ONDERZOEK VOORKOMEN ONGEWENSTE
OPVULLING TOT DE NORM DOOR INTENSIEVE
VEEHOUDERIJEN
GEMEENTE NEDERWEERT IN SAMENWERKING MET
GEMEENTE ASTEN
24 april 2014
077652460:A.1 - Definitief
B02012.000411.0100
Onderzoek voorkomen ongewenste opvulling tot de norm door intensieve veehouderijen
Inhoud
1
Inleiding ................................................................................................................................................................ 3
2
Problematiek, oplossingsrichtingen en aanpak ............................................................................................. 5
3
Mogelijkheden aanvullend beleid binnen huidige wettelijke kaders .................................................... 13
4
5
3.1
Ruimtelijke ordening ............................................................................................................................... 13
3.2
Milieu en gezondheid.............................................................................................................................. 21
3.2.1
Fijn stof .................................................................................................................................. 21
3.2.2
Geur ....................................................................................................................................... 23
3.2.3
Ammoniak en Natura-2000 ................................................................................................ 24
3.2.4
Gezondheid .......................................................................................................................... 27
3.2.5
Emissies en de WABO ......................................................................................................... 28
Aanpassen rijks instrumenten ......................................................................................................................... 31
4.1
Fijn stof ...................................................................................................................................................... 31
4.2
Geur ........................................................................................................................................................... 33
4.3
Ammoniak ................................................................................................................................................ 33
4.4
Omgevingswet ......................................................................................................................................... 35
4.5
Gezondheid .............................................................................................................................................. 35
4.6
Overige mogelijkheden ........................................................................................................................... 36
4.7
Overgangstermijnen ................................................................................................................................ 38
Conclusies en aanbevelingen .......................................................................................................................... 41
077652460:A.1 - Definitief
ARCADIS
1
Onderzoek voorkomen ongewenste opvulling tot de norm door intensieve veehouderijen
1
Inleiding
Aanleiding
In opdracht van de Gemeenten Nederweert en Asten is in 2012 en 2013 onderzoek verricht, in het kader
van de pilot gebiedsgerichte aanpak fijn stof veehouderijen. Voor beide gemeenten is een plan van aanpak
opgesteld om te komen tot een afname van hoge fijn stof concentraties in nu overbelaste delen van de
gemeenten. In het rapport dat is opgesteld voor de Gemeente Nederweert, is aangegeven dat een
gecombineerde aanpak nodig is om de fijn stof problematiek op te lossen. Deze bestaat uit het oplossen
van bestaande knelpunten en het voorkomen van nieuwe knelpunten. Uit de resultaten van onderzoeken
die in de Gemeenten Nederweert en Asten zijn uitgevoerd, blijkt dat zonder een blijvende daling van de
achtergrondbelasting de concentratie van fijn stof boven de norm blijft.
Een van de maatregelen die opgenomen zijn in het Plan van Aanpak voor Nederweert is het ontwikkelen
van extra regelgeving om ongewenste opvulling tot de norm te voorkomen. Mogelijk kan dit via een
provinciale of gemeentelijke verordening, maar niet uitgesloten is dat hiervoor een wetswijziging nodig is.
Ook is in het rapport aangegeven dat gedacht kan worden aan een convenant tussen alle belanghebbende
partijen waarin wordt afgesproken om bereikte emissiereducties niet op te vullen of een systeem van
salderen in te voeren binnen een gebied, zodat de totale emissie niet toeneemt. Een moderne versie is een
convenant in de vorm van een ‘green deal’ waarbij de rijksoverheid zich zou kunnen verplichten het
benodigde instrumentarium te ontwikkelen.
Doel van het onderzoek
De gemeenten Nederweert (gelegen in Limburg) en Asten (gelegen in Noord-Brabant) hebben ARCADIS
opdracht gegeven een onderzoek uit te voeren naar de juridische en beleidsmatige mogelijkheden en
haalbaarheid om binnen de wettelijke kaders aanvullend beleid te ontwikkelen op het gebied van fijn stof,
geur, gezondheid en ammoniak, Dit beleid is bedoeld om bij intensieve veehouderij een ongewenste
opvulling tot de normen te voorkomen.
Hoofddoelstelling van het onderzoek is het bijdragen aan een vermindering van de fijn stof concentratie in
gebieden in deze gemeenten waar er sprake is van een hoge concentratie van fijn stof, onder andere
afkomstig van intensieve veehouderijen. Vanwege de samenhang met andere milieuaspecten (geur,
ammoniak en volksgezondheid), dient het onderzoek in te gaan op de relatie tussen beleid en regelgeving
voor fijn stof met deze andere milieuaspecten.
In het onderzoek wordt een onderscheid gemaakt in twee fasen. In fase 1 wordt ingegaan op de
mogelijkheden op basis van de huidige wetgeving. De inhoud van fase 2 is mede afhankelijk van de
resultaten van fase 1. In deze fase dient mogelijk te worden ingegaan op de inhoud van een wetswijziging
en/of het opstellen van een gemeentelijke of provinciale verordening dan wel het opstellen van een
convenant (“green deal”).
077652460:A.1 - Definitief
ARCADIS
3
Onderzoek voorkomen ongewenste opvulling tot de norm door intensieve veehouderijen
Deze rapportage
Deze rapportage bevat de resultaten van fase 1. In deze eerste fase zijn de concrete juridische
mogelijkheden beschreven om als gemeente of provincie aanvullend beleid te ontwikkelen (c.q. normen te
stellen) om ongewenste opvulling tot de norm door intensieve veehouderijen te voorkomen. De focus ligt
daarbij op fijn stof, maar ook is de relatie met geur, ammoniak en gezondheid in het onderzoek
meegenomen. Onderdelen van dit onderzoek zijn:
Ruimtelijke ordening
Een provincie of gemeente heeft geen eigen bevoegdheden ten aanzien van het vaststellen van normen
met betrekking tot fijn stof voor de vergunningverlening van veehouderijen. Via de Wet op de ruimtelijke
ordening (Wro) kan de provincie of gemeente wel de milieubelasting meenemen in een ruimtelijke
afweging en daarover beleid opnemen in haar ruimtelijk beleid.
Aanvullend milieubeleid provincies of gemeenten
Ook is in deze rapportage ingegaan op de mogelijkheden die een provinciale of gemeentelijke
milieuverordening biedt, aanvullend aan wettelijke kaders als de Wet geurhinder en veehouderij en de
Wet ammoniak en veehouderij. Tevens komen de mogelijkheden die de Beleidslijn Omgevingstoetsing
IPPC ammoniak en veehouderij en de Wet geurhinder en veehouderij (Wgv) bieden, aan de orde.
Daarnaast zijn de mogelijkheden die de provincie heeft in het kader van de Natuurbeschermingswet
beschreven.
Nieuwe regelgeving van het rijk.
In dit rapport is ook ingegaan op de mogelijkheden die er zijn om op basis van de in ontwikkeling zijnde
rijks instrumenten een ongewenste opvulling tot de norm te voorkomen. En op de mogelijke aanpassing
van de wet- en regelgeving van het rijk.
Aansluiting bij beleid van gemeenten en provincies
Tenslotte is in deze rapportage ook (kort) ingegaan op de aansluiting van die mogelijkheden bij het
bestaande en in ontwikkeling zijnde beleid van de gemeenten en provincies. Er zijn immers grote
verschillen in de ruimtelijke beleidskaders van beide provincies en ook zijn er verschillen in het ruimtelijk
beleid zoals opgenomen in de bestemmingsplannen buitengebied van beide gemeenten. In fase 2 zal dit
worden uitgewerkt.
Deze ARCADIS-rapportage (fase 1) is tot stand gekomen met bijdragen prof. Willem Bruil (Instituut voor
Agrarisch Recht) en is becommentarieerd door mr. Paul Bodden (Hekkelman Advocaten en Notarissen) en
mr. Marcel Soppe (Soppe, Gundelach en Witbreuk advocaten). Ook medewerkers van de Gemeenten
Nederweert, Asten, de Provincie Limburg en de Provincie Noord-Brabant hebben gereageerd op een
conceptversie van deze rapportage.
4
ARCADIS
077652460:A.1 - Definitief
Onderzoek voorkomen ongewenste opvulling tot de norm door intensieve veehouderijen
2
Problematiek, oplossingsrichtingen
en aanpak
Meerdere bronnen van fijn stof, waaronder de veehouderij
Sinds een aantal jaren is duidelijk dat in de directe omgeving van intensieve veehouderijen de
grenswaarden van fijn stof (kunnen) worden overschreden, mede vanwege de emissie van fijn stof van de
intensieve veehouderijen. Het voorkomen van nieuwe overschrijdingen is een belangrijk uitgangspunt van
de wet- en regelgeving. Naast het voorkomen van overschrijdingen is het terugdringen van bestaande
overschrijdingen een belangrijke pijler in de aanpak van de overheid. Het oplossen van bestaande
knelpunten kan plaatsvinden door maatregelen te nemen bij bedrijven. De overheid helpt bedrijven door
middel van subsidies om maatregelen te nemen om de emissie van fijn stof te beperken.
Tot fijn stof worden in de lucht zwevende deeltjes kleiner dan 10 micrometer (PM10) gerekend. Fijn stof
blijft in de lucht zweven en bestaat uit deeltjes van verschillende grootte, van verschillende herkomst met
een verschillende chemische samenstelling. Op Europees niveau zijn afspraken gemaakt om de schadelijke
gevolgen van luchtverontreiniging te voorkomen of te verminderen. Voor fijn stof, PM10, zijn de volgende
maximale waarden vastgelegd voor de concentraties in de buitenlucht (grenswaarden):

Een jaargemiddelde concentratie van 40 µg/m3.

Een daggemiddelde concentratie van 50 µg/m3 welke maximaal 35 keer per jaar mag worden
overschreden.
Belangrijke bronnen van fijn stof zijn verkeer, industrie, landbouw en bronnen in het buitenland.
De concentraties fijn stof worden mede ook bepaald door natuurlijke bronnen, zoals zeezout en
opwaaiend bodemstof.
Nederweert
Ten behoeve van het plan van aanpak voor de gebiedsgerichte aanpak van fijn stof uit veehouderijen in
Nederweert is ingegaan op de totale fijn stof concentratie in de lucht in Nederweert afkomstig van alle
verschillende bronnen voor fijn stof (onder andere verkeer, industrie, veehouderijen, buitenland) en
daarbinnen op de bijdrage afkomstig van de veehouderijen in Nederweert en omgeving.
Exclusief de veehouderij ligt de achtergrondconcentratie fijn stof (PM10, gegevens 2011) in Nederweert
tussen de 19 en 23 µg/m3. Vooral de veehouderij, en daarbinnen vooral de pluimveehouderij, zorgt in
Nederweert voor de lokale verschillen. De invloed van Rijksweg A2 en de provinciale wegen N266 en
N275 is niet of slechts zeer beperkt terug te vinden in de berekende achtergrondbelasting. Het gebied ten
noorden van de kernen Nederweert en Ospel heeft te maken met een hogere concentratie
(14 kilometervakken met een concentratie van 25-30 µg/m3). In één kilometer vak ligt de
achtergrondconcentratie tussen 30-35 µg/m3.
077652460:A.1 - Definitief
ARCADIS
5
Onderzoek voorkomen ongewenste opvulling tot de norm door intensieve veehouderijen
Binnen de gemeentegrenzen liggen hiernaast nog vijf kilometervakken met een concentratie van 25-30 µg/m3.
Deze kilometervakken liggen verspreid over de gemeente. Binnen deze kilometervakken liggen een of
meerdere veehouderijen. In onderstaande kaarten is de achtergrondconcentratie in Nederweert (gegevens
2011) zowel exclusief de veehouderij als inclusief de veehouderij weergegeven. Voor meer informatie over de
opbouw en bijdragen van de concentratie fijn stof in Nederweert wordt verwezen naar de genoemde
rapportage (Gebiedsgerichte aanpak fijn stof veehouderijen, plan van aanpak gemeente Nederweert,
ARCADIS, januari 2013)
Figuur 1 Cumulatieve achtergrondbelasting gemeente Nederweert exclusief veehouderijen (bron: ISL 3a, versie 2011)
Figuur 2 Cumulatieve achtergrondbelasting gemeente Nederweert, inclusief veehouderijen (bron: ISL3a versie 2011)
6
ARCADIS
077652460:A.1 - Definitief
Onderzoek voorkomen ongewenste opvulling tot de norm door intensieve veehouderijen
Asten
In het Milieueffectrapport (MER) voor de Structuurvisie Ruimtelijke Ordening van de Provincie Noord-Brabant
(2013) is ingegaan op de fijn stof concentratie afkomstig van veehouderijen in Noord-Brabant en omgeving.
Een uitsnede van een kaart uit dat MER is in onderstaande afbeelding weergegeven. Uit het MER en
onderstaande kaartuitsnede blijkt dat er in delen van Noord-Brabant, zoals in de Gemeente Asten (vooral in het
gebied ten zuiden van de kern Heusden), sprake is van relevante bijdrage van de fijn stof concentratie door
veehouderijen.
Figuur 3 Cumulatieve achtergrondbelasting fijn stof door veehouderijen (bron: MER SVRO Noord-Brabant, 2013,
ARCADIS, gegevens vergunde rechten van veehouderijen BVB 2013)
Voorkomen van nieuwe overschrijdingen en aanpak bestaande overschrijdingen
Lokale overschrijdingen van normen in de directe omgeving van veehouderijen zijn relatief laat in beeld
gekomen en de aanpak van fijn stof bij veehouderijen is daarom pas vrij recent in gang gezet.
Het voorkomen van nieuwe overschrijdingen is een belangrijk uitgangspunt van de wet- en regelgeving.
De Wet milieubeheer vormt het wettelijk kader voor de beoordeling van milieugevolgen bij inrichtingen.
Naast het voorkomen van overschrijdingen is het terugdringen van bestaande overschrijdingen een
belangrijke pijler in de aanpak van de overheid ten aanzien van fijn stof als gevolg van de intensieve
veehouderij. Het oplossen van bestaande knelpunten kan plaatsvinden door maatregelen te nemen bij
bedrijven. De overheid kan bedrijven door middel van subsidiemogelijkheden stimuleren om maatregelen
te nemen of bedrijven die willen ontwikkelen via aanvullende wet- en regelgeving verplichten de emissie
van fijn stof te beperken. De oplossing van deze knelpunten gebeurt in samenspraak tussen ondernemers,
belangenorganisaties, gemeenten, provincies en ministeries.
Uit onderzoeken is gebleken dat het nemen van maatregelen op individuele bedrijven niet altijd tot het
gewenste resultaat leidt, omdat er sprake is van een hoge achtergrondbelasting die mede wordt
veroorzaakt door een clustering van intensieve veehouderijen met een relatief hoge uitstoot van fijn stof.
077652460:A.1 - Definitief
ARCADIS
7
Onderzoek voorkomen ongewenste opvulling tot de norm door intensieve veehouderijen
De onderzoeken die zijn uitgevoerd in Nederweert en Asten laten zien is dat het niet mogelijk is om alle
overschrijdingssituaties op te lossen met technische maatregelen bij de bedrijven die de norm
overschrijden, zoals de toepassing van na geschakelde technieken om de emissie van fijn stof te beperken.
De achtergrondbelasting zal blijvend moeten afnemen om de knelpunten op te lossen en een goed woonen leefmilieu voor de omwonenden te kunnen borgen. Voorkomen moet worden dat ontwikkelende
bedrijven bereikte reducties in de fijn stof belasting weer opvullen.
Opvallend is dat de concentratie in het nu al overbelast gebied in de afgelopen jaren is toegenomen.
Uit onderzoek naar de ontwikkelingen in Nederweert blijkt dat er in de periode tussen 2010 en 2012 lokaal
sprake is geweest van een afname van de concentratie fijn stof door veehouderijen, maar er ook gebieden
zijn waar er sprake is van toename van de fijn stof emissies. Opvallend is dat in het gebied met een hoge
concentratie (“de wolk” ten noorden van de kernen Nederweert en Ospel) de concentratie bijna overal is
toegenomen. Die ontwikkeling staat haaks op de doelstellingen van de gebiedsgerichte aanpak fijn stof:
het oplossen van bestaande overschrijdingen en het voorkomen van nieuwe overschrijdingen
(Gebiedsgerichte aanpak fijn stof veehouderijen, plan van aanpak gemeente Nederweert, ARCADIS,
januari 2013).
Figuur 4 Ontwikkeling concentratie PM10 uit veehouderijen, gemeente Nederweert, 2010 - 2012
(groen = afname; geel/oranje/rood = toename).
8
ARCADIS
077652460:A.1 - Definitief
Onderzoek voorkomen ongewenste opvulling tot de norm door intensieve veehouderijen
Ook in de periode tussen 2012 en 2014 is er sprake geweest van een toename van de cumulatieve belasting
van fijn stof vanuit veehouderijen in delen van het gebied met een hoge concentratie (“de wolk”). Juist in
dit hoog belaste gebied is er sprake van een toename tussen 2012 en 2014, terwijl er in andere gebieden
sprake is van een afname.
Figuur 5 Ontwikkeling concentratie PM10 uit veehouderijen, Gemeente Nederweert, 2012 - 2014
(blauw = afname tussen 2012 en 2014; geel/oranje/rood = toename tussen 2012 en 2014).
Ook in het gebied ten zuiden van de kern Heusden (Gemeente Asten) is de concentratie van fijn stof
tussen 2004 en 2012 toegenomen (ARCADIS, regionaal de hand aan de kraan en vervolgonderzoek, 2012).
Figuur 6 Ontwikkeling concentratie PM10 uit veehouderijen, Gemeente Asten, 2004 - 2012
(groen = afname, geel/oranje/rood = toename).
077652460:A.1 - Definitief
ARCADIS
9
Onderzoek voorkomen ongewenste opvulling tot de norm door intensieve veehouderijen
Blijvend verminderen van achtergrondbelasting is van belang
Het blijvend verminderen van de achtergrondbelasting is ook van belang voor de
ontwikkelingsmogelijkheden van de veehouderijen. Door de (dreigende) normoverschrijdingen worden of
kunnen bedrijven beperkt worden in hun verdere ontwikkeling. Dat geldt zowel voor een ontwikkeling
die gericht is op verdere schaalvergroting als voor de mogelijkheden om ter plaatse en in de directe
omgeving van veehouderijen functiewijzigingen door te voeren.
Deze problematiek speelt in Nederweert en Asten, maar ook in een aantal andere gemeenten in
Nederland. De resultaten van de gebiedsgerichte aanpak in Nederweert en Asten en ook de resultaten van
het onderhavige onderzoek zijn dus van belang voor ook andere gemeenten (bijvoorbeeld Venray,
Gemert-Bakel, Bernheze, Ede en Barneveld) en dus ook voor andere provincies (zoals Gelderland).
Wel zijn er verschillen in de aard en omvang van de problematiek (zie onderstaand figuur) en de
verschillen tussen provinciale en gemeentelijke beleidskaders.
Figuur 7 Concentratie fijn stof door veehouderijen vergeleken: Nederweert, Asten, Venray en Barneveld
(bron: diverse onderzoeken ARCADIS, 2011-2013)
10
ARCADIS
077652460:A.1 - Definitief
Onderzoek voorkomen ongewenste opvulling tot de norm door intensieve veehouderijen
SAMENVATTEND:
Er zijn in Nederland een aantal gebieden waar er sprake is van een hoge fijn stof belasting die mede wordt
veroorzaakt door een sterke clustering van intensieve veehouderijen met hoge fijn stof emissies. De normen ten
aanzien van de maximale concentratie van fijn stof op woningen of andere kwetsbare functies in die gebieden worden
overschreden of dreigen te worden overschreden. Om die bestaande overschrijdingen op te lossen en (dreigende)
normoverschrijdingen te voorkomen, is in een aantal clustergebieden (zoals in delen van de gemeente Nederweert en
de gemeente Asten) een blijvende daling van de achtergrondbelasting nodig. Om dat te bereiken, is een
samenhangende aanpak nodig. Onderdeel van deze aanpak is het voorkomen dat bereikte reducties van de fijn stof
emissies en – concentraties bij veehouderijen weer worden opgevuld door groei van de fijn stof emissies en –
concentraties.
077652460:A.1 - Definitief
ARCADIS
11
Onderzoek voorkomen ongewenste opvulling tot de norm door intensieve veehouderijen
12
ARCADIS
077652460:A.1 - Definitief
Onderzoek voorkomen ongewenste opvulling tot de norm door intensieve veehouderijen
3
3.1
Mogelijkheden aanvullend beleid
binnen huidige wettelijke kaders
RUIMTELIJKE ORDENING
Met het instrumentarium van de Wet op de ruimtelijke ordening kan veel worden bereikt, als het gaat om
sturing op de ontwikkeling van veehouderijen en de daarmee samenhangende effecten. Wel dient vooraf
te worden gemeld dat het ruimtelijke instrumentarium vooral indirect stuurt, in die zin dat via een sturing
op omvang en volume van gebouwen en de aard van het gebruik wordt gestuurd op effecten van
veehouderijen (landschappelijke impact, milieubelastingen dergelijke).
De sturing heeft meestal niet rechtstreeks betrekking heeft op het aantal dieren of het type stallen. Daar
zijn wel voorbeelden van, maar die hebben veelal betrekking op zogenaamde postzegel-plannen en zijn
vaak ingegeven door juridische knelpunten met betrekking tot de Natuurbeschermingswet (zie onder
andere ABRvS 27 maart 2013, West Maas en Waal en ABRvS 8 mei 2013, Tubbergen). Het aantal dieren
lijkt als zodanig geen ruimtelijk gegeven, maar er kan wel een verbinding worden gelegd met ruimtelijke
relevante aspecten. Het lijkt dus, mits goed gemotiveerd, mogelijk te zijn dit op te nemen in ruimtelijke
plannen. Ruimtelijk relevant zijn in ieder geval de bouwblokken, gebouwen, gebruik en milieueffecten op
omliggende functies en waarden.
Bouwblokken kunnen worden weg bestemd, worden verkleind, ‘op de muur’ worden gezet, er kunnen
voorwaarden worden gesteld voor uitbreiding van bouwblokken of uitbreiding binnen bouwblokken en
er kunnen voorwaarden worden gesteld voor omschakeling van bouwblokken (functieverandering) of
nieuwvestiging. Voorbeelden zijn aanvullende eisen zijn afstandscriteria rond kernen,
bebouwingsconcentraties of (clusters van) burgerwoningen, een toets aan een goed woon- en leefmilieu
aan de hand van de geurbelasting of concentratie fijn stof, een toets op een evenredige verdeling van de
beschikbare milieuruimte, eisen ten aanzien van de landschappelijke inpassing of landschappelijke
tegenprestaties en een goede verkeerskundige ontsluiting.
Ook het bieden van mogelijkheden voor functieveranderingen (bijvoorbeeld toestemming voor bouw
woning in ruil voor afbraak stallen) kan bijdragen aan de gewenste ontwikkeling, zoals het oplossen van
knelpunten en een daling van de fijn stof emissies en concentratie. Andere mogelijkheden via de
ruimtelijke ordening zijn bijvoorbeeld het stellen van bouwvoorschriften, zoals maximale bouwhoogten of
maximaal aantal bouwlagen en een strakke (her)begrenzing van bouwblokken van veehouderijen.
Een ander voorbeeld is het “salderen op stenen”. Om een ongewenste uitbreiding in een bepaald gebied
tegen te gaan, zou in ruimtelijke plannen (bestemmingsplannen of provinciale verordeningen) kunnen
worden opgenomen dat uitbreiding van de bebouwing van stallen alleen is toegestaan indien elders een
nog in gebruik zijnde stal wordt gesloopt.
077652460:A.1 - Definitief
ARCADIS
13
Onderzoek voorkomen ongewenste opvulling tot de norm door intensieve veehouderijen
Bij ruimtelijke besluiten en dus ook het opnemen van aanvullende sturingsinstrumenten is steeds een
planologische onderbouwing vereist en dat vraagt in het algemeen maatwerk. Het feit dat er zowel in
Nederweert als in Asten delen van het buitengebied zijn waar er sprake is van een knelpunt ten aanzien
van de fijn stof belasting, biedt aanknopingspunten voor een dergelijke onderbouwing en de inzet van een
sturing via (ook) de ruimtelijke ordening.
In de hierna volgende paragrafen wordt aan de hand van het actueel provinciaal ruimtelijke beleid
geschetst hoe er door de Provincie Noord-Brabant wordt gestuurd op de milieubelasting (onder andere
geur, fijn stof, ammoniak) door veehouderijen. Voor de Gemeente Asten worden hiermee de kaders
geschetst zoals die door de provincie zijn gesteld. Voor de Gemeenten Nederweert en/of de Provincie
Limburg bevat deze beschrijving voorbeelden voor sturing die door de gemeente of door de provincie
kunnen worden ingezet.
Milieunormen ruimtelijk vastleggen: Verordening ruimte Noord-Brabant 2014
In de Verordening ruimte 2014 van de Provincie Noord-Brabant (vastgesteld op 7 februari 2014) is een
cumulatieve norm voor fijn stof opgenomen. Dit om ruimtelijke initiatieven van veehouderijen te toetsen
aan een cumulatieve fijn stof norm van 31,2 µg/m3. Dit is de fijn stof concentratie waarboven gemiddeld
genomen de grenswaarde ten aanzien van het maximaal aantal overschrijdingsdagen wordt overschreden.
Ook zijn normen met betrekking tot de geurbelasting in de Verordening ruimte 2014 opgenomen:
maximaal 12% kans op geurhinder in de bebouwde kom en maximaal 20% kans op geurhinder in het
buitengebied.
De inhoud van Verordening is van belang voor het (ruimtelijk) beleid van de gemeente Asten en de
beoordeling van nieuwe initiatieven van veehouderijen in deze gemeente. De normen uit de Verordening
ruimte werken direct door, ook al zijn deze (nog) niet opgenomen in het bestemmingsplan buitengebied
van de gemeente Asten. Maar ook hier geldt dat deze provinciale norm niet het opvullen tot die norm
voorkomt. De norm van 31,2 µg/m3 komt overeen met een jaarconcentratie waarboven de norm ten
aanzien van het maximaal aantal overschrijdingsdagen een knelpunt is. Praktisch gezien leidt de norm in
de Verordening ruimte 2014, in combinatie met het toetsen van alle nieuwe bebouwing van veehouderijen
aan deze norm, er toe dat ruimtelijke initiatieven van veehouderijen worden getoetst aan het plafond op
basis van de Europese normen. Zonder een dergelijke toets kan de fijn stof emissie van veehouderijen wel
toenemen (binnen een drempelwaarde), ook als er sprake is van een normoverschrijding. Dit is (via het
vergunningenspoor) mogelijk via de zogenaamde Niet In Betekende Mate regeling.
Deze regeling biedt bedrijven de mogelijkheid uit te breiden en meer fijn stof te emitteren indien de
toename maximaal 1,2 microgram (3% van de gemiddelde grenswaarde) is op voor fijn stof gevoelige
objecten zoals burgerwoningen.
De sturende werking van de fijn stof norm in de Verordening ruimte van Noord-Brabant is ten opzichte
van de geurnormen in de Verordening ruimte relatief beperkt (bron: MER Structuurvisie R.O.
Noord-Brabant, ARCADIS, september 2014). Maar deze norm is wel van belang bij de toetsing van alle
uitbreidingen van veehouderijen, ook uitbreidingen binnen een agrarisch bouwblok van een veehouderij
zoals dat in een bestemmingsplan buitengebied is opgenomen.
Provinciaal omgevingsplan en Verordening ruimte Limburg
De Provincie Limburg heeft tot op heden geen Verordening ruimte vastgesteld. De Provincie Limburg kan
er voor kiezen wel een Verordening ruimte vast te stellen en vergelijkbaar met Noord-Brabant normen te
stellen ten aanzien van geurhinder en fijn stof. Dit kan gekoppeld worden aan de lopende herziening van
het Provinciaal Omgevingsplan (besluitvorming door PS is voorzien in 2014) en de vertaling van
onderdelen van het POL in een provinciale Verordening ruimte.
14
ARCADIS
077652460:A.1 - Definitief
Onderzoek voorkomen ongewenste opvulling tot de norm door intensieve veehouderijen
De Provincie Limburg werkt ambtelijk aan de voorbereiding van een Verordening ruimte. Volgens een
bericht in de Boerderij (20 maart 2014) wil de verantwoordelijke bestuurder het huidige beleid (onder
andere Reconstructieplan Noord- en Midden Limburg) opnemen in de Verordening ruimte en geen
aanvullende sturing via de maximum omvang van bouwblokken of een toets van ontwikkelingen ook
binnen de eerder begrensde bouwblokken in de Verordening opnemen, zoals in Noord-Brabant.
Mogelijk worden er in de Verordening ruimte wel kwalitatieve eisen, bijvoorbeeld op het gebied van geur
en de landschappelijke inpassing opgenomen. De wijze waarop dit zal worden opgenomen in een concept
Verordening ruimte (die naar verwachting medio 2014 naar buiten wordt gebracht) is ten tijde van het
opstellen van deze versie van de rapportage (april 2014) nog niet duidelijk.
De provincie kan in haar Verordening ruimte een norm opnemen als bijvoorbeeld in Noord-Brabant is
opgenomen. Een dergelijke norm heeft dan niet alleen gevolgen voor Nederweert, maar ook voor andere
gebieden waar deze problematiek speelt of in de toekomst kan spelen, zoals in de gemeente Venray (zie
ook figuur 7 in hoofdstuk 2) en andere gemeenten in de regio Noord- en Midden Limburg. De effectiviteit
van een dergelijke norm wordt in belangrijke mate bepaald door het toetsingsmoment: alleen bij
uitbreidingen van bouwblokken of ook bij uitbreiding van bebouwing binnen bestaande bouwblokken.
Met een Verordening ruimte beschikt de provincie over een krachtig instrument om dergelijke
aanpassingen van beleid door te voeren. Een dergelijke aanpak wijkt echter sterk af van het beleid zoals de
Provincie Limburg dat nu voert.
In Limburg is er ten opzichte van Noord-Brabant sprake van een aanzienlijk beperktere sturing door de
provincie en meer beleidsvrijheid voor gemeenten.
Figuur 8 Bouwblokken (blauwe vlakken) van veehouderijen (blauw stippen) en woningen (zwarte blokjes),
Gemeente Nederweert
077652460:A.1 - Definitief
ARCADIS
15
Onderzoek voorkomen ongewenste opvulling tot de norm door intensieve veehouderijen
Milieunormen fijn stof en geur in bestemmingsplannen
Ook de gemeenten kunnen er voor kiezen bij een wijziging van het bestemmingsplan dergelijke normen
op te nemen. Bijvoorbeeld via een wijziging van het bestemmingsplan buitengebied.
Deze mogelijkheid is vooral voor de Gemeente Nederweert van belang en daarmee ook een te maken
keuze. De Gemeente Asten zal haar bestemmingsplan buitengebied binnen twee jaar moeten aanpassen
aan de Verordening ruimte van de Provincie Noord-Brabant. De beleidsvrijheid voor de Gemeente Asten
is in deze dus anders en beperkter dan die van de Gemeente Nederweert. De Gemeente Asten zal bij
ruimtelijke initiatieven van de landbouw moeten toetsen aan de regels zoals die zijn opgenomen in de
Verordening ruimte, zoals de concentratie van fijn stof en de geurbelasting. Sturing via het gemeentelijk
bestemmingsplan buitengebied (of een andere vorm van sturing via de ruimtelijke ordening) zal dus
vooral voor de Gemeente Nederweert effecten sorteren. In Asten is een dergelijke sturing al provinciaal
geregeld.
Figuur 9 Geurbelasting (rood is relatief hoog, groen is relatief laag) uit veehouderijen in Zuidoost-Brabant
(bron: MER Structuurvisie Ruimtelijke Ordening Noord-Brabant, 2013). In de rode en oranje gebieden is de
geurbelasting hoger dan de provinciale norm voor het buitengebied uit de Verordening ruimte 2014.
16
ARCADIS
077652460:A.1 - Definitief
Onderzoek voorkomen ongewenste opvulling tot de norm door intensieve veehouderijen
Extra eisen bij ruimtelijke ontwikkelingen: de Brabantse Zorgvuldigheidsscore (BZV)
De Provincie Noord-Brabant streeft naar verduurzaming en innovatie van de veehouderij. Eén van de
instrumenten daarvoor is de Brabantse Zorgvuldigheidsscore Veehouderij (BZV). Dit instrument reguleert
en stimuleert investeringen in duurzaamheid bij uitbreidingsplanen voor veehouderijen. Het instrument
lijkt in wezen op het Limburgse kwaliteitsmenu (ontwikkelruimte in ruil voor landschappelijke
tegenprestaties), maar verschilt wel sterk qua aard van de gevraagde tegenprestaties en thema’s.
Op 18 februari 2014 hebben Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant een eerste versie van de BZV
vastgesteld.
Figuur 10 Thema’s in de BZV, februari 2014 (Bron: Provincie Noord-Brabant).
Ondernemers die ruimtelijk willen ontwikkelen, moeten aantonen dat ze meer dan wettelijk vereist
stappen zetten op weg naar een duurzamer bedrijf. De thema’s waarop gescoord kan worden zijn
gezondheid, dierenwelzijn, geur, fijn stof, endotoxines, ammoniak, biodiversiteit, mineralenkringlopen en
verbinding met de omgeving. Een veehouder kan met zijn bedrijf punten verdienen als hij duurzamer
werkt dan de geldende wet- en regelgeving eisen. Ook kan een veehouder met bijzondere innovaties
punten scoren.
Een eerdere conceptversie van de BZV (conceptversie van 27 september 2013) is onderwerp geweest van
een steekproef. De bevindingen naar aanleiding van deze steekproef zijn opgenomen in de
steekproefrapportage BZV. Hier is de emissiereductie van de bedrijven (68 veehouderijen) vergeleken met
een analyse op basis van de gegevens over de vergunde rechten van alle veehouderijen in Noord-Brabant.
077652460:A.1 - Definitief
ARCADIS
17
Onderzoek voorkomen ongewenste opvulling tot de norm door intensieve veehouderijen
Op basis van de consultatieversie van de BZV zou dat betekenen dat circa 50% van de recent ontwikkelde
grote bedrijven extra maatregelen zou moeten hebben genomen om aan de eisen uit deze versie van de
BZV te voldoen. In de steekproef is aangegeven dat verwacht wordt dat ongeveer de helft van de
“blijvende” veehouderijen in de komende 10 jaar zullen vragen om planologische ontwikkelingsruimte
voor de uitbreiding van hun bedrijf. De eerste versie van de BZV (februari 2014), bedoeld als eerste stap in
de verdere ontwikkeling van de veehouderij, zou op basis van deze verwachtingen kunnen leiden tot extra
emissiereducties bij circa een kwart van de veehouderijen.
De toets op extra inspanningen, die verder gaan dan de wettelijk vereisten, bij het beoordelen van een
ruimtelijk initiatief, kan dus bijdragen aan extra emissiereducties. Van belang daarbij is dat een dergelijke
toets op grond van de Verordening ruimte aan de orde is bij een nieuw ruimtelijk besluit, zoals het
realiseren van nieuwe bebouwing of het uitbreiden van een bouwblok. Een dergelijke toets is niet aan de
orde als bedrijven niet ontwikkelen (“stil zitten”) of aanpassingen in hun bedrijf doorvoeren binnen eerder
gerealiseerde bebouwing. Daarnaast zijn er ten aanzien van de juridische houdbaarheid van dergelijke
aanvullende eisen de nodige vraagtekens gezet. Vooral daar waar het gaat om criteria die niet of slechts
beperkt ruimtelijk gebonden zijn, zoals criteria ten aanzien van dierenwelzijn en gezondheid.
De Provincie Noord-Brabant heeft de “Transitie naar een zorgvuldige veehouderij” in maart 2014
aangemeld voor opname binnen de Crisis- en herstelwet. Dit om de rechtskracht van deze aanpak te
versterken, vooruitlopend op de nieuwe Omgevingswet. De provincie vraagt om een verbrede reikwijdte
van de Verordening ruimte, zodat er juridisch gezien meer mogelijkheden worden geboden om aspecten
als volksgezondheid en dierwelzijn in de Verordening ruimte op te nemen.
Om bestaande overlast aan te kunnen pakken, vraagt de provincie om mogelijkheden om maatregelen,
zoals de inzet van extra technieken (die leiden tot reducties van emissies) voor te schijven voor bedrijven
die onder het Activiteitenbesluit vallen. Ook als die bedrijven zelf geen plannen voor ontwikkeling
indienen.
SAMENVATTEND:
Er zijn nog vele (juridische) vraagtekens rondom de mogelijkheden om als gemeenten of provincies in het ruimtelijk
beleid normen op te nemen met betrekking tot de cumulatieve concentratie van fijn stof die lager zijn dan de wettelijke
normen. Ook is het nog niet zeker of een provincie eisen in een Verordening ruimte kan stellen aan de maximale
geurbelasting, aanvullend aan of kader stellend voor gemeentelijke bestemmingsplannen en gemeentelijke
geurverordeningen. Ook over de juridische houdbaarheid van de BZV zijn er nog vele vraagtekens
Milieunormen in een bestemmingsplan of andere ruimtelijk plannen lijken toegestaan, mits deze normen ruimtelijk
relevant zijn. Een voorbeeld hiervan vormt de uitspraak van de Afdeling van 18 juli 2012 (bestemmingsplan
Westerveld (ECLI:NL:RVS:2012:BX1876). De ruimtelijke relevantie lijkt vanwege de cumulatieve problematiek (fijn
stof, geur, verkeer en dergelijke) en de invloed daarvan op de leefbaarheid van omwonenden een bruikbare
bouwsteen voor de motivatie van de ruimtelijke relevantie in de twee gebieden in Nederweert en Asten.
Verder is het van belang dat indien milieunormen worden opgenomen in de regels van een bestemmingsplan, er
aandacht dient te worden besteed aan het risico van planschade (en vooral aan het voorkomen daarvan).
Ten behoeve van de gewenste dynamiek kan een salderingsmethodiek in het bestemmingsplan worden opgenomen.
18
ARCADIS
077652460:A.1 - Definitief
Onderzoek voorkomen ongewenste opvulling tot de norm door intensieve veehouderijen
Juridisch gezien lijkt een norm met betrekking tot de cumulatieve geurbelasting in een ruimtelijk plan / verordening
“zekerder” dan een cumulatieve norm ten aanzien van de fijn stof belasting. Over die laatste normen lijken er meer
verschillen bestaan in inzichten met betrekking tot de juridische houdbaarheid. De jurisprudentie geeft hierover nog
weinig uitsluitsel. Juridische risico’s kunnen worden beperkt door aan te sluiten bij wettelijke waarden, zoals de
maximale concentratie van 40 µg/m 3 en maximaal 50 overschrijdingsdagen. Praktisch gezien is dan de norm zoals
opgenomen in de Verordening ruimte 2014 van de Provincie Noord-Brabant de toetswaarde.
Actieve aanpak van overbelaste gebieden Noord-Brabant, waarschijnlijk ook in Asten
De partners in het Brabant Beraad hebben in januari 2014 een aantal nadere afspraken gemaakt als
uitwerking en concretisering van de afspraken die een begin 2013 zijn gemaakt. Dit met het oog op de
vaststelling van de Verordening ruimte 2014. De aanpak in zogenaamde urgentiegebieden zijn onderdeel
van deze afspraken. Deze afspraken zijn onder andere van belang voor de gemeente Asten, omdat het
gebied dat onderdeel is (geweest) van de gebiedsgerichte aanpak fijn stof hoogstwaarschijnlijk als
urgentiegebied zal worden aangemerkt. Op provinciale kaarten die in opdracht van de provincie zijn
gemaakt, is dit gebied opgenomen als “potentieel urgentiegebied”. De gemeenten bepalen zelf of en zo ja
welke gebieden worden aangewezen als urgentiegebied en de inhoud van eventuele verbeterplannen voor
deze gebieden.
Figuur 11 Potentiele urgentiegebieden o.b.v. overschrijdingen van de provinciale geurnorm voor de bebouwde kom (paars),
de provinciale geurnorm voor het buitengebied (blauw) en een hoge achtergrondconcentratie fijn stof (rode rasters).
Bron: MER Structuurvisie Ruimtelijke Ordening Provincie Noord-Brabant, ARCADIS, september 2013.
077652460:A.1 - Definitief
ARCADIS
19
Onderzoek voorkomen ongewenste opvulling tot de norm door intensieve veehouderijen
Afspraken over de aanpak van urgentiegebieden, januari 2014
In 2020 zijn er in Brabant geen gebieden meer met overlast door de veehouderij (urgentiegebieden), zoals die nu
vooral in Peel en Kempen te vinden zijn. Dit bereiken partijen met de volgende aanpak:
1. De gemeenten leggen voor de zomer van 2014 een overzicht (op kaart) van ter vaststelling aan het Brabantberaad
voor. Hierbij wordt de volgende systematiek gehanteerd:
a. De urgentiegebieden zijn die gebieden waar kwaliteit van de woonomgeving en / of de gezondheidssituatie onder
de maat zijn. Dat wordt bepaald aan de hand van tenminste de volgende indicatoren: Geurhinder, Fijn stof en
Beleving van de bewoners.
b. Voor ieder urgentiegebied wordt een impactgebied vastgesteld waar de overlast zich laat gelden. Een bundeling
van urgentiegebieden en hun impactgebied kan leiden tot een gebiedsaanpak.
2. Voor ieder urgentiegebied nodigt de gemeente de gebruikers van het gebied uit om in dialoog tot een op het
desbetreffende urgentiegebied toegesneden verbeterplan te komen waarbij concrete acties worden benoemd:
a. Oorzaken overlast in beeld brengen.
b. Stoppers in beeld brengen en zo mogelijk versneld stoppen met bedrijfsuitoefening.
c. Innovatie stimuleren en ondernemers aanspreken om oude stalsystemen aan te pakken (vervangingsinvesteringen).
d. Mogelijkheden voor omschakelen naar andere functies.
e. Verplaatsen naar een geschikte locatie buiten het urgentiegebied.
f. Saneren (eventueel ook andere functies, zoals wonen).
3. In het impactgebied vinden geen ontwikkelingen plaats, tenzij deze bijdragen aan de oplossingen van de
problematiek en die als zodanig concreet zijn benoemd in het verbeterplan.
4. In afwachting van de vaststelling van de lijst met urgentiegebieden breidt de veestapel in de urgentiegebieden niet
uit. De gemeenten acteren daartoe (waar nodig met steun van de provincie) als marktmeester om nieuwe
ontwikkelingen slechts mogelijk te maken binnen de door stoppers uit het urgentiegebied ingeleverde ruimte.
5. De verbeterplannen worden waar mogelijk afgestemd / gecombineerd met de aanpak van de
ammoniakproblematiek.
6. Voor urgentiegebieden wordt –naar analogie van klachtenprocedures rond luchthavens- een procedure voor
registratie en afhandeling van klachten ingesteld. Dit als onderdeel van een goede communicatie en
informatievoorziening tussen alle betrokken partijen. Overheden dragen zorg voor adequate monitoring, handhaving
en evaluatie.
7. Aanpak overlast op bedrijfsniveau is in eerste instantie verantwoordelijkheid van ondernemer zelf.
8. Alle (keten)partijen nemen hun verantwoordelijkheid bij uitvoering en financiering plan van het verbeterplan:
ondernemers, banken, ketenpartners, bewoners en andere gebruikers van het gebied, gemeenten, provincie en.
Hierbij worden de mogelijkheden voor fondsvorming onderzocht.
9. Eind 2014 zijn in tenminste vijf urgentiegebieden verbeterplannen in uitvoering, desgewenst met ondersteuning
door provincie met menskracht en kennis. Met de aanpak van evidente urgentiegebieden wordt zo spoedig mogelijk –
voor vaststelling van de lijst- begonnen.
20
ARCADIS
077652460:A.1 - Definitief
Onderzoek voorkomen ongewenste opvulling tot de norm door intensieve veehouderijen
3.2
MILIEU EN GEZONDHEID
3.2.1
FIJN STOF
Aanpassing van de NIBM-regeling
Het Besluit Niet In Betekenende Mate en de bijbehorende regeling bieden bedrijven de mogelijkheid uit te
breiden en meer fijn stof te emitteren indien de toename maximaal 1,2 microgram (3% van de gemiddelde
grenswaarde) is op het beoordelingspunt. Inmiddels is er aanpassing van deze regeling in werking
getreden om in een aantal aangewezen gebieden een toename van de fijn stof belasting op gevoelige
objecten boven de norm te voorkomen. Zo zijn in het Besluit NIBM vier gebieden aangewezen waar
uitbreiding boven de norm en binnen een drempelwaarde voor veehouderijen met een hoge uitstoot van
fijn stof is uitgesloten voor zover die uitbreiding zou leiden tot een hogere concentratie op een gevoelig
gebied. De gebieden bij Heusden (Gemeente Asten) en bij de kernen Nederweert en Ospel (zie
onderstaand figuur) zijn twee van de vier gebieden.
Figuur 12 Wijziging NIBM-regeling Nederweert en Asten
De aanpassing van de NIBM-regels is bedoeld om een toename van de fijn stof concentratie, via
uitbreidingen die binnen de drempelwaarde vallen, te voorkomen. Hierbij wordt geen sturing gegeven
aan opvulling tot de norm. Ook is een toename van de fijn stof emissies, en daarmee de
achtergrondbelasting, niet uitgesloten. De toetsing heeft immers betrekking op de belasting van
omliggende woningen. Uitbreiding van emissies in combinatie met technieken om de verspreiding en
belasting te beperken, is nog wel mogelijk. Uit recente aanvragen voor nieuwe vergunningen in
Nederweert blijkt dat in het “overbelaste gebied” vooral de grotere bedrijven (met een grote individuele
bijdrage van de fijn stof emissie) technieken inzetten (zoals het verplaatsen van emissiepunten) om groei
van de dierplaatsen en fijn stof emissie mogelijk te maken zonder een toename van de concentratie fijn stof
op de wettelijk te beschermen objecten. De belasting op die objecten neemt niet toe, maar de
achtergrondbelasting neemt ook niet af en kan zelfs toenemen. De cumulatieve problematiek wordt dus
niet kleiner. De ontwikkeling van de (vergunde) fijn stof emissie laat een stijging zien van 5,6% in de
periode tussen 2012 en 2014. Ook in het gebied waar de NIBM regels zijn aangepast is er sprake van een
stijging van de vergunde emissies (zie ook hoofdstuk2) in de periode tussen 2012 en 2014.
077652460:A.1 - Definitief
ARCADIS
21
Onderzoek voorkomen ongewenste opvulling tot de norm door intensieve veehouderijen
Sturing via fijn stof normen
Het voorkomen van nieuwe overschrijdingen is een belangrijk uitgangspunt van de wet- en regelgeving.
De Wet milieubeheer vormt het wettelijk kader voor de beoordeling van milieugevolgen bij inrichtingen.
De luchtkwaliteit wordt alleen beoordeeld op plaatsen waar significante blootstelling van mensen
plaatsvindt. Een plaats met significante blootstelling kan bijvoorbeeld een woning, school of sportterrein
zijn. Uitgangspunt is dat de luchtkwaliteit wordt vastgesteld op plaatsen waar mensen worden
blootgesteld, en wel zodanig dat een goed beeld wordt verkregen van de luchtkwaliteit ter plaatse.
Dit zijn het 'toepasbaarheidsbeginsel' en 'blootstellingscriterium'.
Naast het voorkomen van overschrijdingen is het terugdringen van bestaande overschrijdingen een
belangrijke pijler in de aanpak van de overheid ten aanzien van fijn stof als gevolg van de intensieve
veehouderij. Het oplossen van bestaande knelpunten kan plaatsvinden door maatregelen te nemen bij
bedrijven. De overheid kan bedrijven door middel van subsidiemogelijkheden stimuleren om maatregelen
te nemen of via aanvullende wet- en regelgeving bedrijven die willen ontwikkelen verplichten de emissie
van fijn stof te beperken. De oplossing van deze knelpunten gebeurt in samenspraak tussen ondernemers,
belangenorganisaties, gemeenten, provincies en ministeries.
Fijn stof is voor rundvee- en varkensbedrijven vaak geen bepalend of beperkend criterium wat betreft de
milieugebruiksruimte. Knelpunten zijn er vooral bij pluimveebedrijven in gebieden met een hogere
achtergrondconcentratie en pluimveebedrijven met een hoge eigen emissie van fijn stof, vooral voor zover
deze gelegen zijn op korte afstand van kwetsbare objecten. In gebieden met een hoge
achtergrondbelasting, zoals de gebieden in Nederweert en Asten, is fijn stof wel een bepalend criterium
voor de milieugebruiksruimte. Er zijn in het “overbelaste” gebied in Nederweert ook rundvee- en
varkensbedrijven die als knelpuntbedrijf (normoverschrijders) zijn aangemerkt.
Voor PM2,5 (zwevende deeltjes kleiner dan 2,5 micrometer) zijn nog geen wettelijke normen vastgesteld,
maar wel een richtwaarde van maximaal 25 μg/m3 in 2015. Het aandeel van de landbouw in de emissie
van PM10 bedraagt circa 32% en voor PM2,5 circa 6%. Vooral de toets aan PM10-grenswaarden is dus van
belang voor de vergunningverlening van veehouderijen.
Strengere eisen mogelijk?
De gemeenten en provincies hebben geen eigen bevoegdheden ten aanzien van het vaststellen van normen
met betrekking tot fijn stof voor de vergunningverlening van veehouderijen. Gemeenten en provincies
kunnen waarschijnlijk wel de concentratie van fijn stof meenemen in een ruimtelijke afweging (toets of een
voldoende goed woon- en leefmilieu) en daarover beleid of toetswaarden opnemen in haar ruimtelijk
beleid.
Er zijn wel verschillen van meningen c.q. onzekerheden over de juridische ruimte hiervoor.
De uitstoot van fijn stof valt onder de bepalingen voor de luchtkwaliteit. Titel 5.2 verschaft niet de
bevoegdheid aan het provinciebestuur om gemeentebestuur om scherpere grenswaarden te stellen dan die
gelden op basis van bijlage 2 bij de Wet milieubeheer.
Ook kan een provincie of gemeente bij de vergunningverlening geen aanvullende toets op cumulatie
betrekken, anders dan het cumulatie-effect dat is verdisconteerd in de achtergrondconcentratie.
Gemeenten kunnen bij de vergunningverlening nu geen afweging maken of eigen berekeningen uitvoeren
om te toetsen op een (te) hoge achtergrondbelasting.
22
ARCADIS
077652460:A.1 - Definitief
Onderzoek voorkomen ongewenste opvulling tot de norm door intensieve veehouderijen
Een opening voor strengere eisen bij de vergunningverlening zou wellicht de toepassing van beste
beschikbare technieken zijn (artikel 5.4, 2e en 3e lid, van het Besluit omgevingsrecht). Wanneer er geen
BBT-documenten voorhanden zijn, stelt het Bevoegd Gezag zelf BBT vast. Hiervoor is een motivering
nodig rekening houdend met de in het 3e lid genoemde aspecten. Gezien de huidige jurisprudentie
(als voldaan wordt aan het Besluit huisvesting wordt ‘automatisch’ voldaan aan het vereiste van BBT) is
deze handelswijze waarschijnlijk alleen met succes toe te passen, als daarbij wordt aangesloten bij de
emissie-eisen voor fijn stof zoals die naar verwachting in 2014 worden gepubliceerd in de Staatscourant
(voorpublicatie wijziging Besluit huisvesting).
3.2.2
GEUR
Gemeenten kunnen op grond van de Wet geurhinder en veehouderij binnen een bepaalde bandbreedte
variëren met de bescherming van geurgevoelige objecten. Het gaat hierbij om de maximale geurbelasting
van veehouderijen en om de vaste afstanden voor veehouderijen zonder geuremissiefactor. Hierbij dient
de gemeente rekening te houden met de ruimtelijke en milieu hygiënische omstandigheden alsook met de
huidige en de gewenste toekomstige inrichting van een gebied. De gemeente heeft ook de mogelijkheid
aan te geven welke cumulatieve geurbelasting (de zogenaamde achtergrondbelasting) acceptabel is en kan
hierbij ook een onderscheid maken naar gebieden. Op deze wijze kan de gemeente ook bij besluiten in het
kader van ruimtelijke ordening sturen op het gebied van de (cumulatieve) geurbelasting.
Door strenge eisen te stellen (“alleen bij een lagere cumulatieve geurbelasting is er sprake van een
aanvaardbaar woon- en leefklimaat”) worden de mogelijkheden voor veehouderijen voor uitbreiden van
emissies (geur, maar daarmee vaak ook de fijn stof en ammoniak emissie) beperkt. In Nederweert is de
gemeentelijke geurverordening recent geactualiseerd. De geurbelasting in het gebied bij Heusden is in
opdracht van de gemeente Asten recent in kaart gebracht. Via een gemeentelijke geurverordening kan de
gemeente Asten sturing geven aan de ontwikkeling van de geurbelasting en de ontwikkelingsruimte ten
aanzien van geur voor de veehouderijen in dat gebied.
Sturen via de Wet geurhinder en veehouderij (gemeenten) en toets op geurbelasting in ruimtelijke plannen
(gemeente en provincie)
Gemeenten kunnen via de geurnormen op basis van de Wet Geurhinder en Veehouderij sturing geven aan
de ontwikkeling van de geurbelasting en indirect ook emissies van geur, fijn stof en ammoniak.
Ook kunnen gemeenten op grond van de Wro sturing geven aan de ontwikkeling van de cumulatieve
geurbelasting (=achtergrondbelasting). De Wgv kent geen saneringsverplichting. Bij een overbelaste
situatie is uitbreiding van het aantal dieren mogelijk, via de zogenaamde 50% regeling.
De provincie heeft geen bevoegdheid ten aanzien van de geurnormen (de voorgrondbelasting) en vaste
afstanden die van belang zijn voor de vergunningverlening. Net als de Wet ammoniak en veehouderij
heeft ook de Wet geurhinder exclusieve werking. Wel kan de provincie normen met betrekking tot de
achtergrondbelasting (en daarmee samenhangend de maximale geurbelasting) opnemen in haar ruimtelijk
beleid, als uitwerking van een goed woon- en leefmilieu.
077652460:A.1 - Definitief
ARCADIS
23
Onderzoek voorkomen ongewenste opvulling tot de norm door intensieve veehouderijen
3.2.3
AMMONIAK EN NATURA-2000
In het kader van de Natuurbeschermingswet worden diverse natuurgebieden beschermd.
Indien (her)vestiging of uitbreiding van veehouderijbedrijven gepaard gaat met een toename van de
uitstoot van ammoniak, kan dit leiden tot een toename van stikstof (N) op deze beschermde
natuurgebieden. In de huidige situatie is er sprake van een overschrijding van de kritische
depositiewaarden (toetswaarden gerelateerd aan de natuurdoelen) in een groot aantal van de beschermde
natuurgebieden in en rondom Noord-Brabant en Limburg. Ook in de toekomst wordt nog steeds een
overschrijding van de kritische depositiewaarden voorzien. Uitbreiding van de ammoniakemissie van
veehouderijen in Nederweert of Asten is daarom niet of slechts bij saldering mogelijk.
Daarnaast stellen de Provincies Noord-Brabant en Limburg eisen aan de maximale ammoniakemissie van
nieuwe stallen, aanvullend aan de landelijke regels. Dat kunnen provincies doen omdat zij Bevoegd Gezag
zijn in het kader van de Natuurbeschermingswet. Gemeenten hebben hierin geen eigen beleidsvrijheid,
maar hebben wel in de vergunningverlening en de ruimtelijke ordening wel een rol in het toetsen van
plannen en ontwikkelingen aan de kaders van deze wet- en regelgeving.
Er is een wijziging van de Natuurbeschermingswet in procedure gebracht (PAS), waarin wordt uitgegaan
van een nader te bepalen drempelwaarde. Dit kan er toe leiden dat er ten opzichte van de huidige situatie
extra milieuruimte op het gebied van ammoniak ontstaat voor de veehouderijen in Nederweert en Asten.
Dit kan dan weer leiden tot extra ontwikkelingsruimte voor veehouderijen in de gebieden waar er nu
sprake is van een hoge achtergrondbelasting ten aanzien van fijn stof.
Kan de provincie als bevoegd gezag aanvullend sturen via ammoniak om ongewenste normopvulling te
voorkomen? In onderstaande tekstkaders wordt hier nader om in gegaan. De conclusie is dat die
mogelijkheden er zijn in het kader van de Natuurbeschermingswet en, mits goed gemotiveerd, via de
IPPC-omgevingstoetsing. Deze sturingsinstrumenten sluiten niet aan bij de gebiedsgerichte problematiek
die er speelt ten aanzien van de hoge fijn stof belasting in delen van Nederweert en Asten, wel bij de
problematiek met betrekking tot de hoge ammoniak (en daarmee stikstof) belasting van bos- en
natuurgebieden in en rond de beide gemeenten.
De IPPC-beleidslijn heeft het over ammoniak. Het is niet uitgesloten dat ook fijn stof onderwerp kan zijn
van een speciale IPPC-beleidslijn, als de geografische ligging en de plaatselijke milieuomstandigheden
daarom vragen. Er zal dan wel beargumenteerd moeten worden waarom een norm voor fijn stof – naast
een norm voor ammoniak – noodzakelijk is en waarom de gewone milieukwaliteitsnorm onvoldoende is.
Wet ammoniak en veehouderij: kan een provincie aanvullend sturen?
De eisen aan de emissie van ammoniak voor veehouderijen worden exclusief geregeld in de Wet
ammoniak en veehouderij (Wav). De Wav verwijst naar een Provinciale Milieuverordening ( PMV), maar
beperkt de mogelijkheden van eigen provinciale normen door te bepalen dat het doel alleen maar kan zijn
“te bereiken dat in de veehouderij tenminste de voor de veehouderij beste beschikbare technieken worden
toegepast. Daar komt bij dat de zgn. “interne saldering” dient te worden gehanteerd:
“Daarbij geldt dat de vergunningverlening wordt beoordeeld naar de overeenstemming van de som van
de ammoniakemissies uit de tot de inrichting behorende dierenverblijven met de som van de
ammoniakemissies die zijn toegestaan bij een beoordeling per afzonderlijk huisvestingssysteem, met dien
verstande dat een huisvestingssysteem dat op 1 januari 2007 nog niet in de veehouderij aanwezig was,
afzonderlijk aan de voorschriften voldoet.”
Er is geen ruimte om in de provinciale milieuverordening strengere eisen te stellen aan ammoniakemissies
24
ARCADIS
077652460:A.1 - Definitief
Onderzoek voorkomen ongewenste opvulling tot de norm door intensieve veehouderijen
uit veehouderijen. In het verleden is dit enigszins anders geweest. In de oorspronkelijke Wav werd
verwezen naar de provinciale verordenende bevoegdheid op basis van de Wet milieubeheer. Bij de
totstandkoming van het Besluit huisvesting is de nadere bevoegdheid van de provincie zelfs uitdrukkelijk
aan de orde geweest:
“De bevoegdheid van de provincies om dergelijke regels te stellen, wordt formeel gezien door dit besluit
niet aangetast. In beginsel zouden provincies dan ook via instructieregels het bevoegd gezag kunnen
verplichten om in bepaalde overbelaste gebieden strengere emissienormen te hanteren dan de maximale
emissiewaarden.”
Veel ruimte voor deze bevoegdheid zag de regering echter niet:
“In de praktijk zal dat echter niet eenvoudig te realiseren zijn. Omdat de emissienormen van dit besluit al
redelijk streng zijn, zal aanscherping van deze normen via provinciale instructieregels tot gevolg hebben
dat (zeer) kostbare emissiearme technieken moeten worden toegepast. Daarmee zou men in strijd kunnen
komen met het vereiste van redelijkheid (onderdeel van het alara-beginsel ) van artikel 8.11, derde lid van
de Wet milieubeheer (Wm). Het alara-beginsel geldt immers ook voor provinciale instructieregels
(zie art. 8.46, derde lid, Wm). De vervanging van het alara-beginsel door het begrip BBT brengt daarin
geen principiële verandering.”
IPPC Omgevingstoets: kan een gemeente of provincie aanvullend sturen?
Daarnaast is er de Beleidslijn Omgevingstoetsing IPPC ammoniak en veehouderij, waarop wordt gedoeld
in de laatste zin van art. 3, derde lid. Deze beleidslijn uit 2007 is een landelijk document, waarin extra
emissie-eisen worden gesteld aan grotere bedrijven. Daarmee is niet uitgesloten dat er een provinciale
beleidslijn zou kunnen worden opgesteld. Deze valt niet alleen binnen de termen van art. 3, derde lid,
Wav, maar de landelijke beleidslijn geeft uitdrukkelijk de mogelijkheid:
“het Bevoegd Gezag moet bij het toepassen van de beleidslijn steeds de concrete situatie in zijn afweging
te betrekken. Ook is het mogelijk een ‘eigen’ gebiedsgericht beleid te voeren door de beleidslijn eventueel
nader uit te werken. De grootte van de bedrijven (milieubelasting) en de lokale milieuomstandigheden
blijven daarbij conform de beleidslijn bepalend. In beginsel is dat uiteraard mogelijk (de gemeente of
provincie is daartoe zonder meer bevoegd). Het vereist echter wel een goede motivering en een consistent
handelen van het bestuur. Als het eigen beleid erg afwijkt van de onderhavige beleidslijn, verdient het
aanbeveling de eigen beleidslijn in beleidsregels vast te leggen. Dit impliceert echter wel hoge extra
bestuurslasten.”
Wel mogelijk dus, maar niet aangeraden. Bovendien zal een en ander steeds moeten worden gemotiveerd
vanuit “de geografische ligging” en de “plaatselijke milieuomstandigheden”, zodat een generieke
aanscherping van emissie-eisen niet mogelijk lijkt.
Een aanscherping van emissie-eisen ten aanzien van ammoniak in speciale gebieden lijkt niettemin
mogelijk door middel van het formuleren van een Beleidslijn IPPC, De motivatie vanuit de plaatselijke
milieuomstandigheden zijn daarbij dus van belang. Nabij kwetsbare en voor ammoniak/stikstof
overbelaste natuurgebieden is een dergelijke motivatie veel beter te maken dan voor gebieden op enige
afstand van die natuurgebieden.
Ook het Besluit huisvesting zelf biedt een afwijkingsmogelijkheid in art. 2a, die op het eerste gezicht nog
wat ruimer lijkt. Daarbij gaat het, aldus de toelichting, niet alleen om de plaatselijke
milieuomstandigheden maar ook om het gewenste niveau van de beste beschikbare technieken:
“moet worden aangenomen dat de IPPC-richtlijn in alle gevallen een individuele beoordeling vereist,
077652460:A.1 - Definitief
ARCADIS
25
Onderzoek voorkomen ongewenste opvulling tot de norm door intensieve veehouderijen
waarbij zo nodig wordt afgeweken van de algemene regels. Dit geldt zowel met betrekking tot het
vaststellen van het niveau van BBT als ook ten aanzien van de mogelijkheid om vanwege de technische
kenmerken en de geografische ligging van een installatie alsmede de plaatselijke milieuomstandigheden
strengere emissie-eisen op te leggen dan op grond van BBT gerealiseerd kunnen worden.”
De landelijke Beleidslijn IPPC-omgevingstoetsing is alleen van toepassing op bedrijven die het aantal
dieren uitbreiden. Volgens de Beleidslijn kan voor bestaande bedrijven worden volstaan met toepassing
van de beste beschikbare technieken.
Door de mogelijkheid van interne saldering voldoen niet alle installaties aan de beste beschikbare
technieken. Op bedrijfsniveau wordt wel aan de maximale emissie-eisen voldaan, maar niet op het niveau
van de installaties. Oude stallen kunnen daardoor in gebruik blijven. Nieuwe stallen (vanaf 2007) moeten
wel steeds voldoen aan BBT. Na verloop van tijd zullen wellicht alle huisvestingssystemen aan vervanging
toe zijn. Het LEI verwacht dat als gevolg daarvan alle huisvestingssystemen uiterlijk in 2030 emissiearm
zullen zijn uitgevoerd. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft de interne saldering niet in strijd met de
IPPC-Richtlijn geacht, hoewel hierbij wel vraagtekens zijn gezet.
In theorie zou het wellicht nog mogelijk zijn dat de provincie de interne saldering niet toepast, of de
toepassing daarvan in de PMV tegengaat. Ook dat zal dan hooguit op individueel niveau kunnen, met
toepassing van de bovengenoemde mogelijkheden en redeneringen. De Wav en het Besluit huisvesting
beogen immers expliciet de toepassing ervan, zodat alleen op basis van de IPPC-Richtlijn zou kunnen
worden afgeweken.
Al met al lijken er mogelijkheden om strengere eisen te stellen dat de landelijk geldende normen van
Besluit huisvesting en IPPC-beleidslijn. Grondslag daarvoor is steeds het IPPC-criterium: de geografische
ligging van een installatie evenals de plaatselijke milieuomstandigheden. Voor de gebieden in Nederweert
en Asten waar een sprake is van een hoge fijn stof belasting geldt dat deze op enige afstand van bos- en
natuurgebieden zijn gelegen. Geredeneerd zou kunnen worden dat in delen van Noord-Brabant en
Limburg, zoals de Peel, vanwege de overbelasting door ammoniak, een gebiedsbeleid vergt waarin
strengere emissie-eisen dienen te worden opgelegd. Het Besluit huisvesting lijkt er echter vanuit te gaan,
dat dit op individueel niveau moet geschieden. De juridische mogelijkheden voor een eigen regionale en
daarmee ook gemeente brede aanpak lijken er niet te zijn.
De IPPC-beleidslijn heeft het over ammoniak. Dat geldt ook voor het BREF-document veehouderij.
Daarmee is niet uitgesloten dat ook fijn stof onderwerp kan zijn van een speciale IPPC-beleidslijn, als de
geografische ligging en de plaatselijke milieuomstandigheden daarom vragen. Er zal dan wel
beargumenteerd moeten worden waarom een norm voor fijn stof – naast een norm voor ammoniak –
noodzakelijk is en waarom de gewone milieukwaliteitsnorm onvoldoende is.
Natuurbeschermingswet: kan een provincie aanvullend sturen?
Op basis van de Natuurbeschermingswet 1998 heeft de Provincie Noord-Brabant een Verordening stikstof
en Natura 2000 vastgesteld. Deze is in 2013 vernieuwd. De Verordening is intussen door de Afdeling
bestuursrechtspraak in orde bevonden. Ook in Limburg zijn er via een Verordening vergelijkbare eisen
opgenomen.
De verordeningen van beide provincies regelen dat nieuwe stallen aan verscherpte emissie-eisen dienen te
voldoen. Het bedrijf moet bovendien op termijn (2028 in Noord-Brabant, 2030 in Limburg) als geheel aan
die eisen voldoen. Als verduidelijking is in de verordening opgenomen dat nieuwe stallen niet elk
26
ARCADIS
077652460:A.1 - Definitief
Onderzoek voorkomen ongewenste opvulling tot de norm door intensieve veehouderijen
afzonderlijk moeten voldoen, maar dat de nieuwe stallen gemiddeld moeten voldoen aan de
emissiereductie-eisen van de verordening. Intern salderen is dus mogelijk. Het, mogelijk op termijn,
afschaffen van deze mogelijkheid tot intern salderen, leidt tot een noodzaak voor verdere emissiereducties
Artikel1 lid 2 van de Verordening bepaalt wat onder het begrip nieuwe stal wordt verstaan. De koppeling
met bouwen is in 2013 aangevuld met (ver)bouwactiviteiten die invloed hebben op de ammoniakemissie
uit stallen. Hierdoor vallen ook nieuwbouw en renovaties waarvoor vaak geen omgevingsvergunning
voor het onderdeel bouwen nodig is, onder de werkingssfeer van het begrip nieuwe stal. Daarnaast vallen
ook het oprichten van verplaatsbare dierenverblijven en het inrichten van bestaande gebouwen - waarin
tot nu toe nog geen dieren werden gehouden - voor het houden van dieren, onder de reikwijdte van het
begrip nieuwe stal.
Het stellen van strengere emissie-eisen te stellen aan stallen per 2028 is als een passende maatregel
gekwalificeerd, omdat de Verordening stikstof zorgt voor emissiereductie en dus het bereiken van de
doelstelling van de Habitatrichtlijn.
3.2.4
GEZONDHEID
Samen met Rijk en gemeenten werken de provincies mee aan het ontwikkelen van een
beoordelingssystematiek voor endotoxinen (gezondheid). Het beleid dat de Provincie Noord-Brabant heeft
ontwikkeld (Verordening ruimte 2014, BZV), moet een bijdrage leveren aan de vermindering van de
gezondheidsrisico’s voor omwonenden. Hierbij gaat het om eisen aan de blootstelling van omwonenden
aan geur, fijn stof en endotoxinen. In de eerste versie van de BZV (vastgesteld in februari 2014) is een
toetsing aan gezondheidsaspecten opgenomen. Dit wordt momenteel verder uitgewerkt om in een
eerstvolgende versie van de BZV op te nemen. Basisgedachte hierbij is het zoveel mogelijk beperken van
risico’s, door maatregelen ter beperking van risico’s mee te nemen in de beoordeling van de
aanvaardbaarheid van ruimtelijke initiatieven van veehouderijen. Dus ook hier gaat het om het inzetten
van het instrument ruimtelijke ordening om risico’s voor de volksgezondheid te beperken.
De GGD heeft samen met de Gemeenten Reusel- De Mierden, Oirschot en Gemert-Bakel een
toetsingsinstrument opgesteld waarmee gemeenten de publieke gezondheid kunnen borgen bij
vergunningstrajecten van veehouderijen. Het bestaat uit een checklist met verschillende
gezondheidskundige criteria waarop bedrijfsuitbreidingen van veehouderijen beoordeeld kunnen worden.
Het instrument is ontwikkeld vanuit de visie dat overheid en ondernemer laten zien welke inspanningen
gedaan worden om het gezondheidsrisico redelijkerwijs te beperken op basis van de huidige
(wetenschappelijke) kennis en inzichten. De bestuurders van de drie gemeenten roepen mede daarom
andere gemeenten op het toetsingskader actief toe te (gaan) passen. Een dergelijk gemeentelijk
toetsingskader biedt op zich geen grondslag om via de vergunningverlening aanvullende eisen te stellen
aan veehouderijen, om ongewenste normopvulling te voorkomen. In combinatie met de elders genoemde
instrumenten kan een dergelijk toetsingskader er wel toe leiden dat het beperken van gezondheidsrisico’s
voldoende aandacht krijgt bij initiatieven van veehouders en de beoordeling van die initiatieven.
077652460:A.1 - Definitief
ARCADIS
27
Onderzoek voorkomen ongewenste opvulling tot de norm door intensieve veehouderijen
De GGD raadt aan om bij alle vergunningverlening of wijziging van bestemmingsplannen voor
veehouderijen het toetsingsinstrument te gebruiken en dit vast te leggen in gemeentelijk beleid,
bijvoorbeeld met een beleidsregel. Mogelijk zal de GGD in Nederweert in 2014 een onderzoek uitvoeren
dat gebaseerd is op het landelijke Beoordelingskader IV gezondheid en milieu (GGD, maart 2013).
Toepassing van dit beoordelingskader is bedoeld om een visie te ontwikkelen over op welke wijze
gezondheid meegewogen kan worden in de besluitvorming rondom de ontwikkeling van (intensieve)
veehouderij.
Sturen via een toets op gezondheidsaspecten (gemeente en provincie)
Het blijkt tot nu toe lastig om een betoog, gebaseerd op gezondheidsaspecten door de Raad van State
geaccepteerd te krijgen. Standaardoverweging in de rechtspraak is dat het gezondheidsbelang weliswaar
een mee te wegen belang is, maar dat er primair andere wetgeving is om dat te regelen (Wet dieren) en dat
er tot dusverre onvoldoende wetenschappelijke onderbouwing is voor bijvoorbeeld het aanhouden van
afstanden tussen veehouderijen en woningen. Tot nu toe is dat telkens de uitslag (geweest) van een
procedure, maar het is niet uitgesloten dat de Raad van State een keer “om” gaat. De onderbouwing van
een besluit (zoals een besluit in het kader van de ruimtelijke ordening) op gezondheidsaspecten zal dan
ten opzichte van de onderbouwingen die eerder door de Raad van State zijn beoordeeld, verbeterd moeten
worden. Tot dusverre lijken in ruimtelijke procedures een onderbouwing die zich richten op “een
voldoende goed woon- en leefmilieu” of “een evenredige verdeling van schaarse milieuruimte” kansrijker
dan een onderbouwing gericht op gezondheidsaspecten. Een toetsing op gezondheidsaspecten in de
vergunningverlening stuit op dezelfde beperkingen: ook daarvoor lijkt een afdoende onderbouwing
vooralsnog te ontbreken. Mogelijk brengt aanvullend onderzoek hier verandering in.
3.2.5
EMISSIES EN DE WABO
Sinds mei 2013 bevat de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) een artikel waarmee er meer
mogelijkheden zijn om bij zogenaamde “stilzitters” de toepassing van emissiebeperkende technieken af te
dwingen.
“Artikel 2.31a
1. Indien toepassing wordt gegeven aan artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, verbindt het bevoegd
gezag voor zover nodig voorschriften aan de omgevingsvergunning die strekken tot toepassing van
andere technieken dan die waaromtrent ingevolge artikel 2.8, eerste lid, tweede volzin, in of bij de
aanvraag om de vergunning gegevens of bescheiden zijn verstrekt.
2. Indien het Bevoegd Gezag voornemens is toepassing te geven aan artikel 2.31, eerste lid, aanhef en
onder b, verschaft de vergunninghouder desgevraagd aan het bevoegd gezag de gegevens die voor die
toepassing noodzakelijk zijn.”.
In het verleden (lees: vóór de inwerkingtreding van artikel 2.31a Wabo) kon het Bevoegd Gezag, ter
uitvoering van de actualisatieplicht, de grondslag van de aanvraag niet verlaten. Dat had echter
ongewenste consequenties. Ter illustratie wordt verwezen naar de uitspraak van de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State van 5 juni 2013 (ECLI:NL: RVS:2013:CA2021). De conclusie uit
deze uitspraak is dat men bij een actualisatie van de omgevingsvergunning niet gebonden is aan de
aanvraag en er van betrokkene en zijn er dus mogelijkheden om toepassing van emissiebeperkende
technieken te vereisen, ook als deze geen onderdeel zijn van de aanvraag. De vergunninghouder moet
bovendien gegevens verstrekken die nodig zijn om de vergunning te actualiseren. Voor bedrijven die
28
ARCADIS
077652460:A.1 - Definitief
Onderzoek voorkomen ongewenste opvulling tot de norm door intensieve veehouderijen
onder het Activiteitenbesluit vallen en die geen ontwikkelplannen hebben, bestaan hiervoor slechts
beperkt mogelijkheden.
Dan is er nog de mogelijkheid van maatwerkvoorschriften. Maatwerkvoorschriften kunnen worden
opgesteld voor bedrijven die onder het Activiteitenbesluit vallen in de in een AMvB aangegeven gevallen.
Als geen melding van een wijziging van de inrichting wordt gedaan, kan dat ook ambtshalve.
Op maatwerkvoorschriften is ook de actualiseringsplicht van toepassing. Grens is dat de AMvB dit moet
toestaan. In het Besluit Huisvesting staat niet de mogelijkheid van maatwerkvoorschriften, in het
Activiteitenbesluit slechts beperkt: mestbassins: art. 3.51 (geurhinder).
Aangezien voor alle andere agrarische activiteiten al concrete regels zijn opgenomen in het
Activiteitenbesluit, kan er van worden uitgegaan dat maatwerkvoorschriften op basis van de zorgplicht
niet meer mogelijk zijn.1 Uitzondering op deze regel is misschien de emissie van stof. Luchtemissie is niet
geregeld in Activiteitenbesluit. Het besluit huisvesting zal worden aangepast met emissiewaarden voor
fijn stof, naar verwachting eind 2014. Niet bekend is of daar de mogelijkheid van maatwerkvoorschriften
bij zal worden opgenomen, Tot die tijd zouden maatwerkvoorschriften gebaseerd kunnen worden op de
zorgplicht.2
Nieuwe technieken voorschrijven aan bedrijven die geen ontwikkelplannen hebben
Naast het voorkomen van een ongewenste opvulling tot de norm bij bedrijven die ontwikkelplannen
hebben, is ook het beperken van emissies van bedrijven die geen ontwikkelplannen een aangrijpingspunt
om overbelaste situaties te verminderen. Voor bedrijven die vergunning plichtig zijn, kan het bevoegd
gezag betere technieken voorschrijven als die beschikbaar zijn en de milieuomstandigheden dat vragen.
Voor bedrijven die onder het Activiteitenbesluit vallen zijn deze mogelijkheden vooralsnog beperkt.
De Provincie Noord-Brabant heeft in maart 2014 de minister van Infrastructuur en Milieu gevraagd deze
mogelijkheden wel op te nemen, via de 9 e tranche van de Crisis- en herstelwet (zie ook paragraaf 3.1).
1
Artikel 2.1, vierde lid Activiteitenbesluit, Zie daarover de toelichting in Stb. 2007, 415, blz. 184/185.
2
Zie aldus Infomil: www.infomil.nl/onderwerpen/integrale/activiteitenbesluit/activiteitenbesluit/item_109983/
077652460:A.1 - Definitief
ARCADIS
29
Onderzoek voorkomen ongewenste opvulling tot de norm door intensieve veehouderijen
30
ARCADIS
077652460:A.1 - Definitief
Onderzoek voorkomen ongewenste opvulling tot de norm door intensieve veehouderijen
4
4.1
Aanpassen rijks instrumenten
FIJN STOF
Aanpassing NIBM regeling
Het Besluit Niet In Betekenende Mate en de bijbehorende regeling bieden bedrijven de mogelijkheid uit te
breiden en meer fijn stof te emitteren indien de toename maximaal 1,2 microgram (3 % van de
grenswaarde) is op het beoordelingspunt. Hierdoor ontstaat de ongewenste situatie dat overschrijdingen
blijven bestaan of dat er nieuwe knelpunten kunnen ontstaan. Het ministerie van Infrastructuur en Milieu
heeft de NIBM regeling aangepast voor enkele gebieden waar dat ongewenst is (gebieden met een hoge
achtergrondconcentratie), zoals in de delen van de Gemeenten Nederweert en Asten.
De wijziging van de algemene maatregel van bestuur, het Besluit NIBM, is op 20 juni 2012 in werking
getreden. Een eerste ministeriële regeling, waarbij de betrokken gebieden zijn aangewezen, is eind 2012
gepubliceerd. Een ongewenste toename van de fijn stof concentraties op toets locaties zoals
burgerwoningen, boven de wettelijke normen, is sindsdien in de aangewezen gebieden niet meer
vergunbaar. Deze regeling zou verder kunnen worden aangescherpt door in de “aangewezen gebieden”
een toename van de fijn stof emissies te verbieden. Dit voorkomt een verdere toename van de emissies van
fijn stof en achtergrondconcentratie in die gebieden die nu nog mogelijk is omdat er via technieken
gestuurd kan worden op de verspreiding van fijn stof en daarmee de belasting op toets punten.
BBT-document
Op dit moment worden steeds meer technische maatregelen om de emissie van fijn stof te beperken
ontwikkeld. Naast beschikbaarheid zal de economische en technische haalbaarheid van deze technieken
toenemen. Op den duur kunnen daardoor een deel van deze technieken als BBT worden aangemerkt.
Het Bevoegd Gezag moet een vergunning die niet gebaseerd is op BBT, weigeren. Vanwege de grote
tijdspanne tussen de ontwikkeling van nieuwe technieken die leiden tot extra emissiereductie en de
beschikbaarheid en vergunbaarheid daarvan, is er sprake van een na-ijleffect.
Op dit moment is het BBT document fijn stof in ontwikkeling. Het Bevoegd Gezag kan het BBT-document
gebruiken om in voorkomende gevallen bij de vergunningverlening de toepassing van emissie
reducerende technieken af te dwingen. Het BBT document zal technieken bevatten die moeten worden
toegepast bij nieuwe stallen. Naar verwachting zullen deze technieken minimaal 20 % emissie moeten
reduceren 3.
3
Gebiedsgerichte aanpak fijn stof veehouderijen, plan van aanpak gemeente Nederweert, ARCADIS, 2013.
077652460:A.1 - Definitief
ARCADIS
31
Onderzoek voorkomen ongewenste opvulling tot de norm door intensieve veehouderijen
In het onderzoek dat verricht is in Nederweert zijn de effecten van extra emissiereductie (30% reductie en
50% reductie voor een deel van de veehouderijen) onderzocht, ook in relatie tot een reductie van de
bijdragen van andere bronnen dan de veehouderijen. Hieruit blijkt dat die extra reductie (dus meer dan
20%) nodig is om de overbelaste situaties op te lossen. Het rijk zou in overbelaste situaties (bestaande
overschrijdingen) extra emissiereductie kunnen eisen.
Amvb fijn stof
Het ministerie van Infrastructuur en Milieu is voornemens om het Besluit huisvesting veehouderij en
ammoniak uit te breiden met emissiewaarden voor fijn stof gebaseerd op BBT. Deze amvb maakt de BBT
afweging voor bevoegde gezagen eenvoudiger. De amvb wordt in 2014 verwacht. De uitbreiding en
wijziging van bestaande bedrijven en de bouw van nieuwe stallen moet voldoen aan deze emissie-eisen.
Eventueel worden ook eisen toegevoegd die gaan gelden voor bestaande stallen. Juist het opnemen van
eisen voor bestaande stallen kan er toe bijdragen de concentraties in overbelaste gebieden te beperken.
Zeer fijn stof
Voor PM2,5 (zeer fijn stof, zwevende deeltjes kleiner dan 2,5 micrometer) gaan de normen per 2015
werken (voorschrift 4.4). Dit voorschrift moet zelfs tot die datum expliciet buiten toepassing blijven.
Misschien is het mogelijk de bijlage aan te passen, zodat wel ruimte is voor nadere normstelling door de
provincie. Voor PM2,5 is nog geen Grootschalige Concentratiekaart Nederland vastgesteld. Wel is een
indicatieve kaart beschikbaar (RIVM), waaruit is af te leiden dat in 2012 de achtergrondconcentratie PM2,5
in Noord-Brabant en Limburg ligt tussen 12,5 en 17,5 μg/m3 (bron: Compendium voor de leefomgeving,
RIVM, 2013) Ruimschoots onder de richtwaarde 25 μg/m3 voor 2010. Er is nog geen nauwkeurige
informatie beschikbaar van de emissie van PM2,5 van veehouderijen, maar de verwachting is dat de fijn
stof uit veehouderijen vooral grovere delen fijn stof bevat en dat een norm of richtwaarde voor zeer fijn
stof (PM2,5) niet bepalend zal zijn voor de milieuruimte van veehouderijen. Mocht er al ruimte komen
voor een nadere normstelling door de provincie voor PM2,5, dan nog is de impact daarvoor voor
veehouderijen waarschijnlijk gering.
Aanvullende regelgeving om opvulling van bereikte emissiereducties te voorkomen
In het kader van de gebiedsgerichte aanpak van fijn stof overschrijdingen in de veehouderijen is geopperd
om voor overbelaste gebieden extra eisen te stellen voor bijvoorbeeld milieuvergunningverlening.
Deze eisen zouden dan moeten worden vastgelegd in de gemeentelijke of provinciale milieuverordening.
Hiervoor wordt een aanpassing van de landelijke regelgeving noodzakelijk geacht. Op termijn (in het
kader van de nieuwe Omgevingswet) komen er naar verwachting wel mogelijkheden of zouden dit soort
mogelijkheden meegenomen moeten worden. 4
Aanpassingen die gelet op de geschetste problematiek ten aanzien van fijn stof gewenst zijn, zijn

De mogelijkheid om in “overbelaste gebieden” vergunningen en ruimtelijke initiatieven te toetsen aan
een lagere norm dan de landelijke norm, vanwege de problematiek van cumulatie. Of om ook
cumulatie mee te kunnen nemen in de beoordeling. Die mogelijkheden zijn er nu niet of slechts zeer
beperkt.

De mogelijkheid om recente ontwikkelingen mee te nemen in de beoordeling van vergunningen en
ruimtelijke initiatieven, dus de mogelijkheid om als gemeente gemotiveerd te kunnen afwijken van de
landelijke, jaarlijkse gegevens over de achtergrondconcentratie.
4
32
Gebiedsgerichte aanpak fijn stof veehouderijen, plan van aanpak gemeente Nederweert, ARCADIS, 2013.
ARCADIS
077652460:A.1 - Definitief
Onderzoek voorkomen ongewenste opvulling tot de norm door intensieve veehouderijen
4.2
GEUR
In hoofdstuk 3 is aangegeven dat gemeenten kunnen op grond van de Wet geurhinder en veehouderij
binnen een bepaalde bandbreedte variëren met de bescherming van geurgevoelige objecten. Zowel de
normen als de vaste afstanden kunnen worden bijgesteld. Dergelijke afwijkende waarden dienen te
worden onderbouwd in een gebiedsvisie en via een gemeentelijke verordening te worden vastgesteld door
de gemeenteraad.
Wanneer een veehouderij voor wat betreft de geurbelasting “op slot” zit (dus de geurbelasting is hoger of
gelijk dan de gemeentelijke norm), kan het bedrijf alleen uitbreiden als de geurbelasting niet toeneemt 5.
Dit betekent in de praktijk niet dat uitbreidingen onmogelijk zijn. Door bijvoorbeeld het plaatsen van een
gecombineerde luchtwasser reduceert een veehouderij zijn geuremissie en is uitbreiding toch mogelijk.
De Wet geurhinder en veehouderij kent nu geen saneringsverplichting. Bedrijven met een geurbelasting
die hoger is dan de gemeentelijke (of vaste wettelijke norm) kennen geen verplichting tot het voldoen aan
die normen, ook niet binnen een bepaalde overgangstermijn. Het opnemen van een dergelijke eis in een
aanpassing van deze wet (of de Omgevingswet) draagt bij aan het voorkomen van het ongewenst
opvullen van de norm en het oplossen van overbelaste situaties.
Ook de mogelijkheid om te toetsen op cumulatie van geur (in het kader van de vergunningverlening, dus
Wgv) zou de gemeenten meer mogelijkheden bieden om een ongewenste opvulling tot de (individuele)
norm te beperken.
4.3
AMMONIAK
Afschaffen Interne saldering
Hiervoor is al ingegaan op de interne saldering, die het mogelijk maakt dat oude stallen voorlopig nog in
werking blijven en niet behoeven te worden aangepast aan de beste beschikbare technieken en de
emissiegrenswaarden met betrekking tot ammoniak. Het is goed denkbaar dat deze interne saldering zou
worden afgeschaft. Bij de totstandkoming van het Besluit huisvesting werd de interne saldering door de
regering nog krachtig van de hand gewezen, met praktische en principiële argumenten.
“Een saldering binnen de inrichting (…) kent ook belangrijke nadelen. Niet alleen zal het leiden tot een toename van
administratieve lasten voor de veehouderij maar ook zal het een aanzienlijke toename van de lasten van uitvoering en
handhaving van gemeenten met zich meebrengen. Om te kunnen bepalen of aan het besluit wordt voldaan, zou dan
namelijk steeds de totale emissie van het bedrijf moeten worden uitgerekend en vergeleken met de emissie die zou
worden veroorzaakt als alle huisvestingssystemen exact zouden voldoen aan de maximale emissiewaarde (feitelijk
moet dus per bedrijf een emissieplafond worden berekend waaraan de emissie van het bedrijf moet worden getoetst).
In de systematiek van het voorliggende besluit zijn dergelijke berekeningen niet nodig en kan eenvoudig worden
vastgesteld of het aangevraagde of toegepaste huisvestingssysteem voldoet aan de maximale emissiewaarde.
Het berekenen en toetsen aan een emissieplafond kan bovendien bijzonder ingewikkeld worden als de emissienormen
(aan de hand van de voortgang in de stand der techniek) worden aangepast. Dit zal namelijk niet voor alle
diercategorieën gelijktijdig of in gelijke mate mogelijk zijn. De gevolgen van aanscherping van de normen zullen
daarom per bedrijf verschillen, afhankelijk van de keuze die de veehouder eerder heeft gemaakt (sommige stallen zeer
emissiearme technieken en in andere stallen minder vergaande of helemaal geen emissiearme techniek). Daarbij zal
5
Bij een overbelaste situatie is uitbreiding van het aantal dieren mogelijk via de zogenaamde 50% regeling.
077652460:A.1 - Definitief
ARCADIS
33
Onderzoek voorkomen ongewenste opvulling tot de norm door intensieve veehouderijen
het naar verwachting onmogelijk blijken om bij aanscherping van de normen overgangsrecht te formuleren dat
rekening houdt met de grote verscheidenheid in huisvestingssituaties. Daarnaast kunnen ook enkele meer principiële
bezwaren tegen interne saldering worden aangevoerd.
Voor een adequate bescherming van de kwetsbare natuur tegen de gevolgen van ammoniak is een veel grotere
reductie van de totale ammoniakemissie nodig dan met behulp van de huidige stand der techniek kan worden
gerealiseerd. Daarom wordt de toepassing van systemen die beter presteren dan de emissienormen van het besluit (én
welzijnsvriendelijk zijn) thans gestimuleerd door middel van fiscale voordelen (MIA en Vamil). Als interne saldering
zou worden toegestaan, ligt het niet voor de hand de fiscale stimulering van deze systemen te continueren.
Bedrijven die investeren in verdergaande technieken maar tegelijk in andere stallen minder investeren, voldoen
daarmee slechts aan de wettelijke normen en hebben daardoor geen recht op fiscale stimulering. Het toestaan van
interne saldering zou betekenen dat de fiscale stimulering van verdergaande emissiearme technieken moet worden
geschrapt. Een systeem van interne saldering staat bovendien op gespannen voet met het alara-beginsel uit de
Wet milieubeheer en met het vereiste dat «beste beschikbare technieken» moeten worden toegepast uit de IPPCrichtlijn. De op deze beginselen gebaseerde maximale emissiewaarden zijn normen waaraan alle «installaties» binnen
een veehouderij na een redelijke overgangstermijn – tenminste moeten voldoen.”
De praktische bezwaren tegen de interne saldering zijn aanwezig, maar kostenvoordelen voor bedrijven
zijn de belangrijkste reden geweest om de interne saldering in 2008 in te voeren 6. Bovendien wordt
gesteld:
“vanuit het perspectief van het milieu heeft interne saldering geen nadelen. Op inrichtingsniveau moet immers
evenveel emissiereductie worden gerealiseerd als wanneer alle huisvestingssystemen afzonderlijk aan de emissie-eisen
van het besluit zouden voldoen.”
Deze stelling miskent dat de emissies op inrichtingsniveau door de uitbreiding met emissiearme stallen
nog steeds toenemen. Het afschaffen van de mogelijkheid van interne saldering leidt tot reducties van de
ammoniakemissies en kan indirect ook leiden tot reductie van de emissies van geur en fijn stof.
Aanpassing Wet ammoniak en veehouderij
Zoals in paragraaf 3.2.3 is aangegeven, bevat artikel 3 Wav nog slechts een basis voor provinciale
normstelling in verband met BBT en de regionale omstandigheden (de IPPC-toets). Overwogen zou
kunnen worden om de desbetreffende mogelijkheden te verruimen, door de beperking weg te halen.
In de toelichting bij Wijzigingswet7 die deze beperking heeft ingevoerd, wordt de motivering ervoor
beperkt tot:
“als gevolg van de Invoeringswet Wabo is deze uitzondering thans te ruim geformuleerd. (…) Gelijk aan de situatie
van vóór de inwerkingtreding van de Invoeringswet Wabo, had de uitzondering op de toepassing van die regels
uitsluitend betrekking moeten hebben op een weigering van de vergunning op de grond dat niet kan worden aan de
voor de betrokken veehouderij in aanmerking komende beste beschikbare technieken, alsmede op het stellen van
voorschriften om te bereiken dat die technieken worden toegepast.”
Opgemerkt dient te worden dat deze beperking nooit in de Wav heeft gestaan, ook niet voor de
inwerkingtreding van de Wabo. Er lijken derhalve nauwelijks inhoudelijke gronden aan te voeren tegen
6
Zie Stb. 2008, 6, blz. 7.
7
Herstel van wetstechnische gebreken alsmede andere wijzigingen van ondergeschikte aard in diverse wetten op of in
verband met het terrein van infrastructuur en milieu, Kamerstukken II, 2010/11, 32844, nr. 3.
34
ARCADIS
077652460:A.1 - Definitief
Onderzoek voorkomen ongewenste opvulling tot de norm door intensieve veehouderijen
de afschaffing van de beperking. Art. 3, derde lid zou dan eenvoudigweg kunnen verwijzen naar de
provinciale milieuverordening, waarbij de woorden “om te bereiken dat … worden toegepast” vervallen.
4.4
OMGEVINGSWET
In de plannen voor een nieuwe Omgevingswet komt de Wet ammoniak en veehouderij niet meer voor.
8
Het is de bedoeling dat deze materie decentraal wordt opgepakt. Daarmee is niet gezegd dat het Besluit
huisvesting ook vervalt, deze is immers niet gebaseerd op de Wav, maar op de Wet milieubeheer (die in
de Omgevingswet wordt geïntegreerd).
Dan – in 2017 of later – zal opnieuw de vraag aan de orde komen: is er naast het Besluit huisvesting ruimte
voor aanvullende provinciale eisen? In het algemeen zijn er twee criteria om dit te beoordelen:

Heeft een provinciale regeling in de PMV een ander doel dan het Besluit huisvesting?
Het antwoord daarop zal “nee” zijn;

Is het Besluit huisvesting uitputtend bedoeld?
Gelet op de hiervoor aangehaalde toelichting bij het besluit zal het antwoord daarop ook “nee” zijn.
Dat wil zeggen dat er in beginsel ruimte is voor een provinciale regeling.
4.5
GEZONDHEID
Door met name de uitbraak van Q-koorts bij geiten en mensen in Noord-Brabant is er de laatste jaren meer
discussie ontstaan over volksgezondheidsrisico’s als gevolg van veehouderij. In 2011 is het onderzoek
“Mogelijke effecten van intensieve veehouderij op de gezondheid van omwonenden” uitgevoerd door het
IRAS in samenwerking met het NIVEL en het RIVM. Het onderzoek constateert dat in de buurt van varkensen kippenbedrijven een verhoogde endotoxinewaarde (dood celmateriaal op fijn stof) in de lucht wordt
gemeten. Bij de metingen rondom specifieke bedrijven werd duidelijk dat de veehouderij in alle gevallen
bijdraagt aan hogere niveaus van endotoxinen tot een afstand van het bedrijf van ongeveer 250 meter.
De concentraties waren het hoogst bij varkenshouderijen en pluimveebedrijven. In het IRAS rapport is
gezondheid van omwonenden van (intensieve-)veehouderijbedrijven onderzocht via bestaande registraties
van huisartsen. De belangrijkste conclusie is dat er weinig verschillen werden gevonden met de gezondheid
van een plattelandsbevolking elders in het land die beduidend minder intensieve-veehouderij in de omgeving
heeft. Rondom intensieve-veehouderij werden vooral meer longontstekingen gezien. In een vervolgonderzoek
(vervolg op IRAS 2011) wordt getracht om meer helderheid te krijgen. Daarnaast wordt er gewerkt aan een
beoordelingskader voor endotoxinen, inclusief het vaststellen van emissiefactoren.
Het kabinet heeft de Gezondheidsraad gevraagd advies uit te brengen over eventueel in te stellen normen
en maatregelen. De Gezondheidsraad stelt in haar advies van 30 november 2012 (“Gezondheidsrisico’s
rond veehouderijen”) dat er te weinig informatie is om een wetenschappelijk onderbouwde norm vast te
stellen voor een veilige afstand tussen een veehouderijbedrijf en woningen. Dat brengt volgens de raad
met zich mee dat de effectiviteit van op risicoreductie gerichte maatregelen zich evenmin goed laat
bepalen. “Wel zijn er onderzoeksprogramma’s gericht op verbetering van de bedrijfsvoering en
bedrijfshygiëne in de veehouderij. Terugdringing van emissies, met aandacht voor stof- en geuruitstoot,
maakt daar integraal deel van uit.
8
Zie Bijlage bij Kamerstuk 33118 nr. 3.
077652460:A.1 - Definitief
ARCADIS
35
Onderzoek voorkomen ongewenste opvulling tot de norm door intensieve veehouderijen
Volgens de Gezondheidsraad heeft de maatschappelijke onrust over de intensieve veehouderij behalve
met gezondheidsrisico’s, ook te maken met risicopercepties en geurhinder. Aan de negatieve
gezondheidseffecten die hierdoor worden veroorzaakt, is volgens de Raad wel degelijk iets te doen.
De raad beveelt aan om op lokaal niveau af te wegen of wenselijk is om minimumafstanden vast te stellen.
Op beleidsmatige gronden kan dat namelijk wél volgens de Gezondheidsraad.
De GGD adviseert in haar publicatie uit november 2011 om uit voorzorg bij nieuwbouw en
planontwikkeling geen intensieve veehouderij in een straal van 250 meter van gevoelige bestemmingen te
bouwen en geen gevoelige bestemmingen binnen 250 meter van intensieve veehouderijen te bouwen.
Staatssecretaris Dijksma (EZ) stuurde het kabinetsstandpunt op 14 juni 2013 naar de Tweede Kamer en
reageerde daarmee op het advies van de Gezondheidsraad over gezondheidsrisico’s rond veehouderijen.
Het kabinet vindt het noodzakelijk dat grenzen aan de groei van veehouderij regionaal of lokaal kunnen
worden bepaald. De huidige regelgeving biedt gemeenten en provincies mogelijkheden om vanuit
ruimtelijke ordening en milieu negatieve effecten van veehouderijen voor de omgeving te beperken.
Dit is soms onvoldoende om ongewenste gevolgen voor de volksgezondheid te voorkomen. Daarom zal
het kabinet via de Wet dieren een wettelijk kader opstellen. Dit kader moet gemeenten en provincies de
mogelijkheid geven om op basis van gezondheidsrisico’s grenzen te stellen aan de omvang van de
veehouderij in een gebied, de intensiteit van veehouderij in een gebied of de omvang van een
veehouderijlocatie. Voor de uitwerking van het wettelijk kader en de andere maatregelen is overleg nodig
tussen Rijk, VNG en IPO. Daarbij moet ook gekeken worden naar de verhouding met wetswijzigingen,
zoals de door het kabinet aangekondigde intrekking van de Wet geurhinder en veehouderij bij de
Omgevingswet.
4.6
OVERIGE MOGELIJKHEDEN
Contract/overeenkomst met de veehouders
Er kan gedacht worden aan niet-wettelijke instrumenten, bijvoorbeeld een convenant tussen alle
belanghebbende partijen waarin wordt afgesproken om emissies te reduceren. Of een systeem van
salderen in te voeren binnen een gebied, zodat de totale emissie niet toeneemt en dergelijke. Het afgesloten
convenant over de stikstofbelasting en Natura2000-gebieden is daar een voorbeeld van. Een variant
daarvan is een ‘green deal’ waarbij de rijksoverheid zich zou kunnen verplichten het benodigde
instrumentarium te ontwikkelen.
Maar het afsluiten en naleven van een convenant waarbij alle veehouders c.q. hun vertegenwoordigers
meedoen, zal lastig haalbaar zijn. Uit het rapport “Boeren voor een schone omgeving” 9 zijn de volgende
tekstpassages ontleend:
“Agrarische ondernemers zijn bereid tot het nemen van verdergaande maatregelen als dit de relatie met de sociale
omgeving en het perspectief op bedrijfsontwikkeling verbetert. ..
Ondernemers zijn vooral bereid zich in te zetten rond onderwerpen die zij zelf als het meest knellend ervaren en waar
zij handelingsperspectief voor zien. De afgelopen jaren lag de prioriteit bij ammoniak in het kader van de Nb-wet.
Ondernemers ervaren dat de prioriteit nu ligt bij ziektekiemen en geur. Dit hangt samen met het feit dat de omgeving
deze als schadelijk ervaart voor de leefbaarheid en gezondheid in het buitengebied. Dit leidt tot maatschappelijk verzet
tegen de uitbreiding van de veehouderij…. Naast zorgen over de ziektekiemen is geuroverlast een belangrijke factor.
Deze overlast is deels subjectief en wordt verergerd door andere aspecten die ook overlast bezorgen en het karakter van
9
36
Boeren voor een schone omgeving, Wing, HAS Hogeschool, Wageningen UR, maart 2013, samenvatting, blz. 8.
ARCADIS
077652460:A.1 - Definitief
Onderzoek voorkomen ongewenste opvulling tot de norm door intensieve veehouderijen
het buitengebied veranderen, zoals schaalgrootte, zichtlijnen, verkeersbewegingen en bouwblokken waar agrarische
ondernemers niet bij wonen. …
Enkel het aanscherpen van de generieke wet- en regelgeving wordt niet als oplossing gezien. Het gaat namelijk om de
reductie van de emissies, in combinatie met ontwikkeling van bedrijven die passen in de omgeving en de leefbaarheid
op het platteland.”
Juist de stilzitters zullen weinig belang hechten aan het sluiten van een dergelijke overeenkomst.
Het gebruik maken van een vorm van saldering, waarbij emissies van stilzitters ruimte geven voor
veehouderijen die ontwikkelen, is toegepast in de Verordening stikstof en Natura2000. Voor emissies van
geur en fijn stof lijkt een dergelijke methodiek niet toepasbaar, omdat de normen/regels voor geur en
ammoniak veel meer ruimte voor bedrijfsontwikkeling mogelijk laten dan de strikte regels uit de
Natuurbeschermingswet 1998.
Nadruk op actieve handhaving
In Noord-Brabant en Limburg is er, net als in veel andere gebieden, sprake van een groot verschil tussen
de opgave uit de CBS-landbouwtellingen en de dieraantallen (dierplaatsen) op basis van vergunningen.
Het verschil tussen cijfers op basis van de CBS-tellingen en het vergund aantal dierplaatsen kan ontstaan
door verschillen in wijze van registreren (locatie inrichting versus locatie eigenaar/exploitant), functionele
leegstand (afvoeren van slachtvee, schoonmaken van de stallen), het feit dat bedrijven in ombouw zijn en
daarom de vergunde ruimte nog niet volledig benutten, bedrijven gestopt zijn maar vergunningen nog
niet zijn ingetrokken of omdat bedrijven structureel of vanwege marktomstandigheden hun vergunde
ruimte niet benutten. Ook de ombouwfase van batterij huisvesting naar diervriendelijker systemen kan
een verklaring zijn. Voor de niet-vergunningplichtige veehouderijen, zoals veel melkveehouderijen, is het
vrij eenvoudig een melding te doen waarin een uitbreiding op termijn in is verdisconteerd.
Wanneer rekening wordt gehouden met de functionele leegstand die al is verdisconteerd in de wettelijke
emissiefactoren per dier (gemiddeld 5 tot 10% ) en bedrijven die in opbouw zijn, is de latente vergunde
ruimte in de Provincie Noord-Brabant circa 25%, uitgedrukt in de emissies van ammoniak en geur10.
Een maatregel kan zijn het actiever handhaven van agrarische bedrijven om een beeld te krijgen hoe de
situatie werkelijk is, ongewenste opvulling van latente rechten proberen te voorkomen en het signaleren
van afwijkingen ten opzichte van de vergunde situatie (stallen of gedeelten van stallen die niet zijn
opgericht). Waar de vergunde ruimte niet meer nodig is of gebruikt zal worden, kan (in overleg met de
veehouder) overgegaan worden tot actieve intrekking.
Bestemmingswijziging
Tenslotte is nog denkbaar dat de bestemmingen voor de betrokken veehouderijen worden gewijzigd. Net
zoals bij de BZV in Noord-Brabant (bedoeld voor ontwikkelende bedrijven) kan de bestemming
“zorgvuldige veehouderij” voor beide gemeenten worden ingezet, ook voor niet-ontwikkelende bedrijven.
Waarbij dan moet worden nagegaan wat dat voor het betrokken bedrijf inhoudt. Ook hier zal een
overgangstermijn in acht moeten worden genomen – voor zover die al niet voortvloeit uit het
overgangsrecht bij bestemmingsplannen.
10
Concept MER structuurvisie Ruimtelijke Ordening Noord-Brabant, ARCADIS, augustus 2013.
077652460:A.1 - Definitief
ARCADIS
37
Onderzoek voorkomen ongewenste opvulling tot de norm door intensieve veehouderijen
Sturing via een provinciaal of gemeentelijk stelsel van dierrechten
Een effectief instrument om te sturen op de omvang van de veestapel, bij het vervallen van het stelsel van
dierrechten van het rijk, is een provinciaal systeem met dierrechten. De provincie kan een dergelijke
regeling op korte termijn aankondigen zodat de huidige omvang van de werkelijk gehouden dieren als
referentie kan dienen. Daadwerkelijke invoering van een dergelijke regeling kan worden bezien in het
licht van het besluit op rijksniveau over het al dan niet afschaffen van de dierrechten en de werking van
het nieuwe meststelsel.
Het belangrijkste bezwaar tegen een stelsel van dierrechten is dat deze rechten geld kosten, zodat een
bedrijf dat wil uitbreiden daarin moet investeren. Dat probleem kan worden opgelost door
overdraagbaarheid af te schaffen en een systeem op te zetten waarbij niet-gebruikte rechten bij de
overheid kunnen worden ingeleverd, die vervolgens weer rechten kan uitdelen aan bedrijven die daar om
vragen, volgens een nader te bepalen systeem. Dit brengt meer lasten voor de overheid met zich mee,
maar daar staat tegenover dat er ook beleid mee gevoerd kan worden.
Gegeven de brede doelstellingen voor het sturen op de veestapel is de Provinciewet geschikt als juridische
grondslag voor een provinciaal dierrechtensysteem. Het ligt in de rede om in ieder geval de drie
belangrijkste diercategorieën onder een stelsel van dierrechten te brengen: varkens, pluimvee en rundvee.
Er kan ook voor worden gekozen om meer, zo niet alle, diercategorieën onder het stelsel te brengen.
De keuze van het aantal diercategorieën beïnvloedt het milieueffect, maar is ook bepalend voor de
implementatie van het systeem van dierrechten, de administratieve lasten van ondernemers en de controle
en handhaving door de overheid. Het ligt voor de hand om direct te sturen op dieraantallen (zoals ook het
Rijk nu doet met de varkens- en pluimveerechten) en niet indirect op emissies per dier (bijvoorbeeld
fosfaatexcretie per dier). Direct sturen op dieraantallen doet recht aan het motief sturen op dieraantallen
en is duidelijk en beter uitvoerbaar. Het is daarbij wel te overwegen om, net als in het rijks stelsel, één
dierrecht te koppelen aan een forfaitaire (vaste) fosfaatexcretie per dier om waar gewenst uitwisseling van
dierrechten tussen diersoorten mogelijk te maken.
Via compartimentering en schotten tussen diercategorieën is te sturen op de omvang en de verdeling van
de veestapel naar regio en diercategorie. Het invoeren van compartimenten, bijvoorbeeld meerde
deelgebieden in Noord-Brabant en Limburg is ook mogelijk binnen het nu bestaande rijks stelsel met
varkens- en pluimveerechten.
4.7
OVERGANGSTERMIJNEN
Als nieuwe technische eisen aan bedrijven worden opgelegd, hanteert men in het algemeen
overgangstermijnen die aansluiten bij het afschrijvings- en investeringsritme van de bedrijven en hun
installaties. De IPPC-Richtlijn bijvoorbeeld kende een overgangstermijn voor bestaande installaties van
acht jaar.11 Het Besluit huisvesting kende een veel kortere overgangstermijn. Het besluit trad in werking
op 1 april 2008,12 terwijl de invoeringsdatum op 1 januari 2010 werd gesteld. Daar dient wel bij vermeld te
worden dat het besluit al veel eerder in het Staatsblad was geplaatst,13 en dat al in 2001 een ontwerpbesluit
was gepubliceerd 14 dat al eind jaren 90 was aangekondigd.15 Uiteindelijk bleek 2010 trouwens niet
11
Artikel 5 van Richtlijn 96/61. Doordat de lidstaten drie jaar kregen om de richtlijn te implementeren was de termijn in
totaal 11 jaar, en dienden installaties op 30 oktober 2007 te zijn aangepast. Zie: D.W. Bruil – De IPPC-Richtlijn in de
landbouw, Agrarisch Recht 2007, blz. 94 e.v.
38
12
KB 20 maart 2008, Stb. 2008, 03.
13
Stb. 2005, 675.
14
Staatscourant 2001, 99. Daarin werd 2008 genoemd als einddatum.
ARCADIS
077652460:A.1 - Definitief
Onderzoek voorkomen ongewenste opvulling tot de norm door intensieve veehouderijen
haalbaar en is een gedoogbeleid opgezet, met als voornaamste einddatum 2013. 16 Dit heeft uiteindelijk
dus geresulteerd in een termijn van 15 jaar. De toelichting bij het Besluit huisvesting bevat ook een passage
over de overgangstermijnen:
“Bij de vaststelling van de overgangstermijnen heeft een zorgvuldige afweging plaatsgevonden van het milieubelang
– gebaat bij een snelle invoering van emissiearme huisvesting – enerzijds en de bedrijfsbelangen van de veehouders –
geen verstoring van het normale investeringsritme – anderzijds. Bij de keuze van de overgangstermijn voor bestaande
huisvestingssystemen is in eerste instantie aangesloten bij de afschrijvingstermijn voor stalinrichtingen, die
normaliter tien jaar bedraagt. Daarbij is in aanmerking genomen dat in het verleden herhaaldelijk is aangekondigd
dat bestaande huisvestingssystemen op 1 januari 2008 emissiearm uitgevoerd zouden moeten zijn.1 Veehouders
hadden daardoor reeds geruime tijd de mogelijkheid te anticiperen op deze toekomstige situatie. Dat nog niet bekend
was welke maximale emissiewaarden zouden gaan gelden, vormde daarvoor geen belemmering. Veehouders konden
namelijk zogenaamde Groen-Labelstalsystemen toepassen, emissiearme huisvestingssystemen waarvoor een Groen
Label was afgegeven. In het Convenant Groen Label was tussen overheid en bedrijfsleven overeengekomen dat GroenLabelstalsystemen gedurende een periode van 16 jaar gevrijwaard zouden worden tegen eventuele strengere wettelijke
eisen op het gebied van ammoniakemissie.”
De regering kwam niet op andere gedachten door het argument van LTO-Nederland, dat
afschrijvingstermijnen van gebouwen veelal 20 jaar bedragen.
Bij Groen-Labelstallen is een termijn van 16 jaar aan de orde, waarin deze gevrijwaard worden van extra
emissie-eisen. De Verordening stikstof en natura 2000 van de Provincie Noord-Brabant hanteert een
overgangstermijn van 18 jaar voor bestaande stallen.
De bandbreedte lijkt daarmee duidelijk: ergens tussen 10 en 20 jaar wordt redelijk geacht. Het verdient de
voorkeur een ruime overgangstermijn te hanteren en die dan ook te handhaven in plaats van een strakke
termijn die telkens weer moet worden verlengd. Ook zal een hardheidsclausule gewenst worden geacht.
Het is overigens niet uitgesloten dat voor beperkte aanpassingen een aanmerkelijk kortere
overgangstermijn kan worden gehanteerd.
15
Kamerstukken II 1998/99, 24 445, nr. 44, blz. 19.
16
Kamerstukken II, 2009/10, 30645, nr. 76.
077652460:A.1 - Definitief
ARCADIS
39
Onderzoek voorkomen ongewenste opvulling tot de norm door intensieve veehouderijen
40
ARCADIS
077652460:A.1 - Definitief
Onderzoek voorkomen ongewenste opvulling tot de norm door intensieve veehouderijen
5
Conclusies en aanbevelingen
Milieunormen in een bestemmingsplan of in een andere ruimtelijk plan zoals een Provinciale Verordening
ruimte lijken toegestaan, mits deze normen ruimtelijk relevant zijn. De ruimtelijke relevantie lijkt vanwege
de cumulatieve problematiek (fijn stof, geur, verkeer e.d.) en de invloed daarvan op de leefbaarheid van
omwonenden aan de orde in de twee gebieden in Nederweert en Asten.
Verder is het van belang dat indien milieunormen worden opgenomen in de regels van een
bestemmingsplan, er aandacht wordt besteed aan het risico van planschade (en vooral aan het voorkomen
daarvan). Ten behoeve van de gewenste dynamiek kan een salderingsmethodiek in het bestemmingsplan
worden opgenomen.
Juridisch gezien lijkt een norm met betrekking tot de cumulatieve geurbelasting in een ruimtelijk plan /
verordening “zekerder” dan een cumulatieve norm t.a.v. de fijn stof belasting. Over die laatste normen
lijken er meer verschillen bestaan in inzichten met betrekking tot de juridische houdbaarheid.
De jurisprudentie geeft hierover nog weinig uitsluitsel. Juridische risico’s kunnen worden beperkt door
aan te sluiten bij wettelijke waarden, zoals de maximale concentratie van 40 µg/m 3 en maximaal 50
overschrijdingsdagen. Praktisch gezien is dan de norm zoals opgenomen in de Verordening ruimte 2014
van de Provincie Noord-Brabant, 31,2 µg/m3, de toetswaarde.
Daarop aansluitend kunnen extra milieuprestaties worden beloond in de vorm van planologische
ontwikkelruimte. Met een dergelijke aanpak kunnen extra emissiereducties worden behaald. Maar dit is
geen instrument om te sturen op het voorkomen van een ongewenste opvulling tot de norm. Daarvoor zijn
kader stellende regels nodig. Zoals het opnemen van aanvullende milieuregels, uitbreidingen ruimtelijk
alleen toestaan indien er sprake is van “staldering” of het ruimtelijk vastleggen van het (maximum) aantal
dieren en emissies.
De mogelijkheden voor aanvullend gemeentelijk beleid via de ruimtelijke ordening te sturen via
milieunormen zijn voor geur groter dan voor fijn stof. Ten aanzien van het aspect ammoniak heeft de
gemeente geen eigen beleidsvrijheid, maar leiden deze regels veelal wel tot een strikte vertaling en
beperking van ontwikkelingsmogelijkheden in bestemmingsplannen buitengebied (toets aan de
Natuurbeschermingswet). Indirect leidt het opnemen van milieuregels ten aanzien van geur en ammoniak
(Natuurbeschermingswet) of het vastleggen van het aantal dieren in bestemmingsplannen wel tot het
voorkomen van een toename van fijn stof emissies en –concentraties.
077652460:A.1 - Definitief
ARCADIS
41
Onderzoek voorkomen ongewenste opvulling tot de norm door intensieve veehouderijen
De mogelijkheden om als gemeenten aanvullend te sturen op ongewenste normopvulling via het
milieuspoor zijn er vooral via de Wet geurhinder en veehouderij. Daarnaast zijn via het spoor van
vergunningverlening mogelijkheden om in bepaalde situaties aanvullende emissiereducties voor te
schrijven. Maar bij de toetsing aan de fijn stof normen heeft de gemeente nu geen juridische mogelijkheden
om te toetsen op grenswaarden die onder de landelijke normen liggen. Daarvoor is een aanpassing van de
landelijke regelgeving nodig.
Gemeenten:
1. Combineer een aanpak die gericht is op dialoog met een spoor waarin via aanvullend beleid zo veel
mogelijk voorkomen wordt dat de concentraties in “overbelaste” gebieden verder toenemen.
2. Neem normen ten aanzien van fijn stof en geur op in gemeentelijke bestemmingsplannen en/of via een
gemeentelijk beleidsregel.
3. Normen ten aanzien van fijn stof voor in ieder geval de “overlast gebieden” opnemen in gemeentelijke
bestemmingsplannen (Nederweert) of voor Asten het overnemen provinciale normen of eventueel
strengere voor de urgentiegebieden.
4. Nederweert: actualiseer bestemmingsplan buitengebied. Asten: stel een geurverordening Wgv en
gemeentelijk beleidsregel fijn stof/geur vast.
5. De impact van deze regels groot maken door hier sneller aan te toetsen dan op basis van het bestaande
bestemmingsplan (vooral relevant voor Nederweert, in Asten is dat al geregeld via het provinciaal
beleid). Voor Nederweert: planschade voorkomen door beleid tijdig kenbaar te maken (voldoende
overgangsperiode).
6. Nederweert: ontwikkelruimte/flexibiliteit te bieden via saldering (stallen, emissies) en voorlopers te
belonen.
7. Asten: gebiedsgerichte aanpak fijn stof in Asten koppelen aan aanpak urgentiegebieden.
8. Asten: gebruik maken van mogelijkheden om eigen geurnormen vast te stellen.
9. Nederweert: In overleg met Provincie Limburg bezien of er een verordening ruimte wordt opgesteld
en zo, onderdelen van de aanpak in Brabant (ontwikkelruimte verdienen, uitbreiding BOM+ met
milieunormen of iets dergelijks) daarin op te nemen. Vooral een toets bij uitbreidingen binnen
begrensde bouwblokken zal bijdragen aan het voorkomen van ongewenste normopvullingen. Een
sturing voor het aspect geur en/of bebouwing lijkt meer aan te sluiten bij het provinciaal beleid en
effect te kunnen sorteren dan een provinciale sturing voor het aspect fijn stof.
Provincie
1. Juridisch zijn er mogelijkheden, maar de inschatting is dat er geen politieke meerderheid in PS van
Limburg en Noord-Brabant te vinden is voor aanscherping van de eisen in de Verordeningen stikstof.
2. In het kader van de PAS (inwerkingtreding waarschijnlijk in 2014) mogelijkheden bekijken om
toekennen ontwikkelruimte uit de PAS te koppelen aan prestaties en milieubelasting veehouderijen
3. Limburg: maak gebruik van de mogelijkheden om toetswaarden ten aanzien van geur en fijn stof op te
nemen in de Verordening ruimte (zie ook aanbeveling 9 bij gemeenten).
42
ARCADIS
077652460:A.1 - Definitief
Onderzoek voorkomen ongewenste opvulling tot de norm door intensieve veehouderijen
Aanpassing wet- en regelgeving
1. Bij rijk aankaarten mogelijkheid om als gemeenten in bijzondere situaties als deze een lagere/strengere
norm te hanteren bij de vergunningverlening. Dit in het kader van de aanpassing van de regelgeving,
zoals de Omgevingswet of een aanpassing van de Regeling beoordeling luchtkwaliteit.
2. Als Gemeenten Nederweert en Asten een verzoek indienen om de gebieden met de hoge
achtergrondbelasting ten aanzien van fijn stof aan te wijzen als gebieden met een “experiment status”
in het kader van de Crisis- en herstelwet: gebieden waar er mogelijk ruimte is voor aanvullende
regelgeving (aanvullend milieubeleid, bredere reikwijdte bestemmingsplannen).
3. Samen met provincies bij het rijk aandringen op het opnemen van mogelijkheden om in overbelaste
gebieden ook de cumulatie van geur en fijn stof te betrekken in de vergunningverlening en het stellen
van maatwerkvoorschriften (ook voor bedrijven die geen ontwikkelplannen hebben).
077652460:A.1 - Definitief
ARCADIS
43
Onderzoek voorkomen ongewenste opvulling tot de norm door intensieve veehouderijen
Colofon
ONDERZOEK VOORKOMEN ONGEWENSTE OPVULLING
TOT DE NORM DOOR INTENSIEVE VEEHOUDERIJEN
OPDRACHTGEVER:
Gemeente Nederweert in samenwerking met Gemeente Asten
STATUS:
Definitief
AUTEUR:
drs. H.P.T. Ullenbroeck
Prof. W. Bruil (Instituut voor Agrarisch recht)
GECONTROLEERD DOOR:
Mr. P. Bodden (Hekkelman Advocaten en Notarissen)
Mr. M. Soppe (Soppe Gundelach en Witbreuk Advocaten)
VRIJGEGEVEN DOOR:
drs. H.P.T. Ullenbroeck
24 april 2014
077652460:A.1
ARCADIS NEDERLAND BV
Mercatorplein 1
Postbus 1018
5200 BA 's-Hertogenbosch
Tel 073 6809 211
Fax 073 6144 606
www.arcadis.nl
Handelsregister 09036504
©ARCADIS. Alle rechten voorbehouden. Behoudens uitzonderingen door de
wet gesteld, mag zonder schriftelijke toestemming van de rechthebbenden niets
uit dit document worden verveelvoudigd en/of openbaar worden gemaakt door
middel van druk, fotokopie, digitale reproductie of anderszins.
44
ARCADIS
077652460:A.1 - Definitief

Download folder luisterkind

Technical Datasheet Emcefix-Spachtel F extra fein

notulen 1. - t Hwagveld

Breinen in beweging

Brochure fijn stof ACS

Het belang van niet-uitlaat fijn stof emissies (pdf)

Technische informatie

Evaluatie training beoordelingsgesprekken NBOV

Orgel– gitaarconcert “TIERRA Y AIRE” in de Sint