De wet en de transitie naar de
biobased economy
Een juridisch onderzoek naar belemmeringen in de biobased economy
A.J. Vaessen
Nijmegen, 26 mei 2014
De wet en de transitie naar de
biobased economy
Een juridisch onderzoek naar belemmeringen in de biobased economy
Student:
Studentnummer:
A.J. Vaessen
2005090
Afstudeerorganisatie:
Stagebegeleider:
Afstudeerperiode:
Centre of Expertise Biobased Economy
mr. R. Kerstens – van Tol
jan – mei 2014
Onderwijsinstelling:
Opleiding:
Locatie:
e
1 docent:
e
2 docent:
Juridische Hogeschool Avans-Fontys
HBO-Rechten
‘s-Hertogenbosch
mr. P.J.D. Jacobs
mr. M.A.A.E.J. Lemmens
Classificatie:
Verschijning:
Openbaar
Nijmegen, 26 mei 2014
Voorwoord
Dit onderzoeksrapport is geschreven in het kader van mijn afstudeerstage aan de Juridische
Hogeschool Avans-Fontys (JHS). Door Rianne Kerstens, docent milieurecht aan de JHS, is aan het
begin van 2014 een vacature geplaatst, inhoudende een afstudeerstage bij het Centre of Expertise
Biobased Economy in Breda. Tijdens de opleiding is mijn interesse voor het bestuursrecht enorm
toegenomen en de K4, het blok waarin milieurecht werd aangeboden, heb ik met veel plezier
gevolgd. Het was dan ook een enorme meevaller toen ik hoorde dat mij de betreffende
afstudeerplek was gegund.
In het onderzoek staat de biobased economy en de problemen die zich aldaar voordoen in het
kader van wet- en regelgeving centraal. Het onderzoek is daarmee bestemd voor het
expertisecentrum en voor partijen die enigerlei te maken hebben met juridische belemmeringen
in de biobased economy. Het betreft een open en oriënterend onderzoek, waarbij mijn
bevindingen centraal staan. Ik heb het als een zeer uitdagende opgave beschouwd en een
waardige afsluiting van een pittige opleiding.
Het verrichten van het onderzoek is niet geheel zonder problemen verlopen. Met name het
formuleren van een centrale vraag en het kaderen van het onderzoek heeft voor de nodige
stressmomenten gezorgd. Op de helft van mijn afstudeerperiode kreeg ik te horen dat mijn
scriptie anders moest worden ingericht, waardoor een groot deel van mijn onderzoek moest
worden herschreven. Dit, uiteraard wel in het belang van de kwaliteit van mijn scriptie. Daar
tegenover stonden veel leuke en uitdagende momenten, met als hoogtepunt de
posterpresentatie die ik op 22 mei heb gegeven op een netwerkbijeenkomst van het ministerie
van Economische Zaken. Daarnaast was ik blij verrast om te vernemen dat het expertisecentrum
reeds uitvoering heeft gegeven aan een van mijn aanbevelingen, te weten organiseren van
bijeenkomsten om bewustwording te creëren bij lokale overheden omtrent de biobased
economy.
Ik wil met name Rianne Kerstens en Pascal Jacobs bedanken voor de bijdrage die zij hebben
geleverd bij het uitvoeren van en het meedenken over mijn onderzoek. Daarnaast wil ik Mark
Lemmens bedanken voor de feedback en tips die hij heeft gegeven wanneer ik die nodig had.
Tevens wil ik Han van Osch en Ralph Simmons van het expertisecentrum bedanken voor de
vriendelijkheid en openhartigheid die zijn hebben getoond.
Al met al vond ik het een bijzonder boeiende scriptie om aan te werken en ben ik blij met de
resultaten.
Ik wens u veel leesplezier!
Aron Vaessen
Nijmegen, mei 2014
Inhoudsopgave
Samenvatting
Lijst van afkortingen
1. Inleiding
§ 1.1 Onderzoeksaanleiding
§ 1.2 Centrale vraag en doelstelling
§ 1.3 Onderzoeksverantwoording
§ 1.4 Leeswijzer
1
1
2
3
3
2. Ontwikkelingen in de biobased economy
§ 2.1 Wat is de biobased economy?
§ 2.2 Waar komt de biobased economy vandaan?
§ 2.3 Botsende belangen in de biobased economy
§ 2.4 Het voortgangsrapport
§ 2.5 Tussenconclusie
5
5
6
7
8
10
3. Inventarisatie van belemmeringen
§ 3.1 Juridische belemmeringen
3.1.1 Belemmeringen bij de inzet van afvalstoffen
3.1.2 Beperkte reguleringsmogelijkheden door ontwikkelingen in de wet
3.1.3 Biobased activiteiten passen niet binnen het bestemmingsplan
3.1.4 Beperkte inzet van compost
3.1.5 Deregulering beperkt maatwerkmogelijkheden
3.1.6 Beperkte inzet van gewasbeschermingsmiddelen
3.1.7 Lange doorlooptijd remt ontwikkelingen in de BBE
3.1.8 Onvoldoende ruimte voor experimenten en innovatie
3.1.9 Vereiste expertise van milieurecht belemmert de ondernemer
§ 3.2 Niet-juridische belemmeringen
3.2.1 Beleidsmatig / organisatorisch
3.2.2 Financieel
3.2.3 Vestigingsklimaat buitenland aantrekkelijker
3.2.4 Kennisachterstand
§ 3.3 Tussenconclusie
11
11
11
12
12
12
12
13
13
14
14
15
15
16
17
17
17
4. Juridische analyse van belemmeringen
§ 4.1 Afval
§ 4.2 Reguleringsmogelijkheden
§ 4.3 Bestemmingsplan
§ 4.4 Compostverwerking
§ 4.5 Deregulering / maatwerk
§ 4.6 Gewasbeschermingsmiddelen
§ 4.7 Doorlooptijd van de vergunningsprocedure
§ 4.8 Experimenteer- en innovatieruimte
§ 4.9 Expertise van het milieurecht
§ 4.10 Tussenconclusie
18
18
21
23
26
27
29
30
31
33
35
5. Conclusies en aanbevelingen
§ 5.1 Conclusies
36
36
§ 5.2 Aanbevelingen
37
Evaluatie
39
Literatuurlijst
40
Jurisprudentielijst
42
Bijlagen
I.
II.
III.
IV.
Interviews
Mobiele installaties
Voorbeeld vergunningsvoorschriften proefneming
Poster
Samenvatting
Uit verscheidene rapportages is gebleken dat zich in de transitie naar een biobased economy
belemmeringen opwerpen. Het Centre of Expertise Biobased Economy ziet waarde in een
juridisch onderzoek waarbij wordt gekeken welke belemmeringen het milieurecht in de transitie
opwerpt. Een biobased economy is een economy waar biomassa de belangrijkste bron is voor het
opwekken van energie en de productie van transportbrandstof, bulkchemicaliën, voedsel,
fijnchemie en farma. De overheid heeft in de overheidsvisie 2007 haar rol in de energietransitie
naar een biobased economy neergelegd en stimuleert projecten die een bijdrage leveren aan een
biobased economy.
Interviews met provincies, gemeenten, omgevings- en uitvoeringsdiensten en ondernemers uit de
provincies Zuid-Holland, Noord-Brabant en Zeeland wijzen uit dat met name afval, beperkte
reguleringsmogelijkheden, het bestemmingsplan, compostregelgeving, deregulering, de
Meststoffenwet, de lange doorlooptijd van vergunningsprojecten, beperkte ruimte voor innovatie
en experimenten en de vereiste deskundigheid van milieuregelgeving de voornaamste punten zijn
waarop het milieurecht de transitie naar een biobased economy belemmerd. Daarnaast zijn nietjuridische belemmeringen aangedragen die voornamelijk toezien op beleidsmatige /
organisatorische en financiële aspecten en tevens op een aantrekkelijker vestigingsklimaat in het
buitenland en op de kennisachterstand ten aanzien van afvalstromen en de inputkwaliteit van
biomassa.
Een juridische analyse van deze belemmeringen, waarbij tevens een verklaring wordt gegeven
voor het ontstaan van de belemmering en waarbij een oordeel wordt geveld over de
doeltreffendheid van de toepasselijke wet- en regelgeving heeft de volgende resultaten
opgeleverd. Doordat de wet ontwikkelingen in de biobased economy niet kan bijhouden heeft het
bevoegd gezag onvoldoende handvatten om biobased activiteiten te reguleren, zoals bij de
toepassing van mobiele installaties. Daarnaast biedt de wet in situaties onvoldoende waarborg
ten aanzien van normen bij bestuurlijk handelen. In een aantal gevallen biedt de wet wel
voldoende instrumenten om de belemmering weg te nemen, maar daarvoor is een inspanning
van het bevoegd gezag vereist, die niet altijd wordt geleverd. In enkele gevallen zijn
belemmeringen het gevolg van een botsing met een groter belang, die de ervaren belemmering
als het ware rechtvaardigt. Voorts is de oorzaak van twee belemmeringen te herleiden naar
Europese regelgeving, waarvan bij Nederlands recht niet kan worden afgeweken.
Naar aanleiding van het onderzoek zijn vier conclusies getrokken, die inzichtelijk maken waar de
ervaren belemmeringen vandaan komen. De informatie-uitwisseling tussen provincies en lokale
overheden schiet tekort. Het gevolg is dat overheden op lokaal niveau niet bewust zijn van de
overheidsdoelstelling om activiteiten in de biobased economy te stimuleren. Op lokaal niveau
ontbreekt deskundigheid over de biobased economy. Dit heeft tot gevolg dat complexe
vergunningaanvragen terughoudend worden beoordeeld. Tot slot wordt geconcludeerd dat de
wet stroomlijning van biobased activiteiten beperkt en dat botsende belangen enkele ervaren
belemmeringen rechtvaardigen, al dan niet verklaren.
Het Centre of Expertise Biobased Economy wordt aanbevolen om bijeenkomsten voor lokale
overheden en ondernemers te organiseren, om het belang van de biobased economy aan te
geven en om kennis omtrent oplossingen te delen. Daarnaast is vervolgonderzoek nodig om
(nieuwe) juridische belemmeringen te inventariseren. Tevens wordt aanbevolen om de
problematiek zoals in dit rapport is beschreven aan te kaarten bij het ministerie van Economische
Zaken, gezien de nauwe betrekkingen tussen het expertisecentrum en het ministerie.
Lijst van afkortingen
ABRvS
APV
Art.
Artt.
Awb
B en W
BBE
Bor
Bro
c.q.
CDA
CoEBBE
Ctgb
DCMR
e.a.
ECLI
EEG
EG
EU
EURAL
EZ
GFT-afval
HZ
i.h.b.
IPPC
jo.
LAP
MKB
Mor
NEN
OMWB
Operatie-MDW
OZHZ
p.
PbEU
PvdA
Rb.
REACH
RVO
Stb
Stcrt
UOV-procedure
VNG
VVD
VWEU
Wabo
Wm
Wro
ZLTO
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Algemene Plaatselijke Verordening
Artikel
Artikelen
Algemene wet bestuursrecht
College van burgemeester en wethouders
Biobased economy
Besluit omgevingsrecht
Besluit ruimtelijke ordening
Casu quo
Christen-Democratisch Appèl
Centre of Expertise Biobased Economy
College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden
Milieudienst Rijnmond
En andere(n)
European Case Law Identifier
Europese Economische Gemeenschap
Europese Gemeenschap
Europese Unie
Europese afvalstoffenlijst
Economische Zaken
Groente-, tuin- en fruitafval
Hogeschool Zeeland
In het bijzonder
Integrated Pollution Prevention and Control
Juncto
Landelijk afvalbeheerplan
Midden- en kleinbedrijf
Ministeriële regeling omgevingsrecht
Nederlandse Norm
Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant
Operatie Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit
Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid
Pagina
Publicatieblad van de Europese Unie
Partij van de Arbeid
Rechtbank
Registratie, Evaluatie en Autorisatie van Chemische stoffen
Rijksdienst voor Ondernemer Nederland
Staatsblad
Staatscourant
Uniforme openbare voorbereidingsprocedure
Vereniging van Nederlandse Gemeenten
Volkspartij voor Vrijheid en Democratie
Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Wet milieubeheer
Wet ruimtelijke ordening
Zuidelijke land- en tuinbouworganisatie
1. Inleiding
In dit hoofdstuk wordt een inleiding gegeven op het onderwerp dat in dit onderzoek centraal
staat. De ontwikkelingen die hebben geleid tot dit onderzoek worden in paragraaf 1.1 besproken.
Vervolgens worden de centrale vraag en de doelstelling die als een rode draad door dit onderzoek
lopen neergezet (paragraaf 1.2). In paragraaf 1.3 wordt verantwoording afgelegd over de
gehanteerde onderzoeksmethoden en –strategieën en over de gebruikte bronnen. Tot slot volgt
een leeswijzer waarin het verloop van dit onderzoeksrapport wordt uitgeschreven (paragraaf 1.4).
1.1 Onderzoeksaanleiding
De Europese Unie heeft in 2003 een richtlijn vastgesteld die lidstaten de inspanningsverplichting
oplegt om het energiegebruik dat berust op fossiele brandstoffen terug te dringen.1 Ter
verwezenlijking van die richtlijn heeft de Nederlandse overheid in 2007 een rapport
gepresenteerd waarin haar visie op de energietransitie naar een biobased economy (BBE) is
beschreven.2 Biobased economy gaat over de overgang van een economie die draait op fossiele
grondstoffen naar een economie die draait op biomassa als grondstof: van ‘fossil based’ naar ‘bio
based’.3 In het rapport wordt over de rol van de overheid in de biobased economy het volgende
gezegd: “enerzijds een duidelijke ondersteuning van de ontwikkeling van de bio-based economy,
anderzijds onderzoek, overleg en monitoring om de duurzaamheid van de inzet van biomassa te
volgen, en waar nodig tot bijstelling van de aanpak te komen.”4 Op 23 november 2011 bracht SIRA
Consulting in opdracht van de Interdepartementale Programmadirectie BBE het rapport
‘Botsende belangen in de biobased economy’ uit. Het doel van het rapport is het krijgen van
inzicht in de regelgeving en uitvoeringsprocessen die de ontwikkeling van de BBE belemmeren of
verhinderen.5 69 belemmeringen zijn geïnventariseerd in beleid en regelgeving die de
ontwikkelingen in de biobased economy beperken.6 Een aantal van deze belemmeringen is reeds
opgepakt. In april 2013 is een voortgangsrapportage verschenen van SIRA Consulting.7 In het
rapport wordt beschreven wat de stand van zaken is ten aanzien van de belemmeringen,
daaronder mede begrepen welke belemmeringen zijn opgelost en welke nieuwe belemmeringen
zijn geïnventariseerd. Een groot aantal belemmeringen zijn gerelateerd aan het milieurecht.
Voorts is opgemerkt dat aan belemmeringen met het oog op vergunningen beperkt aandacht is
besteed. Om die reden is er, met name vanuit ondernemers, behoefte aan informatie. Naar
aanleiding van die behoefte ziet het Centre of Expertise Biobased Economy waarde in een
vervolgonderzoek.
Het Centre of Expertise Biobased Economy is een samenwerkingsverband van Avans Hogeschool
en Hogeschool Zeeland University of Applied Sciences.8 Het Centre of Expertise is een resultaat
van de kennis- en innovatieagenda van het ministerie van Economische Zaken9 en is officieel
erkend door het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. In het Centre of Expertise
werken ondernemers, wetenschappers, docenten en studenten samen aan het bevorderen van de
kennis van, onderwijs over en onderzoek naar biobased economy.10 Een ondernemer die zich eind
2013 tot het Centre of Expertise heeft gewend, is Rob Vasbinder, directeur van het bedrijf
1
PbEU 2003, L 123/41.
Overheidsvisie op de Bio-based Economy in de energietransitie 2007.
3
Wat is biobased economy? 2011.
4
Overheidsvisie op de Bio-based Economy in de energietransitie 2007.
5
Bex en Blank 2011, p. 8.
6
Bex en Blank 2011, p. 5.
7
Bex en Blank 2013.
8
Over CoE BBE 2014
9
Kamerstukken II 2013/14, 32637, 84, p. 7.
10
Over CoE BBE 2014.
2
1
Nettenergy. Nettenergy is vooruitstrevend als het gaat om het produceren van duurzame energie
en grondstoffen uit biomassa. Om dat te kunnen bewerkstelligen heeft het bedrijf een mobiele
pyrolyse-installatie ontwikkeld. De betreffende installatie zet biomassa om in onder andere bioolie. Uniek daarbij is dat de installatie naar de gebruiker wordt toegebracht om aldaar de bio-olie
te produceren en vervolgens te gebruiken voor energievoorziening op locatie. Alvorens de
installatie gebruikt kan worden dient echter de vergunning van de gebruiker te worden
geactualiseerd. Het actualiseren van een omgevingsvergunning duurt in de meeste gevallen zes
maanden. De doorlooptijd van zes maanden wordt door Nettenergy als lang en zeer
belemmerend ervaren. Het actualiseren van de vergunning zorgt tevens voor belemmeringen bij
ondernemers die willen experimenteren met nieuwe technieken of stoffen. Door de
actualiseringsplicht wordt de ontwikkeling van het biobased project vertraagd.
Naar aanleiding van het rapport Botsende belangen in de biobased economy en de
belemmeringen die het bedrijf Nettenergy heeft ervaren, vindt het Centre of Expertise Biobased
Economy dat er reden is voor een onderzoek dat zich richt op de belemmeringen die worden
ervaren met betrekking tot milieuregelgeving in de energietransitie naar een biobased economy.
Daarvoor dienen belemmeringen te worden geïnventariseerd en geanalyseerd aan de hand van
relevante wet- en regelgeving. Met het oog op de tijdspanne waarbinnen het onderzoek dient te
worden verricht, is deze doelstelling begrensd. Het onderzoek is geografische begrensd tot de
provincies Zeeland, Noord-Brabant en Zuid-Holland. In hoofdstuk 2 wordt duidelijk dat in een
biobased economy de verwerking van biomassa een prominente rol heeft. De verwerking van
biomassa is in de meeste gevallen een chemisch proces, waarbij emissies vrijkomen die nadelige
gevolgen voor het milieu hebben. Om die reden staat het milieurecht in dit onderzoek centraal.
Ter illustratie van het wettelijk kader wordt verwezen naar figuur 1. Het onderzoek wordt verricht
op het gebied waar de biobased economy en het milieurecht elkaar overlappen.
Biobased
economy
Onderzoekskader
Milieurecht
Figuur 1: Juridisch onderzoekskader.
1.2 Centrale vraag en doelstelling
De centrale vraag die in dit onderzoek centraal staat luidt:
Welke aanbevelingen kunnen er geformuleerd worden, gezien de belemmeringen die het
milieurecht opwerpt, teneinde de transitie naar de biobased economy te faciliteren?
De doelstelling waaraan dit onderzoek haar relevantie ontleent luidt:
Op 26 mei 2014 wordt aan het Centre of Expertise Biobased Economy een rapport met conclusies
en aanbevelingen overlegd, ter bevordering van kennis van en onderzoek over de biobased
economy, waarmee inzicht wordt gegeven in de belemmeringen die het milieurecht opwerpt in
de transitie naar de biobased economy.
2
1.3 Onderzoeksverantwoording
In dit onderzoek wordt gekeken naar wat het effect van milieuregelgeving is op de transitie naar
de biobased economy. Het doel van dit onderzoek is drieledig. Beschrijvend, verklarend en
oordelend. Door middel van een beschrijving zal per geïnventariseerde belemmering het huidig
stelsel van wet- en regelgeving worden geschetst. Voorts zal naar aanleiding van de
belemmeringen die zijn geïnventariseerd een verklaring worden gegeven voor de ervaren
belemmering gezien het huidige stelsel van wet- en regelgeving. Tot slot wordt een oordeel
geveld over de doeltreffendheid van wet- en regelgeving, met andere woorden: werkt het?
Het onderzoek richt zich zowel op het recht, als op de praktijk. Door middel van een
rechtsbronnen- en literatuuronderzoek zal de juridische werking van het milieurecht per
aangedragen belemmering worden beschreven. De belangrijkste bronnen die daarbij worden
gebruikt zijn rechtsbronnen, literatuur en parlementaire documentatie. De praktijk komt met
name aan bod in de afgelegde interviews. Aan de hand van die interviews worden juridische
belemmeringen geïnventariseerd, waarop dit onderzoek zich richt. De interviews zijn half
gestructureerd; daarmee wordt bedoeld dat er een vragenlijst van tevoren wordt opgesteld, maar
waarbij alle ruimte is voor inbreng van de geïnterviewde. Tevens is gebruikt gemaakt van
voortschrijdend inzicht. Dat wil zeggen dat kennis die is opgedaan in een eerder interview, zal
worden toegepast in een volgend interview. Vanwege het tijdsbestek dat voor dit onderzoek is
gereserveerd zullen de interviews in drie provincies worden afgelegd, te weten de provincies
Zuid-Holland, Noord-Brabant en Zeeland. Voor de provincies Noord-Brabant en Zeeland is
gekozen omdat zij behoren tot de Biobased Delta. De Biobased Delta behoort tot het
werkingsgebied van het Centre of Expertise Biobased economy, waar multinationals, het MKB,
overheden en kennisinstellingen uit Zuidwest-Nederland werken aan de biobased economy.11
Voor de provincie Zuid-Holland is gekozen omdat die provincie wezenlijk verschilt ten aanzien van
de andere twee met het oog op bedrijvigheid en inwonersaantal en waardoor de toegevoegde
waarde van het onderzoek toeneemt. Daarnaast is het bedrijf Nettenergy, dat mede de aanleiding
vormt voor het onderzoek, aldaar gevestigd. Binnen de geselecteerde provincies zijn interviews
afgelegd met medewerkers van provincies, gemeenten en omgevings- en uitvoeringsdiensten.
Reden voor die overweging is dat overheidsinstanties dagelijks te maken hebben met wet- en
regelgeving en goed zicht hebben op waar de wet belemmeringen opwerpt. Tevens is gekozen om
het bedrijf Nettenergy en ondernemersvereniging ZLTO te interviewen, om te bezien of er
verschillen zijn in de belemmeringen die zij ervaren ten opzichte van overheidsinstanties. De
uitgewerkte interviews zijn als verslag opgenomen in bijlage I. Dat betekent dat in de
uitwerkingen niet is geciteerd, maar dat er verslag is gedaan van hetgeen in de interviews is
aangedragen.
1.4 Leeswijzer
In hoofdstuk 2 staat de biobased economy centraal. Het is noodzakelijk om een goed beeld te
creëren van wat onder een biobased economy wordt verstaan en waar het vandaag kom. Om die
reden zullen enkele kernbegrippen worden toegelicht en wordt aandacht besteed aan de
belangrijkste ontwikkelingen in de biobased economy. Zoals gezegd staat in dit onderzoek de
vraag centraal welke belemmeringen het milieurecht opwerpt in de energietransitie naar de
biobased economy. Om die belemmeringen te inventariseren is gekozen om interviews af te
leggen in drie verschillende provincies. De resultaten van die interviews zijn opgenomen in
hoofdstuk 3, alwaar een weergave van verschillende belemmeringen is opgenomen. De
belemmeringen zijn onderverdeeld naar onderwerp. In hoofdstuk 4 wordt elke belemmering per
onderwerp geanalyseerd, verklaard en wordt een oordeel geveld. Deze analyse vindt plaats aan
11
Biobased Delta 2012.
3
de hand van relevante wet- en regelgeving. In hoofdstuk 5 worden de belangrijkste conclusies en
aanbevelingen gedaan naar aanleiding van de conclusies.
4
2. Ontwikkelingen in de biobased economy
Voordat er wordt gekeken naar de belemmeringen die zich voordoen, is het noodzakelijk om het
kader waarbinnen het onderzoek plaatsvindt af te bakenen. Zoals in het vorige hoofdstuk is
beschreven bevordert het Centre of Expertise Biobased Economy kennis van, onderwijs over en
onderzoek naar de biobased economy. Het Centre of Expertise coördineert en regisseert tussen
kennisvraag en kennisaanbod.12 In het kader van deze doelstellingen staat in dit hoofdstuk de
biobased economy centraal. In paragraaf 2.1 wordt uitgelegd aan de hand van enkele
kernbegrippen wat een biobased economy inhoudt. Vervolgens wordt in paragraaf 2.2 in grote
lijnen de ontwikkelingen beschreven die hebben geleid tot de behoefte om over te gaan op een
biobased economy. In paragraaf 2.3 en 2.4 wordt ingegaan op het rapport Botsende belangen in
de biobased economy uit 2011, waarin de belemmeringen zijn geïnventariseerd die de overgang
naar een biobased economy remmen en het daarop volgende voortgangsrapport (2013), waarin is
opgenomen welke belemmeringen zijn opgelost en welke nieuwe belemmeringen in kaart zijn
gebracht.
2.1 Wat is de biobased economy?
Omdat het onderzoek ingaat op een vraagstuk binnen de biobased economy is het van belang om
het begrip biobased economy te definiëren. Op de website biobasedeconomy.nl wordt een
biobased economy als volgt beschreven:
“Biobased Economy (BBE) gaat over de overgang van een economie die draait op fossiele
grondstoffen naar een economie die draait op biomassa als grondstof: van ‘fossil based’ naar ‘bio
based’. In een biobased economy gaat het dus over het gebruik van biomassa voor niet-voedsel
toepassingen. Deze toepassingen zijn bijvoorbeeld inhoudsstoffen, chemicaliën, materialen,
transportbrandstoffen, elektriciteit en warmte.”
In het rapport Overheidsvisie op de Bio-based Economy in de energietransitie (hierna:
overheidsvisie)13 van het ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (per
november 2012 het ministerie van Economische Zaken) wordt biobased economy beschreven als:
‘Een economie, waarin voor de energievoorziening en de productie van transportbrandstoffen,
chemicaliën en materialen in belangrijke mate gebruik wordt gemaakt van biomassa.’
In de overheidsvisie wordt vervolgens kort ingegaan op de belangrijkste voordelen van het
gebruik van biomassa.14 Voor een wettelijke definitie van het begrip biomassa wordt verwezen
naar bijlage I onderdeel A van het Besluit omgevingsrecht (Bor). De overheidsvisie heeft als
ondertitel: ‘de keten sluiten’. Daarmee wordt bedoeld dat in een biobased economy er optimaal
gebruik wordt maakt van grondstoffen door verwerking als biomassa en dat er geen grondstoffen
meer verloren gaan. Grondstoffen kunnen worden gescheiden in primaire, secundaire en tertiaire
bijproducten (reststromen). Primaire bijproducten zijn grondstoffen die vrijkomen bij de bron.
Voorbeelden zijn snoeiafval en stro. Secundaire bijproducten komen later in de keten vrij,
voorbeelden zijn houtazijn en bietenpulp. Tertiaire bijproducten komen vrij na gebruik. Daarbij
kan worden gedacht aan groente-, tuin- en fruitafval (GFT-afval) en mest.
Middels bioraffinage kan biomassa worden verwerkt om vervolgens producten te vervaardigen. In
het tiende boekje in de reeks ‘Groene Grondstoffen’ wordt het begrip bioraffinage gedefinieerd
12
Over CoE BBE 2014.
Overheidsvisie op de Bio-based Economy in de energietransitie 2007.
14
Overheidsvisie op de Bio-based Economy in de energietransitie 2007, p. 29.
13
5
als ‘De duurzame verwerking van biomassa in een spectrum van vermarktbare producten en
energie’.15 Bij bioraffinage wordt biomassa als het ware uit elkaar gehaald, zodat de afzonderlijke
onderdelen kunnen worden bewerkt tot materialen, brandstoffen, energie en chemicaliën.16 De
bedoeling is dat er niets verloren gaat en dat de keten wordt gesloten. In het regeerakkoord van
201217 is bepaald dat biomassa zo hoogwaardig mogelijk dient te worden ingezet, dit wordt
cascadering genoemd. Dat betekent dat hoogwaardige componenten ook voor hoogwaardige
toepassingen gebruikt dienen te worden. In figuur 2 is schematisch weergegeven hoe
hoogwaardige componenten zich verhouden tot hoogwaardige toepassingen.
Figuur 2. Schematische weergave BBE.18
Hoe hoger het product in de piramide staat, hoe hoger de toegepaste waarde. Dat betekent dat
hoogwaardige componenten die uit bioraffinage worden gewonnen in de eerste plaats (en voor
zover mogelijk) dienen te worden toegepast voor producten in de categorieën farma en fine
chemicals.
Het opwekken van energie door het gebruik van biomassa geschiedt voornamelijk door
verbranding, vergassing en vergisting. Daarbij komt de energie voornamelijk vrij in de vorm van
warmte, wat vervolgens kan worden omgezet in elektriciteit. Uit stro, hout en natte restromen
kan bijvoorbeeld bio-ethanol, biodiesel en biogas worden gewonnen, dat vervolgens kan worden
ingezet als transportbrandstof. Bulkchemicaliën vormen de basis voor stoffen als plastic en nylon.
Door middel van bioraffinage kan zogeheten stikstofrijke chemicaliën biomassa worden ingezet
om deze bulkchemicaliën te produceren en daarmee het gebruik van elektriciteit en aardgas terug
te dringen. Biomassa kan tevens worden ingezet bij het gebruik maken van genetisch
gemodificeerde organismen. Deze organismen kunnen worden ingezet in de landbouw door
gewassen te modificeren. En gevolg is een grotere productie van biomassa en een bijdrage aan
een duurzame voedselvoorziening. Fijnchemie wordt in tegenstelling tot bulkchemie in kleine
hoeveelheden ingezet in allerlei verschillende toepassingen, zoals in cosmetica,
schoonmaakmiddelen en lijm. De toegepaste waarde is hoger dan bij bulkchemie, omdat het
productieproces van de toepassing doorgaans veel meer geld kost. De hoogste toegepaste
waarde van biomassa ligt op het gebied van farmaceutische toepassingen. Daarbij kan worden
gedacht aan het vervaardigen van medicijnen en medische hulpmiddelen.
2.2 Waar komt de biobased economy vandaan?
In 2003 werd de Europese richtlijn biobrandstoffen vastgesteld door de Raad van Europa.19 De
richtlijn legde lidstaten een inspanningsverplichting op om biobrandstoffen voor het wegverkeer
15
Annevelink & Harmsen 2010, p. 11.
Annevelink & Harmsen 2010, p. 14.
17
Bruggen slaan. Regeerakkoord VVD – PvdA 2012, p. 10.
18
Bex en Blank 2011, p. 10.
16
6
op de markt te brengen. Lidstaten dienden zich in te spannen om ervoor te zorgen dat in 2005 2%
van het brandstofgebruik uit biobrandstoffen bestond. In 2009 kwam de Europese richtlijn
hernieuwbare energie.20 Met de komst van deze richtlijn werd in 2012 de voorgenoemde richtlijn
uit 2003 ingetrokken. De Europese richtlijn hernieuwbare energie schrijft voor dat in de Europese
Unie in 2020 20% van het energieverbruik moet bestaan uit hernieuwbare bronnen. Dit
streefcijfer verschilt per land. Voor Nederland is dat 14%.21
De overheidsvisie van 2007 is in het verlengde van het regeerakkoord van 2007 verschenen. Het
betreffende regeerakkoord streeft naar een energiebesparing van 2% per jaar met een totaal van
20% besparing in 2020.22 Om aan die 2% per jaar te kunnen voldoen maakt de overheid gebruik
van verschillende middelen. De overheidsvisie uit 2007 is daar een voorbeeld van. De
overheidsvisie biobased economy past echter in een breder perspectief, namelijk de
energietransitie, en is dus geen doel op zich.23 In de overheidsvisie zijn de hoofdlijnen van de
beleidsagenda van de overheid weergegeven, voornamelijk door het stimuleren van biobased
activiteiten. De bijdrage van de overheid aan een duurzame ontwikkeling zijn onderverdeeld in
drie dimensies, te weten people, planet en profit. 24 Kortgezegd houdt dit in dat innovatie leidt tot
werkgelegenheid, de toename van groene grondstoffen is goed voor de aarde en ontwikkelingen
in de biobased economy leiden tot economische voordelen. In de Hoofdlijnennotitie biobased
economy (2011) wordt de integrale middellange termijnvisie van het kabinet geschetst.25 In deze
notitie staan de volgende doelstellingen centraal:
- De transitie naar een biobased economy;
- de optimale benutting van biomassa;
- het opstellen van een integraal beleid;
- een ambitieuze kennis- en innovatieagenda;
- het stellen van eenduidige duurzaamheidscriteria en;
- intensieve Europese en internationale samenwerking.
2.3 Botsende belangen in de biobased economy
Zoals gezegd streeft de overheid naar een biobased economy, onder andere door het stimuleren
van innovatieve technologieën die een bijdrage leveren aan de biobased economy. Echter, nieuwe
ontwikkelingen brengen belemmeringen met zich mee. Om die reden heeft de overheid opdracht
gegeven om een onderzoek te starten. Dit onderzoek, in opdracht van de Interdepartementale
Programmadirectie BBE, moest de belemmeringen in kaart brengen. Op die manier kon de
overheid beter inspelen op de problemen die ondernemers ervoeren. Het onderzoek dat door
SIRA Consulting werd uitgevoerd werd op 23 november 2011 gepubliceerd.26 In het rapport wordt
tevens gebruik gemaakt van de piramide van figuur 2. Daarnaast is een handige matrix
weergegeven waarin een overzicht wordt weergegeven van de verschillende toepassingen van
componenten in de biobased economy, een indicatie van de huidige situatie (2011) in Nederland
en het aantal belemmeringen per toepassing.27 De matrix is in figuur 3 opgenomen. Duidelijk is te
zien dat de meeste belemmeringen zich voordoen bij de toepassing van brandstoffen en energie
en dat ook daar nog voldoende ruimte voor ontwikkeling is. Toepassingen op het gebied van
energie en brandstoffen hebben tevens de minst toegevoegde waarde in de biobased economy,
19
PbEU 2003, L 123/41.
PbEU 2009, L 140/16.
21
EU Beleid Biobrandstoffen 2011.
22
Coalitieakkoord tussen de Tweede Kamerfracties van CDA, PvdA en ChristenUnie 2007, p. 20.
23
Overheidsvisie op de Bio-based Economy in de energietransitie 2007, p. 3.
24
Overheidsvisie op de Bio-based Economy in de energietransitie 2007, p. 13.
25
Hooflijnennotitie Biobased Economy 2012.
26
Bex en Blank 2011.
27
Bex en Blank 2011, p. 16.
20
7
zoals figuur 2 aangeeft. In het rapport werden voorts vier typen belemmeringen onderscheiden28,
te weten operationele, structurele, fundamentele en botsende belemmeringen. Operationele
belemmeringen zijn belemmeringen waar een oplossing voorhanden ligt. Structurele
belemmeringen zijn belemmeringen waarvoor een wijziging in wet- of regelgeving nodig is om de
belemmering weg te nemen. Fundamentele belemmeringen vereisen verdergaande stappen,
zoals een wijziging in het beleid. Botsende belemmeringen kunnen eenvoudigweg niet worden
opgelost, omdat het wegnemen van die belemmering een onwenselijke situatie zou opleveren. De
belemmeringen die zijn waargenomen zullen op den duur allen worden opgepakt en er zal blijven
worden gemonitord om nieuwe belemmeringen te inventariseren.29
Figuur 3. Belemmeringen in de BBE-ontwikkelmatrix.
2.4 Het voortgangsrapport
In april 2013 verscheen een voortgangsrapportage op het rapport ‘Botsende belangen’ uit 2011.
In het rapport wordt verslag gedaan van de belemmeringen (voornamelijk operationele) die zijn
verholpen en de belemmeringen die nog in bewerking zijn (aldus SIRA Consulting30). Tevens zijn er
een aantal nieuwe belemmeringen geïnventariseerd.
In het voortgangsrapport wordt opgemerkt dat beperkt aandacht is besteed aan belemmeringen
ten opzichte van vergunningen. Daarbij wordt vermeld dat de inventarisatie van die
belemmeringen in de loop van 213 verder wordt opgepakt.31 De meeste belemmeringen die zich
op dat gebied voordoen zullen dus naar verwachting op een later tijdstip worden opgepakt.
Verder worden de ‘prioritaire’ belemmeringen ingedeeld in de clusters vergisting, hout, afval en
REACH voor een beter inzicht. Voorts wordt er in het rapport aandacht besteed aan ervaringen
met het oppakken van belemmeringen in de biobased economy. Daaruit blijkt onder andere dat
het aanpakken van belemmeringen in de biobased economy een complex en tijdrovend werk is,
dat de indeling naar operationele, structurele, fundamentele en botsende belemmeringen werkt
en dat niet alle belemmeringen specifiek binnen de biobased economy vallen. Tevens wordt in het
rapport geconcludeerd dat veel nieuwe belemmeringen vooral structureel van aard zijn, wat
betekent dat een wijziging in wet- en regelgeving nodig is om de belemmering in kwestie weg te
nemen. Daarnaast wordt onderstreept dat de focus van het programma (te weten de aanpak van
28
Bex en Blank 2011, p. 20.
Bex en Blank 2011, p. 29.
30
Bex en Blank 2013, p. 12.
31
Bex en Blank 2013, p. 10.
29
8
belemmeringen door SIRA Consulting) op ‘innovatie belemmerende wet- en regelgeving’ ligt.32
Figuur 4 is zodanig in het voortgangsrapport opgenomen.
Figuur 4: Oplossingen in de waarde piramide
Opvallend is dat vrijwel alle belemmeringen die naar aanleiding van het rapport zijn opgelost, zich
bevinden in de categorieën brandstoffen en energie. Daar waar de toegepaste waarde in de
biobased economy het minst hoog is liggen de meeste oplossingen voor handen om
belemmeringen weg te nemen. In hetzelfde voortgangsrapport is voorts een figuur opgenomen
die laat zien waar de meest recent geïnventariseerde belemmeringen zich voordoen. Om een
goed inzicht te geven in de ontwikkelingen is ervoor gekozen om tevens die illustratie op te
nemen in figuur 5.
Figuur 5: Aanvullende belemmeringen in de waarde piramide
Ten aanzien van de meeste toepassingsgebieden doen zich nieuwe belemmeringen voor. Het
voortgangsrapport is slechts twee jaar na het rapport Botsende belangen in de biobased economy
verschenen en het aantal nieuwe belemmeringen spreekt voor zich. Deze ontwikkelingen geven
voldoende aanleiding om een onderzoek naar de juridische belemmeringen in de biobased
economy te verantwoorden.
32
Bex en Blank 2013, p. 28.
9
2.5 Tussenconclusie
Sinds de overheid de biobased economy op de agenda heeft gezet zijn verschillende rapporten
verschenen over belemmeringen die zich aldaar voordoen. SIRA Consulting laat in een tweetal
rapporten duidelijk zijn dat de biobased economy aan veranderingen onderhevig is en dat er
steeds nieuwe belemmeringen opdoemen, naar mate de biobased economy ontwikkeld. Met
name ten aanzien belemmeringen op het gebied van hoogwaardige toepassingen liggen de
oplossingen het minst voor handen en zijn structurele wijziging in het beleid nodig om de
belemmeringen op te lossen.
10
3. Inventarisatie van belemmeringen
In dit hoofdstuk zijn de belemmeringen opgenomen die in de interviews zijn aangedragen.33 Voor
een uitwerking van de interviews wordt verwezen naar bijlage I. Daar waar belemmeringen
dezelfde problematiek raken, is gekozen voor een indeling naar onderwerp. Daarom zijn sommige
belemmeringen ingedeeld in een overkoepelend thema. Bij elk onderwerp is de frequentie
waarmee de belemmering is aangedragen met een cijfer tussen haakjes aangegeven. Uit het
onderzoek zijn zowel juridische als niet-juridische belemmeringen naar voren gekomen. Alhoewel
dit onderzoek is gericht op de juridische belemmering, is er voor gekozen om tevens de nietjuridische belemmeringen in dit hoofdstuk op te nemen. Reden daarvoor is dat beide soorten
belemmeringen in veel gevallen nauw met elkaar samenhangen. Logischerwijs zal een juridische
analyse van niet-juridische belemmeringen in het volgende hoofdstuk achterwege blijven. In
paragraaf 3.1 zijn de juridische belemmeringen opgenomen en in paragraaf 3.2 de niet-juridische
belemmeringen. Dit hoofdstuk wordt afgesloten met een tussenconclusie in paragraaf 3.3.
3.1 Juridische belemmeringen (28)
Onder juridische belemmeringen worden belemmeringen verstaan die het milieurecht opwerpt in
de transitie naar een biobased economy. Opmerking verdient dat daarbij is gekeken naar
belemmeringen die de ondernemer ondervindt alsook naar de belemmeringen waar de
vergunningverlener (het bevoegd gezag) tegenaan loopt. Tot slot gaat het in deze paragraaf niet
uitsluitend om concrete regelgeving die in de transitie belemmerend werkt, maar ook om het
gebrek aan regelgeving om biobased activiteiten te reguleren.
3.1.1 Belemmeringen bij de inzet van afvalstoffen (6)
Beperkt gebruik van biomassa en grondstoffen door het afvalbegrip
Het gebruik van biomassa en grondstoffen wordt beperkt doordat veel biomassa en grondstoffen
als afval worden aangemerkt. Afval kan slechts worden verwerkt door een gecertificeerde
afvalverwerker. Om als gecertificeerd afvalverwerker te worden aangemerkt, dienen uitgebreide
procedures te worden gevolgd, wat extra tijd en geld kost. Tevens dienen er als afvalverwerker
meer regels in acht te worden genomen. Meer regels betekent meestal dat er meer tijd en geld
moet worden gestoken in het op orde houden van zaken. Daarnaast hebben afvalverwerkers in
het licht van het milieurecht een slecht imago, vanwege de schadelijke gevolgen voor het milieu.
Drie voorbeelden: (1) het substraat veen dat bij kweking van aardbeien als bijproduct vrijkomt.
Veen kan waardevol en volledig worden ingezet bij andere processen, maar de wet kwalificeert
het als afval. (2) In de Green Chemistry Campus in Bergen op Zoom wil een ondernemer
experimenteren met aardappelpulp. Aardappelpulp wordt echter aangemerkt als afvalstof. De
Green Chemistry Campus is geen gecertificeerde afvalverwerker, wat tot gevolg heeft dat de
experimenten met aardappelpulp niet kunnen doorgaan. (3) Een belemmering die zwaar weegt
heeft te maken met bepaalde soorten biomassa die als afval worden aangemerkt. Een voorbeeld
van een gevolg daarvan is dat een ondernemer die mest wil verwerken het digestaat (vergiste
mest) niet kan inzetten bij vermesting. De belemmering zit zowel in nationale als in Europese
regelgeving.
Onduidelijk of een stof al dan niet als afval wordt aangemerkt
Er bestaat veel onduidelijkheid over het onderscheid tussen afval en grondstoffen. Telkens moet
worden bekeken of een stof volgens EU-recht wordt aangemerkt als afvalstof of als grondstof.
Daarbij speelt tevens een rol de slechte communicatie tussen partijen (tussen overheden
33
Opmerking verdient dat in dit hoofdstuk de (subjectieve) ervaring van de geïnterviewde is verwoord. In het volgende
hoofdstuk zal worden gekeken in hoeverre die ervaringen zijn te herleiden naar een gebrek in wet- en regelgeving.
11
onderling en tussen overheid en ondernemer) en de implementatie van EU-recht naar Nederlands
recht die doorgaans veel tijd in beslag neemt.
3.1.2 Beperkte reguleringsmogelijkheden door ontwikkelingen in de wet(4)
De biobased economy ontwikkeld sneller dan de wet. Daardoor biedt de wet het bevoegd gezag
niet altijd de mogelijkheid om biobased activiteiten te reguleren. Een voorbeeld is het gebruik van
mobiele installaties in de biobased economy. Volgens de Wet milieubeheer moet een activiteit,
die nadelige gevolgen voor het milieu heeft, onder een inrichting vallen, alvorens de Wet
milieubeheer van toepassing is. De wet stelt echter als criterium dat een inrichting
plaatsgebonden is. Dit heeft tot gevolg dat mobiele, biobased activiteiten niet middels de
omgevingsvergunning kunnen worden gereguleerd.
3.1.3 Biobased activiteiten passen niet binnen het bestemmingsplan (6)
Bestemmingsplan geeft beginnende ondernemers onvoldoende ruimte
Het bestemmingsplan levert problemen op bij de opstartfase van een biobased activiteit. Het
opbouwen van biobased projecten, denk daarbij aan het gebruik van innovatieve technieken,
gebeurt in het begin voornamelijk aan huis (of in een nabijgelegen garage). Redenen daarvoor
lopen uiteen. Qua kosten is het goedkoper om thuis te experimenteren, dan een daartoe
bestemde ruimte te huren. Daarnaast is het nog maar de vraag of het project positief uit zal
pakken, waardoor verdergaande investeringen liever worden vermeden. Het bestemmingsplan
biedt die ruimte echter niet. De bestemming van het gebied is immers wonen. In dat gebied zijn
dergelijke milieuverontreinigende activiteiten niet toegestaan. Dit heeft tot gevolg dat als het
ware onder de radar wordt gewerkt, waarbij de activiteit niet gereguleerd wordt.
Bestemmingsplan beperkt industriële activiteiten binnen een agrarische bestemming
De bestemming agrarisch zorgt voor problemen bij industriële activiteiten. Daarbij is het lastig om
binnen een gebied met de bestemming agrarisch aanvullende voorwaarden te stellen. Ook wordt
een ondernemer beperkt in het bouwblok binnen de bestemming, bijvoorbeeld bij het plaatsen
van een grotere vergistingsinstallatie.
Verruiming meldingsplicht
Door de verruiming van de meldingsplicht vallen steeds meer bedrijven onder de algemene regels
van het Activiteitenbesluit. Ondernemers voldoen aan hun meldingsplicht en de melding wordt
geaccepteerd door het bevoegd bestuursorgaan. Echter, daarbij wordt niet gekeken naar
eventuele strijdigheid met het bestemmingsplan. Als later blijkt dat de meldingsplichtige activiteit
strijdigheid oplevert met het bestemmingsplan, dan zou de activiteit alsnog kunnen worden
stopgezet. Reeds gedane investeringen gaan daarbij verloren.
3.1.4 Beperkte inzet van compost (1)
Bij verwerking van compost worden niet alle stoffen en mineralen die vrijkomen aangemerkt als
bodemverbeteraar. In dat geval staat de Meststoffenwet compostering niet vrijelijk toe. Echter,
als de risico’s worden afgewogen met de voordelen van bepaalde compostverwerkingsmethoden,
dan wegen de voordelen veel zwaarder dan de nadelen.
3.1.5 Deregulering beperkt maatwerkmogelijkheden (3)
Deregulering beperkt instrumenten van de vergunningverlener
De centrale overheid wil aan de ene kant dereguleren. De gemeentelijke verordening moet
minder regels bevatten om de wettelijke structuur te vereenvoudigen. Aan de andere kant
12
moeten biobased activiteiten, waarbij nieuwe technieken worden gebruikt, worden gereguleerd.
Daarvoor dient de wet geschikte handvatten te bieden, die de vergunningverlener kan gebruiken
om dergelijke activiteiten te reguleren en eventueel onbekende risico’s in de hand te houden. De
belemmering die wordt ervaren is dat de vergunningverlener onvoldoende (wettelijke) middelen
heeft om biobased activiteiten, waarbij gebruik wordt gemaakt van nieuwe technieken en/of
stoffen, te kunnen controleren en reguleren.
Deregulering beperkt het bieden van maatwerk
Voorheen ging de vergunningverlener met de ondernemer rond de tafel zitten om een vergunning
op te stellen die goed aansloot op specificaties van de vergunningsplichtige activieit. Dit
resulteerde meestal in een vergunning op maat. Met de komst van omgevingsdiensten is daarvan
minder sprake. Omgevingsdiensten zijn ingericht met het oog op efficiëntie en behandelen een
groot aantal vergunningaanvragen, waardoor minder tijd per vergunning kan worden besteed. Dit
levert een voordeel op voor reguliere vergunningaanvragen, omdat zij sneller kunnen worden
afgehandeld. Echter, een nadeel voor unieke vergunningaanvragen, waarbij bijvoorbeeld
innovatie een belangrijke rol speelt. Een voorbeeld: de algemene regels van het activiteitenbesluit
biedt oplossingen voor reguliere projecten. Doordat steeds meer activiteiten middels het
Activiteitenbesluit wordt gereguleerd, ontstaat het gevaar dat bijzondere vergunningaanvragen
daaronder komen te lijden.
3.1.6 Beperkte inzet van gewasbeschermingsmiddelen (1)
Stoffen die op zich niet als schadelijk worden aangemerkt, worden wel schadelijk bevonden als ze
als gewasbeschermingsmiddel worden ingezet, denk aan bier en thee-extract. De
maatschappelijke waarde van de inzet van deze stoffen is groot. Echter, om deze onschadelijke
stoffen als ingrediënt voor gewasbbescherming in te zetten is een ontheffing vereist. Het
aanvragen van een ontheffing kost tijd en geld en het groene initiatief wordt op die wijze niet
beloond.
3.1.7 Lange doorlooptijd remt ontwikkelingen in de BBE (3)
De doorlooptijd van vergunningen wordt als te lang en zeer belemmerend ervaren. Op de eerste
plaats neemt de voorbereiding van de aanvraag in de praktijk veel tijd in beslag. Daarnaast moet
de termijn van zes maanden, ingeval de UOV-procedure van toepassing is, regelmatig worden
opgerekt, omdat de omgevingsdienst afhankelijk is van de adviezen van verschillende instanties,
zoals de gemeente, Rijkswaterstaat, het advies op grond van de Natuurbeschermingswet van
verschillende provincies etc. Twee voorbeelden: (1) De toepassing van mobiele biobased
activiteiten is minder aantrekkelijk door de doorlooptijd van de vergunningsprocedure. Als de
mobiele installatie bij een gebruiker wordt neergezet, dient diens vergunning te worden
gewijzigd. Die wijziging neemt in de meeste gevallen minimaal zes maanden in beslag, wat de
voordelen van het gebruik van mobiele installaties wegneemt, met name omdat de mobiliteit van
de installatie voor flexibiliteit zorgt. Het switchen tussen gebruikers wordt op deze manier enorm
belemmerd. (2) Een ondernemer heeft van Europa een subsidie gekregen voor een bepaalde
periode. Doordat op het moment dat de subsidie werd afgegeven nog geen besluit was gegeven,
kon het project niet aanvangen, terwijl de subsidieperiode reeds liep. “De beschikking kwam
binnen op 15 nov, terwijl de startdatum 1 sep 2013 is. Door trage besluitvorming verloren we dus
al 2.5 maand. De einddatum van de subsidie is 31 aug 2015 dus je projectduur is verkort.”
13
3.1.8 Onvoldoende ruimte voor experimenten en innovatie (2)
Creëren van ruimte voor innovatie
Het creëren van ruimte voor innovatie in de omgevingsvergunning is mogelijk, maar het kost veel
inspanning. Inspanning waarvoor niet wordt betaald en die dus niet wordt geleverd.
Omgevingsdiensten worden betaald per uur en zullen niet meer doen dan waarvoor ze worden
betaald. Daarnaast vergt het van een ondernemer een grote inspanning om uit te zoeken welke
stoffen gelijksoortige emissies hebben die binnen de vergunningskaders kunnen vallen, om die
stoffen in de toekomst te kunnen gebruiker, zonder dat daarvoor de vergunning dient te worden
gewijzigd. Indien eenmaal een vergunning is afgegeven kost het veel tijd om de vergunning te
wijziging om in te spelen op innoverende ontwikkelingen. Er is beperkte experimenteer- en
innovatieruimte in de reeds bestaande vergunning van een bedrijf.
Conserverende werking vergunning
Indien eenmaal een vergunning is afgegeven kost het veel tijd om de vergunning te wijziging om
in te spelen op innovatie. Er zijn beperkte mogelijkheden voor innovatie en experimenten binnen
de huidige vergunning van een bedrijf. Een milieuneutrale melding is mogelijk, maar daarvoor
dient de ondernemer veel tijd te steken in onderzoek naar de melding.
3.1.9 Vereiste expertise van milieurecht belemmert de ondernemer (2)
De te overleggen bescheiden in de vergunningaanvraag vergen een grote mate van expertise
In het Activiteitenbesluit zijn regels opgenomen omtrent de zogenoemde NEN-norm waaraan een
ondernemer moet voldoen. De last om aan te tonen dat aan die norm wordt voldaan, ligt bij de
ondernemer. De situatie heeft zich voorgedaan waarbij de ondernemer niet kon aantonen dat hij
aan de NEN-norm kon voldoen en dat hij afzag van zijn biobased project.
Langetermijngevolgen vergistingstechnieken onbekend
Bij vergistingsprocedures kunnen de emissies veranderen na verloop van tijd. Met name bij het
gebruik van nieuwe vergistingstechnieken zijn de langetermijngevolgen niet altijd een gegeven.
Een voorbeeld: het gebied waarin stankoverlast wordt ervaren bereikt ten tijde van de
vergunningverlening net niet een gebied met woonhuizen. Dan kan het goed zijn dat dat wel het
geval is na verloop van tijd. Bij de beoordeling van de vergunning wordt in principe alleen op
hetgeen opgenomen in de aanvraag beslist; andere zaken komen pas bij controle aan het licht. Als
de aanvrager bepaalde zaken vergeten is op te nemen in de aanvraag (bijvoorbeeld wegens
gebrek aan deskundigheid), dan kan hij daar later voor worden gesanctioneerd.
14
3.2 Niet-juridische belemmeringen (19)
Niet-juridische belemmeringen vormen in dit onderzoek de restcategorie. Het gaat hier om
belemmeringen die niet worden opgeworpen door een discrepantie tussen de wet en biobased
activiteiten, maar door andere factoren. Beleid (met name organisatorisch) en financieel vormen
in deze paragraaf de belangrijkste groepen van niet- juridische belemmeringen.
3.2.1 Beleidsmatig / organisatorisch (8)
Terughoudendheid bij vergunningverlener
Alhoewel de overheid biobased projecten wil stimuleren, worden nieuwe innovatieve, biobased
projecten juist erg terughoudend beoordeeld door vergunningverleners. Er spelen namelijk veel
onbekende factoren waardoor de vergunningverlener niet happig is om voor een dergelijk project
een vergunning te geven.
Doorgang project afhankelijk van de bereidwilligheid van de vergunningverlener
De doorgang en voortgang van het project zijn afhankelijk van de beoordeling van de
vergunningverlener. De vergunningverlener bepaalt immers of de vergunning al dan niet wordt
verleend. Ervaren wordt dat het afhankelijk is van de bereidwilligheid van de vergunningverlener
of het project kan doorgaan of niet. Dit speelt met name bij innovatieve projecten. Zo zal de ene
vergunningverlener het project door laten gaan met slechts een meldingsplicht, een ander kan
een vergunningsplicht opgeven en weer een ander is niet bereid om de vergunning te verlenen,
omdat er onbekende risico’s spelen waarvoor hij niet bereid is om in te staan.
Inconsistent beleid
Het beleid op het gebied van de biobased economy is inconsistent, waardoor ondernemers niet
zeker zijn van de continuïteit van hun project. Twee voorbeelden: (1) de bijmengpercentages van
biomassa veranderen steeds en (2) de subsidieregelingen voor zonnepanelen zijn tevens
regelmatig aan verandering onderhevig. Het gevolg is het faillissement van sommige
ondernemers, omdat zij de kosten die de veranderingen met zich meebrengen niet meer kunnen
dragen of omdat het project niet meer binnen de kaders van het beleid past. De consistentie van
het beleid op het gebied van biobased economy is afhankelijk van het huidig bestuur in de
provincie. Als de nieuwe provincie (na verkiezingen) het beleid steunt, dan is er geen probleem.
Als ze een nieuwe koers varen, dan zal met name de ondernemer de klappen moeten opvangen.
Aanpassing van het project in het licht van een nieuw beleid brengt tijd en kosten met zich mee.
In die zin zijn er beperkte mogelijkheden voor een langjarig subsidiebeleid.
Nadere invulling biobased beleid
Op provinciaal niveau wordt in beleidsstukken aangegeven dat de provincie zich actief inzet voor
biobased activiteiten en die projecten stimuleert. Een nadere invulling van die doelstelling blijft
echter vaag. Stimulering vindt vrijwel altijd plaats door middel van het verstrekken van subsidies.
Niet-financiële belemmeringen worden daarmee niet weggenomen en blijven bestaan. Daarbij
moet in aanmerking worden genomen dat subsidies veelal een tijdelijk karakter hebben.
Ondernemen in de biobased economy is duur en dus zijn subsidies nodig om ondernemers aan te
trekken. Als de subsidieregeling stopt, is de kans groot dat ondernemers weer kiezen voor nietduurzame projecten, omdat die simpelweg rendabeler zijn. De grondstoffenmarkt wordt immers
alsmaar duurder en tevens zijn de importheffingen op bepaalde biologische stoffen duurder in
Nederland dan elders in Europa.
15
Stimuleren van sectoren
Het is lastig om complete sectoren te stimuleren middels regelgeving en beleid, omdat in veel
gevallen innovatieve biobased activiteiten zich niet lenen voor een algemene indeling, wegens
unieke kenmerken.
Verschil tussen beleidsmedewerkers en vergunningverleners
Beleidsmedewerkers economy willen biobased activiteiten juist erg steunen, terwijl medewerkers
van vergunningen, toezicht en handhaving juist strikt de regels willen toepassen. Hierdoor
ontvangt de ondernemer gemengde signalen. Afval is doorgaans strikt geregeld middels EU-recht.
Hierdoor zijn slechts beperkte mogelijkheden in Nederlandse wetgeving om problemen rondom
afval landelijk weg te nemen. Middels vergunningen kan veel meer worden gereguleerd.
Precedentwerking
Precedentwerking wordt in gevallen als weigeringsgrond voor een vergunning aangedragen.
Goede duurzame projecten worden beperkt in hun ontwikkeling, omdat de gemeente bang is dat
het anderen zal aantrekken en er te veel ondernemers zich in een bepaald gebied willen vestigen.
3.2.2 Financieel (7)
Hoogwaardige toepassingen zijn prijstechnisch minder aantrekkelijk
De hoogwaardige toepassingen van biomassa, zoals medicijnen en fijnchemie, zijn prijstechnisch
minder aantrekkelijk dan laagwaardige toepassingen, zoals verbranding voor het opwekken van
energie. Hierdoor wordt de ontwikkeling van hoogwaardige toepassingen die biobased zijn
belemmerd.
Hoge importheffingen bio-ethanol
In Nederland gelden hoge importheffingen voor bio-ethanol. Bio-ethanol wordt voornamelijk
ingezet als voertuigbrandstof. Doordat de importheffingen van bio-ethanol in Nederland hoger
zijn dan in het buitenland, is het financieel gezien minder aantrekkelijk om in Nederland
duurzaam te ondernemen.
Ondernemen in de biobased economy is minder rendabel
Ondernemen in de biobased economy is over het algemeen duurder en minder rendabel dan
ondernemen in een economy gebaseerd op fossiele brandstoffen.
Gebruik van luchtwassers is duur
De Rijksoverheid wil dat bepaalde milieuverontreinigende bedrijven gebruik maken van
luchtwassers. Luchtwassers verminderen de uitstoot die nadelig is voor het milieu. Echter,
luchtwassers en de filters die regelmatig moeten worden vervangen zijn duur. Gevolg is dat bij
controles blijkt dat veel boeren niet over de luchtwassers beschikken of die niet hebben aanstaan,
omdat het vervangen van dergelijke filters duur is. De belemmering die hier speelt is dat de
kosten van het bevorderen van een betere luchtkwaliteit te hoog zijn voor ondernemers om te
dragen.
Wijziging van mestcovergistingscentrales is prijstechnisch niet aantrekkelijk
Het wijzigen van een mestcovergistingscentrale is prijstechnisch niet aantrekkelijk, dit probleem
doet zich met name voor in de provincie Zuid-Holland.
16
3.2.3 Vestigingsklimaat buitenland aantrekkelijker (2)
In het buitenland is het klimaat voor biobased projecten aantrekkelijker. Het gaat om de
omgeving, te denken aan weersomstandigheden en de kwaliteit van de grond. Hierdoor kan
bijvoorbeeld kwalitatief betere biomassa worden verwerkt.
3.2.4 Kennisachterstand (2)
Kennisachterstand op het gebied van afvalstromen
Bij onbekende afvalstromen kan onbekende uitstoot vrijkomen, dat voor risico's zorgt. Er zijn
geen goede testtechnieken om biomassa en afvalstromen te testen. Er is sprake van een
kennisachterstand op het gebied van afvalstromen, waardoor de verwerking van nieuwe
afvalstromen onder zeer strikte voorwaarden wordt gereguleerd.
Weinig kennis over inputkwaliteit biomassa
Over de inputkwaliteit van biomassa is zeer weinig bekend. Er zijn geen kwaliteitscriteria om de
kwaliteit van biomassa te testen. Daardoor worden verschillende stoffen uitgesloten voor
reguliere verwerking en vinden er zeer zware controles klaar. Ten aanzien van biomassa is er een
groot grijs gebied. Als er twijfels bestaan over bepaalde biomassa en emissies, dan is men geneigd
om het aan te merken als afval.
3.3 Tussenconclusie
Op juridisch vlak worden ten aanzien van afval en het bestemmingsplan de meeste
belemmeringen ervaren. In veel gevallen wordt ervaren dat de wet de ondernemer onvoldoende
ruimte biedt om biobased activiteiten vrijelijk te verrichten. De oorzaak daarvan is voornamelijk
gelegen in ontheffingen en vergunningen die dienen te worden aangevraagd, wat doorgaans veel
tijd en geld kost. Andere oorzaken zijn gelegen in dat de wet in sommige gevallen het gebruik van
bepaalde stoffen niet toestaat en het bestemmingsplan dat gebiedsbeperkingen opwerpt. Aan de
zijde van het bevoegd gezag (de vergunningverlener) wordt als voornaamste belemmering
ervaren dat de wet onvoldoende handvatten biedt om biobased activiteiten te reguleren. De
belangrijkste oorzaken daarvoor zijn de snelle ontwikkelingen in de biobased economy ten
opzichte van ontwikkelingen in wet- en regelgeving en deregulering. Aanpassingen in de wet zijn
nodig, maar nemen veel tijd in beslag. De meeste niet-juridische belemmeringen die worden
ervaren zijn beleidsmatig/organisatorisch of financieel van aard. Oorzaken daarvoor zijn
voornamelijk gelegen in respectievelijk terughoudendheid van de vergunningverlener bij de
beoordeling van biobased activiteiten, waarbij gebruik wordt gemaakt van nieuwe stoffen en
technieken, inconsistentie van het biobased beleid en de hoge kosten die zijn verbonden aan het
ondernemen in de biobased economy. Tevens zorgen kennisachterstanden op het gebied van
afvalstromen en de inputkwaliteit van biomassa voor belemmerende werking.
17
4. Juridische analyse van belemmeringen
Naar aanleiding van de belemmeringen die in het vorige hoofdstuk zijn geïnventariseerd zal in dit
hoofdstuk een analyse worden gemaakt per thema waarin de verschillende belemmeringen zijn
ingedeeld. De analyse bestaat uit drie onderdelen. Op de eerste plaats zal worden gekeken naar
het huidig stelsel van wet- en regelgeving dat betrekking heeft op de belemmering. Vervolgens
wordt een verklaring gegeven van hoe de belemmering is ontstaan gezien de toepasselijke weten regelgeving en de informatie die in de interviews is aangedragen. Tot slot wordt per
belemmering een conclusie getrokken over de doeltreffendheid van de regelgeving in relatie tot
de praktijk. Dit hoofdstuk wordt afgesloten met een tussenconclusie, waarin de belangrijkste
conclusies uit de analyses zijn weergegeven.
4.1 Afval (6)
Afval wordt veelal beschouwd als een hoop van afgedankte stoffen. De verwijdering van afval
brengt in de meeste gevallen schadelijke gevolgen voor het milieu met zich mee. Verbranding en
dumping zijn daarvan voorbeelden. Als voor afval een nuttige toepassing kan worden gevonden,
dan levert dat twee belangrijke voordelen op, namelijk het terugdringen van de uitstoot van
schadelijke stoffen en het leveren van een bijdrage in een ander proces. In het Landelijk
afvalbeheerplan 2009-2021 (LAP) wordt onder nuttige toepassing verstaan: recycling, hergebruik,
benutten, terugwinnen, recovery, opnieuw gebruiken.34 De toepassing van stoffen die als afval
worden aangemerkt, levert in sommige gevallen echter belemmeringen op.
Huidig stelsel van wet- en regelgeving
In art. 191 lid 1 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) zijn de
belangrijkste doelstellingen opgenomen van de Europese Unie met betrekking tot het
milieubeleid. Hieronder wordt onder andere verstaan het behoud, bescherming en verbetering
van de kwaliteit van het milieu. Ter verwezenlijking van die doelstelling kunnen het Europees
Parlement en de Raad activiteiten vaststellen volgens de gewone wetgevingsprocedure, art. 192
lid 1 VWEU. Met die grondslag is in 2008 Richtlijn 2008/98/EG betreffende afvalstoffen en tot
intrekking van een aantal richtlijnen vastgesteld (hierna: Kaderrichtlijn afvalstoffen).35 Het doel
van de richtlijn is als volgt in art. 1 verwoord:
Bij deze richtlijn worden maatregelen vastgesteld ter bescherming van het milieu en de menselijke
gezondheid door preventie of beperking van de negatieve gevolgen van de productie en het
beheer van afvalstoffen, ter beperking van gevolgen in het algemeen van het gebruik van
hulpbronnen en ter verbetering van de efficiëntie van het gebruik ervan.
In art. 3 onder 1 van de Kaderrichtlijn afvalstoffen wordt een definitie van het begrip afvalstof
gegeven:
1. „afvalstof”: elke stof of elk voorwerp waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te
ontdoen of zich moet ontdoen;
In jurisprudentie is verder uitgewerkt wanneer de houder zich al dan niet wil ontdoen van een
stof. In een uitspraak van de Adeling bestuursrechtspraak van de Raad van State36 van 15 juli 2009
rees de vraag of groencompost, een product dat vrijkomt bij de compostering van groenafval,
onder het afvalbegrip valt. De Afdeling vond dat er een afzetmarkt voor het groencompost is en
34
Landelijk afvalbeheerplan 2009-2021 (LAP) 2009, p. 160.
PbEU 2008, L 312/3.
36
ABRvS 15 juli 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ2643.
35
18
dat de houder om die reden niet te kennen gaf dat hij zich van het grondcompost wilde ontdoen.
Niet alle stoffen die onder deze definitie zijn onder te brengen worden aangemerkt als afval. In
art. 2 lid 1 wordt aangegeven op welke stoffen de Kaderrichtlijn afvalstoffen niet van toepassing
is. Het gaat onder andere om gasvormige effluenten, niet verontreinigde grond en bijzondere
stoffen, zoals afgedankte explosieven en radioactieve afvalstoffen (zie ook art. 10.1a Wm). In lid 2
worden enkele afvalstoffen expliciet uitgesloten van de richtlijn, zoals afvalwater en dierlijke
bijproducten. De lidstaat dient ervoor te zorgen dat ondernemingen en inrichtingen die afval
willen verwerken, van de bevoegde instantie een vergunning nodig hebben, art. 23 van de
Kaderrichtlijn afvalstoffen. Voorts kan de lidstaat vrijstelling van die verplichting geven in de twee
volgende gevallen, art. 24 Kaderrichtlijn afvalstoffen. Bij:
a) verwijdering van hun eigen niet-gevaarlijke afvalstoffen op de plaats van productie, of
b) nuttige toepassing van afvalstoffen.
Een richtlijn is verbindend ten aanzien van het te bereiken resultaat en dient te worden
geïmplementeerd in de nationale wetgeving, art. 288 VWEU. De Kaderrichtlijn afvalstoffen37 is in
2011 geïmplementeerd in de Nederlandse wetgeving, onder andere in de Wet milieubeheer.
In 2000 is in de bijlage bij beschikking nr. 2000/532/EG een lijst van afvalstoffen opgenomen: de
Europese Afvalstoffenlijst (EURAL)38, overeenkomstig art. 175/442/EEG (oud). Een stof die op die
lijst is opgenomen wordt slechts als afvalstof aangemerkt, indien deze tevens onder de definitie
van het begrip afvalstof van art. 3 onder 1 Kaderrichtlijn afvalstoffen (zie art. 7 lid 1 Kaderrichtlijn
afvalstoffen) kan worden ondergebracht. De EURAL is opgesteld ter uniformering van de
categorisering van afvalstoffen binnen Europa. Een besluit van de Commissie is verbindend in al
haar onderdelen, art. 288 VWEU. Dat wil zeggen dat van de stoffen die in de EURAL zijn
opgenomen niet bij Nederlands recht kan worden afgeweken.
De Wet milieubeheer onderscheidt drie verschillende soorten afvalstoffen: huishoudelijke
afvalstoffen, bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen, art. 1.1 lid 1 Wm. Huishoudelijke
afvalstoffen zijn afvalstoffen uit particuliere huishoudens, gevaarlijke afvalstoffen zijn afvalstoffen
die een of meer gevaarlijke eigenschappen beziten, die zijn genoemd in bijlage III bij de
Kaderrichtlijn Afvalstoffen. Bedrijfsafvalstoffen zijn afvalstoffen niet zijnde huishoudelijke
afvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen en vormt als het ware een restcategorie. Voorts bepaalt
art. 2.1 lid 1 onder e Wabo jo. art. 2.1 lid 2 Bor dat voor categorieën inrichtingen die zijn
aangewezen in bijlage I, onderdeel B, en onderdeel C én waartoe een zogenaamde IPPC-installatie
behoort, een vergunningsplicht geldt. In de IPPC-richtlijn39 is voorts bepaald wat onder een IPPCinstallatie wordt verstaan. In art. 4 van deze richtlijn staat
De lidstaten treffen de nodige maatregelen om ervoor tezorgen dat geen installatie c.q.
stookinstallatie, afvalverbrandingsinstallatie of afvalmeeverbrandingsinstallatie wordt
geëxploiteerd zonder een vergunning.
Daarnaast wordt in art. 28 lid 1 van bijlage I, onderdeel B, en onderdeel C van het Bor aangegeven
dat tot categorieën inrichtingen behoren, inrichtingen voor het opslaan, bewerken, verwerken,
vernietigen, overslaan, storten of het anderszins op of in de bodem brengen van afvalstoffen.
Daarbij gelden voor het opslaan van afvalstoffen (kleine) minimum hoeveelheden.
Hieruit volgt dat voor een inrichting waar afval wordt verwerkt een vergunningsplicht geldt.
Art. 10.40 lid 1 jo. 10:37 lid 2 sub b onder 1 Wm bepaalt dat afvalverwerkers die bevoegd zijn om
afvalstoffen nuttig toe te passen of te verwijderen op grond van een omgevingsvergunning, een
37
PbEU 2008, L 312/3.
PbEU 2000, L 226/6.
39
PbEU 2010, L 334/17.
38
19
meldingsplicht hebben ten aanzien van bedrijfs- en gevaarlijke afvalstoffen. Deze melding dient te
worden gedaan bij een door de minister aangewezen instantie, aldus art. 10.40 lid 1 Wm. De
Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer heeft in art. 1 van het
Besluit mandaat, volmacht en machtiging Stichting Landelijk Meldpunt Afvalstoffen ‘de voorzitter
van het bestuur van de Stichting Landelijk Meldpunt Afvalstoffen wordt mandaat, volmacht en
machtiging verleend tot het verrichten van de handelingen respectievelijk het nemen van besluiten
voor zover deze voortvloeien uit die handelingen, in het kader van de artikelen 10.38, derde lid,
en 10.40, eerste lid, van de Wet milieubeheer.’. De melding bevat onder andere de hoeveelheid
afvalstoffen, de wijze waarop afvalstoffen nuttig worden toegepast of worden verwijderd en de
naam en het adres van degene van wie de afvalstoffen afkomstig zijn, art. 10.40 lid 1 Wm.
Verdere uitwerking van de meldingsplicht wordt gegeven in het Besluit melden
bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen.
Voorbeeld: inzet van digestaat
Om eindproducten te kunnen verhandelen als meststof dient het product ingevolge art. 4 sub d
van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet te zijn opgenomen in onderdeel IV van bijlage Aa van
de betreffende uitvoeringsregeling. De voorwaarden waaronder het digestaat van covergisting
kan worden gebruikt als (dierlijke) mest zijn aldaar opgenomen. Indien het voor minimaal 50%
(qua gewicht) uit dierlijke mest bestaat en is opgenomen in de zogenaamde positieve lijst van
onderdeel IV van bijlage Aa van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet, dan mag het product
worden ingezet als mest. Voldoet het niet aan een van deze voorwaarden, dan wordt het product
aangemerkt als afval en dient het als dusdanig te worden vervoerd en verwerkt.
Verklaring van de belemmering
De belemmering die vele ondernemers ervaren omtrent de beperkte inzet van afval bij biobased
activiteiten is gezien het voorgaande verklaarbaar. Een stof in de EURAL wordt echter alleen als
afvalstof aangemerkt, indien die mede onder de definitie van art. 3 onder 1 van de Kaderrichtlijn
afvalstoffen valt. Een gevolg daarvan is dat de stof slechts voor nuttige toepassing mag worden
gebruikt door middel van een omgevingsvergunning. Ook daarvoor dienen
vergunningsprocedures te worden doorlopen wat tijd en geld kost. Daarnaast moet aan de
meldingsplicht worden voldaan, waarvoor de verwerker specifieke gegevens dient bij te houden.
Ook daar zal veel tijd en geld in moeten worden gestoken. Ondernemers die bijvoorbeeld middels
het inzetten van bijproducten de toegevoegde waarde van de activiteit voor de biobased
economy willen vergroten, worden tegengehouden door afvalwetgeving; in het geval het product
onder het afvalbegrip valt.
Tevens willen ondernemers in de biobased economy niet worden aangemerkt als afvalverwerkers
wegens het slechte imago. Een en ander is reeds aangekaart in bijvoorbeeld het eerder besproken
rapport Botsende belangen in de biobased economy en in het rapport: Een verkenning van de
(juridische) belemmeringen in de ontwikkeling van de biobased economy in Nederland van Pro
Facto.40 In het laatstgenoemde rapport wordt vervolgens aangegeven dat met de komst van de
implementatiewet EG-kaderrichtlijn afvalstoffen41 het afvalbegrip is beperkt. Daardoor vallen
enkele biomassa, als stro en mest niet meer onder het begrip afval en kunnen worden verwerkt
zonder dat daarvoor een vergunning vereist is.
Doeltreffendheid
In de verwerking van afval is Nederland gezien EU-regelgeving niet vrij. Hetgeen volgens EU-recht
als afval wordt aangemerkt kan niet vrijelijk worden ingezet in biobased activiteiten. Die
beperking wordt gerechtvaardigd doordat de gecontroleerde verwerking van afval de
40
41
Haisma 2011, p. 9.
Stb. 2011, 103.
20
bescherming van het milieu beoogt. De eerder besproken overheidsvisie heeft als ondertitel ‘De
keten sluiten’. Daarmee wordt gedoeld op een ideaal scenario waarin geen producten worden
weggegooid, maar worden benut in andere processen. Dat uitgangspunt sluit niet goed aan op de
huidige regelgeving omtrent de verwerking en het nuttig toepassen van afvalstoffen, vanwege het
geld dat en de inspanning die moet worden gestoken in het lange vergunningstraject. Tevens
heeft de provincie Noord-Brabant aangegeven dat niet in alle gevallen duidelijk is wat wel en niet
onder afval wordt verstaan, vanwege wijzigingen die van tijd tot tijd worden doorgevoerd in de
Afvalstoffenrichtlijn. Daaruit kan worden geconcludeerd dat de vertaalslag van Europees naar
Nationaal recht niet voor alle partijen duidelijk is. Vanuit Europa zijn er bepalingen omtrent afval
die om gegronde redenen niet kunnen wijken om ondernemen in de biobased economy
toegankelijker te maken. In de overheidsvisie wordt het nuttig toepassen van stoffen echter
gestimuleerd, alhoewel veelvuldig wordt ervaren dat de huidige afvalregelgeving daar niet aan
bijdraagt, doordat telkens lange en dure vergunningsprocedures dienen te worden doorlopen.
Tevens wordt niet in alle gevallen voldoende gecommuniceerd over wat wel en wat niet als
afvalstof wordt aangemerkt, wat zorgt voor onduidelijkheden bij de ondernemer.
4.2 Reguleringsmogelijkheden (4)
De wet geeft het bevoegd gezag regels die gehanteerd moeten worden bij de beoordeling van
vergunningaanvragen. Zo ook voor vergunningaanvragen met betrekking tot activiteiten die
schadelijke gevolgen voor het milieu hebben. De vergunningverlener loopt echter tegen een
probleem aan, als de praktijk de wet inhaalt en de wet tekortschiet om de laatste ontwikkelingen
te reguleren.
Huidig stelsel van wet- en regelgeving
Ontwikkelingen in de biobased economy gaan steeds sneller. In de Hoofdlijnennotitie Biobased
Economy wordt gezegd: “via de cross-sectorale topsectorenaanpak van dit kabinet zal de
overgang naar een biobased economy worden versneld”.42 Met name naar aanleiding van het
eerder besproken rapport Botsende belangen in de biobased economy wordt duidelijk dat
ontwikkelingen in de biobased economy gepaard gaan met belemmeringen in wet- en
regelgeving. In de inleiding wordt aangegeven: ‘In iedere transitie is het logisch dat er
belemmeringen in de wet- en regelgeving zijn, omdat met regelgeving diverse maatschappelijke
belangen worden gehandhaafd en de bestaande regels voortkomen uit het verleden en de BBE een
visie is op de toekomst’.43 De wet heeft moeite met het bijhouden van die ontwikkelingen in de
biobased economy. Wetgevingsprodecures nemen doorgaans veel tijd in beslag, door
voorbereidingsprocedures, beraadslaging, advisering, bespreking etc. Daardoor kan in gevallen de
wet onvoldoende middelen bieden om innovatieve biobased activiteiten te reguleren.
Activiteiten die nadelige gevolgen voor het milieu hebben kunnen middels de
omgevingsvergunning voor de activiteit milieu worden gereguleerd, indien zij onder het
inrichtingsbegrip kunnen worden ondergebracht, zie art. 2.1 lid 1 sub e jo. 1.1 lid 1 jo. 1.1 lid 3
Wabo jo. 1.1 lid 4 Wm. In art. 2.1 lid 1 onder e Wabo staat immers dat het verboden is om zonder
omgevingsvergunning een inrichting op te richten, te veranderen of de werking te veranderen of
in werking te hebben. Voor de definitie van het begrip inrichting dient de Wet Milieubeheer te
worden geraadpleegd. In juni 1991 werd de betekenis van het inrichtingsbegrip zoals dat nu is
opgenomen in de Wet milieubeheer gedefinieerd. Daarbij werd aansluiting gezocht bij
jurisprudentie.44 In art. 1.1 lid 1 Wm staat de volgende definitie:
42
Hooflijnennotitie Biobased Economy 2012, p.4.
Bex en Blank 2011, p. 8.
44
Kamerstukken II 1990/1991, 21087, 36, p. 1.
43
21
inrichting: elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was,
ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht;
In literatuur en jurisprudentie zijn deze criteria nader uitgewerkt.45 Een inrichting is een inrichting
in de zin van de Wet milieubeheer als, kort gezegd, er sprake is van een winstoogmerk óf, indien
er geen sprake is van een winstoogmerk, als de activiteit een hobbymatig karakter overstijgt en
met enige regelmaat plaatsvindt. Daarnaast dient de inrichting begrensd te zijn of te kunnen
worden. Dat wil zeggen dat de activiteit op een vaste plaats geschiedt. Als de activiteit niet kan
worden begrensd, dan is er geen sprake van een inrichting in de zin van de Wet milieubeheer. Er
zijn uitzonderingen gemaakt ten aanzien van vaartuigen, voor zolang zij exclusief aanspraak
maken op het water waar de activiteit plaatsvindt. Een andere uitzondering geldt ten aanzien van
losgelegen akkers. Gesteld kan worden dat die akkers niet onder het inrichtingsbegrip van de Wet
milieubeheer kunnen worden ondergebracht. In art. 1.4a van het Activiteitenbesluit is echter
bepaald dat ten aanzien van bepaalde agrarische activitieiten, zoals die op akker- en landbouw
worden verricht, het Activiteitenbesluit toch van toepassing is. In de eerder aangehaalde
toelichting op het inrichtingsbegrip werd het volgende expliciet opgemerkt: “Mobiele installaties
vallen buiten de omschrijving tenzij deze gemeenlijk binnen een bepaalde begrenzing zijn
opgesteld of afgemeerd.”.46 Daarmee wordt gedoeld op bijvoorbeeld houtversnipperaars of
pompen die op één en hetzelfde bedrijventerrein werkzaam zijn. Een derde criterium dat uit het
wetsartikel kan worden gehaald is dat de activiteit enige continuïteit moet waarborgen. Dat kan
worden afgeleid uit het zinsdeel: ‘pleegt te worden verricht’. De activiteit dient dus voor een
bepaalde periode worden verricht. In jurisprudentie is bepaald dat het moet gaan om een termijn
van tenminste zes maanden.47
Verklaring van de belemmering
In de biobased economy wordt er gebruik gemaakt van mobiele, biobased activiteiten.
Voorbeelden zijn de mobiele pyrolyse-installatie van het bedrijf Nettenergy, een mobiele
algenraffinaderij48 en een mobiele houtversnipperaar49. Hét kenmerk van mobiele installaties is
dat de installatie niet plaatsgebonden is. Dat betekent dat de activiteit niet onder het
inrichtingsbegrip van de Wet milieubeheer valt en de daarmee samenhangende regelgeving niet
van toepassing is. Dat heeft tot gevolg dat de omgevingsvergunning de milieubelastende activiteit
niet kan reguleren, terwijl er wel sprake is van schadelijke uitstoot. Indien de gebruiker over een
omgevingsvergunning beschikt voor zijn reeds bestaande inrichting, dan kan de mobiele installatie
middels actualisering van de vergunning deel uitmaken van de inrichting in kwestie, art. 8.41 Wm
jo. 1.9b jo. 1.10 Activiteitenbesluit. Buiten die gevallen lijken de mogelijkheden beperkt om de
activiteit te kunnen reguleren. Een voorbeeld dat de problematiek goed illustreert is de inzet van
een mobiele installatie die op locatie biomassa omzet in een biobased brandstof, die vervolgens
wordt ingezet voor lokale energievoorziening. Als de energievoorziening is bedoeld voor een
woonhuis, dan is er geen mogelijkheid om de activiteit te reguleren middels een bestaande
omgevingsvergunning. Reeds is opgemerkt, dat de ‘inrichting’ waar de activiteit wordt verricht,
een winstoogmerk dient te hebben of dat het een hobbymatig karakter overstijgt. Een huis is
daarom niet aan te merken als een inrichting in de zin van de Wet milieubeheer. Vervolgens rijst
de vraag of de installatie op zichzelf als inrichting kan worden aangemerkt. Het antwoord is nee.
Mobiele installaties hebben een tijdelijk karakter en vallen gezien het zes-maanden-criterium niet
onder het inrichtingsbegrip. Met het Besluit mobiel breken bouw- en sloopafval is weliswaar
regelgeving opgesteld om de inzet van mobiele puibrekers te reguleren, maar deze oplossing
beperkt zich echter tot mobiele puinbrekers en biedt geen oplossing voor mobiele installaties met
45
Van ’t Lam e.a. 2002, p. 17-39.
Kamerstukken II 1990/1991, 21087, 36, p. 1.
47
ABRvS 21 december 1995, ECLI:NL:RVS:1995:AP8697.
48
TNO bouw mobiele algenraffinaderij 2013.
49
Rusthoeve versnippert snoeihout voor duurzame warmte 2014.
46
22
een andere functie. Hetzelfde probleem doet zich voor bij de inzet van mobiele biobased
installaties in een natuurgebied. Bij onderhoudswerkzaamheden kunnen houtopstanden en
grashopen ontstaan. Regulering door middel van het milieurecht is echter beperkt mogelijk,
doordat de activiteit niet gedurende een zekere periode geschiedt. Niet-regulering van dergelijke
activiteiten is onwenselijk, er is immers sprake van een chemisch proces waarbij emissies
vrijkomen. Daarnaast kan de luchtkwaliteit verslechten en kunnen omwonenden te maken krijgen
met geluids- en stankoverlast. Het gevolg is regulering van dergelijke activiteiten in een grijs
gebied. Uit de afgelegde interviews is naar voren gekomen dat het afhankelijk is van de
vergunningverlener of een dergelijke activiteit kan plaatsvinden of niet. De een zou de activiteit
gedogen en de ander reguleren middels een meldingsplicht. Enkelen zouden de
vergunningaanvraag op voorhand afwijzen. Daarbij speelt mee of de actviteit in een woongebied
of in the middle of nowhere plaatsvindt. Ter illustratie van hoe verschillende mobiele inrichtingen
middels huidig recht worden gereguleerd is in bijlage II een overzicht opgenomen. Opmerking
verdient dat de oplossingen die aldaar worden besproken veelal gericht zijn op een specifieke
activiteit en niet zonder meer kunnen worden toegepast op de problematiek zoals die in deze
paragraaf is besproken.
Doeltreffendheid
De criteria die aan het inrichtingsbegrip uit de Wet milieubeheer worden verbonden, zorgen
ervoor dat het bevoegd gezag, in gevallen waar sprake is van een mobiele installatie die nadelige
gevolgen voor het milieu heeft, de activiteit niet kan reguleren middels het milieurecht. Uit dit
onderzoek komt naar voren dat een groot deel van de geïnterviewden dergelijke
vergunningaanvragen terughoudend beoordelen en zelfs ontmoedigen indien op voorhand blijkt
dat de activiteit niet middels de omgevingsvergunning kan worden gereguleerd. Dit effect botst
met de overheidsvisie die ondernemers in de biobased economy juist wil stimuleren. Gesteld kan
worden dat er sprake is van een hiaat in de wetgeving.
4.3 Bestemmingsplan (6)
Het bestemmingsplan is een instrument waarmee een bestuursorgaan gebieden kan indelen in
bepaalde bestemmingen, zoals wonen en bedrijvigheid. Een voordeel is dat bijvoorbeeld zware
industrie kan worden geweerd uit een gebied waar veel woonhuizen staan. Een nadeel is echter
dat daardoor in sommige gevallen gewenste activiteiten niet kunnen plaatsvinden, omdat zij niet
overeenkomen met de geldende bestemming. Zo ook ten aanzien van biobased activiteiten.
Huidig stelsel van wet- en regelgeving
De ondernemer die middels een biobased activiteit een bijdrage wil leveren aan de biobased
economy zal in onder omstandigheden een vergunning moeten aanvragen voor de activiteit. Bij
de omzetting van biomassa speelt de uitstoot van schadelijke stoffen een rol. Om een dergelijke
activiteit te kunnen reguleren is een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu in de zin van
art. 2.1 lid 1 sub e Wabo vereist. De beoordeling van een omgevingsvergunning voor de activiteit
milieu geschiedt aan de hand van art. 2.14 Wabo, waar de beoordelingscriteria voor het bevoegd
gezag zijn opgenomen. Lid 7 van het laatstgenoemde artikel schrijft voor dat het bevoegd gezag
de gronden en gebouwen rondom de activiteit in aanmerking neemt overeenkomstig het geldend
bestemmingsplan of beheersverordening. Ten aanzien van het bestemmingsplan wil dat niets
anders zeggen dan dat de activiteit binnen het bestemmingsplan moet passen. Niet voor alle
milieuactiviteiten geldt een vergunningsplicht. De overheid wil steeds meer bedrijven onder de
algemene regels van het activiteitenbesluit doen vallen (waarover meer in paragraaf 4.5).50
Daarmee gaat een verruiming van meldingsplichtige activiteiten gepaard. De bedoelde
meldingsplicht is terug te vinden in art. 8.40 Wm jo. 1.9b Activiteitenbesluit. Ten aanzien van
50
Activiteitenbesluit: Steeds meer bedrijven onder algemene regels 2011.
23
meldingsplichtige activiteiten is toetsing aan het bestemmingsplan als bij vergunningsplichtige
activiteiten niet aan de orde.
Het opstellen van een bestemmingsplan is een verplichting voor elke gemeente ingevolge art. 3.1
Wro. Overigens kunnen ook de provincie en het Rijk bestemmingsplannen opstellen. In die
gevallen wordt gesproken van provinciale en nationale inpassingsplannen, artt. 3.26 en 3.28 Wro.
Het bestemmingsplan wordt vastgesteld ten behoeve van een goede ruimtelijk ordening, aldus
artikel 3.1 lid 1 Wro, en heeft als doel zo gunstig mogelijke voorwaarden te creëren voor het
gebruik en de ontwikkeling van een bepaald gebied.51 Deze doelstelling is ongewijzigd gebleven
sinds de nieuwe Wet ruimtelijke ordening in 2008 in werking trad. Het wijzigingsbesluit van de
Wabo maakt daarbij duidelijk dat bij ruimtelijke besluitvorming de bevordering van een goed
woon- en leefklimaat centraal staat.52
Artt. 3.1 – 3.6 Wro en artt. 3.1.1 – 3.3.1 Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) bevatten de
belangrijkste bepalingen omtrent de inhoud van het bestemmingsplan, waarbij het Bro
voornamelijk formele inrichtingseisen bevat en de Wro voornamelijk materiële.53 Art. 1.2.3 lid 1
jo. 1.2.1 lid 1 Bro geeft aan dat het bestemmingplan vergezeld wordt met een toelichting en een
papieren versie (verbeelding) daarvan. Naar aanleiding van het bepaalde in art. 1.2.1 lid 2 Bro is
de website www.ruimtelijkeplannen.nl opgericht waar geldende bestemmingsplannen in heel
Nederland (uiteindelijk) kunnen worden geraadpleegd. Op grond van art. 3.1.3 Bro wordt in het
bestemmingsplan de bestemming alsmede een (doel)beschrijving daarvan opgenomen. Per
bestemming wordt beschreven met welk doel de gronden mogen worden benut.54 In art. 3.1 Wro
is bepaald dat in het bestemmingsplan tevens regels met het oog op de vastgestelde
bestemmingen worden opgenomen, bijvoorbeeld bouwvoorschriften. Een limitatieve lijst van
bestemmingen wordt niet gegeven. Veelgebruikte bestemmingen zijn agrarisch, industrieel,
wonen en wegverkeer. Middels de uitwerking van de doelstellingen wordt duidelijk met welk doel
het gebied dient te worden gebruikt en dus welke bestemming daaraan is verbonden.
Er kan onderscheid worden gemaakt tussen globale en gedetailleerde bestemmingsplannen.
Globale bestemmingsplannen bevatten de belangrijkste uitgangspunten voor een gebied in
ontwikkeling. Gedetailleerde bestemmingsplannen bevatten, zoals de naam al doet vermoeden,
een meer gedetailleerde uitwerking van het bestemmingsplan met verschillende aangewezen
gebieden en de daarbij horende bestemming. Tevens kan een combinatie van een globaal en een
gedetailleerd bestemmingsplan worden gemaakt.55
Bij het neerleggen van bestemmingen in het bestemmingsplan dient rekening te worden
gehouden met de geldende milieukwaliteitsnormen. In de Memorie van Toelichting is reeds
opgemerkt: ‘de redactie van artikel 3.1 maakt het ook mogelijk een betere relatie te leggen tussen
de ruimtelijke ordening en het beleidsterrein van milieu. Er is een ontwikkeling in de jurisprudentie
kenbaar, waaruit blijkt dat in een bestemmingsplan ruimte is voor milieubelastingnormen’.56 Het
belang van milieukwaliteitsnormen in het bestemmingsplan werd tevens benadrukt bij de komst
van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening, “Het voorstel voor een nieuwe Wet ruimtelijke
ordening beoogt onder meer de relatie tussen de beleidsterreinen milieu en ruimtelijke ordening te
versterken. In dat kader zouden de mogelijkheden van normstelling in het bestemmingsplan, i.h.b.
de mogelijkheden tot het opnemen van milieukwaliteitsnormen, moeten worden verruimd.”.57
Regulering van milieuaspecten middels het bestemmingsplan kan bijvoorbeeld door
milieubelastend en milieugevoelig ruimtegebruik te scheiden van elkaar, door middel van
51
Kamerstukken II 2002/03, 28916, 3, p. 19.
Kamerstukken II 2011/12, 33 078, 3, p. 11.
53
Tunnissen 2012, p. 104.
54
Van Buuren 2010, p. 30.
55
Van Buuren 2010, p. 58-59.
56
Kamerstukken II 2002/03, 28916, 3, p. 21.
57
Boeve & Koeman 2005.
52
24
zonering.58 Een voorbeeld van zonering is de indeling van verschillende categorieën naar mate van
milieuverontreiniging. Die indeling geeft het bestuursorgaan bijvoorbeeld de mogelijkheid om
zware industrie te weren van zogenaamde milieugevoelige gebieden. Zoals eerder is aangegeven
is het ruimtelijk scheiden van deze gebieden in het belang van een goede ruimtelijke ordening als
op die wijze een goed woon- en leefklimaat kan worden gewaarborgd. De milieucategorieën
lopen van 1 tot 6. Hoe hoger de categorie, hoe hoger de milieubelasting. Een zone waarin
milieucategorie 1 geldt is bijvoorbeeld een woonwijk. Een zone waar categorie 6 van kracht is, is
bijvoorbeeld bestemd voor kerncentrales.59 In art. 3.6 Wro zijn flexibiliteitsinstrumenten
opgenomen. Door middel van deze instrumenten kan het college flexibiliteit aanbrengen in het
bestemmingsplan. Middels art. 3.6 Wro kan het college bijvoorbeeld de milieucategorie wijzigen,
met inachtneming van de geldende milieukwaliteitsnormen. In 2007 wilde een boer in Texel een
biovergistingsinstallatie op zijn boerderij zetten om biomassa te produceren en duurzame energie
op te wekken. De aangewezen bestemming was echter agrarisch en het in werking hebben van
een biovergistingsinstallatie valt daar niet onder, daarvoor dient de activiteit een agrarisch
product voort te brengen. Volgens de Raad van State viel het opwekken van duurzame energie
niet onder de bestemming agrarisch en kon de activiteit niet doorgaan.60 Naar aanleiding van de
gegeven uitspraak zijn Kamervragen gesteld, waarop de minister van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit en van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer heeft
geantwoord dat ‘mestvergisten niet als agrarische activiteit beschouwd zou kunnen worden’ en
‘een gemeenteraad kan ervoor kiezen om in het bestemmingsplan agrarische activiteiten in
globale, ruimte termen te omschrijven en te koppelen aan de omvang van het bouwblok. Ook kan
ze ervoor kiezen om nadrukkelijk op te nemen dat onder de agrarische bestemming ook
biovergistingsinstallaties vallen’.61 De uitspraak van de minister bekrachtigt dat bij het opstellen
van een bestemmingsplan flexibiliteit kan worden aangebracht, waardoor activiteiten die strikt
genomen strijdigheid met de bestemming zouden opleveren, toch door kunnen gaan. Dit kan
tevens bereikt worden door het wijzigen van het bestemmingsplan. Bedacht kan worden dat het
bestuursorgaan voor één enkel geval geen gebruik zal maken van de wijzigingsbevoegdheid uit
art. 3.6 lid 1 sub a Wro, nu een wijziging van het bestemmingsplan doorgaans tijd en geld kost.
Een wijziging dient tevens binnen de grenzen van het plan te vallen, zo volgt uit art. 3.6 lid 1 sub a
Wro. Een andere mogelijkheid is gelegen in het afwijking van het bestemmingsplan door middel
van een omgevingsvergunning in de zin van art. 3.6 lid 1 sub c Wro. Uit de Memorie van
Toelichting wordt duidelijk dat afwijken van het bestemmingsplan door middel van een
omgevingsvergunning kan, mits daarbij geen afbreuk wordt gedaan aan bepaalde
milieukwaliteitseisen.62 Deze toelichting is ongewijzigd in de nieuwe Wet ruimtelijke ordening. Bij
biobased activiteiten is in de meeste gevallen sprake van schadelijke uitstoten die nadelige
gevolgen voor het milieu met zich meebrengen. Geluids- en stankoverlast zijn daarvan
voorbeelden. Het voorgaande maakt duidelijk op welke wijze het bestemmingsplan relevant is in
het kader van milieu. Bij de aanvraag van de omgevingsvergunning voor de activiteit milieu dient
immers rekening te worden gehouden met het geldend bestemmingsplan. In bepaalde gebieden
is het onwenselijk om milieubelastende activiteiten te doen plaatsvinden, vanwege bijvoorbeeld
omwonenden. Andere gebieden zijn daarvoor beter geschikt.
Verklaring van belemmering
In de biobased economy komt het regelmatig voor dat ondernemers activiteiten verrichten die
strikt genomen niet onder het geldende bestemmingsplan toegelaten zijn. Het gaat vaak om
58
Boeve & Groothuijse 2013, p. 236.
Sinds 1986 publiceert de Verening van Nederlandse Gemeenten (VNG) de handleiding bedrijven en milieuzonering,
waarin verschillende milieucategorieën zijn opgenomen. Sindsdien worden deze milieucategorieën overgenomen in
gemeentelijke bestemmingsplannen (Brus, Brunner e.a. 2009).
60
ABRvS 22 augustus 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BB2167.
61
Aanhangsel handelingen II 2007/08, 282.
62
Kamerstukken II 2002/03, 28916, 3, p. 97.
59
25
nevenactiviteiten die noodzakelijk zijn om de biobased activiteit uit te voeren. Denk daarbij aan
het conserveren van grote hoeveelheden biomassa op een erf, die worden ingezet om over een
langere termijn bio-olie te produceren. In dat geval worden er industriële activiteiten verricht op
een gebied met de bestemming agrarisch. Een startende ondernemer die zijn biobased project
wegens gebrek aan geld of ruimte aan huis wil opstarten wordt daarin belemmerd doordat het
geldende bestemmingsplan het gebied met de bestemming wonen heeft bestempeld. Verder
worden meldingsplichtige activiteiten niet getoetst aan het bestemmingsplan. Dat betekent dat
als in een later stadium blijkt dat de activiteit niet binnen het geldend bestemmingsplan past, de
activiteit daardoor strijdigheid met het bestemmingsplan oplevert. Het gevolg is dat de
ondernemer zijn project moet stopzetten, althans op die locatie. Logischerwijs brengt dat kosten
met zich mee.
Doeltreffendheid
Bestemmingsplannen waar een wenselijke activiteit strijdigheid met de bestemming oplevert,
kunnen worden gewijzigd of vooraf dusdanig zijn opgesteld, waardoor meer flexibiliteit kan
worden geboden. Die flexibiliteit dient echter wel te worden aangebracht. Dat betekent dat bij
het opstellen van het bestemmingsplan het bestuursorgaan rekening dient te houden met de
mogelijkheid om biobased activiteiten te doen plaatsvinden binnen het bestemmingsplan.
Afwijking middels een omgevingsvergunning is een minder voor de hand liggende optie, wegens
het gevaar voor schending van de geldende milieukwaliteitseisen. Gezien het voorgaande leidt
een strikte invulling van het bestemmingsplan eerder tot strijdigheden met biobased activiteiten,
dan een meer globale invulling.
De wet biedt dus in beginsel voldoende ruimte om bestemmingsplannen ruim te formuleren,
waardoor meer mogelijk is. Daarnaast kan in het bestemmingsplan gericht rekening worden
gehouden met bepaalde activiteiten. Het bestuursorgaan is in dezen de aangewezen instantie om
er zorg voor te dragen dat het bestemmingsplan en biobased activiteiten elkaar niet in de weg
zitten. In twee van de drie provincies doen belemmeringen op dit gebied zich zeer gering voor. Uit
dit onderzoek komt naar voren dat in de provincies Zeeland en Zuid-Holland het bestemmingsplan
minder vaak een belemmering vormt bij het verrichten van biobased activiteiten dan in de
provincie Noord-Brabant.
Ten aanzien van meldingsplichtige activiteiten waarvoor geen vergunningsplicht op grond van art.
2.1 sub e Wabo geldt, kan het achterwege blijven van toetsing aan het bestemmingsplan voor
problemen zorgen. Het lijkt dat de wet door verruiming van de meldingsplicht onvoldoende
rekening houdt met ruimtelijke aspecten.
4.4 Compostverwerking (1)
Compost is naar zeggen het oudste recyclingsproces van organisch materiaal. Bacteriën en
schimmels breken het organisch materiaal af. Compostering is een natuurlijk proces, waarbij
water, warmte en kooldioxide vrijkomt. Biomassa kan worden ingezet bij compostering, maar de
wet staat dat niet in alle gevallen vrijelijk toe.
Huidig stelsel van wet- en regelgeving
Composteren is het omzetten van groenmateriaal in compost. Biomassa speelt daarbij een
belangrijke rol, omdat het benut kan worden voor compostering. De optimale benutting van
biomassa door compostering is in de Hoofdlijnennotitie Biobased Economy opgenomen.63 Het
Uitvoeringsbesluit meststoffenwet geeft voorwaarden waaronder compost mag worden
toegepast. Op de eerste plaats wordt onder compost verstaan een product dat bestaat uit één of
meer organische afvalstoffen die al dan niet met bodembestanddelen zijn gemengd en die met
behulp van micro-organismen zijn afgebroken en omgezet tot een homogeen en zodanig stabiel
63
Hooflijnennotitie Biobased Economy 2012, p.2.
26
eindproduct dat daarin alleen nog een langzame afbraak van humeuze verbindingen plaatsvindt
en dat niet mede bestaat uit dierlijke meststoffen, art. 1 lid 1 sub f van het Uitvoeringsbesluit
meststoffenwet. De eisen die aan compost worden gesteld staan in art. 17 van het besluit. Als aan
die (technische) eisen is voldaan, dan is de compost aan te merken als bodemverbeteraar. Voorts
is het Besluit gebruik meststoffen van toepassing voor het gebruik van compost.
Verklaring van de belemmering
Indien na de omzetting van groenmateriaal in compost mineralen in het compost aanwezig zijn,
die niet van nature in de bodem aanwezig zijn, dan wordt de compost niet gezien als
bodemverbeteraar in de zin van de Meststoffenwet en de daaraan gerelateerde regelgeving. Dat
heeft tot gevolg dat bepaalde biomassa niet optimaal benut kunnen worden door compostering,
vanwege de samenstellen van de biomassa. Dit beloop werkt belemmerend ten aanzien van het
sluiten en optimaliseren van kringlopen.
Doeltreffendheid
Compostering is een natuurlijk proces. De bodem zal slechts mineralen kunnen opnemen die van
nature in de bodem aanwezig zijn. Mineralen die niet in de bodem thuishoren, maar wel in de
compost zitten, kunnen niet worden opgenomen. Dat heeft gevolgen voor de kwaliteit van de
bodem. Vanuit die gedachte is het weren van compost die niet als bodemverbeteraar wordt
aangemerkt in de zin van de Meststoffenwet gerechtvaardigd. Uit het interview met ZLTO komt
echter naar voren dat de toepassing van dit ‘vervuild’ compost uiteindelijk grote voordelen kan
opleveren in de biobased economy. Daarbij zouden de voordelen van compostering zwaarder
wegen dan het in de grond brengen van mineralen die daar niet thuishoren. De vraag die gesteld
moet worden is of een bijdrage aan de biobased economy het vervuilen van de bodem
rechtvaardigt.
4.5 Deregulering / maatwerk (3)
Een complex en uitgebreid geheel van wet- en regelgeving kan onnodig ingewikkelde scenario’s
creëren, maar kan tevens oplossingen bieden voor specifieke problemen. Het terugdringen van
regelgeving kan weliswaar verheldering opleveren, maar tevens het aanpakken van specifieke
problemen ontregelen.
Huidig stelsel van wet- en regelgeving
Sinds 1994 streeft de overheid naar minder regels en naar verbetering van de
wetgevingskwaliteit.64 Middels operatie Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit
(MDW) wilde de overheid (1) terug naar wat strikt nodig is, (2) naar het versterken van
marktwerking en (3) naar de verbetering van de kwaliteit van wet- en regelgeving. In het
verlengde van operatie MDW is gesteld dat binnen milieuwetgeving meer efficiëntie kan worden
gecreëerd door meer ondernemingen onder te brengen onder de algemene regels van het
Activiteitenbesluit.65 In 2005 schreef de staatssecretaris voor Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer een brief aan de Tweede Kamer omtrent de achterliggende gedachte
voor het opstellen van algemene regels om activiteiten met een geringe milieubelasting te
kunnen reguleren.66 Uit het informatieblad Activiteitenbesluit: Steeds meer bedrijven onder
algemene regels van december 2011 van het ministerie van Infrastructuur en Milieu blijkt dat het
onderbrengen van zo veel mogelijk bedrijven onder de algemene regels daar tevens onderdeel
van is.67 De algemene regels hebben tot doel: het opstellen van algemene regels die goed
64
Kamerstukken II 1994/95 24036, 1.
Nota van toelichting 2011, p. 2.
66
Kamerstukken II 2004/05, 29383, nr. 27.
67
Activiteitenbesluit: Steeds meer bedrijven onder algemene regels 2011.
65
27
uitvoerbaar en handhaafbaar zijn, de vermindering van administratieve lasten en het uniformeren
van regels. Deze ontwikkeling is echter niet onbekritiseerd gebleven. De kritiek had met name
betrekking opdat het Activiteitenbesluit té complex zou worden.68
Afhankelijk van het type inrichting geldt voor het bedrijf al dan niet een vergunningsplicht. De
hoofdregel sinds 2008 is dat alle inrichtingen onder het Activiteitenbesluit vallen.69 Naast het
voldoen aan het inrichtingsbegrip van art. 1.1 lid 1 Wm dient de inrichting te kunnen worden
ondergebracht onder een van de categorieën van bijlage I onderdeel C van het Besluit
omgevingsrecht. Dat staat in art. 1.1 lid 4 jo. lid 3 Wm. Daaruit volgt immers dat onder een
inrichting wordt verstaan, een inrichting die krachtens lid 3 is aangewezen. Lid 3 geeft aan dat bij
algemene maatregel van bestuur de verschillende categorieën inrichtingen worden aangewezen
die nadelige gevolgen hebben voor het milieu. De bedoelde algemene maatregel van bestuur is
het Activiteitenbesluit. In het Activiteitenbesluit worden vervolgens de verschillende categorieën
inrichtingen onderscheiden, art. 1.2 Activiteitenbesluit. Zogenoemde type A-inrichtingen zorgen
voor een geringe milieubelasting, daarvoor geldt het Activiteitenbesluit wel, maar er is geen
meldingsplicht van toepassing, art. 2 Activiteitenbesluit. Type B-inrichtingen zijn niet
vergunningsplichtig, maar vallen volledig onder het Activiteitenbesluit en er geldt een
meldingsplicht, art. 1.2 en 1.9b Activiteitenbesluit. Type C-inrichtingen zijn inrichtingen waarvoor
een omgevingsvergunning verplicht is, art. 1.1 lid 3 Wabo jo. Bijlage I onderdeel B en C Bor.
Daarnaast gelden de algemene regels van het Activiteitenbesluit.70
In het licht van de uniformering van regels wordt opgemerkt dat er voldoende ruimte moet
blijven voor flexibiliteit, innovatie, maatwerk en gebiedsgerichte normering.71 De mogelijkheid om
maatwerkvoorschriften aan een activiteit te verbinden zijn opgenomen in het Activiteitenbesluit.
In het laatstgenoemde besluit kan bij een activiteit een maatwerkvoorschrift zijn opgenomen. Een
voorbeeld van die mogelijkheid is in het kader van compostering opgenomen in art. 3.108 lid 3
Activiteitenbesluit:
Het bevoegd gezag kan, indien blijkt dat de geurhinder een aanvaardbaar niveau overschrijdt, met
inachtneming van de NeR, bij maatwerkvoorschrift eisen stellen aan:
 a.de situering van de composteringshoop, of
 b.het afdekken van de composteringshoop.
De eisen die aan het opstellen van een maatwerkvoorschrift worden gesteld zijn opgenomen in
art. 8.42 Wm. Een maatwerkvoorschrift is een besluit in de zin van de Awb en voor het opstellen
dienen dus de regels uit de Awb in acht te worden genomen. Het maatwerkvoorschrift in de zin
van artikel 8.42 Wm kan slechts worden opgesteld in het belang van het milieu. Daarbij dienen de
punten uit artikel 8.40 Wm worden betrokken. In art. 2.22 lid 3 Wabo zijn onderwerpen
opgenomen waartoe dergelijke voorschriften in het belang van het milieu betrekking op behoren
te hebben.
Verklaring van de belemmering
Deregulering en het verbeteren van de wetgevingskwaliteit hebben geleid tot oprichting van het
Activiteitenbesluit en de algemene regels. Ter bevordering van efficiëntie en het verlichten van
administratieve lasten heeft het Activiteitenbesluit tot doel om zo veel mogelijk bedrijven onder
te brengen onder de algemene regels en het aantal vergunningen terug te dringen. Het
veralgemeniseren van regels kan in unieke gevallen leiden tot beperkte mogelijkheden met
68
Evaluatie Activiteitenbesluit 2008 – 2012 2013
Stb. 2006, 606.
70
Boeve & Groothuijse 2013, p. 194-195.
71
Kamerstukken II 2004/05, 29383, nr. 27, p. 6.
69
28
betrekking tot het leveren van maatwerk. Ten aanzien van activiteiten waarvoor een
vergunningsplicht geldt, kan het bevoegd gezag voorschriften aan de vergunning verbinden;
buiten die gevallen is zij afhankelijk van de bepalingen uit het Activiteitenbesluit. Deze
belemmering speelt met name aan de zijde van de vergunningverlener, omdat hij aan de hand
van de wet de activiteit dient te reguleren. Daardoor kan het voorkomen dat het bevoegd gezag
soms verschillende eisen stelt.
Doeltreffendheid
In de afgelopen jaren zijn kritische kanttekeningen gezet bij operatie MDW.72 Operatie MDW zou
in eerste instantie namelijk niet leiden tot vermindering van regeldruk. In de Evaluatie
Activiteitenbesluit 2008 – 2012 waarnaar eerder is verwezen, werd reeds opgemerkt dat het
verruimen van de algemene regels uit het Activiteitenbesluit in het verlengde van operatie MDW,
zorgt voor een complex geheel van algemene regels. Ook van de geïnterviewden erkent een
aanzienlijk deel dat de veralgemenisering van regelgeving kan leiden tot belemmeringen, zoals
beperkte mogelijkheden tot het bieden van maatwerk in unieke gevallen. Het meerendeel
verklaart echter dat het Activiteitenbesluit uiteindelijk meer voordelen oplevert in het kader van
een efficiëntere werkwijze en het verlichten van administratieve lasten. Daarbij geeft de wet, en
in het bijzonder het Activiteitenbesluit, in veel gevallen de mogelijkheid tot het leveren van
maatwerk wél. Het leveren van maatwerk vereist echter wel een inspanningsverplichting van het
bevoegd gezag, wat weer indruist met het verminderen van regeldruk.
4.6 Gewasbeschermingsmiddelen (1)
Ter bescherming van gewassen zetten boeren de meest uiteenlopende alledaagse dingen in, te
denken aan zeep, melk, bier of thee-extract. Deze middelen kunnen ideale oplossingen bieden om
gewassen te bescherming tegen aantasting door bijvoorbeeld slakken of rupsen. De inzet van
dergelijke middelen is niet zonder meer toegelaten, daarvoor dient aan wettelijke voorschriften te
zijn voldaan.
Huidig stelsel van wet- en regelgeving
De Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden regelt de toelating, het op de markt brengen en
het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen en biociden.73 Deze wet vloeit voort uit de Richtlijn
betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen74 en de Richtlijn
betreffende het op de markt brengen van biociden.75 Het gebruik van stoffen als
gewasbeschermingsmiddel wordt geregeld in art. 19 van de wet. Daar is bepaald: Het is verboden
een werkzame stof die niet is opgenomen in een toegelaten gewasbeschermingsmiddel te
gebruiken, tenzij de stof is goedgekeurd als basisstof op grond van artikel 23 van verordening (EG)
1107/2009. In art. 23 van de bedoelde verordening zijn de goedkeuringscriteria voor basisstoffen
opgenomen. Het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden is
krachtens art. 75 van de verordening jo. 4 lid 1 van de wet de bevoegde instantie als het gaat om
het beoordelen van de toelating. Bij de beoordeling van het middel kijkt het college naar het
bepaalde in de verordening, alsmede naar het bepaalde in het Besluit
gewasbeschermingsmiddelen en biociden. Procedurele aspecten van de beoordeling staan
genoemd in het Besluit bestuursreglement regeling toelating gewasbeschermingsmiddelen en
biociden Ctgb 2007. In het laatstgenoemde besluit wordt in art. 2:1 lid 6 een beslistermijn van tien
weken op de aanvraag gegeven. Indien de gebruiker een gewasbeschermingsmiddel inzet dat niet
ter toelating is voorgelegd aan het college kunnen sancties worden opgelegd.
72
Teunissen 2012.
Kamerstukken II 2005/06, 30474, 3, p. 8-11.
74
PbEU 1991, L 230/1.
75
PbEU 1998, L 123/1.
73
29
Verklaring van de belemmering
Stoffen die bij biobased activiteiten vrijkomen en op zichzelf niet schadelijk zijn, kunnen niet
vrijelijk worden ingezet als gewasbeschermingsmiddel. Het gaat bijvoorbeeld om thee-extract. De
inzet van deze stoffen levert een grote maatschappelijk waarde op, maar de toelatingsprocedure
voor het gebruik van de stof neemt enige tijd in beslag en er komen tevens kosten bij kijken.
Doeltreffendheid
In het verleden is veelvuldig vrijstelling verleend voor het gebruik van bepaalde stoffen als
gewasbeschermingsmiddelen. In 2012 heeft het College voor de toelating van
gewasbeschermingsmiddelen en biociden alle toelatingen op grond van de Regeling uitzondering
beschermingsmiddelen ingetrokken wegens strijdigheid met Europese regelgeving.76 Dit beloop
illustreert goed dat in de Nederlandse wetgeving beperkt ruimte is voor het toelaten van
middelen om in te zetten als gewasbeschermingsmiddel. De beoordelingstermijn is noodzakelijk
voor het beoordelen van het middel en daarmee conform Europees recht te handelen.
Mogelijkheden tot een versoepeling van de toelating in het kader van de biobased activiteiten zijn
beperkt en afhankelijk van Europees recht.
4.7 Doorlooptijd van de vergunningsprocedure (3)
Vergunningstrajecten nemen doorgaans veel tijd in beslag. De ene gemeente krijgt meer
vergunningaanvragen binnen dan de ander. Capaciteit en de complexiteit van de aanvraag spelen
een rol bij de beslissing op de aanvraag. De wet stelt echter wel een maximum termijn die het
bevoegd gezag heeft om op de aanvraag te beslissen.
Huidig stelsel van wet- en regelgeving
Hoofdregel is dat bij een vergunningaanvraag de reguliere procedure dient te worden gevolgd,
tenzij paragraaf 3.3 van de Wabo van toepassing is, art. 3.7 Wabo. In art. 3.10 Wabo is
opgenomen in welke gevallen de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure (hierna: UOVprocedure) aan de orde is. Daarvan is bijvoorbeeld sprake als een aanvraag is ingediend voor een
activiteit waarbij gronden of gebouwen worden gebruikt in strijd met het geldend
bestemmingsplan en voor het oprichten, veranderen of in werking hebben van een inrichting of
mijnbouwwerk, art. 3.10 lid 1 Wabo. Opmerking verdient dat de UOV-procedure ten aanzien van
het veranderen of in werking hebben van een inrichting of mijnbouwwerk niet aan de orde is,
indien die niet leidt tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan volgens de
geldende omgevingsvergunning is toegestaan, waarvoor geen verplichting bestaat tot het maken
van een milieueffectrapport als bedoeld in hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer , en die niet leidt
tot een andere inrichting of mijnbouwwerk dan waarvoor eerder een omgevingsvergunning is
verleend, art. 3.10 lid 3 Wabo. Deze uitzondering wordt aangeduid met de term milieuneutrale
wijziging. In een uitspraak van de Raad van State van 12 februari 2014 is echter bepaald dat aan
een milieuneutrale wijziging wel voorschriften kunnen worden verbonden.77 De Algemene wet
bestuursrecht regelt in afdeling 3.4 de UOV-procedure. Een belangrijk verschil ten aanzien van de
reguliere procedure is dat de beslistermijn zes maanden bedraagt. Art. 3.18 lid 1 van de Algemene
wet bestuursrecht (hierna: Awb) geeft aan dat het bevoegd gezag zo spoedig mogelijk op de
aanvraag beslist, maar binnen zes maanden. Die termijn kan ingevolge lid 2 met een redelijke
termijn worden verlengd. Uit de Memorie van Toelichting volgt dat verlening slechts mogelijk is
ingeval van zeer ingewikkelde of omstreden onderwerpen.78
76
Stcrt 2012, 2007.
ABRvS 12 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:388.
78
Kamerstukken II 1999/2000, 27023, 3.
77
30
Verklaring van belemmering
Dat voor de UOV-procedure een langere beslistermijn aan de orde is, heeft te maken met de
grote gevolgen die de activiteit voor de omgeving kan hebben. In het milieurecht gaat het om
activiteiten waarbij stoffen vrij kunnen komen die schadelijk zijn voor de omgeving. Om die reden
is het bevoegd gezag een lange termijn gegeven ter waarborging van een behoorlijke en
zorgvuldige behandeling van de aanvraag. In veel gevallen is het bevoegd gezag daarbij
afhankelijk van andere bestuursorganen. Bij wettelijk voorschrift kunnen verschillende organen
zijn aangewezen omtrent het uitbrengen van een advies over de beslissing op de
vergunningaanvraag. Het bevoegd gezag dient de personen die met het advies zijn belast de
gelegenheid te geven om een advies uit te brengen. Het uitbrengen van een advies is een
discretionaire bevoegdheid. Wanneer een advies is gegeven dient het bevoegd gezag rekening te
houden met het uitgebrachte advies. Daarmee wordt bedoeld dat het bevoegd gezag het advies
moet meewegen in de beslissing op de aanvraag en dat slechts gemotiveerd van het advies mag
worden afgeweken. Voorbeelden van organen die bij wettelijk voorschrift advies kunnen
uitbrengen zijn het college van burgemeester en wethouders (hierna: B en W), Gedeputeerde
Staten, waterkwaliteitsbeheerders en het bestuur van de veiligheidsregio. Zie over advisering
afdeling 3.3 van de Awb. Een verklaring van geen bedenkingen heeft een meer dwingend karakter
dan het besproken advies. In bepaalde gevallen dient een bij wettelijk voorschrift aangewezen
bestuursorgaan (een ander dan het bevoegd gezag) een verklaring van geen bedenkingen uit te
brengen, alvorens de vergunning wordt verleend. Wordt die verklaring niet afgegeven, dat wil
zeggen: heeft het bestuursorgaan bedenkingen bij de vergunningverlening, dan wordt de
aanvraag afgewezen.
Doeltreffendheid
Ter waarborging van het beginsel van een zorgvuldige voorbereiding (art. 3:2 Awb) en een
behoorlijke belangenafweging (art. 3:4 lid 1 Awb) is een langere beslistermijn verantwoord. Het
wettelijk inkorten van de beslistermijn in bijzondere gevallen (bijvoorbeeld indien de activiteit een
bijdrage levert aan de biobased economy) zou niet stroken met de doelstelling om de
verschillende voorbereidingsprocedures te vereenvoudigen middels één procedure in de Awb.79
Overigens is niet in alle gevallen de gegeven termijn nodig om op de aanvraag te kunnen
beslissen. Het bestuursorgaan kan in dat geval binnen de termijn van zes maanden op de
aanvraag beslissen, alhoewel er geen wettelijke instrumenten zijn om te waarborgen dat het
bevoegd gezag zo spoedig mogelijk op de aanvraag beslist. Uit dit onderzoek blijkt voorts dat de
vergunningstermijn meestal de maximale termijn bedraagt en in veel gevallen zelfs langer is dan
de maximale termijn. Ter bevordering van de energietransitie naar de biobased economy lijkt de
huidige regelgeving onvoldoende aan te dringen op een zo spoedig mogelijke beslissing op de
vergunningaanvraag, waardoor de belemmerende doorlooptijd zou kunnen worden
teruggedrongen.
4.8 Experimenteer- en innovatieruimte (2)
De interesse in de biobased economy groeit vanuit alle hoeken. Dit bleek tevens uit het grote
aantal aanmeldingen voor de netwerkbijeenkomst biobased economy van het ministerie van
Economische Zaken van 22 mei jl. Het aantal ondernemers die brood zien in biobased activiteiten
stijgt. Middels innovatieve technieken worden er nieuwe manieren gevonden om vanuit hout en
gras bio-olie te winnen. Om het hoogst mogelijk rendement te behalen, qua omzet en minimale
belasting voor het milieu, willen ondernemers experimenteren en innoveren. Deze positieve
ontwikkelingen passen echter niet altijd binnen de grenzen van de vergunning die ondernemers in
eerste instantie hebben aangevraagd om de activiteit uit te kunnen voeren.
79
Kamerstukken II 1997/98, 26 024, 10, blz. 77.
31
Huidig stelsel van wet- en regelgeving
Het bevoegd gezag kan in de omgevingsvergunning voor de activiteit milieu voorschriften
opnemen omtrent het verrichten van proefnemingen, oftewel experimenten. In de
omgevingsvergunning wordt het de ondernemer toegestaan om experimenten te verrichten met
verschillende stoffen, waarvoor de vergunning in eerste instantie niet is verleend. Heeft het
bevoegd gezag geen gebruik gemaakt van de bevoegdheid tot het maken van een voorschrift, dan
is het de ondernemer in principe niet toegestaan om proefnemingen te verrichten, tenzij die
proefnemingen binnen de kaders van de oorspronkelijke vergunning vallen. In bijlage III is een
voorbeeld opgenomen van een voorschrift omtrent het verrichten van proefnemingen uit een
vergunning van Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant. Als een ondernemer een nieuwe stof of
een nieuwe techniek bij wijze van experiment wil testen, dan zal hij in de meeste gevallen de stof
of techniek ter goedkeuring bij het bevoegd gezag moeten neerleggen. Het vergunningvoorschrift
waarnaar eerder is verwezen laat zien dat de vergunninghouder de nieuwe stof of alternatieve
techniek allereerst, zes weken voor gebruik, aan het bevoegd gezag ter goedkeuring dient voor te
leggen. Het bevoegd gezag geeft slechts goedkeuring ingeval de techniek ten behoeve van de
ontwikkeling van een hoogwaardige of gelijkwaardige techniek voor afvalverwerking dient,
aangetoond is dat de proefneming de milieuhygiënische randvoorwaarden niet zal overschrijden,
de benodigde gegevens zijn aangeleverd etc. Met andere woorden, ook in dit geval wordt een
inspanning van de vergunninghouder gevergd, om proefnemingen te kunnen verrichten. Op 22
maart 2014 is een informatieblad80 van het ministerie van Economische Zaken op de site
biobasedeconomy.nl verschenen, waarin wordt gesteld dat de omgevingsvergunning voldoende
ruimte biedt voor experimenten en ruimte aan innovatie geeft. Deze veronderstelling steunt op
het voorgaande en de mogelijkheid die art. 2.23 Wabo biedt, om een tijdelijke
omgevingsvergunning voor het experiment af te geven. Middels art. 5.9 lid 1 sub c Bor kan in de
omgevingsvergunning tevens worden bepaald dat aan de vergunning verbonden voorschriften
niet gelden gedurende een termijn van ten hoogste negen maanden voor het testen of gebruiken
van technieken in opkomst. In aanvulling daarop wordt in lid 2 vermeld dat de nieuwe techniek
een hoger beschermingsniveau moet bieden voor het milieu en een grotere kostenwinning ten
aanzien van de beste beschikbare technieken.
Verklaring van de belemmering
Wil de ondernemer op een later moment, anders dan bij proefneming, gebruik maken van andere
stoffen of technieken als waarvoor de oorspronkelijke vergunning is verleend, dan dient in
principe de vergunning te worden gewijzigd. Een wijziging is echter niet aan de orde, indien in de
voorschriften van de oorspronkelijke vergunning (ruime) kaders zijn gesteld met betrekking tot
het gebruik van alternatieve middelen. Een voorbeeld: het bevoegd gezag kan in een
vergunningsvoorschrift hebben opgenomen dat voor de activiteit alle stoffen mogen worden
gebruikt die bepaalde emissiegrenswaarden niet overschrijden. In dit laatste geval wordt
gesproken van een doelvoorschrift. In de voorschriften worden voor stoffen of groepen, families of
categorieën stoffen…emissiegrenswaarden opgenomen.81 In art. 2.22 lid 3 Wabo jo. 5.5 Bor wordt
de mogelijkheid tot het stellen van doelschriften in een vergunning beschreven. Zijn in de
vergunning geen doelschriften opgenomen die het gebruik van een nieuwe stof of alternatieve
techniek toestaan, dan is een wijziging van de oorspronkelijke vergunning nodig. Zoals eerder is
opgemerkt bedraagt de beslistermijn zes maanden ingeval de UOV-procedure van toepassing is.
In dat geval zal het gebruik van de nieuwe stof of techniek overwegend zware gevolgen hebben
voor de omgeving. Ingeval de verandering van de inrichting geen grote nadelige milieugevolgen
met zich meebrengt en de gevolgen van de verandering binnen de algemene regels van het
Activiteitenbesluit kunnen worden ondergebracht, dan volstaat een milieuneutrale melding en
dient de reguliere procedure te worden gevolgd, art. 3.7 Wabo. In dat geval volgt een procedure
80
81
Drie nieuwe informatiebladen over opgeloste belemmering op het gebied van wet- en regelgeving 2014.
Uylenburg & Visser 2012, p. 156.
32
van maximaal acht weken. Een inrichting kan worden veranderd zonder dat daarvoor een
vergunning is vereist, als de verandering van de inrichting binnen de grenzen van de bestaande
vergunning blijft, artikel 2.4 lid 1 Bor.
Doeltreffendheid
Of de wet en in het bijzonder de omgevingsvergunning voldoende ruimte biedt voor innovatie lijkt
niet in alle gevallen duidelijk. Experimenteerruimte kan worden opgenomen in
vergunningsvoorschriften en het (langdurig) gebruik van nieuwe stoffen of alternatieve
technieken kan middels doelvoorschriften worden toegestaan, zonder dat daarbij een wijziging
van de vergunning aan de orde is. Het gebruik van nieuwe stoffen of alternatieve technieken
brengt echter wel met zich mee dat in de meeste gevallen de ondernemer wordt belast met het
aantonen dat een bepaalde stof of techniek de emissiegrenswaarden van de vergunning niet
overschrijdt. Uit de afgenomen interviews blijkt dat deze verplichting belemmerend wordt
ervaren door de ondernemer.
4.9 Expertise van het milieurecht (2)
Ondernemers die biobased activiteiten willen verrichten, beschikken doorgaans over
specialistische kennis. Die kennis is vereist om technieken waarbij bijvoorbeeld bio-olie door
middel van bioraffinage uit biomassa wordt gewonnen toe te kunnen passen. Geldt er een
vergunningsplicht voor de activiteit, dan dient het bevoegd gezag tevens de milieutechnische
aspecten van de activiteit mee te nemen in de beoordeling. Kennis en informatie zijn vereisten,
voor zowel de ondernemer als voor het bevoegd gezag, om middels een vergunning de activiteit
te kunnen reguleren. De vraag rijst echter in hoeverre van beide partijen mag worden verwacht,
dat zij beschikken over deze expertise en of daarmee ondernemen in de biobased economy niet
onnodig ingewikkeld wordt.
Huidig stelsel van wet- en regelgeving
De eisen die aan de aanvraag van de omgevingsvergunning worden gesteld zijn opgenomen in de
Awb en in de Wabo. Art. 3.1 Wabo bepaalt waar de aanvraag moet worden ingediend (meestal bij
het college van B en W). In de Ministeriële regeling omgevingsrecht (hierna: Mor) zijn voorts
specifieke formele eisen opgenomen die op de aanvraag van toepassing zijn. Een belangrijke
opmerking is dat het bevoegd gezag beslist op de aanvraag zoals die is ingediend.82 De aanvraag
vormt de grondslag voor de beoordeling. De vereisten die de wet aan een vergunningaanvraag
stelt, staan onder meer in art. 4:2 Awb. Lid 2 bepaalt voorts: De aanvrager verschaft voorts de
gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij
redelijkerwijs de beschikking kan krijgen. In de oorspronkelijke Memorie van Toelichting (die op
dit gebied sinds 1989 ongewijzigd is) kan worden afgeleid dat die verplichting voor de aanvrager
niet van zeer dwingende aard is: ‘In het algemeen zal een bestuursorgaan zelf moeten zorgen dat
het beschikt over de gegevens die het nodig heeft voor het nemen van verantwoorde beslissingen:
dat behoort tot de zorgvuldigheidsplicht’. Voorts wordt opgemerkt: ‘Van de aanvrager zal niet
altijd verwacht kunnen worden dat hij precies weet welke gegevens en bescheiden het
bestuursorgaan nodig heeft.’ Van de aanvrager wordt slechts verlangd dat hij gegevens
83
aandraagt, voor zover hij daarover redelijkerwijs kan beschikken. Als de aanvraag onvoldoende
informatie bevat voor het bevoegd gezag om op de aanvraag te kunnen beslissen, dan kan dat tot
gevolg hebben dat de aanvraag niet in behandeling wordt genomen op grond van art. 4:5 lid 1 sub
c Awb, dit onder voorbehoud dat het bevoegd gezag de aanvrager een redelijke termijn heeft
gegeven om de aanvraag aan te vullen. Tevens kan in andere regelgeving aanvullende informatie
worden verlangd van de aanvrager; de Mor is daar een goed voorbeeld van. In augustus 2012
82
83
Boeve & Groothuijse 2013, p. 181.
Kamerstukken II 1988/89, 21221, 3, p. 88-89.
33
heeft de rechtbank Rotterdam een uitspraak gedaan omtrent deze materie. In casu ging het om
een man die een aanvraag voor een omgevingsvergunning bouwen had ingediend. Daartoe had
de man drie pagina’s aan vereiste gegevens aangeleverd. Slechts een klein onderdeel van de
vereiste gegevens ontbrak, waarna het college de aanvraag niet in behandeling heeft genomen.
De rechtbank oordeelde dat het college redelijkerwijs de aanvraag niet buiten behandeling mocht
stellen, zonder de aanvrager de gelegenheid te geven om de aanvraag aan te vullen.84
Een onvoldoende gespecificeerde vergunningaanvraag kan tevens leiden tot een weigering van de
vergunning. Art. 2.14 lid 1 sub a Wabo geeft aan dat het bevoegd gezag in ieder geval bij de
aanvraag betrekt:
de gevolgen voor het milieu, mede in hun onderlinge samenhang bezien, die de inrichting of het
mijnbouwwerk kan veroorzaken, mede gezien de technische kenmerken en de geografische ligging
daarvan;
Verder wordt in lid 4 opgemerkt dat het bevoegd gezag in de vergunning moet tonen hoe dit
aspect de vergunningaanvraag heeft beïnvloed. Dat kan betekenen dat in de aanvraag voldoende
(technische) bescheiden dienen te worden overlegd, om de gevolgen voor het milieu te betrekken
bij de beoordeling. Een dwingende bepaling omtrent de gevolgen voor het milieu is opgenomen in
lid 1 sub c onder 2 van datzelfde artikel. Het gaat om harde eisen waarvan niet mag worden
afgeweken. Ook voor het toepassen van de beste beschikbare technieken in de zin van art. 2.14 lid
1 sub c onder 1 Wabo dient het bevoegd gezag voldoende informatie te hebben om tot een
behoorlijk besluit te komen.
Verklaring van de belemmering
De ondernemer zal de aanvraag in principe dienen te vergezellen met alle benodigde gegevens
voor het bestuursorgaan om op de aanvraag te kunnen beslissen. Bij biobased activiteiten gaat
het in veel gevallen om technische gegevens die van belang zijn om emissies te kunnen berekenen
en voor een behoorlijk onderzoek naar de beste beschikbare technieken of naar de gevolgen voor
het milieu noodzakelijk zijn. Het gaat veelal om specialistische kennis die enige mate van
deskundigheid vergt van de aanvrager om de benodigde bescheiden te kunnen overleggen. Uit dit
onderzoek is gebleken dat niet alle ondernemers met biobased projecten over de expertise
beschikken om deze bescheiden in hun volledigheid te overleggen. Dat kan in gevallen leiden tot
afwijzing van de vergunning. Daarbij speelt een rol in hoeverre het bevoegd gezag bereidwillig is
om de aanvrager te ondersteunen bij de aanvraag. Tevens is gebleken dat bij innovatieve
biobased projecten de langetermijngevolgen niet altijd bekend zijn. Veranderen emissies na
verloop van tijd, zoals daarvan sprake was bij een biovergistingscentrale in Tilburg, dan kunnen er
naderhand bestuurlijke sancties volgen wegens overtreding van de vergunningvoorschriften.
Doeltreffendheid
Van de ondernemer mag worden verwacht dat hij uitgebreid onderzoek verricht naar relevante
aspecten die een rol (kunnen) spelen bij de biobased activiteit. In veel gevallen zal voorkennis van
de materie voldoende zijn om de benodigde gegevens te verstrekken. De vraag is of in de gevallen
dat de aanvrager die gegevens niet in hun volledigheid kan verschaffen, van de
vergunningverlener mede een inspanningsverplichting mag worden verwacht om de aanvraag aan
te vullen. Vanuit het zorgvuldigheidsbeginsel en de eerder aangehaalde uitspraak van de
rechtbank Rotterdam kan daarvoor worden gepleit. Des te meer nu door de komst van
omgevingsdiensten specialistische kennis op het gebied van milieu bij één overheidsinstantie zijn
gebundeld. Toegegeven moet worden dat art. 4:2 lid 2 Awb en het zorgvuldigheidsbeginsel in dit
geval voor wrijving zorgen. Enerzijds dient de aanvrager het bevoegd gezag van informatie te
voorzien die noodzakelijk is om op de vergunningaanvraag te kunnen beslissen, anderzijds vloeit
84
Rb. Rotterdam 23 augustus 2012, ECLI:NL:RBROT:2012:BX6329.
34
uit art. 3:2 Awb een onderzoeksplicht voort ten aanzien van het bevoegd gezag.85 Op de vraag
waar de informatieplicht van de aanvrager ophoudt en waar de onderzoeksplicht van het bevoegd
gezag begint, kan geen eenduidig antwoord worden gegeven.
4.10 Tussenconclusie
Er zijn zeventien juridische belemmeringen geïnventariseerd, die zijn onderverdeeld in negen
onderwerpen. In zijn algemeenheid kan worden vastgesteld dat verreweg de meeste
belemmeringen direct of indirect zijn gerelateerd aan de omgevingsvergunning. Twee
belemmeringen zijn een gevolg van de inrichting van Europese regelgeving en kunnen niet
eenvoudig worden weggenomen middels (aanpassing van) Nederlands recht. In een aantal
gevallen biedt de wet wel voldoende instrumenten om de belemmering weg te nemen, maar
dient het bevoegd gezag een inspanning te leveren, hetzij bij het opstellen van regelgeving op
lokaal niveau, hetzij bij de beoordeling van de vergunningaanvraag, hetzij bij het leveren van
maatwerk en het opstellen van vergunningsvoorschriften. Die inspanning zorgt doorgaans voor
meer administratieve lasten en neemt tijd in beslag, maar zou in bepaalde gevallen door de
concentratie van expertise in omgevingsdiensten verlicht kunnen worden. Een kanttekening
daarbij is dat omgevingsdiensten de vergunningverlening van meerdere gemeenten op zich
hebben genomen en daardoor minder tijd hebben voor de behandeling van individuele
vergunningaanvragen. Uit de afgelegde interviews komt naar voren dat de genoemde
inspanningen niet altijd worden geleverd. In andere gevallen schiet de wet te kort. Ten aanzien
van het bieden van handvatten om biobased activiteiten te reguleren, maar tevens ten aanzien
van de waarborging van normen bij bestuurlijk handelen. Enkele belemmeringen kunnen worden
verklaard aan de hand van botsende belangen, waarbij het belang van de bescherming van het
milieu zwaarder weegt dan het belang van de ondernemer om onbelemmerd te kunnen
ondernemen in de biobased economy.
85
Damen, Boxum e.a. 2009, p. 329-331.
35
5. Conclusies en aanbevelingen
In het kader van dit onderzoek zijn interviews afgelegd in drie provincies, te weten de provincies
Noord-Brabant, Zuid-Holland en Zeeland. De centrale vraag die centraal staat is: welke
aanbevelingen kunnen er geformuleerd worden, gezien de belemmeringen die het milieurecht
opwerpt, teneinde de transitie naar de biobased economy te faciliteren? Daarbij zijn
ondernemers en medewerkers van provincies, gemeenten en omgevings- en uitvoeringsdiensten
benaderd om te inventariseren welke juridische belemmeringen milieuwet- en regelgeving
opwerpen in de energietransitie naar een biobased economy. Vervolgens zijn deze
belemmeringen aan de hand van relevante wet- en regelgeving geanalyseerd en is een verklaring
gegeven voor de ervaren knelpunten. Tot slot is een oordeel geveld over de doeltreffendheid van
het huidig stelsel van wet- en regelgeving in relatie tot de ervaren belemmeringen. In paragraaf
5.1 worden de belangrijkste conclusies van dit onderzoeksrapport besproken. In paragraaf 5.2
volgen de aanbevelingen.
5.1 Conclusies
Naar aanleiding van de afgelegde interviews zijn zowel juridische als niet-juridische
belemmeringen geïnventariseerd. In totaal zijn zeventien juridische belemmeringen in kaart
gebracht die zijn onderverdeeld in negen overkoepelende thema’s.
Informatie-uitwisseling
Kennis over de biobased economy en omtrent de overheidsdoelstelling om de energietransitie te
stimuleren is voornamelijk aanwezig bij provincies. Op provinciaal niveau zijn beleidsstukken
opgesteld die aansluiten bij die overheidsdoelstelling en waardoor ondernemen in de biobased
economy aantrekkelijker moet worden. Gemeenten en omgevings- en uitvoeringsdiensten zijn
veelal niet bekend met deze thematiek, terwijl juist zij in de meeste gevallen het eerste
aanspreekpunt zijn van ondernemers die willen investeren in de biobased economy. Dit is met
name terug te zien in de afgelegde interviews met betrekking tot de vraag of de geïnterviewde
bekend is met de doelstelling van overheid om biobased ondernemen te stimuleren en met
betrekking tot de belemmeringen die zich aldaar voordoen. Geconcludeerd kan worden dat er
beperkte informatie-uitwisseling plaatsvindt tussen provincies en lokale overheden, waardoor van
stimulering van een biobased economy op lokaal niveau nauwelijks sprake is. Het gevolg is dat van
bepaalde (gemeentelijke) instrumenten beperkt gebruik wordt gemaakt om ondernemers toch de
ruimte te bieden om te ontwikkelen. Denk daarbij aan het aanbrengen van flexibiliteit in het
bestemmingsplan en het creëren van experimenteer- en innovatieruimte in vergunningen door
middel van voorschriften.
Deskundigheid
Beperkte informatie-uitwisseling tussen overheden, maar tevens kennisachterstanden in de
biobased economy leiden tot een geringe mate van deskundigheid omtrent biobased
ondernemen. Dat uit zich met name in vergunningsprocedures. Ten aanzien van innovatieve
projecten, waarbij gebruik wordt gemaakt van nieuwe stoffen en technieken, beschikt het
bevoegd gezag niet altijd over de vereiste expertise, waardoor de beoordeling van de vergunning
veel tijd in beslag neemt. Tijd, die de vergunningverlener doorgaans niet te besteden heeft. De
oorzaak van het probleem is gelegen in het feit dat sinds een aantal jaren de vergunningverlening
van meerdere gemeenten is ondergebracht bij omgevings- en uitvoeringsdiensten. Alhoewel
daardoor een concentratie van expertise in één instantie wordt bewerkstelligd, leidt die
ontwikkeling eveneens tot grote hoeveelheden vergunningaanvragen per instantie.
Dientengevolge is de tijd die de vergunningverlener per vergunning kan besteden, beperkt. Het
gevolg is dat de vergunningverlener biobased projecten, waarbij gebruik wordt gemaakt van
36
nieuwe stoffen en technieken en waarbij bijvoorbeeld de langetermijngevolgen onbekend zijn,
terughoudend beoordeeld. Dit staat haaks op de eerder aangehaalde overheidsdoelstelling, om
biobased activeiten te stimuleren.
Wettelijke beperkingen bij stroomlijning biobased activiteiten
In enkele gevallen biedt de wet onvoldoende waarborging om normen die dienen te worden
gehanteerd bij bestuurlijk handelen te waarborgen. Deze normen zijn veelal ruim geformuleerd,
waardoor het niet mogelijk is om precies te constateren wanneer deze normen onvoldoende
worden nageleefd. Een gevolg is dat de ondernemer ervaart dat vergunningsprocedures onnodig
ingewikkeld zijn en te veel tijd in beslag nemen. In andere gevallen geeft de wet het bevoegd
gezag niet de juiste handvatten om biobased activiteiten te reguleren. Een voorbeeld is het
inrichtingsbegrip van de Wet milieubeheer dat ten aanzien van mobiele installaties te beperkt is
gedefinieerd, alsmede de wet die onvoldoende waarborging biedt in het kader van normen voor
bestuurlijk handelen.
Botsende belangen
Niet alle ervaren belemmeringen zijn te herleiden naar een tekortschieten van wet- en
regelgeving. Daar waar meerdere belangen bij zijn gemoeid is het stimuleren van biobased
projecten niet altijd gerechtvaardigd met het oog op bescherming en controlering van het milieu.
Het gaat in de meeste gevallen om uitzonderingen op de regel die gezien een groter belang niet
verantwoord zijn. Onder een groter belang wordt eveneens verstaan Europese regelgeving die
rechtstreeks van toepassing is of dient te worden geïmplementeerd, waardoor het gebruik van
afvalstoffen
en
gewasbeschermingsmiddelen
wordt
beperkt.
Voorbeelden
zijn
gewasbeschermingsmiddelen en afvalstoffen die middels dwingende Europese regelgeving
worden gereguleerd en de beperkte inzet van verschillende biomassa bij compostverwerking, met
het oog op een gecontroleerd systeem ter bescherming van het milieu.
Nagenoeg geen verschil in belemmeringen tussen provincies op onderzoeksbasis
Op basis van dit onderzoek zijn tussen de geselecteerde provincies geen grote verschillen te zien
ten aanzien van de ervaren belemmeringen. Opmerking verdient dat in dit onderzoek slechts een
selecte groep personen is geïnterviewd en dat daarom geen stellige conclusie kan worden
getrokken omtrent deze verschillen.
5.2 Aanbevelingen
Zoals gezegd heeft het Centre of Expertise Biobased Economy als belangrijkste doelstellingen het
bevorderen van de kennis van, onderwijs over en onderzoek naar biobased economy. Op het
gebied van kennisoverdracht kan het expertisecentrum een slag slaan door met name lokale
overheden, daaronder mede begrepen omgevings- en uitvoeringsdiensten, te informeren over
het beleid van de centrale overheid inzake het stimuleren van de energietransitie naar een
biobased economy.
Organiseren van netwerkbijeenkomsten
Door bijeenkomsten te organiseren waar lokale overheden voorzien worden van informatie over
de doelstellingen van de centrale overheid kan het expertisecentrum het gat dichten dat is
ontstaan in de informatie-uitwisseling tussen provincies en gemeenten. Op die manier kunnen
gemeenten en omgevings- en uitvoeringsdiensten bewust worden gemaakt van het belang van de
transitie naar de biobased economy. Daarbij kan tevens kennis worden overgedragen omtrent
actuele belemmeringen die spelen in de biobased economy. Door lokale overheden te informeren
omtrent de oorzaak van deze belemmeringen en over waar eventuele oplossingen zijn gelegen,
worden lokale overheden voorzien van inzicht en kunnen zij beter inspelen op de problematiek.
37
Zo zijn er bijvoorbeeld verschillende mogelijkheden om het bestemmingsplan dusdanig op te
stellen dat meer ruimte wordt geboden aan biobased activiteiten.
Voortzetten van onderzoek
De wijze van kennisverkrijging sluit aan bij de tweede doelstelling van het expertisecentrum,
namelijk het bevorderen van onderzoek naar biobased economy. Dit onderzoek levert een
bijdrage aan die doelstelling, maar daarbij dient tevens opgemerkt te worden dat het onderzoek
zich beperkt tot drie provincies. Daarnaast groeit het aantal ondernemers in de biobased
economy en stijgt daarmee het aantal innovatieve projecten naar verwachting. Om die reden is
het blijven bevorderen van juridisch onderzoek naar problematiek in de biobased economie aan
te bevelen.
Informeren van de ondernemer
Zoals hierboven reeds is opgemerkt zijn niet alle belemmeringen te herleiden naar een
tekortschieten van wet- en regelgeving, maar is er vaak sprake van een groter belang, zoals
controle en bescherming van het milieu. Daartoe behoort tevens het toelichten van EUregelgeving en wat daarvan het gevolg is voor Nederlands recht. Ondernemers hebben beperkt
inzicht in de achterliggende gedachte waarmee wet- en regelgeving zijn opgericht. Door de
problematiek tevens voor ondernemers inzichtelijk te maken, kan worden voorkomen dat zij zich
onnodig belemmerd voelen. Ook die kennis kan tijdens bijeenkomsten worden gedeeld, maar
tevens door middel van websites, publicaties, brochures etc.
Aankaarten van belemmeringen bij het ministerie van EZ
Met het oog op de nauwe betrekkingen tussen het Centre of Expertise en het ministerie van EZ,
wordt aanbevolen om de juridische en niet-juridische belemmeringen die in dit rapport zijn
opgenomen te overleggen met het ministerie. Het ministerie staat immers voor een
ondernemend Nederland met het oog op duurzaamheid. Door de problematiek aldaar aan te
kaarten wordt bekendheid met bijvoorbeeld het tekortschieten van en hiaten in de wet
gegenereerd bij de uitvoerende instantie op rijksniveau. Op die manier kunnen wijzigingen in
beleid en uiteindelijk in wet- en regelgeving worden bewerkstelligd, om de energietransitie zo
vloeiend mogelijk te doen verlopen.
38
Evaluatie
Net als in de meeste onderzoeken verliep ook in dit onderzoek niet alles op rolletjes. De
complexiteit en de vereiste specifieke kennis van het milieurecht zorgde ervoor dat het een
uitdagend onderzoek was, waar veel tijd in is gestoken. Daarbij was het lastig om het
onderzoekskader goed af te bakenen. Wordt uitsluitend gekeken naar belemmeringen die de
omgevingsvergunning opwerpt of naar vergunning in het algemeen of naar het gehele
milieurecht? Deze vragen doemden regelmatig op, waardoor het overzicht dreigde verloren te
gaan. Uiteindelijk is beslist dat de belemmeringen die zijn aangedragen in de interviews de
leidende draad in het onderzoek zouden vormen. Naar aanleiding van die belemmeren is gekeken
welke wet- en regelgeving al dan niet zou worden behandeld en op die manier is het
onderzoekskader gevormd. Deze werkwijze heeft uiteindelijk gezorgd voor kwalitatieve
verbeteringen. Een ander knelpunt heeft zich voorgedaan ten aanzien van de uiteenlopende
thema’s die in dit onderzoek centraal staan. Het ene moment was verdieping in de
Meststoffenwet aan de orde en op een ander moment stond de Afvalstoffenrichtlijn centraal.
Daardoor was het noodzakelijk om van tijd tot tijd geheel andere materie te doorgronden, wat
logischerwijs doorzettingsvermogen vereist.
Een onderzoek met uitdagingen is in de meeste gevallen een interessant onderzoek. Dat geldt
voor dit onderzoek des te meer, omdat het aantal juridische onderzoeken in de biobased
economy beperkt is. Daardoor is voelbaar dat de toegevoegde waarde van het onderzoek groot is.
Alhoewel de uitvoering van het onderzoek van tijd tot tijd lastig en zelfs demotiverend was, toch
is een viertal duidelijke conclusies getrokken. Conclusies die verklaren waardoor de meeste
belemmeringen zijn ontstaan. Tevens zijn aanbevelingen gegeven die aansluiten bij de
doelstellingen van het expertisecentrum en goed uitvoerbaar zijn. Daardoor wordt eveneens de
toegevoegde waarde van het onderzoek vergroot. De resultaten van dit onderzoek zijn middels
een posterpresentatie op de netwerkbijeenkomst van het ministerie van Economische Zaken op
22 mei gepresenteerd. De poster die in het kader van dit onderzoek aldaar is gepresenteerd is
terug te vinden in bijlage IV.
Zoals onder andere uit de aanbevelingen volgt, is het aan te raden om vervolgonderzoek te
verrichten. De biobased economy is nog relatief jong en de verwachting is dat in de toekomst
meer juridische belemmeringen zullen opdoemen. Om de overgang naar de biobased economy
goed te kunnen stroomlijnen is het noodzakelijk om inzichtelijk te (blijven) maken welke
knelpunten wet- en regelgeving (kunnen) opwerpen. Tevens kan een blik op de nieuwe
Omgevingswet een grote meerwaarde opleveren, om eventuele toekomstige problemen voor te
zijn.
39
Literatuurlijst
Activiteitenbesluit: Steeds meer bedrijven onder algemene regels 2011
Activiteitenbesluit: Steeds meer bedrijven onder algemene regels, Den Haag: Ministerie van
Infrastructuur en Milieu 2011.
Annevelink & Harmsen 2010
B. Annevelink & P. Harmsen, Bioraffinage: naar een optimale verwaarding van biomassa,
Wageningen: Propress 2010.
Biobased Delta 2012
‘Biobased Delta’, 2012, Biobaseddelta.nl (Ga naar Biobased Delta).
Boeve & Groothuijse 2013
M.N. Boeve & F.A.G. Groothuijse, Omgevingsrecht 2013, Groningen: Europa Law Publishing
2013, p. 236.
Boeve & Koeman 2005
M.N. Boeve & N.S.J. Koeman, 'Milieukwaliteitsnormen in het bestemmingsplan onder de
nieuwe Wro', M en R 2005/415 (afl. 7, p. 415-419).
Bex & Blank 2011
P.M.H.H. Bex & R.E. Blank, Botsende belangen in de biobased economy, Nieuwegein: SIRA
Consulting 2011.
Bruggen slaan. Regeerakkoord VVD – PvdA 2012
Bruggen slaan. Regeerakkoord VVD – PvdA, 29 oktober 2012.
Brus, Brunner e.a. 2009
B. Brus, C.M. Brunner e.a., Bedrijven en milieuzonering 2009, Den Haag: SDU 2009.
Van Buuren 2010
P.J.J. van Buuren, A.A.J de Gier e.a., Hoofdlijnen ruimtelijk bestuursrecht, Deventer: Kluwer 2010.
Coalitieakkoord tussen de Tweede Kamerfracties van CDA, PvdA en ChristenUnie 2007
Coalitieakkoord tussen de Tweede Kamerfracties van CDA, PvdA en ChristenUnie, 7 februari 2007.
Damen, Boxum e.a. 2009
L.J.A. Damen, J.L. Boxum e.a., Bestuursrecht Deel 1, Den Haag: BJu 2009.
Drie nieuwe informatiebladen over opgeloste belemmering op het gebied van wet- en
regelgeving 2014
‘Drie nieuwe informatiebladen over opgeloste belemmering op het gebied van wet- en
regelgeving’, 22 maart 2014, Biobasedeconomy.nl (Zoek op: opgeloste belemmeringen)
EU Beleid Biobrandstoffen 2011
‘EU Beleid Biobrandstoffen, 2011, Rvo.nl (Zoek op EU Beleid Biobrandstoffen).
Evaluatie Activiteitenbesluit 2008 – 2012 2013
Evaluatie Activiteitenbesluit 2008 – 2012, bijlage bij Kamerstukken II 2013/14, 29383, 214.
Haisma 2011
F.C. Haisma, Een verkenning van de (juridische) belemmeringen in de ontwikkeling van de
biobased economy in Nederland, Groningen: Rijksuniversiteit Groningen 2011.
Hooflijnennotitie Biobased Economy2012
Hooflijnennotitie Biobased Economy, bijlage bij Kamerstukken II 2011/12, 32 637, 32.
Van ’t Lam e.a. 2002
V.M.Y. van ’t Lam e.a., Het begrip ‘inrichting’ in de Wet milieubeheer: Een onderzoek naar het
begrip ‘inrichting’ als aangrijpingspunt voor milieuregelgeving, Den Haag: Ministerie van VROM
2002, p. 17-39.
Landelijk afvalbeheerplan 2009-2021 (LAP) 2009
Landelijk afvalbeheerplan 2009-2021 (LAP), bijlage bij Kamerstukken II 2008/09, 30872, 17.
Nota van toelichting 2011
Nota van toelichting, bijlage bij Kamerstukken II 2011/12, 29383, 187.
Over CoE BBE 2014
40
‘Over CoE BBE’, 2014, Coebbe.nl (Ga naar Over CoE BBE).
Overheidsvisie op de Bio-based Economy in de energietransitie 2007
Overheidsvisie op de Bio-based Economy in de energietransitie: ‘de keten sluiten’, bijlage bij
Kamerstukken II 2007/08, 29575, 16.
Rusthoeve versnippert snoeihout voor duurzame warmte 2014
‘Rusthoeve versnippert snoeihout voor duurzame warmte 2014’, ZLTO Deurne 25 februari 2014,
Zltodeurne.nl (Volg: Nieuws > Rusthoeve versnippert snoeihout voor duurzame warmte).
Teunissen 2012
J.M.H.F. Teunissen, Alternatieve regelgeving en eigen verantwoordelijkheid, Oisterwijk: Wolf Legal
Publichers 2012.
TNO bouw mobiele algenraffinaderij 2013
‘TNO bouwt mobiele algenraffinaderij’, 12 september 2013, Biobasedeconomy.nl (Zoek op
mobiele algenraffinaderij).
Tunnissen 2012
M.J. Tunnissen, Het bestemmingsplan 2012, Alphen aan de Rijn: Kluwer 2012.
Uylenburg & Visser 2012
R. Uylenburg & M.J.C. Visser, Toegang tot het milieurecht, Deventer: Kluwer 2012.
Bex & Blank 2013
P.M.H.H. Bex & R.E. Blank, Voortgangsrapportage naar het wegnemen van belemmeringen in de
biobased economy, SIRA Consulting: Nieuwegein 2013.
Wat is biobased economy? 2011
‘Wat is biobased economy?’, 2011, Biobasedeconomy.nl (Ga naar Wat is BBE?).
41
Jurisprudentielijst
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
ABRvS 21 december 1995, ECLI:NL:RVS:1995:AP8697.
ABRvS 15 augustus 2000, E03.98.1725.
ABRvS 22 augustus 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BB2167.
ABRvS 15 juli 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ2643.
ABRvS 25 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1230.
ABRvS 12 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:388.
Rechtbank
Rb. Rotterdam 23 augustus 2012, ECLI:NL:RBROT:2012:BX6329.
42

download - Bouwpuur

Staking 24-03-2015 REGIO GENT

Uitnodiging bijeenkomst Biobased Materials

Download het programma

Soet op Suyt

Biobased Hockeystick

News Update Agrifood

Document downloaden - Centre of Expertise Biobased Economy

Hoe mobiliseren we deenodigde (houtachtige

Download hier het rapport