol uitgespeeld. Volgens het GO! biedt de discussietekst een goede voorzet, maar is het teveel gebaseerd op de huidige situatie en knelpunten waardoor de huidige structuren en de denkwijze bestendigd worden in de plaats van ambities en doelen op langere termijn te stellen. Ook OVSG gaf in het interview aan dat er ruimer moet gedacht worden dan volgens de huidige denkkaders binnen het onderwijsveld. Verder geeft het GO! aan dat de aandacht voor de leerling en voor het leren te beperkt is, wat volgens hen het vertrekpunt zou moeten zijn. Volgens de secretaris-generaal van het VSKO kwam de hoorzitting te vroeg en is hun bijgewerkte nota als reactie op de ontwerpnota nog niet klaar. Het VSKO stelt vast dat de minister alle terechte vragen over onderwijs heeft doorgeschoven naar het loopbaandebat wat geleid heeft tot een enorme lijst problemen. Volgens de secretaris-generaal van het VSKO is het nodig om de thema’s af te bakenen indien men vooruitgang wenst te boeken. Tabel 8: overzicht van doelen en strategieën van de onderwijssectoren – hoorzittingen Doelstellingen Strategieën Politieke vaardigheden Resultaat Overheid Koepels en GO! de Commissie Onderwijs en parlement informeren over eigen standpunten OVSG wil duidelijkheid over financiële implicaties Vorming van het Vlaams Parlement wil verschillende partijen aan het woord laten over de discussietekst organiseren een hoorzitting waarin onder andere de onderwijsnetten en de vakbonden hun mening kunnen ventileren het prestige of het gezag van de minister daalt (Leune, 2001) Vakbonden informeren en overtuigen de rol van de vakbonden is uitgespeeld, kunnen enkel nog parlementariërs proberen te beïnvloeden vertrouwelijkheid van het debat is doorbroken partners weten hoe de kaarten liggen 46 4.4.6 Weekend In het daaropvolgende schooljaar (2013-2014) werden de vertegenwoordigers van de werkgevers en de werknemers uitgenodigd om in november tijdens een weekend opnieuw rond de tafel te zitten omtrent het loopbaandebat, het einde van de legislatuur naderde namelijk. Vanuit een gemeenschappelijk vakbondsfront stuurden de vakbonden een brief naar de minister met hun bedenkingen omtrent het weekend (Vanderhoeven, 2013): De vakbonden willen geen ‘lege-stoel’-politiek, maar wensen anderzijds niet deel te nemen aan een pseudodebat. (1) Ze willen enkel verantwoordelijkheid opnemen als ze de verantwoordelijkheid waarop ze recht hebben, ook krijgen Daarnaast willen ze enkel hun verantwoordelijkheden opnemen indien de minister hun rol erkent. (2) Vervolgens willen ze het debat niet afronden op 2.5 dagen, enkele maanden voorafgaand aan de verkiezingen Ze vinden het ook moeilijk om debat te voeren met vertegenwoordigers van werkgevers die betrokken waren bij de beslissingen met betrekking tot het loopbaandebat die door de overheid al genomen werden en nu als verworven dreigen beschouwd te worden. (3) Als laatste willen ze het debat terugbrengen op de oorspronkelijke intentie, namelijk een antwoord vinden op de vraag hoe men hoogopgeleide leraren kan aantrekken en behouden met een echt debat, onder andere over de mogelijkheden tot jobdifferentiatie voor meer ervaren leraren. (1) De algemeen secretarissen van de vakbonden geven aan dat ze in principe altijd als ze gevraagd worden om over iets te spreken, het debat aangaan. Wegblijven is geen optie volgens hen. Ze wilden enkel geen pseudodebat voeren waarbij er niet meer in zijn volheid over de thema’s kan gediscussieerd worden. Het weekend lag volgens de vakbonden ook te laat op de legislatuur en er waren nog teveel items waar grondige discussie moest over gebeuren. Daarnaast is het volgens de algemeen secretaris van de ACOD Onderwijs op een weekend niet mogelijk om terug te koppelen naar de achterban waardoor zo’n weekend de vakbonden het mes op de keel zet. (2) Volgens de adjunct-kabinetschef gaat dit over de hervormingen van het secundair onderwijs waarbij op een bepaald moment enkel met de inrichtende machten gesproken werd en de minister daarna verklaarde dat er een draagvlak was. De vakbonden leidden uit die uitspraak af dat de minister de vakorganisaties niet als vertegenwoordigers van het personeel beschouwt. (3) Volgens de algemeen secretaris van de ACOD Onderwijs was er al een akkoord binnen het dossier ‘hervorming SO’ met betrekking tot personeel en schaalvergroting waardoor de vakbonden niet meer kunnen mee discussiëren als gelijkwaardige partners: Bij die discussie zijn wij nooit betrokken. Dat was een politieke discussie, we moesten dus ook niet betrokken worden. Maar er is toen wel een aftoetsing geweest bij de het VSKO en het 47 gemeenschapsonderwijs. Met hen had de minister wel een akkoord. Omdat het masterplan gedragen werd door hen, is hij er ook mee doorgegaan. Daarom hebben wij gezegd dat, als dat door de koepels al goedgekeurd is en door de minister als verworven wordt beschouwd, men op dat weekend dan ook zou gaan zeggen dat die schaalvergroting verworven is. Dan kan je niet meer discussiëren als gelijkwaardige partner, aangezien er al een voorakkoord is. Ook het COV wou zekerheden dat ze niet in beslissingen gedwongen zouden worden. Er was volgens hen geen vertrouwen meer. Ze vroegen zich net als de ACOD af waarom er nog gepraat moest worden over iets dat al beslist is. Volgens de algemeen secretaris van het COV heeft deze gebeurtenis toen een kwaadheid losgeweekt bij de vakbonden die niet meer te herstellen was. Volgens de secretaris-generaal van het VVKBaO was het mooi geweest om het debat in een driedaagse te gieten en een aantal dingen fundamenteel te bekijken. Het afdelingshoofd van het GO! toonde begrip voor de voorwaarden die gesteld werden door de vakbonden. Ze waren net als de koepels bereid om er aan deel te nemen maar twijfelden aan de haalbaarheid om tot een loopbaanpact te komen. De minister besliste uiteindelijk om het weekend niet te laten doorgaan en kondigde aan dat het pact over de lerarenloopbaan deze legislatuur niet meer afgerond zou worden. Tabel 9: overzicht van doelen en strategieën van de onderwijssectoren – weekend Doelstellingen Strategieën Politieke vaardigheden Resultaat 4.4.7 Overheid Koepels en GO! Vakbonden opnieuw rond de tafel te zitten met de sociale partners omtrent het loopbaandebat tot een pact komen of tenminste een deelakkoord drie-daagse organiseren waar alle partners aanwezig zijn elementen uit het loopbaandebat grondig bespreken geen legestoel politiek voeren maar ook niet deelnemen aan een pseudodebat bereid om deel te nemen aan het weekend openbare brief aan de minister (bereid om deel te nemen indien het weekend voldoet aan bepaalde voorwaarden) de minister heeft de vakbonden beledigd. Hij is niet altijd voorzichtig in zijn communicatie wat gevolgen heeft voor het verdere verloop. geen weekend, einde loopbaandebat Decreet schaalvergroting Uiteindelijk heeft de minister beslist om de discussietekst niet meer in zijn volheid te behandelen, maar er enkele aspecten uit te halen. Hij koos ervoor om de schaalvergroting uit te klaren omdat het enerzijds het fundament is voor andere aspecten uit het loopbaandebat maar ook omdat hij de vakbonden hier niet voor nodig heeft. Dit heeft geresulteerd in een conceptuele nota van de schaalvergroting. Daar heeft de minister volgens de algemeen secretaris van de ACOD Onderwijs verkeerdelijk geredeneerd, “ik heb het VSKO mee, dus ik kan verder met het decreet schaalvergroting”: 48 Dat zijn allemaal fouten die de minister gemaakt heeft. Hij dacht dat hij iedereen mee had, door één partner mee te nemen en door ervan uit te gaan dat het GO! wel niet tegen zou zijn. Dat is gokken en verliezen. Ook met andere dossiers is dat gebeurd. (…) Opgelet, het is niet daarom dat we het afgeschoten hebben, we hadden inhoudelijke argumenten. Volgens de algemeen secretaris van het COV zijn de koepels over die schaalvergroting gestruikeld en is daardoor geen bespreking meer gekomen van de personeelsmaterie. Er werden volgens haar ook teveel financiële en organisatiebelangen naar voren geduwd terwijl het loopbaandebat zich zou moeten richten op het lerarenbelang. Die schaalvergroting is misgelopen omdat men financieel is gaan rekenen en ik denk dat dat ook een deel het failliet is van het loopbaandebat. (…) Dat is de reden waarom men op die 6000 (leerlingen per schoolbestuur) is uitgekomen en dat is iets dat voor ons geen vertrouwen meer geeft, het gaat niet over het belang van de leerkracht, het gaat over komen we met ons geld rond? Men heeft organisatie en financiële belangen naar voren geduwd, boven het leerkrachtenbelang, terwijl men wel bij het leerkrachtenbelang vertrokken was. De leerkracht moest er beter van worden. Het OVSG deelt deze mening, ook volgens hen moet het debat zich richten op de loopbaan van de leraar. De schaalvergroting is volgens de algemeen directeur voor het OVSG een niet te nemen barrière aangezien één bestuur per 6000 leerlingen, zoals de minister het voorstelde, voor hen niet haalbaar is en er voor hen enkel nadelen aan verbonden zijn. De gemeenten investeren volgens de algemeen directeur in personeelsdiensten waardoor ze een voorsprong hebben op de andere koepels. Deze maatregel opleggen is volgens hem een centralistische aanpak vanuit de overheid die niet te rijmen is met de schoolvrijheid. Er stonden volgens deze organisatie andere waardevolle ideeën in de discussienota die nu verdrongen worden door de schaalvergroting. Volgens het VSKO is het onderwijs complexer geworden en moet de draagkracht van de scholen bijgevolg vergroot worden. Nieuwe structuren moeten scholen de mogelijkheid bieden om elkaar te steunen en samen de verantwoordelijkheid te dragen. Positief in het voorstel is volgens hen dat de scholengroepen voldoende autonomie krijgen voor een flexibel personeelsbeleid. Het VSKO wil wel de vrijheid om zelf de organisatievorm ervan te bepalen. Volgens de secretaris-generaal van het VVKBaO is men beter af met grotere bestuurlijke eenheden om een aantal van de vragen met betrekking tot de loopbaan van een leraar gestalte te geven. Het GO! is voorstander van scholengroepen zoals beschreven in het decreetvoorstel indien bevoegdheden van de directeur meer terecht zouden komen op het niveau van de scholengroep. Dit zou moeten toelaten dat er flexibeler kan omgegaan worden met personeel volgens het GO!. Ook als het decreet niet doorgaat, wil het GO! volgens het afdelingshoofd de interne oefening om in die richting te evolueren, verder zetten. Hij wijst er op dat om wijzigingen aan te brengen aan de toegewezen bevoegdheden van de verschillende organen in het GO!, een aanpassing in het bijzonder decreet nodig is, wat een twee derde meerderheid in het Vlaams Parlement vereist en niet evident is. Volgens het afdelingshoofd van het GO! is de 49 vrees van de vakbonden onterecht en komen de rechten van personeelsleden niet in het gedrang omwille van de flexibiliteit. Flexibiliteit is volgens hem niet gelijk aan willekeur. De algemeen secretaris van de ACOD Onderwijs geeft echter aan dat ze nooit zullen meegaan in deze piste. De middelen moeten volgens hem zoveel mogelijk naar het schoolniveau gaan: Wij zullen nooit meegaan in de piste van “Geef het maar aan het centrale niveau, daar zullen ze het wel goed voorhebben.” In het loopbaandebat had de overheid voorgesteld om aan het personeelsplan een protocol van akkoord te koppelen. Maar dat kon ons niet overtuigen. Het was niet duidelijk, wat er zou gebeuren als er geen akkoord zou zijn. Moeten die betrokken scholen dan sluiten? Wat gebeurt er anders? Je moet ook sterk genoeg zijn om die onderhandelingen op zoveel plaatsen te voeren. Als dat moet gebeuren door lokale afgevaardigden, dan hebben we hier en daar serieuze problemen. Als een gewone werknemer daar moet gaan zitten tegenover een algemeen directeur, wat verwacht je dan? Zo werkt dat niet. Daar hadden we toch grote bedenkingen bij. Het was een beetje een wortel dat ze ons voorhielden. Er waren ook enkele bedenkingen bij de onderbouwing van het dossier. Volgens de voormalig pedagogisch directeur van het OVSG pasten de voorbeelden die de overheid aanhaalde volledig in hun plaatje maar stonden ze niet open voor andere voorbeelden die het tegendeel bewijzen. Volgens de secretaris-generaal van het VVKBaO waren de eerste voorstellen eerder natte vingerwerk: Ik weet nog heel goed dat we, het was bij de minister zelf, zaten en dat we vroegen waarom 10.000 (leerlingen), dat is toch veel te veel. Ah ja, zei de minister, wat zou je dan willen? We weten dat niet… 6000 dan? Awel probeer het dan daarmee. En sindsdien is er daar ineens het nieuwste ontwerp van decreet over bestuurlijke schaalvergroting en spreekt men over 6000 maar ook dat is nergens op gebaseerd. Het decreet kwam er uiteindelijk niet. Tabel 10: overzicht van doelen en strategieën van de onderwijssectoren – decreet schaalvergroting Doelstellingen Strategieën Overheid Koepels en GO! Vakbonden schoolbesturen meer autonomie geven om een efficiënter personeelsbeleid te voeren vermindering van de uitgaven centraliseren van verantwoordelijkheden nog voor het einde van een legislatuur tot een decreet komen/resultaten boeken Vereenvoudigen wetgeving (rechtspositie) Belangen van eigen organisatie verdedigen Verdedigen de rechten van de leraren Verdedigen eigen machtspositie op centraal niveau akkoord sluiten met het VSKO iets nemen waar de vakbonden niet in betrokken moeten worden VSKO: steunen het voorstel van de overheid gesprekken met de minister OVSG gesprekken met de minister eisen meer autonomie 50 Politieke vaardigheden Resultaat 4.4.8 niet goed voorbereid (inhoudelijke competentie, Leune, 2001) verkeerde inschatting van het veld (Bacharach, 2005) er komt geen decreet VSKO: nemen de vraag tot schaalvergroting op in memorandum OVSG en GO!: wijzen decreet af En nu? Overheid De adjunct-kabinetschef geeft toe dat er nauwelijks voorstellen uit de tekst concreet werden uitgevoerd. Ze is er wel van overtuigd dat de agenda voor de komende decennia werd vastgelegd en dat de voorstellen in de toekomst systematisch zullen aangepakt moeten worden. Volgens haar heeft de volgende regering geen andere keuze dan daaromtrent maatregelen te nemen. Verder gaat ze ervan uit dat de administratie de voorstellen met betrekking tot de loopbaan van leraren in haar nota voor de volgende regeringsploeg opneemt. Indien de volgende regering de ideeën eruit pikken en opnemen in het regeerakkoord, dan is de minister ertoe verplicht om hier werk van te maken. Uit de verkiezingsprogramma’s blijkt dat de grootste partijen het doorbreken van de vlakke loopbaan van leraren in hun programma hebben opgenomen. Vakbonden Volgens de algemeen secretaris van het COV is tijdens de legislatuur wel het besef gegroeid dat er iets moet veranderen en heeft het invloed gehad op de inhoud van de verschillende memoranda van onderwijsactoren voor de volgende Vlaamse regering. Volgens haar is het veld klaar om het debat te voeren. De minister zal nog verkennende gesprekken moeten voeren, maar de administratie weet hoe de kaarten liggen. Anderzijds heeft het aanslepen van het debat er volgens de algemeen secretaris van het COV ervoor gezorgd dat er ver uit elkaar liggende standpunten werden ingenomen waardoor een compromis moeilijker wordt. Ze raadt de volgende minister aan om het in deeldossiers aan te pakken en middelen te voorzien. Beide algemeen secretarissen geven aan dat het onderwijsbeleid een complex gegeven is. De algemeen secretaris van het COV verduidelijkt: Je kan op 5 jaar niet veranderen wat een cultuur is van zoveel jaren. Het historische en de wijze waarop dingen gegroeid zijn kan je niet zomaar wegvegen en dat is een realiteit waar je politiek rekening mee moet houden. (…) Het is natuurlijk een moeilijke sector waarbij er zoveel centraal wordt aangestuurd, zoveel draagvlak moet gezocht worden en zoveel machtsverhoudingen en -blokken zijn. Daardoor is dat ook veel moeilijker. Volgens de algemeen secretaris van de ACOD Onderwijs moet het dossier ofwel compacter aangepakt worden (waar hij zelf geen voorstander van is) of moet er frequenter samen gezeten worden vanaf het begin. 51 In het memorandum van de vakbonden voor de volgende legislatuur, geschreven door de vier onderwijsvakbonden samen, werden de standpunten over het doorbreken van de vlakke loopbaan herhaald. De vakbonden zijn voor loopbaankansen maar wijzen er tegelijk op dat een aanzienlijk deel van de personeelsleden niet streeft naar een loopbaan met promotiekansen. De onderwijsvakbonden wijzen een prestatievergoeding of een gedifferentieerde verloning af. Beide kunnen volgens hen negatieve concurrentie tussen personeelsleden aanwakkeren. Ze zijn wel voorstander van een bijkomend salaris voor personeelsleden die in het kader van hun competentieontwikkeling specifieke diploma’s behalen. Daarnaast ijveren ze ook voor een rechtszeker personeelsbeleid met behoud van de vaste benoeming en blijven ze te verregaande autonomie bij het bepalen van de personeelskaders afwijzen. Koepels en GO! Het VSKO vertrekt in haar memorandum vanuit de grondwettelijke vrijheden, in het bijzonder vanuit de vrijheid van onderwijs. Deze vrijheid staat volgens het VSKO in de dagelijkse realiteit onder druk. Wat reeds in het interview verteld werd, komt hier terug aan bod. Er wordt opnieuw op gewezen dat de schoolbesturen vanuit allerlei hoeken in het onderwijsbeleid geconfronteerd worden met beknottende en detaillistische regelgeving. Het VSKO blijft voorstander van bestuurlijke schaalvergroting, niet als doel maar als middel om leraren efficiënter in te zetten wat volgens hen bijdraagt aan de kwaliteit van het onderwijsproces. Verder legt het VSKO voor het basisonderwijs meer de nadruk op de professionele ontwikkeling in plaats van het doorbreken van de vlakke loopbaan. Ook tijdens het gesprek met de secretaris-generaal van het VVKBaO lag de nadruk op het invoeren van masters in het basisonderwijs. De algemeen directeur van het OVSG wees er in het gesprek op dat er bij het schrijven van het memorandum rekening gehouden werd met de beperkte financiële ruimte die er in de volgende legislatuur zal zijn. Wat aangehaald werd in het gesprek, komt ook terug in het memorandum: het OVSG wil meer ruimte voor een sterk lokaal werkgeverschap en wil daarom dat de rechtspositie hervormd wordt tot een stevig kader dat tegelijk mogelijkheden geeft voor een eigen personeelsbeleid en doorstroming naar en van andere gemeentelijke diensten mogelijk maakt. Het GO! vindt het belangrijk dat het debat over de loopbaan van de leraar in de volgende legislatuur integraal wordt gevoerd. Twee van de speerpunten daarbij zijn het doorbreken van de vlakke loopbaan door fasering aan te brengen en inherent daaraan loondifferentiatie op basis van taakdifferentiatie. 4.4 SYNTHESE EN INTERPRETATIE VAN DOELEN, STRATEGIEËN EN POLITIEKE VAARDIGHEDEN In de vorige paragraaf werden de reacties op de verschillende voorstellen en gebeurtenissen tijdens het loopbaandebat beschreven en geanalyseerd. Hieruit werden de doelen en 52 strategieën van de verschillende actoren afgeleid. Figuren 1 tot en met 10 bieden hiervan een samenvatting. Om een systematisch overzicht te krijgen van de interpretatie van de voorstellen om de vlakke loopbaan te doorbreken bij de verschillende onderwijsactoren, wordt de interpretatie van elke actor afzonderlijk geanalyseerd en geduid. Aan de hand van het conceptueel model wordt per actor de relatie tussen de strategieën en de achterliggende doelen ontleed en wordt bekeken of de interactie een verandering in de definitie van de situatie creëerde. Aangezien het loopbaandebat werd geleid door en een initiatief was van de minister, belichten we enkel de politieke vaardigheden van deze persoon. De politieke vaardigheden van de andere actoren aan de onderhandelingstafel hebben zeker ook een invloed op het proces gehad, maar vanuit haalbaarheidsoverwegingen binnen het kader van dit onderzoek richten we ons enkel op de persoon die het proces leidde, namelijk de minister. 4.4.1 Overheid Doelen Uit de strategieën en de acties van de overheid, werden volgende doelen afgeleid (zie tabel 1): Beroep van leraar aantrekkelijker maken om meer leraren aan te trekken en te behouden in het onderwijs Dit was de hoofddoelstelling van het debat. De volgende doelstellingen, zijn doelen die men wil bereiken om de hoofddoelstelling te realiseren: Beginnende leraren beter begeleiden en expertise van ervaren leerkrachten inzetten om zo de kwaliteit van het onderwijs te verhogen Schoolbesturen meer autonomie geven om een efficiënter personeelsbeleid te voeren Vermindering van de uitgaven Centraliseren van verantwoordelijkheden Tijdens deze legislatuur en ook de volgende legislatuur zal er weinig financiële ruimte zijn voor extra investeringen in onderwijs. De voorstellen met betrekking tot het doorbreken van de vlakke loopbaan vergen echter wel extra middelen. Deze middelen moeten ergens anders vrijgemaakt worden. Volgens de overheid kan dit door een bestuurlijke schaalvergroting. Deze schaalvergroting zou moeten leiden tot een efficiëntere aanwending van middelen en een efficiënter personeelsbeleid. Deze schaalvergroting is dus een middel om het hoofddoel, namelijk het aantrekken en behouden van goede leraren, te bereiken. Aanvankelijk stond deze doelstelling centraal in het debat. Er werden ook voorstellen aangereikt die zich rechtstreeks richten op het doorbreken van de vlakke loopbaan. Er werden concepten uitgewerkt om de loopbaan van leraren uitdagender te maken door meer perspectief tijdens de loopbaan te creëren. De drie voorstellen om de loopbaan te doorbreken door verticale, horizontale en financiële differentiatie zijn gericht op de doelstelling om de job aantrekkelijk te maken. Het debat verliep anders dan gepland waardoor op het einde van de legislatuur enkel nog de schaalvergroting (en de anciënniteit van zij-instromers, maar dit heeft geen betrekking op het 53 doorbreken van de vlakke loopbaan) overbleef. Hierdoor hadden meerdere sociale partners het gevoel dat de focus van het debat weg was, de focus lag niet meer op de loopbaan van de leraar, maar op de schoolorganisatie. Het middel leek een doel te worden. De overheid gaf aan dat de bestuurlijke schaalvergroting een voorwaarde is om onder andere de vlakke loopbaan te doorbreken, vandaar de prioriteit. Vanuit de nood aan extra middelen, een professioneler schoolbestuur, een flexibeler personeelsbeleid en het versterken van het beleidsvoerend vermogen, is de schaalvergroting een strategie om het hoofddoel te realiseren. De overheid is in haar deeldoelstelling, doorbreken van de vlakke loopbaan, niet geslaagd. Strategieën Volgens Pfeffer (zie 2.2.3.2 ) zijn er twee groepen van strategieën, namelijk strategieën die zich rechtstreeks richten op de machtsstructuren en strategieën die minder opvallend gebruikt worden. Beide groepen strategieën werden toegepast binnen het loopbaandebat. Het invoeren van de bestuurlijke schaalvergroting kan gezien worden als een strategie voor het controleren van centrale resources (Frooman, 1999; Karlsen, 2000; Morgado & Sousa, 2010; Pfeffer & Salancik, 2003). Het is hier de bedoeling van de overheid om de bevoegdheidsstructuur in het onderwijssysteem met betrekking tot onder andere het personeelsbeleid, te wijzigen. Indien het personeelsbeleid op het bestuursniveau komt, dan hebben de vakbonden hier minder controle over. Dit zou de machtsverhoudingen met betrekking tot personeelszaken veranderen in het voordeel van de werkgevers maar in het nadeel van de vakbonden. Ook het OVSG heeft het gevoel dat het eerder om het centraliseren van macht gaat dan om de belangen van de leerkrachten. Dit zou kunnen wijzen op een verbloemingsstrategie waarbij de structurele veranderingen gelegitimeerd worden. Minder opvallende strategieën zijn het selectief gebruik van objectieve criteria. De voormalig pedagogische directeur van het OVSG, die aanwezig was tijdens de gesprekken, wees erop dat de overheid enkel voorbeelden aanhaalde die het idee van de bestuurlijke schaalvergroting ondersteunden en niet open stond voor andere perspectieven. Er was volgens de algemeen directeur van het OVSG geen transparantie over het financieel beleid. Ook het organiseren van een weekend naar het einde van de legislatuur kan een strategische timing zijn. Dit zorgt er namelijk voor dat er minder tijd is voor discussie en voorstellen gemakkelijker aanvaard worden (Pfeffer & Salancik, 2003). De vakbonden voelden het zo aan, wat voor hen één van de redenen was om niet deel te nemen. Als laatste heeft de minister de agenda aangepast en beslist om niet meer voor een loopbaanpact te gaan maar er een deelaspect uit te selecteren waarvan hij dacht dat het mogelijk was om tot een akkoord te komen. Dit aspect had meer betrekking op de organisatie van het onderwijs en was dus eerder het veld van de werkgevers waarmee de relaties nog niet verzuurd waren. Politieke vaardigheden De vraag stelt zich in hoeverre het falen van de strategieën een gevolg is van de politieke vaardigheden van de minister. Politiek competente leiders zijn volgens Bacharach (2005) degenen die de drie componenten van het politiek proces invoeren, namelijk het terrein op kaart zetten, mensen aan hun kant krijgen en tot resultaten komen. Op het einde van de legislatuur stellen we vast dat de minister in geen enkel component geslaagd is binnen het 54 loopbaandebat. De kenmerken beschreven door Leune (2001) en Ferris, Davidson & Perrewé (2005) speelden hierin duidelijk een rol. Minister Smet wou het terrein op kaart zetten aan de hand van bilaterale gesprekken. De vakbonden apart spreken zou een open sfeer moeten creëren waardoor de vakbonden niet vervallen in hun vaste stellingen. Andere dossiers zorgden er echter voor dat deze gesprekken stilvielen en niet alle aspecten van de discussienota besproken werden. Volgens het kabinet had de minister geen andere keuze en moesten de besparingen prioritair behandeld worden. Dit bevestigt de opmerking van Leune (2001), namelijk dat het handelen van beleidsvoerders noch voluntaristisch, noch volledig beïnvloedbaar is door psychologische kenmerken van deze personen. De krachtige invloed van de institutionele context is wellicht sterker of zwakker naargelang het prestige of het gezag van de beleidsvoerder (Leune, 2001). Eén van de respondenten gaf aan dat minister Smet minder impact had op de regering in vergelijking met zijn voorganger. Vervolgens was minister Smet volgens Deweerdt (2014) niet in staat om in de Vlaamse regering de andere ministers ervan te overtuigen dat een blinde besparing overbodig was. De mate waarin de bewindslieden de kans zien om politieke steun voor hun beleidsopvattingen te verwerven speelt volgens Ferris et al. (2005) en Leune (2001) een rol. Het terrein werd uiteindelijk wel in kaart gebracht, maar dit door toedoen van het parlement die hoorzittingen organiseerde. Vervolgens is de minister er niet in geslaagd om de verschillende organisaties aan zijn kant te krijgen. Volgens de algemeen secretaris van het COV zorgde de minister er zelf voor dat de vakbonden een gemeenschappelijk front vormden door publieke uitspraken over één vakbond. Door deze onvoorzichtige communicatie is de minister het vertrouwen van de vakbonden verloren. Ook communicatief vermogen is van belang bij het voeren van een effectief beleid (Ferris et al.,2005; Leune, 2001). Verder was er ook het lek waar de minister geen controle over had, maar waardoor de inhoud van de discussienota veel vragen opriep binnen de publieke opinie. Op het einde van de legislatuur stellen we ook vast dat de minister er niet in geslaagd is om resultaten te boeken met betrekking tot het doorbreken van de vlakke loopbaan. Vanuit zijn kennis van besluitvormingsprocedures (Ferris et al.,2005; Leune, 2001) had de minister misschien wel kunnen anticiperen op het feit dat een globale discussienota heel ambitieus en moeilijk te verwezenlijken is binnen een het termijn van een legislatuur. Volgens meerdere respondenten zijn de geesten wel gerijpt door het loopbaandebat en is er een kader bepaald voor de volgende legislatuur. Evolutie in de definitie van de situatie Aanvankelijk wil de overheid haar hoofddoelstelling realiseren aan de hand van een loopbaandebat waarin alle aspecten met betrekking tot de loopbaan van de leraar, besproken worden. Dit zou moeten leiden tot een globaal loopbaanpact, een raamwerk voor het toekomstig beleid. Enkel de tweede discussietekst werd publiekelijk gemaakt. Het is daardoor niet mogelijk om deze versie te vergelijken met de eerste en te kijken of hier een verandering is in ideeën door de gesprekken die gevoerd werden. Er is wel een evolutie geweest in het geloof om tot een loopbaanpact te komen. De minister bleef er het langst in geloven maar besliste uiteindelijk om het naar de volgende legislatuur over te hevelen. In de voorstellen tot 55 het doorbreken van de vlakke loopbaan is geen evolutie vast te stellen op het einde van de legislatuur. De tweede versie van de discussietekst die gelekt is, bleef onveranderd na de hoorzittingen. Dit is volgens het kabinet ook nog steeds het ideale loopbaanpact. Op het einde van de legislatuur is de overheid er nog steeds van overtuigd dat er iets moet veranderen aan het personeelsbeleid en aan de loopbaan van leraren. De aanpak zal echter moeten aangepast worden. Het kader is er nu, maar het zal stap per stap geoperationaliseerd moeten worden. 4.4.2 Vakbonden Doelen De vakbonden hadden drie grote doelen in het loopbaandebat: Hun centrale positie van het onderwijsbeleid behouden De rechtspositionele belangen van de leraren verdedigen Huidige salarisschalen behouden De vakbonden zijn tegen het invoeren van een loopbaanladder gekoppeld aan gedifferentieerde verloning omdat dit volgens hen een concurrentiële sfeer zou creëren onder leraren maar ook omdat ze vrezen voor willekeur. Zolang er duidelijke regels zijn, kunnen de vakbonden deze verdedigen. De vakbonden staan er ook op dat de huidige salarisschalen behouden blijven. Ze willen dat er kansen zijn voor taak- of functiedifferentiatie voor de leraren die dit wensen, maar volgens hen kiest de meerderheid van de leraren er bewust voor om in de klas te staan. Er moet volgens de vakbonden ook gewerkt worden met aparte enveloppes voor taak- en functiedifferentiatie. De vakbonden willen vermijden dat taak- en functiedifferentiatie ten koste van lesuren gaat, zodat het de werkdruk en de klasgrootte niet vergroot. Als laatste willen de vakbonden niet dat het personeelsbeleid op het niveau van de scholengroep (zoals in het voorstel tot decreet) komt omdat de vakbonden dan nog weinig invloed kunnen uitoefenen. Deze voorstellen bieden teveel onzekerheid op gebied van personeelsbeleid. De vakbonden kunnen hier niet mee instemmen indien ze niet overtuigd zijn dat het om een verbetering gaat voor de loopbaan van leraren. Strategieën De strategieën van de vakbonden richten zich bijgevolg op het verhinderen van structurele wijzigingen in het personeelsbeleid die hun controle zouden verminderen of waarbij zekerheden zouden opgegeven worden (Koppich & Callahan, 2009). Dit bevestigt het belang van het bewaren van de structuur en de controle over de centrale resources bij organisaties, zoals weergegeven in conceptueel kader van 2.3 (Frooman, 1999; Lowery, 2007; Pfeffer & Salancik, 2003). Met betrekking tot de voorstellen voor het doorbreken van de vlakke loopbaan waren er nog geen onderhandelingen. De vakbonden moesten dus geen strategieën toepassen om de operationalisering ervan tegen te houden. Ze proberen wel hun ideeën te verspreiden in de hoop zowel het macro- als microniveau te beïnvloeden. Dit gebeurt voornamelijk via artikels in tijdschriften. Het COV heeft ook een eigen studiedienst, het spreekt voor zich dat deze experten de ideeën van de vakbonden ondersteunen en ingezet worden om de ideeën te 56 onderbouwen en ook kracht bij te zetten (Pfeffer & Salancik, 2003). Daarnaast voeren de vakbondsleiders ook veel informele gesprekken en wordt er gewerkt aan een netwerk in de onderwijswereld (Pfeffer & Salancik, 2003; Voerman, 1999). Er is doorgaans een goede band met de minister, maar als de minister een vakbond aanvalt of de vakbonden negeert, reageren de vakbonden daarop als eenheidsfront. Ze bundelen de krachten en verkondigen hun mening vanuit dit front, bijvoorbeeld via een open brief aan de minister. Als laatste proberen de vakbonden op de inhoud van het regeerakkoord te wegen door het maken van een memorandum. Er is een verschil in strategieën tussen beide vakbonden. Het COV blijft zo lang mogelijk onderhandelen om zo ook invloed te kunnen uitoefenen op het beleid. De ACOD wijst een voorstel vlugger af als ze niet akkoord zijn. Evolutie in de definitie van de situatie De vakbonden hebben enkele ‘heilige huisjes’ waar ze niet van afwijken. De voorstellen worden steeds hierop afgetoetst. Doordat deze basisideeën aan de grond liggen van hun definitie van de situatie, is die weinig veranderlijk. Er was wel een evolutie in de verhoudingen tussen de overheid en de vakbonden. Aanvankelijk was er een constructieve houding bij de vakbonden ten aanzien van het loopbaandebat maar dit is omgeslaan in een kwaadheid. Deze kwaadheid heeft de relaties tussen de overheid en de vakbonden verzuurd waardoor de besprekingen gehypothekeerd werden. In het onderzoek van Devos (1995) drongen de vakbonden aan op een herwaardering van de leraar in het licht van een algemene financiële herwaardering. Ook toen al waren ze geen voorstander voor een selectieve financiële herwaardering. De vakbonden gaven toen aan geen heil te zien in het doorbreken van de vlakke loopbaan van de leraar. Hier is toch iets veranderd. De vakbonden vinden dat er kansen moeten zijn voor wie andere taken of functies wil opnemen tijdens zijn loopbaan, maar wijst nog steeds hiërarchie tussen leraren af. Daarnaast spelen ze ook in op de huidige problematiek van de beginnende leraren, en streven ze momenteel niet naar een financiële herwaardering, maar naar een betere ondersteuning van de beginnende leraren. Verder blijven de vakbonden ook tegen een personeelsbeleid op lokaal niveau, wat hun positie zou verzwakken. 4.4.3 Koepels en GO! Doelen De koepels stemmen in met de doelstelling van de overheid, namelijk het aantrekken en behouden van goede leraren. De leerresultaten en de kwaliteit van het onderwijs moeten volgens deze organisaties centraal staan, maar ze erkennen dat de leraar hier een spilfiguur in is. Daarom willen de koepels en het GO! ‘de beste man op de beste plaats’. Om dit te realiseren is er volgens hen nood aan een flexibeler personeelsbeleid en een vereenvoudiging van regelgeving. De overheid en de koepels zitten hier op één lijn. De koepels en het GO! vertegenwoordigen natuurlijk de werkgevers en bekijken het doorbreken van de vlakke loopbaan ook door die bril. Deze bril is echter ook gekleurd door de eigen context en de organisatiespecifieke belangen. Zo wil het OVSG bijvoorbeeld meer mobiliteit in de loopbaan en moet het ambt van de leraar opengebroken worden zodat ook andere functies binnen het gemeentebestuur kunnen opgenomen worden. Het is duidelijk dat deze definitie van de 57 situatie bepaald werd door hun eigen context. Een ander voorbeeld hiervan is het streven naar niet-regiogebonden scholengroepen van het VSKO, deze doelstelling is niet gericht op het verhogen van de onderwijskwaliteit maar op het behouden van hun eigen structuren (Pfeffer & Salancik, 2003). Strategieën Het verdedigen van eigen belangen is dus naast het verhogen van de onderwijskwaliteit ook een centrale doelstelling van de koepels en het GO!. Hun strategieën richten zich op beide doelstellingen. De bestuurlijke schaalvergroting is volgens het OVSG een bedreiging voor hun identiteit. Deze organisatie gebruikt dan ook objectieve criteria in het voordeel van hun organisatie om het voorstel te weerleggen. Dit is een vorm van verbloemingstrategie. Het OVSG verbloemt niet dat ze sterk gekant zijn tegen het voorstel omwille van eigen belangen, ze gebruiken in hun betoog wel enkel elementen die dit kracht bij zetten. Dit is een vorm van politiek taalgebruik om de anderen te overtuigen. Ook het VSKO verdedigt sterk de vrijheid van onderwijs. Het verdedigen van de vrijheid van onderwijs gaat gepaard met het verdedigen van de eigen machtspositie maar wordt niet rechtstreeks zo verkondigd, ook dit is een voorbeeld van een verbloemingstrategie. Volgens Pfeffer en Salancik (2003) is macht het meest effectief wanneer zij zo onopvallend mogelijk gebruikt wordt en de beslissingen gelegitimeerd en gerationaliseerd worden. Het GO! heeft bij het onderbouwen van haar voorstellen in hun memorandum ook gebruik gemaakt van extern onderzoek om hun ideeën te bekrachtigen. Het spreekt voor zich dat hier experten geselecteerd werden die hun voorstellen ondersteunen. Evolutie in de definitie van de situatie Omdat het tijdens het loopbaandebat, naast de hoorzitting, het doorbreken van de vlakke loopbaan van leraren nauwelijks aan bod is gekomen, heeft het GO! de oefening voor zichzelf gedaan. Dit onderwijsnet is voorstander om de vlakke loopbaan te doorbreken en doet hier ook een eigen voorstel toe in hun memorandum. Het VSKO neemt de bestuurlijke schaalvergroting op in haar memorandum als middel om onder andere mensen en middelen efficiënter in te zetten. OVSG wil dat de rechtspositie hervormd wordt tot een stevig kader dat mogelijkheden geeft voor een eigen personeelsbeleid. De context, maar ook het loopbaandebat zelf, hebben deze evolutie in standpunten beïnvloed. 4.5 BESLUIT Het is belangrijk om te weten dat dit debat reeds langer gevoerd wordt. De doelstelling om de vlakke loopbaan van leraren te doorbreken was te lezen in elke beleidsnota van de laatste 20 jaar. De actuele context, onder andere het dreigende lerarentekort en de uitstroom bij beginnende leraren, duwde het debat naar de voorgrond. Deze context heeft de definitie van de situatie van de actoren mee beïnvloed. Alle actoren zien het belang in van het aantrekken en behouden van goede leraren en willen zich hier voor inzetten. Hoe deze doelstelling gerealiseerd moet worden, wordt vooral beïnvloed door de eigen organisatiespecifieke context 58 en belangen. De doelstellingen die de organisaties voorop stellen zijn enerzijds om hun belangengroep te verdedigen, maar anderzijds ook om hun machtspositie te handhaven of te vergroten. De betekenis die organisaties aan hun handelen geven, wordt vaak in het algemeen verwezen naar het verbeteren van onderwijs, terwijl er ook andere belangen zijn die een rol spelen. Voor het bereiken van de doelstellingen gebruiken alle organisaties verschillende strategieën, strategieën die zich enerzijds richten op de structurele determinanten van macht en anderzijds strategieën die zich richten op legitimering. 59 5. CONCLUSIE & DISCUSSIE De conclusies die hieronder beschreven worden kunnen niet veralgemeend worden. Deze studie streeft niet naar generaliseerbaarheid maar naar een herkenbare beschrijving van de werkelijkheid. Dit betreft een exploratief onderzoek naar de doelen en de strategieën binnen het loopbaandebat. Een analyse van een ander dossier zou andere uitkomsten kunnen hebben met betrekking tot onder andere de politieke vaardigheden van de minister. Dit onderzoek wil geen aanval zijn op bepaalde personen of organisaties maar analyseert wel hun handelen aan de hand van een theoretisch kader. Eerst en vooral worden de onderzoeksvragen beantwoord. Daarna worden de sterktes en de beperkingen van het onderzoek onder de loep genomen om vervolgens tot een theoretische en beleidsrelevante bijdrage te komen. 5.1. ANTWOORDEN OP DE ONDERZOEKSVRAGEN 5.1.1 Onderzoeksvraag 1 Alle actoren zijn het erover eens: er moet iets veranderen aan de loopbaan van leraren. Dit is veel ruimer dan het doorbreken van de vlakke loopbaan of de aantrekkelijkheid, wat niet voor iedereen een prioriteit is. De andere thema’s, de beginnende leraar, de zij-instromers, de inzetbaarheid, de eindeloopbaanproblematiek en de competentieontwikkeling met daarin vervat de lerarenopleiding, zijn minstens even belangrijk. Doel van de overheid en de vertegenwoordigers van de werkgevers is voornamelijk meer flexibiliteit brengen in het personeelsbeleid om zo de vlakke loopbaan te doorbreken. De onderwijsnetten vinden het nodig om de structuren te veranderen in plaats van veranderingen door te voeren vanuit het huidige onderwijssysteem. Deze actoren zijn het erover eens dat er iets moet veranderen aan het decreet rechtspositie. Over de bestuurlijke schaalvergroting is er geen eensgezindheid, elke koepel probeert zijn eigen organisatiestructuur te bewaren. De meningen verschillen ook met betrekking tot het invoeren van een loopbaanladder en gedifferentieerde verloning. De vakbonden willen geen bestuurlijke schaalvergroting als basis voor een flexibeler personeelsbeleid. Ze willen een bottom-up systeem waarbij de middelen aan de scholen gegeven worden. Het hoofddoel van de vakbonden is het beschermen van de rechtspositie en de salarisschalen en het bewaren van de controle over het veld. Zij willen geen flexibiliteit maar meer middelen om de vlakke loopbaan te doorbreken. Om de controle over het lestijdenpakket te bewaren, willen de vakbonden deze middelen in een gesloten enveloppe. Dit komt neer op een vast budget dat enkel voor één bepaald doel kan ingezet worden, bijvoorbeeld taak- en functiedifferentiatie. Ze keuren hiërarchie in het team en gedifferentieerde verloning op basis van prestaties af. De vakbonden hebben de gesprekken stilgelegd. Dit was hun strategie om druk uit te oefenen op de overheid. 60 De strategie van de minister was voornamelijk een open debat voeren in besloten kring. De vertrouwelijkheid van het debat werd echter geschonden waardoor andere strategieën zich opdrongen. 5.1.2 Onderzoeksvraag 2 Zoals hierboven besproken hebben de dominante actoren in het loopbaandebat verschillende doelstellingen, al dan niet tegenstrijdig. Het zal bijgevolg in de toekomst niet gemakkelijk zijn om tot een compromis te komen. Tijdens de legislatuur van minister Smet heeft dit echter weinig invloed gehad aangezien het nooit tot onderhandelingen gekomen is. De verschillende doelen hadden ook geen rechtstreekse invloed op de verhoudingen tussen de dominante actoren. Externe factoren, verkeerd gekozen strategieën en de politieke vaardigheden van de minister deden dit wel. De externe factoren die het debat hypothekeerden en de relaties verzuurden, waren het TBS-dossier en de besparingen. Daarnaast is er volgens verschillende actoren nood aan een budget om te onderhandelen en de voorstellen te realiseren. Het ontbreken van middelen creëert ongeloof in de haalbaarheid. Verder had de minister goede intenties met zijn gekozen strategieën maar slaagde hij er niet in om het debat voldoende intensief en met regelmaat te voeren waardoor de agenda volledig in de war raakte. Hierdoor werd het doorbreken van de vlakke loopbaan nooit besproken. Vervolgens heeft het uitstellen van onderhandelingen geleid tot standpunten die moeilijk te verzoenen zijn en leidde de geïntegreerde aanpak tot een complex dossier. Als laatste zorgden ook de politieke vaardigheden van de minister voor een verlies aan vertrouwen bij de vakbonden wat het voeren van een debat bemoeilijkte en de verhoudingen veranderden. De vakbonden waren niet meer bereid om verdere gesprekken te voeren en vielen terug op harde stellingen die niet te verzoenen zijn met de doelen van de overheid, de koepels en het GO!. 5.2. BEPERKINGEN EN STERKTES VAN HET ONDERZOEK 5.2.1. Sterktes Eerst en vooral is het inherente karakter van kwalitatief onderzoek een sterkte. De voordelen van dit soort onderzoek werden reeds uitgebreid beschreven in 3.2. Kwalitatief onderzoek doet het meeste recht aan de onderzoeksvragen en de exploratieve aard van dit onderzoek. Als tweede werd dit onderzoek ook gebaseerd op een grondige documentenanalyse en diepteinterviews met eerste rang getuigen. Alle respondenten beleefden het loopbaandebat vanop de eerste rij. Ze waren allemaal aanwezig tijdens de formele gesprekken. Het combineren van de documentenanalyse met de interviews zorgt ook voor een hogere betrouwbaarheid. Er bleken -geen tegenstrijdigheden te zijn tussen de publicaties en de informatie die verkregen werd aan de hand van interviews. Er werden ook nog andere acties ondernomen om de betrouwbaarheid en de validiteit van het onderzoek te verhogen (zie 3.2). 5.2.2. Beperkingen Toch blijft er altijd een subjectieve component aanwezig en is er steeds een discrepantie tussen de interpretatie van de onderzoeker en de ervaringen van de respondent. Verder is het 61 ook moeilijk om de eerder verborgen doelen van het handelen te achterhalen. Als eerste vertegenwoordigen de respondenten een organisatie en spreken ze vanuit die positie. Vervolgens werd het debat in een beperkte kring gevoerd waardoor anonimiteit onmogelijk verzekerd kon worden. De respondenten antwoordden dus steeds met een zekere voorzichtigheid. 5.3. THEORETISCHE BIJDRAGE De onderzoeksresultaten kunnen niet veralgemeend worden maar helpen wel om de theorie te verfijnen. We richten ons hierbij vooral op het conceptueel model van Silverman (zie 2.3). De historisch gegroeide interactiepatronen speelden ook in het loopbaandebat een belangrijke rol. De invloed van zowel de onderwijsnetten als de vakbonden hebben het verloop van het debat mee bepaald. De aandacht die Pfeffer en Salancik (2003) en Leune (2001) vestigen op de context kan ook hier bevestigd worden. Het dreigende lerarentekort en de nood aan hoogopgeleide en excellente leraren hebben de agenda en dus ook de doelstellingen binnen het debat beïnvloed. Uit dit onderzoek blijkt dat naast de maatschappelijke context, ook de economische context een rol speelde. De beschikbaarheid van middelen bepalen welke doelstellingen voorop gesteld worden en welke strategieën hiervoor ingezet worden. Deze middelen kunnen op twee manieren geïnterpreteerd worden. Enerzijds zijn er de middelen die door de overheid worden vrijgemaakt om de doelen te bereiken. Dit bepaalt voor een groot deel hoe de verschillende actoren de situatie inschatten en welke doelen en strategieën bijgevolg worden ingezet. De middelen bepalen ook het vertrouwen in het komen tot een compromis. Meerdere respondenten geven aan dat onderhandelen een kwestie is van geven en nemen. In theorie kan dit zonder financiële middelen maar in de praktijk komt het er toch vaak op neer dat een toegeving ‘afgekocht’ wordt. Anderzijds spelen de middelen van de organisaties ook een rol (Pfeffer & Salancik, 2003). Binnen alle organisaties, behalve het GO!, worden de middelen bepaald door het ledenaantal. De grootte van de organisatie speelt dus ook een rol bij het bepalen van doelen en strategieën. Dit werd reeds in eerder onderzoek bevestigd. Carroll (zoals geciteerd in Frooman, 1999) geeft aan dat de omvang van het budget en personeel, alsook de hoeveelheid en de bron van financiering, kan dienen als maatstaf voor de machtsomvang van de organisatie. De organisaties kennen hun machtsomvang en proberen vanuit die positie realistische doelen voorop te stellen en gepaste strategieën hiervoor in te zetten. Een organisatie met een groot ledenaantal heeft volgens Devos (2012) een grotere invloed. Dit werd bevestigd in het loopbaandebat. Bij het ontwerpen van een decreet met betrekking tot het invoeren van scholengroepen werd duidelijk rekening gehouden met de wensen van het katholieke net. Als laatste werden de gesprekken gehypothekeerd door parallelle dossiers. Dit had duidelijk een effect op de definitie van de situatie aangezien de doelen en strategieën werden aangepast. Het had niet alleen invloed op de betekenisverlening maar ook op de houding van de vakbonden, die namelijk terug vielen op hun harde stellingen. Zoals werd aangegeven door 62 Leune (2001), wordt het handelen van de minister ook beïnvloed door de institutionele context. Het ageren van de minister is niet voluntaristisch maar wordt mee bepaald door de maatschappelijke, economische en institutionele context. In het conceptueel model staat de betekenisverlening van de organisaties aan de situatie centraal (Silverman, 1970). Ook het loopbaandebat werd gevoerd vanuit de definitie van de situatie van de actoren. Enerzijds beïnvloedde dit het verdere verloop van het loopbaandebat. De verschillende belangen en uiteen liggende standpunten van de organisaties hebben ervoor gezorgd dat het proces moeizaam verliep. Anderzijds mogen ook de politieke vaardigheden van de minister (Bacharach, 2005; Leune, 2001) niet onderschat worden voor het al dan niet komen tot resultaten. We stelden ook vast dat bij alle organisaties de betekenisverlening gericht is op het behoud van de structuren van de eigen organisatie (Frooman, 1999; Lowery, 2007; Pfeffer & Salancik, 2003). De controle over de centrale resources is belangrijk om hun positie te behouden en eventueel uit te breiden. Dit alles leidt tot een resultaat. Het resultaat van het loopbaandebat is dat de verhoudingen veranderd zijn maar dat er geen loopbaanpact is. 5.4. BELEIDSRELEVANTE BIJDRAGE 5.4.1. Lange termijn versus korte termijn Uit dit onderzoek blijkt opnieuw dat de zoektocht naar politieke consensus niet eenvoudig is waardoor fundamentele veranderingen zeldzaam zijn (Devos, 2012). Minister Smet had een nobel en ambitieus doel, namelijk tot een loopbaanpact komen dat de krijtlijnen vastlegt voor de volgende decennia. Hij verwoordde het als volgt: Het klopt dat we het loopbaanpact niet in zijn globaliteit kunnen afronden, tot mijn spijt, ik wil daar heel eerlijk in zijn. De tijd was en is er niet rijp voor, dat kan ik enkel vaststellen. Ik ben ervan overtuigd dat, indien men binnen tien jaar geschiedenis schrijft, men zal merken dat in deze legislatuur de mentale shift heeft plaatsgevonden. Dat is ook politiek bedrijven op lange termijn, denken en voortwerken. Ik weet dat sommigen onder u graag op korte termijn denken, ik wil ook op lange termijn denken (Smet, Vlaams Parlement 23 oktober 2013). Het is inderdaad zo dat de geesten gerijpt zijn en alle organisaties overtuigd zijn dat een loopbaandebat noodzakelijk is. Dit kan gezien worden als een verdienste van de minister. Dit is echter geen voldoende voorwaarde om veranderingen in de toekomst te garanderen. De standpunten van de verschillende actoren liggen namelijk ver uit elkaar en zijn af en toe zelfs tegenstrijdig. Dit is geen nieuw gegeven. Alle partijen waren aanvankelijk voorstander van een geïntegreerde aanpak, maar ook daar zijn de geesten gerijpt. Op het einde van de legislatuur raadt iedereen de volgende regering aan om het in deelaspecten aan te pakken, zij het met een achterliggende visie. Dit werd ook aangeraden door enkele deskundigen tijdens de parlementaire hoorzitting met betrekking tot het loopbaandebat op 17 januari 2013. Professor Peter Vlerick, vakgroep Personeelsbeleid, Arbeids- en Organisatiepsychologie 63 UGent, vraagt zich af of het aanpakken van de instroom, de doorstroom, de retentie en de uitstroom van leerkrachten in één nota wel realiseerbaar is. Alle onderwijsgerelateerde problemen met één loopbaanpact oplossen, vindt hij naïef. De discussietekst bevat volgens hem heel wat goede aanzetten om van een traditioneel naar een meer modern personeelsbeleid te evolueren, maar de doelstellingen moeten duidelijk geëxpliciteerd worden. Professor Geert Devos, vakgroep Onderwijskunde Ugent, gaf ook aan dat het moeilijk is om in het Vlaamse onderwijs veel dingen in beweging te brengen doordat het een systeem is met vele stakeholders. Hij vergelijkt het Vlaamse onderwijs met een olietanker die men slechts met de grootste moeite een beetje van koers kan doen veranderen. Volgens Devos is het beter te beginnen met het implementeren van een kleine verandering. 5.4.2. Doorbreken van de vlakke loopbaan: nood aan bijkomend onderzoek Uit de literatuurstudie en dit kwalitatief onderzoek kunnen we besluiten dat er onenigheid is in Vlaanderen maar ook binnen de internationale wetenschappelijke wereld over de mogelijkheden om de vlakke loopbaan te doorbreken. Deze verscheidenheid aan onderzoeksresultaten zorgt voor onduidelijkheid maar laat ook toe dat de verschillende organisaties selectief omgaan met informatie passend bij hun standpunten en doelstellingen. Enkele respondenten wezen erop dat het uiteindelijke doel, de leerlingen moeten zijn. Uit geen enkel onderzoek is duidelijk welke (onrechtstreekse) invloed de verschillende differentiatievormen hebben op de leerresultaten van leerlingen. Daarnaast moet ook bekeken worden welke effecten dit zou hebben op het aantrekken en behouden van leerkrachten. Het doorbreken van de vlakke loopbaan van leraren mag geen doel worden, maar moet een middel zijn om goed opgeleide leerkrachten aan te trekken en te behouden om zo de onderwijskwaliteit te garanderen. Er werd reeds onderzoek gevoerd naar het profiel van de leraar en naar de tevredenheid van de loopbaan. Daaruit bleek dat leraren stabiliteit boven carrière verkiezen. Deze onderzoekers stelden vast dat leerkrachten niet uit zijn op een concurrentiestrijd tussen collega’s om leidinggevende posities maar eerder nood hebben aan mogelijkheden tot taak- en functiedifferentiatie en groeimogelijkheden binnen de schoolorganisatie. Andere onderzoekers kaartten wel de nood tot promotiemogelijkheden bij leraren aan. Wellicht is het interessant om in kaart te brengen welke profielen al dan niet promotiemogelijkheden willen. Mogelijks zijn sommige leerkrachten niet uit op een carrière binnen de schoolmuren. Verder bleek ook uit onderzoek dat vooral hoger opgeleide leerkrachten de nood aan verticale promotie ervaren. Hoe groot is die nood in het basisonderwijs? Naast het identificeren van het profiel van leerkrachten die promotie willen, is het ook aangeraden om een vergelijkende studie uit te voeren tussen de verschillende onderwijsniveaus. Hebben deze leerkrachten dezelfde aspiraties? Over de nood aan verticale en financiële differentiatie onder de Vlaamse leraren is geen eensgezindheid. Bepaalde onderzoekers wijzen zelfs op mogelijke nefaste gevolgen. Ook over hoe de differentiatievormen concreet moet uitgevoerd worden, zijn tegenstrijdige verlangens. Er zijn geen tegenstanders voor het creëren van functie- en taakdifferentiatie. Er zijn reeds 64 mogelijkheden voor deze vorm van horizontale differentiatie binnen het onderwijs. Deze worden echter niet altijd voldoende benut. Een onderzoek naar de oorzaak hiervan kan aan het licht brengen aan welke randvoorwaarden niet voldaan wordt. Hoe komt het dat de mogelijkheden voor taak- en functiedifferentiatie niet volop toegepast worden? Naast Vlaams onderzoek is er nood aan een vergelijkend internationaal onderzoek om de verscheidenheid in resultaten eventueel te verklaren. Zo kan onder andere nagegaan worden of er significante verschillen of gelijkenissen zijn tussen onderwijssystemen waar stakeholders minder zwaar wegen of waar de impact vergelijkbaar is. Beïnvloedt het onderwijssysteem het al dan niet succesvol doorvoeren van horizontale, verticale en financiële differentiatie in het onderwijs? Wordt er in landen met een ander of vergelijkbaar onderwijssysteem een zelfde discussie gevoerd? Verder onderzoek is noodzakelijk om tot doeltreffende veranderingen binnen het loopbaanbeleid te komen. 5.5. TOT SLOT Dit onderzoek eindigt met meer vraagtekens dan het gestart is. Bij aanvang was het niet de bedoeling om oplossingen of antwoorden aan te bieden. Dit onderzoek had tot doel het verloop van het loopbaandebat in kaart te brengen met specifieke aandacht voor de betekenisverlening en machtsverhoudingen. Deze masterproef wordt afgesloten met woorden van Wielemans (2004:19) die volledig toepasbaar zijn op de conclusie van dit onderzoek: Onderwijsbeleid is als een schip in de branding. Het beschikt over een richtinggevend kompas. Maar ook hevige stromingen, beukende golven en onvoorspelbare (tegen)winden bepalen de koers en bevestigen, corrigeren of compromitteren de inhoud, de richting en de legitimiteit van het onderwijsbeleid.” 65 BIBLIOGRAFIE Bacharach, S.B. (2005). Get them on your side. Avon, Massachusetts: Platinum Press. Bacharach, S.B., Conley, S., Shedd, J. (1986). Beyond Career Ladders: Structuring Teacher Career Development Systems’. Teachers College Record, 4, 563-574. Ballou, D. (2001). Pay for performance in public and private schools. Economics of Education Review, 20 (1), 51-61. Bourdeaud’hui, R., Janssens, F., Vanderhaeghe, S. (2004). werkbaarheidsmonitor. Brussel, SERV - STV Innovatie & Arbeid. Nulmeting Vlaamse Bowman, J. (2000). Teachers’ compensation in Texas: Emerging trends for Texas. Texas Public Policy Foundation. Bredeson, P.V. (2001). Negotiated learning: union contracts and teacher professional development. Educational policy analysis archives, 9(26). Case, R., 1999. The advantages and the disadvantages of merit pay in educational settings. International Journal of Physical Education, 36, 68–77. E. Cil, S. Cepni & M. Besken-Ergisi (2014) Teaching profession career ladder programme in Turkey: implementation, outcomes and challenges. European Journal of Teacher Education, 37:2, 237-258 COC-COV (2013). Hoorzitting Vlaams Parlement, het loopbaanpact, 7 februari 2013, geraadpleegd via http://www.cov.be/loopbaandebat/Hz_Vl_P_COC_COV.pdf Coopman, M. (2013, 9 februari). Van binnen naar buiten … en terug. Basis,2 ,3-4 Commissie Monard (2009). Kwaliteit en kansen voor elke leerling. Een visie op de vernieuwing van het secundair onderwijs, http/www.onderwijs.vlaanderen.be Deckers, H. (2013, maart). Loopbaandebat, nog heel wat vraagtekens. Tribune 69.03, 3738 Departement van Onderwijs en Vorming (2011) Arbeidsmarktrapport onderwijs 2011, Basisonderwijs & Secundair Onderwijs. Brussel: Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Departement van Onderwijs en Vorming (2013) Arbeidsmarktrapport onderwijs Prognose 2011-2015, Basisonderwijs & Secundair Onderwijs. Brussel: Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Devos, G. (1995). De flexibilisering van het secundair onderwijs in Vlaanderen. Een organisatorisch - sociologische studie van macht en institutionalisering. Leuven: Acco. Devos, G., Verhoeven, J.C., Kuhk, A., Rots, I. (2002). Overheidscommunicatie over onderwijsbeleid naar het onderwijsveld. Leuven/Apeldoorn: Garant. Devos, G., Verhoeven, J., Stassen, K., Warmoes, V. (2004). Personeelsbeleid in Vlaamse Scholen. Mechelen: Wolters Plantyn. 66 Devos, G. & Vanderheyden, K. (2005). Aantrekken, ontwikkelen en behouden van leerkrachten. Achtergrondrapport Vlaanderen. Leuven/Gent, Vlerick Leuven Gent Management School. Devos, G. (2012). Flanders (Belgium): Regulated Anarchy in Catholic and Public Education. In Seashore Louis, K. & Van Velzen, B. (2012). Educational Policy in an International Context, Political Culture and Its Effects, 109-123. Palgrave Macmillan Dewachter, W. (2011). De mythe van de parlementaire democratie: een Belgische analyse. Leuven: Acco. Deweerdt, R. (2009, december). De ontwerpbeleidsnota van minister Smet onder de loep. Tribune 65.11, 34-35 Deweerdt, R. (2013, december). Opinie – De laatste rechte lijn. Tribune 69.11, 32 Deweerdt, R. (2014, 1 april). Minister Smet en vakbonden, einde verhaal? Tribune 70.04, 33 Elchardus, M.; Huyge, E.; Kavadias, D.; Siongers, J.; Vangoidsenhoven, G. (2009). Leraars. Profiel van een beroepsgroep. Tielt/Leuven: LannooCampus. Ferris, G. R., Davidson, S., & Perrewé, P. L. (2005). Political skill at work: Impact on work effectiveness. Mountain View, CA: Davies-Black Publishing. Firestone, W.A. , Pennell, J.R. (1993). Teacher Commitment, Working Conditions, and Differential Incentive Policies. Review of Educational Research, 63 (4), 489-525. Frooman, J. (1999). Stakeholder influence strategies. Academy of Management Review, Vol. 24, No. 2, 191-205. Gemeenschapsonderwijs (2014). Memorandum 2014, geraadpleegd via http://www.go.be/sites/portaal_nieuw/Prikbordvoorleerkrachten/Documents/Memorandum2014definitief.p df HayGroup (2001). Een nieuw integraal beloningsbeleid voor het onderwijspersoneel. Eerste fase: vergelijkende loonstudie en eerste aanbevelingen, HayGroup, Brussel. HayGroup (2002). Een nieuw integraal beloningsbeleid voor het onderwijspersoneel. Tweede fase: blauwdruk voor een nieuw beloningsbeleid, HayGroup, Brussel. Het Journaal 1 (2012, 3 september ). Smet: "Loopbaandebat opgestart zonder taboes" [televisie-uitzending]. Brussel: Vlaamse Radio- en Televisieomroeporganisatie, geraadpleegd op http://deredactie.be. Hindriks, KV, Jonker, CM & Tykhonov, D (2007). Analysis of negotiation dynamics. In M Klusch, K Hindriks, MP Papazoglou & L Sterling (Eds.), Cooperative information agents XI (pp. 27-35). Berlijn: Springer. Huyghe, E.; Van Droogenbroeck, F.; Elchardus, M.; Kavadias, D.; Siongers, J. & De Smedt, J., (2011). Oorzaken en motieven van de vroegtijdige uittrede van leraars. In opdracht van de 67 Vlaamse Minister voor Onderwijs en Vorming, in het kader van het 'OBPWO-programma'. Brussel: V.U.Brussel & Antwerpen: Universiteit Antwerpen. Kelchtermans, G. (1999). Kwalitatieve methoden in onderwijskundig onderzoek: Internationale ontwikkelingen en de situatie in Vlaanderen. In B. Levering & P. Smeyers (Eds.), Opvoeding en onderwijs leren zien. Een inleiding in interpretatief onderzoek (pp. 6883). Amsterdam: Boom. Kelchtermans, G.E. (2004). De stuurbaarheid van onderwijs, Studia Paedagogica 37. Leuven: Universitaire Pers. Knack, 5 december 2012. Loopbaanpact onderwijs - "We weten zelfs niet of er loopbaandebat is", geraadpleegd via http://www.knack.be/nieuws/belgie/loopbaanpactonderwijs-we-weten-zelfs-niet-of-er-loopbaandebat-is/article-normal-73842.html Koppich, J.E. & Callahan, M.A. (2009). Teacher collective bargaining: What we know and what we need to know. In G. Sykes, B. Schneider & D.N. Plank (Eds.), Handbook of Education Policy Research (pp. 296-306). New York: Routledge. Kvale, S. (1996). Interviews: An Introduction to Qualitative Research Interviewing. London: Sage. Lavy, V. (2007). Using Performance-Based Pay to Improve the Quality of Teachers. The Future of Children, 17 (1), 87-109. Published by Princeton University, DOI: 10.1353/foc.2007.0007 Leune, J.M.G. (2001). Onderwijs in verandering ; reflecties op een dynamische sector. Groningen: Wolters-Noordhoff. Levering, B., & Smeyers, P. (Eds.).(1999). Opvoeding en onderwijs leren zien. Een inleiding in interpretatief onderzoek. Amsterdam: Boom. Little, J.W. (1990). The mentor phenomenon and the social organization of teaching. In C. Cazden (Ed.), Review of research in education, 16, 297-352. Washington, DC: American Educational Research Association. Lowery, D. (2007). Why do Organized Interests Lobby? A Multi-Goal, Multi-Context Theory of Lobbying. Polity, 39, 29-54. Maes, R. (2008, 12 april). Waardering. Basis, 07, 3-4 Maes, R. (2009, 6 juni).Voor kwaliteitsvol onderwijs – memorandum gemeenschappelijk vakbondsfront. Basis, 11, 3-6 Maes, R. (2010a, 2 oktober). Met argusogen. Basis, 17, 3 Maes, R. (2010b, 20 februari). Eisencahiers ingediend. Basis, 04, 3-4 Maes, R. (2011, 10 september). De start niet gemist. Basis, 16, 3-4 Matheus, N; Siongers, J. & Van den Brande, I (2005). De roeping tot leerkracht - Een onderzoek naar de aantrekkelijkheid van het leerkrachtenberoep in Vlaanderen anno 2002 Eindrapport van het onderzoeksrapport OBPWO 01.02 'Arbeidsmarktwensen en perspectieven van de afgestudeerden van de lerarenopleiding'. 68 Merriam, S. B. (1998). Qualitative research and case study applications in education. San Fransisco: Jossey-Bass. Miles, M., & Huberman, A. (1994). Qualitative Data Analysis. USA: Sage Publications. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, departement Onderwijs (2001). Evaluatie van de lerarenopleiding 2000-2001. Verslag over de toestand van het onderwijs. Brussel: Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, departement Onderwijs. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, departement Onderwijs (2003). Onderwijsspiegel 2001-2002. Verslag over de toestand van het onderwijs. Brussel: Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, departement Onderwijs. Ministerie van Onderwijs en Vorming (2005). Omzendbrief: Personeelsformatie scholen in het gewoon basisonderwijs Ministerie van Onderwijs en Vorming (2005). Omzendbrief: Puntenenveloppen voor scholen en scholengemeenschappen basisonderwijs: personeelsformatie en personeelsaspecten. Ministerie van Onderwijs en Vorming (2005). Omzendbrief: Scholengemeenschappen basisonderwijs. BaO/2005/11 Moe, T.M. (2009). Collective bargaining and the performance of the public schools. American journal of political science, 53(1), 156-174. Morgado, J.C., & Sousa, F. (2010). Teacher evaluation, curricular autonomy and professional development: trends and tensions in the Portugese educational policy. Journal of education policy, 25(3), 369-384. Ng, C.-H. (2009). Do career goals promote continuous learning among practicing teachers? Griffith Institute of Educational Research, Griffith University, Brisbane, Australia. OECD (2009). Creating Effective Teaching and Learning Environments: First Results from TALIS. OVSG (2009). Memorandum OVSG 2009 OVSG (2013). Visie van OVSG over discussietekst loopbaanpact, Brussel, 4 februari 2013 Patton, M. (1990). Qualitative evaluation and research methods. Beverly Hills, CA: Sage. Pfeffer, J.(1981). Power in Organizations. Cambridge, Mass.: Ballinger Publishing Company. Pfeffer, J. (1992) Managing with Power: Politics and influence in organizations. Boston: Harvard Business School Press. Pfeffer, J. (1997) New Directions for organization theory. Problems and Prospects. New York – Oxford University Press Pfeffer, J. & Salancik, R. (2003). The external control of Organizations. A resource Dependence Perspective. Stanford, California – Stanford University Press Plenaire Vergadering vrg/256642.html van 19/06/1996: 69 http://docs.vlaamsparlement.be/website/htm- Popkewitz, T. S. (1999). A Social Epistemology of Educational Research. In T. S. Popkewitz & L. Fendler (red.), Critical Theories in Education. Changing Terrains of Knowledge and Politics: 17-42. London: Routledge. Silverman, D. (1970). The theory of Organizations. London: Heinneman Smet, P. (2009) Beleidsnota 2009-2014 - Onderwijs: Samen grenzen verleggen. Vlaamse Regering. Smet, P. (2012) Discussietekst loopbaanpact, versie 2, juli 2012. Vlaamse Regering. Smeyers, P. (1999). Over de noodzaak van interpretatief onderzoek voor de pedagogische wetenschappen. In B. Levering & P. Smeyers (Red.), Opvoeding en onderwijs leren zien. Een inleiding in interpretatief onderzoek (pp. 27-49). Amsterdam: Boom. Spring, J. (2000). American Education. The MckGraw-Hill Companies, Inc, New York. Strunk, K.O., & Grissom, J.A. (2010). Do strong unions shape district policies?: collective bargaining, teacher contract restrictiveness, and the political power of teachers’ unions. Educational evaluation and policy analysis, 32(3), 389-406. Struyven, K., Vrancken, S., Brepoels, K., Engels, N., & Lombaerts, K. (2012). Leerkracht zijn met mijn lerarendiploma? Neen, dank u. Een onderzoek naar de redenen van gekwalificeerde leraren om niet te starten in het onderwijs na afstuderen of na korte tijd er uit te stappen. Pedagogische studiën, 89(1), 3 – 19. Ticquet, E. (2013, 20 april). Deskundigen aan het woord tijdens hoorzittingen. Het loopbaanpact: stof tot discussie. Basis 5, 4-8 Tielemans, J. (1996) Onderwijs in Vlaanderen. Structuur – Organisatie – Wetgeving. Leuven: Garant Tielemans J. (1999). Onderwijs in Vlaanderen. Leuven / Apeldoorn: Garant Tielemans, J. (2006). Onderwijs in Vlaanderen. Leuven / Apeldoorn: Garant Van Den Bossche, L. (1995). School maken in Vlaanderen. Een voorwaardenscheppend en integrerend onderwijsbeleid voor de 21ste eeuw. Vlaams Minister van Onderwijs en Ambtenarenzaken, Beleidsbrief. Van den Brande, M. (2011, oktober - november). De voorbereiding op het loopbanadebat. School+visie, 2, 28-30 Van den Brande, M. (2012, april - mei). Masters op de werkvloer. School+visie, 5, 22-25. Vandenbroucke, F. (2004). Beleidsnota Onderwijs en Vorming: Vandaag kampioen in wiskunde, morgen ook in gelijke kansen. Vlaamse Regering. Van der Hoeven, J. (2012, 8 november). Lid blijven bij COC, niets dan voordelen. Brandpunt, xxx, 12-14 Van der Hoeven, J. (2013, 3 oktober). Vakbonden voelen zich miskend. Brandpunt, xxx, 2021 70 Vanderpoorten, M. (2000). Beleidsnota Onderwijs en Vorming. Vlaamse Regering. Vanderpoorten, M. (2002). Een Antwerpen/Amsterdam: Houtekiet. bank vooruit. Onderwijsbeleid in Vlaanderen. Van Hove, G., & Claes, L. (2011). Qualitative research and educational science: a reader about useful strategies and tools. Hampshire, Great-Britain: Ashford Colour Press. Van Petegem, P; Devos, G.; Mahieu, P. (2005). Het beleidsvoerend vermogen in basis- en secundaire scholen - OBPWO 03.07 Van Petegem, P. & Imbrecht, I. (2012). Wegwijs in het Vlaamse onderwijs. Onderwijs en – beleid in kaart gebracht. Mechelen: Wolters Plantyn. Verdyck, R. (2011). De loopbaan in het onderwijs: een vooruitblik naar 2020 Vlaamse overheid, 2012-2013. Onderwijsstatistieken Basisonderwijs, geraadpleegd via http://www.ond.vlaanderen.be/onderwijsstatistieken/2012-2013/VONC_20122013/VONC_2012-2013_NL_2_Basisonderwijs.pdf Vlaams Parlement, 12 april 2013: Hoorzittingen over een toekomstig loopbaanpact (1983 (2012-2013) – Nr. 1). Vlaams Parlement, 5 december 2012: Handelingen Plenaire Vergadering Voerman, G. (1992). Politieke partijen en belangengroepen. In J. Van Deth, Burger en politiek (pp. 77-92). Leiden: Leiden University Press. Vogels, R., & Bronneman-Helmers, R. (2006). Wie werken er in het onderwijs? Op zoek naar het 'eigene' van de onderwijsprofessional. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau. Wielemans, W. (1996). Het onderwijs in België. Garant (Leuven-Apeldoorn) Wielemans, W. (2004). Legitiem en beïnvloed(end) beleid: een integrale benadering. In Kelchtermans (red.), De stuurbaarheid van onderwijs. Studia Paedagogica 37, Universitaire Pers Leuven, pp. 19-37 71 BIJLAGEN BIJLAGE 1: INTERVIEWS MET VERTEGENWOORDIGERS VAN DE DOMINANTE ACTOREN Vlaamse overheid (kabinet) - Adjunct-kabinetschef - Raadgever onderwijs Onderwijsnetten: - Secretaris-Generaal VVKBaO - Voormalig Directeur Pedagogisch beleid en Algemeen directeur OVSG - Afdelingshoofd Onderwijsorganisatie en –personeel GO! Vakbonden: - Algemeen Secretaris COV, - Algemeen Secretaris ACOD 72 BIJLAGE 2: INTERVIEWLEIDRAAD Deze vragenlijst werd als leidraad gebruikt voor alle interviews. Uiteraard werd de lijst aangepast aan de specifieke situatie van de respondenten INLEIDING In de eerste plaats wil ik u bedanken voor uw medewerking. Voor we van start gaan zal ik u eerst nog even kort uitleggen waarover het interview gaat. Er is reeds twee decennia aandacht voor de loopbaanontwikkeling van leerkrachten binnen het Vlaamse onderwijsbeleid. In dit onderzoek wil ik het debat van de huidige legislatuur onderzoeken. Ik wil nagaan welke factoren de verhoudingen tussen overheid, vakbonden en netten beïnvloeden met als casus het loopbaandebat. Er wordt bekeken welke gevolgen de verhoudingen hadden op het verloop van het loopbaandebat, maar ook hoe het loopbaandebat de onderlinge verhoudingen beïnvloedde. Ik wil hiervoor het verhaal horen van de drie betrokken partijen, namelijk de overheid, de vakbonden en de koepels. Daarom heb ik u gecontacteerd. Om een duidelijk beeld te krijgen op de interactiepatronen is het belangrijk dat u de vragen beantwoordt vanuit uw functie binnen de koepel of het net en in naam van deze organisatie. Het loopbaandebat bevat veel verschillende elementen maar binnen dit onderzoek wordt enkel ingegaan op de volgende vier aspecten: loopbaanladder, gedifferentieerde verloning, functie- en taakdifferentiatie en schaalvergroting. Er wordt geen oordeel geveld over het functioneren van uw organisatie. Wat we willen verkrijgen is een totaalbeeld op het loopbaandebat. Aangezien ik niet alles kan noteren wat er gezegd wordt, zal ik een dictafoon gebruiken. Wanneer u dit werkelijk zou storen kan ik de tape ook afzetten. Tijdens het interview zal ik af en toe aantekeningen maken om voor mezelf de lijn van het gesprek vast te houden. Als u een vraag niet begrijpt, kan u dit best direct zeggen. Het interview zal ruim een uur beslag nemen. Hebt u nog vragen voor we van start gaan met het interview? INTERVIEW Functie & rol Wat is uw functie binnen de koepel of het net? Wat zijn uw taken? Welke rol hebt u gespeeld tijdens het loopbaandebat? Visie Kunt u kort de missie van uw koepel/onderwijsnet omschrijven? Is er volgens u sprake van een vlakke loopbaan bij leraren? Moet de loopbaan doorbroken worden volgens u? Waarom? Welke mogelijkheden ziet u om de loopbaan te doorbreken? Leeft de nood aan het doorbreken van de loopbaan bij de leraren volgens u? 73 Hoe denkt u dat het loopbaandebat in de komende jaren zal evolueren? Komt er een loopbaanpact waarin er ruimte is voor het doorbreken van de vlakke loopbaan? Hoe ziet dat loopbaanpact er volgens u idealiter uit? Is dit een prioritair onderwerp voor u? Welke gebeurtenissen hebben er volgens u voor gezorgd dat het loopbaandebat op de lange baan geraakte? Waardoor heeft het dossier vertraging opgelopen? Loopbaanladder: Wat vindt u van de voorgestelde loopbaanladder? Wat zijn volgens u de belemmeringen/voordelen om een dergelijk systeem in te voeren? Gedifferentieerde verloning: Bent u voorstander van gedifferentieerde verloning? Waarom wel/niet? Waaraan moet de gedifferentieerde verloning gekoppeld worden? Functie- en taakdifferentiatie Indien u het personeelsbeleid onder handen mocht nemen, hoe zou u het dan aanpakken? Zou een geïntegreerde puntenenveloppe voor taak- en functiedifferentiatie zoals werd ingevoerd in het SO, ook interessant zijn voor het basisonderwijs? Werd hiervoor geijverd? Scholengroepen Vindt u het invoeren van scholengroepen een goed idee? Wat zijn de voor- of nadelen hiervan? Kunt u dit concreet duiden? Doelen Wat zijn uw doelstellingen binnen het loopbaandebat? Wat wil u bereiken met uw deelname tijdens de onderhandelingen over de loopbaanontwikkeling van leraren? Wat is het belangrijkste motief van het loopbaandebat? Wat is uw belangrijkste motief? Wat zijn voor u de voorwaarden op het debat te voeren? Wat zijn voor u de voorwaarden waaraan moet voldaan worden om de vlakke loopbaan te doorbreken? Komen de doelstellingen van de verschillende organisaties overeen? Trekken jullie aan het zelfde zeil binnen het loopbaandebat? Waar wel, waar niet? Strategieën: Hoe probeert u de vooropgestelde doelstellingen te bereiken? Welke problemen ondervindt u hierbij? Wat zijn over het algemeen succesvolle strategieën om uw doelstellingen te bereiken? 74 Kunt u voorbeelden geven uit het loopbaandebat waarbij u bepaalde acties ondernam om uw doelstellingen te bereiken? Heeft dit iets opgeleverd? Welke strategieën gebruiken de andere betrokken partijen, zoals de overheid en de koepels? Hoe hebt u zich voorbereid op het loopbaandebat? Hoe werd dit georganiseerd? Waarop werden de voorstellen gebaseerd? Wie werd gecontacteerd of betrokken in het overleg binnen de organisatie? Hoe zou u reageren indien de overheid een gedifferentieerde verloning voor leraren zou doorvoeren op basis van de loopbaanladder? Of: Hoe zou u reageren indien de overheid de bestuurlijke schaalvergroting zou doorvoeren zoals voorgesteld in de discussienota? Interactie Hoe belangrijk is het overleg tussen de vakbonden, de koepels en de overheid? Welke rol speelt u hierin? Hoe verloopt de interactie tussen de overheid en de koepels/netten? Hebt u hierin een evolutie ondervonden doorheen uw carrière bij de vakbond? Is de interactie veranderd onder invloed van de huidige minister? Beïnvloedt de politieke voorkeur van de minister van onderwijs de interacties? Hoe kunnen de onderhandelingen volgens u efficiënter verlopen? Wat zijn volgens u de oorzaken van de ‘succesvolle’ en ‘falende’ samenwerking? Hoe verloopt de interactie tussen de overheid en de vakbonden denkt u? Wordt de interactie beïnvloed door de minister? Is er iets veranderd sinds de legislatuur van Pascal Smet? Heeft het loopbaandebat de interactie beïnvloedt? Hoe verloopt de interactie tussen de vakbonden en de koepels? De minister wou overleg voeren met de onderwijskoepels en de vakbonden om zo tot een loopbaanpact te komen. Is dat gebeurd? Wie heeft het loopbaandebat op gang gebracht? Was dit op vraag van de vertegenwoordigers van de werknemers of werkgevers of een initiatief van de overheid? Hoe verliep het overleg? Wie werd er in het overleg betrokken? Was er voldoende overleg? Hoe groot was uw betrokkenheid? Wanneer of in welke fase werd u betrokken? Was de aanpak verschillend in vergelijking met andere dossiers? Hoe kwam men tot besluiten? 75 Was u voldoende betrokken bij de besluitvorming? Hoe werden de verschillende standpunten opgenomen in het overleg? Op welk moment bent u uw vertrouwen in een loopbaanpact verloren? SLOT Hiermee zijn we aan het einde van het interview gekomen. Indien er dingen zijn die u graag nog aan dit interview had toegevoegd, dan kunt u dit nu doen. Ik dank u voor uw medewerking. 76 BIJLAGE 3: STRUCTUUR VAN DE HORIZONTALE ANALYSE De algemene visie op - Het loopbaandebat - Het doorbreken van de vlakke loopbaan De reacties op de inhoud - Loopbaanladder - Gedifferentieerde verloning - Taak- en functiedifferentiatie De reacties op het verloop - Bilaterale gesprekken - Globale discussienota - Perslek - Hoorzittingen - Weekend - Decreet schaalvergroting - Toekomstperspectieven 77
© Copyright 2024 ExpyDoc
