Verkenning VTH
Datum
Status
25 april 2014
definitief
Colofon
Uitgegeven door
Informatie
Telefoon
Fax
Uitgevoerd door
Opmaak
Datum
Status
Versienummer
Rijkswaterstaat
Projectgroep VTH
Projectgroep VTH
25 april 2013
definitief
Samenvatting van de Verkenning VTH
4
Terminologie..............................................................................................4
Draagvlak .................................................................................................5
Uitgangspunten voor VTH ............................................................................5
Drie alternatieve inrichtingsvormen voor VTH ..................................................6
Verwachtingen en behoeften m.b.t. de uitvoering VTH ......................................7
Sturing .....................................................................................................7
Fasering door middel van een Programma VTH ................................................8
Financiering VTH ........................................................................................9
Samenhang met de andere verkenningen .......................................................9
Conclusies over de vijf hoofdkeuzen............................................................. 10
1. Verkenning VTH onder de Omgevingswet
12
1.1 Inleiding ............................................................................................ 12
1.3 Context bij deze verkenning.................................................................. 13
1.4 Aanpak van de verkenning VTH ............................................................. 14
1.5 Opbouw rapport.................................................................................. 15
2. Doelen, randvoorwaarden en inrichtingsvereisten voor VTH
16
2.1 Inleiding ............................................................................................ 16
2.2 Beschrijving van de uitgangspunten en centrale doelen van de Omgevingswet16
2.2.1 De betekenis van ‘uitvoering van VTH’.................................................. 17
2.2.2 De verdeling van verantwoordelijkheden voor VTH ................................. 17
2.2.3 Verbeterdoelen en inhoudelijke doelen voor het omgevingsrecht............... 18
2.3 Beschrijving van de randvoorwaarden voor adequate uitvoering van VTH...... 19
2.3.1 De randvoorwaarde ‘kwaliteit van de uitvoering’ .................................... 20
2.3.2 De randvoorwaarde ‘legitimiteit van de uitvoering’ ................................. 20
2.3.3 De randvoorwaarde ‘effectiviteit van de uitvoering’................................. 20
2.3.4 De randvoorwaarde ‘efficiency van de uitvoering’ ................................... 21
2.3.5 De randvoorwaarde‘klantgerichtheid in de uitvoering’. ............................ 21
2.4 Beschrijving van de vereisten voor de inrichting van VTH ........................... 21
2.4.1 Het inrichtingsaspect ‘personeel’ ........................................................ 22
2.4.2 Het inrichtingsaspect ‘organisatie’....................................................... 22
2.4.3 Het inrichtingsaspect ‘samenwerking’ .................................................. 23
2.4.4 Het inrichtingsaspect ‘voorzieningen’.................................................... 23
2.5 Verband tussen doelen, randvoorwaarden en vereisten.............................. 23
2.6 Tussenconclusie met beslisinformatie over Hoofdkeuze 1 ........................... 25
3. Alternatieven voor de inrichting van VTH
27
3.1 Inleiding ............................................................................................ 27
3.2 Verkenning van de impact van wettelijke ontwikkelingen ........................... 27
3.2.1 Impact van wettelijke ontwikkelingen in de periode tussen 2015 en 2018... 28
3.2.2 Impact van de Omgevingswet op VTH vanaf 2018 .................................. 30
3.2.3 Impact vanuit het perspectief van de instrumenten van de Omgevingswet . 32
3.2.4 Impact vanuit het perspectief van de rechtshandhaving .......................... 32
3.3 Introductie van drie alternatieven voor de inrichting van VTH ..................... 33
3.4 Beoordeling van de drie alternatieven ..................................................... 34
3.5 Tussenconclusie .................................................................................. 35
4. Sturing, fasering en financiering
38
4.1 Inleiding ............................................................................................ 38
4.2 Sturing .............................................................................................. 38
4.3 Fasering ............................................................................................ 39
4.4 Financiering ....................................................................................... 41
Bijlage 1. Deelnemers aan de verkenning VTH ............................................... 43
Bijlage 2. Essay Teisman ........................................................................... 45
Bijlage 3. Was-wordt tabel, over de wettelijke ontwikkelingen 2015 – 2018........ 61
Bijlage 4 Startnotitie ................................................................................. 62
Bijlage 5. Beoordeling van de drie inrichtingsvormen voor VTH......................... 66
Samenvatting van de Verkenning VTH
De Verkenning VTH gaat over de uitvoering van vergunningverlening, toezicht en
handhaving (VTH) onder de Omgevingswet. De scope van deze verkenning is door het
Bestuurlijk Koepel Overleg (BKO) van 5 juni 2013 als volgt vastgesteld:
Ga na waaraan de uitvoering van VTH specifiek moet voldoen, als de
Omgevingswet in werking treedt;
Breng in beeld welke consequenties dat heeft voor de inrichting van de uitvoering
VTH op dat moment, gegeven het feit dat tussen nu en begin 2015 de uitvoering
van VTH nog op tal van punten ingrijpend zal veranderen in het kader van eerder
ingezette ontwikkelingen en programma’s.
Gegeven deze scope is in de verkenning VTH de volgende vraag centraal gesteld: hoe zou
VTH moeten worden ingericht met het oog op de komst van de Omgevingswet
Over deze vraag is beslisinformatie verzameld, aan de hand van vijf hoofdkeuzen. . Die
hoofdkeuzen zijn door het BKO van 5 juni 2013 vastgesteld in de Startnotitie “Reikwijdte
Verkenning uitvoering VTH onder de Omgevingswet”. Deze startnotitie is opgenomen als
bijlage 4.
Hoofdkeuze
Hoofdkeuze
Hoofdkeuze
Hoofdkeuze
Hoofdkeuze
1
2
3
4
5
Bepalen van doelen en randvoorwaarden voor de uitvoering VTH
Bepalen van gewenste aanpassingen in de uitvoering VTH
Bepalen van de mate van sturing op de adequate uitvoering van VTH
Bepalen van de wijze van fasering
Bepalen van de wijze van financiering van de uitvoering VTH
De beslisinformatie over deze vijf hoofdkeuzen is hieronder samengevat, met verwijzingen
naar de plekken in het hoofdrapport waar de informatie nader is uitgewerkt en
onderbouwd.
Terminologie
Op voorhand is het nuttig om dezelfde betekenis te geven aan de begrippen uit dit rapport.
De term ‘uitvoering VTH’ slaat op het verrichten van bestuurlijke handelingen op basis van
wettelijk toegewezen taken in concrete situaties.
Uitvoering V: het beslissen over vergunningen, het ontvangen van meldingen en
het geven van maatwerkvoorschriften bij algemene regels;
Uitvoering T: het verrichten van toezicht op de naleving van verplichtingen;
Uitvoering H: het beslissen over handhaving door het toepassen van een
bestuurlijk of strafrechtelijk handhavingsmiddel.
De ‘verbeterdoelen Omgevingswet’ gaan over het oogmerk van de wetgever met de
stelselherziening van het omgevingsrecht van de Omgevingswet.
1. Vergroten inzichtelijkheid, voorspelbaarheid en gebruiksgemak van het
omgevingsrecht;
2. Bewerkstelligen van samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving in
beleid, besluitvorming en regelgeving;
3. Vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte door een actieve en flexibele
aanpak mogelijk te maken voor het bereiken van doelen voor de fysieke
leefomgeving;
4. Versnellen en verbeteren van besluitvorming over projecten in de fysieke
leefomgeving.
Draagvlak
Bij de verkenning is nadrukkelijk gezocht naar aansluiting bij de uitvoeringspraktijk, met
het oog op draagvlak voor de beslisinformatie. Daarom is via vier invalshoeken input
verzameld over VTH.
1. Gebruikersgroep: Er is een gebruikersgroepsamengesteld met deskundigen uit de
dagelijkse praktijk van alle relevante domeinen van het omgevingsrecht. Zij zijn
afkomstig van alle typen organisaties; gemeenten, waterschappen,
omgevingsdiensten, het OM, provincies en rijksdiensten. Deze gebruikersgroep is
vijfmaal bijeen gekomen voor intensieve workshops over de vijf hoofdkeuzen;
2. Managers VTH-organisaties: Er is een rondetafelgesprek georganiseerd met een
selectie van managers van VTH-uitvoeringsorganisaties op het niveau van rijk,
provincie, gemeente en OM om zicht te krijgen op het managementperspectief op
de vijf hoofdkeuzen;
3. Beleidsmedewerkers rijk: Er is driemaal een workshop georganiseerd voor
beleidsmedewerkers van de betrokken ministeries, over de impact van de
wettelijke ontwikkelingen op de uitvoering van VTH;
4. Essay prof. Teisman: Er is een wetenschappelijke reflectie gevraagd aan prof. dr.
ing. Geert R. Teisman (bestuurskunde, Erasmus Universiteit Rotterdam). Hij heeft
een essay geschreven over de betekenis van grote maatschappelijke
ontwikkelingen voor het stelsel van VTH onder de Omgevingswet (zie bijlage 2).
Tevens zijn de alternatieven en uitkomsten van de deelverkenning VTH getoetst bij
het gebruikersplatform van de verkenning en binnen de verkenning georganiseerde
marktconsultatie. De bevindingen van de werksessies zijn meegenomen in dit
rapport.
In figuur 1 zijn bovenstaande vier invalshoeken in beeld gebracht. Het overzicht
van de deelnemers aan de gebruikersgroep, het managementoverleg en de sessies
met beleidsmedewerkers staat in bijlage 1.
Uitgangspunten voor VTH
Tijdens de verkenning is een streefbeeld voor de uitvoering VTH per 2018 opgebouwd. In
dat streefbeeld voldoet de uitvoering van VTH per 2018 aan vijf randvoorwaarden voor
professionele uitvoering: kwaliteit, klantgerichtheid, legitimiteit, effectiviteit en efficiency.
Tijdens de verkenning is hun betekenis nader uitgewerkt (zie § 2.3). In het streefbeeld
draagt VTH ook bij aan de realisatie van de vier verbeterdoelen van de Omgevingswet. Die
vier verbeterdoelen kunnen worden beschouwd als een nadere inkleuring van de vijf
randvoorwaarden. In het licht van de randvoorwaarden en de verbeterdoelen is met de
gebruikersgroep gewerkt aan de concrete invulling van de verschillende aspecten van de
inrichting van VTH. Dit zijn organisatie, personeel, voorzieningen en samenwerking (zie §
2.4).
Het streefbeeld kan worden samengevat als de volgende set van uitgangspunten voor de
inrichting van VTH:
De vier verbeterdoelen van de Omgevingswet staan centraal bij de inrichting van
VTH vanwege de Omgevingswet;
De uitvoering moet professioneel zijn ingericht, om de verbeterdoelen te kunnen
halen;
De mate van professionaliteit van de uitvoering van VTH is meetbaar via vijf
heldere randvoorwaarden: kwaliteit, klantvriendelijkheid, legitimiteit, effectiviteit
en efficiency;
Iedere uitvoeringsorganisatie is zelf verantwoordelijk voor het voldoen aan de
randvoorwaarden. De betrokken ministers hebben een verantwoordelijkheid op het
niveau van het stelsel om de uitvoering goed te borgen;
De professionele inrichting van VTH wordt geborgd door middel van realistische
eisen aan de inrichting van een VTH. Dit betreft eisen ten aanzien van de aspecten
organisatie, personeel, voorzieningen en samenwerking;
De eisen gelden voor al diegenen (publiek en privaat) die de uitvoering van een
VTH-taak verrichten;
ICT is een randvoorwaarde voor een succesvolle start van de Omgevingswet. ICTontwikkeling moet vroegtijdig starten om tijdig gereed te zijn voor de
uitvoeringspraktijk.
Beslispunt 1
(zie § 2.5)
Stel de set van uitgangspunten vast als gezamenlijk streefbeeldVTH.
Drie alternatieve inrichtingsvormen voor VTH
Voor de uitvoering van VTH onder de Omgevingswet zijn drie alternatieve vormen van
inrichting van die uitvoering benoemd. Zij zijn afgeleid van bestaande inrichtingsvormen in
de huidige praktijk van VTH.
“eigen dienst”
“partnerschap”
“marktpartij”
VTH wordt uitgevoerd binnen de eigen publieke organisatie van het
publiekrechtelijk lichaam waar het bestuursorgaan toe behoort, zoals
de gemeente, het waterschap, de provincie of de rijksdienst.
VTH wordt uitgevoerd via interbestuurlijke samenwerking in de vorm
van bijvoorbeeld een samenwerkingsovereenkomst, een fusie van
uitvoerende organisaties, of het onderbrengen van taken bij een RUD
(Regionale Uitvoeringsdienst, in sommige regio’s Omgevingsdienst
genoemd).
VTH wordt uitgevoerd door private partijen. Taken worden niet langer
door een publieke organisatie/dienst uitgevoerd. Er kan wel sprake zijn
van een bestuursorgaan dat de taak heeft het publieke belang te
behartigen via invloed of controle op de uitvoerende private partij. Dit
is in toenemende mate gangbaar bij de regulering van sectoren die
zich kenmerken als kleinschalig, hoog georganiseerd of hoog
specialistisch.
Deze drie alternatieven zijn besproken met de gebruikersgroep, met als uitkomst dat zij
voor de praktijk goed herkenbaar zijn als basismodellen. Vervolgens heeft het projectteam
van de Verkenning VTH de alternatieven onderling vergeleken, met behulp van een
generiek beoordelingskader (meetlat). Dat kader bestaat uit zeven thema’s, die op alle
deelverkenningen van de Omgevingswet van toepassing zijn. Dit is nader uitgewerkt in §
3.4 van dit rapport over VTH. Samenvattend, blijkt uit de beoordeling dat de keuze tussen
de alternatieven afhangt van de bril waarmee een alternatief wordt bekeken (7 thema’s)
en van de omstandigheden die daarbij relevant worden gevonden.
Er kan geen keus worden gemaakt voor het ene of het andere alternatief als zijnde het
voorkeursalternatief voor de inrichting van het totale VTH-takenpakket. Geen van de
alternatieven is als het beste of meest gewenste naar voren gekomen.
Wel is gebleken dat de alternatieven ieder voor zich voordelen hebben voor de uitvoering
van VTH. Het vraagt nader onderzoek om tot een juiste mix van de drie alternatieven te
komen voor de verschillende onder de Omgevingswet vallende VTH-taken. Uit de
praktijkervaring van de gebruikers en managers is afgeleid dat de ideale mix uit een
passende combinatie bestaat van meerdere inrichtingsvormen. Het vereist nog onderzoek
om te bepalen welke combinatie geschikt is voor de uitvoering van VTH uit de diverse
beleidsdomeinen van de Omgevingswet en tegelijk ook voor de realisatie van de
verbeterdoelen van de Omgevingswet.
Beslispunt 2
(zie § 3.4 en § 3.5)
Pas een mix-strategie toe voor de inrichting van VTH. Deze strategie moet leiden tot
een passende combinatie van de alternatieven ‘eigen dienst’, ‘partnerschap’ en
‘marktpartij’.
Verwachtingen en behoeften m.b.t. de uitvoering VTH
Tijdens de verkenning zijn praktische verwachtingen en behoeften uitgesproken ten
aanzien van VTH, vanuit alle invalshoeken (gebruikersgroep, wetenschap, managers en
beleidsmedewerkers). Dat heeft onderstaande lijst met 10 actiepunten opgeleverd. Deze
actiepunten zijn belangrijke aandachtspunten bij het vinden van de passende combinatie
van de drie alternatieven (beslispunt 2).
Onderken en benut de mogelijkheden van gebiedsgericht werken en pas VTH
daarop aan;
Organiseer dat kennis en expertise op adequaat niveau beschikbaar zijn;
Richt een regie voerend loket in, gestut door specialisatie in de back-office;
Richt VTH in op het proactief faciliteren van initiatiefnemers;
Stimuleer een cultuur van informatie-uitwisseling, afstemming en samenwerking;
Maak afspraken over uniforme digitalisering en ga uit van een landelijk werkend
systeem;
Verschaf duidelijkheid over rol van de overheid bij private uitvoering;
Borg uitvoeringskwaliteit en de daarbij passende financiering;
Zorg voor duidelijkheid over de inzet van het strafrecht en van de bestuurlijke
boete;
Verschaf duidelijkheid over de rol van interbestuurlijk toezicht voor de uitvoering
van VTH.
Beslispunt 3
(zie § 3.4)
Betrek de 10 actiepunten bij het bepalen van de optimale combinatie van de drie
alternatieve inrichtingsvormen van VTH.
Sturing
Tijdens de verkenning VTH is duidelijk geworden dat het doorvoeren van aanpassingen in
de inrichting van VTH met name afhangt van de volgende factoren:
de werking van interbestuurlijk toezicht (IBT);
de mate van commitment bij alle betrokken uitvoeringsorganisaties;
de noodzaak om met VTH veiligheidsrisico’s adequaat te managen;
de mate waarin samenwerking een geaccepteerd fenomeen is;
de verdere ontwikkeling van de regionale uitvoeringsdiensten (RUD’s).
Uit de workshops met de gebruikersgroep en het rondetafelgesprek met de managers volgt
dat een zekere mate van sturing nodig is op de realisatie van aanpassingen in de inrichting
van VTH vanwege de komst van de Omgevingswet. Daarbij moet worden uitgegaan van de
verschillende verantwoordelijkheden die rijk en andere overheden hebben voor de
uitvoering. Deze verantwoordelijkheden zijn:
Stelselverantwoordelijkheid: de ministers moeten zorgen dat het wettelijke stelsel
goed functioneert en dat het geschikt is voor de praktijk, onder meer door het
stellen van wettelijke en beleidskaders en door het meegeven van
randvoorwaarden en het creëren van basiscondities voor de uitvoering VTH;
Uitvoeringsverantwoordelijkheid: het bevoegd gezag dient een geschikte
uitvoeringsorganisatie te hebben die in staat is de VTH-taken adequaat uit te
voeren.
Beslispunt 4
(zie § 4.2)
Maak goede bestuurlijke afspraken over het doorvoeren van gewenste aanpassingen
aan VTH vanwege de komst van de Omgevingswet. Ga bij die afspraken uit van de
stelselverantwoordelijkheid van het rijk en van de uitvoeringsverantwoordelijkheid
van de andere overheden.
Fasering door middel van een Programma VTH
Uit de verkenning VTH blijkt dat aanpassingen in de inrichting van VTH een cultuuromslag
vereisen ten aanzien van de verbeterdoelen van de Omgevingswet. Die omslag zal de
nodige tijd en inspanning vergen. In de gebruikersgroep is de suggestie gedaan dat de
follow up van de gewenste aanpassingen plaatsvindt via een programma. Het programma
borgt de tijdige uitvoering van de afgesproken acties.
Het succes van het programma hangt af van een aantal kritische succesfactoren, die op
verschillende momenten tijdens de verkenning zijn benoemd. Het betreft de volgende
factoren:
Uitvoeringsregelgeving. De praktijk moet voldoende tijd krijgen om zich voor te
bereiden op het nieuwe stelsel van de Omgevingswet. Dat vereist kennis van de
uitvoeringsregelingen bij de wet, die nu nog niet bekend zijn. De mogelijke
effecten van die regelingen op het stelsel en de uitvoering van VTH moeten tijdig
worden onderkend;
Faciliteiten gereed. Voor de uitvoering van VTH is het noodzakelijk dat faciliteiten,
en dan met name ICT, tijdig gereed zijn;
Houd rekening met lopende ontwikkelingen. Het verdient aanbeveling dat het
programma de lopende beleidsontwikkelingen voor VTH meeneemt. Daardoor kan
een leereffect ontstaan en vindt er geen dubbel werk plaats. Het gaat met name
om ontwikkelingen zoals de invoering van regionale uitvoeringsdiensten (RUD), de
kwaliteitscriteria voor VTH en de informatie-uitwisseling bij de handhaving, de
privatisering van de bouwplantoetsing en de moderniseringsoperaties voor erfgoed,
natuurbescherming en milieuregelgeving;
Bewustwording. Het bereiken van een cultuuromslag is een langer durend proces,
dat begint met bewustwording van de verbeterdoelen en daaraan verbonden
aanpassingen aan VTH;
Monitoring. Om partijen in de uitvoering bewust te maken en om de verbeteracties
te stimuleren en de voortgang te monitoren, is het behulpzaam om vroegtijdig een
nulmeting te organiseren.
Beslispunt 5
(zie § 2.5, § 4.2 en § 4.3)
Ontwikkel een gezamenlijk bestuurlijk programma dat sturing geeft aan de
aanpassingen in de inrichting van VTH vanwege de komst van de Omgevingswet.
Het programma bestaat uit activiteiten in de periode van 2015 tot en met 2018, die
de lopende ontwikkelingen ten aanzien van VTH meenemen. Faseer de
aanpassingen met duidelijke tussenstappen en mijlpalen, rekening houdend met de
volgende kritische succesfactoren:
Totstandkoming uitvoeringsregelgeving;
Totstandkoming van ICT;
Bewustwording en stimuleren en monitoren van verbeteracties.
Binnen de andere verkenning ‘Invoeringsbegeleiding’ is onder andere een fiche opgesteld
over de inrichting en financiële ondersteuning van een eventueel programma voor
Aanpassingen VTH 2015-2018.In het fiche staan nog geen bedragen bij de voorgestelde
inspanningen. Dat is pas aan de orde nadat er concrete beslissingen zijn genomen over
beslispunten voor VTH.
Financiering VTH
Ten tijde van de verkenning VTH was het nog niet mogelijk de financiering van de
gewenste aanpassingen in de inrichting van VTH te analyseren. Dat vereist eerst dat een
voorkeursbeslissing wordt genomen over de hoofdkeuzen 1 t/m 5.
Bij wijze van eerste verkenning zijn tijdens de impactanalyse door de gebruikersgroep wel
kostenposten benoemd:
Opleidingskosten personeel ter voorbereiding op de nieuwe wetgeving;
Voorlichtingskosten vanwege de inlichtingen door ieder bevoegd gezag aan burgers
en bedrijven over de wettelijke veranderingen;
Aanpassingen aan de ICT-systemen;
Professionalisering van het gemeenteloket, met generalisten die kunnen omgaan
met handelingsruimte om een bepalende uitspraak te kunnen geven aan
initiatiefnemers over de mate waarin een initiatief bijdraagt aan de omgeving en
doorgang kan vinden.
De financieringsbehoefte van dit soort kosten hangt uiteindelijk af van de gekozen mixstrategie (zie beslispunt 2). Daarvoor is te zijner tijd een onderzoek nodig met aandacht
voor de financiële gevolgen (kosten, maar ook besparingen) van de drie alternatieven
‘eigen dienst’, ‘partnerschap’, en ‘marktpartij’.
Beslispunt 6
(zie § 4.4)
Verricht onderzoek naar de financiering van de gekozen mix van inrichtingsvormen
voor VTH (eigen dienst, partnerschap, marktpartij), met aandacht voor de kosten en
besparingen.
In de verkenning is geconstateerd dat er twee basale financieringsbronnen bestaan voor
VTH. Dat betreft de financiering via algemene middelen en de financiering via leges. Uit de
verkenning blijkt dat de bestaande wijze van financiering van VTH-taken op basis van deze
bronnen mogelijk niet passend is voor de uitvoering onder de Omgevingswet. Daarom
wordt aanbevolen om gezamenlijk na te gaan wat de geschikte financieringsbronnen zullen
zijn voor VTH onder de Omgevingswet.
Beslispunt 7
(zie § 4.4)
Verricht onderzoek naar de geschikte financieringsbronnen voor VTH onder de
Omgevingswet.
Samenhang met de andere verkenningen
De verkenning VTH heeft raakvlakken met de andere verkenning die zijn uitgevoerd in het
kader van de Omgevingswet.
VSU: Een van de producten van deze verkenning is het beoordelingskader. De
alternatieven VTH zijn beoordeeld aan de hand van dat kader. Een samenvatting
daarvan is te vinden in § 3.4.
IB:
IP:
In de productencatalogus die is gemaakt door het team van invoeringsbegeleiding
(IB) zijn een aantal producten (fiches) opgenomen die ook relevant zijn de
uitvoerders van VTH-taken. De beschrijving van betreffende producten is afgestemd
met het VTH-team. Daarnaast is een zelfstandig product voor VTH opgesteld,
namelijk ‘Programma Uitvoering VTH-taken’ (nr. 42). De producten/fiches bevatten
ook het in beeld brengen van de kosten van de wijziging in het VTH-stelsel.
De verschillende alternatieven voor inrichting van VTH hebben invloed op de
gewenste inrichting van het informatiepunt (IP). De uitvoerders van VTH vormen een
deel van de doelgroep van het informatiepunt.
De resultaten van de beoordeling van de VTH-alternatieven met het
beoordelingskader zijn besproken met het IP-team. Per thema en per alternatief is
nagegaan welke consequenties dat zou hebben voor het informatiepunt. De VTHalternatieven zijn nog niet gekwantificeerd en daarom niet expliciet benoemd in de
IP-alternatieven.
DIV: Vanuit de verkenning VTH is op meerdere momenten door meerdere partijen
aangegeven dat een goed functionerend ICT-systeem randvoorwaarde is voor een
succesvolle uitvoering van VTH-taken onder de Omgevingswet. De benoemde
kenmerken van en eisen aan het ICT-systeem zijn doorgegeven aan het DIV-team.
Zeker in het project GOAL zijn de ICT-eisen en wensen vanuit VTH van belang.
Conclusies over de vijf hoofdkeuzen
In de vorige alinea’s zijn zeven beslispunten geformuleerd. Zij zijn bedoeld als
beslisinformatie bij de vijf hoofdkeuzen voor VTH. Het totaal leidt tot een
voorkeursalternatief voor de inrichting van VTH in relatie tot de Omgevingswet.
Hoofdkeuze
1
2
Onderwerp
Doelen en
randvoorwaarden
Aanpassingen in
de inrichting
3
Sturing
4
Fasering
5
Financiering
Beslispunten
Beslispunt 1. Stel de uitgangspunten vast en neem
deze over als gezamenlijk streefbeeld voor VTH.
Beslispunt 2. Pas een mix-strategie toe voor de
inrichting van VTH. Deze strategie moet leiden tot
een passende combinatie van de alternatieven ‘eigen
dienst’, ‘partnerschap’ en ‘marktpartij’.
Beslispunt 3. Betrek de 10 actiepunten bij het
bepalen van de passende combinatie van de drie
alternatieve inrichtingsvormen van VTH.
Beslispunt 4. Maak goede bestuurlijke afspraken over
het doorvoeren van gewenste aanpassingen aan VTH
vanwege de komst van de Omgevingswet. Ga bij die
afspraken uit van de stelselverantwoordelijkheid van
het rijk en van de uitvoeringsverantwoordelijkheid
van de andere overheden.
Beslispunt 5. Ontwikkel een gezamenlijk bestuurlijk
programma, dat sturing geeft aan de aanpassingen in
de inrichting van VTH vanwege de komst van de
Omgevingswet.
Beslispunt 6. Verricht onderzoek naar de financiering
van de gekozen mix van inrichtingsvormen voor VTH
(de passende
combinatie
van
eigen dienst,
partnerschap, marktpartij), met aandacht voor de
kosten en besparingen.
Beslispunt 7. Verricht onderzoek naar de geschikte
financieringsbronnen
voor
VTH
onder
de
Omgevingswet.
Bij wijze van visuele samenvatting geeft onderstaande figuur schematisch de relaties weer
tussen doelen, verwachtingen en veranderingen in het kader van Omgevingswet, de
randvoorwaarden voor een professionele VTH en de daaruit volgende inrichting van VTH.
Met 3 alternatieve inrichtingsvormen
Sociale
dynamiek
•Naar integratie & en combinatie
•Ketenomwisseling
•Van government naar governance
Eigen dienst
Personeel
Veranderingen
huidige VTH
Veranderingen
Omgevingswet
•Oprichting RUD’s , Implem. PUmA
•Verbetering Handhaving BRZO
•Private kwaliteitsborging Bouw
•Implem. Natuurwetgeving, Wet Natuur
•Modernisering Monumentenzorg
•….
•Verkorten van procedures
•Samenvoegen van vergunningen
•Vervangen begrip inrichting door activiteit
•Verschuiving van vergunningen naar algemene regels
•…
Partnerschap
Marktpartij
Organisatie
Samenwerking
Bouw
RO
Voorzieningen
Water
Natuur
Milieu
Erfgoed
Klantgericht
Inhoudelijke
doelen Ow
•Het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen
van de fysieke leefomgeving ter vervulling van
maatschappelijke functies
•Het bereiken en in stand houden van een veilige
en gezonde fysieke leefomgeving en een goede
omgevingskwaliteit
Kwaliteit
Randvoorwaarden
voor de uitvoering
van VTH
Legitiem
•1.Voorspelbare besluitvorming
Verbeterdoelen •2.Integrale besluitvorming
•3.Bestuurlijke afwegingsruimte
van de Ow
•4.Snellere en betere besluitvorming
Figuur. Totaalbeeld verkenning VTH
Efficiënt
Effectief
1. Verkenning VTH onder de Omgevingswet
1.1 Inleiding
Met het wetsvoorstel voor de Omgevingswet wordt een stelselherziening doorgevoerd in
het omgevingsrecht. De wet leidt tot een samenvoeging van wetten en tot instrumentele
en inhoudelijke integratie van het omgevingsrecht. Dat gaat gepaard met een vernieuwing
van instrumenten en met een overgang naar open normen, maatwerk en flexibilisering
(afwegingsruimte) waar dat mogelijk is.
De Omgevingswet heeft niet als oogmerk om nieuwe regels te stellen voor de uitvoering
van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH). Een adequate inrichting van die
uitvoering is wel essentieel voor de goede werking van de wet. Dat is de aanleiding om
expliciet en vroegtijdig aandacht te geven aan de impact op VTH, in de verkenningsfase
van het wetsvoorstel. Het is duidelijk dat de impact van de Omgevingswet op VTH
uitdagend zal zijn, zowel tijdens de voorbereiding op de wet in de periode tussen 2015 en
2018, als tijdens de implementatie vanaf 2018.
Het is de vraag hoe VTH adequaat is in te richten binnen het kader van de nieuwe
Omgevingswet. Door het Bestuurlijk Koepeloverleg van 5 juni 2013 zijn hierover vijf
hoofdkeuzen vastgesteld, die het onderwerp zijn van deze Verkenning VTH.
De ‘uitvoering van VTH’ slaat op het verrichten van bestuurlijke handelingen op basis van
wettelijk toegewezen taken in concrete situaties. De uitvoering van vergunningverlening
(V) omvat het beslissen over vergunningen, het ontvangen van meldingen en het geven
van maatwerkvoorschriften en ontheffingen bij algemene regels. De uitvoering van toezicht
(T) gaat over het verrichten van toezicht op de naleving van regels en verplichtingen
krachtens de Omgevingswet. Bij de uitvoering van handhaving (H) gaat het om het
beslissen overen toepassen van handhavingsmiddelen (sancties) door het bevoegd gezag
of door strafrechtelijke instanties.
De uitvoering van VTH is bedoeld om de doelen van de Omgevingswet te realiseren.
Binnen die doelen is voor veel situaties sprake van ruimte voor het bestuursorgaan om
eigen keuzen te maken. Ook keuzes in de opzet en aanpak van VTH. De wet biedt
daarvoor de kaders.
1.2 Centrale vraagstelling en scope van deze verkenning
De centrale vraagstelling van deze verkenning van VTH luidt: Hoe is de uitvoering van
vergunningverlening, toezicht en handhaving in te richten met het oog op een optimale
uitvoering van de Omgevingswet?
Deze vraag is gebaseerd op de Startnotitie “Reikwijdte Verkenning uitvoering VTH onder de
Omgevingswet”. Deze notitie is vastgesteld door het Bestuurlijk Koepel Overleg (BKO) van
5 juni 2013. Daarbij heeft het BKO de volgende scope vastgesteld voor de verkenning VTH:
In de verkenning wordt nagegaan waaraan de uitvoering van VTH specifiek moet
voldoen, als de Omgevingswet in werking treedt en de uitvoering VTH moet passen
binnen en aansluiten op de met de Omgevingswet beoogde stelselherziening.
Tevens wordt in beeld gebracht welke consequenties dat heeft voor de inrichting
van de uitvoering VTH op dat moment, gegeven het feit dat tussen nu en begin
2015 de uitvoering van VTH nog op tal van punten ingrijpend zal veranderen in het
kader van de eerder ingezette ontwikkelingen en programma’s, zoals de herijking
van het interbestuurlijk toezicht, de vernieuwing van de bouwregelgeving, de
implementatie van PUmA en de wettelijke verankering daarvan in het wetsvoorstel
VTH en het actieplan Implementatie Natuurwetgeving
Om de centrale vraag te voorzien van beslisinformatie, die past bij de scope van de
verkenning, zijn in de Startnotitie vijf hoofdkeuzes geformuleerd. Tijdens de verkenning is
beslisinformatie verzameld bij die vijf hoofdkeuzes.
Box 1. Vijf hoofdkeuzen voor de verkenning van VTH
De verkenning is bedoeld om beslisinformatie te verzamelen over vijf
hoofdkeuzen ten aanzien van de inrichting van VTH met het oog op de komst
van de Omgevingswet:
Hoofdkeuze 1. Bepalen van doelen en randvoorwaarden voor de uitvoering VTH
Hoofdkeuze 2. Bepalen van gewenste aanpassingen in de uitvoering VTH
Hoofdkeuze 3. Bepalen van de mate van sturing op de adequate uitvoering van
VTH
Hoofdkeuze 4. Bepalen van de wijze van fasering
Hoofdkeuze 5. Bepalen van de wijze van financiering van de uitvoering VTH
1.3 Context bij deze verkenning
De reikwijdte van de verkenning van VTH strekt zich uit van de wettelijke ontwikkelingen
tussen 2015 en 2018 tot en met de inrichting van VTH op de verbeterdoelen van de
Omgevingswet.
Het uitgangspunt is de tekst van de toetsversie van de Omgevingswet van 28 februari
2013 en de daaropvolgende bestuurlijke afspraken met VNG, IPO en UvW. De
uitvoeringsregelingen bij de wet waren nog niet bekend ten tijde van deze verkenning,
maar dat was geen grote belemmering. De doelen, instrumenten en bevoegdheidsverdeling
van de wet zijn voldoende bekend voor de verkenning van de impact daarvan op VTH.
De deelverkenning naar deze vraag over VTH staat niet op zichzelf, maar maakt onderdeel
uit van een brede verkenning Implementatie. De ervaring met andere wetgevingstrajecten
(o.a. Wabo) heeft geleerd dat een goede voorbereiding op de implementatie van groot
belang is. Vertegenwoordigers van de betrokken overheden hebben daarom afspraken
gemaakt over een deugdelijk en gezamenlijk implementatieprogramma, met draagvlak
onder de verschillende belanghebbenden. Deze afspraken zijn vastgelegd in de Startnotitie
“Implementatie Eenvoudig Beter omgevingsrecht; verantwoordelijkheid, sturing en
uitvoering” van 15 maart 2013. In de Startnotitie zijn vier onderwerpen afgesproken om te
verkennen, in de periode van eind 2013 tot april 2014:
invoeringsbegeleiding
informatiepunt (helpdesk/website)
digitale informatievoorziening
uitvoering VTH (vergunningverlening, toezicht en handhaving)
De eerste stap uit de Startnotitie is een gezamenlijke verkenning door rijk, provincies,
gemeenten en waterschappen van de impact van de wet. Dat verloopt volgens de
systematiek van de MIRT-spelregels. Met behulp van die spelregels is een zorgvuldig
proces van gezamenlijke besluitvorming te organiseren.
Voor het onderwerp ’Uitvoering van VTH’ is naast de Startnotitie een aparte, aanvullende
startnotitie VTH opgesteld. Die aanvullende notitie ligt ten grondslag aan de opdracht van
de gezamenlijke overheden voor deze deelverkenning VTH.
De verkenning VTH heeft raakvlakken met de andere verkenningen die zijn uitgevoerd in
het kader van de Omgevingswet.
VSU:
IB:
Een van de producten van deze verkenning is het beoordelingskader. De
alternatieven VTH zijn beoordeeld aan de hand van dat kader. Een samenvatting
daarvan is te vinden in § 4.4.4.
In de productencatalogus die is gemaakt door het team van invoeringsbegeleiding
(IB) zijn een aantal producten (fiches) opgenomen die ook relevant zijn de
uitvoerders van VTH-taken. De beschrijving van betreffende producten is
afgestemd met het VTH-team. Daarnaast is een zelfstandig product voor VTH
opgesteld, namelijk ‘Programma Uitvoering VTH-taken’ (nr. 42). De
producten/fiches bevatten ook het in beeld brengen van de kosten van de wijziging
in het VTH-stelsel.
IP:
DIV:
De verschillende alternatieven voor inrichting van VTH hebben invloed op de
gewenste inrichting van het informatiepunt (IP). De uitvoerders van VTH vormen
een deel van de doelgroep van het informatiepunt. De resultaten van de
beoordeling van de VTH-alternatieven met het beoordelingskader zijn besproken
met het IP-team. Per thema en per alternatief is nagegaan welke consequenties dat
zou hebben voor het informatiepunt. De VTH-alternatieven zijn nog niet
gekwantificeerd en daarom niet expliciet benoemd in de IP-alternatieven.
Vanuit de verkenning VTH is op meerdere momenten door meerdere partijen
aangegeven dat een goed functionerend ICT-systeem randvoorwaarde is voor een
succesvolle uitvoering van VTH-taken onder de Omgevingswet. De benoemde
kenmerken van en eisen aan het ICT-systeem zijn doorgegeven aan het DIV-team.
Zeker in het project GOAL zijn de ICT-eisen en wensen vanuit VTH van belang.
1.4 Aanpak van de verkenning VTH
De verkenning heeft plaatsgevonden in de periode september 2013 – maart 2014 en is
uitgevoerd in de volgende vijf stappen:
1. Beschrijving van het speelveld, met risico-inventarisatie en stakeholderanalyse
2. Inventarisatie van wettelijke kaders en nagaan van de impact
3. Vaststelling van doelen, randvoorwaarden en verantwoordelijkheden voor de
inrichting
4. Formulering van alternatieven voor de inrichting van de uitvoering van VTH
5. Opstellen eindrapport, met beslisinformatie over de 5 hoofdkeuzen.
Met deze vijf stappen is concreet aangesloten bij de scope van de Verkenning VTH:
Scope van de verkenning VTH
Nagaan waaraan de uitvoering van VTH specifiek moet
voldoen, als de Omgevingswet in werking treedt
In beeld brengen welke consequenties dat heeft voor de
inrichting van de uitvoering VTH op dat moment, gegeven
het feit dat tussen nu en begin 2015 de uitvoering van VTH
nog op tal van punten ingrijpend zal veranderen in het kader
van de eerder ingezette ontwikkelingen en programma’s.
Stappen uit de aanpak
2, 3, 5
1, 4
Bij de verkenning is nadrukkelijk gezocht naar aansluiting bij de uitvoeringspraktijk, met
het oog op draagvlak voor de beslisinformatie. Daarom is zoveel mogelijk gebruik gemaakt
van de kennis van praktijkdeskundigen, die afkomstig zijn uit de verschillende domeinen
waarop de Omgevingswet straks betrekking heeft. Zij zijn vijfmaal bijeen gekomen, voor
intensieve workshops over de vijf hoofdkeuzen.
Ook is een wetenschappelijke reflectie gevraagd aan prof. dr. G. Teisman (bestuurskunde,
Erasmus Universiteit Rotterdam). Hij heeft een essay geschreven over de betekenis van
grote maatschappelijke ontwikkelingen voor het stelsel van VTH onder de Omgevingswet
(bijlage 2).
Verder is ook gezocht naar het managementperspectief op de hoofdkeuzen. Daarvoor is
een rondetafelgesprek georganiseerd met een selectie van managers van
uitvoeringsorganisaties op het niveau van rijk, provincie, gemeente en OM.
Daarnaast is driemaal een workshop georganiseerd voor beleidsmedewerkers van de
betrokken ministeries, ter verdieping van het inzicht in de impact van de wettelijke
ontwikkelingen op de uitvoering van VTH.
In figuur 1 zijn bovenstaande vier invalshoeken in beeld gebracht.
Figuur 1. Doelgroepen bij de verkenning VTH
1.5 Opbouw rapport
Dit rapport is als volgt opgebouwd.
In de samenvatting zijn de resultaten van de verkenning bijeengebracht, met een
presentatie van de beslisinformatie bij de vijf hoofdkeuzes voor de inrichting van VTH.
Deze informatie elders in het rapport nader ingeleid, uitgewerkt en toegelicht.
In hoofdstuk 1 is de Verkenning VTH ingeleid.
In hoofdstuk 2 is beslisinformatie beschreven over randvoorwaarden en
inrichtingsvereisten voor de uitvoering van VTH (Hoofdkeuze 1). Er zijn definities gegeven
van de randvoorwaarden en inrichtingsvereisten, die toepasbaar zijn in de praktijk van
gemeenten, waterschappen, provincies, rijksdiensten en private organisaties die VTH-taken
uitvoeren.
In hoofdstuk 3 is ingegaan op beslisinformatie over aanpassingen in de uitvoering VTH
onder de Omgevingswet (Hoofdkeuze 2). Er is een beeld geschetst van de impact van
allerlei wettelijke ontwikkelingen op de uitvoering van VTH. Aansluitend worden drie
alternatieven gepresenteerd voor de inrichting van VTH. Die alternatieven zijn: eigen
dienst, partnerschap en marktpartij. Deze alternatieven zijn onderling vergeleken op twee
onderwerpen.
Nut voor de aanpassing van VTH aan de effecten van de wettelijke ontwikkelingen,
en;
Bijdrage aan de realisatie van de verbeterdoelen van de Omgevingswet.
In hoofdstuk 4 komen de Hoofdkeuzen 3, 4 en 5 aan de orde. Dit heeft betrekking op
beslisinformatie over drie onderwerpen:
1. sturing op de aanpassingen van de inrichting van VTH;
2. fasering van de aanpassingen;
3. financiering van VTH.
2. Doelen, randvoorwaarden en inrichtingsvereisten voor VTH
2.1 Inleiding
Dit hoofdstuk presenteert beslisinformatie bij Hoofdkeuze 1. Die keuze gaat over de
vaststelling van randvoorwaarden en inrichtingsvereisten voor de uitvoering van VTH. De
keuze is als volgt geformuleerd: In hoeverre behoeven de inrichtingsvereisten en
randvoorwaarden voor de uitvoering van VTH bijstelling in het licht van de invoering van
de Omgevingswet en de daaraan gerelateerde verbeterdoelen en verwachte effecten?
Bij deze hoofdkeuze speelt op de achtergrond mee dat in de huidige praktijk van
gemeenten en provincies reeds sprake is van veranderingen in de uitvoering van het
omgevingsrecht. Die veranderingen zijn vooral merkbaar in de periode tussen 2015–2018 .
Publieke organisaties staan voor de opgave om kosteneffectief te opereren, op basis van
nieuwe wet- en regelgeving en met een streven naar meer ruimte voor initiatiefnemers. De
meeste overheidsbesturen werken daarbij samen in allerlei samenwerkingsverbanden. De
trend is daardoor, dat allerlei taken verschillend worden georganiseerd, in verschillende
organisatorische verbanden en met verschillen tussen regio’s. Het achterliggend doel lijkt
echter op elkaar: het gaat erom het optimale schaalniveau te vinden voor kwaliteit,
efficiency en nabijheid voor de burger. Daarbij kan sprake zijn van een zekere spanning
tussen verschillende doelen (nabijheid, efficiency, vergroten kwaliteit, etc.) en de
democratische waarborgen. Die waarborgen nemen enerzijds toe, doordat sprake is van
decentralisatie (dichter bij de burger), maar zij staan anderzijds onder druk doordat sprake
is van functionalisering van de uitvoering (bestuur op afstand c.q. in regio-verband). De
Omgevingswet past in deze trend en geeft richting aan de toekomstige praktijk van
gemeenten, provincies, waterschappen, rijksdiensten en private partijen bij het beoordelen
van initiatieven in de leefomgeving. De nieuwe wet benoemt daarvoor vier verbeterdoelen.
1. Inzichtelijkheid, voorspelbaarheid en gebruiksgemak
2. Samenhangend benaderen van de leefomgeving in beleid, regelgeving en
besluitvorming
3. Het kunnen uitvoeren van bestuurlijke afwegingsruimte
4. Versnellen en verbeteren van besluitvorming over projecten in de leefomgeving
Deze verbeterdoelen zijn leidend voor de inrichting van het stelsel van VTH. Dat leidt ertoe
dat de realisatie van de doelen mede een verantwoordelijkheid is van elk bevoegd gezag
dat belast is met de uitvoering van VTH.
De vraag bij Hoofdkeuze 1 is in wezen, wat de verbeterdoelen van de Omgevingswet gaan
betekenen voor de uitvoeringspraktijk. In antwoord op deze vraag, volgt in § 2.2 eersteen
beschrijving van de uitgangspunten en centrale doelen van de Omgevingswet. Daarna
wordt in § 2.3 ingegaan op de randvoorwaarden voor VTH onder die wet. In § 2.4 gaat het
vervolgens om de vraag welke eisen gesteld kunnen worden aan de inrichting van VTH,
met het oog op de komst van de Omgevingswet. Daarna legt § 2.5 een koppeling tussen
de randvoorwaarden en de inrichtingsvereisten en de vier verbeterdoelen van de
Omgevingswet. Bij wijze van afsluiting staat in § 2.6 een tussenconclusie met
beslisinformatie over bovengenoemde vraag.
2.2 Beschrijving van de uitgangspunten en centrale doelen van de Omgevingswet
Om met elkaar te kunnen spreken over de impact van de Omgevingswet op de uitvoering
van VTH, is een set van eenduidige begrippen nodig. Dat bevordert het onderling begrip
van de doelen en effecten van het nieuwe wettelijke stelsel op de praktijk van gemeenten,
waterschappen, provincies en rijksdiensten. De meest relevante doelen en begrippen
worden hieronder op een rij gezet.
2.2.1 De betekenis van ‘uitvoering van VTH’
De term ‘uitvoering van VTH’’ slaat op het verrichten van bestuurlijke handelingen in
concrete situaties, op basis van wettelijk toegewezen taken, ter realisatie van de doelen
van de Omgevingswet.
Uitvoering V: het beslissen over vergunningen, het ontvangen van meldingen en
het geven van maatwerkvoorschriften bij algemene regels;
Uitvoering T: het verrichten van toezicht op de naleving van wettelijke
verplichtingen;
Uitvoering H: het beslissen over handhaving door het toepassen van een
bestuurlijke of strafrechtelijk handhavingsmiddel.
Over de betekenis van VTH is een essay geschreven door prof. dr. ing. Geert R. Teisman
(zie bijlage 2). In één zin, balanceert vergunningverlening, toezicht en handhaving volgens
Teisman tussen het houden van orde en het aanjagen van broodnodige
ontwikkelingskansen.
Het essay van Teisman is geschreven op uitnodiging van het ministerie van I&M en
Rijkswaterstaat, ter verdieping van deze verkenning van VTH. De centrale vraag in het
essay is hoe VTH hoogwaardig is in te richten binnen het stelsel dat ontstaat uit de nieuwe
Omgevingswet. In antwoord daarop plaatst Teisman VTH in de context van veranderingen
in de samenleving en het bestuur. Hij noemt twee essentiële veranderingen: de overgang
naar een netwerksamenleving en de overgang in het publieke domein van government
naar governance. Deze veranderingen volgen uit drie trends: integratie, ketenomkering en
herordening.
Integratie komt voort uit de veeleisendheid van de samenleving.
Ketenomkering houdt in dat de integratie zich meer verplaatst naar het einde van
productie- en dienstenketens.
De herordening of herpositionering betreft de verhoudingen tussen overheid,
bedrijfsleven en particulieren.
Uit deze contextveranderingen volgen vier uitdagingen of ontwerpcriteria voor VTH.
Toetsen op het geheel van waarden, in de vorm van redelijkheid en billijkheid in
plaats van precieze normconformiteit van alle afzonderlijke normen uit
beleidsdomeinen;
Minder technisch en meer bestuurlijk toetsen, toetsen op meerwaardecreatie in
plaats van nauwe omschreven normen in sectorale wetten;
Toetsing aan de mogelijkheden tot meerwaardecreatie, waarbij maatwerk de norm
is in plaats van aan beleid;
Initiatiefnemers kunnen vaker een private of particuliere partij zijn, die de
omgeving overtuigt van de meerwaarde van het initiatief.
Teisman heeft een kritische blik op de Omgevingswet. Hij beschrijft dat de integratie en
het centraal stellen van het initiatief in die wet gekoppeld is aan een oude opvatting over
het overheidsbestuur, met gestuurde benadering. Dit duidt op een spanning tussen de
beleidscyclus en het maatschappelijk initiatief.
In het essay staan een aantal aanbevelingen over VTH. Ten eerste zou de
vergunningverlener zich als mede-ontwikkelaar kunnen opstellen. Ten tweede kan een
aanvrager meer ruimte worden gegeven op initiatief en zal deze zorg moeten dragen voor
het vergaren van maatschappelijke steun. Het initiatief zou centraal moeten staan. Ten
slotte is het van belang om de handelingsruimte van de integrale VTH-er te vergroten.
2.2.2 De verdeling van verantwoordelijkheden voor VTH
De uitvoering van VTH vindt plaats binnen het stelsel van de Omgevingswet. Dat gebeurt
voornamelijk in ‘medebewind’. In feite is dit vergelijkbaar met de
verantwoordelijkheidsverdeling uit de huidige wetgeving zoals Wabo, Waterwet, Wet
ruimtelijke ordening en veel andere wetten die in de Omgevingswet zullen integreren.
Meestal gaat het om medebewindstaken door bestuurders van gemeenten, soms is de
uitvoering echter in handen van bestuurders van provincies of waterschappen en bij enkele
beleidsdomeinen binnen de Omgevingswet heeft het Rijk zelf een uitvoeringsverantwoordelijkheid.
Het Rijk, dat wil zeggen de betrokken ministers, zijn ‘stelselverantwoordelijk’. Dat betekent
dat de ministers moeten zorgen dat het wettelijke stelsel goed functioneert en geschikt is
voor de praktijk. Zij kunnen daarbij op verschillende manieren sturing geven aan het
stelsel, namelijk door:
het stellen van wettelijke en beleidskaders;
het meegeven van randvoorwaarden en creëren van basiscondities voor de
uitvoering VTH.
Vertaald naar de context van de Omgevingswet, betekent de stelselverantwoordelijkheid
dat het rijk leiding neemt ten aanzien van de volgende onderwerpen:
Basisambitie: duidelijkheid scheppen over het kwaliteitsniveau van uitvoering VTH;
Basisstructuur: duidelijkheid scheppen over de gewenste mix van
inrichtingsalternatieven: over de vraag welke taken optimaal kunnen worden
uitgevoerd door de eigen dienst, door een partnerschap of door een marktpartij;
Financieringsstructuur: borgen dat er voldoende financiële middelen zijn voor de
uitvoering VTH en voor het invoeren van aanpassingen aan de inrichting van VTH,
met name vanwege ICT;
Samenwerkingsstructuur: kaders schepen voor de mate van samenwerking in een
partnerschap, waarbij ook duidelijk moet zijn wat niet samen hoeft, wat spontaan
samen georganiseerd kan worden en wat via een institutioneel
samenwerkingsverband moet plaatsvinden.
Binnen de kaders van het wettelijk stelsel zijn de bevoegde overheidsinstanties vervolgens
‘uitvoeringsverantwoordelijk’ voor hun medebewindstaken. Dat geeft hen de ruimte om te
handelen met passend bestuurlijk inzicht. Maar het betekent ook dat zij een geschikte
uitvoeringsorganisatie moeten inrichten, die in staat is de taken adequaat uit te voeren. Uit
de workshops met de gebruikersgroep en uit het rondetafelgesprek met de managers volgt
dat het daarbij aankomt op het implementeren van organisatorische en beleidsmatige
vereisten voor de professionele uitvoering van VTH.
2.2.3 Verbeterdoelen en inhoudelijke doelen voor het omgevingsrecht
De Omgevingswet introduceert vier verbeterdoelstellingen bij de stelselherziening van het
omgevingsrecht. Deze verbeterdoelen geven aan welk resultaat moet worden bereikt met
de ‘professionele uitvoering’ van VTH. Het gaat om de volgende doelen:
1. vergroten van inzichtelijkheid, voorspelbaarheid en gebruiksgemak van het
omgevingsrecht;
2. bewerkstelligen van samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving in
beleid, besluitvorming en regelgeving;
3. vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte door een actieve en flexibele
aanpak mogelijk te maken voor het bereiken van doelen voor de fysieke
leefomgeving;
4. versnellen en verbeteren van besluitvorming over projecten in de fysieke
leefomgeving.
Naast de vier verbeterdoelen voorziet de Omgevingswet in twee ‘inhoudelijke doelen’. Zij
zijn samengevat in het motto van het wetsvoorstel: ‘ruimte voor ontwikkeling, waarborgen
voor kwaliteit’. Dit motto toont het spanningsveld van het omgevingsbeleid. Maximale
bescherming leidt tot onvervulde maatschappelijke wensen. Maximale ontwikkeling leidt tot
een onleefbaar land. De Omgevingswet is erop gericht om hiertussen een balans te
bewaren. Dit sluit aan bij het opschrift van de wet: de wet bevat regels over het
beschermen en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving. Meer concreet, gaat het om deze
twee centrale inhoudelijke doelen:
1. het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving
en een goede omgevingskwaliteit, en;
2. het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter
vervulling van maatschappelijke functies.
Het eerste doel benadrukt de opdracht tot het waarborgen van de kwaliteit van de
leefomgeving. Met ‘bereiken’ wordt gedoeld op de opdracht om de kwaliteit van de
leefomgeving te verbeteren waar deze te kort schiet. Het ‘in stand houden’ heeft
betrekking op zaken die vanwege hun bijzondere aard in stand gehouden moeten worden,
zoals cultureel erfgoed en beschermde natuurgebieden, en op het in stand houden van de
kwaliteit waar deze goed is. Meer specifiek ziet het doel op de volgende aspecten van de
kwaliteit van de leefomgeving:
De wet is in ieder geval gericht op veiligheid en gezondheid van de mens.
Relevante veiligheidsaspecten zijn externe veiligheid, veiligheid tegen
overstromingen, brandveiligheid en constructieve veiligheid. Bij gezondheid van de
mens gaat het om bescherming tegen invloeden vanuit het milieu, zoals geluid en
luchtverontreiniging;
Naast veiligheid en gezondheid is tevens ‘een goede omgevingskwaliteit’
opgenomen in de centrale doelstelling. Dit duidt op het belang van aspecten als
cultureel erfgoed, architectonische kwaliteit van bouwwerken en kwaliteit van
natuur en landschap. Het gaat daarbij om twee invalshoeken: de menselijke
beleving van de fysieke leefomgeving en de intrinsieke waarden die de
maatschappij toekent aan gebieden en dier- en plantensoorten.
Het tweede inhoudelijke doel van de Omgevingswet gaat over de verschillende wijzen
waarop de mens doelmatig kan handelen in de fysieke leefomgeving. Bijvoorbeeld: het
beheren van infrastructuur, het gebruiken van watersystemen en het ontwikkelen van
bouwwerken. Het doel benadrukt de doelmatige benutting van de fysieke leefomgeving
door de mens. De term ‘doelmatig’ benadrukt dat de beschikbare gebruiksruimte zodanig
verdeeld moet worden over verschillende maatschappelijke functies, dat dit
maatschappelijk het meest efficiënt is.In figuur 2. staan bovenstaande inhoudelijke doelen
en verbeterdoelen visueel weergegeven.
Inhoudelijke
doelen Ow
•Het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen
van de fysieke leefomgeving ter vervulling van
maatschappelijke functies
•Het bereiken en in stand houden van een veilige
en gezonde fysieke leefomgeving en een goede
omgevingskwaliteit
•1.Voorspelbare besluitvorming
Verbeterdoelen •2.Integrale besluitvorming
•3.Bestuurlijke afwegingsruimte
van de Ow
•4.Snellere en betere besluitvorming
Figuur 2. Doelstellingen van de Omgevingswet
2.3 Beschrijving van de randvoorwaarden voor adequate uitvoering van VTH
De verkenning VTH richt zich primair op de vier verbeterdoelen van de stelselwijziging, wat
leidt tot de opgave van een professionele uitvoering van VTH. De doelen zijn een wezenlijk
aspect van de Omgevingswet, en dat heeft onvermijdelijk gevolgen voor de concrete
inrichting van VTH bij alle gemeenten, waterschappen, provincies en rijksdiensten. Uit de
verkenning VTH volgt dat de praktijk verwacht dat alle uitvoerende organisaties zich
moeten inrichten volgens een streefbeeld van professionele uitvoering van VTH. Dat
streefbeeld moet passen bij de vier verbeterdoelen van de wet.
Het streefbeeld is volgens de inbreng van de gebruikers en managers niet mogelijk zonder
bepaalde aanpassingen in de inrichting van VTH, omdat de verbeterdoelen anders niet
worden gehaald.
Met de gebruikersgroep van de Verkenning VTH is uitgewerkt wat het streefbeeld van
professionele uitvoering betekent, in termen van algemeen geformuleerde
randvoorwaarden voor de uitvoering van VTH. De essentiële betekenis van die
randvoorwaarden is de volgende:
Kwaliteit
De uitvoering is van voldoende kwaliteit
Legitimiteit
Het optreden van de overheid wordt als legitiem ervaren
Effectiviteit
Efficiency
Klantgericht
De uitvoering is effectief
De overheid opereert efficiënt
Het optreden van de overheid is klantgericht.
De randvoorwaarden stellen condities aan de wijze van uitvoering van VTH. Meestal liggen
zij in de praktijk in elkaars verlengde, maar soms kunnen zij elkaar in de weg zitten en
moet het bestuursorgaankeuzen maken in de prioriteit tussen de condities.
Initiatiefnemers, de omgeving en de uitvoerende overheidspartij kunnen bovendien vanuit
hun eigen rol en belang een ander gewicht aan de randvoorwaarden toekennen.
Bijvoorbeeld:
1. Initiatiefnemer hecht vooral aan klantgerichtheid en kwaliteit
2. Derde-belanghebbende hecht vooral aan legitimiteit en effectiviteit
3. Uitvoerende overheid hecht vooral aan effectiviteit en efficiency.
Ter nadere duiding van de vijf randvoorwaarden is een workshop georganiseerd met de
gebruikersgroep, op basis van een notitie met een voorstel voor die betekenis. Het
resultaat daarvan is hieronder beschreven.
2.3.1 De randvoorwaarde ‘kwaliteit van de uitvoering’
De overheid neemt besluiten die zorgvuldig zijn voorbereid en goed gefundeerd en
gemotiveerd zijn. Wat is daarvoor nodig?
1. De overheid beschikt steeds over alle noodzakelijke informatie om een gedegen
besluit te kunnen nemen;
2. De overheid is deskundig; ambtenaren beschikken over voldoende vaardigheden en
kennis, inclusief specialistische kennis en kennis van de lokale omgeving;
3. De overheid beschikt over voldoende personeel en middelen om haar taken uit te
voeren;
4. De overheid wordt gecorrigeerd als de uitvoering te kort schiet.
2.3.2 De randvoorwaarde ‘legitimiteit van de uitvoering’
De overheid past de wet naar letter en geest correct toe; de overheid is betrouwbaar en
controleerbaar; de overheid streeft in de uitvoering naar draagvlak en acceptatie; de
uitvoering is met de nodige waarborgen (checks and balances) omgeven. Wat is daarvoor
nodig?
1. De overheid is transparant;
2. De overheid informeert en attendeert actief burgers en bedrijven over onderwerpen
die hen direct raken;
3. De overheid is onpartijdig, integer en respecteert de regels;
4. De overheid behandelt gelijke gevallen gelijk en waarborgt een gelijk speelveld;
5. De overheid is consistent en houdt zich aan gemaakte afspraken;
6. Belangen worden voldoende gehoord en geschillen kunnen worden voorgelegd aan
een onafhankelijke partij;
7. De overheid als hoeder van het algemeen belang, zoekt voor elke situatie naar de
optimale oplossing en doet daarbij zo veel mogelijk recht aan de verschillende
(particuliere) (deel)belangen;
8. Bestuurders zijn betrokken, aanspreekbaar en leggen verantwoording af.
2.3.3 De randvoorwaarde ‘effectiviteit van de uitvoering’
Met de uitvoering worden de in de wet geborgde belangen beschermd, de met de wet
beoogde doelen gerealiseerd; de wet wordt goed nageleefd. Wat is daarvoor nodig?
1. De overheid is alert en slagvaardig; zij besluit, initieert of intervenieert tijdig en
adequaat;
2. Bestuurders zijn besluitvaardig en tonen leiderschap;
3. Er vindt monitoring, evaluatie en zo nodig bijstelling van de uitvoering plaats;
4. Waar de regelgeving niet voldoet, kaart de uitvoerende overheid dit bij de
wetgever aan.
2.3.4 De randvoorwaarde ‘efficiency van de uitvoering’
De uitvoering vindt plaats tegen zo laag mogelijke kosten en is snel. Wat is daarvoor
nodig?
1. De overheid stelt zich ten doel doorlooptijd te minimaliseren;
2. De uitvoering verloopt over zo min mogelijk schijven;
3. De verdeling van bevoegdheden en taken is duidelijk, overzichtelijk, voorspelbaar
en ligt zo veel mogelijk vast;
4. In concrete situaties is steeds één overheidsorgaan bevoegd tot het doen van een
interventie of het nemen van een besluit (je gaat erover of niet);
5. Afstemming en samenwerking tussen overheden onderling verlopen soepel en vlot;
6. Middelen, deskundigheid en capaciteit van personeel worden zo economisch
mogelijk georganiseerd en benut;
7. Procedures en werkprocessen worden waar nodig ondersteund door (ICT)voorzieningen;
8. Waar mogelijk/wenselijk wordt de uitvoering gecontroleerd overgelaten aan private
partijen.
2.3.5 De randvoorwaarde‘klantgerichtheid in de uitvoering’.
De overheid stelt zich dienend op, is servicegericht, veroorzaakt zo weinig mogelijk lasten
en schept condities en ruimte voor activiteiten van burgers en bedrijven. Wat is daarvoor
nodig?
1. Informatie bij de overheid is eenvoudig verkrijgbaar en de op een specifieke
activiteit en/of locatie van toepassing zijnde regels zijn eenvoudig (digitaal)
kenbaar;
2. De overheid is toegankelijk, benaderbaar en opereert naar buiten toe met één
mond en één aanspreekpunt;
3. De overheid gaan uit van vertrouwen in burgers en bedrijven;
4. De overheid denkt mee, is oplossingsgericht en innovatief;
5. De overheid doet recht aan de bijzondere aspecten van het individuele geval en
levert waar nodig maatwerk;
6. Belanghebbenden kunnen het verloop van de besluitvorming eenvoudig volgen;
7. Besluiten van de overheid zijn helder en eenvoudig te begrijpen;
8. Onnodige bureaucratie en papierwerk worden vermeden;
9. Procedures en (ICT-)voorzieningen zijn simpel en afgestemd op de behoefte van de
klant;
10. Kostprijs van vergunning/leges is transparant en navolgbaar.
2.4 Beschrijving van de vereisten voor de inrichting van VTH
Tijdens de impactanalyse is vanuit alle invalshoeken (gebruikers, managers, wetenschap,
beleid) aangegeven dat de Omgevingswet onvermijdelijk effect heeft op de inrichting van
VTH. Dat geldt voor ieder bevoegd gezag en voor iedere organisatie (publiek en privaat)
die VTH-taken uitvoert. Daarbij is gebleken dat die effecten zijn uit te splitsen in vier
aspecten: Organisatie, Personeel, Voorzieningen en Samenwerking.
Vanuit het streefbeeld van professionele uitvoering volgen allerlei eisen aan deze vier
inrichtingsaspecten van uitvoering VTH. Dat is het gevolg van de aanpassingen die in de
praktijk nodig zijn om de Omgevingswet adequaat te kunnen toepassen, met het oog op de
realisatie van de vier verbeterdoelen van die wet.
Via het samenwerkingsverband tussen IPO, VNG en het Rijk in het Programma Uitvoering
met Ambitie (PUmA) zijn in de periode 2009-2012 aanpassingen in VTH doorgevoerd. Ook
in andere beleidsdomeinen zoals water, natuur en cultureel erfgoed is sprake van een
soortgelijke ontwikkeling in de professionalisering van de uitvoering (zie voor nadere
informatie § 3.2). Het doorvoeren van aanpassingen vanwege de Omgevingswet kan
daarop voortbouwen. Vanuit alle invalshoeken is daarover aangegeven dat de praktijk voor
de vraag staat, hoe zij de uitvoering van VTH-taken het beste kan gaan inrichten met het
oog op de komst van de Omgevingswet. Het uitgangspunt bij die vraag is de huidige stand
van de uitvoering. Vervolgens gaat het om de vraag, welke keuzen gemaakt gaan worden
over de eisen aan de vier inrichtingsaspecten van uitvoering VTH.
Box 2. Eisenaan vier aspecten van de inrichting van VTH
1. Organisatie
ieder bevoegd gezag structureert VTH zodanig dat de uitvoering
effectief en efficiënt kan bijdragen aan de realisatie van de
verbeterdoelstellingen van de Omgevingswet;
iedere VTH-organisatie ontwerpt de werkprocessen zodanig dat die
bijdragen aan de realisatie van de vier verbeterdoelen van de
Omgevingswet;
de wetgever geeft passende kaders mee voor de inrichting van iedere
uitvoeringsorganisatie, in termen van kwaliteitseisen en in termen van
het programmeren van de uitvoering en het verantwoorden van de
resultaten.
2. Personeel
ieder bevoegd gezag beschikt over voldoende personeel;
het personeel is voldoende geschoold en ervaren;
het personeelbestand bestaat uit generalisten en specialisten.
3. Voorzieningen
Iedere VTH-organisatie sluit zich aan op een bruikbare
informatiestructuur
tussen alle VTH-organisaties vindt informatie-uitwisseling plaats.
4. Samenwerking
iedere VTH-organisatie verbindt zich met de uitvoering van andere
organisaties (publiek en privaat) in het belang van de adequate
uitvoering van VTH;
iedere samenwerking is zodanig goed georganiseerd dat die
samenwerking bijdraagt aan de realisatie van inhoudelijke, financiële
en bestuurlijke doelen;
de uitvoering van VTH door en voor verschillende bestuursorganen
heeft toegevoegde waarde voor de samenwerkende partijen.
De Omgevingswet heeft onmiskenbaar impact op deze inrichtingsvereisten voor VTH. Dat
komt doordat de wet bedoeld is als stelselherziening, met verbeterdoelen en met impact
op de wijze van uitvoering van VTH-taken. Het is onvermijdelijk dat de bevoegde
overheidsinstanties keuzen moeten maken bij de inrichting van hun organisatie voor VTH,
vanwege de doelen en impact van de Omgevingswet. Ter duiding van de keuzen die
voorliggen, zijn de inrichtingsvereisten in een workshop met de gebruikersgroep nader
uitgewerkt. Het resultaat is in de volgende paragrafen samengevat.
2.4.1 Het inrichtingsaspect ‘personeel’
De uitvoering van VTH-taken kan niet zonder de inrichting van een passende ambtelijke
organisatie die in dienst staat van het bestuursorgaan. Dit kan per orgaan of via
samenwerkingsverband(en). Wat houdt dat in?
1. Zorgen voor voldoende personeel, dat geschoold en ervaren is
2. Zorgen voor goede verhouding tussen generalisten en specialisten, zodat de
organisatie en het personeel in staat is tot domeinoverstijgend denken en
presteren;
3. Afdoende kennis van de beleidsdomeinen binnen de Omgevingswet (ruimte,
natuur, water, milieu, bouwen, cultureel erfgoed);
4. Geschikt functiehuis met toepasselijke arbeidsvoorwaarden en
verantwoordelijkheden.
2.4.2 Het inrichtingsaspect ‘organisatie’
Iedere bevoegde overheidsinstantie heeft de verantwoordelijkheid dat de werkprocessen
en procedures zodanig worden ingericht dat de uitvoering van VTH voldoet aan de vier
verbeterdoelen van de Omgevingswet. Wat houdt dat in?
1. Er gelden eisen (kaders) voor de uitvoeringsorganisatie, in termen van
kwaliteitseisen;
2. Er gelden eisen (kaders) voor het uitvoeringsproces, in termen van programmeren
en verantwoording;
3. De structuur van de organisatie is gebaseerd op logische keuzen die bijdragen aan
de realisatie van de doelstellingen van de Omgevingswet,hetgeen leidt tot keuzen
over deze set van dilemma’s voor de structuur:
a. Concentratie of differentiatie van taken binnen de organisatie (zoals:
verhouding frontoffice en backoffice; mate van samenhang of niet tussen
afdelingen vergunningverlening en handhaving)?
b. Grootschalige of kleinschalige organisatiestructuur (zoals: hoe omvangrijk
zijn afdelingen, units, teams)?
c. Vast of flexibel georganiseerd (zoals: verdeling werkzaamheden over vaste
teams en/of flexibele schil)?
d. Bulk versus maatwerk (zoals: geautomatiseerde verwerking van zaken
versus individuele behandeling)?
2.4.3 Het inrichtingsaspect ‘samenwerking’
De uitvoering van VTH door een bestuursorgaan staat zelden op zichzelf. Zowel qua
organisatie als qua inhoudelijke besluitvorming is er al gauw sprake van een vorm van
samenwerking met andere organisaties (vaak publiek, maar regelmatig ook privaat).
Samenwerken in de uitvoering gaat echter niet vanzelf, maar vereist een doordacht
concept van partnerschap. Wat houdt dat in?
1. Organisaties moeten elkaar weten te verbinden;
2. Samenwerking moet recht doen aan elkaars belangen;
3. Samenwerking verondersteld een gezamenlijke ambitie, zoals; inhoudelijke,
financiële en/of bestuurlijke doelen nastreven die toegevoegde waarde hebben
voor de samenwerkende partijen.
2.4.4 Het inrichtingsaspect ‘voorzieningen’
De uitvoering van VTH is niet goed mogelijk als er geen of slecht gebruik wordt gemaakt
van (digitale) voorzieningen. Wat houdt dat in?
1. Bruikbare informatiestructuur binnen de organisatie en met andere organisaties;
2. Goede communicatiemiddelen;
3. Efficiënte delegatieregelingen;
4. Functionele ICT-voorzieningen.
2.5 Verband tussen doelen, randvoorwaarden en vereisten.
Bij de voorbereiding op de komst van de Omgevingswet zullen alle betrokken
uitvoeringsorganisaties aanpassingen moeten doorvoeren. Die verwachting spreekt uit alle
input die in de Verkenning VTH is verzameld. De aanpassingen zijn nodig om tijdig te
kunnen bijdragen aan de vier verbeterdoelen van de Omgevingswet. Daarbij valt te
verwachten, dat de organisaties aan vijf randvoorwaarden moeten voldoen (zie § 2.3) en
dat de organisaties baat hebben bij de vereisten die gesteld kunnen worden aan de vier
inrichtingsaspecten van VTH (zie § 2.4). De eisen aan de inrichtingsaspecten ondersteunen
de keuzen in hun veranderstrategie in termen van personeel, organisatie, voorzieningen en
samenwerking.
De betekenis van de vijf randvoorwaarden hangt direct samen met de realisatie van de
verbeterdoelen van de Omgevingswet. In Figuur 3. Is deze relatie in beeld gebracht.
Personeel
Organisatie
Samenwerking
Bouw
RO
Voorzieningen
Water
Natuur
Milieu
Erfgoed
Klantgericht
Inhoudelijke
doelen Ow
•Het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen
van de fysieke leefomgeving ter vervulling van
maatschappelijke functies
•Het bereiken en in stand houden van een veilige
en gezonde fysieke leefomgeving en een goede
omgevingskwaliteit
Kwaliteit
Randvoorwaarden
voor de uitvoering
van VTH
Legitiem
•1.Voorspelbare besluitvorming
Verbeterdoelen •2.Integrale besluitvorming
•3.Bestuurlijke afwegingsruimte
van de Ow
•4.Snellere en betere besluitvorming
Efficiënt
Effectief
Figuur 3. Relatie tussen doelen, randvoorwaarden en inrichtingsvereisten
Uit de onderlinge samenhang van de randvoorwaarden met de vier verbeterdoelen is
tijdens de Verkenning VTH een uitvoeringskader afgeleid voor de inrichting van VTH-taken.
Dat kader geldt dan voor de partij die belast is met de uitvoering.
Box 3. Uitvoeringskader voor de inrichting van VTH, op basis van vier
verbeterdoelen
1. Verbeterdoel: inzichtelijkheid, voorspelbaarheid en gebruiksgemak
de wet- en regelgeving wordt effectief uitgevoerd en nageleefd;
de uitvoering van VTH verloopt professioneel;
de dienstverlening is efficiënt en klantgericht;
2. Verbeterdoel: samenhangend benaderen van de leefomgeving in beleid,
regelgeving en besluitvorming
waar nodig en nuttig is sprake van goed georganiseerde
samenwerking;
de uitvoering van VTH maakt gebruik van uniform ICT en van
informatiehuishouding.
3. Verbeterdoel: het kunnen uitvoeren van bestuurlijke afwegingsruimte
beslissingen in kader van VTH moeten voldoende democratische
legitimatie krijgen.
4. Verbeterdoel: versnellen en verbeteren van besluitvorming over projecten
in de leefomgeving
de uitvoering is goed georganiseerd in termen van capaciteit en
deskundigheid;
de (digitale) voorzieningen worden optimaal benut om goed en snel te
kunnen besluiten;
de samenwerking is vooraf goed geregeld (partners kennen elkaar en
zijn optimaal op elkaar ingespeeld) zodat het tot integratie en samen
handelen leidt.
Door de managers en vanuit de gebruikersgroep is voorgesteld de vijf randvoorwaarden
gedurende de periode 2015 – 2018 te gebruiken voor een monitoring van de aanpassingen
van VTH door alle organisaties ten gevolge van hun veranderstrategie. Het is daarbij een
optie dat de monitoring – net zoals in het verleden – via een zelf-evaluaties plaatsvindt.
Dat veronderstelt wel dat een gezamenlijk bestuurlijk programma wordt ontwikkeld voor
VTH, met de uitvoerende overheden. Via dat programma kan een gezamenlijke
beleidsagenda worden vastgesteld, met een concreet streven naar de gewenste en
noodzakelijke verbeteringen in de organisatie van de uitvoering van VTH. Uiteindelijk gaat
het daarbij om de realisatie van de vier verbeterdoelen van de stelselherziening van de
Omgevingswet.
Voor VTH-organisaties geldt dus als streven dat zij bijdragen aan de realisatie van
verbeterdoelen. Dit streefbeeld staat in het perspectief van belangrijke maatschappelijke
ontwikkelingen, zoals kostenbesparing, meer eigen verantwoordelijkheid, betere
governance en duurzaam handelen. Het streefbeeld wordt bovendien gekleurd door de
actuele ontwikkelingen in de beleidsdomeinen van het omgevingsrecht, die meedoen aan
de ontwikkeling van de Omgevingswet. De meest relevante ontwikkelingen vinden met
name plaats in 2015 (zie daarover meer in . Het gaat om verbeteringen in de uitvoering
binnen het domein bouwen (privaat toezicht), erfgoed (modernisering), natuur (integratie
en vereenvoudiging), water (bestuursakkoord water) en wabo (VTH-stelsel met regionale
uitvoeringsdiensten en kwaliteitscriteria).
De actuele ontwikkelingen, in combinatie met de verbeterdoelen van de Omgevingswet per
2018, geven aanleiding om heldere uitgangspunten te formuleren voor de inrichting van
VTH. Daarover is zowel vanuit de gebruikersgroep als vanuit de managers aangegeven dat
de uitvoeringspraktijk behoefte heeft aan een duidelijke richting.
Box 4. Uitgangspunten voor de inrichting van VTH
De vier verbeterdoelen van de Omgevingswet staan centraal bij de inrichting
van VTH vanwege de Omgevingswet.
De uitvoering moet professioneel zijn ingericht, om de verbeterdoelen te
kunnen halen.
De mate van professionaliteit van de uitvoering van VTH is meetbaar via vijf
heldere randvoorwaarden: kwaliteit, klantgerichtheid, legitimiteit, effectiviteit
en efficiency.
Iedere uitvoeringsorganisatie is zelf verantwoordelijk voor het voldoen aan de
randvoorwaarden. De betrokken ministers hebben een verantwoordelijkheid
op het niveau van het stelsel om de uitvoering goed te borgen.
De professionele inrichting van VTH wordt geborgd door middel van
realistische eisen aan de inrichting van een VTH. Dit betreft eisen ten aanzien
van de aspecten organisatie, personeel, voorzieningen en samenwerking.
De eisen gelden voor al diegenen (publiek en privaat) die de uitvoering van
een VTH-taak verrichten.
ICT-ontwikkeling moet vroegtijdig starten om tijdig gereed te zijn voor de
uitvoeringspraktijk. ICT is een randvoorwaarde voor een succesvolle start van
de Omgevingswet.
2.6 Tussenconclusie met beslisinformatie over Hoofdkeuze 1
Hoofdkeuze 1 gaat over de volgende vraag: In hoeverre behoeven de randvoorwaarden en
de vereisten voor de inrichting van de uitvoering van VTH bijstelling in het licht van de
invoering van de Omgevingswet en de daaraan gerelateerde verbeterdoelen en verwachte
effecten?
Uit de verkenning is gebleken dat er aanleiding is om randvoorwaarden te formuleren voor
de uitvoering van VTH, in combinatie met eisen aan de inrichting van VTH. De
Omgevingswet is daarvoor een belangrijke aanleiding, maar er is meer aan de hand. De
wettelijke ontwikkeling staat in de context van een maatschappelijke dynamiek, met een
verschuiving naar eigen verantwoordelijkheid, verduurzaming en minder regeldruk. Dit is
compact beschreven in het essay van professor Teisman (zie bijlage 2).
Uit de verzamelde informatie bij hoofdkeuze 1 blijkt dat het in de praktijk er telkens op
neerkomt dat de uitvoering van VTH professioneel moet worden ingericht. Anders worden
de verbeterdoelen van de Omgevingswet niet bereikt. Dit geeft aanleiding voor een
gezamenlijk streefbeeld VTH. In dat streefbeeld draagt VTH bij aan de realisatie van de
vier verbeterdoelen van de Omgevingswet.
In het streefbeeld voldoet de uitvoering van VTH per 2018 aan vijf randvoorwaarden voor
professionele uitvoering: kwaliteit, klantgerichtheid, legitimiteit, effectiviteit en efficiency.
Waarbij de randvoorwaarden en de doelrealisatie van de verbeterdoelen wordt geborgd
door middel van eisen aan de inrichting van VTH, in termen van organisatie, personeel,
voorzieningen en samenwerking.
3. Alternatieven voor de inrichting van VTH
3.1 Inleiding
Bij de start van de verkenning VTH is tussen rijk, provincies, gemeenten en waterschappen
afgesproken dat deze verkenning tot inzicht moet leiden in de specifieke impact van de
nieuwe Omgevingswet op de uitvoering van VTH-taken. Dit is uitgewerkt tot Hoofdkeuze 2,
die zich richt op de volgende vragen:
Welke specifieke effecten heeft de Omgevingswet op de uitvoering VTH in de
afzonderlijke beleidsdomeinen (bouwen, milieu, ruimtelijke ordening, water,
natuur, erfgoed) en tot welke aanpassingen in de inrichting van de uitvoering VTH
nopen die?
Welke aanpassingen zijn er nodig in het licht van de aan de Omgevingswet
gerelateerde verbeterdoelen en moet daarbij onderscheid worden gemaakt tussen
de verschillende beleidsdomeinen?
In dit hoofdstuk wordt beslisinformatie gepresenteerd ten behoeve van deze hoofdkeuze en
de vragen die daarbij zijn geformuleerd. Eerst volgt in § 3.2een beschrijving van de impact
van de wettelijke ontwikkelingen op de korte termijn (2015) en daarna van de impact van
de Omgevingswet op de langere termijn (2018). Daarna worden in § 3.3drie alternatieven
gepresenteerd voor de aanpassingen van de inrichting van VTH onder de Omgevingswet.
In § 3.4zijn de alternatieven onderling vergeleken op twee onderwerpen.
1. Bijdrage aan de realisatie van de verbeterdoelen van de Omgevingswet, en;
2. Nut voor de aanpassing van VTH aan de effecten van de wettelijke ontwikkelingen.
Bij wijze van afsluiting staat in § 3.5 een tussenconclusie met beslisinformatie bij
Hoofdkeuze 2.
3.2 Verkenning van de impact van wettelijke ontwikkelingen
De aankomende jaren krijgen een aantal ingrijpende veranderingen in de uitvoering van
VTH reeds hun beslag in de praktijk. Dat gaat met name om de implementatie van PUmA
en de wettelijke verankering daarvan in het wetsvoorstel VTH, de invoering van private
toetsing in de bouw, de herijking van het interbestuurlijk toezicht, de modernisering van
het monumentenbeleid en de vernieuwing van het natuurbeschermingsrecht via het
actieplan Implementatie Natuurwetgeving.
Hieronder wordt eerst nader ingegaan op de impact van de actuele ontwikkelingen tot en
met 2015. Daarna wordt ingegaan op de impact van de Omgevingswet per 2018. Daarbij
zijn de ontwikkelingen tot 2015 het vertrekpunt. Deze informatie is gebaseerd op een
verzameling van ontwikkelingen in een ‘was-wordt tabel’. Die tabel is ingevuld met input
van de gebruikersgroep. De tabel staat in bijlage 3.
In figuur 4 is uitgebeeld welke 3 stappen zijn gezet om de ontwikkelingen tussen 2015 –
2018 in kaart te brengen.
Sociale
dynamiek
•Naar integratie & en combinatie
•Ketenomwisseling
•Van government naar governance
Veranderingen
huidige VTH
•Oprichting RUD’s , Implem. PUmA
•Verbetering Handhaving BRZO
•Private kwaliteitsborging Bouw
•Implem. Natuurwetgeving, Wet Natuur
•Modernisering Monumentenzorg
•….
Veranderingen
Omgevingswet
•Verkorten van procedures
•Samenvoegen van vergunningen
•Vervangen begrip inrichting door activiteit
•Verschuiving van vergunningen naar algemene regels
•…
Figuur 4. Ontwikkelingen in aanloop naar de Omgevingswet, en daarna
3.2.1 Impact van wettelijke ontwikkelingen in de periode tussen 2015 en 2018
Gemeenten, provincies, waterschappen en de rijksdiensten krijgen in de periode van 2015
tot en met 2018 te maken met tal van ontwikkelingen op het gebied van VTH. De volgende
ontwikkelingen zijn in ieder geval relevant voor VTH:
1. Verschuiving van bevoegdheden (decentralisatie);
2. Andere inrichting van interbestuurlijk toezicht (versobering);
3. Nieuwe wet- en regelgeving in veel domeinen van het omgevingsrecht;
4. Modernisering en verbetering van toezicht en handhaving;
5. Nadruk op de kwaliteit van de uitvoering (kwaliteitscriteria, informatie-uitwisseling,
RUD’s);
6. Digitalisering en dienstverlening;
7. Gebiedsgerichte aanpak;
8. Rol van private partijen in de uitvoering van VTH.
Deze ontwikkelingen zijn het gevolg van allerlei beleidsafspraken (zie tabel 1), zoals het
Programma Uitvoeren met Ambitie (PUmA), de introductie van Privaat toezicht in de bouw,
de doorontwikkeling van het Omgevingsloket online (OLO) en de vernieuwing van de
Natuurwetgeving. Dit gaat gepaard met diverse ingrijpende wijzigingen in het
instrumentarium, met meer algemene regels en met meer open normen. Kort gezegd, is er
sprake van veel dynamiek rondom de organisatie van VTH-taken.
Tabel 1. Meest opvallende wettelijke en beleidsmatige ontwikkelingen.
Domein
Ontwikkeling
Invloed op V
Invloed op T en H
Kwaliteitscriteria
Algemeen
PUmA
RUD-vorming
RUD-vorming
Samenwerking,
Samenwerking
Kwaliteitscriteria
Informatieuitwisseling
Gezamenlijke prioritering
Verhouding straf- en
bestuursrecht
Aanleiding tot samenwerking
Wabo
Integratie
vergunningstelsels
Integratie procedures
Verschuiving bevoegd
gezag
Minder vergunningen
Aanleiding tot
samenwerking
Afschaffen specifieke IBTTerughoudende inzet
Revitalisering
instrumenten
van interbestuurlijk
interbestuurlijk
toezicht
toezicht
Decentralisatie van IBT
Versterking handhaving
Water
Waterwet
Integratie
Informatievoorziening
vergunningstelsels
Afstemming (BSB/BB)
(Stroom-)
gebiedsbenadering
Verschuiving door afname
Minder regels
Bouwen
Vereenvoudiging
vergunningen
Minder vergunningen
bouwbesluit en
Private toets naast of in plaats
Private toets naast of in
privatisering
van publieke (tot oplevering)
plaats van publieke
toezicht
Minder vergunningen
Versterking handhaving
Milieu
Meer algemene
Verschuiving bevoegd
Afstemming (BSB/BB)
regels
Verhouding straf- gezag
en bestuursrecht
Kennisniveau gemeenten
Natuur
Wet Natuur
Integratie wetgeving
omhoog
Verschuiving
bevoegdheden
Gebiedsgerichte
benadering
Kennisniveau gemeenten
Erfgoed
Modernisering
Minder regels
omhoog
Monumentenzorg Minder vergunningen
(MoMo)
Gebiedsgerichte
benadering
Ruimte
WRO is Wro
Geen
Versterking van het
handhavingsinstrumentarium
De organisatie van VTH onder de Omgevingswet kan niet los worden gezien van
bovengenoemde ontwikkelingen. Medio 2018 zijn zij een uitgangspunt voor de situatie
waarbinnen de implementatie van de Omgevingswet plaats vindt. De belangrijkste
algemene actuele ontwikkelingen zijn het Programma Uitvoering met Ambitie (PUmA), de
invoering van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening, de Wabo en de Waterwet en de
herziening van het interbestuurlijk toezicht. PUmA leidde onder meer tot de vorming van
RUD’s en tot kwaliteitscriteria voor VTH. De Wabo leidde tot de introductie van de
omgevingsvergunning. Dit betekende een procedurele integratie van vergunningstelsels,
onder het motto van één vergunningaanvraag bij één bevoegd gezag.
De Waterwet zorgde voor integratie van vergunningstelsels in het waterdomein en voor de
invoering van de stroomgebied benadering. Ontwikkelingen in het domein bouwen zijn de
vereenvoudiging en vermindering van regelgeving door wijziging van het Bouwbesluit, de
invoering van private toetsing en het heroverwegen van de taakverdeling tussen de markt
en de overheid. Het vervangen van de WRO door de Wro leidde tot een nieuw
instrumentarium in het domein ruimte. Het milieudomein kenmerkt zich door de
verschuiving naar algemene regels in plaats van vergunningen.
Daarnaast is er een voortgaand gesprek over de naleving en over de verhouding tussen de
bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving. In het domein natuur wordt gewerkt
aan integratie van de natuurwetgeving middels de Wet Natuurbescherming en aan
verbetering van de uitvoering van die wetgeving volgens het Actieplan implementatie
natuurwetgeving.In het domein erfgoed is de Modernisering van de Monumentenzorg
(MoMo) de voornaamste ontwikkeling.
In al deze wettelijke ontwikkelingen zijn enkele trends waar te nemen.
Algemene regels. De taken van het bestuursorgaan veranderen door de toename
van algemene regels. Door het wegvallen van vergunningen, komt de nadruk op te
liggen op toezicht en handhaving. In het belang van de regelnaleving zal ook
voorlichting een grotere taak vormen. In beide gevallen ontstaan vragen over de
financiering daarvan, omdat er geen inkomsten uit leges voor vergunningen meer
zullen zijn.
Private borging. De taken van het bestuursorgaan veranderen tevens door de
introductie van private borging in de bouw. In zekere zin is deze ontwikkeling
vergelijkbaar met de toename van algemene regels, omdat de invloed “vooraf”
door het bevoegd gezag afneemt en doordat er minder leges geheven zullen
worden. De keuze voor een duaal stelsel, waarbij de overheid deels nog wel
verantwoordelijk blijft, leidt tot onduidelijkheid over de taakverdeling tussen
publiek-privaat en over de wijze waarop de overheidsorganisatie ingericht moet
zijn voor de resterende taken in het bouwtoezicht. Het vooruitzicht dat
bouwtoezicht op korte termijn (2015) geprivatiseerd gaat worden, maakt dat
overheden voor dat domein niet erg geneigd zijn te investeren om per 2015 aan de
kwaliteitscriteria voor VTH te voldoen.
Bevoegd gezag. Integratie van wetten, procedures en vergunningstelsels en de
gebiedsgerichte benadering hebben geleid tot veranderingen in het bevoegd gezag.
Dit vraagt meer van het (nieuwe) bevoegd gezag in termen van capaciteit en
kennis. Verdergaande samenwerking en opschaling hangen hiermee samen.
3.2.2 Impact van de Omgevingswet op VTH vanaf 2018
De inwerkingtreding van de Omgevingswet per 2018 zorgt voor belangrijke wijzigingen en
uitdagingen voor de uitvoering van VTH-taken. Om deze impact nader in beeld te brengen,
is met de gebruikersgroep een analyse gemaakt van 10 relevante effecten van de wet voor
vergunningverlening en 10 relevante effecten voor toezicht en handhaving. Bij alle effecten
is nagegaan, in welke mate die effecten van belang zijn voor de inrichting van VTH in
termen van organisatie, personeel, voorzieningen en samenwerking. Ook is nagegaan wat
het verband is tussen de effecten en de randvoorwaarden voor VTH in termen van
kwaliteit, klantgerichtheid, effectiviteit, efficiency en legitimiteit. Hieronder zijn de meest
opvallende en belangrijkste bevindingen weergegeven ten aanzien van
vergunningverlening en ten aanzien van toezicht en handhaving. De informatie is
gebaseerd op de inbreng van de gebruikersgroep.
Hieronder zijn de meest opvallende uitkomsten opgesomd.
Vergunningverlening
1. De grotere inzet van algemene regels heeft volgens de gebruikersgroep veel impact,
met name voor personeel en ook voor organisatie. De verschuiving heeft volgens hen
goede en slechte kanten en is vooral van invloed op kwaliteit en ook op effectiviteit.
2. Meer bestuurlijke afwegingsruimte op decentraal niveau heeft volgens de
gebruikersgroep veel impact op organisatie en personeel. De gebruikersgroep geeft
aan dat dit goede en slechte kanten heeft en dat het vooral van is invloed op kwaliteit,
legitimiteit en effectiviteit.
3. Het uitgangspunt van “één bevoegd gezag, tenzij” heeft volgens de
gebruikersgroepveel impact, vooral op samenwerking en organisatie. Water zit niet in
de omgevingsvergunning. Een watervergunning kun je separaat aanvragen bij het
bevoegde gezag voor water. Dit heeft volgens de gebruikersgroep een matige impact,
in hoofdzaak voor samenwerking.
4. De aanpassingen aan de digitale voorzieningen ten behoeve van de integratie
omgevingsrecht heeft volgens de gebruikersgroep veel impact, uiteraard op
voorzieningen, maar ook op personeel en organisatie.
Toezicht en handhaving
1. De gebruikersgroep geeft aan dat bij meer open normen toezicht die moet duiden,
zeker als handhaving nodig is. Het gebruik van open normen heeft volgens de
gebruikersgroepveel impact, vooral voor personeel en in mindere mate voor
organisatie. Deze keuze heeft volgens hen goede en slechte kanten en is vooral van
invloed op legitimiteit en ook op kwaliteit en effectiviteit.
2. Algemene regels gelden direct, er is geen besluit van het bevoegde gezag nodig. Dit
heeft volgens de gebruikersgroep veel impact, met name op personeel en daarnaast op
organisatie. Deze systematiek heeft volgens de gebruikersgroep goede en slechte
kanten en is vooral van invloed op klantgerichtheid en ook op kwaliteit.
3. De inzet op private borging in combinatie met certificering bij sommige domeinen heeft
veel impact op organisatie en personeel. Deze impact is volgens de gebruikersgroep
slecht, vooral voor de thema’s legitimiteit en kwaliteit.
4. Integrale Omgevingswet bevordert integraal toezicht de toezichthouder wordt
generalist. Dit heeft volgens de gebruikersgroep veel impact op personeel en in
mindere mate op organisatie. De impact is volgens hen slechtvoor de kwaliteit en
enigszins voor klantgerichtheid.
5. Kwaliteitscriteria voor hoogwaardig toezicht en handhaving. Bij onvoldoende kwaliteit
moet een bevoegd gezag verplicht deelnemen in een RUD. Deze keuze heeft volgens
de gebruikersgroep veel impact, vooral op organisatie, daarnaast op personeel. Deze
keuze heeft volgens hen goede en slechte kanten en is vooral van invloed op kwaliteit.
Deze impactanalyse leert het volgende ten aanzien van de inrichtingsvereisten
(voorzieningen, personeel, samenwerking en organisatie). De informatie is gebaseerd op
de inbreng van de gebruikersgroep.
Voorzieningen. De integratie van het omgevingsrecht in de Omgevingswet leidt tot
de behoefte om tussen instanties informatie uit te kunnen uitwisselen. De
gebruikersgroep geeft aan dat er behoefte is aan een uniform ICT systeem, alleen
zo kan er worden bijdragen aan een effectieve en efficiënte uitvoering van VTH.
Personeel. De Omgevingswet beïnvloedt vooral het aspect personeel bij toezicht en
handhaving. De verwachte toename van algemene regels leidt volgens de
gebruikersgroep tot verschuiving van activiteiten, namelijk van
vergunningverlening naar toezicht, handhaving en eventueel naar voorlichting. Dit
heeft weer gevolgen voor de omvang van het personeelsbestand van alle
organisaties die VTH uitvoeren. Integraal toezicht, meer algemene regels en een
toename van open normen en doelvoorschriften vergen volgens de
gebruikersgroep bovendien andere capaciteiten van medewerkers. Door de
integratie van vergunningplichtige activiteiten in het systeem van de
omgevingsvergunning wordt de bevoegdheid in beginsel bij één bestuursorgaan
ondergebracht. Dat vraagt om maatregelen om de beschikbaarheid van hoog
specialistische kennis te behouden en borgen. Niet bij alle ca. 500 bestuursorganen
kan dat op gelijk niveau worden georganiseerd. Dit raakt vooral aan de
randvoorwaarden kwaliteit, klantgerichtheid en legitimiteit.
Samenwerking. De integratie in de Omgevingswet geeft volgens de
gebruikersgroepvoor allerlei situaties aanleiding om meer samen te werken.
Oorzaken hiervan zijn onder andere de afstemming tussen bestuurs- en strafrecht
bij handhaving, het uitgangspunt van één bevoegd gezag voor VTH en de
mogelijkheid van meerdere toezichthouders (hetgeen tot afstemming en ‘samen
optrekken’ leidt). Deze effecten raken de randvoorwaarden effectiviteit, kwaliteit
en klantgerichtheid.
Organisatie. Het inrichtingsaspect dat verreweg het meest beïnvloedt wordt is
volgens de gebruikersgroep de organisatie. De oorzaken hiervoor zijn: meerdere
activiteiten onder de Omgevingsvergunning en dus bij één bevoegd gezag (m.u.v.
water en aangevuld met het recht van instemming in bepaalde gevallen), toename
bestuurlijke afwegingsruimte, meer besluiten onder de reguliere procedure, één
handhavingsstrategie, private borging en de RUD-vorming bij onvoldoende
kwaliteit. Indien meer besluiten onder de reguliere procedure gaan vallen van 8
weken, komt de uitvoering en mogelijk ook de kwaliteit van de
vergunningverlening onder hogere druk. Bovendien leidt dit in organisaties tot
piekbelasting. Om dit op te vangen, is de organisatie van interne processen van
groot belang.
De organisatie moet ook worden toegerust met deskundigheid en vaardigheid om
de bestuurlijke afwegingsruimte uit de Omgevingswet te kunnen invullen en te
kunnen legitimeren.
Het in één organisatie bijeen brengen van handhaving en vergunningverlening kan
volgens de gebruikersgroep zowel een kans als een risico voor de efficiency,
kwaliteit en legitimiteit van VTH zijn.
3.2.3 Impact vanuit het perspectief van de instrumenten van de Omgevingswet
De Verkenning VTH is ook mogelijk vanuit het perspectief van de instrumenten van de
Omgevingswet.
Vergunningverlening
Het gedachtegoed van de Omgevingswet wordt ondersteund (sneller, beter, etc.);
Implementatie gaat veel van de praktijk vergen;
Succesfactor voor de implementatie is budget c.q. financiering om de
werkzaamheden goed te organiseren (capaciteit, kennis en kunde);
Er is zorg dat de kwaliteit achteruit gaat, doordat “integratie” in praktijk kan
betekenen dat medewerkers geacht worden “veel te weten van weinig”.
Algemene regels
Door meer algemene regels neemt de kwantiteit van vergunningverlening af (wat
op zich goed is), maar dat levert organisatorisch veel vragen op m.b.t.
beschikbaarheid en financierbaarheid van specialistische kennis;
Binnen algemene regels is op allerlei manieren maatwerk mogelijk in gevallen
waarin dat nodig is: de praktijk van VTH is daarmee niet bekend.
Handhaafbaarheid.
Toezicht en Handhaving
Hoe kan voldoende kwaliteit worden georganiseerd in toezicht en handhaving, als
de vereiste budgetten niet geborgd zijn (bijv. door oormerken)?
Wie houdt regie op de uitvoering van toezicht en handhaving?
Hoe specifiek moeten de kwaliteitscriteria zijn?
Wat wordt de rolverdeling tussen bestuurs- en strafrechtelijke handhaving?
Procedures en MER
De reguliere procedure van 8 weken is een vorm van “piekbelasting” voor de
organisatie van VTH. Bij een toenemend gebruik van deze procedure in de plaats
van de uitgebreide procedure voor complexe gevallen, moet die piekbelasting
gecombineerd worden met hoog specialistisch werk.
Bij veel procedures is sprake van samenwerking tussen bestuurlijke organisaties,
die elkaar in de praktijk niet altijd goed kennen of de samenwerking goed hebben
geborgd. Er is een verschil tussen integratie van procedures op wetsniveau en
integratie van werkprocessen in de praktijk.
3.2.4 Impact vanuit het perspectief van de rechtshandhaving
In de verkenning is met de gebruikersgroep apart ingezoomd op de inzet van
bestuursrecht en strafrecht bij de rechtshandhaving en in het bijzonder op de relatie
tussen straf- en bestuursrechtelijk optreden en de bestuurlijke boete. Ook is gesproken
over private borging in relatie tot het bestuurlijk toezicht.
Ten aanzien van de keus tussen straf- of bestuursrechtelijke sanctionering is door de
gebruikersgroep geconstateerd dat een volledig duaal stelsel niet werkt: er moet zo veel
mogelijk worden gekozen voor òf het strafrecht òf het bestuursrecht (dus niet duaal in de
vorm van én-én).
Er zijn typische omstandigheden die de inzet van juist het strafrecht of juist het
bestuursrecht rechtvaardigen. Voor de inzet van het strafrecht zijn de volgende indicatoren
benoemd:
bij excessen;
bij grove inbreuken op de rechtsorde;
bij recidive;
bij onomkeerbare gedragingen, en;
bij opzet.
Voor de inzet van de bestuurlijke boete zijn de volgende indicatoren benoemd:
bij preventie, en;
bij gedragsverandering.
Een bijkomend voordeel van de bestuurlijke boete is dat het bestuur deze in eigen beheer
heeft en dat de boetes ten goede van het bestuur dat ook het toezicht verricht. Daarbij is
binnen de gebruikersgroep opgemerkt dat het verstandig is de bestuurlijke boete
laagdrempelig te houden voor de uitvoering. De boete moet snel kunnen worden opgelegd
en geïnd. Het centraal inningsysteem dat bestaat voor het strafrecht is daarvoor een pre.
Vanuit de gebruikersgroep is de suggestie gedaan de inning van de bestuurlijke boete te
laten verzorgen door het CJIB.
Over de private borging leven in de praktijk allerlei vragen. Er is sprake van onzekerheid
over de gevolgen voor de inrichting van gemeentelijke organisaties (met name de afdeling
bouw- en woningtoezicht) en het is onduidelijk welke kwaliteit en capaciteit nog geborgd
kan worden op gemeentelijk niveau voor de resterende niet-geprivatiseerde bouwtaken.
De gebruikersgroep denkt dat goed personeel waarschijnlijk overstapt naar marktpartijen.
3.3 Introductie van drie alternatieven voor de inrichting van VTH
In de verkenning is gezocht naar algemeen bekende vormen van het inrichten van de
uitvoering van VTH. Dat heeft drie alternatieven in beeld gebracht. Zij zijn direct afgeleid
van de bestaande praktijk binnen de beleidsdomeinen van het omgevingsrecht, waarin
ieder alternatief meer of minder te herkennen is als een praktische manier van inrichten
van VTH. Het gaat om de volgende drie alternatieven.
1.
2.
3.
“eigen dienst”
“partnerschap”
“marktpartij”
VTH wordt uitgevoerd binnen de eigen publieke organisatie
VTH wordt uitgevoerd via interbestuurlijke samenwerking
VTH wordt uitgevoerd door private partijen
Bij alle varianten is sprake van een bestuursorgaan dat een publieke, wettelijk
geformuleerde taak heeft met betrekking tot VTH. Daarbij kan het gaan om de klassieke
rol van bevoegd gezag (alternatief 1 en 2), maar ook om de rol van adviseur of controleurvan-de-controleur (alternatief 3).
De kern van het alternatief ‘eigen dienst’ is dat het publiekrechtelijk lichaam waar het
bestuursorgaan toe behoort (zoals de gemeente, het waterschap of de provincie) de
uitvoering van VTH binnen de eigen organisatie laat plaatsvinden. Met andere woorden, de
eigen ambtelijke dienst zorgt op eigen kracht voor de uitvoering van VTH. Daarbij kan wel
sprake zijn van externe inhuur van personeel.
De kern van het alternatief ‘partnerschap’ is dat het bestuursorganen samenwerking
organiseren door bijvoorbeeld een samenwerkingsverband aan te gaan met andere
bestuursorganen. De bekende vorm van samenwerking is de RUD (Regionale
Uitvoeringsdienst, in sommige regio’s Omgevingsdienst genoemd). Het kan ook gaan om
andere vormen van samenwerking gaan, zoals een samenwerkingsovereenkomst, een
dienstverleningsovereenkomst of een fusie van uitvoerende organisaties.
De kern van het alternatief ‘marktpartij’ is dat taken niet langer door een publieke
organisatie/dienst worden uitgevoerd, maar door een private partij. Er is wel sprake van
een bevoegd gezag die de taak heeft het publieke belang te behartigen, maar dat vertaalt
zich niet in uitvoering door een publieke organisatie. Dit is in toenemende mate gangbaar
bij de regulering van sectoren die zich kenmerken als kleinschalig, hoog georganiseerd of
hoog specialistisch. Er is in deze gevallen nog wel sprake van een publieke borging van de
naleving van de wet- en regelgeving, maar het bevoegd gezag is niet primair
verantwoordelijk voor de uitvoering omdat die door een marktpartij wordt gedaan.
3.4 Beoordeling van de drie alternatieven
De drie alternatieven zijn besproken met de gebruikersgroep, en tijdens een
marktconsultatie en een gebruikersplatform van de totale verkenning vanwege de
Omgevingswet. De uitkomst daarvan is dat dat alle drie goed herkenbaar zijn als
basismodellen voor de inrichting van VTH. Ook blijkt er bij de praktijk geen overheersend
voorkeursalternatief te zijn. Dat komt doordat de voordelen van de drie alternatieven
afhankelijk blijken te zijn van de aard en omvang van een concrete VTH-taak. En er zijn
allerlei belangen betrokken, die tot een verschillende waardering van de drie alternatieven
leiden. Om die reden is vanuit de gebruikersgroep voorgesteld dat nader onderzoek wordt
gedaan naar de optimale mix van de drie alternatieven.
In het kader van de bespreking van de alternatieve inrichtingsvormen van VTH zijn tijdens
de verkenning diverse praktische verwachtingen en behoeften uit gesproken, vanuit alle
invalshoeken (gebruikersgroep, wetenschap, managers en beleidsmedewerkers). Dat heeft
onderstaande lijst met 10 actiepunten opgeleverd. Deze actiepunten zijn belangrijke
aandachtspunten bij het vinden van de passende combinatie van de drie alternatieven
Box 5. Actiepunten bij de mix-strategie
Onderken en benut de mogelijkheden van gebiedsgericht werken en pas VTH
daarop aan;
Organiseer dat kennis en expertise op adequaat niveau beschikbaar zijn;
Richt een regie voerend loket in, gestut door specialisatie in deback-office;
Richt VTH in op het proactief faciliteren van initiatiefnemers;
Stimuleer een cultuur van informatie-uitwisseling, afstemming en samenwerking;
Maak afspraken over uniforme digitalisering en ga uit van een landelijk werkend
systeem;
Verschaf duidelijkheid over rol van de overheid bij private uitvoering;
Borg uitvoeringskwaliteit en de daarbij passende financiering;
Zorg voor duidelijkheid over de inzet van het strafrecht en van de bestuurlijke
boete;
Verschaf duidelijkheid over de rol van interbestuurlijk toezicht voor de uitvoering
van VTH.
Naast deze bespreking in voornoemde groepen zijn de drie alternatieven door het
projectteam van de Verkenning VTH onderling vergeleken, met behulp van een
Beoordelingskader (meetlat).Dat Beoordelingskader is speciaal ontwikkeld voor het toetsen
van alternatieven uit alle deelverkenningen, dus ook voor deze verkenning VTH. Het
beoordelingskader bestaat uit zeven thema’s:
Interpretatie van de Omgevingswet naar letter en geest
Werkprocessen zijn voldoende ondersteund en operationeel
Op tijd gereed
Flexibel en anticiperend op ontwikkelingen
Soepele overgang van de Invoering
Binnen budget
Juiste mensen beschikbaar
De alternatieven zijn door het projectteam beoordeeld op hun geschatte potentie: wat zou
realistisch haalbaar zijn in 2018. Gegeven de mogelijke variatie binnen de alternatieven,
blijft discussie mogelijk. Het projectteam heeft daarom bewust geen schatting gemaakt
van de minimaal vereiste score: dat is uiteindelijk een bestuurlijke keuze.
In bijlage 5 staat het resultaat van de beoordeling, in de vorm van een tabel. Samengevat,
is de uitkomst van de beoordeling dat de keuze tussen de alternatieven afhangt van de bril
waarmee een alternatief wordt bekeken (7 thema’s) en van de omstandigheden die daarbij
relevant worden gevonden. Er kan in abstracto daarom geen keus worden gemaakt voor
het ene of het andere alternatief als dé voorkeursvariant. In de beoordeling is niet één
alternatief als het beste of meest gewenste naar voren gekomen. Wel is gebleken dat de
alternatieven ieder voor zich voordelen hebben voor de uitvoering van VTH.
Dat geeft aanleiding voor nader onderzoek en nader bestuurlijk met alle betrokken
partijen, om tot een juiste mix van de alternatieven te komen voor verschillende
omstandigheden.
3.5 Tussenconclusie
De aankomende jaren krijgt de uitvoering van VTH te maken met een aantal ingrijpende
veranderingen. Dit gaat met name over de implementatie van PUmA (kwaliteitscriteria,
informatie-uitwisseling en definitieve inrichting RUD’s voor milieutaken), maar ook om de
invoering van private toetsing in de bouw, de afronding van de herijking van het
interbestuurlijk toezicht, de implementatie van de afspraken uit het Bestuursakkoord
Water, de modernisering van het monumentenbeleid en de vernieuwing van het
natuurbeschermingsrecht via het actieplan Implementatie Natuurwetgeving.
Uit de impactanalyse blijkt dat deze wijzigingen en ontwikkelingen behoorlijk veel impact
hebben op bepaalde onderdelen van VTH. Dat komt onder meer door de overgang naar
meer open normen, de toename van algemene regels en de ruimte voor maatwerk, de
vergroting van de flexibiliteit in de realisatie van de inhoudelijke doelen van de wet, de
introductie van private verantwoordelijkheden en het streven naar geïntegreerde
besluitvorming.
De verwachting is dat de komst van de Omgevingswet per 2018 tot een vereenvoudiging
van het instrumentarium en een stroomlijning van de regels leidt. Dit kan bijdragen aan
meer effectieve en efficiënte uitvoering van VTH, mede door de inzet van digitalisering.
Tegelijk moet worden onderkend dat de stelselvernieuwing van het omgevingsrecht hoge
eisen stelt aan de uitvoering van VTH. De vier verbeterdoelen leiden onvermijdelijk tot een
aanpassing van de inrichting van VTH bij alle gemeenten, provincies, waterschappen en
rijksdiensten.
Om richting te geven aan de aanpassingen, is verkend in hoeverre de bestaande
uitvoeringspraktijk al bekend is met verschillende inrichtingsvormen. Hiervoor is het nodig
de drie alternatieve inrichtingsvormen te definiëren. Het verschil tussen die vormen is dat
de uitvoering van VTH soms in een bepaalde mate afhankelijk is van andere partijen die
ook betrokken (kunnen) zijn bij de uitvoering van VTH. Wanneer die afhankelijkheid niet
groot is, kan de uitvoering eenvoudig in eigen beheer worden ingericht (alternatief 1: eigen
dienst). Bij een toenemende afhankelijkheid van anderen bij die uitvoering is het logisch
dat de uitvoering ook met die anderen samen wordt georganiseerd (alternatief 2:
partnerschap). Of dat die uitvoering aan de markt wordt overgelaten, als er sprake is van
grote afhankelijkheid van de kennis, kunde en capaciteit van private partijen bij de
uitvoering van VTH (alternatief 3: marktpartij).
In de verkenning is niet één voorkeursalternatief als het beste of meest gewenste naar
voren gekomen. Wel is gebleken dat de drie alternatieve inrichtingsvormen ieder voor zich
voordelen hebben voor de uitvoering van VTH. Dit is gebaseerd op een gesprek met de
gebruikersgroep en op een beoordeling van de alternatieven door het projectteam van de
Verkenning VTH. Die beoordeling is uitgevoerd met behulp van een generiek
beoordelingskader (meetlat). Dat kader bestaat uit zeven thema’s, die op alle
deelverkenningen van de Omgevingswet van toepassing zijn. Dit is nader uitgewerkt in §
4.4 van dit rapport. Uit de vergelijking is gebleken dat ieder alternatief voor- en nadelen
heeft. Ook is gebleken dat de waardering van de alternatieven verschillend is per
beleidsdomein, per bevoegd gezag en per regio. Bovendien is er sprake van een afweging
van maatschappelijke risico’s, zoals externe veiligheid. Bij grotere veiligheidsrisico’s ligt de
keus voor het alternatief ‘marktpartij’ minder voor de hand dan bij kleine of acceptabele
risico’s.
De vraag is gesteld welke aanpassingen in organisaties nodig zijn in het licht van de
verbeterdoelen van de Omgevingswet. Het antwoord daar op is dat het gaat om een mix
van de drie alternatieven voor de inrichting van VTH. Vanwege de komst van de
omgevingswet is vanuit alle invalshoeken gesteld dat het er in de periode 2015-2018 om
gaat de passende mix te vinden. Die bestaat uit een combinatie van de alternatieven ‘eigen
dienst’, ‘partnerschap’ en ‘marktpartij’. Het streefbeeld daarbij is dat de volledige
uitvoering van VTH per 2018 voldoet aan de vijf randvoorwaarden, ter realisatie van de
vier verbeterdoelen. Dan is sprake van professionele uitvoering van VTH.
Box 6. Mix-strategie voor de inrichting van VTH
1. Er zijn drie alternatieven om VTH in te richten: Eigen dienst, Partnerschap
en Marktpartij.
2. De keuze tussen deze alternatieven als de meest geschikte en de meest
gewenste voor de uitvoering van een bepaalde VTH-taak, hangt af van
meerdere omstandigheden:
de mate waarin wordt voldaan aan de 5 randvoorwaarden voor
professionele uitvoering;
de mate waarin de 4 verbeterdoelen van de Omgevingswet worden
gerealiseerd;
de mate waarin sprake is van een risico, dat met de VTH-taak wordt
beheerst.
3. Er is een ontwikkelproces met alle betrokken partijen nodig om tot een
afgewogen keus te komen tussen de drie alternatieven voor de uitvoering
van de vele onderdelen van VTH. Aanbevolen wordt om een gezamenlijk
bestuurlijk programma te ontwikkelen, van waaruit de aanpassingen aan
de inrichting van VTH worden georganiseerd. Dit kan plaatsvinden in de
periode tussen 2015 en 2018.
4. In de tussentijd kunnen partijen werken en wennen aan de implementatie
van de lopende ontwikkelingen in de verschillende beleidsdomeinen (VTHstelsel, privatisering bouwtoezicht, moderniseringsoperaties).
5. Het leereffect van die ontwikkelingen draagt bij aan de keuze tussen de
drie alternatieven voor de uitvoering van VTH onder het regime van de
Omgevingswet.
Het vereist nog nader onderzoek, welk alternatief geschikt is voor verschillende
beleidsdomein en regio’s. In figuur 5 staat schematisch weergegeven, in welke context dat
onderzoek nodig is.
Met 3 alternatieve inrichtingsvormen
Sociale
dynamiek
•Naar integratie & en combinatie
•Ketenomwisseling
•Van government naar governance
Eigen dienst
Personeel
Veranderingen
huidige VTH
Veranderingen
Omgevingswet
•Oprichting RUD’s , Implem. PUmA
•Verbetering Handhaving BRZO
•Private kwaliteitsborging Bouw
•Implem. Natuurwetgeving, Wet Natuur
•Modernisering Monumentenzorg
•….
•Verkorten van procedures
•Samenvoegen van vergunningen
•Vervangen begrip inrichting door activiteit
•Verschuiving van vergunningen naar algemene regels
•…
Partnerschap
Marktpartij
Organisatie
Samenwerking
Bouw
RO
Voorzieningen
Water
Natuur
Milieu
Erfgoed
Klantgericht
Inhoudelijke
doelen Ow
•Het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen
van de fysieke leefomgeving ter vervulling van
maatschappelijke functies
•Het bereiken en in stand houden van een veilige
en gezonde fysieke leefomgeving en een goede
omgevingskwaliteit
Kwaliteit
Randvoorwaarden
voor de uitvoering
van VTH
Legitiem
•1.Voorspelbare besluitvorming
Verbeterdoelen •2.Integrale besluitvorming
•3.Bestuurlijke afwegingsruimte
van de Ow
•4.Snellere en betere besluitvorming
Figuur 5. Totaalbeeld ontwikkelingen VTH
Efficiënt
Effectief
Vanuit de gebruikersgroep en de managers is opgemerkt dat het verstandig zou zijn als
het verandertraject tussen 2015 en 2018 nauw aansluit bij de bestaande praktijk van de
verschillende organisaties en beleidsdomeinen. Vanuit deze startpositie is het mogelijk een
veranderstrategie te kiezen die voor alle partijen haalbaar en acceptabel is en die bijdraagt
aan de realisatie van de verbeterdoelen van de Omgevingswet.
4. Sturing, fasering en financiering
4.1 Inleiding
In de Startnotitie van de Verkenning VTH zijn drie hoofdkeuzen geformuleerd, die te
maken hebben met het stelsel. Het gaat om keuzen bij de mate van sturing op de
adequate uitvoering van VTH, om de wijze van fasering van aanpassingen en om de wijze
van financiering van de uitvoering VTH.
Deze drie hoofdkeuzen worden hieronder achtereenvolgens behandeld. In § 4.2 staat
beslisinformatie over de sturing. Daarna gaat § 4.3 over de fasering van aanpassingen in
de inrichting van VTH. Vervolgens gaat § 4.4 over de wijze van financiering van die
aanpassingen en van de uitvoering van VTH in zijn algemeenheid.
4.2 Sturing
Deze paragraaf presenteert beslisinformatie bij de Hoofdkeuze over de sturing op de
inrichting van VTH. De vraag bij die Hoofdkeuze luidt als volgt: Op welke wijze en door
welke instantie(s) kan sturing worden georganiseerd op het doorvoeren van noodzakelijke
aanpassingen van de inrichting van de uitvoering, vastgesteld bij hoofdkeuze 2?
Over het vraagstuk van ‘sturing’ is langs drie sporen informatie verzameld:
1. via een rondetafelgesprek met een aantal managers van uitvoeringsorganisaties;
2. via een workshop met de gebruikersgroep;
3. via een brainstorm met beleidsmedewerkers op rijksniveau.
De inzichten zijn verdiept met het essay van prof. Teisman (zie bijlage 2), die het
sturingsvraagstuk in het perspectief heeft gezet van de netwerksamenleving en
governance. Zie voor een samenvatting § 2.2.1. Uit zijn essay volgt dat het VTH-loket een
belangrijke rol speelt voor bedrijven en burgers die iets willen. Deze burgers en bedrijven
willen te maken krijgen met een integrale VTH-er (generalist) die voldoende
handelingsruimte heeft om het initiatief voorruit te helpen. De uitdaging voor het
gemeentelijk loket zit in het kunnen toepassen van die handelingsruimte, om
initiatiefnemers een bepalende uitspraak te kunnen geven: is het voorgestelde initiatief in
redelijkheid een bijdrage aan de vitale ontwikkeling van de wijk, de stad of de regio?
Uit de impactanalyse volgt dat een keus nodig is over de mate waarin dwingende sturing
wordt gegeven aan de inrichting van VTH. Ook is een keuze nodig, wat het meest
passende niveau van sturing is: ligt dat op het niveau van rijk of bij de provincies? Bij
wijze van uitgangspunt is vanuit de gebruikersgroep de suggestie gedaan dat daarbij kan
worden aangesloten bij het versoberde stelsel van IBT (interbestuurlijk toezicht). Dat
houdt in dat er sprake is van ‘stelselgerichte sturing’ op het niveau van het rijk of de
provincies en van ‘uitvoeringsgerichte sturing’ door ieder bevoegd gezag zelf.
De informatie die vanuit alle vier de invalshoeken is benoemd, is dat er een zekere mate
van sturing nodig is op de realisatie van aanpassingen in de inrichting van VTH vanwege de
komst van de Omgevingswet. Daarbij is benoemd dat er sprake is van de verschillende
verantwoordelijkheden, namelijk op het niveau van het wettelijk stelsel en op het niveau
van de uitvoeringspraktijk.
Box 7. Verantwoordelijkheden
Stelselverantwoordelijkheid
De ministers moeten zorgen dat het wettelijke stelsel goed functioneert en dat het
geschikt is voor de praktijk. Dat kan onder meer door het stellen van wettelijke en
beleidskaders en door het meegeven van randvoorwaarden en het creëren van
basiscondities voor de uitvoering VTH.
Uitvoeringsverantwoordelijkheid
Het bevoegd gezag dient een geschikte uitvoeringsorganisatie te hebben die in
staat is de VTH-taken adequaat uit te voeren.
Een andere vraag die in de workshops met de gebruikersgroep en in het rondetafelgesprek
met de managers is besproken, is hoe dwingend gestuurd moet worden op de realisatie
van aanpassingen aan de inrichting van VTH. Samengevat, werd teruggekoppeld dat de
sturing bescheiden kan zijn, indien er veel commitment is bij gemeenten, waterschappen,
provincies en rijksdiensten om zelf verbetermaatregelen te treffen. Er is daarbij
aanbevolen om eerst te peilen hoe groot het commitment in de uitvoeringspraktijk is om
aanpassingen door te voeren. Ook werd de suggestie gedaan een programma te starten,
dat gericht is op de realisatie van de aanpassingen.
De Verkenning VTH heeft een lijst opgeleverd met onderwerpen die voor sturing door het
rijk in aanmerking komen. Het maakt concreet wat ‘stelselgerichte sturing’ inhoudt:
Basisambitie: duidelijkheid scheppen over het kwaliteitsniveau van uitvoering VTH;
Basisstructuur: duidelijkheid scheppen over de gewenste mix van
inrichtingsalternatieven: welke taken kunnen bij de eigen dienst, welke taken gaan
naar een partnerschap, welke taken komen in handen van een marktpartij?
Financieringsstructuur: borgen dat er voldoende financiële middelen zijn voor de
uitvoering VTH en voor het invoeren van aanpassingen aan de inrichting van VTH,
met name vanwege ICT.
Samenwerkingsstructuur: kaders schepen voor de mate van samenwerking in een
partnerschap. Daarbij moet ook duidelijk zijn wat niet samen hoeft, wat spontaan
samen georganiseerd kan worden en wat via een institutioneel
samenwerkingsverband moet plaatsvinden.
Deze stelselgerichte sturing kan meer bescheiden zijn, als er commitment is bij
gemeenten, waterschappen, provincies en rijksdiensten om zelf aanpassingen door te
voeren in de inrichting van VTH. De mate van sturing hangt daarnaast ook af van de mate
waarin er sprake is van veiligheidsrisico’s die beheerst moeten worden.
Vanuit de gebruikersgroep is aangegeven dat er tevens sturing nodig is op de
uitvoeringsverantwoordelijkheid van ieder bevoegd gezag. Dat zou vooral kunnen worden
gedaan door de provincies, ten aanzien van de volgende onderwerpen.
Bewustwording en commitment. Kennis stimuleren van de verbeterdoelen en
verbeteracties VTH, door middel van een nulmeting bij gemeenten, waterschappen,
provincies en rijksdiensten. De meting geeft inzicht hoe het staat met VTH;
Verbetertrajecten. Begeleiding van uitvoeringsorganisaties bij het invoeren van
aanpassingen aan de uitvoering van VTH, in termen van organisatie, personeel,
voorzieningen en samenwerking. Het doel moet zijn, dat iedereen voldoet aan de
vijf randvoorwaarden voor professioneel VTH en dat iedereen inzet op het
realiseren van de vier verbeterdoelen van de Omgevingswet;
Partnerschap organiseren. Begeleiding van uitvoeringsorganisaties bij het tot stand
brengen van spontane’ en zo nodig ‘institutionele’ samenwerking.
Bovenstaande beslisinformatie bij Hoofdkeuze 3 over sturing komt er in essentie op neer
dat er goede bestuurlijke afspraken moeten worden gemaakt over de sturing op het
doorvoeren van gewenste aanpassingen aan VTH vanwege de komst van de
Omgevingswet. Het uitgangspunt voor die afspraken is de stelselverantwoordelijkheid van
het rijk en de uitvoeringsverantwoordelijkheid van de andere overheden.
4.3 Fasering
Deze paragraaf presenteert beslisinformatie bij de Hoofdkeuze over de fasering van de
aanpassingen in de inrichting van VTH. De vraag bij die Hoofdkeuze luidt als volgt: Op
welke wijze zijn de acties die voortkomen uit de hoofdkeuze 3 te faseren, om ervoor te
zorgen dat sprake is van een realistische planning die haalbaar is voor de
uitvoeringspraktijk?
Over het vraagstuk van ‘fasering’ is langs drie sporen informatie verzameld:
1. via een rondetafelgesprek met managers van uitvoeringsorganisaties;
2. via een workshop met de gebruikersgroep, en;
3. via een brainstorm met beleidsmedewerkers op rijksniveau.
Hieruit is gebleken dat de fasering van aanpassingen in de inrichting van VTH een kritische
succesfactor is voor de invoering van de Omgevingswet. De praktijk heeft voldoende tijd
nodig om zich voor te bereiden op het nieuwe stelsel van de Omgevingswet.
Uit de verzamelde informatie blijkt dat er aanzienlijke verschillen zijn tussen de domeinen
ten aanzien van de wijze van inrichting van VTH, omdat het ontwikkelstadium van de
domeinen verschilt. Er is daarom benoemd dat er een voort gaan de inspanning nodig is
binnen de beleidsdomeinen en met de betrokken uitvoeringsorganisaties op het niveau van
gemeenten, waterschappen, provincies en rijksdiensten. De fasering van de aanpassingen
aan de inrichting van VTH is daarbij in verband gebracht met het bereiken van een
cultuuromslag ten aanzien van de vijf randvoorwaarden en de vier verbeterdoelen van de
Omgevingswet.
Er is vanuit de gebruikersgroep en vanuit de managers gevraagd om VTH-organisaties niet
tot 2018 in het ongewisse te laten over de doelen en middelen van het verbetertraject. Om
op tijd gereed te zijn, heeft de praktijk behoefte aan een gezamenlijk programma, met
duidelijke tussenstappen en mijlpalen richting de invoering van de Omgevingswet in 2018.
Dit voorkomt ‘uitstelgedrag’ in de dagelijkse praktijk.
Het fundament voor de fasering is dat de verbeterdoelen van de Omgevingswet zowel
volgens de gebruikers en managers als ook vanuit wetenschappelijk perspectief een
cultuuromslag vereisen. Dat gaat om een cultuuromslag bij alle betrokken partijen. De
omslag hangt samen met de fasering, omdat dit de nodige tijd en inspanning zal vergen.
Hierover is voorgesteld dat de aanpassingen in de inrichting van VTH het beste kunnen
plaatsvinden via een programma. Dat borgt de tijdige uitvoering van de afgesproken acties
en het programma kan rekening houden met een aantal kritische succesfactoren die
tijdens de verkenning zijn benoemd. Het betreft de volgende succesfactoren:
Uitvoeringsregelgeving. De praktijk moet voldoende tijd krijgen om zich voor te
bereiden op het nieuwe stelsel van de Omgevingswet. Dat vereist kennis van de
uitvoeringsregelingen bij de wet, die nu nog niet bekend zijn. De mogelijke
effecten van die regelingen op het stelsel en de uitvoering van VTH moeten tijdig
worden onderkend.
Faciliteiten gereed. Voor de uitvoering van VTH is het noodzakelijk dat faciliteiten,
en dan met name ICT, tijdig gereed zijn.
Houd rekening met lopende ontwikkelingen. Het verdient aanbeveling dat het
programma de lopende beleidsontwikkelingen voor VTH meeneemt. Daardoor kan
een leereffect ontstaan en vindt er geen dubbel werk plaats. Het gaat met name
om ontwikkelingen zoals de invoering van regionale uitvoeringsdiensten (RUD), de
kwaliteitscriteria voor VTH en de informatie-uitwisseling bij de handhaving, de
privatisering van de bouwplantoetsing en de moderniseringsoperaties voor erfgoed,
natuurbescherming en milieuregelgeving.
Bewustwording. Het bereiken van een cultuuromslag is een langer durend proces,
dat begint met bewustwording van de verbeterdoelen en daaraan verbonden
aanpassingen aan VTH.
Monitoring. Om partijen in de uitvoering bewust te maken en om de verbeteracties
te stimuleren en de voortgang te monitoren, is het behulpzaam om vroegtijdig een
nulmeting te organiseren.
Ten aanzien van de monitoring is in de gebruikersgroep benoemd dat de acties voor VTH
aan peilmomenten te koppelen zijn. Dat zijn momenten waarop alle uitvoeringsorganisaties
de voortgang en tussenresultaten meten, gericht op de tijdige invoering van gewenste
aanpassingen. Er is door de gebruikersgroep op gewezen dat in het verleden goede
ervaringen zijn opgedaan met een zelfevaluatie, onder regie van de provincies.
Voor de uitvoering van VTH is vanuit alle invalshoeken als absolute voorwaarde benoemd
dat de faciliteiten (financiering, ICT, interne voorzieningen bij de uitvoeringsorganisaties)
op tijd klaar zijn. Die onderwerpen moeten daarom vroeg gefaseerd worden.
Bovenstaande beslisinformatie bij Hoofdkeuze 4, over fasering, komt er in essentie op neer
dat er aanleiding is voor een gezamenlijk bestuurlijk programma, dat richting geeft aan de
tijdige realisatie van gewenste aanpassingen in de inrichting van VTH vanwege de komst
van de Omgevingswet. Het programma bestaat uit activiteiten in de periode van 2015 tot
en met 2018, die de lopende ontwikkelingen ten aanzien van VTH meenemen. De
aanpassingen in de inrichting van VTH zijn via het programma te faseren, met duidelijke
tussenstappen en mijlpalen, daarbij rekening houdend met kritische succesfactoren zoals
de totstandkoming van de uitvoeringsregelgeving, de totstandkoming van ICT en de
bewustwording en stimuleren en monitoren van de verbeteracties.
4.4 Financiering
Deze paragraaf presenteert beslisinformatie bij de Hoofdkeuze over de financiering van de
aanpassingen van de inrichting van VTH,. De vraag bij die Hoofdkeuze luidt als volgt:
Welke kosten zijn gemoeid met het doorvoeren van noodzakelijke aanpassingen van de
inrichting van de uitvoering VTH, afgezet tegen mogelijke efficiencywinst in de uitvoering
als gevolg van door de Omgevingswet gerealiseerde vereenvoudigingen? Op welke wijze
kunnen deze kosten worden gefinancierd?
Over het vraagstuk van ‘financiering’ is langs drie sporen informatie verzameld:
1. via een rondetafelgesprek met managers van uitvoeringsorganisaties;
2. via een workshop met de gebruikersgroep, en;
3. via een brainstorm met beleidsmedewerkers op rijksniveau.
Het bleek ten tijde van de Verkenning VTH nog niet mogelijk te zijn de exacte kosten van
de aanpassingen van de uitvoering van VTH te analyseren. De inventarisatie daarvan is
afhankelijk van de bestuurlijke afspraken over het voorkeursalternatief voor de wijze van
inrichting van VTH onder de Omgevingswet (de mix-strategie).
Bij wijze van eerste verkenning zijn tijdens de impactanalyse door de gebruikersgroep wel
kostenposten benoemd voor de aanpassingen in de inrichting van VTH:
Opleidingskosten personeel ter voorbereiding op de nieuwe wetgeving;
Voorlichtingskosten vanwege de inlichtingen door ieder bevoegd gezag aan burgers
en bedrijven over de wettelijke veranderingen;
Aanpassingen aan de ICT-systemen;
Professionalisering van het gemeenteloket, met generalisten die kunnen omgaan
met handelingsruimte om een bepalende uitspraak te kunnen geven aan
initiatiefnemers over de mate waarin een initiatief bijdraagt aan de omgeving en
doorgang kan vinden.
Over dit soort kosten is tijdens de verkenning opgemerkt dat de drie alternatieven (eigen
dienst, partnerschap, marktpartij) onderling zullen verschillen. De mate waarin dat verschil
optreedt, vereist nader onderzoek. En er is ook onderzoek nodig naar de dekking van de
structurele kosten. Er zijn in de verkenning twee basale financieringsbronnen
geïdentificeerd voor die kosten, namelijk dekking uit de algemene middelen en dekking via
leges. Vanuit deze bronnen kunnen structureel de kosten worden gedekt van de uitvoering
van VTH door organisaties, ongeacht of dat gaat om ‘eigen dienst’, ‘partnerschap’ of
‘marktpartij’. De bronnen kunnen ook de kosten dekken van de noodzakelijke
aanpassingen van de inrichting van VTH vanwege de komst van de Omgevingswet. Het is
de vraag, onder welke omstandigheden de financiering uit de algemene middelen (m.n.
gemeentefonds) de voorkeur verdient en wanneer uit leges. Een aantal leden van de
gebruikersgroep vermoed dat leges niet geschikt zijn als financieringsbron voor alle VTHtaken; bijvoorbeeld bij meldingen, voorlichting en bepaalde inspecties). In hun beeld lenen
andere taken zich wel voor financiering via leges. Daarbij kan gedacht worden aan
bepaalde vergunningen of adviezen (profijtbeginsel) maar ook aan toezicht naar aanleiding
van een geconstateerde overtreding of risicovolle situatie (veroorzaker betaalt beginsel).
Tijdens de impactanalyse is door de deelnemers aan de gesprekken herhaaldelijk
opgemerkt dat de wijze van financieren van VTH een principiële keuze vereist. De context
bij deze principiële keus is dat de wettelijke ontwikkelingen die plaatsvinden tussen 2015
en 2018 tot een afname van het aantal vergunningplichtige gevallen leiden. Dat komt door
de toename van algemene regels en door de privatisering van sommige taken. Dit leidt tot
een afname van legesopbrengsten en daarmee tot de vraag, hoe de resterende VTH-taken
dekkend kunnen worden gefinancierd. Verder is het de verwachting dat er sprake is van
een verschuiving van vergunningverlening naar toezicht. De financiering van toezicht is in
veel beleidsdomeinen anders gedekt dan de financiering van de vergunningverlening.
De keuze voor de financieringsbron varieert van taakgebonden financiering op basis van
leges versus stelselgebonden financiering op basis van algemene middelen.
Via leges: de financiering van VTH vindt plaats via de heffing van leges voor het
verrichten van taken m.b.t. vergunningverlening, toezicht en handhaving. Voor
toezicht en handhaving is dit thans in de meeste beleidsdomeinen niet gebruikelijk,
maar het is niet ondenkbaar. Bedrijven betalen dan deels hun eigen toezicht
(deels, want bijvoorbeeld niet voor de 1e controle). Leges zijn hierdoor mede
prikkel om goed te presteren.
Via algemene middelen: de financiering van VTH vindt plaats uit algemene
middelen, via storting in gemeentefonds en in fonds voor provincies en
waterschappen. Soms worden de middelen voor het fonds wel ‘gelabeld’.
De deelnemers aan de gebruikersgroep van deze verkenning gaven vrij algemeen de
voorkeur aan financiering uit de algemene middelen (m.n. gemeentefonds). De reden die
daarbij is genoemd, is dat er steeds meer vergunningvrije situaties bestaan (ergo; geen
leges) waar de uitvoeringsorganisatie nog wel in enige mate een taak bij vervult
(meldingen, voorlichting, 1e controle). Voor dergelijke gevallen is wel sprake van kosten,
terwijl daarvoor momenteel geen leges worden geheven. Als bijkomend voordeel van
financiering uit algemene middelen is benoemd, de storting te koppelen aan het bereiken
van kwaliteitscriteria door de uitvoeringsorganisatie. Maar hier staat tegenover dat ook is
benoemd dat sommige taken juist wel meer geschikt zijn voor financiering via leges.
Daarbij kan gedacht worden aan bepaalde vergunningen (profijtbeginsel) en aan toezicht
naar aanleiding van een geconstateerde overtreding of risicovolle situatie (veroorzaker
betaalt beginsel).
Over de drie alternatieven is vanuit de gebruikersgroep opgemerkt dat het alternatief
‘marktpartij’ waarschijnlijk de goedkoopste vorm van uitvoering zal zijn voor de overheid,
maar niet per se voor de burgers en bedrijven. Bij het alternatief ‘partnerschap’ zijn de
startkosten voor de inrichting van VTH hoger, omdat veel samenwerkingen vanuit een
blanco situatie gaan beginnen, met veel administratieve verplichtingen jegens de
deelnemers aan de samenwerking. Bij het alternatief ‘eigen dienst’ lijken de kosten op het
eerste gezicht lager dan het alternatief ‘partnerschap’, maar dat komt vaak doordat de
indirecte kosten van de eigen dienst moeilijk te objectiveren zijn. Veel kosten zijn
verstopt/versnipperd over de gemeentebegroting, terwijl de totale kosten van een
partnerschap juist zeer gedetailleerd in beeld zijn. Dit geeft een scheef beeld en leidt soms
ten onrechte tot een negatieve perceptie van de kostenvoordelen van een partnerschap ten
opzichte van een eigen dienst. De gebruikersgroep heeft – zeer indicatief – schattingen
genoemd van die overheadkosten die bij het alternatief ‘eigen dienst’ oplopen tot 40%. Bij
het alternatief ‘partnerschap’ is een overheid genoemd die oploopt tot 25% (met name
door startkosten, bureaucratie rond het onderhoud van het partnerschap en financiële
controles). Bij het alternatief ‘marktpartij’ is sprake van de minste overhead aan de zijde
van het bevoegd gezag.
Uit het rondetafelgesprek met de managers van VTH-organisaties is naar voren gekomen
dat het verstandig is tijdig nader onderzoek te doen naar de hoogte van de kosten van de
invoering van de Omgevingswet in 2018 voor de uitvoering van VTH-taken. Daarbij kan
inzichtelijk worden gemaakt wat de financiële gevolgen (ook in termen van besparing) zijn
van de drie alternatieven voor de inrichting van VTH. Vanuit de praktijk (gebruikersgroep
en managers) is de behoefte uitgesproken dat vroegtijdig een bestuurlijke keus wordt
gemaakt over de financieringsbron(nen) voor de uitvoering VTH, zodat de praktijk niet lang
onzeker is over de wijze van financiering van de taken. Er is dan onderzoek nodig naar de
dekking van de structurele kosten door geschikte financieringsbronnen, met name gericht
op financiering uit algemene middelen of uit leges.
Bijlage 1. Deelnemers aan de verkenning VTH
Projectteam verkenning VTH
Naam
Organisatie
Rol
Nanda van der Kleijn
Jan Teekens
Marc du Maine
SussanneStrolenberg
Hans Groot Wassink
Rijkswaterstaat
Infrastructuur en Milieu
Rijkswaterstaat
Rijkswaterstaat
Rijkswaterstaat
projectleider
lid namens OG
lid
lid
Project secretaris
Harm Borgers
Myrthe Kuiper
AT Osborne
AT Osborne
Redacteur
Adviseur
Genodigden voor de gebruikersgroep VTH
Naam
Organisatie
Domein
Cyril van der Heijden
Alex Konings en Annemiek
Balk
Richard Buitenhuis
Renée Köllmann
René Schage
Bernard Stikfort
Harm Haitsma
Cathelijne Schoonenberg
en Leontine Sitee
Ada Waterloo en Leo
Heijdra
Saskia Bartel
Herbert Dekkers
Wim Mulder
Edwin Voogd
Gemeente Rotterdam
Gemeente Breda
Bouwen
Bouwen
Gemeente Apeldoorn
Veiligheidsregio Utrecht
Veiligheidsregio Twente
Gemeente Westerveld
Gemeente Franekeradeel
Openbaar Ministerie
Bouwen + milieu
Brandveiligheid
Brandveiligheid
Cultureel erfgoed
Cultureel erfgoed
Strafrecht
Provincie Zuid-Holland
Milieu
RUD DCMR
RUD IJmond
RUD Noordzeekanaal
RUD Midden- en West
Brabant
Provincie Overijssel
Milieu
Milieu
Milieu
Milieu
Dienst Regelingen
RUD Flevoland, Gooi- en
Vechtstreek
Waterschap Rijnland
Natuur
Natuur
Waterschap Amstel, Gooi
en Vecht
Rijkswaterstaat
Water
Rijkswaterstaat
Water
Gemeente Soest
Gemeente Purmerend
Ruimte
Ruimte
Ronald Orie en Marlies
Ellenbroek
Martijn van Opijnen
Patrick van de Heisteeg
Wouter van de Gaat en
Evert van Huijssteeden
Johna de Rouw en Frans
Hoogers
Thomas Collette en Martine
Graafland
Joost Leer en Harbert
Jongsma
Jan Loogman
Josina de Bruijn
Natuur
Water
Water
Genodigden voor de workshops met rijks-beleidsmedewerkers
Naam
Sierd de Jong
Heiko de Graaf
Meriam Wortel
Marcel Lohuis
Peter de Putter
Ben Bults
Mans Jansen
Arko van Helden
Michel Janssens
Dorothé Albers
CorineFlendrie
André Timmerman
Bianca van den Berg
Dave Oosterhof
Jos Verlinden
Evelien Scharphorst
Mandy Molenaar
SussanneStrolenberg
Organisatie
NVWA
Dienst Regelingen
NVWA
I&M, DGRW
I&M, DGRW
I&M, DGRW
I&M, DGRW
I&M, HJBZ
I&M, DGMI
I&M, DGMI
I&M, DGMI
V&J
OCW, RCE
OCW, RCE
BZK
BZK
RWS
RWS
Domein
Natuur
Natuur
Natuur
Water
Water
Ruimte
Ruimte
Omgeving
Milieu
Milieu
Milieu
Justitie
Cultureel erfgoed
Cultureel erfgoed
Bouwen
Bouwen
Water
Water
Genodigden voor het rondetafelgesprek met managers van VTH-organisaties
Naam
Jan ten Doeschate
Pieter-Jan van Zanten
Walter van Beuzekom
Organisatie
prv. Noord-Brabant
Omgevingsdienst IJssel en
Vecht
Openbaar Ministerie
FP 's Hertogenbosch
Rijkswaterstaat, Dir. Netwerk
Ontwikkeling (WNZ)
Gemeente Den Haag
Henk Soorsma
Ministerie EZ
Rob de Rijck
Frans Gelissen
Arjan Driesprong
Functie
Directeur
Directeur
Milieu-officier
Milieu-officier
Directeur
Directeur bestaande
stad
MT-lid
Natuur&Biodiversiteit
Het gebruikersplatform en de marktconsultatie zijn voor alle deelverkenningen
Omgevingswet gezamenlijk georganiseerd. De deelnemerslijsten zijn daarom niet hier
opgenomen.
Bijlage 2. Essay Teisman
Vergunningverlening, toezicht en handhaving balancerend tussen het
houden van orde en het aanjagen van broodnodige
ontwikkelingskansen
Prof. Dr. Ing. Geert R Teisman 1
1. Introductie
Dit essay, geschreven op uitnodiging van het ministerie van I&M en Rijkswaterstaat geeft
een bestuurskundige reflectie op de rol van vergunningverlening, toezicht en beheer na de
stelselherziening Omgevingswet. Waar een juridische reflectie vaak oordeelt over de vraag
of een stelselherziening en de rol daarin van vergunningverlening, toezicht en beheer past in
het bestaande rechtssysteem en de bijhorende normatieve opvattingen, heeft een
bestuurskundige reflectie meer aandacht voor de vraag of een bestaand systeem van
overheidsnormering en overheidshandelen nog past bij zich aandienende maatschappelijke
en bestuurskundige veranderingen en welke aanpassingen of transities de overheid dan
moet ondergaan om een fit te behouden met de veranderingen die gaande zijn.
Dit essay is er niet op gericht de bestaande vergunningverlening, toezicht en handhaving een
stapje te optimaliseren. Daartoe zijn de actoren in dit domein de afgelopen jaren via Wabo
en ander ontwikkelingen zelf blijk gegeven. Een groot deel van deze stappen passen wel in
de lijn die ik schets in dit essay. Het essay plaatst vergunningverlening, toezicht en
handhaving in de veranderende context van samenleving en bestuur. De maatschappelijk en
bestuurskundige veranderingen halen deze domeinen mogelijk uit hun ‘confortzone’ en
genereren zo een zeker onprettig gevoel. Maar ze bieden ook kansen om meer bij te dragen
en bij te sturen aan de ontwikkeling van de Nederlandse fysieke omgeving, juist door snel en
slim mee te bewegen met en in te spelen op de zich aankondigende maatschappelijke en
bestuurskundige veranderingen. Deze zijn in twee omvattende kernwoorden te vatten. De
samenleving wordt met redenen getypeerd als netwerksamenleving. In het publieke domein
wordt met redenen gesproken over de overgang van government naar governance.
Slimme stelselherzieningen zorgen voor fit met de veranderende omgeving
Mijn axioma is dat de omgevingswet een fit tot stand dient te brengen met deze twee
contextuele veranderingen, wil het na invoering de omgevingsontwikkelingen bij de hand
nemen en maatschappelijk gewaardeerd worden. Ook de vergunningverlening, het toezicht
en de handhaving dienen zich te verhouden tot contextverandering. Weinigen zullen dit
principe van ‘fit’ in zijn algemeenheid tegenspreken. Maar hier zitten de duivel in het detail,
bij vragen als wat is ‘fit’ en vinden we fit wel nastrevenswaardig als dat betekent dat ‘wij’ ons
1
Geert Teisman is hoogleraar Bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit, wetenschappelijke
directeur bij Platform31 en zelfstandig adviseur en trainer.
moeten aanpassen. In dit essay beschrijf ik een aantal mogelijkheden voor aanpassing die
bedreigend mogen overkomen, maar waarin ik vooral kansen zie om de traditionele op
borging gerichte taak van vergunningverlening, toezicht en handhaving voldoende te
behouden en juist meer vitaliteit te geven door deze vroegtijdig te verbinden met
ontwikkelkansen.
Ik doe dat op de tast, want de ontwikkelingen van dit moment zijn en blijven mistig. Niet
alleen zijn de contextvariabelen netwerksamenleving en governance al tamelijk meervoudig
en in beweging, ook zijn de objecten van studie in dit essay, te weten de omgevingswet en
de vormgeving van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) nog allerminst
uitgekristalliseerd. En een situatie waarin er meer onbekende variabelen zijn dan
vergelijkingen is een blijft onontkoombaar onzeker en de ontwikkelingen die daar plaats
vinden ongekend. Er zijn veel variabelen en weinig constanten: ‘het speelveld verandert
voortdurend’.
Desondanks helpt het om dat wat we weten of denken te weten expliciet te maken, en
daarmee vatbaar voor kritiek en lering. Ook al is de stelselherziening Omgevingswet een
omvangrijk en complex traject dat nog decennia zal doorlopen en zijn de doelen ambitieus
en het scala aan mogelijke vervolgstappen groot, dan nog is de expliciete vroegtijdige
aandacht voor VTH waardevol. We weten immers uit het verleden dat een te late reflectie
op deze klassieke sluitstukken van beleidsketens vaak leidt tot aanzienlijke problemen. Als
het verleden een indicatie is voor de toekomst – en dat geldt voor persistente problemen –
dan valt te voorspellen dat de werking van de nieuwe omgevingswet kritiek krijgt en dat die
kritiek vooral zal oplaaien als de uitvoering niet goed is geregeld. Mooi dat hieraan nu al
zoveel aandacht wordt besteed. Als we bewust de uitvoering op de tast ontwikkelen is de
kans dat we snel leren aanzienlijk.
We kunnen de kritiek die zal losbarsten in globale zin al redelijk voorspellen. Degenen die
onderhevig zijn aan vergunningsverlening, toezicht of handhaving zullen regelmatig
aangeven dat er teveel regels zijn en (tegelijkertijd) dat er noodzakelijke regels ontbreken,
dat de regels elkaar tegenspreken, dat sommige regels te vaag zijn en dat andere regels te
star zijn, dat de verlening van vergunningen te langzaam gaat en onduidelijk is, dat er teveel
toezicht (bij mijzelf) en te weinig (bij de ander) is, dat er te snel (als het nog niet mis is
gegaan) en te laat (als er ergens iets mis gaat) wordt ingegrepen door toezichthouders en dat
de handhaving te star en gedetailleerd is, maar ook te slap, te versnipperd en te omvattend.
VTH zijn nu eenmaal ‘noodzakelijke kwaden’ die door degenen die er ‘aan moeten geloven’
naar hun eigen gevoel weinig meerwaarde opleveren. Vaak bestaat–terecht – het gevoel dat
de regels er eigenlijk niet voor jou hoeven te zijn en dat je sneller, goedkoper en meer
integraal kan werken zonder die regels, vergunningen, toezicht en handhaving. En dat is
waar, maar niet voor een minderheid. En zonder regels, vergunningen, toezicht en
handhaving besmet het maatschappelijk ongewenst gedrag snel anderen.
Degenen die vergunningen verlenen, toezicht houden en handhaven, zullen zich naar
verwachting zorgen maken over het instrumentarium dat tot hun beschikking staat, de
helderheid van regels om vergunningen te weigeren of in te grijpen bij toezicht en
handhaving. Zij hebben een natuurlijke neiging om vooral te kijken naar het ongewenste
gedrag en de kans dat dit gedrag onvoorzien is en (te lang) onopgemerkt blijft. En daarmee
kijken ze met een andere bril dan degenen die onderhevig zijn aan VTH. Die kijken vooral
naar mogelijk en gewenst gedrag en de kans om snel resultaat te boeken, de VTH-er kijkt
vooral hoe de ‘slechte’ minderheid in de greep gehouden kan worden.
Vanuit de geruststellende gedachte dat de omgevingswet in deze spanning tot ontwikkeling
komt en dus altijd van kritiek zal worden voorzien, probeer ik in dit essay een bijdrage te
leveren aan een implementatie van de omgevingswet die aan beide krachten recht doet,
gericht op ‘op de tast leren’.
2. Vraagstelling
De volgende vraag staat centraal in dit essay:
‘ Hoe is VTH hoogwaardig in te richten binnen het stelsel dat ontstaat uit de nieuwe
Omgevingswet’.
We erkennen daarbij dat hoogwaardig voor degenen die vergunningen verlenen, toezicht
houden en handhaven een andere betekenis heeft dan voor hen die aan VTH onderhevig
zijn. Hoogwaardig vormt een balansbegrip en is nooit geheel te realiseren. Hoogwaardig is
wat wetenschappers die zich met het vraagstuk van ‘wat kwaliteit is’ wel een metafysische
kwaliteitsbegrip wordt genoemd. Daar waar technische kwaliteit te meten en te testen is
(denk maar aan de draagvlak van een brug die wel of niet instort), waar economische
kwaliteit te meten is via de prijs die ervoor wordt betaald op de markt en waar
perceptiekwaliteit te meten is via de hoeveelheid ‘likes’ van burgers (denk maar aan polls en
verkiezingen) duidt metafysische kwaliteit vooral op een kwaliteit die we nastreven voor de
toekomst en die beter is dan wat we nu hebben. Vaak blijft dit kwaliteitsbeeld als een
onbereikbaar toekomstbeeld voor ons uit bewegen (denk maar aan onze ambitie om de
criminaliteit te laten verdwijnen). Maar andersom is het ook zo dat als we bereiken wat we
willen, dat niet meer de kwaliteit is die we willen bereiken. We stellen direct weer nieuwe
doelen. En toch blijft de zoektocht naar meer hoogwaardigheid een prachtige drive tot
ontwikkeling en zo van grote waarde.
3. Begin te denken vanuit contextverandering
Contextverandering I: veeleisende klanten zetten aan tot integratie en combinatie
Om te verkennen wat hoogwaardig kan zijn, gaan we eerst in op de veranderende context.
Het essay identificeert drie zichtbare contextveranderingen. De eerste is dat de
veeleisendheid van de samenleving aanzet tot een noodzaak tot integratie en combinatie.
Dat geldt voor het bedrijfsleven waar een bedrijf als ASML zich bijvoorbeeld ziet als
systeemintegrator die kennis uit verschillende domeinen en landen samenbrengt en zo
unieke machines weet te bouwen, en de overheid waaraan steeds meer gevraagd wordt om
conflicterende belangen te combineren in plaats van daartussen te kiezen. De druk tot
integratie stelt sectorale VTH sterk ter discussie. In reactie daarop worden nu al diverse
pogingen tot integratie gedaan. Verder stappen lijken gewenst. De vraag is dan of ze
mogelijk zijn of andere geformuleerd ‘hoe we ze mogelijk kunnen maken’.
VTH moeten we daarom plaatsen in het licht van de trend naar meer integratie. In de
vorige eeuw kenden we duidelijke problemen (tekort aan woningen, tekort aan snelwegen
om aan het toegenomen autogebruik tegemoet te komen, probleem van luchtkwaliteit,
bodemverontreiniging, en zo verder) en deze als probleem proberen op te lossen.
Gaandeweg de vorige eeuw hebben zich twee ontwikkelingen voorgedaan die indiceren dat
deze benadering op zijn grenzen stuit. Ten eerste is er een oplossingsstrategie gekozen
(zowel in beleid, in uitvoering als in termen van vergunningverlening, toezicht en
handhaving) die tegenstrijdige regelgeving, eindeloze reeksen van benodigde vergunningen
en toezicht relaties deed ontstaan. Van sectoraal naar integraal is en blijft en groeiende
behoefte. En daar waar VTH hier niet goed in is, moet ze dat voor een effectieve fit wel
worden. Ten tweede is er aan de probleemkant sprake van ‘risingexpectations’. Burgers en
bedrijven stellen meer en hogere eisen. Ze verwachten veel van overheden en verwachten
ook dat overheden vroegtijdig voorzien wanneer een ontwikkeling in het ene domein
consequenties heeft in een nevenliggend of iets verder liggend domein en daar vroegtijdig
een antwoord op geven, zodanig dat burgers en bedrijven gevrijwaard blijven van nadeel
(ongelukken, onveiligheid, ongezondheid) en zelf ook nog eens geen last hebben van dat wat
de overheid doet om dit nadeel te voorkomen (geen last van regeldruk en een voortdurende
hordenloop van vergunningen en toezicht) en ook nog eens van ‘maatwerk’ .
Contextverandering II: integratie verplaatst zich naar het einde van ketens
De tweede is dat integratie zich meer verplaatst naar het einde van productie- en
dienstenketens. Het is daarbij minder zo dat iemand het hele overzicht heeft, het geheel
benoemd waarna de taken verdeeld kunnen worden en de sectorale taakuitvoering dan
weer leidt tot een bevredigend resultaat voor het geheel. We kunnen dan bijvoorbeeld
denken aan multi-probleemgezinnen. Iedere professional die zich daarmee bemoeide
probeerde zijn eigen deelvraagstuk op te lossen (huis/huur, school/spijbelen,
werk/bijscholing, eenzaamheid/contacten, psychologische hulp, huishoudelijk hulp
enzoverder. Vele tienduizenden guldens soms per gezin, zonder veel resultaat. Als het ene
probleem leek opgelost, ontstond er elders een nieuw probleem en stortte het kaartenhuis
opnieuw in. De idee is daar ontstaan dat het zaak is om bij de multifunctionaliteit van de
‘case’ te beginnen en dan van daaruit de aanleverende diensten in ketens en netwerken ‘op
te lijnen’. Je begint aan het einde van de keten en bouwt deze vervolgens op tot alle
benodigdheden erin participeren. In de bedrijfskunde noemen ze dat ketenomkering. Een
ketenomkering is nu ook zichtbaar in gebiedsontwikkeling en stelt nieuwe eisen van adaptief
vermogen aan VTH. Kan VTH adaptief zijn en toch het vermogen behouden om te weigeren
en in te grijpen waar nodig? En hoe kan dat eruit zien?
VTH moet zich gaan kwalificeren in het licht van de ketenomkering. Daar waar beleid in de
vorige eeuw centraal stond en uitvoering daarvan was afgeleid en VTH het slotstuk vormden,
lijkt in een hoogontwikkelde samenleving sprake van een omkering van deze beleidsketen.
Niet zozeer de beleidswens van een der overheden lijkt zich aan te dienen als primaat, maar
veeleer de mogelijkheden die maatschappelijk initiatief tot gebiedsontwikkeling bieden. In
de bedrijfskunde wordt deze ketenomkering ook gezien in de productie. De productie begint
bij de dynamische vraag aan het eind en op basis van deze actuele en realistisch vraag wordt
een productieketen geformeerd. Dat impliceert ook dat ‘uitvoerders’ en in het kielzog VTH
deels in een ander daglicht komt te staan. Natuurlijk blijft een deel van VTH gericht op ‘de
bad guys’ die het collectief belang niet dienen en dient de overheid hard te zijn. Maar een
ander deel gaat meer bijdragen aan de ontwikkelkansen van buurt, stad en regio, die
particuliere en private partijen zien.
Contextverandering III: governance is hoe overheden, bedrijven en burger elkaar
versterken
De derde is dat zich momenteel een herordening of herpositionering lijkt te voltrekken
tussen overheid, bedrijfsleven en particulieren. Herordeningen in het verleden gingen vaak
over meer of minder overheid. Nu lijkt het minder te gaan om de keuze tussen de een of de
ander, maar om de vraag hoe partijen elkaar versterken. Dit is bekend onder termen als
triple helix of gouden driehoeken (overheid, bedrijfsleven en kennisinstellingen) en/of als
participatiesamenleving en doe-democratie. In deze samenleving staat het initiatief van
burgers en bedrijven meer centraal. In het oude model van ‘de keuze tussen het een of het
ander’ zou meer burger of bedrijf betekenen minder overheid. In het governance-paradigma
is dat evenwel niet de essentiële vraag. Hier gaat het om de nieuwe meerwaarde die de
overheid in relatie tot burgers en bedrijven ontwikkelt. Mijn inschatting is dat overheden in
‘iets als doe-democratieën’ onmisbaar zullen blijken. Juist zij zullenervoor zorg kunnen
dragen dat maatschappelijke initiatieven in onderlinge interactie opbouwen tot een vitale
samenleving waar plaatst is voor velen.
Maar een deel van deze zorgtaak zal ook komen te liggen bij initiatiefnemers. Zij kunnen
prima aangesproken worden op hun vermogen om zich naast het nastreven van legitiem
eigenbelang ook te verplaatsen in het belang van omwonenende en derdebelanghebbenden
en meer inspanningen te verrichten om deze belangen ‘op te lijnen’. Van overheden en dus
ook van VTH vraagt deze doe-democratie om een grotere ‘ontvankelijkheid’. Initiatiefnemers
klagen er nu al over dat ze geen idee hebben wat de overheid nu eigenlijk vindt van hun
initiatief. Het initiatief wordt ingediend, maar beschouwt als een lastig dossier om
vergunning voor te verlenen. Er is daarmee allerminst een feestelijk of op zijn minst
dankbare ontvangst en wat er daarna mee gebeurt is al helemaal onduidelijk. VTH is een
traag, onduidelijk en vooral ook onvoorspelbaar proces, dat veel initiatieven in de kiem
dreigt te smoren. Soms worden voorstellen afgewezen omdat ze niet aan regels voldoen of
niet lijken te voldoen, zonder dat de overheid met dei initiatiefnemers gaat zoeken naar
mogelijkheden om wel te passen. En vaak ook is dat wat goed is in de ene koker van de
overheid weer niet goed in een andere koker. Het zal duidelijk zijn dat VTH in de toekomst
zijn legitimiteit sterk vergroot als deze elementen van – wat sommigen wel noemen – cocreatie onderdeel worden van het normale VTH werk.
VTH dien zich te positioneren in de herordening tussen overheid, bedrijfsleven en
particulier. In complexe veeleisende samenlevingen waar meer moet met minder (publieke)
middelen, is de zelforganisatie in de samenleving cruciaal. Deels wordt de hernieuwde
aandacht daarvoor mogelijk ingegeven door bezuinigingsnoodzaak maar voor een ander deel
door de wens inde samenleving zelf om weer eigenaar te worden van ontwikkelingen. Met
name hier ligt een belangrijke kracht die bijdraagt aan de govermancecapacity van
samenlevingen. Voor VTH impliceert dit dat privaat en particulier initiatief belangrijker wordt
en dat VTH zich niet meer kan beperken tot een ‘koude’ toets of de initiateven voldoen aan
sectorale doelen en ze dan af te wijzen. Een grote vorm van ontvankelijkheid wordt vereist
zonder het algemeen belang van een hoogwaardige omgevingsontwikkeling te
veronachtzamen. Er kan pas sprake zijn van ontvankelijkheid als initiatieven of welwillende
wijze worden ontvangen en soms zelfs actief worden uitgenodigd, waarbij de toetsstenen
van VTH eerder als actieve programma’s van wensen en eisen worden beschouwd
waarbinnen initiatiefnemers geholpen worden om hun initiatieven te realiseren dan als
afwijzingsgronden . Is het niet goed genoeg dan helpt ook VTH mee om daar te komen.
4. Ontwerpcriteria voor VTH in het licht van drie megatrends
Vanuit de verkenning van contextveranderingen is het mogelijk om ‘beelden of scenario’s te
schetsen van de organisatie en inrichting van het VTH Domein. Wat is een denkbare
governance van VTH, gericht op het creëren van aantrekkelijke level playingfields voor
maatschappelijke initiatiefnemers van ‘leefomgevings-initiatieven’2. Wat kan VTH
handelingsruimte te geven om de eigen ontvankelijkheid voor initiatieven te vergroten?Als
de drie contextveranderingen gecombineerd optreden stelt dat vergunningverleners,
toezichthouders en handhavers voor uitdagingen. Ik zie vier uitdagingen, die evenzovele
ontwerpcriteria genereren voor de organisatie van VTH in de toekomst:
2
Dit is een beleidsterm uit de systeemwereld. Initiatiefnemers zullen de term niet gebruiken. Ze
nemen gewoon initiatief. De term helpt professionals in het VTH domein om het begin van ketens
positief te framen.
a.
Integraal wil zeggen dat niet de precieze conformiteit van een initiatief aan een der
afzonderlijke eisen, maar de vraag of het initiatief aan voldoende veel eisen en in voldoende
mate bijdraagt dat het acceptabel is ook als niet aan alle eisen wordt bijgedragen en of
daarmee nog wel voldaan wordt aan minimumniveaus van afzonderlijke eisen. Dit is te zien
als een toets op redelijkheid en billijkheid, zoals al gewoon is in het privaatrecht.
b.
Integraal wil zeggen dat het pallet van eisen niet meer zo nauw omschreven is als in
de sectorale wetgeving over bijvoorbeeld luchtkwaliteit wel mogelijk was. In zekere zin
verschuift de vraag of initiatieven (ruim) meer toevoegen aan bestaande kwaliteiten en er
relatief weinig aan afdoen. Dat vereist een judgement die minder technisch is en meer
bestuurlijk (als we bestuurlijk zien als het vermogen om appels en peren onderling te
vergelijken en daarin keuzen te maken). Het gaat om een judgement van meerwaardecreatie
c.
Ketenomkering wil zeggen dat het beleid niet meer de heilige toetssteen is, maar de
mogelijkheden om met initiatief tot meerwaardecreatie te komen. Maatwerk is dan in
zekere zin de norm, waarbij de nadruk op werk ligt: ambtenaren van gemeenten, functionele
overheden als waterschap en brandweer, en ook provincie en rijk moeten zich ontvankelijker
opstellen voor initiatieven en hun normen en eisen aanbieden als additionele
ontwerpcriteria voor het verder brengen en verrijken (meerwaardecreatie) van initiatieven.
d.
De initiatiefnemer kan vaker een private of particuliere partij zijn. Een deel van de
matchmaking (de initiatiefnemer overtuigt de omgeving waarin het initiatief komt van de
meerwaarde van het initiatief niet alleen voor het eigenbelang van initiatiefnemers, maar
voor breder; denk aan coöperaties voor windenergie waarin ook omwonenden participeren).
5. VTH met ontwikkel- en handhavingskracht, beelden van een denkbare balans
Uit deze uitdagingen komt een model van publieke systeemverantwoordelijkheid en
verantwoording. Daarmee bedoel ik dat overheden ontvankelijk kijken of initiatieven in
redelijkheid en billijkheid bijdragen aan de robuuste ontwikkeling en veerkracht van het
systeem waarover ze het hebben. Een systeem is daarbij een straat, een buurt, een wijk, een
stad, een regio en Nederland. Wat redelijk en billijk is hangt dan niet meer alleen af van het
initiatief maar ook hoe dat past in een reeks andere initiatieven en of deze in hun combinatie
leiden tot een robuuste en veerkrachtige ontwikkeling.
De kracht van VTH komt dan meer te liggen in het vermogen om via de ‘frontoffice’ waar een
initiatief wordt ontvangen en verder geholpen (accounthouder van een initiatief) snel een
opbouwende, maar ook toetsende bijdrage kan regelen van diverse andere experts op
verschillende schaalniveaus. Het idee van een netwerkorganisatie past daarbij, maar vereist
wel een grote innovatie in politieke en bestuurlijke aansturing.
Het is niet mogelijk om al vast te stellen of de omgevingswet gaat helpen om dezenieuwe
kracht van VTH aan te boren. De wet is in ontwikkeling en de partijen die er hun rol in gaan
spelen moeten nog ontdekken hoe ze deze rol gaan spelen. Daarvan zal sterk afhangen of de
omgevingswet te gewenste verbetering zal brengen. Toch is nu al een aantal punten van
kracht en zwakte te duiden en daaraan gekoppeld een aantal kansen en bedreigingen. Dat
neemt niet de mogelijkheid weg een tussentijdse schatting te maken.
Hoopgevende intenties
De intenties van de wetgever zijn hoopgevend. De problemen worden erkend: ‘Het zo
ontstane omgevingsrecht is verbrokkeld en verdeeld over tientallen wetten.’ (concept
memorie van toelichting ontwerp Omgevingswet versie 0.60 28 februari 2013, pp 7). Ook
wordt onderkend dat d verschillende bevoegde gezagsinstanties de initiatieven uit de
samenleving niet in samenhang beoordelen en dat integraal beleid niet of moeizaam tot
stand komt. Interessant in dat kader is de waarneming dat het huidige versnipperde
omgevingsrecht de nadruk legt op ‘zekerheid’ (lees bedreigingen) en veel minder op ‘een
dynamiek van groei dankzij duurzame ontwikkeling’ (lees kansen).
Verder spreekt de conceptmemorie van toelichting de intentie uit bij te dragen aan
integratie: ‘het wetsvoorstel leidt direct tot betere mogelijkheden voor integraal beleid, tot
betere bruikbaarheid van het omgevingsrecht en substantiële vereenvoudiging in het
omgevingsrecht. Door de bundeling van 50.000 bestemmingsplannen en
beheerverordeningen in 400 gemeentelijke omgevingsplannen wordt het verkrijgen van
vergunning voor initiatiefnemers goedkoper en verminderen de onderzoekskosten’.
Terugtrekkende bewegingen
Tegelijkertijd neemt de conceptmemorie het nodige van deze vruchten van de nieuwe
omgevingswet weer terug: ‘De omgevingswet maakt de winst mogelijk, maar een groot deel
van de voordelen zal gerealiseerd worden bij de aanpassing van de bijbehorende algemene
maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen.’Dat kan, maar dan is het wel nodig dat
dit gedachtengoed van integratie daarin ook een belangrijk ontwerpcriteria blijft en deze
intentie daarin ook effectief uitwerkt.
Vervolgens neemt de conceptmemorie nog meer terug, waar deze stelt dat de beleidscyclus
centraal staat. Ondanks de mooie woorden over maatschappelijke initiatief overheerst het
bestuurs-centrisch paradigma: het is de overheid die doelen formuleert. Weliswaar doet een
moderne overheid dat in samenspraak met ander actoren in de samenleving, maar
uiteindelijk is het de overheid di de doelen formuleert en er op toe ziet dat deze gehaald
worden. En daar zit natuurlijk direct het zwakke punt van de nieuwe omgevingswet. Tot nu
toe blinkt de overheid niet erg uit in een vermogen om integrale doelen te formuleren en
daar waar ze geformuleerd zijn in integrale plannen bleek de overheid zelf niet in staat om
deze uit te voeren. Om het wat sterk uit te drukken: de integrale plannen bleken mooie
opsommingen van wensen en eisen, die bijeen gebracht integraal onuitvoerbaar bleken. Hier
zit een zwakte en ligt een bedreiging voor de werking van de omgevingswet en daaraan
verbonden algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen op de loer.
Het kan nog alle kanten uit.
Trapt ook de nieuwe omgevingswet en de voorgestelde 400 gemeentelijke
omgevingsplannen niet in dezelfde val waarin alle eerdere wetten ook zijn gevallen? De val is
dat de plannen en de daarbinnen geplaatste nieuwe zogenaamde ‘kerninstrumenten’, zoals
de omgevingsvisie, de omgevingsvergunning en het projectbesluit, niet voorbij het
bestaande en het gekende komen. De val is dat ze niet geëquipeerd blijken om nieuwe
initiatieven die juist uitbreken uit het bestaande en gekende – dat noemen we innovaties –
te omarmen. Het gevaar blijft dreigen dat deze ook straks afwezen worden omdat deze
niet passen in het vastgestelde beleid.
Omdat we ons dit soort afwijzingen niet kunnen permitteren, zullen er weer
hulpconstructies ontstaan om initiatieven alsnog toe te laten. Vroeger heette dat artikel 31
en het is de vraag of er ook nu weer een achterdeur nodig is om aan te kunnen sluiten op
‘een dynamiek van groei’. De voorliggende stukken laten niet zien dat de overheden op dit
punt ander gedrag zullen vertonen dan in het verleden. En zonder bewijs van het tegendeel,
lijkt het niet onredelijk te verwachten dat het gedrag niet verandert.
Teleurstellend is dat door het centraal stellen van de beleidscyclus het klassieke
gefragmenteerde denken dat er eerst ontwikkeling is (rechterkant van de figuur op pagina
18 van ontwerpmemorie; zie hieronder) en dat daarna de ‘waarborgen’ in de linkerkant van
de figuur liggen als het ware herbevestigd wordt. Hier ligt een grote ontwerpfout, waar we
nog lang last van gaan hebben op de loer.
Als hiermeeook wordt gesuggereerd dat de ontwikkelkant alleen gaat over
‘beleidsontwikkeling’ en ‘beleidsdoorwerking’ raakt het nieuwe denken van de
omgevingswet steeds meer bevangen door het oude denken van de beleidscyclus. Voor een
organisatie heeft beleidsdenken enige zin, in een netwerk is dit denken niet slim en
effectief en draagt het al gauw bij aan vertraging en verschaling. Het verdient aanbeveling
te onderzoeken of hier niet uit ontsnapt moet en kan worden. Door VTH actiever in de
zetten in het rechterdeel, kan de zelforganisatie van initiatiefnemers in het linkerdeel veel
meer gaan betekenen (ervan uitgaande dat mensen zich beter en gemakkelijker houden aan
regels als ze die zelf mede ondertekend hebben en als ze weten dat het niet houden aan
regels leidt tot narigheid). En door het rechtergedeelte veel meer te richten op initiatiefontwikkeling en het combineren van initiatieven tot gemengde programma’s van actie.
Er ontstaat dan een model dat recht doet aan de ketenomkering: rechtsboven wordt het
maatschappelijke initiatief uitgelokt en ontstaat initiatief, rechtsonder worden initiatieven
ontvangen (hij die uitnodigt, moet ook bereid zijn om de mensen die op de uitnodiging
ingaan te ontvangen; dat noemen we ontvankelijkheid) en wordt actief gezocht naar
mogelijkheden om te voldoen aan basiseisen zoals geformuleerd in de uitnodiging.
Tegelijkertijd wordt gezocht naar combinaties die maken dat initiatieven die apart niet
gerealiseerd gaan worden omdat de business case niet sluitend is of omdat er te weinig
maatschappelijke toegevoegde waarde is, samen wel over de horde kunnen springen. Het
binnenhalen van elementen van elders zijn daarbij ook een goede mogelijkheid. Dit heb ik
eerder het assemblagemodel genoemd (Teisman, Proceskunst, 2013; zie afbeelding
hieronder). In deze cyclus loopt deze tweede kwadraat over in het derde kwadrant, omdat
sommige elementen snel gerealiseerd kunnen worden en anderen er later aan worden
toegevoegd, maar wel in een programmatische frame, dat zich ook verder ontwikkelt.
Toezicht, handhaving en monitoring krijgen daarna vervolgens ook een meer lerende
invulling. Wat gaat er aantoonbaar fout, is dat onwil (ja, dan straffen; nee, dan leren hoe het
beter kan) en zo niet wat valt er dan te verbeteren en wie kan dat het beste doen.
Er zijn voldoende kansen om te grijpen
Daar staan ook kracht en kansen tegenover, vooral daar waar gesproken wordt van en
actieve en flexibele aanpak, flexibele kaders en experimenteerbepalingen. Maar wat
flexibele kaders zijn die initiatiefnemers bij de hand nemen, blijft in de voorliggende stukken
nog een open vraag. De discussie tussen betrokken deskundigen in de wereld van
vergunning, toezicht en handhaving gaat al ras in de richting van helderheid en hardheid van
de regels, waardoor het voor vergunningverlener, toezichthouder en handhaver duidelijk
wordt waar deze zich aan dient te houden. Flexibel betekent immers discretionaire
bevoegdheid om maatwerk te leveren. Maar hoe gaan de publiekrechtelijk principes van
transparantie en ‘gelijke monniken, gelijke kappen’ hand in hand met het principe van
‘handelen naar bevind van zaken’ en inspelen op kansen die zich voordoen’. Dat is voorwaar
een netelig dilemma, dat niemand valt aan te rekenen, maar dat wel vraagt om een
antwoord die ruimte geeft aan private, particuliere en publieke initiatiefnemers en
tegelijkertijd de verantwoordelijken voor VTH niet in een onmogelijke en/of krachteloze
positie plaatst.
Een nader te onderzoeken oplossingsrichting: is het niet mogelijk om initiatiefnemers meer
ruimte te geven op initiatief, maar daarbij ook de vragen om maatschappelijke steun te
vergaren voor dat initiatief. Lukt dat dan geldt een snelle procedure met actieve
ondersteuning vanuit de overheden, lukt dat niet dan volgt de klassieke procedure waarin de
klassieke belangenafweging meer centraal staat. Er zijn de afgelopen decennia al veel
voorbeelden van interessante ‘packagedeals’ tussen partijen met deels tegengestelde
belangen. Het lukt maatschappelijk beter om slimme combinaties te maken van people,
planet en profit. Duurzaamheid en winst staat steeds minder tegenover elkaar.
Natuurontwikkeling, energiebesparing en goedkoop wonen gaan meer dan voorheen hand in
hand.
De vergunningverlener als medeontwikkelaar? Is het een begaanbare weg, wanneer een
vergunningverlener niet iets afwijst, maar meedenkt over de vraag wat er kan veranderen in
een initiatief om het aanvaardbaar te maken. Tot nu toe hebben VTH-ers niet de opdracht
om dat te doen en worden ze waarschijnlijk ook niet geselecteerd op hun ontwikkelende
competenties. In een model van ketenomkering en integratie is dit echter wel gewenst. VTH
is niet langer het sluitstuk van ruimtelijke ontwikkeling, maar een bewakende
(minimumvereisten) en aanjagende (combinaties die deugen) publieke actor die
initiatiefnemers als het ware begeleid bij het realiseren van hun eigen ambities en belangen,
maar ze daarbij actief duwt in een richting dat de initiatieven ook meerwaarde opleveren
voor de omgeving, de buurt, de stad en soms zelfs nog breder. De balans tussen zekerstellen
van basiskwaliteiten en ruimte geven aan dynamiek kan zo hersteld worden. Het maakt het
werk van VTH spannender, gevaarlijker, maar ook leuker en met een grotere bijdrage aan de
vereiste dynamiek van de samenleving.
Veel van de huidige wetten stellen NIET het initiatief centraal, maar deelbelangen en
procedures. Dat is een buitengewoon terechte en zinvolle waarneming. Daarin ligt ook direct
de oplossingsrichting: stel het initiatief centraal. Dat is ook wel de intentie van de
omgevingswet: ‘Ruimtelijke plannen zijn niet langer een blauwdruk …, maar een uitnodiging
om te komen met (innovatieve) oplossingen die leiden tot kwaliteit … . Ook wordt erkend
dat de aandacht verschuift van grootschalige ontwikkelingen naar beheer en
herontwikkeling van het bestaande. Een consequentie daarvan is dat de grote partijen – in
de afgelopen decennia was dit vooral de drie-eenheid rijk, gemeente en projectontwikkelaar
– minder belangrijk worden en vele kleine partijen belangrijker. En daarbij zou een adagium
uit de complexiteittheorie, dat vele kleine veranderingen grote gevolgen kunnen hebben,
ook hier wel eens kunnen gaan gelden. Ongedachte combinaties van functies, een
waarschijnlijke consequentie van de netwerksamenleving met zijn vele systeemintegraties,
maar ook ongedachte en snelle opeenvolgingen van functioneel gebruik kunnen beiden wel
eens steeds meer de norm worden. Niet deelbelangen en procedures, maar
combinatiemogelijkheden verkennen en de daarvoor benodigde creatieve, zachte, flexibele
creatie- en co-creatieprocessen zijn de norm. Het motto van de wet is mooi – ruimte voor
ontwikkeling, waarborgen voor kwaliteit – en wordt in de samenleving breed gesteund. De
invulling van een proces waar ontwikkelen en waarborgen in een mooie pas de deux tot
kwalitatief hoogwaardige ontwikkeling leiden, blijft evenwel een opgave die nog nauwelijks
is opgepakt. Veel overheden zijn van deelbelangen en procedures, en minder van de evolutie
van hoogwaardige ontwikkelprocessen.
Een mooie uitgangspunt in de ontwerpmemorie is de een loket, een bevoegd gezag en een
besluit gedachte. Dat biedt kans op verbetering. Tegelijkertijd is de kans op verslechtering
aanwezig. Wat immers als dat ene overgebleven loket gesloten blijkt. De initiatiefnemers
staan dan voor een gesloten loket. Dat is eenvoudig en niet complex, in tegenstelling tot de
vele loketten waar de initiatiefnemer nu langs moet, maar ook kwetsbaar en potentieel
frustrerend. Het ene loket zal dus vaak open moeten zijn, de ontvankelijkheid voor
initiatieven zal groot moeten zijn en de verbinding van dat ene loket met de vele backoffices
die de overheid kent (EU, rijks-departementen, provincies, gemeenten en waterschappen)
zal geborgd moeten zijn. Het is goed om te streven naar een bevoegd gezag , maar als een
voorstel verschillende bevoegde gezagen regardeert dat valt de winst vooral te behalen door
deze bevoegde gezagen in de ‘backoffice’ te dwingen om er snel samen uit te komen, het
liefst in en openbare deliberatie. En een besluit is mooi, maar dat vereist wel dat alles helder
moet zijn zodat een voldoende overzicht bestaat over de consequenties van dat besluit. Vaak
zal dat niet het geval zijn, met als gevolg dat het ene verlossende besluit uitgesteld gaat
worden. Het is dan wijzer om te denken in termen van een snel evoluerend
besluitvormingsproces, dan in het verlossende besluit. In zulk een proces worden stappen
gezet, daar waar dat mogelijk is. Per stap wordt aangegeven wat duidelijk is en gerealiseerd
kan worden en wat nog tot verdere ontwikkeling gebracht gaat worden. Dat wat
gerealiseerd kan worden past in een projectmatige aanpak, dat wat ontwikkeld gaat worden
in een programmatisch aanpak .
VTH opgenomen in keten- en netwerkmanagement
En dat vraagt om een hoogwaardige vorm van keten en netwerkmanagement. Daarover laat
de conceptmemorie zich evenwel nauwelijks uit. Nog steeds lig de nadruk vooral op publieke
instrumenten. Belangrijk stap voorwaarts daarin vormt het geïntroduceerde concept
van‘geïntegreerde instrumenten’, te weten (1) omgevingsvisie, (2) omgevingsvergunning en
(3) projectbesluit. Dat de omgevingsvergunning voor VTH-ers cruciaal is staat buiten kijf,
maar in feite zijn de andere twee dat evenzeer. De omgevingsvisie zal immers moeten
dienen als toetsingskader voor het verlenen van de omgevingsvergunning en de het
projectbesluit zal moeten samenvallen met het verstrekken van de vergunning. Aan het
toetsingskader zal ongetwijfeld twee sets van tegengestelde eisen worden gesteld. Wil de
visie duidelijkheid geven voor de toetsende instanties dan zal deze zo stabiel en
gedetailleerd mogelijk moeten worden geformuleerd. Wil de visie kunnen meebewegen met
de soms snelle ontwikkelingen van de samenleving en de overheden helpen om kansen die
zich voordoen, terwijl ze bij het opstellen van de omgevingsvisie niet voorzien waren moet
deze open en flexibel zijn. Dit is geenszins een nieuwe uitdaging. Wel geldt dat de spanning
tussen beide kanten van dezelfde medaille, juist nu de stap naar integratie wordt gemaakt
nog groter en vooral meer onkenbaar wordt gemaakt. Sectorale kaders waren voor sectorale
experts nog zo kenbaar dat betrokkenen het in overwegende mate eens konden worden
over de feiten. Ze verschilden soms mogelijk over het oordeel. Nu de sectorale kaders
worden doorbroken ten gunste van meer integrale afweging, begrijpelijk vanuit de
maatschappelijke noodzaak om combinaties over de sectorale grenzen heen te maken, doet
zich het grote vraagstuk voor wie in staat is tot integrale beoordeling. In een wereld van
specialisatie is dat geen sinecure. Immers wie kan beter tot een oordeel komen: hij die van
weinig veel weet of hij die van veel weinig weet? Wie dat weet mag het zeggen. En
waarschijnlijk gaat het hier ook om een antwoord die de ene, noch de andere kant mag
oprollen. De specialisten leveren deeloordelen en de integralisten komen tot een
geaggregeerd oordeel: alles overziend is de totale meerwaarde hoger dan de meerkosten of
minderwaarde. Dat er nog een spannende weg te gaan is om de specialisten recht te doen
en de integratie tot zijn recht te laten komen lijkt mij duidelijk. De omgevingswet ziet het
belang van de combinatie: het is voor een juiste integratie juist van belang dat sectorale
doelen en randvoorwaarden helder en eenduidig zijn vastgesteld. Ik deel dit inzicht, maar
vraag we af hoe ‘juiste integratie’ en heldere en eenduidige sectorale doelen en
randvoorwaarden’ zich verhouden. Integratie gaat meer over het haalbare, sectorale
belangen over het ideale gezien vanuit een gezichtspunt.
De werking van de omgevingswet zal voor een niet onaanzienlijk deel afhangen van de vraag
of het gaat lukken om tot een efficiënt en effectief rollenspel te komen tussen specialisten
en integralisten. Bij het vermogen om integrale omgevingsvisies te kunnen maken, moeten
we vraagtekens plaatsen. De ambitie is mooi en lovenswaardig: de visievorming op
deelterreinen samenvoegen en met elkaar verbinden. Maar als een organisatie daarvoor aan
de lat staat, zal de visie niet meer zijn dan een deelvisie en is de kans op het verbinden van
deelvisies niet als vanzelf kansrijk.
Het programma is een belangrijke intermediair tussen visie en handelen. Maar hier wordt
veel te eenvoudig gesteld ‘er zij concrete maatregelen. Juist als het initiatief van anderen
komt zijn deze concrete maatregelen er op voorhand niet. Ze evolueren doorheen de tijd. Of
het lukt om combinaties van maatregelen te maken die meer zijn dan de som der delen en
dus belangen uit verschillende sectoren of effectieve wijze verbindt, hangt in grote mate af
van het vermogen van overheden om maatregelen voorgesteld door diverse partijen op
diverse momenten in de tijd zo met elkaar te combineren dat de opeenvolgende toepassing
van deze maatregelen – of liever nog geassembleerde combinaties van maatregelen
genomen door diverse partijen – opbouwen tot een programma dat deugt. De kwaliteit van
alle maatregelen en daarmee van de feitelijke programmatische ontwikkeling van een gebied
wordt dan het resultaat van ontwikkelprocessen en bestaat niet meer vooraf. Juist in de
doorgaande iteratie van intenties vooraf in diverse omgevingsvisies en aangeboden
maatregelen kan de klassieke VTH-er een belangrijke rol spelen, maar dan meer als
ontwikkelaar dan uitsluitend als toetser. Deze programmatische aanpak, waartoe de
omgevingswet oproept, zal nog wel veel beter uitgewerkt moeten worden.
Mooi is ook de de omgevingswet hier verschillende ontwikkelpaden kent. Als het gaat om
een eenvoudige maatregel is eenvoudige –vaak sectorale – toetsing voldoende. Hiervoor zijn
heldere standalone procedures. Als er echter meervoudige voorstellen of combinaties van
maatregelen denkbaar en uitvoerbaar zijn die meer opbrengen voor initiatiefnemer en
samenleving dan is een meer (pro)actieve toetsing nodig, gericht op een slimme combinatie
van toetsen op basiskwaliteiten en meedenken en doen op meerwaardekwaliteit.
Integratie impliceert ook integratie van VTH. Ook dat onderkent de omgevingswet. De
regionale uitvoeringsdiensten krijgen hier begrijpelijk een belangrijke taak toebedeeld. En de
omgevingswet ziet ook mogelijkheden om een deel van borging van kwaliteit bij private
partijen te leggen (zie M. de Bree, Private Borging van Regelnaleving in het Omgevingsrecht,
2013).
6. Afsluitend
De wereld van VTH ervaart druk. Bij teruglopende middelen moeten veel en vaak ook meer
complexe taken worden verricht. Deze druk is reëel. Net als vele andere domeinen lijkt de
opdracht steeds weer: meer doen, beter doen en met minder middelen. Deze druk is het
(internationale) bedrijfsleven al heel lang bekend. Om dat te kunnen bereiken organiseren
velen zich steeds meer in ketens en netwerken. Ze zoeken die partijen op die goedkoop, snel
en (voldoende) goed de gevraagde producten of diensten kunnen leveren. VTH is al enige
tijd bezig met een vergelijkbare reorganisatieproces. Met vallen en opstaan wordt gestreefd
naar keten- en netwerkintegratie, waarbij er een loket wordt nagestreefd voor bedrijven en
burgers die iets willen. De grote uitdaging is dan om de zogenaamde ‘back-office’ goed te
regelen. Daar moet alle sectorale expertise gecombineerd (samenbrengen + in onderling
verband bezien) worden geactiveerd om tot een redelijke en billijke afweging van
vergunning, toezicht en handhaving te komen.
Met de komst van de omgevingswet ontstaat voor VTH een nieuwe situatie en naast
bedreigingen ook nieuwe kansen. In mijn ogen haalt de omgevingswet VTH weer een stap
verder uit sectorale kokers en ‘achterkamers’. VTH wordt niet alleen zelf meer integraal, het
wordt ook een onderdeel van een ontwikkelingsketen en daarbinnen niet langer het sluitstuk
maar het loket waar initiatieven vanuit private partijen en particulieren worden ontvangen.
Aan dat loket zitten de (nieuwe) integralisten van VTH. Zij schatten in welke sectorale
belangen zijn gemoeid en welke sectorspecialisten van welke overheidsorganisaties
geactiveerd moeten worden. Zij beschikken over het relevante netwerk en bouwen
(maatwerk) van initiatief tot initiatief de vereiste keten en breiden deze keten uit of korten
deze in naar de wijze waarop het initiatief evolueert.
In de toekomstige omgevingsontwikkelingen bestaat een aantal kaderstellende
omgevingsvisies. Deze geven waarborgen aan voor ongewenst gedrag en creëren daarmee
een level playing field (en niet veel meer dan dat) voor de belangrijkste partijen in de
omgevingsontwikkeling, te weten de initiatiefnemers. VTH verschuift naar de voorkant van
omgevingsontwikkelingstrajecten. Ze ontvangen het initiatief en worden daarmee een soort
accounthouder van het initiatief. In de frontstage wordt snel een scan gemaakt van de
vereisten waaraan het initiatief moet voldoen, zowel inhoudelijk (draagt bij <of doet op zijn
minst niet af> aan geluidkwaliteit, waterveiligheid, ruimtelijke kwaliteit en zo verder) als
procesmatig (geeft aan hoe toezicht en handhaving op een vertrouwenwekkende wijze vorm
kunnen krijgen via privaat, maatschappelijk of pas in derde instantie publieke inzet). Er
wordt vervolgens bezien of dit initiatief via relatief eenvoudige basisprocessen de VTH cyclus
door kan (eenvoud waar het kan), of dat het initiatief een meer intensieve bemoeienis
vereist. Deze bemoeienis kan zowel positief zijn (het initiatief biedt naast een bevrediging
van gerespecteerde eigenbelangen van de initiatiefnemer(s) ook maatschappelijke
toegevoegde waarde die bereikt kan worden door support van de overheid of door het
combineren van verschillende initiatieven zodat ze opbouwen tot een pakket van initiatieven
en mogelijk zelfs tot een programma van omgevingsontwikkeling. De kans daarop neemt toe
naarmate overheden zich er beter in scholen om via omgevingsvisies initiatiefnemers uit te
nodigen om met voorstellen te komen. Deze methodiek van uitnodigingsplanologie (zie
cahiers van NederLandBovenWater) biedt ruimte om initiatieven tegelijkertijd uit te lokken,
ze gelijktijdig in een modern VTH traject te voorzien van ontwikkelcriteria en ze daar waar
dat kansrijk lijkt te confronteren met andere initiatieven in de hoop dat deze confrontatie
leidt tot gecombineerde initiatieven die meer zijn dan de som der delen. Voor een aanzienlijk
deel kan deze assemblage (zie mijn assemblagemodel in het NLBW cahier Proceskunst)
opgestart worden door private partijen. Nu al verschuift de corebusiness van diverse
ontwikkelaars en adviesbureaus in deze richting. Voor een ander deel, met name daar waar
de kansen of bedrijfsmatige winst klein zijn, is de overheid aan zet om de kwaliteit van de
voorstellen te verbeteren en combinatiemogelijkheden te verkennen.
Van groot belang is om de handelingsruimte van de integrale VTH-er hier te vergroten. In
essentie wordt de beoordeling net als al bestaand in het privaatrecht meer gebaseerd op de
criteria van redelijkheid en billijkheid. De uitdagende beoordelingsmaatstaf wordt: Is dat
wat hier aan initiatieven wordt ontwikkeld in redelijkheid een bijdrage aan de vitale
ontwikkeling van de wijk, de stad of de regio. Hiervoor moet veel expertise worden
geactiveerd, en meer nog dan dat, ook worden samengebracht. De VTH-er zitten meer
voorin de keten van omgevingsontwikkeling en proberen gezaghebbende uitspraken te doen
over de bijdrage van initiatieven aan de omgeving. Salderen en compenseren – zoals de
omgevingswet het noemt - worden belangrijke opties, naast de klassieke mogelijkheid om
een vergunning te weigeren. Salderen en compenseren betekent in de praktijk echter steeds
het organiseren van combinaties die de initiatiefnemer niet steeds zelf voor ogen hoeft te
hebben. VTH is succesvol als er een positieve evolutie ontstaat in de initiatieven, zowel
gelijktijdig (ongedachte combinaties zijn meer dan de som der delen) als volgtijdig (door
initiatieven op elkaar te laten voortbouwen (uit projecten van velerlei soort en toevoegen
van publieke projecten daar waar er geen private winst uit valt te behalen maar wel veel
maatschappelijke voordeel) groeit een programmatische ontwikkeling van een specifieke
omgeving. En daarmee wordt de backoffice nog veelkleuriger: naast de klassieke VTH komt
de klassieke ontwikkelaar en ontwerper te staan. En beiden krijgen een dienstbare rol naar
private en particuliere initiatieven. Dienstbaar is allerminst passief (u vraagt wij draaien).
Dienstbaar is een buitengewoon actieve rol in ontwikkelketens, maar dan vanuit
ontvankelijkheid voor initiatieven van anderen en gericht op het creëren van combinaties en
maatschappelijke meerwaarde (werk, investeringen, duurzaamheid, leefbaarheid).
Bijlage 3. Was-wordt tabel, over de wettelijke ontwikkelingen 2015 – 2018
Bijlage 4 Startnotitie
Startnotitie “Reikwijdte Verkenning uitvoering VTH onder de Omgevingswet”
t.b.v. Bestuurlijk Overleg 6 juni 2013
1. Aanleiding
Het kabinet komt in 2013 met een wetsvoorstel voor de Omgevingswet, als eerste stap in
de stelselherziening van het omgevingsrecht. Dit wordt gevolgd door onderliggende
regelgeving en een Invoeringswet. De ervaring met andere wetgevingstrajecten (o.a.
Wabo) heeft geleerd dat een goede implementatie van groot belang is. Vertegenwoordigers
van de betrokken overheden hebben afspraken gemaakt om gezamenlijk te komen tot een
deugdelijk implementatieprogramma met draagvlak onder de verschillende
belanghebbenden. Deze afspraken zijn vastgelegd in de Startnotitie “Implementatie
Eenvoudig Beter omgevingsrecht; verantwoordelijkheid, sturing en uitvoering”, versie 0.7
van 15 maart 2013, vastgesteld in het directeurenoverleg IenM, IPO, VNG, UvW (hierna
Startnotitie Implementatie). De eerste stap volgens de Startnotitie Implementatie is een
gezamenlijke verkenning uitgevoerd in 2013 door het rijk, provincies, gemeenten en
waterschappen. Dat verloopt volgens de systematiek van de MIRT-spelregels. Met behulp
van die spelregels kan een zorgvuldig proces van gezamenlijke besluitvorming worden
georganiseerd.
Binnen de verkenning wordt onderscheid gemaakt in de thema’s invoeringsbegeleiding,
informatiepunt (helpdesk/website), digitale informatievoorziening en uitvoering van
vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH). Tussen deze thema’s zijn veel
verbindingen en is er deels overlap, maar zij kennen ook hun eigen context en dynamiek.
Vandaar dat zij als afzonderlijke onderdelen maar tegelijk ook in samenhang onder de
paraplu van één dezelfde verkenning worden bezien. Voor het onderwerp “Uitvoering VTH”
staat in de Startnotitie Implementatie dat daarvoor een aparte, aanvullende startnotitie
wordt opgesteld. Voorliggende startnotitie geeft invulling aan deze afspraak.
Deze startnotitie beperkt zich tot het beschrijven van de reikwijdte van de verkenning
uitvoering VTH en de binnen die reikwijdte te behandelen hoofdkeuzes. Voor de
organisatie, besluitvorming en te volgen aanpak van de verkenning wordt verwezen naar
de Startnotitie Implementatie.
Waarom een verkenning van het onderwerp “Uitvoering VTH onder de
Omgevingswet”?
In de beleidsdomeinen milieu, bouwen, ruimtelijke ordening, erfgoed, natuur en water zijn
tal van ontwikkelingen gaande, die gevolgen hebben voor de uitvoering door gemeenten,
provincies en waterschappen. Zo is er gestart met het werken in regionale
uitvoeringsdiensten (RUD’s) en de verdere implementatie van het Programma Uitvoeren
met Ambitie (PUmA), het Actieplan Implementatie Natuurwetgeving wordt uitgevoerd en er
wordt gewerkt aan de doorontwikkeling van het Omgevingsloket online (OLO). Deze
trajecten vinden gelijktijdig plaats, maar hebben ook een eigen tijdspad en dynamiek. De
uitvoering van VTH blijft de komende jaren bovendien sterk in beweging, als gevolg van
recente of te verwachten veranderingen in het speelveld. Verschillende wettelijke kaders
zijn onlangs tot stand gekomen (bv. Wabo) of worden binnenkort herzien (bv. Woningwet),
interbestuurlijke- en samenwerkingsrelaties tussen overheden zijn of worden herijkt en
private partijen gaan een steeds grotere rol in de uitvoering vervullen.
De komst van de Omgevingswet leidt de komende jaren tot een volgende grote
verandering. Het raamwerk wordt ingrijpend op de schop genomen: wettelijke instrumenten
en procedures van veel wetten worden herijkt. Een modernisering van de
Uitvoeringsregelgeving als ook een verdergaande digitalisering in het omgevingsrecht staan
op stapel. Het is daarom van belang dat de betrokken overheden reeds in een vroeg
stadium gezamenlijk verkennen wat de gevolgen zijn van komende Omgevingswet voor de
uitvoering VTH, rekening houdend met de veranderingen in uitvoering en wetgeving die al
in gang zijn gezet.
2. Scope van de verkenning
Ter voorbereiding van deze startnotitie zijn in twee workshops met vertegenwoordigers
van alle betrokken overheden, ervaringen uitgewisseld over de huidige uitvoering van VTH
en verwachtingen gepeild over de gevolgen van de Omgevingswet voor de uitvoering VTH.
Benadrukt werd dat in de komende jaren in het kader van bv. Het samenwerken binnen de
RUD’s en de verdere implemenatie van PUmA3 nog een aantal ingrijpende veranderingen in
de uitvoering van VTH hun beslag moeten krijgen conform eerder gemaakte afspraken.
Een verkenning van VTH onder de Omgevingswet moet deze veranderingen als vertrekpunt
nemen en zich richten op de vraag naar de specifieke impact van de nieuwe Omgevingswet
op de uitvoering van VTH, zowel in termen van veranderende eisen aan de uitvoering, als
ook nieuwe kansen en mogelijkheden voor verdere ontwikkeling van de uitvoering.
De stelselherziening omgevingsrecht zal naar verwachting voor de uitvoering verschillende
effecten kunnen hebben. De samenvoeging van een groot aantal wetten en de daarmee
gepaard gaande integratie leidt, naar mag worden aangenomen, tot een behoefte aan
optimalisering van de uitvoering. Dat kan gepaard gaan met diverse vormen van
samenwerking en afstemming tussen bestuursorganen. De overgang naar meer open
normen, maatwerk en flexibilisering zal mogelijk hogere eisen stellen aan de uitvoering
van VTH. Het vereenvoudigen en stroomlijnen van regels, de vernieuwing, versobering en
harmonisering van het instrumentarium en de inzet van digitalisering kunnen bijdragen
aan meer effectieve en efficiënte uitvoering. De uitvoering van VTH moet daar dan wel
goed op zijn ingericht. Om te komen tot een professionele en efficiënte uitvoering van de
Omgevingswet is het voorts van belang om in deze verkenning na te gaan of de wet
uitvoerbaar en handhaafbaar is en wat er voor nodig is om dat te bewerkstelligen.
Aan de stelselherziening zijn een aantal concrete verbeterdoelen verbonden die direct
relevant zijn voor de uitvoering VTH. Deze verbeterdoelen zullen ook de
beoordelingscriteria zijn voor de te maken hoofdkeuzes. Dit zijn:
Het vergroten van de inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en het gebruiksgemak bij de
toepassing van het omgevingsrecht.
Het samenhangend benaderen van de leefomgeving in beleid, regelgeving en
besluitvorming.
Het kunnen uitvoeren en inzichtelijk maken van bestuurlijke afwegingsruimte.
Het kunnen versnellen en verbeteren van besluitvorming over projecten in de
leefomgeving.
Tegen deze achtergrond wordt voorgesteld de verkenning uitvoering VTH als volgt in te
kaderen en te begrenzen. In de verkenning wordt nagegaan waaraan de uitvoering van
VTH specifiek moet voldoen als de Omgevingswet in werking treedt en de uitvoering VTH
moet passen binnen en aansluiten op de met de Omgevingswet beoogde stelselherziening.
Tevens wordt in beeld gebracht welke consequenties dat heeft voor de inrichting van de
uitvoering VTH op dat moment, gegeven het feit dat tussen nu en begin 2015 de uitvoering
van VTH nog op tal van punten ingrijpend zal veranderen in het kader van de eerder
ingezette ontwikkelingen en programma’s, zoals , de vernieuwing van de
bouwregelgeving, de implementatie van PUmA en de RUD-vorming en de wettelijke
verankering daarvan in het wetsvoorstel VTH en het actieplan Implementatie
Natuurwetgeving.
De verkenning van de Uitvoering VTH onder de Omgevingswet volgt verder de
uitgangspunten genoemd in de Startnotitie Implementatie. Uitgegaan wordt van de inhoud
van de Omgevingswet en onderliggende regelgeving. Beleidskeuzes daarover worden
buiten de verkenning gemaakt en zijn een vast gegeven voor de verkenning. Wel kan
tijdens de verkenning gesignaleerd worden dat de uitvoerbaarheid of handhaafbaarheid
van onderdelen van het dan vigerende voorstel voor de Omgevingswet aandacht vragen.
Die signalen zullen dan ingebracht worden in het besluitvormingscircuit over de wet zelf.
De verkenning van het onderdeel uitvoering VTH vindt plaats in nauwe afstemming met de
verkenning van de andere onderdelen van de Verkenning Implementatie.
3
De implementatie van PUmA loopt tot 1 januari 2015. Het wetsvoorstel VTH geeft een wettelijke
verankering van PUmA en bevat onder meer regels over de toepassing van kwaliteitseisen voor de
uitvoering van VTH-taken en de vorming van regionale uitvoeringsdiensten. Deze regels worden
volgens het wetsvoorstel samengebracht in een nieuw hoofdstuk van de Wabo, getiteld
“Kwaliteitsbevordering en samenwerking”. Dit hoofdstuk zal te zijner tijd met de invoeringswetgeving
Ow opgaan in de Ow.
3. Hoofdkeuzes
In de verkenning wordt informatie verzameld, die het mogelijk maakt om een bestuurlijke
beslissing te kunnen nemen over de volgende 5 hoofdkeuzes.
-
Hoofdkeuze 1: bepalen van doelen en randvoorwaarden voor de uitvoering VTH
In hoeverre behoeven de doelen en randvoorwaarden voor de uitvoering van VTH
bijstelling in het licht van de invoering van de Omgevingswet en de daaraan
gerelateerde verbeterdoelen en verwachte effecten?
-
Hoofdkeuze 2: bepalen van gewenste aanpassingen in de uitvoering VTH
Welke specifieke effecten heeft de Ow op de uitvoering VTH in de afzonderlijke
beleidsdomeinen (bouwen, milieu, ruimtelijke ordening, water, natuur, erfgoed)? Tot
welke aanpassingen in de inrichting van de uitvoering VTH nopen die? Welke
aanpassingen zijn er nodig in het licht van de aan de Omgevingswet gerelateerde
verbeterdoelen? Moet daarbij onderscheid worden gemaakt tussen de verschillende
beleidsdomeinen?
-
Hoofdkeuze 3: Bepalen van de mate van sturing op het doorvoeren van aanpassingen
in de uitvoering VTH
Op welke wijze en door welke instantie(s) kan sturing worden georganiseerd op het
doorvoeren van noodzakelijke aanpassingen van de inrichting van de uitvoering,
vastgesteld bij hoofdkeuze 1 en 2?
-
Hoofdkeuze 4: Bepalen van de wijze van fasering
Op welke wijze kunnen uit te voeren acties die voortkomen uit de hoofdkeuze 1, 2 en 3
worden gefaseerd, om ervoor te zorgen dat sprake is van een realistische planning die
haalbaar is voor de uitvoeringspraktijk?
-
Hoofdkeuze 5: Bepalen van de wijze van financiering van de uitvoering VTH
Welke kosten zijn gemoeid met het doorvoeren van noodzakelijke aanpassingen van de
inrichting van de uitvoering VTH, afgezet tegen mogelijke efficiencywinst in de
uitvoering als gevolg van door de Omgevingswet gerealiseerde vereenvoudigingen? Op
welke wijze kunnen deze kosten worden gefinancierd?
A.
Interpretatie
en toepassen
van de Wet
naar letter en
geest
A3: Marktpartij
A2: Partnerschap
Beoordelingsfactoren
A1: Eigen dienst
Bijlage 5. Beoordeling van de drie inrichtingsvormen voor VTH
6
7
6
B.
Werkprocessen
zijn voldoende
7
ondersteund
en
operationeel
7
5
Toelichting
Forse veranderingen vragen om tijd en expertise om daarmee te
leren werken. Binnen zelfstandige organisaties (A1) is die minder
aanwezig vanwege een groot en groeiend takenpakket (oa
decentralisatie) en beperkte middelen (bezuinigingen). Voor
medewerkers is de Omgevingswet dan snel iets wat ze ‘er even bij’
moeten doen. In een samenwerkingsverband (A2) of als marktpartij
(A3) is het naar verwachting eenvoudiger om enkele personen vrij
te maken die zich intensief met verkenning en introductie van de
Omgevingswet (letter en geest) bezig houden. Marktpartijen zullen
een inschatting maken welke investering in kennis zij gaan doen in
relatie tot de verwachte opbrengst van hun nieuwe product en rol.
Voor bestuurders is A1 aantrekkelijk als het om afwegingsruimte
gaat: alle besluiten bevinden zich binnen hun invloedsfeer, geen
aantasting van hun autonomie. Bij alternatieven A2 en A3 moet de
verdeling en beleving van afwegingsruimte nog ontwikkeld worden.
Hoe geef je dat vorm: samen met anderen (A2) of meer op afstand
en in een nieuwe rol (A3)?
Naar verwachting zal ‘de markt’ (A3) de klant het snelst kunnen
helpen. De kosten daarvan zullen mogelijk fors hoger zijn en de
kwaliteit mogelijk lager. Afstemmingen binnen en tussen overheden
nemen vaak meer/veel tijd.
Integrale samenwerking binnen zelfstandige organisaties (A1) gaat
(regelmatig) lastig in verband met interne schotten en beperkte
tijd/kennis van Omgevingswet bij medewerkers. Iedere overheid
gaat voor zichzelf het wiel van samenwerken uitvinden, wat niet
heel efficiënt is. Integrale samenwerking is een randvoorwaarde
voor A2 en A3, en is daarom daar meer natuurlijk belegd.
Ondersteuning is onderdeel van de ‘Verkenning Informatiepunt’.
Deze zal vaak wel collectief geregeld zijn/worden (A1 en A2).
Binnen autonome overheden zijn al (gedeeltelijk) structuren
aanwezig om gezamenlijk te werken. Zij hebben hierin een
voorsprong ten opzichte van nieuw op te richten
samenwerkingsverbanden (A2) of marktpartijen (A3).
Goede ICT-ondersteuning van werkprocessen is een
randvoorwaarde voor het functioneren van de Omgevingswet. A1 is
minder gevoelig voor (gebreken in) ICT: zij kunnen nog deels op
papier verder met collega’s die in het zelfde pand zitten. Bij A2 en
A3 is goed functionerende, afgestemde ICT onontbeerlijk; zij
moeten digitaal samenwerken en gegevens uitwisselen.
C.
Op tijd gereed
5
5
5
D.
Flexibel en
anticiperend
5
op
ontwikkelingen
6
6
E.
Soepele
overgang van
de invoering
7
5
5
Tussen autonome overheden (A1) zal veel verschil zijn in de mate
waarin zij klaar zijn om van start te gaan met de Omgevingswet in
2018. Bij A2 en A3 zal het vooral afhangen van de snelheid waarmee
zij de taak krijgen zich voor de voorbereidingen. Bij A3 is niet te
garanderen dat zij alle benodigde taken oppakken; zij zullen
waarschijnlijkkeuzen maken op basis van verwacht rendement van
een taak.
Bij A2 en A3 zal waarschijnlijk een beperkte groep medewerkers (en
bij A2 ook bestuurders) intensief betrokken zijn bij de
Omgevingswet. Zij kunnen ervaring opdoen en de nodige besluiten
voor implementatie tijdig nemen. Dat stelt hen ook beter in staat
om tijdig hun ICT op orde te hebben.
Voor autonome overheden zal het lastiger zijn om voldoende tijd en
middelen vrij te maken voor oefenen met de Omgevingswet,
implementatie van de Omgevingswet en aanpassing van hun ICT op
de Omgevingswet.
Binnen een autonome organisatie (A1) of een
samenwerkingsverband (A2) is de implementatie Omgevingswet
eenvoudiger te faseren. Het is dan eenvoudiger om bijv. een van de
domeinen later aan te haken. Als marktpartijen (A3) de uitvoering
Omgevingswet op zich nemen, zijn zij zelf aan zet om te anticiperen
op ontwikkelen.
A1 en A2 zitten ‘dichter bij’ het RPGW-bestuur en kunnen
eenvoudiger op politieke invloeden anticiperen. Marktpartijen
kunnen, als ze willen, sneller inspelen op veranderingen. Al is het
wel de vraag of ze alle taken uit de Omgevingswet oppakken. Zij
maken mogelijk keuzen, bijv. op basis van verwacht financieel
rendement.
Autonome overheden (A1) zijn minder afhankelijk van
interbestuurlijk draagvlak voor invoering van de Omgevingswet als
samenwerkingsverbanden (A2). Een onwillige partner in een
samenwerkingsverband kan de hele groep vertragen. Een zelfde lijn
geldt ook voor vertrouwen. De keuze voor A3 is een systeemkeuze,
de mogelijkheid van bestuurlijke invloed is daarna heel beperkt.
Ook de grip op een soepele invoering en goede samenwerking is
beperkt. Bij A1 kunnen bestuurders direct invloed uitoefenen op de
besluiten en bij A2 op/via het samenwerkingsverband.
Ondersteuning na 2018 blijft nodig: de verbeterdoelen zullen in
2018 nog niet volledig behaald zijn. Daarnaast is VTH een
groeimodel, voortdurend in ontwikkeling.
A1 en A2 zullen ondersteuning nodig hebben om tot een succesvolle
start in 2018 te komen. Voor A3 zal dat anders zijn omdat zij niet
direct door overheden aanspreekbaar zijn. Wel is monitoring (of
private borging) nodig of marktpartijen zelf de implementatie goed
hebben uitgevoerd.
Samenwerking is de geest van de Omgevingswet. ‘Autonoom’ (A1)
past daarom niet goed bij de doelen van de Omgevingswet. A2 en
A3 kunnen te maken krijgen met ‘achterblijvende’
overheden/partijen die acceptatie, invoering en functioneren van
de Omgevingswet frustreren.
F.
6
Binnen budget
6
6
G.
Juiste mensen
beschikbaar
8
7
6
Het is uit de losse pols moeilijk om in te schatten wat de kosten van
de alternatieven zijn. Een nieuwe organisatie opzetten (A2 en A3)
zal waarschijnlijk duurder zijn dan het aanpassen van bestaande
structuren (A1), zo laat de ervaring rond de RUD-vorming zien.
De business case voor uitvoering van VTH-taken onder de
Omgevingswet is met cruciaal voor marktpartijen (A3). Zonder
financieel perspectief zullen zij geen actie nemen en
voorbereidingen gaan treffen. A1 en A2 zijn daar wat minder
gevoelig voor. ICT is voor alle alternatieven een cruciaal punt.
Daarvoor is budget noodzakelijk want software-ontwikkelaars gaan
niet aan de slag zonder opdracht.
A1 en A3 kunnen redelijk flexibel omgaan met wijzigingen omdat
plannen en contracten (alle of grotendeels) binnen hun eigen
organisaties liggen. Bij A2 is dan een breder afstemmingstraject
tussen partners nodig dat meer tijd kost. Flexibiliteit vastleggen in
ICT-contractenis erg lastig. Overigens laat VTH zich als geheel
moeilijk vastleggen in contracten. Onderdelen in een contract
vastleggen kan wel, bijv. 50 controles inkopen.
De benodigde kennis die uitvoerende organisaties moeten hebben
over VTH is vastgelegd in kwaliteitscriteria. Een grotere omvang (A2)
maakt het eenvoudiger om aan die criteria te voldoen. Voor A3
vormen de criteria een van de kaders.
De organisatorische consequenties van de Omgevingswet uitzoeken
zal bij A2 een onderdeel van hun taak zijn. Marktpartijen (A3) zullen
dat voor zichzelf uitzoeken. De voorlopers onder A1 zullen dat actief
uitzoeken, de achterblijvers kunnen het vervolgens ‘afkijken’.
Voldoende menskracht organiseren voor de uitvoering van VTH is
voor alle alternatieven een uitdaging. Samenwerkingsverbanden
hebben daarbij meer mogelijkheden dan autonome overheden; zij
vissen uit een grotere vijver. Dit onderwerp zal naar verwachting
voor verschillen gaan zorgen tussen autonome overheden (A1). Bij
A3 is het probleem verschoven naar marktpartijen die dit boontje
zelf mogen/moeten doppen.

De Wet VTH - Vereniging BWT Nederland

De Wet VTH - Vereniging BWT Nederland

Wico Ankersmit

Aanvragen activiteiten en evenementen 2014 02

Introductie Omgevingswet Mr. I.M. (Irene) van der Heijden

Presentatie gemeente Asten

Lees hier de volledige brief.

Reactie internetconsultatie wijziging afdeling 3.5 Awb

Toegankelijkheid en inclusieve samenleving

Germinator Pro - Landbouw Mechanisatie Den Andel