Meer rendement
van spoor en stations
* beter benutten van stations, stationsomgeving en railnetwerk
* hoger rendement uit publieke investeringen in spoor en stations
* meer innovaties voor gebiedsontwikkeling stationsomgevingen
TRANSIT ORIENTED
DEVELOPMENT
TOD
GEBIEDSONTWIKKELING
STATIONSOMGEVINGEN
EN
CORRIDORONTWIKKELING
Jaap Modder, Brainville
Edwin van Uum, Het Noordzuiden
In opdracht van NWO - VerDuS
Jan Klinkenberg
Mei 2014
Summary
De belangrijkste boodschappen van deze rapportage zijn:
Het maatschappelijk en het ruimtelijk-economisch rendement van publieke investeringen in
spoor en stationsomgevingen is te laag en vraagt om innovaties.
Gebiedsontwikkeling rond stations en verbetering van de prestaties van het railnetwerk (=TOD)
vraagt om een samenhangende aanpak. Die is er nu niet of onvoldoende.
In Nederland doen zich dankzij de ruimtelijke structuur (concentratie in stedelijke regio’s) en
(massaal) gebruik van nieuwe technologie (mogelijkheid van werken in het openbaar vervoer)
meer mogelijkheden voor TOD voor dan elders.
Nederland heeft een hoogwaardig railnetwerk en goed functionerende stations. Er wordt veel
geïnvesteerd in netwerk (PHS) en stations (sleutelprojecten). Het rendement van die investering
in de richting van TOD kan echter op een hoger niveau worden gebracht.
Investeringen in stations en in het PHS gaan niet gepaard met een beleid gericht op
cofinanciering en ontwikkeling door andere partijen in betere multimodale aansluitingen en
gebiedsontwikkeling rond stations. PHS is voorts te weinig gericht op verbetering van de
intraregionale bereikbaarheid.
Kansen voor TOD doen zich vooral voor op drukke railcorridors, op middelgrote stations
(gebiedsontwikkeling) en kleinere stations (bereikbaarheid, multimodale ontsluiting).
Voor een aantal railcorridors geldt dat een vermindering van (geplande) ruimtelijke
programma’s buiten de catchment areas van stations condities kan scheppen voor TOD op die
corridors.
Het TOD thema heeft een lage urgentie, zowel politiek als maatschappelijk en dat geldt ook
voor de gevoelde urgentie bij vervoerders op het spoor. Zonder een sterkere maatschappelijke
betrokkenheid (publieke participatie) zal TOD geen hogere positie op de politiek-bestuurlijke
agenda verwerven.
In het project Stedenbaan is een voorbeeldige aanpak te vinden van TOD op regionaal niveau.
De ontmanteling van de organisatie van dit project is tekenend voor het gebrek aan urgentie bij
overheidspartijen.
Meer rendement van spoor en stations
Voor een substantiële verbetering van de kansen voor TOD zijn innovaties nodig in drie
domeinen: rail/ruimte, proces/sturing en beleid/instrumentarium. Het gaat voor het merendeel
om institutionele innovaties, met andere woorden om verandering van posities, gedrag en
prestaties van bij TOD betrokken partijen.
2
Innovaties in rail en ruimte moeten vooral gevonden worden in betere en lokaal geaarde
stedenbouwkundige ontwerpen en programma’s, voorts in een drastische verbetering van
de micro bereikbaarheid (fiets in 3 km zone), in een procesaanpak op corridor niveau en in
verbetering van internationale knopen met Schiphol Airport en Europese (rail) bestemmingen.
Innovaties in het domein van proces en sturing moeten vooral gezocht worden in een
slagvaardige, samenhangende en geïntegreerde sturing van ruimtelijk/mobiliteitsbeleid op
rijksniveau, in effectieve aansturing van (spoor)partijen op dat niveau en op het bieden van
mogelijkheden voor andere overheden om effectief TOD te kunnen ontwikkelen.
Verbetering van de positie van TOD buiten de wereld van de overheids- en de spoorpartijen
is zo mogelijk nog belangrijker (dan verandering in eerstgenoemde wereld) maar vraagt van
die partijen wel om het scheppen van condities. Het gaat daarbij om een innovatieve aanpak
gericht op het genereren van een actieve publieke participatie en daarnaast om verbetering
van de mogelijkheden voor onder andere lokale ondernemers om te kunnen participeren in de
“economie” van stationsomgevingen.
Innovaties in de sfeer van instrumentatie zijn te vinden in een adequate monitoring van voor
TOD relevante data, een gestructureerd zicht op buitenlandse TOD successen en een sterker
accent op een juridisch instrumentarium. Meer specifiek gaat het hele concrete instrumenten
zoals stedelijke herverkaveling en meer algemeen om een procesaanpak als alliantievorming.
Innovatie van financieel juridische instrumenten is te vinden bij o.a. tax increment financing
en business improvement districts.
Een belangrijk en in Nederland nauwelijks gebruikt instrument om innovatie te genereren
is het praktijkexperiment. Nieuwe technoIogie zoals simulatie/”serious gaming” en allerlei
“decision support” systemen stelt ons steeds meer en beter in staat “droog’ te oefenen op
systeeminnovatie. Inzet van dit instrument kan niet zonder daadkrachtig opdrachtgever schap.
Innovaties vragen om mensen en instituties die innovaties willen ontwikkelen en
“organiseren”. TOD innovaties zijn ook mensenwerk en misschien nog wel meer dan
innovaties op andere gebieden. Het gaat bij TOD immers vooral om institutionele innovaties,
andere keuzes, ander gedrag. De politiek, de samenleving en de sector zelf moet in beweging
komen.
In dit rapport zijn in het laatste hoofdstuk (8) drie agenda’s opgesteld. Een maatschappelijke
agenda, het moet beginnen bij burgers en hun instituties. Een politiek-bestuurlijke agenda,
zonder een politieke keuze en beslissing geen TOD beweging. En een kennisagenda, de
kennishuishouding moet meer naar de praktijk(vraag) worden gebracht.
3
Inhoud
Meer rendement van spoor en stations
Summary
1. Scope en structuur van deze tussenrapportage
2. Vraagstelling
3. Waarom TOD?
kansen, actoren en factoren
4. Vier railcorridors
inleiding
leiden-Dordrecht, de Stedenbaan
arnhem-Doetinchem, de Liemerscorridor
amsterdam-Heerhugowaard, de Zaancorridor
amsterdam-Utrecht
lessons to be learned
5. Innovaties in rail en ruimte
lokaal niveau / stationsomgevingen
regionaal niveau / railcorridors
internationaal niveau / netwerken
6. Innovaties in proces en sturing
tod op politieke agenda
governance / actor relationships
regionale organisatie van mobiliteit en ruimte
inzet voor een brede, publieke participatie
allianties / maatschappelijk eigenaarschap
7. Innovaties in beleid en instrumentarium
rijksbeleid
financiële strategieën
praktijkexperimenten
8. Een agenda voor TOD
De maatschappelijke agenda
De politiek-bestuurlijke agenda
De kennisagenda
Colofon
4
2
5
6
8
12
26
30
34
38
42
1. Scope en structuur van deze rapportage
Transit oriented development, TOD, wordt veelal gezien als het concentreren van ruimtelijke
activiteiten op en rond stations. In deze rapportage wordt een ruimere scope gehanteerd te
weten het beter benutten van de relatie tussen stations en het railnetwerk. Niet alleen de
programmering van activiteiten in en rond stations maar ook het (in samenhang daarmee)
verbeteren van de performance van het railnetwerk is onderwerp van deze rapportage. De focus
in deze rapportage is de wens en de noodzaak om te komen tot een groter maatschappelijk en
ruimte-economisch rendement van publieke investeringen in stations en in het spoor. We kijken
met andere woorden met een “beter benutten” bril naar dit onderwerp.
TOD is momenteel onderwerp van wetenschappelijk onderzoek door vijf universiteiten in drie
projecten in opdracht van het programma VerDuS (Verbinden van Duurzame Steden). De
drie projecten worden uitgevoerd aan de Universiteit van Amsterdam door Luca Bertolini, aan
de Universiteit van Twente door Karst Geurts en aan de Radboud Universiteit door Erwin van
der Krabben. Deze onderzoekstrajecten leiden na de zomer van dit jaar tot resultaten. Met
deze rapportage lopen we vooruit op deze resultaten omdat de wens bestond de verschillende
onderzoekstrajecten in hun samenhang te bezien en daarover te rapporteren naar diverse
gremia en podia, o.a. het Innovatieberaad van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu en de
aanstaande juni-conferentie van VERDUS.
In deze rapportage wordt in beeld gebracht wat deze onderzoeken tot op heden opleveren,
wat betreft het antwoord op de vraag hoe stad (stations) en spoor (railnetwerk) beter kunnen
presteren en hoe de relatie tussen beide kan worden versterkt. Een deel van de antwoorden
komt in beeld in hoofdstuk 4, daar komen vier corridorstudies aan de orde, en daarnaast in de
hoofdstukken 5,6 en 7.
Naast genoemd wetenschappelijk onderzoek verschenen vorig jaar diverse voorstellen, studies
en publicaties afkomstig uit de wereld van de praktijk, soms in opdracht van overheden maar
ook als onafhankelijke studies en/of voorstellen. Tijdens de door de rijksoverheid georganiseerde
Innovatie Estafette in november vorig jaar in Amsterdam werden voorstellen gepresenteerd voor
delen van het Nederlandse railnetwerk (corridors) en de aanliggende stations (knooppunten).
Deze waren deels het resultaat van de hiervoor genoemde universitaire studies en voor een
ander deel afkomstig uit de praktijk.
Er is nog een derde stroom van bijdragen aan de uitdaging die van TOD uitgaat en die
bestaat uit een aantal recente publicaties, divers van vorm en inhoud. Het gaat om studies,
themanummers van tijdschriften (o.a. S+RO) en om praktijkverslagen. Ook de resultaten van
deze recente producten worden hier mee in ogenschouw genomen.
5
2. Vraagstelling
TOD heeft tot doel de mobiliteit op het spoor en de aansluiting van het railnetwerk op de
stad en de verstedelijking te optimaliseren. Dat kan door het in samenhang aanbrengen van
verbeteringen aan zowel stations (knooppunten, halteplaatsen) en hun omgeving als ook aan
verbeteringen van het railnetwerk (capaciteit, frequentie e.d.).
Dat vraagt om een effectievere afstemming tussen mobiliteitsbeleid en ruimtelijk beleid op
allerlei overheidsniveaus, niet minder om een grotere publieke betrokkenheid, een actieve inzet
van de spoorsector en tevens van de wereld van het vastgoed (investerend en ontwikkelend).
Het vraagt daarnaast om gerichte investeringen maar vooral ook om effectieve(re) vormen van
samenwerking tussen actoren.
Nederland heeft vergeleken met onze internationale omgeving een kwalitatief hoogwaardig
railnetwerk met een bovengemiddelde performance. Er is recent veel geïnvesteerd in grote
stations en aansluiting op het internationale hoge snelheidsnet (sleutelprojecten, Hoge Snelheid
Lijn: HSL) en er wordt nog veel geïnvesteerd in frequenties (Programma Hoogfrequent Spoor:
PHS). Dit roept de vraag op naar het maatschappelijk en economisch rendement van al deze
investeringen. De indruk bestaat dat het rendement beter kan, m.a.w. dat de voorzieningen die
zijn gerealiseerd beter benut kunnen worden.
Daarmee is de centrale vraagstelling, de kernkwestie, in deze tussenrapportage gericht op de
vraag naar optimalisering van het maatschappelijk en economisch rendement van gedane en nog
geplande investeringen in railnetwerk en stations. Daarvoor zijn innovaties nodig, aanpakken die
nog niet eerder zijn beproefd.
De vernieuwing van de praktijk, de innovaties die nodig zijn voor de ontwikkeling van stad,
stations en spoor, in de richting van TOD, kunnen worden gecategoriseerd in een drietal
domeinen. Er is een domein van rail en ruimte, de fysieke kant van TOD. Dat gaat bijvoorbeeld
over de stedenbouwkundige aanpak van stationsomgevingen of de bediening op het spoor.
Een tweede domein is dat van het proces en de sturing daarvan, governance. Beleid en
instrumentarium is het derde domein, dat betreft bijvoorbeeld belastingregimes of financiering.
Meer rendement van spoor en stations
Innovaties zijn in diverse domeinen nodig. Globaal gesteld gaat het om drie innovatie agenda’s,
die van de samenleving (een maatschappelijke agenda), die van het politiek-bestuurlijke systeem
en een kennisagenda.
6
>Afbeelding boven: Rotterdam Centraal (bron: http://www.rijksoverheid.nl/fotoalbums)
>Afbeelding beneden:: ROC Nijmegen naast station Nijmegen (bron: Noordzuiden)
7
Kansen, actoren en succesfactoren
3. Waarom TOD?
Is het nodig en mogelijk om de interactie tussen station/stad en spoor zodanig te verbeteren dat
beide daar beter door gaan functioneren? Is er, met andere woorden, reden voor meer inzet op
TOD?
De maatschappelijke noodzaak is er zeker maar een belangrijke barrière voor meer inzet
op dit front vormt de betrekkelijk lage positie op de agenda’s van de belangrijkste actoren.
Mogelijkheden zijn er zeker. Daarvoor hoeven we niet alleen te kijken naar wat elders op de
wereld op het gebied van TOD gebeurt. Ook in eigen land zijn er goede voorbeelden en liggen
er kansen voor verbetering voor het grijpen.
*kansen
De positieve effecten van meer op het spoor gerichte verstedelijking zijn evident. Een railnetwerk
met meer reizigers is beter in staat deze frequenter, sneller, goedkoper en met meer comfort
te bedienen. Stations kunnen een belangrijker rol spelen dan alleen als in- en uitstaphalte voor
reizigers: ontmoeting, educatie, service, winkels etc. Ze kunnen bovendien een functie vervullen
als (intermodale) knoop in het stedelijke en regionale netwerk en daarmee bijdragen aan
verbeterde en meer duurzame bereikbaarheid. Succesvolle TOD kan ook een bijdrage leveren
aan het verminderen van maatschappelijke problemen op een andere schaal: vermindering
congestie op het wegennet, luchtvervuiling etc.
Het beeld is overigens niet eenduidig dat van een onderbenut systeem. Nederland heeft goed
geoutilleerde stations en een hoogwaardig railnetwerk. De sleutelprojecten gericht op het
vernieuwen van zes grote stations (vier grote steden, Breda en Arnhem) zijn een succes. Naast de
investeringen in de grote stations staan grote investeringen van de rijksoverheid in het PHS op
de rol. Daarmee kunnen frequenties op veel gebruikte railtrajecten drastisch worden verhoogd.
Deze miljardeninvestering is echter onvoldoende gekoppeld aan een inzet gericht op betere
stations en stationsomgevingen (dichtheden, aantrekkelijkheid, bereikbaarheid, meervoudige
functies e.d.). De rijksoverheid laat hier kansen liggen om aan een miljardeninvestering, zoals
in PHS gedaan, geen voorwaarden te verbinden richting partijen die er straks de voordelen
van plukken. Deze maatschappelijke investeringen zouden met andere woorden beter kunnen
renderen.
De kansen voor TOD doen zich met name voor op de railcorridors met een hoge
bezettingsgraad. En het zijn met name middelgrote stations waar met het verbeteren van de
zogenaamde “plaatswaarde” grote maatschappelijke voordelen zijn te behalen. Voor de kleinere
stations gaat de opgave om de verbetering van zowel “plaatswaarde” als “netwerkwaarde”.
Meer rendement van spoor en stations
Plaatswaarde heeft meerdere dimensies. Het gaat om zowel een programma (functies/
activiteiten) als om verblijfskwaliteit. Het betreft dus niet alleen de programma-ontwikkeling
maar ook het stedenbouwkundig en architectonisch ontwerp. Bij netwerkwaarde gaat het
eveneens om meer dimensies. De schaal waarop hier geoptimaliseerd kan worden loopt van
verbetering van micro-bereikbaarheid (lopen, fietsen) tot bereikbaarheid op stedelijke, regionale
en ook hogere schaalniveaus.
Het is niet alleen nodig maar ook heel goed mogelijk om meer uit TOD te halen. De
verstedelijking in ons land is de laatste halve eeuw vooral neergeslagen in stedelijke regio’s
(gebundelde deconcentratie ofwel verstedelijking in regio’s). TOD heeft dankzij deze ruimtelijke
context meer potentie in Nederland dan in andere landen en kan ook meer effectief zijn dan in
meer gespreide verstedelijkingspatronen. Een tweede gunstige omstandigheid in de Nederlandse
situatie is het gebruik van mobiel internet. Daarmee is reistijd, anders dan een paar decennia
geleden, ook werktijd geworden, althans het maakt het mogelijk.
8
>Afbeelding boven: Station Arnhem (bron: Flickr, Ilja van Greven)
>Afbeelding beneden: Station Halweg Zwanenburg (bron: Flickr, Rapsak)
9
*actoren
Tegenover de noodzaak van TOD en de kansen die ervoor zijn, lijkt een betrekkelijk lage politiekbestuurlijke en maatschappelijke urgentie te staan. Politiek is per definitie op korte termijn
resultaten georiënteerd, TOD is een lange termijn kwestie. De ambtelijke cultuur in Nederland
is sterk gericht op consensus en vermijding van risico’s terwijl TOD nogal eens vraagt om
beslissingen die in de aanvang niet altijd door alle partijen gedragen worden.
Overigens wordt dit onderwerp in allerlei beleidsnota’s van de overheid wel benoemd als
belangrijk maar concreet beleid gericht op TOD is er niet of nauwelijks en van inzet van
effectieve instrumentele en/of financiële middelen (m.u.v. investeringen in rail en stations) is
geen sprake. Dit geldt voor het eigen rijksbeleid maar ook voor beleid dat andere overheden in
staat zou moeten stellen om op dit terrein effectief te kunnen opereren. Ook de governance van
de spoorsector vanuit de overheid is minimaal, hoogstens incident gericht, en vooral gericht op
financiële resultaten.
De spoorsector zelf (NS, ProRail, private vervoerders) is gefragmenteerd, opereert relatief
autonoom en heeft een beperkte affiniteit met issues buiten de onmiddellijke bedrijfsomgeving.
De marktoriëntatie is op zijn best gericht op de vervoersvraag van de reiziger en de markt voor
winkels in stations maar veel verder dan dat komt men letterlijk en figuurlijk niet.
Van een onderlinge samenwerkingscultuur tussen de institutionele spoorpartijen is nauwelijks
sprake. Als er initiatieven worden genomen die in de richting gaan van TOD dan gaat het veelal
om incidentele acties van een van de partijen. Institutionele lobby’s vanuit de samenleving,
bijvoorbeeld van Rover, richting politiek, beleid en spoorsector zijn weinig effectief. Men slaagt er
soms nog wel in om op politieke agenda’s te komen maar mist veelal de aansluiting op de wereld
van beleid en planning.
Een belangrijk deel van de verklaring voor de ondergeschikte positie van het concept TOD op de
politieke agenda is de geringe maatschappelijke steun. Dat geldt voor het openbaar vervoer als
geheel. De kritiek, veelal incident gericht, op het functioneren van het openbaar vervoer is groter
dan de expliciete steun ervoor. Dit is in zekere zin paradoxaal omdat de afhankelijkheid van deze
voorziening voor grote groepen Nederlanders groot is en in de toekomst alleen maar groter zal
worden.
Ook in de wereld van de stedelijke planners en ontwerpers mag dit onderwerp, althans tot
voor kort, niet op veel belangstelling rekenen. En als die er al is dan gaat het meestal om de
architectuur van stations (m.n. de grotere) en veel minder over de stedenbouwkundige inrichting
van stations. Teveel wordt TOD gezien het simpel stapelen van programma’s op stations en veel
minder wordt dit benaderd als ontwerpopgave waarbij het gaat om het inspelen op de vraag
en op de beleving, om aansprekende esthetiek, het verbeteren van de bereikbaarheid en het
ontwerpen in relatie tot het gebruik in de tijd (dag, avond, nacht).
Meer rendement van spoor en stations
TOD wordt in Nederland in de eerste plaats gezien als een “technische opgave” die maar beter
aan professionals kan worden over gelaten. En die laten na dit onderwerp te verbinden met de
inzet om de kwaliteit van de stad en het stedelijk leven te verbeteren (meer ontmoeting, minder
congestie etc.). TOD heeft uiteindelijk alles te maken met de Q factor, de elementen die de
kwaliteit van het stedelijke leven bepalen.
Buitenlandse voorbeelden laten zien dat marketing en branding (van vooral de sociale dimensies)
een belangrijke rol kunnen spelen in het overtuigen van het bredere publiek van het belang van
betere stations, aantrekkelijke stationsomgevingen en een geoptimaliseerd railnetwerk. De sleutel
daarbij is het organiseren van betrokkenheid van het grote publiek (m.n. de gebruikers) en die is
er nu veel te weinig. Die mobilisatie vraagt inzet van alle betrokken partijen.
10
>Rotterdam Centraal (bron: http://www.rijksoverheid.nl/fotoalbums)
*succesfactoren
Uit onderliggend (buitenlands) onderzoek komt naar voren dat de volgende vijf factoren kunnen
worden gezien als conditie voor succesvolle implementatie van TOD:
• Political stability
• Actor relationships
• Regional land use-transportation body
• Interdisciplinary implementation teams
• Public participation
Het voorgaande leert ons al dat niet aan alle condities, hierboven geschetst, wordt voldaan.
Publieke participatie is een key factor en de vraag is of dit zonder een daaraan voorafgaande
inzet van een of meer bij TOD betrokken partijen kan, ofwel het politiek-bestuurlijke domein
dan wel de bij het spoor betrokken partijen. Buitenlandse voorbeelden laten zien dat met name
dat laatste essentieel is. Daarmee is niet alleen de centrale succesfactor geschetst (commitment/
participatie van aanbiedende en vragende partijen) maar ook de complexiteit ervan. Hoe kan een
proces van betrokkenheid bij dit belang en vervolgens urgentie en daadkracht op gang komen?
In hoofdstuk 7 wordt verder in gegaan op bovenvermelde condities.
11
4. Vier corridors
Inleiding
Vooruitlopend op nadere analyses en de noodzaak van en de mogelijkheden voor innovaties die we
in de hoofdstukken 5, 6 en 7 aan de orde zullen stellen, wordt in dit hoofdstuk aan de hand van een
viertal bestaande spoorcorridors verkend welke kansen zich voordoen voor TOD, voor optimalisatie
van investeringen in stations en railnetwerk en voor het identificeren van condities (innovaties) voor
verbetering.
Het gaat om de volgende corridors:
• Leiden-Dordrecht, de Stedenbaan
• Arnhem-Doetinchem, de Liemerscorridor
• Amsterdam-Heerhugowaard, de Zaancorridor
• Amsterdam-Utrecht
Het schaalniveau van de corridor, het lijnstuk, is met het oog op het optimaliseren van de interactie
tussen stations en netwerk de meest voor de hand liggende planningsbenadering. Op dit schaalniveau
is letterlijk sprake van een “bird’s eye view” waarbij kan worden overzien welke effecten ingrepen
op de ene locatie kunnen hebben op de andere en hoe intermodaliteit (koppelingen met andere
vervoerswijzen) op netwerkniveau (binnen en buiten de regio) kan worden geoptimaliseerd.
De keuze van de corridors is deels gebaseerd op de corridors die object van onderzoek zijn in de
eerder genoemde wetenschappelijke studies, anderzijds op onderzoek vanuit de praktijk. De corridor
Arnhem-Doetinchem is onderdeel van het onderzoek van Van der Krabben c.s. De corridor LeidenDordrecht (Stedenbaan) is onderdeel van het onderzoek van Geurts. De Zaancorridor, AmsterdamHeerhugowaard, vormde onderwerp van het praktijkonderzoek door de Vereniging Deltametropool
(VDM) en de provincie Noord-Holland, waarover is gepubliceerd in Maak Plaats (VDM, oktober
2013). Daarnaast was deze corridor ook object van onderzoek, met name gericht op instrumentele
aspecten, bij Van der Krabben c.s. in het kader van het onderzoek van Bertolini. Voor de corridor
Amsterdam-Utrecht zijn recent voorstellen gedaan door experts van Movares en Buck Consultants
International.
Er is op verschillende manieren en vanuit een breed palet aan perspectieven naar deze corridors
“gekeken”: plaatswaarde, netwerkwaarde maar ook stedelijke herverkaveling, ruimtewinst, logistiek
etc. kwamen aan de orde. Duidelijk is al wel dat de corridorbenadering wordt gezien als het beste
“schaalniveau” waarop een verkenning van kansen kan worden gedaan. Wat verder opvalt is dat de
pretentie van een volledig integrale benadering van opgaven en planformulering is verlaten en plaats
heeft gemaakt voor een benadering die uitgaat van partiële verbeteringen die aansluiten bij agenda’s
van private en publieke actoren.
De vier corridors
Meer rendement van spoor en stations
* Leiden-Dordrecht, Stedenbaan
De railcorridor Leiden-Dordrecht is onderdeel van de zogenoemde ‘Oude Lijn’. De benaming Oude
Lijn staat voor de oudste spoorlijn van ons land, de route Amsterdam – Haarlem – Leiden – Den Haag
HS – Rotterdam.
De overheden in de Zuidvleugel van de Randstad zijn ruim 10 jaar geleden gestart met een bijzonder
beleidsprogramma voor de Oude Lijn tussen Leiden en Dordrecht. Dit programma kreeg de naam
‘Stedenbaan’ om daarmee de relatie tussen railinfrastructuur en stedelijke ontwikkeling centraal te
stellen.
12
>Afbeelding boven: Station Zaandam (bron: Flickr, Jepeha)
>Afbeelding onder: Station Westervoort (bron: Noordzuiden)
13
>Corridor Leiden - Dordrecht
Den Haag Laan van NOI
Delft Zuid
HST
Stedenbaan
Leiden – Utrecht, Gouda – Alphen, Hoekse Lijn, MerwedeLingeLijn
Lightrail/HOV tram/Metro
HOV-busnet
Station
De centrale doelstelling van Stedenbaan: van vier naar zes sprinters per uur op dit traject voor het
jaar 2020. Voorwaarde hiervoor is de aanleg van twee naar vier sporen op het deeltraject Rijswijk
– Delft Zuid, waarvan een groot deel voor 2018 in de planning staat. Inmiddels is het besluit
hiervoor op hoofdlijnen genomen. Door de 4% groei van het aantal reizigers, sinds 2011, komt
een kostendekkende frequentiesprong op de Oude Lijn voor 2020 dichterbij. Op het traject zijn de
treindiensten van Leiden naar Den Haag-Laan van Nieuw Oost- Indie (NOI) het drukst bezet, het
traject tussen Delft en Schiedam is bijna even druk. In het kader van Stedenbaan wordt gezocht
naar een evenwichtige bezetting, die een meer efficiënte exploitatie mogelijk maakt en daarmee
op termijn een kostendekkende frequentieverhoging.
Stedenbaan gaat niet alleen over de frequentieverhoging van sprinters op de Oude Lijn, maar
zoekt juist de synergie met stedelijke ontwikkeling op en rond de grotere stations aan deze lijn.
Inmiddels zijn de stationsgebieden rond de grotere stations volop in ontwikkeling. Rond Leiden
Centraal zien we al enkele jaren grootschalige ontwikkelingen aan de oostzijde van station, met
onder meer het Leids Academisch Ziekenhuis. Inmiddels vindt ook herontwikkeling plaats aan de
centrumzijde, met nieuwe fietsenstallingen en ondergronds parkeren. Rond Den Haag Hollands
Spoor zien we in de afgelopen jaren soortgelijke ontwikkelingen(Laakhaven) met een gemengd
programma aan functies.
Het stationsgebied van Delft is volop in uitvoering. De ondertunneling van sporen en bouw van
het nieuwe station en stadskantoor is in volle gang. Hier is veel aandacht voor het fietsverkeer
(m.n. studenten) en de kwaliteit van de leefomgeving, bijvoorbeeld voor het aaneenhechten
van de stad (na afbraak van het doorsnijdende spoorviaduct) en het terugbrengen van water in
het stationsgebied in de vorm van singel. Bovendien is station Schiedam, met de komst van de
metro, compleet vernieuwd, inclusief stationsplein met nieuwe kantoren op Schieveste. En recent
is de grootschalige verbouwing van station Rotterdam CS afgerond en is de stad Rotterdam een
bijzonder en functioneel hedendaagse station en goed ingerichte stationsomgeving rijker.
Het programma Stedenbaan is gestoeld op een dubbele benuttingsstrategie: het gaat primair
om het effectief benutten van de spoorinfrastructuur en om het beter benutten van bestaande
stationsgebieden. Voor dit laatste ziet men vanuit Stedenbaan vooral nieuwe opgaven voor de
voorstadshalten op deze lijn: de stations Leiden De Vink, Den Haag Laan van NOI, Den Haag
Moerwijk, Rijswijk, Delft Zuid, Schiedam Centrum, Rotterdam Lombardijen.
De corridor Den Haag Laan van NOI – Rotterdam Centraal is het meest stedelijke deel van de
Oude Lijn, met hoogwaardige voorzieningen en diverse typen werkfuncties. Hier liggen kansen
voor woonmilieus in hogere dichtheden in de stationsgebieden en het toevoegen van regionale
voorzieningen voor een betere spreiding van reizigersstromen, met name op de multimodale
stationsgebieden, zoals Den Haag Moerwijk, Rijswijk en Delft Zuid. Meer nog dan toevoeging
speelt de herbestemming en transformatie van leegstaande kantoren een belangrijke rol langs de
Oude Lijn, vooral in Den Haag Laan van NOI, Rijswijk, Delft Zuid en Schiedam. Bovendien is er
een groot tekort aan fietsstallingen op bijna ieder station aan dit deel van de Oude Lijn.
De bijdrage van het nog te ontwikkelen ruimtelijk programma voor wonen en werken neemt af.
Er is sprake van een beperkt ruimtelijk programma en er zijn minder harde sturingsinstrumenten
beschikbaar. Daarom zet Stedenbaan als aanpak van TOD vooral in op de combinatie van
hoogwaardig OV, goede ketenvoorzieningen (intermodaliteit) en een aantrekkelijke ruimtelijke
inrichting op en nabij het station. Sleutel is het beter faciliteren van de fiets als voor- en
natransport. Het belang van fietsen neemt toe: het fietsaandeel in het voortransport naar stations
is al gegroeid naar 45%. Dit leidt tot een groeiende vraag naar ketenvoorzieningen op een groot
aantal stations aan de Oude Lijn. Veel winst is te behalen met slimme vormen van fietsparkeren
en betere services. Ook het verbeteren van de toeleidende routes zal nieuwe fietsers aantrekken.
Stedenbaan verwacht hierdoor een groter aantal reizigers, vooral op de voorstadhalten.
>Corridor Arnhem - Doetinchem
Kantoren/bedrijven
Wonen
Commerciële voorzieningen
Maatschappelijke voorzieningen
Herstructurering
Gemengd programma
800m straal om
‘13 knooppunten’
Station Arnhem Pleij
Voorbeeld resultaten Game ‘verhandelbare ontwikkelrechten’
Station Zevenaar Poort
Inzet van Stedenbaan is enerzijds gericht op ontwikkeling van het railnetwerk op (boven)
regionaal niveau en anderzijds op knooppuntontwikkeling op lokaal niveau. De laatste jaren krijgt
Stedenbaan meer aandacht voor de kwaliteit van stationsgebieden en is minder gericht op de
spoorinfrastructuur en de netwerkontwikkeling, zoals in de eerste jaren het geval was.
Dat wordt zichtbaar in de manier waarop Stedenbaan de samenwerking tussen partijen in
stationsgebieden wil stimuleren. Hiertoe heeft Stedenbaan het initiatief genomen voor een
vernieuwende aanpak in de vorm van de zogenoemde ‘Alliantiegesprekken’. Deze aanpak staat
voor het bijeen brengen van alle lokale en regionale stakeholders om hen tot een gezamenlijk
pakket van concrete maatregelen te brengen voor de verbetering van hun eigen stationsgebied.
Inmiddels hebben Alliantiegesprekken plaatsgevonden voor de stationsgebieden van Gouda,
Den Haag Laan van NOI en Delft Zuid. Deze aanpak blijkt succesvol: de eerste stappen naar
samenwerking zijn gezet, met concrete maatregelen in het verschiet. Stedenbaan gaat ook in 2014
en 2015 door met Alliantiegesprekken in andere stationsgebieden.
Afgelopen tien jaar heeft Stedenbaan gefunctioneerd als een brede netwerkorganisatie in de
Zuidvleugel met een Bestuurlijk Platform, waarin naast de twee grote steden, provincie, de (stads)
regio’s ook NS en ProRail deel uitmaakten van het opdrachtgeverschap. Tien partijen onder één
vlag, en met een eigen bureau met behoorlijke capaciteit en middelen. De hybride samenwerking
tussen diverse overheden met NS en ProRail maakte de organisatie van Stedenbaan bijzonder en
effectief.
Als gevolg van bezuinigingen en veranderende sturingsopvattingen, is Stedenbaan als zelfstandig
programmabureau echter opgeheven. Daarmee is de samenwerking met NS en ProRail op afstand
gekomen. Er is echter geen afscheid genomen van het concept Stedenbaan: de inzet is dat na tien
jaar de gemeenten zelf werk moeten maken van de doelstellingen van Stedenbaan en hiervoor
capaciteit en middelen inzetten. De verantwoordelijkheid wordt nu expliciet bij gemeenten
(en provincie) neergelegd. In de toekomst zal moeten blijken hoe effectief dit zal zijn voor de
implementatie van TOD in de Zuidvleugel.
* Arnhem-Doetinchem, de Liemerscorridor
De spoorlijn Arnhem-Doetinchem-Winterswijk is één van de belangrijkste decentrale spoorlijnen in
ons land, die het meest druk bereden wordt. Behalve de meest drukke lijn, bleek de dienstregeling
in afgelopen jaren afgelopen uiterst kwetsbaar. Veel treinuitval en langdurige vertragingen maken
de spoorlijn onbetrouwbaar voor reizigers.
Dat heeft zeker te maken met beperkt beschikbare railinfrastructuur, waarin de afgelopen
jaren weinig is geïnvesteerd. Het gehele spoortraject tussen station Zevenaar en Doetinchem
is éénsporig, afgezien van een passeerspoor bij station Didam. Voorts is het gehele traject niet
geëlektrificeerd. Inmiddels heeft de provincie Gelderland de eerste stappen gezet en besloten 32
miljoen euro te investeren in vier kilometer spoorverdubbeling van het traject Zevenaar-Didam.
Dat leidt tot een betere capaciteitsverdeling en een robuuste dienstregeling die minder kwetsbare
domino-effecten oplevert.
Op deze corridor bestaan volop ambities voor het ontwikkelen van nieuwe stations en
gebiedsontwikkeling in stationsgebieden eromheen. De afgelopen jaren is hard gewerkt aan
een nieuw station Zevenaar-Poort, nabij een nieuwe afslag van de snelweg A12. Vanwege het
multimodale karakter (rail en weg) zou dit nieuwe station een belangrijk transferpunt kunnen
worden voor reizigers naar Arnhem vanuit de Achterhoek en verder. In combinatie met het station
wordt ingezet op de ontwikkeling van een ‘spoorallee’ met retail en leisurefuncties, een grote
woningbouwlocatie en een fors nieuw bedrijventerrein “7Poort”.
Vanuit Arnhem is door ondernemers ook een lobby gestart voor een nieuw station Arnhem Pleij.
Deze voorstadhalte zou volgens de initiatiefnemers een belangrijke functie kunnen krijgen voor
vier omringende bedrijventerreinen en de woonwijk Presikhaaf. Private partijen stellen voldoende
in- en uitstappers te kunnen genereren die een station haalbaar zou maken. Zij doen een beroep op
verschillende overheden en ProRail om een nieuw station te bouwen.
Beide nieuwe stations, Zevenaar Poort en Arnhem Pleij, bieden substantiële kansen voor TOD.
Zevenaar-Poort kent een behoorlijke opvangtaak voor wonen in de regio, en kan deze ook voorzien
met nieuwe ontwikkelingen voor wonen, retail en werken. Via een formele planstudie naar het nieuwe
station heeft de bestuurlijke afweging echter een andere wending genomen: eerst is gekozen voor
een robuuster spoor en dienstregeling, en is de bouw van het station op de lange baan geschoven
(na 2018 opnieuw af te wegen). Gevolg: geen station, met een kwart van de gebiedsontwikkeling al
gerealiseerd, inclusief een scholengemeenschap in een leeg weiland. Op de lange termijn 2018-2020
zal Zevenaar-Poort wellicht concurrentie ondervinden van de optie voor een station Arnhem Pleij. Als
de gebiedsontwikkeling door de crisis verder achterblijft, zou die afweging nadelig kunnen uitpakken.
Wat begon als een ambitieus plan voor een multimodaal knooppunt (regiopoort), mondt dan uit in
een gemankeerde gebiedsontwikkeling zonder station.
Innovatie is hier hard nodig. In termen van dienstregeling en door slimmer om te gaan met de
overcapaciteit aan plannen in de Liemerscorridor. Het introduceren van een ‘zonetrein’ zou uitkomst
kunnen bieden: nu stopt iedere stoptrein op ieder station, soms dorps met maar enkele honderden
reizigers per dag. Het zou meer voor de hand liggen een hybride dienstregeling te organiseren,
aangezien een spoorverdubbeling tot aan Doetinchem onbetaalbaar is (>160 miljoen). Dit betekent
dat naast de stoptrein er een ‘intercity’-achtige sprinter gaat rijden die alleen de grotere stations
aandoet en dus snel doorrijdt naar Arnhem als eindbestemming voor velen. Dit zou betekenen dat
stations verschillend bediend worden, en er geen sprake is van “gelijke behandeling” op deze corridor.
Een betekenisvolle factor is dat er inmiddels twee verschillende vervoerders rijden op deze corridor.
Voor het spoor van Arnhem – Doetinchem heeft de Stadsregio Arnhem Nijmegen de regionale
OV-concessie verleent aan Hermes (Connexxion). Voor het traject Arnhem – Winterswijk heeft de
provincie Gelderland haar provinciale OV-concessie verleent aan vervoerder Arriva. Twee verschillende
opdrachtgevers voor het regionale vervoer blijken niet in staat om tot één gedeelde opdracht te
komen, met als gevolg allerlei afstemmings- en uitvoeringsproblemen tussen twee OV-exploitanten
met verschillende belangen. Als per 1 januari 2015 de stadsregio’s worden opgeheven, gaat die
concessie waarschijnlijk naar de provincie maar blijft de erfenis dat de komende 10 jaar met zeker
twee vervoerders gewerkt moet worden.
Meer rendement van spoor en stations
Dit alles heeft belangrijke consequenties voor de gebiedsontwikkeling langs de Liemerscorridor. Een
‘zonetrein’ impliceert dat enkele stations een betere bereikbaarheid krijgen dan andere stations.
Vanuit een regionaal perspectief zou dat tot verdere concentratie moeten leiden van ruimtelijke
ontwikkelingen nabij die stations. Zo zou het goed denkbaar zijn dat de treindienst Arnhem Winterswijk zonetrein wordt die dan alleen nog de stations Doetinchem, Zevenaar Poort en Arnhem
CS aandoet. Dit betekent dat ruimtelijke plannen elders worden gereduceerd ten faveure van de
zonetreinstations. Regionale planoptimalisatie derhalve en saneren van plannen rond kleinere stations
in naburige gemeenten zou het gevolg zijn.
Een innovatieve oplossing hiervoor kan worden gezocht bij het instrument ‘verhandelbare
ontwikkelrechten’. In het kader van het onderzoeksprogramma Urban Regions in the Delta,
Delta Oost (Van der Krabben c.s.) is hiervoor een ‘serious game’ ontwikkeld om tot een sanering
van plannen te komen op basis van financiële parameters. Via een digitale ‘maptable’ kunnen
ontwikkelrechten (programma) worden verkocht om tot de regionale marktvraag te komen en
het overaanbod te saneren. Dit vraagt om een vorm van regionale samenwerking tussen de zes
gemeenten in de Liemerscorridor. Inmiddels is deze simulatie c.q. “serious game” uitgevoerd met
lokale en regionale stakeholders, hetgeen tot belangrijke inzichten heeft geleid over nut en noodzaak
van die onderlinge samenwerking, en de benodigde condities.
18
* Amsterdam-Heerhugowaard, de Zaancorridor
In de publicatie Maak Plaats! Werken aan knooppuntontwikkeling in Noord-Holland (2013, Provincie
Noord-Holland en Vereniging Deltametropool) zijn voor elk van de Noord-Hollandse corridors
de opgaven en kansen in beeld gebracht op het gebied van wonen, werken, voorzieningen,
ketenmobiliteit en landschap. Voor de corridor van Amsterdam naar Heerhugowaard, de Zaancorridor,
is door APPM een concreet proces- en organisatievoorstel uitgewerkt. De Vereniging Deltametropool
maakte daarnaast een maatwerkversie van de “serious game” SprintStad voor deze corridor.
Op de Zaancorridor is een frequentieverhoging in het kader van PHS gepland. Dit biedt kansen
voor versterking van de hele Zaancorridor met een meer gemengd programma en nieuwe
woningen in stedelijke milieus. De Zaancorridor kan daarmee een belangrijke bijdrage leveren
aan de metropoolontwikkeling van de Amsterdamse regio. Op dit moment sluiten bestaande
ruimtelijke programma’s echter niet goed aan op de marktvraag en dragen ze ook te weinig bij
aan een groei van in- en uitstappers op de corridor. Hierdoor wordt het moeilijk om PHS te laten
renderen. Frequentieverhoging op deze corridor zal daarom veel meer in samenhang met ruimtelijke
ontwikkeling en verdichting rond een aantal stations moeten worden bekeken. Door het karakter
van de stations goed in beeld te brengen en vraag en aanbod op de corridor beter op elkaar af te
stemmen is er al veel mogelijk. Een aanzienlijk deel van de vraag is dan realiseerbaar binnen de
bestaande plancapaciteit, met een groei van het aantal reizigers als gevolg.
De kansen voor wonen in de Zaancorridor liggen in de stedelijke milieus, die lastiger te realiseren
zijn dan buiten het invloed gebied van de corridor en die tegelijkertijd kunnen bijdragen aan een
groei van reizigers. Maar het toevoegen van alleen woningen zal de nu al eenzijdige spitsrichting
naar Amsterdam nog verder versterken. Daarom is het van belang dat deze gebieden een gemengd
programma krijgen met werkgelegenheid en/of voorzieningen.
De goede multimodale bereikbaarheid van stations zoals Amsterdam Sloterdijk, Koog Zaandijk
en Uitgeest biedt kansen voor verbetering van de plaats waarde. Regionale voorzieningen
bij deze stations vergroten de levendigheid, dragen bij aan groei van reizigers en kunnen een
tegenspitsbeweging op gang brengen. Station Amsterdam Sloterdijk is daarnaast één van de best
bereikbare plekken in de Randstad, ook per auto, en daardoor dé kantorenlocatie voor deze corridor.
Toch kampt dit gebied met veel leegstand. Door het toevoegen van woningen en voorzieningen, door
transformatie van een deel van de leegstaande kantoren en door een impuls te geven aan de kwaliteit
van de openbare ruimte, kan hier een levendig milieu ontstaan, waar bedrijven zich weer willen
vestigen.
Naast het toevoegen van functies kan het verbeteren van de ketenmobiliteit en het versoepelen van
de overstap de corridor versterken. Met andere woorden, ook de netwerkwaarde kan aan betekenis
winnen. Het gaat dan bijvoorbeeld om het toevoegen van fietsenstallingen en OV-fietsverhuur, het
verbeteren van langzaam verkeerroutes, maar ook het aanbieden van goede P&R voorzieningen bij
bijvoorbeeld Alkmaar, Heerhugowaard, en Uitgeest: stations die goed bereikbaar zijn met de auto en
nog voor de ochtend- en avondspits liggen.
Tenslotte is ook sprake van een recreatieve potentie bij een aantal stations. Wormerveer en
Castricum kunnen zich door hun unieke positie direct aan het landschap verder ontwikkelen tot
toegangspoorten. Castricum als een poort naar de duinen, met aantrekkelijke fiets- en wandelroutes,
recreatieve voorzieningen en in ieder geval in de zomer een goede OV-verbinding naar het strand. En
Wormerveer als poort naar het Noord-Hollandse veenweidegebied.
Uit diverse gesprekken, presentaties en SprintStad sessies blijkt dat er veel energie is bij de gemeenten
om gezamenlijk opgaves aan te pakken en knooppuntontwikkeling op de Zaancorridor van de grond
te krijgen. Daarbij wordt wel gevraagd om duidelijke regie en een coördinerende rol door en van de
provincie.
19
>Corridor Amsterdam-Heerhugowaard (Zaancorridor)
Station
Heerhugowaard
Station
Zaandam
Amsterdam
Inmiddels hebben Gedeputeerde Staten van Noord-Holland de Zaancorridor als pilotlocatie
aangewezen. Het provinciaal bestuur wil samen met gemeenten, vervoerders, vastgoedontwikkelaars
en woningbouwcorporaties langs de Zaancorridor een intentieovereenkomst afsluiten en een
uitvoeringsprogramma opstellen. Ook de Bond van Nederlandse Architecten (BNA), samen met de
provincie Noord-Holland, de NS, de Vereniging Deltametropool en de gemeenten Zaanstad, Castricum
en Heerhugowaard gestart met een ontwerpstudie voor deze corridor. Tien ontwerpteams zullen zich
richten op vijf concrete stationslocaties en de doorontwikkeling van deze plekken. De resultaten uit
Maak Plaats! dienen als onderlegger voor de ontwerpstudie.
NB
De beschrijving van deze casestudy is van de hand van Miriam Ram en Paul Gerretsen van de
Vereniging Deltametropool. De tekst is in de eindredactie licht aangepast om de terminologie van
deze rapportage consistent te houden. De samenstellers zijn genoemde auteurs erkentelijk voor hun
bijdrage.
* Amsterdam-Utrecht
Het voorstel tot verbetering van het functioneren van deze corridor is gedaan door experts van
Movares en BCI op eigen initiatief en als bijdrage aan de Innovatie Estafette die in november 2013 in
de Amsterdamse RAI plaatsvond. Het kaartbeeld is bijgevoegd.
Deze corridor met vier sporen voor treinen en de A2 snelweg, de laatste is recent “state of the art”
gemaakt, verbindt twee van de belangrijkste stedelijke regio’s in Nederland met elkaar. Verwacht mag
worden dat de drukte op deze lijn alleen maar zal toenemen. De corridor is dan ook opgenomen in
het PHS met een zes keer per uur bediening. Vraag is nu hoe het rendement van deze verbeterde
performance verder kan worden geoptimaliseerd op de knopen van deze corridor.
Kijkend naar het railsysteem is de vraag aan de orde hoe intercity bediening sneller zou kunnen dan
nu (hogere snelheid, minder stops) en hoe sprinters als metrotreinen tussen Amsterdam en Utrecht
kunnen worden ingezet. Dat is in het kader van dit voorstel niet verder onderzocht. Als uitgangspunt
is een hogere frequentie, zowel van Intercities als sprinters, genomen.
Het resultaat van de analyse leidt tot een voorstel voor een pakket met een veelzijdig karakter.
Geen traditionele TOD-benadering door het uitsluitend verrijken van de knopen met programma.
Met uitzondering van Amsterdam en Utrecht is er momenteel namelijk weinig ruimte voor nieuwe
programma’s tussen beide steden. Globaal gezien wordt de plaatswaarde van de stations in
Amsterdam en Utrecht verbeterd door ruimtewinst die zou kunnen worden benut voor stedelijke
programma’s. Voor de tussenliggende stations wordt de optimalisering vooral gezocht in verbetering
van de netwerk- of knoopwaarde.
Aan de zuidzijde van Amsterdam CS is het aantal sporen zeer groot. Een belangrijk deel ervan
wordt alleen gebruikt voor oude (geparkeerde) treinen. Het elders stallen hiervan, in combinatie
met wellicht een verbeterd wisselsysteem, kan aan de zijde van de Oostelijke Handelskade een
substantiële ruimtewinst opleveren voor stedelijke doeleinden. Daarmee zou deze straat aan beide
zijden bebouwing krijgen. Ten noorden van station Utrecht CS is (al jaren) sprake van lege terreinen
(Cartesius-Daalsedijk), deels in gebruik als opstelruimte. Verplaatsing daarvan (bijvoorbeeld naar
Breukelen) levert een fors areaal aan bruikbare ruimte op voor stedelijke programma’s.
Het station Bijlmer is geheel gemoderniseerd maar de stationsomgeving vraagt om een verbetering
van vastgoedwaarden. Hier is een nieuwe businesscase nodig. Mogelijk kan een verbetering van de
netwerkwaarde van dit station daaraan bijdragen door aanleg van een tangentiële spoorverbinding
met Almere. Iets soortgelijks doet zich voor met het station Maarssen. Dit station kan ook gezien
worden als het noordelijke station van Leidsche Rijn. De Utrechtse regio ontbeert een adequate
tangent aan de noordwest zijde. Die zou gekoppeld kunnen worden aan dit station.
1
>Corridor Amsterdam-Utrecht
OOSTELIJKE -HAN
DELSKADE
ONTWIKKELGEBIED
BIJLMER - ALMERE
TANGENT
BIJLMER
2
BUSINESS CASE
3
ABCOUDE
FIETS + BOOT
FIETSSNELWEG:
F2
AMSTERDAM
LEISURE LAKES
4
LOENEN
DERDE RING
PARKWAY
1
OOSTELIJKE HANDELSKADE
We maken bebouwbare stedelijke ruimte (mixed use) vrij aan
de westkant van de Oostelijke Handelskade door efficienter
gebruik van de spoorruimte.
2
AMSTERDAM
LEISURE LAKES
BIJLMER
OPSTELPLAATS
5
BREUKELEN
P+R
Het stedelijk programma rond het station Bijlmermeer wordt geoptimaliseerd
onder meer met behulp van een duurzame business case voor de oudere kantoren.
Daarnaast krijgt Bijlmer een directe verbinding met Almere middels een tangent.
3
ABCOUDE
Station Abcoude wordt een fiets knooppunt en
krijgt een betere aansluiting op het recreatieve
netwerk (groen en blauw, fiets en vaartuig).
4
AMSTERDAM LEISURE LAKES
Een nieuwe hub in het recreatieve netwerk van Amsterdam
die direct toegang geeft tot de Loosdrechtse en de
Vinkeveense Plassen: de ‘Amsterdam Leisure Lakes’. Het
station sluit aan op de N201 (Amsterdam Parkway) wordt
5
MAARSSEN - LEIDSCHE RIJN
6
IC STATION
BREUKELEN
De knoopwaarde van stationsomgeving Breukelen wordt
geoptimaliseerd doormiddel van een P+R met ruime aandacht voor
de fiets.
6
MAARSSEN - LEIDSCHE RIJN
Maarssen wordt omgevormd tot intercity station Maarssen
- Leidsche Rijn. Directe tangentiële HOV-verbinding naar
Leidsche Rijnen.
7
CARTESIUS - DAALSEDIJK
Door het verplaatsen van de opstelterreinen naar
Breukelen komt ruimte vrij voor ontwikkeling van
hoogwaardig stedelijk programma.
VLEUTEN
TERWIJDE
LEIDSCHE
RIJN
ZUILEN
MAJELLA
7
ONTWIKKELGEBIED
DRIEHOEKEN:
- CARTESIUS
- DAALSE DIJK
UTRECHT
CS
De stations Breukelen en Abcoude zouden met een verbeterde ontsluiting naar het langzame
routenetwerk (fiets) aan netwerkwaarde kunnen winnen. Een nieuwe halte bij Loenen, Amsterdam
Leisure Lakes, heeft bijzondere netwerkkansen in het langzame en ook blauwe netwerk (water)
door directe ontsluitingsmogelijkheden naar de Loosdrechtse en Vinkeveense plassen. Ingrijpende
vergroting van de plaats waarde van deze stations is niet erg realistisch, nog los van het huidige
economische tij. Wel kan gedacht worden aan functies die rechtstreeks te maken hebben met de
ontsluitingsfunctie naar recreatiegebied (fiets- en bootverhuur en andere service).
De “oefening” op deze corridor, hoe globaal ook, laat zien dat toepassing van de TOD benadering in
dit geval bruikbare, nader te onderzoeken, perspectieven oplevert voor het functioneren van het daily
urban system van de Amsterdamse en Utrechtse regio. Een zelfde “type oefening” zou ook voor het
traject Utrecht-Arnhem raadzaam zijn.
Vraag is vooral welke partijen dit soort voorstellen verder zouden moeten brengen. Daarover meer in
de volgende hoofdstukken.
Lessons to be learned
De belangrijkste “beweging” op drie van de vier onderzochte corridors is het Programma
Hoogfrequent Spoor (PHS). Voor de corridor Arnhem-Doetinchem geldt dat meer indirect, het PHS
is een belangrijke conditie voor een betere performance. Immers de “feeder” functie naar Arnhem
dat met PHS een betere bediening krijgt, wordt belangrijker. Voor de corridor Leiden Dordrecht geldt
dat hier al ruim voordat het (nationale overheids) Programma Hoogfrequent Spoor was geïnitieerd
een regionaal programma actief was (en is) te weten Stedenbaan. Dat programma, gedragen en
uitgevoerd door meerdere overheden en de nationale spoorpartijen, is primair gericht op verbetering
van de intraregionale interactie tussen het netwerk en de stations en hun omgeving. Het PHS geeft
een nieuwe impuls aan dit programma.
Bedacht moet worden dat het PHS een programma is dat vooral gericht is op interregionale
verbetering van de performance van de treinbediening. Minstens even belangrijk voor TOD is
echter de verbeterde bediening op intraregionale schaal, de schaal van de stedelijke regio oftewel de
regionale bereikbaarheid. Een optimaal PHS programma zou op beide schalen een betere performance
van het netwerk moeten bewerkstelligen. Vraag is dan wel, met verwijzing naar de trajecten
Amsterdam-Utrecht en Amsterdam- Alkmaar, welke stations onderdeel zouden moeten zijn van het
interregionale intercity - en welke van het regionale sprinter netwerk.
Een substantiële verbetering van het Intercity-netwerk zou betekenen dat in PHS de intercities alleen
nog halteren op Alkmaar, Sloterdijk, Amsterdam, Amsterdam Amstel en Utrecht. De vraag of station
Bijlmer ook moet worden gezien als intercity station dan wel als een station met sprinterbediening
wordt hier niet beantwoord. Daar is een nadere analyse voor nodig die duidelijkheid geeft over
ontlasting van andere hoofdstations, over bedieningssnelheden, vervoersvraag etc.
Wel is duidelijk dat in een optimaal PHS-scenario zowel de interregionale als de intraregionale schaal
beter bediend zou moeten worden. Ten opzichte van de huidige situatie waarbij Intercities ook op
stations halteren die moeilijk als interregionaal kunnen worden gezien (m.n. op de lijn naar Alkmaar)
kan er met PHS dus veel veranderen in het ontwikkelingsperspectief van knopen in het netwerk.
Hoe het ook zij, de situatie met een interregionaal en snel net en een door sprinters bediend
intraregionaal netwerk, zal blijven bestaan en middels het PHS wellicht ook versterkt worden. De
bevindingen uit deze vier corridorstudies laten in ieder geval zien dat het gangbare idee van TOD,
te weten het verrijken van knopen met meer (ruimtelijk) programma, momenteel niet zo relevant is.
De vastgoedcrisis lijkt eerder een blijvertje te zijn dan een tijdelijk probleem. Dat geldt minder voor
de knopen op de interregionale corridors dan voor de knopen met sprinterbediening. We hebben
gezien dat zowel in de stationsomgevingen van Amsterdam als Utrecht zich kansen voordoen voor
intensivering van stedelijke programma’s die, mits goed samengesteld en georkestreerd, kunnen
bijdragen aan een betere interactie tussen het netwerk en de stations.
Voor de tussenliggende, met sprinters bediende, knopen op de corridors geldt dat de winst hier vooral
te behalen is door een verbeterde intermodale verknoping en soms door een betere ontsluiting van
groene en/of waterrijke gebieden die voor de stedelijke recreatie van belang zijn. Programmawinst
zal per knoop moeten worden bezien maar moet over het geheel genomen niet worden overschat.
Dit geldt ook voor de kansen van haltes die vooral een ontsluitende functie hebben naar recreatie- en
natuurgebieden.
Hier zijn twee zaken van groot belang. De eerste is dat de kleinere knopen op de corridors in een
betere positie zouden moeten worden gebracht als het gaat om programma-toevoeging. Dat zou
vooral moeten gebeuren door elders, buiten de “catchment areas” van stations, voorgenomen
programma te schrappen. Dit geldt in het bijzonder voor de corridor Amsterdam Alkmaar. De
provincie Noord Holland heeft een te ruim bemeten (ruimtelijk/woningbouw) programma dat
contraproductief werkt vanuit het TOD perspectief. Pas als programma’s weer meer in lijn zijn met de
maatschappelijke behoefte, de marktvraag, en vervolgens ook gericht worden op de catchment areas
van de knopen op de corridor, ontstaan er meer mogelijkheden voor programma-aanvulling dan in de
huidige situatie. Maar ook dan zal het om bescheiden toevoegingen gaan. Hier kan verwezen worden
naar de 10 uitgangspunten die in de Maak Plaats publicatie worden gehanteerd.
De tweede kwestie betreft de samenstelling van het (ruimtelijk) programma. Een overmaat aan
eenzijdige woningprogramma leidt wel tot een grotere vervoersvraag maar ook tot een beperkt
vervoersrendement in de spits (volle treinen naar de stad en lege terug). Programma’s vragen om een
mix die kan leiden tot een evenwichtiger gebruik van het spoor.
Iets anders ligt het in de corridor die onderdeel is van het project Stedenbaan. Hier gaat het vooral om
de verbetering van de intraregionale bereikbaarheid middels 6 maal per uur bediening van het traject
met sprinters. Het intercity traject is met grootscheepse verbouwingen van de aanleggende stations
sterk verbeterd (Leiden, Rotterdam CS) of midden in een verbeteringsslag (Delft, Den Haag CS).
Bij Stedenbaan gaat het vooral om de kleinere stations op dit traject. Daarbij zijn de stations tussen
Leiden en Den Haag vooral te zien als voorstadhaltes en die tussen Den Haag en Rotterdam als stads
regionale stations. De opgave hier bestaat er voornamelijk uit een betere plaats waarde te ontwikkelen
middels een juiste mix van functies die tevens zorgt voor afleiding van de druk op de grote stations
en een evenwichtige bezetting van sprinters (van en naar de hoofdstations) bewerkstelligt met name
gedurende de spits.
De corridor Arnhem-Doetinchem heeft een ander karakter dan de andere drie onderzochte trajecten,
immers “decentraal spoor”. Indirect is wel een relatie met het PHS. Het PHS kan beter presteren bij
goed georganiseerde ”feeder” lijnen. Die rol kan deze corridor vervullen. Het leidt tevens tot een
dilemma, te weten het beter feederen van, in dit geval, Arnhem dan wel het beter bedienen van de
verschillende haltes op deze lijn. Een oplossing daarvoor zou kunnen bestaan uit de inzet van expresof zonetreinen, die stations overslaan, en lokale treinen, die alle haltes bedienen. Maar dat vraagt
nogal wat, zowel als het gaat om infrastructuur (met enkel spoor niet eenvoudig) als om organisatie
(samenwerking aanbieders). Ook hier geldt, net als in Noord Holland dat TOD vooral vraagt om het
schrappen van (ruimtelijk) programma buiten de “catchment area” van stations.
Meer rendement van spoor en stations
Voorgaande analyses laten zien dat zich nogal wat kansen voordoen die kunnen leiden tot een
betere interactie tussen spoor en stations ofwel tussen verbetering van de bereikbaarheid en van de
ruimtelijke ontwikkeling. Grote vraag is hoe die beweging te organiseren.
Het PHS lijkt nu teveel beperkt tot het effectueren van interregionale winst op het spoor en
veronachtzaamt het belang van een betere performance van de regionale bereikbaarheid. Daarmee
is het PHS ook onvoldoende aangesloten op de opgave om knopen op de corridors te optimaliseren,
zowel netwerk- als plaats waarden. Er worden miljarden euro’s geïnvesteerd in een beter
functionerend netwerk maar aan het optimaliseren van bereikbaarheid op meerdere schalen en een
betere interactie tussen spoor en stations en stationsomgevingen wordt teveel voorbij gegaan.
24
De verklaring heeft, als altijd, te maken met belangen. De partijen die hier een rol zouden moeten
spelen zien voor zichzelf een andere core business en hebben geen direct belang bij optimalisering.
De grond rond stations is weliswaar in handen van NS, maar er is bij deze vervoerder geen sprake van
beleid gericht op het benutten van ontwikkelingspotenties. Integendeel men ziet buiten de stations
geen rol voor zichzelf, richt zich eerder op verkoop van grond en probeert waar mogelijk concurrentie
buiten het station met de aanwezige retail op het stations te voorkomen. Ontwikkelingspotenties
van slecht of onbenutte zones zoals bij Amsterdam en Utrecht zijn geen aanleiding voor actie.
Hetzelfde geldt voor een betere verknoping van het spoor met andere onderdelen van het OV
netwerk en van de infrastructuur (auto en fiets). Oplossingen voor deze inertie lijken te liggen in
systeemveranderingen in de relaties tussen partijen en in herverdeling van “resources”. Ze vragen
derhalve om institutionele innovatie.
De innovatieve samenwerkingsstructuur die misschien wel voorbeeldig zou moeten zijn voor andere
delen van Nederland is/was te vinden bij het project Stedenbaan. Voor de opgaven op de lijn Leiden
Dordrecht was een organisatie beschikbaar, met eigen budget, waarin overheden en spoorpartijen
samenwerkten. Om niet geheel opgehelderde redenen is die organisatie recent opgeheven. Er
bestond kennelijk te weinig steun voor het instand houden van de organisatie vanuit de deelnemende
overheden. Het concept blijft overigens gehandhaafd.
De Stedenbaan aanpak kan worden gezien als een innovatieve aanpak die eigenlijk zou vragen om
uitrol naar andere corridors. De werkelijkheid is dat deze aanpak ondanks succes wordt verlaten.
De teloorgang van Stedenbaan als organisatie, als voertuig voor verandering, illustreert het geringe
politiek-bestuurlijke draagvlak voor de opgaven die TOD met zich meebrengt en de wil om daarvoor
innovatieve aanpakken te hanteren. Wat eigenlijk model zou moeten staan voor heel Nederland wordt
hier zelfs weer verlaten.
Een andere noodzakelijke (maar niet voldoende) voorwaarde is een rechtstreekse aansturing van de
spoorpartijen(NS en ProRail) door hun aandeelhouder, de Staat der Nederlanden i.c. het Ministerie
van Financiën. Die aansturing is in zekere zin beperkt, de spoorpartijen zijn immer structuur nv’s en
geen staatsbedrijven. Maar daarnaast bestaat een meer beleidsinhoudelijke sturingsmogelijkheid,
via de concessie, en die is in handen van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu. De aansturing
vanuit de aandeelhouder is beperkt en niet structureel, men stuurt op incidenten. En van een gerichte
beleidsinhoudelijke aansturing van de spoorpartijen door I&M is evenmin sprake. Hier liggen kansen
voor het oprapen, beleidsopties voor het grijpen om krachtiger op TOD te sturen, op meer rendement
van publieke investeringen.
Een nog veel directer vorm van sturing zou kunnen bestaan uit het onderbrengen van gronden
rond stations bij de grondbedrijven van de gemeenten (overdracht op basis van boekwaarde). Bij
gemeenten zal de neiging tot waardevermeerdering groter zijn dan tot dusverre is gebleken bij de
spoorpartijen. Dit vereist hoogstwaarschijnlijk verandering van wetgeving.
25
Over betere afstemming van knooppunten, corridors en railnetwerken
5. Innovaties in rail en ruimte
Het is heel goed mogelijk om meer uit TOD te halen, zowel wat betreft mobiliteitsgeleiding als
stedelijke ontwikkeling. Dat is niet alleen nuttig, maar ook hard nodig. De verstedelijking in ons
land is de laatste decennia vooral neergeslagen in stedelijke regio’s. Daarom heeft TOD in ons
land meer potentie. Dat vraagt om een betere, gerichte afstemming van TOD op verschillende
schaalniveaus: op de knooppunten, langs corridors en met beter verbonden railnetwerken.
lokaal niveau / stationsomgevingen
Op het niveau van de afzonderlijke knooppunten zijn forse economische en maatschappelijke
voordelen te behalen. Met name voor de middelgrote stations zijn innovaties nodig voor het
verbeteren van de plaatswaarde van het stationsgebied. Het gaat hier zowel om het realiseren
van een gemengd programma (functies/activiteiten) als om een betere verblijfskwaliteit, in
termen van ontmoeten en vertoeven.
Het gaat daarbij niet alleen om programma-ontwikkeling maar ook om een beter
stedenbouwkundig ontwerp. Veel stationsomgevingen hebben onvoldoende ruimtelijke kwaliteit:
ze liggen er verlaten bij, rommelig, guur, unheimisch. Als het station al goed functioneert, is de
omgeving vaak het kind van de rekening. Het nodigt niet uit tot verblijven, het schept geen
condities voor ontmoeting of maatschappelijke functies. Hierin zien we een belangrijke opgave
om stationsomgevingen direct te koppelen aan lokale partijen. Stations en hun voorzieningen
hebben nu een ‘corporate look’, als één anoniem systeem. Dit zou verbonden moeten worden
met het lokale profiel, met een gebiedseigen uitstraling van de specifieke stationsomgeving.
Gouda heeft een andere geschiedenis en cultuur dan bijvoorbeeld Zaanstad. Ieder stationsgebied
heeft zijn eigen geschiedenis, context en eigenheid. Een ‘couleur locale’ van lokale ondernemers,
winkeliers en andere gebruikers kan een herkenbaarder profiel en identiteit geven aan het station
en zijn omgeving.
Voor de kleine stations – treinhalten – ligt de opgave primair in het verbeteren van hun
netwerkwaarde, met name de lokale (fiets)bereikbaarheid en de ketenvoorzieningen. De schaal,
waarop hier geoptimaliseerd kan worden, loopt van verbetering van micro-bereikbaarheid
(lopen, fietsen) tot betere autobereikbaarheid op stedelijke en regionale schaal.
Meer rendement van spoor en stations
Het succes van treinstations is mede afhankelijk van de kwaliteit van het voor- en natransport.
De fiets is in ons land niet alleen als hoofdvervoermiddel populair, maar ook als voortransport
voor de trein. Zo’n 40% van alle treinreizigers gaat nu al met de fiets naar het station.
Uit onderzoek voor Zuidvleugel (TU Twente) blijkt dat de bereikbaarheid op de kleine schaal - tot
3 kilometer – veel beter kan op die middelgrote en kleinere stations. Het onderzoek toont aan
dat fietsers bereid zijn tot zo’n 3 kilometer naar het station te fietsen, hetgeen leidt tot een veel
groter invloedsgebied (catchment area) van het station. Dit invloedsgebied wordt echter mede
bepaald door de kwaliteit van de fietsritten en voorzieningen (uitgedrukt in reistijd en kosten).
Verbetering van fietsroutes in het stationsgebied zal het treingebruik verhogen, en verdient
in het kader van TOD veel meer aandacht. Vrijliggende fietspaden, stallingsmogelijkheden en
services en ketenvoorzieningen op stations kunnen dan ook fors bijdragen aan een verbeterde
netwerkwaarde van stations. Juist in ons land speelt de fiets een cruciale rol in het voor- en
natransport. En daar liggen nog belangrijke innovaties in het realiseren van slimme fietsroutes
en vernieuwend fietsparkeren om ook het aantal reizigers, en daarmee de exploitatie van het
regionaal OV te helpen.
Conclusie, er is veel meer aandacht nodig voor de inrichting van stationsgebieden. Belangrijke
innovaties liggen in de programmatische en stedenbouwkundige transformatie van de ruimere
stationsomgeving, op loop- en fietsafstand van het station.
26
>Afbeelding boven: Stationplein Delft Zuid (bron: Noordzuiden)
>Afbeelding onder: Stationsplein Apeldoorn (bron: Erik Wannee, wikipedia)
27
Teveel wordt TOD nog gezien als het simpel stapelen van functies in hoge dichtheid op stations.
Het is zaak de herinrichting van stationsgebieden ook te benaderen als een herinrichtingsopgave.
Het gaat hier niet alleen om esthetiek, maar vooral om het slim inspelen op marktkansen, op
woonwensen, op aantrekkelijke routes, sociale veiligheid, verblijfskwaliteit, het gebruik in de
tijd (dag, avond, nacht). In het iTOD-onderzoek (TU Delft) komen innovaties naar voren die
zich richten op een betere ruimtelijke inrichting van OV-knooppunten. Het gaat om concrete
ontwerpprincipes die ontleend worden aan nationale en internationale voorbeelden: wat werkt
wel en wat werkt niet? Deze ‘guidelines’ kunnen richting geven aan de transformatie van
stationsgebieden.
regionaal niveau / railcorridors
De kansen voor TOD doen zich met name voor op de zogenoemde ‘corridors’ met een hoge
bezettingsgraad. In de praktijk wordt al gezocht naar innovaties in ‘corridors’ in plaats van
afzonderlijke knooppunten. Vanuit het denken in corridors wordt gezocht naar meerwaarde
tussen stations(gebieden) langs een samenhangend railsysteem. Immers, niet ieder station of
knooppunt is hetzelfde. Sterker nog, niet ieder station kan een knooppunt zijn.
Innovaties moeten worden gezocht in een meer samenhangend functionerend stelsel van
stations(gebieden) aan die corridor vanuit een regionaal perspectief. Hier komen vragen op rond
de programmering van knooppunten ten opzichte van elkaar: welk knooppunt biedt de beste
plek voor welke ontwikkeling? Dit roept direct vragen op rond variatie en complementariteit
tussen knooppunten: niet alles kan overal. En het legt de vinger op de noodzaak voor fasering
en prioritering: niet alles kan tegelijk. Juist een samenhangende ontwikkeling van knooppunten –
qua programma en fasering – kan het geheel tot een goed functionerende corridor maken, met
een meer toegesneden dienstregeling voor reizigers en een betere exploitatie van treindiensten
en voorzieningen.
Uit onderzoek in de regio Den Haag Rotterdam (onderzoek TU Twente) blijkt dat leegstand
van kantoren niet hoger of lager is nabij treinstations. Dit betekent dat herbestemming
van kantoorlocaties nabij intercitystations van essentiële betekenis is voor het succes van
het knooppuntontwikkeling. Bovendien blijkt uit het onderzoek dat de keuze voor de trein
sterker wordt bepaald door de afstand van de werklocatie tot het station dan de afstand tot
de woonlocatie. Dit betekent dat op knooppunten vooral ruimte moet worden gegeven aan
werkfuncties en voorzieningen. Juist op de grotere stations zou prioriteit moeten worden
gegeven aan herontwikkeling van kantoren en voorzieningen, terwijl op snelweglocaties (buiten
de catchment areas van stations) in de regio een begin moet worden gemaakt met het saneren
van het overaanbod aan kantoren.
Meer rendement van spoor en stations
Idealiter is TOD het in samenhang optimaliseren van stations, omgeving en railnetwerk, m.a.w.
het vergroten van zowel plaats- als netwerkwaarde van een station. Toch is de vraag of dat
altijd moet. Op corridors met al heel veel programma op en rond stations zou een bestaand of
nieuw station met veel nieuw programma een bedreiging kunnen vormen voor de vitaliteit van
andere stations op de lijn. Toch kan de netwerkwaarde van een dergelijk station groot zijn of
verbeterd kunnen worden. Zo’n station is dan niet meer dan een goed functionerende knoop
in een (intermodaal) netwerk, een in- en uitstaphalte. De D van development heeft dan vooral
betrekking op het ontwikkelen van en betere netwerkpositie. Omgekeerd kan het ook. Een
station kan een hoge score hebben als het gaat om plaatswaarde terwijl de netwerkwaarde niet
al te groot kan zijn. Op een corridor zijn dus verbeteringsopties mogelijk die ofwel de plaats- dan
wel de netwerkwaarde verbeteren of beide.
28
>Station Nijmegen (bron: Gemeente Nijmegen)
En dat alles is geen vrijblijvende oefening. In het recente onderzoek in de regio Den Haag Rotterdam
komt de VU in het onderzoek ‘the economics of TOD’ met belangwekkende resultaten. Hier wordt
vooral de samenhang blootgelegd tussen het aantal stations in een corridor. In een corridor met veel
kleine stations leidt TOD tot potentieel 20% minder congestie in de regio. De keuzevrijheid die dit
forenzen biedt om naar hun bestemming te gaan is in deze situatie groot. Minder stations in een
corridor leidt echter tot meer plaatswaarde, met dichtheden die 5,5% tot 7% hoger liggen. Modellen
laten aanzienlijke verschillen zien, maar het dilemma is helder. De noodzaak om op corridorniveau tot
samenhang te komen is uiterst urgent.
internationaal niveau / netwerken
Een heel andere schaal is die van het netwerk van internationale knopen, de stations die veel gebruikt
worden door werknemers van internationale bedrijven (Eindhoven, Leiden, Den Haag/Laan NOI, de
Amsterdamse Zuidas etc.). Een aantal daarvan zijn prima verbonden met Schiphol, voor Eindhoven
geldt dat de reistijd hier een belemmering is. Aansluitingen van deze stations op het internationale
railnetwerk (o.a. naar Londen, Dusseldorf, Keulen en verder) is een groter probleem. Hier zijn ook
grotere stations in beeld, denk aan Den Haag, Utrecht, Arnhem en Breda.
29
Over betere participatie, samenwerking en governance
6. Innovaties in proces en sturing
Het welslagen van TOD in ons land heeft ook te maken met de manier waarop we de
wisselwerking tussen de wereld van de infrastructuurplanning en de wereld van het ruimtelijk
beleid organiseren en hoe die aangestuurd zou moeten worden. Beide werelden hebben een
sectorale traditie, met eigen disciplines, instituties, opleidingen en een eigen taal en cultuur van
werken. In de afgelopen jaren zijn wel stappen tot samenwerking gezet (denk bijvoorbeeld
aan het MIRT en de samenvoeging van ministeries) maar zonder veel invloed op elkaars
bevoegdheden, competenties en financieringsstromen. Het onderbrengen van het Ministerie van
VROM bij het nieuwe Ministerie van Infrastructuur en Milieu heeft geen nieuwe geïntegreerde
benaderingen van mobiliteits- en ruimtelijk beleid opgeleverd.
Welke doorbraken zijn nodig om tot een betere uitvoering te komen van TOD in ons land?
Op welk vlak zijn innovaties nodig om tot een verbeterde samenwerking te komen tussen
overheden, vervoerders en marktpartijen?
Een richtinggevend kader hiervoor biedt het onderzoek ‘Implementation of TOD’ (iTOD),
uitgevoerd door de Universiteit van Amsterdam. In dit survey is men op zoek gegaan naar de
kritische succes- en faalfactoren voor de implementatie van TOD. Op basis van een omvattende
vergelijking en analyse van een tiental internationale praktijkvoorbeelden (o.a. USA, Australië,
Europa, etc.) is men gekomen tot een set van vijf succesfactoren die doorslaggevend zouden
kunnen zijn voor het succes en de uitvoering van TOD.
TOD op politieke agenda
De eerste succesfactor voor implementatie van TOD betreft de stabiliteit in politiek en
continuïteit in beleid op rijksniveau (national political stability). Nu is de politieke situatie in ons
land over het algemeen redelijk stabiel. Op het terrein van de ruimtelijke ordening op rijksniveau
hebben zich de afgelopen decennia wel forse veranderingen voorgedaan. Aan een rijke traditie
van een actieve nationale ruimtelijke ordening is met de Vijfde nota, die overigens formeel
nooit het levenslicht heeft gezien, een einde gekomen. Met de opheffing van het Ministerie van
VROM en de opdeling van adviesraden en instituties heeft de nationale ruimtelijke ordening
substantieel aan belang ingeboet.
Meer rendement van spoor en stations
Nu had ons land al geen rijke traditie op het gebied van TOD, maar de continuïteit in nationaal
beleid komt steeds meer onder druk te staan (een Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte ten
spijt). Met de decentralisatie van ruimtelijke taken van Rijk naar provincie en regio, lijkt ook
een samenhangend rijksbeleid op nationaal niveau te verdampen. Duidelijke beleidskaders voor
TOD ontbreken, een heldere beleidsvisie op ruimte en infrastructuur ontbreekt, zoals ook een
coherente beleidsvisie op knooppuntontwikkeling binnen het ministerie is gestrand. Rijksbeleid
is terug gebracht tot een (adaptieve) investeringsagenda van nationale en regionale projecten,
waarin de afgelopen jaren vooral investeringen in weginfrastructuur domineerden.
Een eerste lichtpuntje op rijksniveau is in dit verband het initiatief van de Rijksadviseur van
Stad en Infrastructuur om een zogenoemd ‘loket’ voor knooppuntontwikkeling te openen voor
gemeenten en lokale partijen. Dit loket is bedoeld om lokale publieke en private partijen in een
stationsgebied te ondersteunen om tot concrete investeringen en maatregelen te komen. Juist
aan kleinschalige, zichtbare uitvoeringsprojecten wordt veel waarde gehecht om wederzijds
vertrouwen tussen partijen te creëren. Via voorbeeldprojecten wordt getracht partijen in andere
stationsgebieden tot navolging te brengen.
Van andere landen en andere TOD-projecten leren we dat TOD een steviger plaats moet krijgen
op de politiek-bestuurlijke agenda. Het streven naar TOD zou moeten worden neergezet als een
belangrijke duurzame, maatschappelijke opgave, en daarmee ook als een politiek kwestie. Het
Rijk zou in dit verband beleid moeten maken zodat andere overheden in staat worden gesteld
hun rol en taken goed te vervullen. Het gaat hier vooral om de koppeling tussen competenties
30
>Station Doetinchem (bron: Flickr, Arthur-a)
voor infrastructuurplanning op rijksniveau (bijv. uitvoering PHS, aansturing van spoorpartners,
concessie-instrumenten) en de competenties van regio’s en gemeenten om tot samenhangende
ontwikkelingsprogramma’s te komen op corridorniveau en voor bijzondere, strategische
knooppunten.
governance / ‘actor relationships’
Tweede succesfactor is het smeden van effectieve samenwerkingsrelaties tussen partners met
belangrijke taken, bevoegdheden en/of middelen op het gebied van TOD. Hierbij gaat het
vooral om relaties tussen stakeholders die productief en effectief gericht zijn de implementatie
van TOD. En juist hieraan ontbreekt het nog wel eens: in ons land zijn partijen minder
hiërarchisch georiënteerd en werken met name samen op het niveau van beleidsontwikkeling,
visievorming en besluitvorming. De onderlinge relaties tussen partijen zijn daarmee tamelijk
vrijblijvend.
In de praktijk is veel winst te behalen door de (informele) relaties tussen betrokken stakeholders
te verbeteren en te intensiveren. De relatie tussen (samenwerkende) gemeenten en vervoerders
is sterk voor verbetering vatbaar, en ook de samenwerking met NS en ProRail zou niet alleen
informeel of incidenteel moet plaatsvinden, maar zou een sterke formele basis moeten krijgen.
Met name in termen van samen investeren en concreet uitvoeren zijn de relaties tussen partijen
‘dun’.
Dit roept direct kritische vragen op voor de derde succesfactor voor TOD: de afstemming tussen
de beleidssectoren. TOD is bij uitstek een interdisciplinaire zaak waarbij mobiliteits- en ruimtelijk
beleid effectiever moeten worden afgestemd. Op het punt van de afstemming op strategisch
niveau scoort ons land relatief goed, maar het gaat veel minder goed op het operationele niveau.
Hoe dichter het komt bij de uitvoering van beleid, hoe groter de verschillen zijn tussen het
mobiliteitsbeleid en het ruimtelijk beleid.
31
Het mobiliteitsbeleid richt zich nu vooral op de realisatie van veelal grote infrastructurele
projecten, en kent hiervoor eigenstandige juridische procedures en directe financieringsstromen
vanuit het Rijk. Het ruimtelijk beleid is primair in handen van (samenwerkende) gemeenten die
in de gebiedsontwikkeling moeten werken met weinig effectieve wetgeving en procedures, en
een diffuus patroon van financieringsstromen. Overigens, voor zover er überhaupt financiering
gevonden kan worden, aangezien het ruimtelijk beleid momenteel in de greep is van de crises
op de grond- en vastgoedmarkt. Tussen deze twee werelden ontbreekt vaak de verbinding op
operationeel niveau: in praktijk is het een heidens karwei om de planning en investeringen in
infrastructuurprojecten en in gebiedsontwikkeling bij elkaar te krijgen, in fasering, procedures,
logistiek of in het bundelen van financieringsstromen.
regionale organisatie van mobiliteit en ruimte
Een zwakke schakel in het streven naar TOD in ons land is de manier waarop beleid, planning
en uitvoering van infrastructuur en ruimte is georganiseerd op regionaal niveau. Dit raakt
aan een vierde succesfactor t.w. de de aanwezigheid van een ‘regional land use-transportation
body’. Stedelijke regio’s, waarin bevoegdheden en competenties voor infrastructuur en ruimte
volwaardig zijn ondergebracht, zijn ten onzent niet van de grond gekomen.
Hier komt bij dat de regionale organisatie van de spoorsector vanuit de overheid minimaal
is. De spoorsector zelf opereert relatief autonoom en heeft een beperkte affiniteit met issues
buiten de onmiddellijke bedrijfsomgeving. Van onderlinge samenwerking tussen de institutionele
spoorpartijen is nauwelijks sprake.
Ook de samenwerkende gemeenten in stadsregio’s die OV-gelden van de rijksoverheid
ontvangen (BDU, brede doel uitkering) gebruiken dit veelal om concessies met private
vervoerders af te sluiten die het openbaar vervoer in een regio verzorgen. De afstemming tussen
bus- en treinvervoerders is echter niet optimaal. Regionale samenwerkende gemeenten zijn nog
onvoldoende in staat om het bereikbaarheidsprofiel van knopen in hun regionale netwerk te
optimaliseren. Dit vraagt om andere verhoudingen en andere spelregels en condities voor een
effectievere regionale governance.
Bovendien is niet duidelijk wat de toekomst voor de regionale organisatie van mobiliteit en
ruimte gaat brengen: de voorgenomen (maar nog altijd niet geeffectueerde) afschaffing van
de WGR+-regio’s per 1 januari 2015 lijkt in dit opzicht een forse stap achteruit. Het is van
essentieel belang dat deze overgangsfase resulteert in een goede institutionele verankering
van het ruimtelijke en mobiliteitsbeleid op het regionale niveau. De ontwikkeling van de grote
vervoersautoriteiten in de Noord- en Zuidvleugel kunnen hierop een antwoord zijn.
Meer rendement van spoor en stations
In dit verband was de ontwikkeling was van het programma Stedenbaan in de Zuidvleugel
interessant. Hier was sprake van een hybride vorm van opdrachtgeverschap: naast twee
steden, drie stedelijke regio’s maakten ook NS en ProRail deel uit van het Bestuurlijk Platform
Stedenbaan. Dit tijdelijke samenwerkingsverband op regionaal niveau trad op als collectief
opdrachtgever op niveau van corridors en knooppunten. Inmiddels worden dergelijke hybride
regionale samenwerkingsverbanden – en ook stadsregio’s – in hoog tempo afgebroken.
Daarmee ontstaat (weer) het ‘gat’ van een regionale instantie, die geëquipeerd is voor een
geïntegreerde planning van mobiliteit en ruimte op regionaal niveau. De ontwikkeling van de
vervoersautoriteiten in de Noord- en Zuidvleugel biedt wat dit betreft grote kansen, mits ook
ruimte integraal onderdeel wordt van hun takenpakket.
32
inzet voor een brede, publieke participatie
TOD is niet in zicht bij het grote publiek. Het wordt in ons land in de eerste plaats gezien als
een technische opgave voor professionals. En die laten na dit onderwerp te verbinden met de
inzet om de kwaliteit van de stad en het stedelijk leven te verbeteren (meer ontmoeting, minder
congestie etc). TOD heeft uiteindelijk alles te maken met de kwaliteitsfactor van het stedelijke
leven.
Hier zijn we aangeland bij de vijfde succesfactor voor TOD namelijk ‘public participation’,
waar in buitenlandse praktijken beduidend meer werk van wordt gemaakt. In ons land is de
betrokkenheid en participatie van het ‘grote publiek’ in stad en regio laag.
Een belangrijke opgave voor de implementatie van TOD in ons land is het organiseren van het
publieke debat en de participatie van het ‘grote publiek’ in streven naar TOD. Niet in termen
van infrastructuur, en ruimtelijke inrichting maar in de betekenis voor het economisch en sociaalmaatschappelijk functioneren van hun eigen stad en regio en de betekenis die het heeft voor de
kwaliteit van leven en de eigen leefomgeving. In dit opzicht heeft ons land nog veel te leren van
het succesvolle buitenlandse voorbeelden van TOD-implementatie, zoals Vancouver (Canada),
Portland (USA) of Perth (Australië). Hier wordt het brede publiek al vroeg betrokken om in
het proces en ook op het niveau van visies uitgenodigd om mee te denken over fundamentele
politieke keuzes voor de koers van stad en regio. TOD ziet men daar eerder als middel om
‘hogere’ doelen te bereiken dan als een doel op zich. Het ontwikkelen van dit bredere,
maatschappelijke “verhaal” is primair een lokale aangelegenheid, ingebed in een regionaal kader.
allianties / maatschappelijk eigenaarschap
Buitenlandse voorbeelden laten zien dat marketing en branding (van vooral de sociaaleconomische dimensies) een belangrijke rol kunnen spelen in het overtuigen van het bredere
publiek van het belang van betere stations, betere stationsomgevingen en een geoptimaliseerd
railnetwerk. De sleutel is het organiseren van betrokkenheid van het grote publiek (m.n. de
gebruikers). Lokale ondernemers en maatschappelijke partijen mede ‘eigenaar’ maken voor de
kwaliteit van het station en de stationsomgeving is hiervoor de grote aanjager. Het stimuleren
van dat ‘maatschappelijke eigenaarschap’ van lokale partijen zien we als een belangrijke en aan de
eerdere genoemde vijf toegevoegde zesde succesfactor.
Hoewel vervoerders recent gevoeliger zijn geworden voor de relatie met de gebruikers (met
name de busvervoerders en het regionale spoor) is de aanbodkant van het openbaar vervoer
een betrekkelijk gesloten systeem. Dat geldt ook voor stationsomgevingen. Van lokale
betrokkenheid en aansluiting op de lokale economie en cultuur en economie is nog geen sprake.
Het winkelaanbod in stations is dat van de grote ketens, lokale ondernemers kunnen er hun
boodschap en aanbod niet kwijt. Evenmin kunnen lokale culturele instellingen hun aanbod
kenbaar maken aan de reizigers.
Een van de belangrijkste uitdagingen voor een op het spoor georiënteerde stedelijkheid is het
mobiliseren van maatschappelijke steun en betrokkenheid, van eigenaarschap, bij stations en
stationsomgevingen. Een station kan weer een stedelijke ontmoetingsplek worden wanneer
stedelingen meer eigenaar zijn van die plek en waarbij ruimte is voor lokale cultuur en
ondernemerschap. Dit vraagt om een sterkere interactie en samenwerking tussen de formele
institutionele partijen, zoals overheden, ontwikkelaars, NS en ProRail en de lokale informele
partijen, zoals (organisaties) van bewoners, ondernemers en instellingen, aanwezig in het gebied.
Dat vraagt om de vorming van ‘allianties’ op locatie die gezamenlijk urgente kwesties in het
gebied aanpakken en samen kansen benutten om ‘kleur’ te geven aan hun eigen stationsgebied.
Buitenlandse voorbeelden laten zien dat marketing en branding (van vooral de sociaaleconomische dimensies) een belangrijke rol kunnen spelen in het overtuigen van het bredere
publiek van het belang van betere stations, betere stationsomgevingen en een geoptimaliseerd
railnetwerk. De sleutel is het organiseren van betrokkenheid van het grote publiek (m.n. de
gebruikers).
33
Over vernieuwing in beleid, financiële instrumenten en experimenten
7. Innovaties in instrumenten
en financiering
In allerlei beleidsnota’s van de overheid en daarbuiten wordt het belang van TOD benoemd,
maar vooralsnog niet operationeel tot inzet van het beleid gemaakt. Van een effectieve inzet
van instrumenten en/of financiële middelen (m.u.v. de investeringen in rail en stations) is geen
sprake. Hier is nog een wereld te winnen. In onderzoek en praktijk worden inmiddels de nodige
experimenten gedaan om samenwerkingsvormen, instrumenten en financieringsconstructies
uit te proberen en te testen. Dat gebeurt nog incidenteel en op kleine schaal, maar hier liggen
belangrijke kansen voor innovatie in de toekomst.
rijksbeleid
In het licht van de inzet van instrumenten en financiering op knooppunten en corridors is een
sterk voorwaardenscheppend beleid nodig. Met name op rijksniveau zijn betere voorwaarden
voor TOD te organiseren die partijen op regionaal en lokaal niveau vervolgens in staat stellen
hieraan uitvoering te geven.
Een eerste voorwaarde is een sterkere inzet op monitoring van maatschappelijke, ruimtelijke en
mobiliteits trends en ontwikkelingen, zowel in feitelijk gerealiseerde ontwikkelingen als in het
perspectief op voorgenomen plannen en visies. In de praktijk constateren we vaak een ‘gat’
tussen monitoring en beleidsontwikkeling. Feiten en cijfers zijn lang niet altijd basis voor beleid.
Vaker liggen hier politiek-bestuurlijke wensen aan ten grondslag die soms op gespannen voet
staan met trends en ontwikkelingen. In andere landen wordt inmiddels sterk ingezet op ‘facts
based policy making’.
Het project Stedenbaan laat de waarde van een meerjarige monitoring zien: op diverse thema’s
worden trends en ontwikkeling langs de lat van TOD gelegd, en kunnen belangrijke afwijkingen
ten opzichte van beleidsambities worden getoond. Herijking en hernieuwde afwegingen kan
beleid effectiever en instrumenteler maken.
Meer rendement van spoor en stations
Naast monitoring kunnen we ook leren van specifieke beleidsmaatregelen rond TOD uit het
buitenland. Nu laten context en cultuur van andere landen zich vaak moeilijk vergelijken met ons
land, maar desondanks is er veel van te leren. Een voorbeeld hiervan is het Deense model van
‘proximity to station’, zoals dat in strategische plannen voor onder meer de regio Kopenhagen
is verankerd. In Denemarken mogen geen grote publieke voorzieningen tot stand komen buiten
de ‘catchment areas’ van stations. Dit heeft geleid tot een sterke concentratie van stedelijke
programma’s rond stations. Die Deense praktijk laat zien hoe effectief nationaal beleid kan zijn
om voorwaarden te scheppen voor TOD.
Ook op het juridische vlak zijn belangrijke voorwaarden voor uitvoering van TOD te
optimaliseren. Het gaat bijvoorbeeld om het vertalen van specifieke beleidsmaatregelen in
nationale wetgeving, zoals in het Deense beleid voor ‘Proximity to station’ het geval is. Tevens
gaat het om het leggen van een goede juridische basis voor de toepassing van instrumenten,
bijvoorbeeld in de nieuwe Omgevingswet. Een voorbeeld is bijvoorbeeld het opnemen van
‘stedelijke herverkaveling’ als instrument voor gebiedsontwikkeling in een experimentenwet,
gekoppeld aan de Omgevingswet of de Crisis- en herstel wetgeving. Niet alleen ruimtelijk, maar
ook op gebied van infrastructuurbeleid zijn juridische condities te verbeteren, bijvoorbeeld in
de concessieverlening van het openbaar vervoer. Afgelopen jaren heeft de Stadsregio Arnhem
Nijmegen getracht om die aanbesteding van de OV-concessie te verbreden met een ruimtelijke
strategie; onder meer door grond en ontwikkelrechten van gemeenten (rond stations) integraal
deel te laten uitmaken van de aanbesteding. Vanwege allerlei juridische en financiële voetangels
en klemmen is dit (nog) niet van de grond gekomen. Vanuit oogpunt van TOD zijn hierin flinke
doorbraken nodig.
34
>Afbeelding boven: Station Utrecht (bron: Flickr, RCBrug)
>Afbeelding onder: Station Delft Zuid (bron: Noordzuiden)
35
financiële strategieën
Vanuit de praktijk van knooppuntontwikkeling, zowel op locatie als op niveau van corridors,
constateren we een grote behoefte aan nieuwe, effectieve instrumenten en financiële strategieën
om uitvoering te geven aan de beleidsambities rond stations en stationsgebieden. In de
afgelopen jaren is zowel in het onderzoek van URD Delta Oost als in het iTOD-project volop
onderzoek gedaan naar mogelijke instrumenten en strategieën die handen en voeten kunnen
geven aan de uitvoering van TOD.
Lopend onderzoek laat zien dat het zeer de moeite waard is instrumenten op hun bruikbaarheid
in de praktijk te onderzoeken. Hierbij is ruwweg een onderscheid te maken in instrumenten
gericht op samenwerking/governance en op juridische en financiële instrumenten. Op het
gebied van samenwerking en governance is in het onderzoeksprogramma URD Delta Oost veel
werk gemaakt van de instrumenten ‘alliantievorming’ en ‘stedelijke herverkaveling’. Stedelijke
herverkaveling staat voor het uitruilen van grond en vastgoed tussen veelal private eigenaren
in het stedelijk gebied. Dit instrument is in het buitenland al langer gangbaar, in Duitsland als
‘Umlegung’ en in Spanje als ‘reparcelación’. In ons land staat het nog in de kinderschoenen,
maar kan een belangrijk instrument zijn om eigenaren in en rond halten en stations tot
investeringen te bewegen, en hiermee knooppunten een impuls te geven. Ook in termen van
alliantievorming wordt voortgang geboekt, waarbij gericht alle relevante partijen met geld,
grond, bevoegdheden rond urgente kwesties worden gemobiliseerd in een stationsgebied. Dit
wordt inmiddels met succes door Stedenbaan in praktijk gebracht voor een aantal middelgrote
stations in de Zuidvleugel.
Ook meer juridische en financiële instrumenten bieden perspectieven om uitvoering te kunnen
geven aan TOD. Te noemen zijn onder meer instrumenten als bouwenveloppen, Unbundled
Parking, DBFM, garantieregelingen en meer. Een kansrijk instrument in dit verband is de inzet
op verhandelbare ontwikkelrechten: een instrument om ontwikkelrechten over te dragen, te
verkopen en hiervoor (financieel) gecompenseerd te worden. In het kader van URD Delta Oost
zijn hiervoor experimenten uitgevoerd in de Liemerscorridor Arnhem-Doetinchem. De zes
gemeenten in deze corridor hebben meer planaanbod dan de regionale vraag vereist, waarbij
reductie van de plancapaciteit hun gezamenlijk belang is. Het onderling verhandelen van hun
specifieke ontwikkelingsrechten biedt kansen om tot een optimalisering en fasering te komen
van hun ontwikkelingsplannen in de regio.
Meer rendement van spoor en stations
Andere, meer financieel gerichte instrumenten bieden kansen voor gerichte co-financiering
tussen publieke en private partijen. Zo kan de overheid via een instrument als Tax Increment
Financing (TIF) een impuls gegeven aan de investeringsbereidheid van private en particuliere
partijen in een gebied. TIF is een instrument waarbij de meeropbrengsten van belastingen van
de nieuwe gebiedsontwikkeling in de toekomst, als voorinvestering in het heden wordt ingezet.
Dit kan een belangrijke hefboomwerking hebben om een project van de grond te krijgen, zoals
in het stationsgebied van Nijmegen is onderzocht. Maar ook private eigenaren en bedrijven
kunnen onderling tot investeringen komen voor collectieve voorzieningen in een gebied via het
instrument van Business Improvement Districts. Ook voor het mobiliteitsmanagement van hun
gebied, met bus-, shuttle- en fietsarrangementen voor werknemers en bezoekers, gekoppeld aan
knooppuntontwikkeling, lokaal en regionaal.
Instrumenten die nu verspreid via onderzoek en in praktijk worden ontwikkeld kunnen door
stedelijke regio’s worden samengebracht in een ‘toolkit’ voor de uitvoering van TOD, en
beschikbaar gemaakt voor alle relevante partijen die vorm en inhoud geven aan de ontwikkeling
van knooppunten en corridors.
36
praktijkexperimenten
Zo’n toolkit van instrumenten is echter niets waard als partijen die dit niet gebruiken en in de
praktijk beproeven. Een van de belangrijke succesfactoren die het onderzoeksproject iTOD
signaleert, is namelijk ook ‘the willingness to experiment’. Dit vraagt om (beleids)ruimte voor
partijen om op locatie andere manieren van (samen)werken te verkennen. Evenzeer zijn van
rijkswege stimulansen nodig om met name institutionele partijen aan te zetten om nieuwe
wegen te bewandelen.
De afgelopen jaren is een begin gemaakt met experimenten op het gebied
knooppuntontwikkeling en corridors. In alle onderzoeksprogramma’s van URD en DBR zijn eerste
experimenten uitgevoerd met stakeholders op locatie. Het gros van die experimenten richt zich
op het bijeenbrengen van relevante partijen in een (stations)gebied of langs een corridor. Het
vorm en inhoud geven aan publiek-private samenwerking staat hierin centraal, gericht op een
alliantie of coalitie van partijen. Enkele voorbeelden zijn de zogenoemde Alliantiegesprekken
van Stedenbaan en de praktijkexperimenten rond Nijmegen CS, Zevenaar Poort en Arnhem
Pleij in het kader van URD Delta Oost. Ook in andere praktijken worden experimenten
uitgevoerd, zoals ‘gebiedsontwikkelingsaudits’ of ‘meerwaardegesprekken’ door Nederland
Boven Water. Initiatieven met termen zoals waardemakerijen, werkplaatsen en alliantiefabriek,
verwijzen alle naar de behoefte om concreet en praktisch urgente zaken aan te pakken en de
gebiedsontwikkeling verder te brengen.
Interessant is de ontwikkeling van praktijkexperimenten in de vorm van ‘serious gaming’.
Steeds meer ontstaat er behoefte aan evidence-based experimenten ten behoeve van het
verbeteren van besluitvorming. Hiervoor wordt steeds vaker gebruik gemaakt van simulaties
van knooppunten en corridors ten behoeve van de interactie en besluitvorming van betrokken
partijen. Dit is ook sterk gekoppeld aan de technische ontwikkeling van Geografic Decision
Support Systems (GIDS). Bekende voorbeelden zijn inmiddels de ‘group decision room’-sessies,
waarbij deelnemers met digitale ondersteuning tot argumentatie, prioritering en besluitvorming
komen. Ander voorbeeld is de game ‘Sprintstad’ van de Vereniging Deltametropool waarin
de afstemming tussen het railnetwerk en ontwikkelingsprogramma’s wordt gesimuleerd. En
recent ook de game ‘Verhandelbare ontwikkelingsrechten’ van URD Delta Oost, waarin het
regionaal optimaliseren van ontwikkelingsprogramma’s in financiële termen van winst- en verlies
worden vertaald. Deze serious games zijn gericht op de bewustwording van de impact van de
te nemen beslissingen. En vooraf inzicht krijgen in de voorziene en onvoorziene effecten van die
beslissingen.
Experimenteren vraagt om een maatwerk procesaanpak, programmering, budget en niet in de
laatste plaats een daadkrachtig opdrachtgeverschap. Het gaat hierbij niet alleen om onderzoek
maar vooral om concrete proeven en pilots in de praktijk. Dat vraagt evenzeer om een rijksbeleid
gericht op stimuleren van experimenten, en het scheppen van de beleidsmatige en juridische
voorwaarden hiervoor.
37
8. Een agenda voor TOD
Wat moet er gedaan worden en door wie, om meer rendement uit publieke investeringen in het
railnetwerk en in stations te halen dan nu het geval is? Hoe kunnen we die investeringen beter
benutten door het inzetten van TOD, door op het spoor gerichte gebiedsontwikkeling?
In het voorgaande werd al duidelijk dat de startpositie gunstig is, de ruimtelijke structuur van
ons land werkt mee, en de kansen liggen voor het grijpen op middelgrote en kleine stations. Het
vraagt wel om een ingewikkelde mix als we nadenken over een op TOD gerichte sturing. Het
vraagt van de overheid om aan de ene kant los te laten maar aan de andere kant juist strakker
te sturen. Het vraagt om een stringenter ruimtelijk beleid, om strakkere aansturing van publieke
partijen op het spoor maar het vraagt ook om ruimte te gaan geven aan initiatieven van buiten
de overheid.
En misschien nog wel belangrijker is de verbinding met het “grote verhaal”. TOD is een middel,
het kan bijdragen aan een betere stedelijke kwaliteit, aan een ingrijpende verbetering van de
leef- en verblijfskwaliteit van steden. Dat verhaal, de verbinding met de kwaliteit van de stad,
moet overtuigend overkomen. Dat het kan, dat TOD kan bijdragen aan die kwaliteit, laten
voorbeelden van elders in allerlei soorten en maten zien, van Zwitserland en Vancouver (Canada)
en Portland (VS) tot Japan. Ons verschuilen achter “dat is nog nooit vertoond” kan dus niet.
In het voorgaande hebben we aangekondigd de agenda op te delen in agenda’s voor de
samenleving, voor de overheid en voor de wereld van de generatie van kennis.
De maatschappelijke agenda
Een agenda maken voor wat er in de samenleving zou moeten gebeuren is na het voorgaande
zeker te maken. Het scheppen van condities voor het succes van de acties in dit domein is wat
anders en gaat veel verder. TOD moet een prominenter plaats krijgen op de maatschappelijke
agenda. Lastig want de aandacht en de inzet voor de publieke zaak vanuit de samenleving
is wel eens groter geweest. Als het gaat om TOD dan is voor die grotere betrokkenheid toch
ook de nodige actie dan wel ruimte vanuit de overheid nodig. TOD is in hoge mate een
overheidsaangelegenheid en ruimte voor de burger om zich betrokken te voelen of actief
te worden, zal door de overheid geboden moeten worden. Nog sterker, de samenleving zal
gemobiliseerd moeten worden, het gaat niet slechts om het bieden van ruimte, het gaat om het
actief betrekken van de samenleving bij TOD, vanuit de overheid.
Meer rendement van spoor en stations
Lokale overheden zouden de mogelijkheid moeten krijgen veel meer activiteiten rond stations
te gaan organiseren, markten, evenementen, concerten etc. In het voorgaande kwamen
zogenaamde alliantiegesprekken aan de orde. Die zijn vooral gericht op ondernemers en
investeerders. Die (uitstekende) aanpak kan worden gebruikt om burgers te betrekken bij
activiteiten rond stations. Daarnaast kan, al dan niet via een stimuleringsprogramma, gedacht
worden aan prijsvragen, aan voorstellen voor de programmering van activiteiten en aan het ter
beschikking stellen van (open) data over vervoersstromen c.a.
Een stimuleringsprogramma op nationale schaal kan bijdragen aan een bewustzijn bij burgers en
ook bij instellingen van de mogelijkheden van stationsomgevingen. Het vraagt op lokale schaal
om gemeentebesturen die hier actief op inspelen, zoals hiervoor is geschetst. Daarbij kunnen
allerlei nieuwe partijen “op het tapijt” worden gebracht c.q. worden geactiveerd die daarvoor de
stationsomgeving niet op hun netvlies hadden. Zorginstellingen, scholen, culturele instellingen,
het zijn allemaal partijen die een belang zouden kunnen/moeten hebben bij vestiging in een
stationsomgeving maar dat belang nu nog niet zien.
38
>Afbeelding boven: Stadskantoor en station Delf in aanbouw (bron: Flickr)
>Afbeelding onder: Bouw stationsplein Nijmegen (bron: Noordzuiden)
39
De politiek-bestuurlijke agenda
Het is een lastig en bijna paradoxaal dilemma. Om de wereld van het beleid en het bestuur in
beweging te krijgen rond TOD, is actie vanuit de samenleving nodig, zo stelden we hiervoor.
Maar voor die actie is wel eerst nodig dat de overheid condities schept respectievelijk ruimte
biedt, dan wel de samenleving in beweging zet. Dat vraagt om (politiek) leiderschap, om
momentum, alleen dat kan een beweging op gang brengen waarin die interactie haar vruchten
kan gaan afwerpen.
We kunnen die doorbraak een innovatie noemen, zeker is dat het het startmoment kan worden
voor een aantal innovaties in het institutionele domein van politiek, bestuur en beleid. Op
centraal overheidsniveau vraagt het om een (politieke) “daad” en vervolgens om een serie acties
gericht op een nieuwe inzet gericht op TOD maar ook om acties die ertoe leiden dat andere
partijen hun rol (beter) kunnen gaan spelen. En het vraagt daarnaast ook om het verlaten van
gebaande paden in de planningsbenaderingen die tot dusverre dominant zijn rond TOD.
Het gaat op rijksniveau, zoals gezegd, op de eerste plaats om een politieke doorbraak en
vervolgens om beleid, aansturing en instrumentarium. Maar ook de beleidsorganisatie zelf
vraagt om een aanpassing gericht op een betere interactie tussen mobiliteits- en ruimtelijk
beleid. Optimaal zou een integratie van de daarvoor verantwoordelijke ambtelijke diensten zijn
maar zonder dat is een geïntegreerde aansturing van de spoorsector en het voor TOD relevante
ruimtelijk beleid, in organisatorische zin essentieel. Monitoring of beter nog, een professionele
kennishuishouding rond TOD opgaven is een andere vereiste, eigenlijk een wezenlijk onderdeel
van beleid. Daarbij hoort ook een scherp oog voor ontwikkelingen elders in Europa en de wereld,
denk bijvoorbeeld aan het succesvolle Deense model voor TOD.
Voor een nationaal TOD beleid staat al veel klaar. Neem alleen al de nu uitgevoerde corridoroefeningen. Daaruit blijkt zonneklaar waar de opgaven liggen. Een nieuwe “netwerkkaart” van
Nederland kan behulpzaam zijn bij het modificeren van het huidige PHS-beleid. Het zou moeten
worden aangevuld met een inzet om ook de intraregionale bereikbaarheid annex met TOD
te verbeteren. Dat vraagt om zorgvuldige analyses, zoals hiervoor in statu nascendi bij de vier
corridors is gedaan, op dat schaalniveau.
Een andere aanvulling op dat (PHS) beleid betreft de invulling van het zogenaamde topsegment.
Eerder stelde we aan de orde dat internationale “werkplekken” vragen om een betere
internationale bereikbaarheid. Die kaart is nog niet getekend. Dit urgentie daarvan, zowel de
kwaliteit van die plekken als hun bereikbaarheidsprofiel, is met name relevant voor de regio’s
Amsterdam, Den Haag-Rotterdam en de regio Eindhoven. Snellere lijnen met betere aansluiting
op het buitenland zouden bijvoorbeeld moeten worden getekend van Amsterdam, via Utrecht
naar Eindhoven en dan door naar het Duitse snelle net. Den Haag, Breda, Eindhoven en idem
door naar Duitsland is een andere lijn in het topsegment. Deze kaartlaag vraagt waarschijnlijk om
een ander type TOD, een internationaal werkmilieu op een beperkt aantal locaties.
Meer rendement van spoor en stations
Beleid zonder sturing blijft “talk the talk”, sturing zonder beleid is nutteloos. Dat de spoorpartijen
strakker moeten worden aangestuurd, wil TOD tot stand komen, is evident. Die sturing vraagt
echter wel om een beleidskader. ‘First things first’, beleid gaat vooraf aan sturing. Intussen kan
er met het oog op TOD wel wat gebeuren. De spoorpartijen zouden op basis van een gewijzigde
politiek, om te voorkomen dat men al te zeer wordt aangestuurd in de bedrijfshuishouding, zelf
met voorstellen kunnen komen om het railnetwerk en de stationsomgevingen beter te benutten.
40
Nationaal beleid moet niet alleen gericht zijn op een verbeterde performance op dat niveau,
het vraagt ook om het ontwerpen van en voorzien in een adequate beleidsuitrusting die het op
lokaal en regionaal niveau mogelijk maakt om TOD beleid effectief te maken. Op het gewenste
schaalniveau, dat van stedelijke regio’s, ontbreekt het nu aan slagkracht en aan instrumentarium.
Een model als Stedenbaan zou in veel meer stedelijke gebieden moeten kunnen functioneren.
Een corridorbenadering zou op alle belangrijke delen van het railnetwerk mogelijk moeten zijn.
Lokale overheden zouden de mogelijkheid moeten krijgen binnen het beleidskader van regio en
corridor innovatieve aanpakken te beproeven: alliantie-aanpakken, mobilisatie van betrokken
burgers en instellingen, optimalisering van micro bereikbaarheid, events in stationsomgevingen,
inbreng van lokale retail etc. Met andere woorden, het station als onderdeel van de stad in plaats
van uitsluitend een poort naar de stad.
De procesaanpak, de planningsbenadering die TOD anno 2014 nodig heeft spoort niet (meer)
met geïntegreerde solo-benaderingen per locatie. De aanpak en de mogelijkheden per knoop,
per stationsomgeving, om tot gebiedsontwikkeling rond een station te komen wordt voor een
belangrijk deel bepaald en begrensd door de uitkomsten van een aanpak op corridorniveau. Een
andere “beperking” heeft te maken met de radicaal andere wind die in vastgoedland is gaan
waaien en een permanent karakter heeft. De tijd van geïntegreerde blueprint plannen die als
ontwerp werden aangeboden aan gemeentebestuurders, beleggers en ontwikkelaars, is voorbij.
De nieuwe aanpak is “actor and action oriented”. Een TOD aanpak begint met het zoeken naar
energie, actie- en investeringsbereidheid bij actoren, het is met andere woorden in hoge mate
vraag georiënteerd. Als er al sprake is van een integrale benadering dan dient deze hoogstens als
referentie bij de beoordeling van individuele planonderdelen.
De kennisagenda
Voor een deel dient een overheidsorganisatie er zelf een kennishuishouding op na te houden,
research voor beleid. Maar ook de resultaten van monitoring en analyse van trends en wat er in
het buitenland gebeurt op relevante terreinen, maken er deel vanuit.
De afstand tussen het wetenschappelijk bedrijf en hetgeen de overheid nodig denkt te hebben
voor beleid wordt nogal eens als te groot ervaren. Zonder af te doen aan de noodzaak om
ook voor TOD onderzoek te doen met een wat fundamenteler karakter, is er ook veel voor te
zeggen de wetenschap dichter tegen de praktijk(vraag) aan te schurken. Maar dit vraagt tevens
om meer actief adaptief vermogen van de zijde van het beleid. Allerlei onderzoek en analyse
van succesvolle TOD in het buitenland is alleen nuttig als er daarna ook een instantie is die er
wat mee doet. Daarnaast zou de wetenschap meer kunnen betekenen voor het beleid maar
ook voor andere betrokken partijen als men meer ruimte zou krijgen voor het begeleiden van
praktijkexperimenten c.q. het opdoen van ervaring met nieuwe instrumenten.
41
Colofon
Auteurs:
Jaap Modder – Brainville
Edwin van Uum – Het Noordzuiden
Met dank aan:
Luca Bertolini – Universiteit van Amsterdam
Karst Geurts – Technische Universiteit Twente
Erwin van der Krabben – Radboud Universiteit Nijmegen
Jan Klinkenberg – NWO / VerDuS
voor hun commentaren op de conceptversie van dit rapport.
Miriam Ram en Paul Gerretsen van de Vereniging Deltametropool
voor de tekstbijdrage over de corridor Amsterdam-Heerhugowaard
Eindredactie:
Jaap Modder – Brainville
Lay-out:
Winonah Rijs – Het Noordzuiden
Druk:
p.m.
Beelden:
Waar mogelijk is bij afbeeldingen de auteur en bron vermeld. Wij hebben ons uiterste best
gedaan om de auteurs en copyrightbepalingen van afbeeldingen te achterhalen.
Bron vermelding beelden kaft: v.l.n.r.: Station Halweg Zwanenburg (bron: Flickr, Rapsak), Station
Nijmegen (bron: Gemeente Nijmegen), Station Arnhem Centraal (bron: Projectbureau Arnhem
Centraal)
Wageningen/Amsterdam, mei 2014

Voor mensen onderweg wil NS Stations

Feiten en Cijfer tweede kwartaal 2014

Aanpak fietsparkeren bij stations

Deelnemende woningen Open Huizen Dag zaterdag 28 maart 2015

Toiletten in treinen en op stations

Route tram 1, 16 en 17 aangepast

NS ontfermt zich over mensen die op stations of in

 1. Tariefinformatie van NS op het NDOV loket

NS GROTE SCHERMEN PAKKET

Vertrektijden en opstapplaatsen 4 april bus naar Brussel 05.20 uur