Bouwen aan
samenwerking
Lerend arrangeren
Auteurs Ben Kokx, Henk Wesseling en
Léon Sonnenschein
Over de auteurs
2
Bouwen aan publieke arrangementen
Ben Kokx heeft een rijke ervaring als procesmanager, projectleider en adviseur in het
publieke en semipublieke domein. Hij houdt
zich vooral bezig met het begeleiden van
processen rondom het ontwerpen en bouwen
van (samenwerkings-)arrangementen tussen
organisaties in verschillende ketens. Deze
arrangementen zijn uiteenlopend qua
karakter, zoals: het op- en inrichten van
nieuwe (regionale of keten-)organisaties, het
maken van convenanten, allianties of centrumconstructies, het verzelfstandigen van
organisatieonderdelen, herindeling en fusie.
Daarnaast begeleidt hij organisaties en
samenwerkingsverbanden in hun oriëntatie op
verbetering van de governance, de besturing
en de inrichting. Het snijvlak van de bestuurlijke en de ambtelijke organisatie en de
samenhang ertussen is daarbij altijd een
belangrijk thema. Ben Kokx won de Adviesprijs
2008 van de Raad van OrganisatieAdviesbureaus voor uitvoering van de meest
innovatieve en baanbrekende adviesopdracht
in het publiek domein. Voorbeelden van
publicaties van hem zijn “Op de Schop”; over
waarom reorganisaties nodig zijn en hoe deze
het beste kunnen worden uitgevoerd.
Henk Wesseling was tot 2009 gemeentesecretaris van Dordrecht en mede richtinggevend bij
de ontwikkeling van de Drechtstedenorganisatie. Daarvoor vervulde Henk Wesseling
een aantal leidinggevende functies in het
publieke domein, zoals die van onderzoeksdirecteur bij de Algemene Rekenkamer. De
afgelopen periode is hij met name betrokken
bij complexe transformaties en de leerprocessen waarmee die gepaard gaan, zoals de
verbetering van informatieveiligheid overheidsbreed (oprichting taskforce informatieveiligheid) en de ondersteuning vanuit de VNG
van bestuurders bij het versterken van de
verbinding tussen werkgevers en werkzoekenden zoals die nu met de Participatiewet verder
vorm krijgt. Henk Wesseling publiceert
regelmatig, waaronder in 2012 in het wetenschappelijke tijdschrift Bestuurskunde over
stedelijke problematiek.
Léon Sonnenschein was van 2003 tot 2008
programmamanager van het innovatieprogramma InAxis van het ministerie van
Binnenlandse Zaken. Daarvoor werkte Léon
Sonnenschein onder andere als programmaleider bij de gemeente Rotterdam en als interimdirecteur bij een ngo. De afgelopen tien jaar
was hij betrokken bij talrijke (experimentele)
samenwerkingsverbanden, van intergemeentelijke shared services tot ketensamenwerking
op het gebied van strafrecht, werk & inkomen
en multiprobleemgezinnen.
Momenteel werkt hij als zelfstandig interimen procesmanager aan complexe vernieuwings- en samenwerkingsvraagstukken in de
publieke sector. Hij is in die rollen o.a.
betrokken bij de decentralisaties in het sociale
domein. Léon publiceert regelmatig.
Publicaties van hem zijn o.a. “Shared services,
nieuwe vormen van krachtenbundeling bij
gemeenten”, en “Ketenunits, grip krijgen op
publieke ketens”.
De drie auteurs zijn ontwikkelaar en kerndocent van de bouwplaats voor
samenwerkingsarrangementen.
Deze bouwplaats wordt begeleid door
Platform31.
Bouwen aan publieke arrangementen
3
Inhoudsopgave
4
Bouwen aan publieke arrangementen
Inleiding: Een bouwplaats voor samenwerking 6
1
Over arrangementen en arrangementen bouwen
1.1 Samenwerken én samengaan wordt de norm
1.2 Arrangementen
1.3 Aanleidingen voor arrangementen
1.4 Bouwarrangementen en bouwproces
10
11
11
14
15
2
Lerend arrangeren
2.1 Perspectief ontwikkelen, besluitvormig organiseren en interveniëren:
het dubbele ruitmodel 2.2 De fasering
2.3 Fase van agendavorming
2.4 Intentionele fase
2.5 Strategiefase
2.6 Planfase
2.7 Ontwerpfase
2.8 Implementatiefase
2.9Evaluatiefase
20
21
22
23
27
30
35
37
39
40
Veelvoorkomende praktijkproblemen
3.1 Veranderende omgeving 3.2 Veranderend deelnemersveld
3.3 Verschillende bouwopdrachten naast elkaar
3.4 Fasering als denkraam, aan besluitmoment altijd vasthouden
3.5 Verstoring van het evenwicht tussen inhoud, proces en relatie
44
45
45
46
46
48
3
4 Inhoud stuurt ookde beweging
4.1 Inhoud stuurt ook de beweging
4.2 Werk en inkomen als voorbeeld
4.3 Tot slot
50
51
51
54
Bouwen aan publieke arrangementen
5
Inleiding
6
Bouwen aan publieke arrangementen
Een bouwplaats voor samenwerking
In 2012 zijn er in Noord-Holland vijf bijeenkomsten
met projectleiders, procesmanagers, beleidsontwikkelaars en controllers van acht gemeenten georganiseerd.1 Aanleiding zijn de aanstaande decentralisaties in het sociale domein en het onderwijs:
• Begeleiding extramuraal van AWBZ (Rijk) naar
WMO (gemeenten).
• Jeugdzorg van provincies naar gemeenten.
• De Participatiewet: één regeling waarbij personen
met beperkt arbeidsvermogen in de toekomst
grotendeels onder verantwoordelijkheid van de
gemeente komen te vallen. Voorheen vielen
mensen met een beperkt arbeidsvermogen
voornamelijk onder rijksregelingen (WAO,
Wajong).
• Passend onderwijs. Dit is weliswaar geen
decentralisatie naar gemeenten, maar raakt wel
aan de andere drie. In dit geval verdwijnt de
indicatiestelling voor speciaal onderwijs, en
krijgen scholen een zorgplicht en een budget
waaruit ze ook speciaal onderwijs moeten
bekostigen.
Alle betrokkenen hebben bij hun eigen gemeente
een rol in het oppakken van één of meer van deze
decentralisaties. Zij zijn zich bewust van de
complexe opgave die hen wacht, en zij delen een
gevoel dat er meerwaarde kan zitten in het in
samenhang oppakken van de decentralisaties en in
samenwerking tussen gemeenten op onderdelen
van de decentralisaties. Zij beseffen ook, en dat is
een complicerende factor, dat elke gemeente
daarnaast individueel verantwoordelijk wordt voor
het op een goede manier organiseren van samenwerking tussen verschillende partijen ‘in de keten’.
Of beter gezegd ketens. Ketens die per beleidsveld
ook weer anders georganiseerd zijn en uit andere
partners bestaan.
die helpt bij het ontwikkelen van (gezamenlijke)
handelingsperspectieven, bij de keuze om op
onderdelen wel of niet met andere gemeenten of
ketenpartners samen te werken en/of samen te
gaan, en bij het arrangeren van het proces daarnaar
toe.
De 2e bouwplaats was ook voor ons als ontwikkelaars3 van de gebruikte methodiek een ‘echte’
bouwplaats. Een bouwplaats waarin we met de
deelnemers de opgave waar zij voor staan verder
hebben kunnen onderzoeken. In de soms intensieve discussies die daar ontstonden, zagen we onze
eigen methodiek ter discussie gesteld, uitgedaagd
en verrijkt. De bouwplaats heeft ons daardoor ook
een dieper inzicht gebracht in arrangementen, in
het proces van arrangementen bouwen, en daarmee
in onze eigen methodiek.
Op basis van het gezamenlijke leerproces in de
bouwplaats hebben wij deze publicatie geschreven.
Een publicatie als handreiking voor procesmanagers
die een centrale rol vervullen in het in goede banen
leiden van het bouwproces van arrangementen. We
maken uitgebreid gebruik van voorbeelden. Vaak
voorbeelden bewust iets op afstand van de huidige
decentralisaties, omdat afstand tot de inhoud helpt
bij het ontdekken van patronen die zo kenmerkend
zijn voor het bouwen van arrangementen.
De bijeenkomsten vinden plaats onder de noemer
‘Bouwplaats voor samenwerkingsarrangementen’
en worden begeleid vanuit Platform312. Het is een
experimentele bouwplaats waarin de deelnemers
worden meegenomen in een aanpak die behulpzaam kan zijn bij het vinden van een weg in de
opgave die hen wacht. Dat wil zeggen een aanpak
1
2
De deelnemende gemeenten zijn Aalsmeer, Amstelveen,
Bloemendaal, Haarlem, Haarlemmermeer, Heemstede,
Ouder-Amstel, en Uithoorn.
Voorheen (tot 1 juli 2012) Nicis Institute.
3
De ontwikkelaars zijn Ben Kokx (organisatieadviseur en
partner bij KokxdeVoogd), Léon Sonnenschein (zelfstandig
interim-manager), en Henk Wesseling (organisatieadviseur
Berenschot).
Bouwen aan publieke arrangementen
7
Leeswijzer: Een publicatie voor procesmanagers
Daar sta je dan als procesmanager. Met de opdracht
om de transitie in het sociale domein in goede
banen te leiden. Om nieuwe samenwerkingen te
smeden, nieuwe arrangementen te bouwen. Met
collega-gemeenten in de regio, en met partners in
de uitvoering. Waar begin je?
We beginnen deze publicatie met de taaie kost in de
vorm van wat theorie. In hoofdstuk 1 staan we
uitgebreid stil bij het begrip ‘arrangement’ en
hieraan gerelateerde begrippen als arena’s en
coalities. In hoofdstuk 2 gaan we in op het
bouwproces van arrangementen vanuit het
perspectief van de procesmanager. Elke paragraaf
sluiten we af met implicaties, valkuilen en tips.
Hoofdstuk 2 komt wellicht wat schematisch over,
onder andere door de daarin gehanteerde fasering.
Dat maken we ruimschoots goed in hoofdstuk 3,
waar we uitgebreid ingaan op de weerbarstige
werkelijkheid. De hick-ups, onverwachte ontwikkelingen in de omgeving, wisseling van personen en
ander ongemak dat de procesmanager op zijn pad
zoal tegen kan komen en dat het werk van procesmanager zo fascinerend maakt. In hoofdstuk 4
sluiten we af met een praktijkvoorbeeld van het
bouwen van een arrangement, dat de cyclus van de
gefaseerde aanpak die we in hoofdstuk 2 uitwerken
helemaal doorlopen heeft. We hebben daarvoor de
ontwikkeling van de werkgeversdienstverlening
genomen. Door af te sluiten met een concrete casus
proberen we de modelmatige beschrijving van het
bouwproces van een samenwerkingsarrangement
voor de lezer meer handen en voeten te geven. We
illustreren zo ook dat er voor complexe opgaven in
het publieke domein geen eenvoudige oplossingen
zijn, maar dat een gestructureerde manier van
werken wel helpt om tot werkbare resultaten te
komen. En we illustreren dat het bouwproces ook
mede afhangt van ‘wat en waarom’ je bouwt. Een
ambtelijke fusie, of bijvoorbeeld een keten van
bestaande organisaties herinrichten, eist deels
andere technieken en materialen.
8
Bouwen aan publieke arrangementen
Bouwen aan publieke arrangementen
9
1
10
Over arrangementen
en arrangementen
bouwen
Bouwen aan publieke arrangementen
1.1 Samenwerken én
samengaan wordt de norm
Samenwerking en samengaan is in het publieke
domein aan de orde van de dag. Werd tot begin deze
eeuw de oplossing voor een probleem vaak gezocht
in het oprichten van een nieuwe organisatie – iets
dat nog steeds effectief kan zijn – vandaag de dag is
een gangbare redenering dat de complexiteit van
vraagstukken vooral vraagt om flexibiliteit en het op
een slimme manier verbinden van activiteiten over
de grenzen van organisaties heen. Zeker in het
publieke domein, waar soms heel verschillende
taken aan elkaar verbonden moeten worden om een
maatschappelijk resultaat te bereiken, is dit ‘slim
verbinden’ de norm. Soms leidt samenwerking
alsnog tot fusie, of tot het oprichten van een
gezamenlijke organisatie als een shared service of
ketenunit. Samengaan doe je pas als dat voordelen
oplevert boven slim samenwerken vanuit bestaande
verbanden. Of er nou sprake is van samenwerken of
van samengaan, altijd is er de noodzaak om te
bouwen aan die slimme verbindingen die leiden tot
vernieuwing van wat we een ‘publiek arrangement’
noemen. En altijd is er een procesmanager die aan
de lat staat om dit proces van bouwen te organiseren. Een bouwproces waarin de optimale oplossing
boven moet komen, vorm moet krijgen en
uiteindelijk geïmplementeerd moet worden. En die
vaak alweer geëvalueerd wordt voordat de bouwplaats de fase van consolidatie bereikt heeft. Zo gaat
dat. Voor deze procesmanager en natuurlijk voor
wie er verder maar bij betrokken zijn, schreven we
dit boekje over bouwen aan arrangementen en de
bouwplaats daarvoor.
1.2
Arrangementen
1.2.1
Arrangementen: wat (ver)bouw je eigenlijk?
Je moet als procesmanager wel weten wat je wilt
bouwen. In dit eerste hoofdstuk volgen dan ook
enige algemene omschrijvingen, zodat we weten
waar we het over hebben. Publieke arrangementen,
waar deze publicatie over gaat, richten zich op een
maatschappelijke vraag: een behoefte zoals zorg,
veiligheid, of bescherming van het land tegen het
water. We spreken wel van maatschappelijke
functies waarin mensen met elkaar in een publieke
behoefte voorzien.
In een publiek arrangement krijgt het werken aan maatschappelijke vraagstukken en de realisatie van bijbehorende
behoeften vorm. Dit gebeurt op basis van afspraken, (informele)
regels, middelen en omgangsvormen die daarvoor nodig en
beschikbaar zijn.
Een ‘eenvoudig’ arrangement: afvalinzameling
Arrangementen zijn al aan de orde bij verrassend
eenvoudige vraagstukken, een voorbeeld daarvan
is de afvalinzameling binnen gemeenten. In dit
geval is er sprake van een arrangement tussen
wetgever, gemeente, burgers, afvalbedrijven,
kringloopbedrijven, en detailhandel. De wetgever
bepaalt dat gemeenten verantwoordelijk zijn voor
het op een doelmatige wijze ophalen van afval,
een verantwoorde wijze van verwerking van het
afval en geeft de gemeente het recht een heffing
daarvoor in te stellen. De gemeente geeft verder
vorm aan die verantwoordelijkheid. Zij sluit
contracten af met afval- en kringloopbedrijven,
om ervoor te zorgen dat het afval ook daadwerkelijk wordt ingezameld en ziet erop toe, al dan niet
gedelegeerd naar andere instanties, dat verwerking op een verantwoorde manier plaatsvindt.
Veel gemeenten hebben ook nog een aparte
regeling voor oud papier, om verenigingen in staat
te stellen extra inkomsten te genereren door
oudpapieracties. En steeds vaker speelt de
detailhandel een rol bij de inzameling van
batterijen en elektronica.
Burgers en bedrijven maken ook deel uit van het
arrangement. Zij bieden hun afval op regelmatige
tijden aan op een vooraf vastgestelde manier,
laten vuilnis niet vrij rondslingeren en bieden
gevaarlijk afval apart aan op daarvoor ingerichte
punten. De afvalarrangementen functioneren in de
meeste gemeenten naar behoren. Vuilnis wordt
voor het overgrote deel netjes aangeboden en
ingezameld. Veel mensen brengen hun chemisch
afval netjes weg, verenigingen genereren extra
inkomsten uit oudpapierinzameling, en mensen
met een smalle beurs en verzamelaars kopen
spullen in de kringloopwinkel.
Het arrangement functioneert deels op basis van
wetgeving, gemeentelijke verordeningen en
contracten. Maar het functioneert vooral door de
bereidheid van burgers en bedrijven om mee te
werken aan de afspraken tussen gemeenten en
afvalbedrijven. Welbegrepen eigenbelang speelt
daarin een rol (schone wijk), maar ook acceptatie
van de systematiek die wordt gehanteerd en
ouderwetse burgerzin.
Bouwen aan publieke arrangementen
11
(Ver)bouwen van een publiek arrangement heeft als
doel om een beter resultaat te bereiken om aan de
maatschappelijke vraag te voldoen. Bijvoorbeeld
meer mensen aan het werk of minder jongeren in
de zware jeugdzorg. Soms dient samenwerking met
name organisatiedoelen zoals lagere kosten, of
betere ICT-voorzieningen.
Als procesmanager heb je bij dat (ver)bouwen te
maken met de geschreven regels die onder andere
vorm krijgen door wettelijk vastgelegde verantwoordelijkheden en bevoegdheden en door formele
afspraken of contracten. Je hebt ook te maken met
de informele regels die vorm krijgen door de
persoonlijke stijl van actoren in het netwerk,
onderlinge beelden (al dan niet gebaseerd op
eerdere ervaringen), macht en belangen. Je hebt
altijd te maken met verschillende partijen (organisaties, (belangen)groepen, individuen) en met
verschillende functionele rollen (bestuur, gezag,
leverancier, burger, financier, cliënt). Partijen delen
vaak – maar niet altijd – het besef dat ze elkaar
nodig hebben om hun eigen doelen te verwezenlijken en om het ‘hogere’ maatschappelijk belang of
hun eigen belang te dienen. De zorgverzekeraar, de
zorgconsument, de overheid; ze spelen allemaal
een rol en streven hun belang na in een ingewikkeld
speelveld van verhoudingen. De complexiteit wordt
vergroot doordat er vrijwel altijd sprake is van
ambigue gerichtheid van waarden en belangen.
Sommige partijen hechten meer aan zorg en
gelijkheid, anderen meer aan maatschappelijk nut
en verdienste naar inspanning en soms handelen
partijen geheel gericht op hun eigenbelang. Die
ambiguïteit leidt tot spanningsvelden, conflicten,
en verschillende perspectieven op wat de optimale
oplossing is.
Dat maakt het bouwen aan publieke arrangementen
voor jou als procesmanager tot een lastige zaak. We
onderscheiden in deze publicatie twee typen
arrangementen: het organisationele arrangement
en het ketenarrangement. Bij organisationele
arrangementen bouwen partijen samen een nieuwe
organisatie, waarin zij eigen taken en middelen
inbrengen en waarvan zij eigenaar worden,
bijvoorbeeld de Regionale Uitvoeringsdiensten op
het terrein van vergunningverlening en handhaving. Bij ketenarrangementen maken organisaties
afspraken over de samenwerking in de keten, maar
voeren de taken uit vanuit hun eigen organisaties,
zoals de samenwerking tussen gemeenten en UWV
bij de werkgeversbenadering voor de arbeidsmarkt.
12
Bouwen aan publieke arrangementen
Bij organisationele arrangementen ontstaat er een
nieuwe ordenende hiërarchie, bij ketenarrangementen blijft de wederzijdse afhankelijkheid
bestaan. Dat sluit overigens niet uit dat ook in de
keten uiteindelijk organisaties samengaan; ze
blijven dan echter onderdeel van een keten. In de
praktijk is vaak sprake van mengvormen.
De samenwerking tijdens het (ver)bouwen kan dus
tot veelsoortige resultaten leiden, want publieke
arrangementen kunnen veel vormen aannemen. Bij
organisationele arrangementen zijn dat onder
andere gemeenschappelijke regelingen, stichtingen
of coöperaties, shared services en ketenunits. Bij
ketenarrangementen is er vaak sprake van convenanten, regiegroepen, programma’s en netwerken.
Steeds vaker zien we ook combinaties daarvan.
1.2.2
Sturingsrelaties in arrangementen
Zoals gezegd, als procesmanager moet je weten wat
te bouwen. In de vorige paragraaf bleek dat een
publiek arrangement zich kenmerkt door allerlei
formele en informele regels op basis van verhoudingen, bevoegdheden, omgangsvormen en middelen.
Je kunt die regels ook zien als sturingsrelaties
waarin allerlei middelen aangewend worden door
actoren die hun doel willen bereiken. Die regels
geven dus richting aan ons eigen gedrag en we
proberen het gedrag van anderen ermee te
beïnvloeden. En dat geheel van sturen op gedrag
zou moeten leiden tot dat zo gewenste optimale
resultaat. Dat is vaak een ander resultaat dan de
individuele deelnemers zouden willen. De zorgconsument wil, liefst gratis, de beste zorg.
Maatschappelijk gezien, moet wellicht eerder een
redelijke bijdrage van iedere consument voor goede
zorg tot stand komen. Werkgevers willen best, met
financieel voordeel, mensen met een afstand tot de
arbeidsmarkt in dienst nemen. Het arrangement
moet zo werken dat uiteindelijk maximale doorstroom naar regulier werk plaatsvindt. Als
procesmanager moet je dus aan die sturing bouwen.
Maar om welke sturing kan het dan gaan?
Niets is ingewikkelder dan sturen, maar een
eenvoudig onderscheid is het volgende. Er zijn ten
eerste hiërarchische sturingsrelaties. De wetgever ten
opzichte van gemeenten bijvoorbeeld, of een
wethouder ten opzichte van de eigen sociale dienst.
In de hiërarchische sturingsrelatie is het uitoefenen
van gezag door middel van het stellen van regels en
sanctionering het dominante instrument. Sturing
met geld heet dan vaak subsidie en communicatie is
meer overtuigen dan dialoog. Een tweede type zijn
de contractuele sturingsrelaties. Deze zijn te typeren als
marktachtig, of vraag-aanbodrelaties. Er is in ieder
geval sprake van vastgelegde rechten en verplichtingen over en weer, bijvoorbeeld een contract van een
gemeente met een re-integratiebedrijf, een
inkooprelatie met een welzijnsinstelling, of een
contract tussen zorgverzekeraars en zorgconsumenten. Wat te zeggen van de energiemarkt, die
nauwelijks meer publiek lijkt, maar ontzettend
belangrijke publieke regulering kent. Regels en
dwang zijn erop gericht het spel van vraag en
aanbod goed te laten verlopen, bijvoorbeeld door
de Voedsel- en warenautoriteit. Communicatie is
met name gericht op transparantie zodat vraag en
aanbod hun werk kunnen doen.
Tot slot kennen we de vrijwillige sturingsrelaties. Deze
hebben als basis ‘samenwerking’: gemeenten die
samenwerken op de gebieden van arbeidsmarkt,
politie, en maatschappelijk werk; gemeente en
zorginstellingen die samenwerken in wijkzorgteams; kennisnetwerken waarin verschillende
instituten good practices uitwisselen en ontwikkelen. Soms worden afspraken wel vastgelegd, maar
de drive van vrijwillige samenwerking is een andere
dan bij de contractrelatie.
Elk type sturingsrelatie heeft ook zijn eigen
modaliteiten om over te onderhandelen. Bij de
hiërarchische sturingsrelatie is er de mogelijkheid
om over machtsposities te onderhandelen
bijvoorbeeld door tegenmacht op te bouwen. Bij de
marktachtige, contractuele sturingsrelatie zijn er
mogelijkheden tot onderhandeling over rechten en
verplichtingen, prestatie en beloning en over
uitvoeringsmodaliteiten. Bij de vrijwillige sturingsrelatie is er vooral de mogelijkheid om over elkaars
motivatie en commitment te spreken en van daaruit
de gemaakte afspraken te bevestigen of te
veranderen.
Bij arrangementen, en met name tijdens het
bouwproces van arrangementen, spelen complexe
mengvormen van deze sturingsrelaties meestal een
rol. Een uitkeringsgerechtigde die een voorlopige
arbeidsovereenkomst aangaat handelt soms deels
onder de dreiging van intrekking van de uitkering
(hiërarchisch, maar met afspraken over geld), gaat
een contract aan met een bedrijf met een begeleidingstraject (contractueel, maar met dreiging van
verlies van uitkering) en krijgt tamelijk dwingende
hulp van een cliëntenorganisatie om zijn positie
goed te verdedigen (vrijwillig, met machtsaanwending). Ook in situaties waarin in principe sprake is
van vrijwillige samenwerking, zoals dat bij de
decentralisaties veelal het geval zal zijn, zullen dus
elementen van contractuele en hiërarchische
sturingsrelaties een rol spelen. Een kapitaalkrachtige partner kan bijvoorbeeld zijn ‘marktmacht’
inzetten om zijn zin te krijgen over een bepaalde
wijze van uitvoering. De zogenaamde ‘social return
on investments’ is daar een mooi voorbeeld van;
aanbesteding door de gemeente met als voorwaarde
om aan mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt werk te verschaffen. Het gebruik van macht in
een vrijwillige samenwerking kan in sommige
gevallen negatieve invloed hebben op de onderlinge
relaties. Maar het kan soms ook uitstekend werken
om een patstelling te doorbreken. Het is aan de
procesmanager om daarop te anticiperen in het
bouwproces, de risico’s van zo’n interventie in te
schatten voor het proces als geheel en als het nodig
is proberen deze voor te zijn, of later reparatiewerkzaamheden te verrichten.
1.2.3
Arrangementen zijn dynamisch
Arrangementen zijn dynamisch, net als de maatschappelijke vraagstukken waar ze een oplossing
voor proberen te zijn. Ze kennen fasen van relatieve
stabiliteit, maar verschuivingen in het vraagstuk of
in de omgeving van één van de spelers kunnen
leiden tot nieuwe dynamiek waarbij verhoudingen
zich opnieuw moeten zetten. Als procesmanager zal
je voortdurend attent moeten zijn op deze
dynamiek.
ICT samenwerkingsverband
In 2002 besluit een aantal kleine gemeenten
om een gezamenlijke shared service op te
richten op het gebied van ICT. Er is brede
overeenstemming op zowel politiek, bestuurlijk
als ambtelijk niveau en de shared service groeit
binnen een paar jaar uit tot één van de meest
succesvolle voorbeelden in Nederland. Meer
gemeenten treden toe en worden succesvol
geïntegreerd. Als gevolg van een fusiegolf in de
regio treden er rond 2011/2012 veranderingen
op in de constellatie binnen het samenwerkingsverband. Een van de nieuwe gemeenten
die ontstaat is qua omvang duidelijk groter dan
de rest. Er treedt ook een verandering van
gedrag van individuen op die zich anders
manifesteren in het samenwerkingsverband.
Bouwen aan publieke arrangementen
13
Er ontstaat een roep in één van de gemeenteraden om te bezuinigen op de apparaatskosten van het samenwerkingsverband, ongeacht
de besparingen die het samenwerkingsverband ook genereert door bijvoorbeeld
goedkopere inkoop. Kortom: er ontstaat een
andere dynamiek die het bestaande succesvolle arrangement ter discussie stelt.
Verhoudingen moeten zich opnieuw zetten. De
gemeenschappelijkheid van de eerste negen
jaar maakt plaats voor belangenstrijd. Het
leidt er onder andere toe dat een van de
deelnemers uit het verband stapt, dat er
veranderingen optreden in spelers en dat de
grotere fusiegemeente een zwaarder stempel
drukt op de samenwerking.
1.3 Aanleidingen voor
arrangementen
De aanleiding om een samenwerkingsarrangement
te gaan bouwen, of om een bestaand arrangement
te verbouwen, kan verschillend van aard zijn. Als
procesmanager moet je je goed bewust zijn van wat
de achterliggende motivatie is van de opdracht tot
(ver)bouw van een arrangement. Twee veelvoorkomende aanleidingen zijn strategische verschuivingen en optimalisering van kwaliteit en efficiency.
1.3.1
Strategische verschuivingen
De decentralisaties in het sociale domein die nu op
gemeenten afkomen zijn een typisch voorbeeld van
een strategische verschuiving die aanleiding vormt
tot het bouwen van nieuwe en verbouwen van
bestaande arrangementen. De achterliggende
redenen van zo’n strategische verschuiving kunnen
divers zijn, maar vaak is er sprake van een breed
gevoel in de samenleving en de politiek dat de
manier waarop de betreffende publieke taak wordt
uitgeoefend niet meer past bij deze tijd. Er is
behoefte aan ‘een ander paradigma’. Dat zien we nu
gebeuren in het sociale domein met name in de
jeugdzorg. Een aantal jaren geleden zagen we dat bij
werk en inkomen. De paradigmashift daar was een
verschuiving van nadruk op inkomensondersteuning naar nadruk op maatschappelijk participeren.
14
Bouwen aan publieke arrangementen
Huidige arrangement in de jeugdzorg
Het huidige arrangement in de jeugdzorg
kenmerkt zich door de grote verscheidenheid
aan financieringsstromen en actoren die
sturing uitoefenen op (delen van) de jeugdzorg. Een deel van de zorg voor jongeren
wordt gestuurd en gefinancierd vanuit het Rijk.
Een ander deel wordt gestuurd en gefinancierd
vanuit de provincies, een ander deel vanuit de
gemeenten. Daarnaast speelt dat in circa vijf
procent van de gevallen, waarbij echt sprake is
van grote problemen, het probleem van de
jongere of het kind dat het gevolg is van een
breder probleem in de thuissituatie, verslaving
bij ouders, generationele werkloosheid en
andere problemen. Een aanpak vanuit de
verschillende betrokken disciplines leidt vaak
tot versnippering en interventies die niet
effectief zijn, omdat ze maar één aspect van de
problematiek in acht nemen. Een integrale
aanpak – één gezin, één plan, één budget –
biedt perspectieven op veel effectievere
interventies. Veel gemeenten hebben speciale
ketensamenwerkingsverbanden ontwikkeld
om zo’n integrale aanpak te realiseren, maar
de veelheid van financieringsstromen en
sturingsinterventies staat een effectieve
aanpak in de weg. Vandaar de roep om de
verantwoordelijkheid voor de jeugdzorg in één
hand én dichter bij de mensen te organiseren.
Bij strategische verschuivingen treden er fundamentele veranderingen op in de verhoudingen tussen
spelers in een bepaald domein. In het geval van de
decentralisaties gaat het om veranderingen in
verantwoordelijkheden die verschuiven van
provincies naar gemeenten en van het Rijk naar
gemeenten; om verschuivingen in rollen waarbij
sommige spelers zoals de provincie zelfs helemaal
van het toneel lijken te verdwijnen; om veranderingen in geldstromen die ertoe moeten leiden dat met
minder geld hetzelfde, of zelfs meer wordt
gepresteerd in de uitvoering; om veranderingen in
de relaties tussen opdrachtgevers, toeleveranciers
van voorzieningen, regisseurs, en cliënten, waarvan
op voorhand nog niet duidelijk is hoe die zich
zullen uitkristalliseren. Omdat de decentralisaties
ook inhoudelijke vernieuwingen beogen in de
verschillende domeinen, zullen er veranderingen
optreden in methoden en procedures waarvan ook
op voorhand niet duidelijk is hoe die eruit komen te
zien.
Strategische verschuivingen zetten de bestaande
– min of meer stabiele – arrangementen tussen de
actoren op hun kop. Bij de decentralisaties in het
sociale domein, is de gemene deler dat gemeenten
aan zet zijn om de nieuwe arrangementen vorm te
geven, binnen (nog schuivende) wettelijke en
financiële kaders. Arrangementen die een nieuw
kader scheppen voor inhoudelijke oplossingen, en
het realiseren van die oplossingen door sturing,
organisatie en samenwerking.
1.3.2
Optimalisering van kwaliteit en efficiency
De tweede aanleiding voor bouwen of verbouwen
van arrangementen die we hier bespreken, is de
optimalisering van kwaliteit en efficiency.
Voorbeelden hiervan zijn de intergemeentelijke
shared services, waarbij gemeenten bijvoorbeeld
een gezamenlijke ICT-organisatie opzetten. Een
ander voorbeeld is het organiseren van ketenregie,
om ervoor te zorgen dat de verschillende partijen,
die allemaal een steentje bij moeten dragen aan een
maatschappelijk resultaat, beter gaan samenwerken. Arrangementen waarbij optimalisering de
aanleiding is, zijn overzichtelijker dan strategische
verschuivingen, omdat de oplossingsrichting vaak
bekend is. Dat wil niet zeggen dat proces daardoor
altijd eenvoudiger verloopt. Ook bij relatief
overzichtelijke vraagstukken kunnen zaken als
belangen, macht en vertrouwen en wantrouwen
behoorlijke impact hebben op het proces.
Servicecentrum Drechtsteden
De zes Drechtsteden hadden een aantal
uitvoeringstaken regionaal georganiseerd en
constateerden vervolgens dat het bij de
gemeenten blijven beleggen van de ondersteunende taken tot suboptimale oplossingen en
het risico van dubbelingen leidde. Er werden
kansen gezien om door bundeling van de
ondersteunende taken op regionaal niveau tot
meer doelmatigheid te komen bij de uitvoering
van die taken. Bovendien kon de kwaliteit
toenemen, wat doorwerkte naar de kwaliteit
van uitvoering van de primaire taken. Er werd
op regionaal niveau een Servicecentrum
opgericht dat ten dienste staat van de gemeenten en de eigen regionale organisatie. Op
termijn lag daarmee een besparing van circa vijf
miljoen euro per jaar in het verschiet. Deze is
uiteindelijk ook gehaald – zij het – op een later
moment.
1.4 Bouwarrangementen en
bouwproces
1.4.1
Een bouwarrangement
Als procesmanager moet je je dus bewust zijn van
‘wat’ je bouwt en ‘waarom’ (aanleiding) je bouwt.
In deze publicatie staat centraal dat het bouwen van
een arrangement ook vraagt om een arrangement
voor het bouwen zelf. ‘Hoe willen we bouwen’,
‘welke stappen zien we voor ons’, ‘waar beginnen
we mee’ en ‘hoe gaan we met elkaar om tijdens het
bouwproces’.
Starten zonder bouwarrangement
In de bouwplaats, zoals in de inleiding
genoemd, was de 100.000+ gemeente de
initiator van de bijeenkomsten, vanuit het
gevoel dat samenhang tussen de decentralisaties en samenwerking met andere gemeenten
meerwaarde kon hebben. Daarbij speelde ook
nadrukkelijk het eigenbelang een rol. Twee
kleinere gemeenten hadden al besloten om
samen op te trekken, vanuit de goede ervaringen in het verleden. Samenwerking in een
groter geheel was voor hen nog niet zo voor de
handliggend. Een andere gemeente kwam
vooral kijken en weer twee andere gemeenten
deden mee vanuit het besef dat ze ‘iets’ in
breder verband moesten. Geen van de
deelnemers had een duidelijke bestuursopdracht. En er was geen beeld hoe men met
elkaar het proces wilde doorlopen.
Er was in die beginsituatie soms sprake van
twijfel bij deelnemers over elkaars intenties.
Soms ontstond irritatie over agenda’s, tempo
en prioriteiten. Terwijl de een al een oplossing
in het hoofd had, wisten de anderen nog niet of
ze überhaupt wel wilden samenwerken.
Daarnaast was er verwarring over het doel van
de bouwplaats. Over welk(e) arrangement(en)
gaan we het hebben? Over samenwerkingsarrangementen tussen gemeenten, over het
bouwen van ketenarrangementen met
toeleveranciers, of over het geheel van
arrangementen dat we nodig hebben om de
decentralisaties in goede banen te leiden? Ook
was er een sterke oriëntatie op inhoud die de
ruimte voor het proces en de relationele
aspecten soms verdrong.
Bouwen aan publieke arrangementen
15
De bouwplaats uit het kader was weliswaar een
cursussetting, desalniettemin laat het voorbeeld
zien hoe fragiel de situatie in het begin kan zijn. Met
elkaar afspraken maken over een bouwarrangement, zowel met betrekking tot het proces als het
onderwerp dat aan de orde is, is de eerste stap in het
ontwikkelen van een gezamenlijk
handelingsperspectief.
Door het maken van een bouwarrangement
organiseer je als het ware de ruimte om gezamenlijk
te verkennen, gezamenlijk betekenis te geven aan
een nieuwe opgave en samen te leren op inhoud,
relatie en proces. Daar gaan de twee volgende
hoofdstukken over. In het laatste hoofdstuk komt
die relatie met ‘wat en waarom’ je bouwt meer
centraal te staan.
1.4.2
Het bouwproces: handvatten voor een
bouwarrangement
Het bouwen en verbouwen van arrangementen, zoals
nu aan de orde bij de decentralisaties in het sociale
domein, speelt zich af in een complex veld. Soms zal
het je als procesmanager duizelen van de onverwachte wendingen in het proces en zul je je verbijsterd
afvragen wat wijsheid is. Juist dan, zo leert de
praktijk, biedt inzicht in de processen die spelen en
de fasen die je tijdens het bouwproces kunt onderkennen, houvast. Ook, of misschien wel juist, als die
fasen door elkaar heen lopen. In deze paragraaf
geven wij een doorkijk in die processen en fasering,
die in feite de basis vormen van je bouwarrangement.
In hoofdstuk 2 gaan we hier uitgebreider op in.
De processen: Perspectief ontwikkelen, besluiten
en interveniëren
Tijdens het bouwen van arrangementen grijpen drie
processen op elkaar in (zie figuur 1).
Figuur 1. Proces van arrangementenbouw
16
Bouwen aan publieke arrangementen
De groene lijn is het proces van de inhoudelijke
perspectiefontwikkeling. Hierin zijn de inhoudelijke mensen van de verschillende actoren met
elkaar aan de slag om stapsgewijs mogelijke
oplossingsrichtingen te verkennen en ontwikkelen.
De rode lijn is het proces van besluitvorming. Hier
zijn de bestuurders aan zet om gezamenlijkheid in
opvattingen en interpretatie op te bouwen en om
de onderlinge relaties in het te bouwen arrangement te ontwikkelen. Op bepaalde punten in het
proces zullen ze tot formele afspraken komen over
de ontwikkelde handelingsperspectieven en
aangeven welke oplossingsrichtingen in een
volgende fase verder worden onderzocht of
uitgewerkt.
De blauwe lijn geeft de procesinterventies aan. Dit
is de lijn waarop jij als procesmanager acteert. Je
zorgt voor een goede verbinding tussen het
inhoudelijk proces en het besluitvormingsproces. Je
zorgt er ook voor dat er in beide lijnen sprake is van
‘een lerende voortgang’. Een cruciaal aspect van
jouw werk is het bouwen aan vertrouwen op zowel
het niveau van de bestuurders als op het niveau van
de inhoudelijke beleidsontwikkelaars en uitvoerenden. Daarbij mag het er in de beginfase best stevig
aan toe gaan, maar gaandeweg moeten mensen het
vertrouwen krijgen dat ze met elkaar een goed
maatschappelijk resultaat kunnen en willen
bereiken.
In de bouwplaats met de acht gemeenten bleek dat
het belangrijk is om het onderscheid tussen de drie
lijnen goed te blijven maken. De besluitvormingslijn is meestal helder afgebakend. Daar zijn de
bestuurders aan zet, vaak subtiel geregisseerd door
de ambtelijke procesmanager. De meeste problemen treden op als de lijn van de inhoudelijke
perspectiefontwikkeling en de proceslijn te veel
gaan samenvallen. Inhoudelijke gedrevenheid kan
dan de aandacht voor het proces en het bouwen aan
relaties in de weg gaan zitten, terwijl het evenwichtig aandacht besteden aan inhoud, proces en relatie
de kern vormt voor het succesvol bouwen aan
samenwerkingsarrangementen. In de meeste
gevallen is het daarom goed om de rol van procesmanager en inhoudelijk perspectiefontwikkelaar te
scheiden, waarbij de procesmanager uiteraard
affiniteit moet hebben met de inhoud. Een tweede
oorzaak van problemen kan zijn dat de procesmanager te weinig voeling houdt met het bestuurlijke
besluitvormingsproces. Oog hebben voor posities,
belangen en zorgen bij bestuurders en gevoel voor
de mogelijke impact van ontwikkelingen in de
omgeving van actoren, op jouw proces van
arrangementenbouw is cruciaal.
De fasen: van agenderen en intentie tot implementeren en evalueren
Het meest structurerende element in het bouwproces is de fasering en de duidelijke markering van
begin en eind van elke fase, door een beslisdocument en besluit. Deze fasering is weergegeven in
het onderstaande zogenaamde ‘dubbele ruitmodel’.
Het gaat om verschillende fasen, die steeds met een
bepaalde systematiek van procesmanagen doorlopen worden. Er zijn twee figuren weergegeven, in
de eerste zijn de verschillende fasen weergegeven en
in de tweede is de systematiek die per fase gevolgd
wordt vergroot weergegeven.
0. AGENDAVORMING
GROEN LICHT VOOR VERDER WERKEN
LEREN EN
COALITIEVORMING
1. INTENTIONELE FASE
2. STRATEGIEFASE
BESTUURSOPDRACHT VASTGESTELD
ARENAVORMING
3. PLANFASE
4. ONTWERPFASE
BESLUITVORMING
DEFINITIEF BESLUIT OVER
MAKEN ARRENGEMENT
PROCESINTERVENTIES
RESULTAAT
DOEL
RICHTINGGEVEND BESLUIT OVER
MAKEN ARRENGEMENT
BESLUIT OVER UITWERKING
ARRANGEMENT
WERKEND ARRANGEMENT
GEREALISEERD
5. IMPLEMENTATIEFASE
HAALBAARHEID
6. EVALUATIEFASE
BESLUIT OVER UITKOMSTEN
Figuur 2. Het dubbele ruitmodel, fasen en systematiek
Bouwen aan publieke arrangementen
17
Bij het maken van dit bouwontwerp zal vaak het
streven zijn de verschillende fasen opeenvolgend te
doorlopen, zoals in hoofdstuk 2 uitgebreid wordt
uitgewerkt. Dat is weergegeven in de onderstaande
derde figuur.
0. AGENDAVORMING
1. INTENTIONELE FASE
GROEN
LICHT
VOOR
VERDER
WERKEN
2. STRATEGIEFASE
BESTUURSOPDRACHT
VASTGESTELD
3. PLANFASE
RICHTINGGEVEND
BESLUIT
OVER
MAKEN
ARRANGEMENT
4. ONTWERPFASE
DEFINITIEF
BESLUIT
OVER
MAKEN
ARRANGEMENT
5. IMPLEMENTATIEFASE
BESLUIT
OVER
UITWERKING
ARRANGEMENT
6. EVALUATIEFASE
WERKEND
ARRANGEMENT
GEREALISEERD
STEEDS GROTERE MATE VAN DETAIL
Vaak lopen de fasen echter door elkaar zoals in
hoofdstuk 3 aan de orde komt. In hoofdstuk 4
komt tenslotte aan de hand van een concrete casus
aan de orde hoe het te bouwen arrangement die
fasering en invulling bepaalt.
1.4.3
De rol van procesmanager
De rol van procesmanager is nog lang niet
ingeburgerd bij gemeenten. Vaak wordt een
inhoudelijk medewerker gevraagd om als
projectleider of programmamanager op te treden.
Tijdens de bouwplaats bleek hoe belangrijk kennis
van de inhoud is voor een goede procesvoering bij
het bouwen van een arrangement. Maar het is de
kunst en vaardigheid van de procesmanager om
los te komen van die inhoud en de focus te
houden op het proces. Inhoudelijke kennis wordt
daarbij vooral benut om het proces op gang te
houden, weer vlot te trekken als het vast zit, en om
de inhoudelijke medewerkers uit de valkuil van
inhoudelijke stokpaardjes te trekken. In de
volgende hoofdstukken gaan we uitgebreid in op
de vaardigheden, tips en valkuilen van de
procesmanager. In hoofdstuk 4 laten we aan de
hand van een voorbeeld uit het domein Werk en
Inkomen zien dat je goede kennis van de inhoud
nodig hebt, om tot scherpe proceskeuzes te
kunnen komen en hoe je die kennis van de inhoud
dienstbaar kunt maken aan de voortgang van het
proces. Dat is een vaardigheid apart die een
belangrijke succesfactor is voor het bouwen van
arrangementen.
18
Bouwen aan publieke arrangementen
BESLUIT
OVER
UITKOMSTEN
Bouwen aan publieke arrangementen
19
2
20
Lerend arrangeren
Bouwen aan publieke arrangementen
Stel je bent procesmanager en hebt de opdracht een
samenwerkingsverband te smeden, te versterken of
te veranderen. Een fusie, of een keten- en netwerksamenwerking, een WGR-samenwerking, of een
alliantie. Waar krijg je mee te maken?
2.1 Perspectief ontwikkelen,
besluitvormig organiseren en
interveniëren: het dubbele
ruitmodel
Je krijgt als procesmanager altijd te maken met de
twee processen die we in paragraaf 1.4 beschreven
hebben. Ten eerste is er het proces van stap voor
stap ontwikkelen van een handelingsperspectief.
Ten tweede is er het proces van stap voor stap
besluiten over dat perspectief tot het implementeren van het nieuwe of herziene arrangement. Jouw
taak is die twee processen te sturen en met elkaar te
verbinden. Je arrangeert als het ware de besluitvorming over een toekomstig arrangement dat je als
perspectief stap voor stap laat ontstaan en doet
vormgeven.
Je bent procesmanager in een netwerk van actoren
die een belang hebben bij het toekomstige
arrangement, die een eigen perspectief hebben en
die een relatieve machtspositie hebben in die
besluitvorming. Je hebt dus bepaald geen almachtige positie en dat stelt hoge eisen aan je inzicht en
handelen. Dat arrangeren doe je in wat wij een
bouwarrangement hebben genoemd. Het is als het
maken van een bouwwerk. Er is nu eenmaal een
bouwplaats nodig met afspraken over hoe er
gebouwd wordt. Dat bouwarrangement is dus
eigenlijk de bouwplaats en omvat alle processen
van het arrangeren/bouwen om tot het herziene of
nieuwe arrangement te komen. Jij bent daarin de
bouwmeester die de ontwikkeling van het inhoudelijke perspectief verbindt met het besluitvormende
proces van betrokken actoren.
De precieze gang van zaken is erg afhankelijk van of
er sprake is van een ‘verbouwing’ of ‘nieuwbouw’.
De metafoor van het bouwen kent echter zo zijn
eigen beperkingen; je bepaalt niet alleen hoe het
arrangement er uit gaat zien en welke actoren er in
participeren. Het ontwikkelen van een perspectief
op een arrangement als bijvoorbeeld dat van
decentralisatie van de jeugdzorg gebeurt samen met
de actoren die daarin een rol spelen. Hun gedrag
heeft een bepalende rol. Denk aan instellingen,
ouders, jeugdigen en natuurlijk de gemeente zelf.
Primair gaat het daarbij, vanuit de door jouw
opdrachtgever zelf geformuleerde of extern
opgelegde doelstelling, om het inhoudelijke
resultaat. Maar er is meer nodig, in die toekomstige
arrangementen moeten die partijen met elkaar
samenwerken voor een publiek resultaat. Ze hebben
daar zelf vaak sturingsfuncties. Tijdens het proces
van arrangeren (bouwen) is het dan ook zaak dat ze
een leerproces doorlopen om in ieder geval met
elkaar te leren omgaan. Ze gaan samen betekenis
geven aan het nieuw te bouwen arrangement, de
belangen die ze daarin hebben en de rol die ze
daarin vervullen met andere partijen. Op basis
daarvan kunnen ze coalities vormen en zo besluiten
over het perspectief dat zich stapsgewijs ontwikkelt.
Zo sturen ze samen op het tot stand komen van een
nieuw of vernieuwd arrangement. Of juist niet,
maar dat is natuurlijk niet waar je als procesmanager op uit bent; je onderzoekt maximaal de
mogelijkheden om het arrangement te laten slagen.
In feite is het zogenaamde bouwarrangement dan
ook te duiden als een sturingsarrangement dat
vooruit loopt op de sturing, zoals die ook in het
nieuwe of herziene arrangement moet
plaatsvinden.
Daarom spreken we wel van lerend arrangeren. Dat
vindt plaats in een politieke, bestuurlijke en
ambtelijke arena, met verschillende actoren, rollen
en middelen; waarin actoren elkaar leren kennen,
waarderen, samen betekenis geven en al dan niet
accepteren als sturingspartner. Alleen in het geval
van samen betekenis geven en accepteren, komen
er vruchtbare coalities tot stand waarbinnen
besluiten genomen kunnen worden die een goede
basis vormen voor een volgende stap in de
ontwikkeling van een perspectief. Die perspectiefontwikkeling stelt wel eigen eisen, die hebben we
samengevat onder de term haalbaarheid, maar dat
omvat veel. Haalbaar in de zin van realistische
inhoud, acceptabel, duurzaamheid in de tijd gezien
externe ontwikkelingen en haalbaarheid in
financiële zin. Alleen een perspectief dat de
kwalificatie ‘haalbaar’ krijgt heeft kans van slagen in
het besluitvormingsproces.4
4
Achter dit begrip haalbaar gaat een interessant debat schuil
van ‘optimale’ oplossingen en ‘bevredigende’ perspectieven. We laten dat even voor wat het is en kiezen voor
haalbaar, wat meer aansluit bij de benadering van
‘bevredigend’.
Bouwen aan publieke arrangementen
21
Dat proces van ‘lerend arrangeren van een nieuw
publiek arrangement’ kent vaak tamelijk vaste
patronen. Het is van belang die te kennen en te
doorzien, met het besef dat de werkelijkheid in
specifieke situaties altijd verschillend zal zijn.
Vanuit die leerervaring hebben we in het zogenaamde dubbele ruitmodel een modelfasering
uitgewerkt voor de nieuwbouw en herziening van
publieke arrangementen. In dit hoofdstuk werken
we dit model fasegewijs uit. In het volgende
hoofdstuk gaan we uitgebreid in op het door elkaar
lopen van die fasen, hetgeen vaak meer de praktijk
is dan de ordelijke opeenvolging. Het is wel heel
leerzaam eerst de verschillende fasen goed te
doorzien en te weten wat je mist of overhoop haalt
bij het door elkaar lopen of overslaan van fasen. Het
model is een verdere ontwikkeling van het
ruitmodel dat in 2008 de ROA-adviesprijs5 won. In
dat model waren perspectiefontwikkeling en
besluitvorming nog niet systematisch gescheiden.
Mede op basis van de leerervaringen tijdens de
bouwplaats en in de praktijk van de afgelopen jaren
hebben we dit onderscheid systematisch
aangebracht.
2.2
De fasering
We beschrijven nu aan de hand van het dubbele
ruitmodel de verschillende fasen van het bouwproces, dat in de regel vijftien tot achttien maanden
duurt.
De fasering is vooral aan de orde bij echte ‘nieuwbouw’, of ‘ingrijpende verbouwing’ en ook dan kan
er vaak nog van alles door elkaar gaan lopen. Het is
wel buitengewoon nuttig te weten wat er per fase
zoal aan de orde is. Op basis van dat inzicht ben je in
0. AGENDAVORMING
1. INTENTIONELE FASE
GROEN
LICHT
VOOR
VERDER
WERKEN
2. STRATEGIEFASE
BESTUURSOPDRACHT
VASTGESTELD
staat als procesmanager in te spelen op andersoortige onverwachte bewegingen die zich tijdens het
bouwproces kunnen voordoen, zoals het mixen van
fasen, afscheiding van deelnemers, hink-stapsprongneigingen, vlucht voorwaarts willen maken,
voor de troepen uit lopen, vroegtijdige afsluitingen
en tussensprints en waar je als procesmanager mee
te maken krijgt.
2.2.1
Dit laatste brengt ons ook bij de veranderende rol
van de procesmanager naarmate men verderop
komt in de fasering. In de eerste fasen ligt de rol
duidelijk in het partijen ertoe aanzetten te komen
tot een gezamenlijk perspectief, in de latere fasen
op het uitwerken en implementeren van dat
perspectief. Dan komen er ook andere ‘zware
spelers’ in het spel die daar invulling aan gaan
geven. Bijvoorbeeld kwartiermakers, of zware
projectleiders, die een eigen verantwoordingslijn
naar de bestuurlijke gremia krijgen en zullen willen.
De procesmanager komt dan meer aan de zijlijn te
staan. Er komt een opdrachtgever-opdrachtnemerrelatie bij, of de bestuurders geven de procesmanager de gedelegeerde opdrachtgeversrol.
Een natuurlijk omslagpunt in de veranderende rol
ligt vaak bij de overgang van de planfase naar de
ontwerpfase. Vanaf dan zijn andere competenties
nodig. Dat brengt de vraag op voor jezelf, of je ook
in die volgende fase de meest geschikte persoon
bent om de rol van procesmanager te blijven
spelen. Zit je in de eerste fasen in een meer sturende
rol, in de fasen van ontwerp en implementatie zal je
in een meer uitvoerende, begeleidende en/of
bewakende rol zitten.
3. PLANFASE
RICHTINGGEVEND
BESLUIT
OVER
MAKEN
ARRANGEMENT
Veranderende rol van de procesmanager
4. ONTWERPFASE
DEFINITIEF
BESLUIT
OVER
MAKEN
ARRANGEMENT
5. IMPLEMENTATIEFASE
BESLUIT
OVER
UITWERKING
ARRANGEMENT
6. EVALUATIEFASE
WERKEND
ARRANGEMENT
GEREALISEERD
STEEDS GROTERE MATE VAN DETAIL
Figuur 4. Het dubbele ruitmodel
5
22
De ROA-adviesprijs is een jaarlijkse prijs uitgereikt door de
Raad van Organisatie-Adviesbureaus. Ben Kokx veroverde
deze prijs in 2008 met het ruitmodel.
Bouwen aan publieke arrangementen
BESLUIT
OVER
UITKOMSTEN
2.3
Fase van agendavorming
De allereerste fase in het bouwproces is de fase van
de agendavorming. Niet voor niets hebben we deze
fase als fase 0 betiteld. In die fase is er eigenlijk nog
‘niets’. Het doel van deze fase is dat ‘het probleem’
op de politieke, bestuurlijke of topambtelijke
agenda komt.
De onduidelijkheid in het begin van het bouwproces is een gegeven. Door het bouwproces zelf
onderdeel van gesprek te maken en daar overeenstemming over te bereiken, is het mogelijk om een
bouwarrangement te creëren dat ontwikkeling van
een perspectief mogelijk maakt.
Gebrek aan vertrouwen en inzicht
In een middelgrote stad is het streven de
samenwerking tussen hoger beroepsonderwijs
en werkgevers opnieuw te agenderen. Er is nog
veel wrijving vanuit het verleden, waar het
hoger onderwijs in de betreffende stad deels is
afgebouwd en waardoor de werkgevers
wantrouwen hebben naar de intenties van het
hoger onderwijs. Er liggen een paar goede
voornemens voor en de gemeente neemt het
initiatief voor een bijeenkomst voor vernieuwing van de samenwerking om de keten
onderwijs-arbeidsmarkt ook op dit terrein te
versterken. De belangrijkste stakeholders
komen ook op de bijeenkomst. De poging tot
opnieuw agenderen mislukt in deze bijeenkomst; wantrouwen overheerst en de nog wat
abstracte ideeën geven onvoldoende basis voor
vertrouwen. Vooraf is niet getoetst bij de
deelnemers wat hun opstelling zou zijn en dat
leidt al snel tot escalatie door het oprakelen
van verleden, onhandige uitspraken enzovoorts. Het duurt enige tijd voor een nieuwe
agenderingspoging met andere spelers en
andere inzet tot de mogelijkheden behoort.
Gebrek aan vertrouwen en inzicht II
Gemeentesecretarissen van een zestal gemeenten willen de wethouders uitnodigen om over
een nauwe samenwerking/fusie van de
betreffende sociale diensten te praten. Op basis
van een analyse van de bestaande samenwerking en op basis van inkooprelaties die niet goed
functioneerden en door gevoelde urgentie voor
meer regionale sturingskracht gezien arbeidsmarktproblematiek leek intensivering van de
samenwerking zeer geboden. Uiteindelijk wordt
het gesprek met drie wethouders aangegaan.
Vooraf was getoetst dat maar drie van de zes
steden daadwerkelijk verder wilden gaan dan
het bestaande model. Met die drie steden is een
opdracht geformuleerd. De andere drie hebben
zich overigens in een latere fase ook
aangesloten.
2.3.1
Doel: een haalbare agenda als perspectief
waarover besloten wordt
Een ‘bouwkwestie’ staat pas op de agenda als er een
besluit is over een opdracht om daadwerkelijk de
mogelijkheden te gaan onderzoeken van een nieuw/
herzien arrangement. Het doel is dat er een besluit
wordt genomen om het arrangeren te starten. In het
ruitmodel is dat het besluit tot een opdracht om een
intentieverklaring/bestuursopdracht in de volgende
fase daadwerkelijk uit te werken.
Het interessante bij perspectiefontwikkeling is dat er
altijd iemand moet zijn die dat voorstel voor een
perspectief formuleert. Normaal gesproken doe jij
dat als procesmanager, of stuur je er in ieder geval op
dat iemand dat doet. Maar er is in de fase van
agendavorming vaak nog geen arena met daarin de
rol van procesmanager gedefinieerd. Een procesmanager is wellicht per stad of organisatie aangewezen,
maar meestal nog niet voor de regionale samenwerking of de hele keten. Dus wie stuurt nu het als
haalbaar beoordeelde agendavoorstel met een
opdracht de bestuursopdracht te gaan formuleren?
Eigenlijk kan iedere mogelijke bestuurlijk of
ambtelijk eigenaar en iedere lokale procesmanager
die rol pakken. Die zal dan een perspectief moeten
ontwikkelen waar andere ‘belanghebbenden’, noem
ze maar mogelijke eigenaren, zich tot aangetrokken
voelen. Anders is een haalbaar agendavoorstel niet
mogelijk. Uit de bestuurskundige agendatheorie
Bouwen aan publieke arrangementen
23
weten we dat herkenbaar aanspreken op urgentie
en belang voor de verschillende partijen dan nodig
is. Er zal dus een heel goede, desnoods zeer
eenvoudige, probleemanalyse moeten liggen.
Daaruit moet ook blijken dat samenwerking om aan
die urgentie en verschillende belangen tegemoet te
komen, voordelen heeft. Het gaat dus om een begin
van een perspectief dat een aansprekende probleemstelling bevat. Het gaat nog niet om oplossingen, wel om urgentie van het vraagstuk en de
mogelijkheden/noodzaak van ketenverandering,
netwerkontwikkeling, alliantievorming en
regionale samenwerking.
2.3.2
Arena, leren en coalitie- en besluitvorming
Tot zover lijkt de zaak simpel, maar in zeker opzicht
is agendavorming de meest lastige fase in het
model. In de bestuurskunde is veel inzicht ontwikkeld over wanneer en hoe een probleem op de
agenda kan komen. Van die theorieën maken we
hier ook gebruik. Tijdens de bouwplaats bleek
daarbij één kwestie heel dominant; de deelnemende partijen zijn nog geen samenwerkingspartners,
dus wie moet dan de opdracht geven? Dominant is
de vraag: welke is ‘the coalition of the willing’, die
ook the ‘winning coalition’ kan zijn, die daadwerkelijk gaat agenderen en de opdracht geeft tot een
bestuursopdracht?
De arena is dus in eerste instantie vaak niet duidelijk
gedefinieerd. Naarmate het vraagstuk complexer is,
is de arena in de beginfase onduidelijker. Ook
kunnen er meerdere subarena’s zijn. In het geval
van de decentralisaties kun je denken aan de
subarena van de eigen organisatie, waarin de
sectoren Jeugdzorg, Wmo, Werk en Inkomen en
Onderwijs met elkaar moeten uitzoeken hoe ze
aankijken tegen samenhang en integraliteit van de
decentralisaties. Er is de subarena van gemeenten in
een regio, die onderzoeken op welke punten
samenwerking zinvol is en hoe ze die vorm kunnen
geven. Er is de subarena van de gemeente(n) en
leveranciers van zorg of re-integratiediensten, die
met elkaar tot afspraken moeten komen over de
inhoud van samenwerking; ieders rol, regie in de
keten, budgetten en kostprijzen. De complexiteit
wordt vergroot doordat er zich in eerste instantie
een zoektocht afspeelt op meerdere vlakken: visie
op inhoud (wat vinden we van het vraagstuk),
organisatie (wat hebben we nodig voor een
adequate oplossing en hoe kunnen we dat organiseren), netwerk (met wie moeten of willen we
24
Bouwen aan publieke arrangementen
samenwerken) en rollen (wat wordt onze rol).
Bovendien beïnvloeden de subarena’s elkaar
onderling.
De eerste opgave is dus om een arena te vormen om
aan zo’n coalitie te werken. Eenvoudig gesproken is
dat een kwestie van een overleg organiseren met ‘de
eigenaren’ die een coalitie kunnen vormen, om het
besluit te nemen. Soms is dat een redelijk te
bepalen gezelschap omdat wettelijk een opdracht
wordt gegeven zoals in het geval van SUWI/
Participatiewet6 en de nu uitgekristalliseerde 35
arbeidsmarktregio’s. De centrumgemeente heeft
hier een wettelijke opdracht die eigenaren bij elkaar
te brengen, in ieder geval het UWV en de wethouders van andere gemeenten op werkgeversservicepunten. Maar hoe ga je om met andere ketenpartners als onderwijs? Besluiten die ook mee? Er moet
dus ook een arbeidsmarktoverleg in meer brede zin
komen, dat al minder bepaald is qua samenstelling
en functioneren. Hoe gaat dat bij decentralisatie van
de jeugdzorg, waar regionalisering wel een
verplichting is, maar de regio’s niet zijn voorgeschreven? De ketenpartners zijn daar deels al lokaal
bekend, maar er is nog allerlei uitwerking nodig en
het actorenveld is zeker nog niet geheel
uitgekristalliseerd.
In de agenderingsfase is er dus vaak nog geen
uitgekristalliseerde arena om te gaan bouwen. Het
smeden van de coalitie van eigenaren kan dus niet
geschieden vanuit rollen en functies die al toegekend zijn. Hoe nu aan procesmanagement te doen
als er nog geen procesmanager is? Stel dat jij je
verantwoordelijk voelt. Wat kun je dan in werking
stellen? De ervaring leert dat combinaties van
betrokken ambtenaren en bestuurders vaak een
initiatief willen nemen tot zo’n eerste perspectiefformulering, arenavorming, en leerproces. Zoek dus
zo’n duo, of een paar van die duo’s, bij elkaar.
Eigenlijk vorm je hier een alliantie om het probleem
grondiger te gaan bekijken. Dus je kijkt naar
betrokken actoren, die net als je opdrachtgever, een
belang hebben gezien in de ontwikkelingen die er
aan komen. Er zijn vervolgens twee instrumentele
manieren die, vaak in combinatie, effectief blijken
te zijn om tot zo’n eerste arena te komen. De eerste
is gebruik maken van al bestaande arena’s. Een
6
SUWI staat voor de wet Structuur Uitvoeringsorganisatie
Werk en Inkomen die in 2003 zorgde voor een grote
structuurwijziging.
bestaand samenwerkingsverband, zoals in het geval
van Werk en Inkomen, de regionale platforms
arbeidsmarktbeleid of soortgelijke overlegfora. Het
probleem is hier wel, dat die bestaande arena’s nu
juist soms een deel van het probleem zijn, omdat ze
niet altijd goed of niet meer naar de eisen van de
tijd functioneren, of gebukt gaan onder spanningen
vanwege belangentegenstellingen. Ook kunnen
belangrijke samenwerkingspartners ontbreken. Het
kan dan ook heel goed helpen een informatieronde
te houden langs individuele spelers, waarin je toetst
op hun belangen, intenties en belangstelling. Een
tweede manier is om juist, ook na zo’n ronde
bijeenkomsten, informele arena’s te organiseren. In
beide gevallen moet iets van een schriftelijke of
mondelinge probleemanalyse voorliggen die de
basis kan zijn voor nadere coalitievorming bij
verdere uitwerking. Een goede toetsing vooraf op
belangen en standpunten van verschillende
deelnemers is vaak uiterst belangrijk om niet al
onmiddellijk in een dead lock-situatie te komen.
Er is dus de vraag wie het initiatief neemt, wie zich
probleemeigenaar voelt om die eerste arenavorming te doen plaatsvinden, en om het leerproces
van een eerste goed gesprek met elkaar in werking
te zetten. Of wie bij een al bestaande arena een
mogelijke herziening/uitbreiding van de taken, met
wellicht nieuwe partners, in gang zet. Laten we dat
vraagstuk niet moeilijker maken dan het is. Als jij of
je opdrachtgever/eigenaar agendering van een
arrangementen(ver)bouw relevant vindt, dan doe je
een poging. Stel nu dat het lukt een eerste gezelschap bij elkaar te krijgen in een soort proto-arena.
Wanneer kan die succesvol zijn in het maken van de
coalitie? Dat kan alleen als het leerproces van
gezamenlijke betekenisgeving en wederzijdse
acceptatie van mogelijke partners op gang komt. Als
jij of je opdrachtgever (je bestuurder) zich als
eigenaar meldt, dan zijn er vele vormen om een
interessante eerste arena te organiseren voor het op
gang brengen van een leerproces. Van brainstorm
tot eerste rondetafelgesprek. Van belang is steeds in
te schatten welke setting de bij elkaar gebrachte
eigenaren het beste tot een eerste leerproces van
gezamenlijkheid kan brengen. Is het aantal partijen
een gesloten kwestie of juist open, is er al sterke
standpuntvorming bezig of aanwezig, is er een
duidelijk gemeenschappelijk belang of staan we aan
het begin en liggen er veel belangentegenstellingen
op de loer et cetera. Als je je procesmanager voelt,
zul je dus een actorenanalyse moeten hebben en
een idee hoe van daaruit de ‘the willing and
winning coalition’ te maken is. Dat zal per proces
anders zijn en moet gebeuren naar belang, houding
en rol.
Afhankelijk van al deze contextuele factoren
organiseer je, het liefst in opdracht van een
mogelijk bestuurlijk eigenaar, een goed gesprek of
juist een eenvoudig voorstel voor een bestaand
regio-orgaan, een besloten overleg, of vraag je je
bestuurder eerst eens even te bellen met een aantal
collega-bestuurders, of selecteer je op voorhand de
partners die eventueel mee willen doen.
Uit de eerste arenavorming en overleggen zullen
aanwijzingen moeten komen hoe het agendavoorstel om de bestuursopdracht te gaan maken er uit
kan zien. Duidelijk moet dan ook worden hoe de
arena in de volgende fase eruit zou kunnen zien en
wat nu al gemarkeerd moet worden, om een
opdracht acceptabel te maken bij de verschillende
gremia. Het wezenlijke vraagstuk zal dan ook zijn
een eerste proces van gezamenlijke betekenisgeving
met elkaar door te maken. Daarin komt, vanuit de
inhoudelijke vraagstelling geredeneerd, het gesprek
op gang over de vraag wat partijen voor elkaar
kunnen betekenen, als het gaat om het vinden van
een adequate oplossing. Of scherper gesteld, de
erkenning van het feit dat partijen elkaar nodig
hebben om tot die oplossing te komen en bereid
zijn daar ook in te investeren. In deze fase vindt dus
al coalitievorming plaats. Als procesmanager neem
je de overwegingen uit die eerste stap mee naar de
volgende fase, voor het formuleren van een
haalbaar perspectief, dat als basis kan dienen voor
verdere coalitie- en besluitvorming.
De vorming van de coalitie en de organisatie van de
besluitvorming blijft vaak ingewikkeld, ook als er
een grote eensgezindheid lijkt te zijn. Er is nog geen
arena waarin al het voorwerk kan gebeuren. Die
coalitie is er feitelijk pas als de bevoegde gremia van
de verschillende eigenaren eenzelfde besluit
nemen, om met elkaar te gaan verkennen of een
gezamenlijk perspectief mogelijk is, en daartoe een
opdracht verstrekken aan een procesmanager. Dat
vraagt vaak om een zeer nauwkeurige regie op die
gremia van de verschillende eigenaren, nauwkeurige opdrachtformulering en goede afstemming
vooraf. Aan de procesmanager, die op dat moment
nog geen formele status heeft, de taak om ervoor te
zorgen dat die besluitvorming ook daadwerkelijk
plaatsvindt.
Bouwen aan publieke arrangementen
25
Resultaat: een besluit bij de verschillende organisaties om te kunnen doorstappen naar de intentionele
fase.
2.3.3
De procesmanager: overtuigende
probleemanalyse en verleiden
De fase van agendering is dus in hoge mate een fase
van eigenaren en procesmanagers met politieke wil,
die andere eigenaren en procesmanagers bij elkaar
brengen. Het smeden van de eerste coalitie van
eigenaren is de sleutel. Als je je eigenaar én
procesmanager voelt, of als je een eigenaar
ondersteunt, dan moet je in deze fase op de eerste
plaats heel goed kunnen verbinden tussen partijen
die nog niets samen hebben, althans niet op dit
nieuw te arrangeren of te vernieuwen arrangement.
Dat eist verleiden want niemand ‘moet’ iets, al
kunnen wettelijke bepalingen wel eens wat helpen.
Dat verleiden kan mede door te verbinden met een
overtuigende probleemstelling., desnoods uit de
literatuur, of geformuleerd door een gezaghebbend
persoon, of door een eigen analyse. De rest is
hierboven gezegd: organiseer zorgvuldig een setting
waarin de coalitie van eigenaren kan groeien.
Het gaat hier om een nog tamelijk onbepaalde fase.
Als je alleen voor inhoud gaat zal de verleiding in
het gedrang komen. Alleen verleiden zal niet
overtuigen, er moet een overtuigende probleemanalyse zijn. Je moet die twee kanten van probleemanalyse en verleiden dus goed verenigd hebben en
desnoods voor probleemanalyse compenseren door
inhoudelijk gezaghebbende types in te schakelen,
of voor verleiden compenseren door bindende
bestuurders op juiste momenten vragen op te
treden.
2.3.4
Tips en omgaan met valkuilen
Tips vanuit een ‘regulier’ agenderingsproces die ook
gelden voor bovenstaande zijn de volgende en
concentreren zich op hoe je als procesmanager de
probleemanalyse en het verleiden met elkaar
verbindt.
>> TIPS
Perspectiefontwikkeling
• Agenda voor het maken van een bestuursopdracht en daarvoor gewenste arena en procesvoering
26
Bouwen aan publieke arrangementen
• Actorenanalyse gericht op samenstelling ‘willing
and winning coalition’
• Probleemanalyse gericht op urgentie en belang
samenwerking
• Perspectief verdiepen/aanpassen op basis van
aanwijzingen uit leerproces deelnemers
Besluitvorming
• Gericht op opdracht ontlokken
• Zoek gouden duo of vergelijkbaar
• Eerste arenavorming: bestaande arena, eerste
bijeenkomst of combinatie
• Consultatie mogelijke deelnemers vooraf
Procesmanagement
• Evenwichtige gerichtheid op probleemstelling en
verleiden; die moeten met elkaar verbonden
worden
• Compenseer voor gebrek aan evenwicht; betrek
andere mensen waar je in je eentje die verbinding
niet voldoende tot stand kan brengen
• Juiste mensen bij elkaar brengen
• Breng gezag in, zoals vanuit wetenschap, peers en
bestuurders, waar dat kan helpen een besluit te
krijgen
Omgaan met valkuilen
De grootste valkuil is wellicht dat je analyseren en
verleiden onvoldoende verbindt, lees nog eens de
voorbeelden. In het eerste voorbeeld over ketensamenwerking is veel gedaan om de verbinding van
probleemstelling en verleiden tot stand te brengen.
Nagelaten was vooraf goed te polsen hoe de
mogelijke leden van een winning coalition er ‘echt
in stonden’. In het tweede voorbeeld is dat heel
zorgvuldig gebeurd en is gekozen voor een gesloten
opstelling door drie steden niet voor het gesprek uit
te nodigen. Aan hen is wel een mogelijkheid
geboden alsnog mee te doen na de strategiefase.
Dat is ook de einduitkomst geworden.
Als een uitwerking van deze valkuil, noemen we dat
je een onevenwichtig perspectief formuleert door
onvoldoende urgentie en belang te articuleren.
Goede kennis van het vraagstuk is een essentiële
succesfactor, maar nu al diepgang aanbrengen en
oplossingen presenteren kan weer afschrikken en
tot negatieve besluiten in aparte gremia leiden. Er
moet ook geen vrijblijvende perspectiefformulering
plaatsvinden, er moet een betekenisvolle opdracht
komen. Zorg voor voldoende inhoudelijke
capaciteit met goed gevoel voor doseringen goed
aanvoelen hoe ver te gaan en mogelijk individuele
deelnemers daarop aanspreken. Aan de kant van de
besluitvorming is een uitwerking van deze valkuil
die van een valse eerste arenavorming met veel ‘not
willing’, of met het ontbreken van sleutelfiguren.
Dat kan het gevolg zijn van onvoldoende consultatie
vooraf, of het ontbreken van een goede actorenanalyse. Niet alles is van te voren goed in te schatten.
Achteraf is soms nog veel te corrigeren door een
gerichte actie van gezaghebbende bestuurders. Ook
is soms een goede oplossing om met ‘the willing’
door te gaan.
Een mogelijk nog groter gevolg, dan onvoldoende
verbinden van analyse en verleiden, heeft het
blijven draaien in rondjes en naar elkaar wijzen; het
gouden duo is er niet en de eerste arenavorming
komt niet tot stand. Een eerste oplossing kan zijn
om desnoods maar meerdere opdrachten uit te
lokken vanuit meerdere centra en in de intentionele
fase weer te bekijken of nadere sporen mogelijk
zijn. Een tweede mogelijkheid kan zijn met
deelprocessen te beginnen en geduldig te wachten
op een goed momentum.
Een belangrijke variant op deze valkuil is niets doen
vanwege onzekerheid over toekomstige ontwikkeling (bijvoorbeeld ten gevolge van de val van een
kabinet). Hier is de belangrijkste remedie eenvoudig
toetsen of er voldoende basis is om door te gaan.
Vaak blijken externe omstandigheden minder
doorslaggevend dan ze lijken zoals nu met de drie
decentralisaties.
2.4
Intentionele fase
De intentionele fase is de fase waarin de zoektocht
naar het gezamenlijk handelingsperspectief start.
De inhoudelijke kant, de relaties tussen de
deelnemers en de gewenste aanpak van het
bouwproces komen hierbij aan bod.
Voorverkenning vorming Shared Service
Center (SSC) Bedrijfsvoering Gooi en Vecht
In deze casus hadden partijen een tamelijk lang
ambtelijk voortraject achter de rug, waarin
grote verschillen in urgentiegevoel en belang
aan het licht waren gekomen en men deze niet
goed wist te hanteren. Men hield elkaar
gegijzeld in het proces; niemand was in de
positie een beslissing te forceren.
Dat kwam ook omdat men in regionaal
verband samenwerkt op andere terreinen en er
vrees was voor schade aan die samenwerking,
bij beëindiging van de gesprekken over de
vorming van een SSC Bedrijfsvoering. Een
procesinterventie bleek nodig. Een gespreksronde over motieven, urgentie, belangen en de
inhoudelijke kant van het concept SSC
Bedrijfsvoering, met als afronding een
bestuurlijke conferentie waarin een concept
bestuursopdracht werd besproken met de
verantwoordelijke portefeuillehouders, leidde
tot een doorbraak. De deelnemers die wilden
konden verder met het bouwproces, degenen
die er niet aan toe waren besloten zelf uit te
stappen. Beide keuzes werden over en weer
gerespecteerd.
2.4.1
Doel: een bestuursopdracht voor een
haalbaar strategisch perspectief
Doel van deze fase is om tot een bestuursopdracht
te komen die de basis vormt voor de besturen, om
te besluiten de haalbaarheid van een mogelijke
samenwerking en de contouren ervan verder te
onderzoeken. In de leergang bouwplaats bleek dat
deze stap vaak niet was gezet.
In fase 0 is het beeld ontstaan dat de deelnemers
elkaar iets te bieden hebben bij het vormgeven van
een inhoudelijke verandering of het oplossen van
een nieuwe opgaaf. Dat beeld is nog tamelijk vaag
en moet worden aangescherpt. Daarom is het in
deze fase zaak de probleemstelling uit fase 0 verder
te verdiepen en expliciet te maken dat partijen
elkaar nodig hebben, om tot werkbare oplossingen
te komen. Op basis van die verdieping worden ook
al mogelijke oplossingsrichtingen verkend en
nagegaan wat de te onderzoeken punten bij de
verschillende varianten zijn. Hoe scherper dit
gebeurt, hoe concreter het onderzoek in de
volgende (strategie-)fase uit te voeren is. Dat is een
mooie wens, maar vaak ontstaat deze concreetheid
pas gaandeweg het haalbaarheidsonderzoek in de
volgende fase (de strategiefase). Naast deze
verdieping op de inhoudelijke kant is het goed om
ook de motieven, belangen en urgentie van de
deelnemers en de randvoorwaarden die zij willen
verbinden aan een mogelijke samenwerking in
kaart te brengen. Zo’n inventarisatie maakt
inzichtelijk wat de overeenkomsten en verschillen
zijn tussen de deelnemers, hoe zij erin zitten en wat
Bouwen aan publieke arrangementen
27
dit betekent in termen van kansen en risico’s voor
het vervolgproces. Het is belangrijk in deze fase te
achterhalen wat de intenties van de betrokken
actoren eigenlijk zijn en of er voldoende gemeenschappelijkheid is om verder te komen in het
proces. De uitdaging is om vanuit deze inhoudelijke
en relationele invalshoek te proberen een gezamenlijk handelingsperspectief te ontwikkelen, als stip
op de horizon. Dit perspectief moet uitzicht bieden
op een oplossing en enthousiasme teweegbrengen.
Daarom moet het een oplossingsrichting zijn die
haalbaar lijkt voor de betrokken partners, die goed
voelt en die gaat leven.
Succesvolle samenwerkingstrajecten worden vaak
ingegeven door een juist evenwicht tussen inhoud,
relatie en proces. Van belang is hier dat relevant
onderscheid wordt gemaakt naar verschillende
betrokken groepen van partners (politiek, bestuur
en ambtelijk), die letten vaak op verschillende
zaken. Uiteindelijk moet er hoe dan ook binding
komen tussen de partijen met beslismacht. Daarom
is het van belang om in de bestuursopdracht al
spelregels op te nemen voor het verdere proces,
zoals de inrichting van de arena met het aanwijzen
van betrokken partijen en wijze van besluitvorming.
Hoewel nog niets vaststaat, moet een vrijblijvende
houding worden voorkomen als de bestuursopdracht eenmaal is ondertekend. Van partijen die de
bestuursopdracht ondertekenen mag worden
verwacht dat zij op zijn minst de intentie hebben
om met elkaar verder te werken aan het proces op
weg naar een herzien of nieuw arrangement. Het is
ook de competentie van de procesmanager aan te
voelen of de partijen daadwerkelijk met goede
intenties de volgende fase in gaan. Het is in ieder
geval noodzakelijk dat vanaf dat moment spelregels
en omgangsvormen gelden, die het gezamenlijk
naar een resultaat toe werken faciliteren en de kans
op verwijdering klein maken. Ook is het van belang
om in de bestuursopdracht de onderzoeksaanpak,
de planning, een budget en de organisatie van het
onderzoek dat in de volgende fase uitgevoerd
wordt, uit te werken. Dat maakt duidelijk in welke
projectstructuur en in welk tempo dat gebeurt, hoe
bestuurders en besturen en de medezeggenschap er
bij betrokken worden en hoe de bevoegdheden
liggen als het gaat om het vaststellen van het
onderzoeksresultaat – dat meestal de vorm heeft
van een rapport – waarin de haalbaarheidsvraag
beantwoord wordt. Tot slot helpt het in de
procesgang om in de bestuursopdracht al vast te
leggen binnen welke termijn, nadat het rapport is
28
Bouwen aan publieke arrangementen
verschenen, partijen zullen beslissen over de
uitkomsten van het onderzoek. Zo kan irritatie over
een traag verlopend besluitvormingsproces worden
voorkomen.
2.4.2
Arena, leren en besluiten
In fase 0 is de arena gevormd. Bestuurders of
besturen hebben immers opdracht gegeven een
bestuursopdracht uit te werken. Verwacht mag
worden dat zij deze fase samen doorlopen.
Tussentijds uitstappen zal beschouwd worden als
een onvriendelijke daad; de kunst is dus dat te
voorkomen. Nieuwe actoren toelaten leidt in de
regel tot vertraging omdat men de fase van
agendering niet mee heeft doorleefd en is daarom
niet erg wenselijk. Het werken aan de bestuursopdracht, is een goede gelegenheid om het leerproces
in te zetten. In het besluitvormingsproces dat
uitmondt in het vaststellen van de bestuursopdracht
moet een voldoende gerichtheid op elkaar tot stand
komen om het verdere proces in te gaan met een
zekere bereidheid om samen ook daadwerkelijk tot
een arrangement te komen. Besluitvorming over de
bestuursopdracht is daarmee meer dan het
vaststellen van een document als basis voor het
uitvoeren van een haalbaarheidsonderzoek in de
volgende fase.
Wil de bestuursopdracht vastgesteld worden, dan
moet deze om te beginnen een heldere probleemanalyse en een mooi en haalbaar perspectief
bevatten, dat antwoord geeft op de geconstateerde
opgaaf of problemen en recht doet aan de opvattingen en belangen van de betrokken actoren.
Eventueel komen verschillende mogelijke varianten
aan de orde die in de volgende fase toetsing
behoeven. Wanneer een of meer van deze elementen ontbreken zal de bestuursopdracht vermoedelijk niet door alle betrokken partijen ondertekend
worden. Of er ontstaan onnodige blokkades bij
belangrijke actoren (ook al hebben die niet altijd
beslismacht zoals ambtelijke actoren). Ook als
bovengenoemde elementen er wel goed in zitten
bestaat de kans dat niet alle deelnemers de
bestuursopdracht ondertekenen. Verlies van lokale
autonomie en het moeten delen van zeggenschap
blijken regelmatig toch teveel weerstand op te
roepen om verder te kunnen gaan met het samenwerkingsproces. Ook relationele verhoudingen
tussen deelnemers kunnen een blokkade vormen
om de bestuursopdracht te tekenen, oude rekeningen die vereffend moeten worden. Tot slot kan het
geschetste proces en/of het tempo een reden zijn
om de bestuursopdracht niet te ondertekenen.
Doet zo’n situatie zich voor dan kun je als procesmanager wellicht doorgaan met de willing partners,
of eventueel nog een volgende ronde van overleg,
desnoods weer van agendavorming, inbouwen.
Resultaat: bestuursopdracht om haalbaarheidsonderzoek naar samenwerkingsarrangementen uit te
voeren is vastgesteld.
2.4.3
De procesmanager: analyseren en
enthousiasmeren
Om tot een mooi en haalbaar handelingsperspectief
te komen is dus een goede analyse van de inhoud en
onderlinge verhoudingen nodig. Om de bestuursopdracht geaccepteerd te krijgen is een enthousiasmerend verhaal voor de verschillende partijen
(besluitvormers, professionals) nodig. Als procesmanager pendel je in deze fase continu heen en
weer. Het is aan jou om deze beide lijnen te
verbinden en neer te laten slaan in de bestuursopdracht, die je maakt of onder jouw verantwoordelijkheid laat maken. Belangrijk is in ieder geval dat
je zelf in de bestuursopdracht gelooft en dat met
enthousiasme kunt uitdragen. Zorg er ook voor dat
je enkele ambassadeurs organiseert, die met jou het
boegbeeld van het idee willen zijn. Personen met
statuur, gezag en impact, die samen met jou een
rondje maken langs de actoren om de bestuursopdracht toe te lichten en de besluitvorming te
faciliteren, spelen vaak een belangrijke rol in deze
fase van het proces. Een mooi voorbeeld hiervan is
het aanstellen van mevrouw Sybilla Dekker,
oud-minister van VROM, als ambassadeur van de
VNG in het proces van vorming van regionale
uitvoeringsdiensten op het terrein van vergunningverlening, toezicht en handhaving. Zij kreeg de
opdracht om namens de VNG ondersteuning te
bieden op die plaatsen waar het proces moeizaam
op gang kwam of verliep, omdat er geen gedeeld
beeld over urgentie en belang van deze diensten
was.
2.4.4
Tips en omgaan met valkuilen
>> TIPS
Perspectiefontwikkeling
• Verkennen van mogelijke inhoudelijke perspectieven en te verwachten positieve en negatieve
effecten op vraagstuk (globaal)
• Denken vanuit de toekomst, niet vanuit het
heden
• Inventariseren van voorkeuren en ‘no go areas’,
en achterliggende belangen bij actoren
• Probleemanalyse gerichte belangen van deelnemers die sommige perspectieven in de weg
kunnen staan en manieren om daarmee om te
gaan
• Perspectief verdiepen/aanpassen op basis van
aanwijzingen uit leerproces deelnemers
Besluitvorming
• Gericht op het ontlokken van een opdracht tot
een haalbaarheidsstudie van één of een beperkt
aantal inhoudelijke perspectieven
• Zoeken naar gemeenschappelijk belang, en
overeenstemming op principeniveau hoe om te
gaan met onevenwichtigheid in het neerslaan van
positieve en negatieve effecten bij individuele
deelnemers
• Nieuwe arenavorming voor de volgende fase: de
coalitie blijft intact, er vallen deelnemers af of er
wordt een partner bij gevraagd; actorenanalyse
gericht op mogelijke willing and winning
coalitions
• Goed aangehaakt houden van beslissers.
Tussentijdse consultatie(bijeenkomsten) zowel
gericht op het polsen van perspectief als op het
bouwen aan de relatie en het vertrouwen in
elkaar
Procesmanagement
• Zorgdragen voor degelijkheid in analyse en
doordachtheid van inhoudelijke perspectieven,
zowel qua effecten op vraagstuk als qua effecten
voor deelnemers
• Inspirerende en enthousiasmerende ‘presentatie’
van de perspectieven
• Aandacht voor het bouwen aan relaties en
vertrouwen op de verschillende niveaus
• Breng gezag, ambassadeurs of inspirerende
voorbeelden in waar dat kan helpen een besluit te
krijgen
Bouwen aan publieke arrangementen
29
30
Strategiefase
Omgaan met valkuilen
2.5
De vraag van de afbakening en welke actoren
betrokken zijn zal hier weer uitgebreid aan de orde
komen. Dat bleek in de bouwplaats, maar dat
komen we ook in andere gemeentelijke samenwerkingsvraagstukken tegen. Bijvoorbeeld de eis dat
andere gemeenten eventueel later nog kunnen
aansluiten, of de opvatting dat een initiatief moet
passen in een bredere beweging van samenwerking
in de regio of in de keten. Een risico is dat alles met
alles verbonden wordt en de institutionele kant de
boventoon gaat voeren in plaats van de inhoudelijke opgave. Dat probleem kwamen we ook tegen
in de bouwplaats. Je moet sturen op de vraag op
welke onderdelen samenhang essentieel is en op
welke onderdelen juist niet. Bijvoorbeeld overlastjongeren duiden vaak op problemen in gezinnen
waardoor een integrale aanpak is vereist. Een kind
met autistische aandoening vereist vooral specialistische zorg. Visievorming is hier wezenlijk.
De intentionele fase mondt bij positieve besluitvorming uit in een opdracht om een strategisch
perspectief te ontwikkelen dat haalbaar is. In deze
strategiefase moet daarover principebesluitvormig
plaats vinden met een opdracht meer definitieve
besluitvorming over een concreet plan te gaan
voorbereiden. Succes is niet verzekerd. We geven
weer een positief en negatief voorbeeld en een
voorbeeld waaruit blijkt dat ‘negatief’ geen
betrekking heeft op de haalbaarheid van het
perspectief. Een niet haalbaar strategisch perspectief is ‘all in the game’. Negatief betekent dat het
proces een negatieve wending neemt door minder
goede verhoudingen dan verwacht, persoonlijk
optreden, slechte analyse et cetera. De procesvoering is blijkbaar niet bij machte de perspectiefontwikkeling en besluitvorming voldoende ‘lerend’ te
doen verlopen en dat leidt uiteindelijk tot vroegtijdige blokkades.
In die gevallen waarin de vier decentralisaties teveel
als een geheel werden benaderd sloop er veel
onzekerheid in, over de vraag waar in die wirwar en
complexiteit het aangrijpingspunt lag om tot
oplossingen te komen. Aan de andere kant is het
ook zo, dat ervoor gewaakt moet worden dat
geïsoleerde oplossingen worden gekozen waarin de
samenhang onvoldoende wordt gewaardeerd op
zijn effecten. Dit is vaak een tamelijk groot dilemma
in het almaar complexer wordende semipublieke
bestel. Een ander probleem is het boven tafel
krijgen van de werkelijke intenties en opvattingen,
die bespreekbaar te maken en vervolgens als risico
of kans te kunnen bestempelen. Pocketveto’s zijn
dodelijk in het vervolgproces, deze komen vroeg of
laat toch op tafel en leiden dan vaak tot het gevoel
bij de anderen aan het lijntje gehouden te zijn. Niet
zelden komt in deze fase, vaak onderhuids, ook de
machtsvraag op tafel. Meestal is dat een signaal van
gebrek aan bereidheid tot samenwerken en
eigenlijk werkt dat altijd contraproductief. Een
oprecht gedeelde intentie, desnoods met uitgesproken scepsis, geeft een zekere basis voor de
voortgang in het proces. Een slechts met de mond
beleden intentie is een enorm risico, wordt vaak
niet onderkend en is een optie voor strategisch
gedrag in het vervolg.
Vertrouwen belangrijk
Twee ICT-afdelingen van twee steden onderzoeken de mogelijkheden te fuseren. Uiteindelijk
komt uit de ‘businesscase’ een positief beeld
van te behalen voordelen; zowel lagere kosten
als betere kwaliteit. Toch wordt bestuurlijk het
geschetste strategisch perspectief niet geaccepteerd. Er is onvoldoende vertrouwen in de cijfers
en onvoldoende vertrouwen in de mogelijkheden de fusie daadwerkelijk met de vereiste
doortastendheid te implementeren. Een van de
partijen vermoedt ook dat de voordelen vooral
aan de andere stad ten goede zullen komen en
de eigen vooruitgeschoven positie inzake ICT
wellicht niet behouden zal blijven, door de
remming vanuit de andere partner. Financiële
haalbaarheid blijkt niet doorslaggevend.
Haalbaar heeft ook betrekking op wederzijds
vertrouwen, op evenwichtige spreiding van
voordelen en op vertrouwen in de langetermijnsturing. De voordelen blijven wel lonken en de
opdracht komt tot stand om het perspectief
opnieuw te toetsen en te verstevigen als dat
mogelijk is.
Bouwen aan publieke arrangementen
Gerichtheid op elkaar: net zo belangrijk als
vertrouwen
Vijf gemeenten voelden zich, onder druk van de
discussie met de provincie over hun bestuurskracht, min of meer gedwongen samenwerkingskansen te onderzoeken. Zij formuleerden
een onderzoeksopdracht. Tijdens het onderzoek bleek al snel dat de sociale, culturele en
geografische oriëntatie op elkaar heel beperkt
was. Andere gemeenten bleken veeleer een
meer natuurlijke samenwerkingspartner te zijn,
vaak ingegeven door al bestaande samenwerking in ketens als zorg, onderwijs en economie.
Samenwerking tussen de vijf zou dus op de
inhoud amper synergie opleveren. Daarbij
kwam dat er een behoorlijke mate van
wantrouwen in elkaars ware bedoelingen was
en er verschillend gedacht werd over het tempo
dat gemaakt moest worden én het na te
streven einddoel. Kortom, geen basis om tot
een vruchtbare samenwerking te komen. Dat
proces is dan ook geëindigd, maar heeft wel
gebracht dat vier van de vijf gemeenten, nu
twee aan twee, inmiddels in een intensief
samenwerkingsproces verwikkeld zijn. Het
leerpunt hier is dat een harde conclusie soms
meer brengt dan doormodderen op een weg
waarvan al snel duidelijk wordt dat die
doodloopt.
Het is jouw taak en verantwoordelijkheid als
procesmanager om de feiten op tafel te leggen
en inzichtelijk te maken wat de impact is van de
opvattingen die je hoort en tegenstellingen die
je tegenkomt. Het is helemaal niet zo dat deze
fase niet geslaagd is als de conclusie moet zijn
dat er geen muziek in de verkende samenwerking zit. Het kan ook iets moois brengen, dat
anders is dan bij het vaststellen van de
bestuursopdracht werd gedacht of verwacht
maar eigenlijk veel beter past bij de situatie en
dat partijen die met elkaar verder willen ook de
ruimte geeft dat op hun eigen manier en tempo
te doen.
2.5.1
Doel: een besluit over een haalbaar
strategisch perspectief
heid blijkt pas als er een principebesluit genomen
wordt de bouw van het arrangement door te zetten
en een plan voor een definitief besluit te maken.
Zo’n vergaand besluit wordt pas mogelijk op basis
van een strategisch perspectief dat kwalitatief
hoogwaardig is en dat betrokken partijen als
haalbaar ervaren.
In de bestuursopdracht staat vaak aangegeven
waaraan een haalbaar strategisch perspectief moet
voldoen. Bijvoorbeeld helderheid over de mogelijke
voordelen inzake de zogenaamde drie ‘K’s’: minder
kosten, meer kwaliteit en minder kwetsbaarheid.
Soms kan sterk de nadruk liggen op het behalen van
mogelijke effectiviteitsvoordelen door nieuwe
ketenvorming, zoals in de jeugdzorg of ketenvorming in de gevormde arbeidsmarktregio’s. Ook hier
is weer medebepalend of wettelijk of anderszins al
een aantal randvoorwaarden is vastgelegd. Zoals het
domein en de breedte van samenwerking bij de
werkgeversdienstverlening in de wet suwi7, of
bijvoorbeeld de afspraak in de bestuursopdracht van
twee steden dat een totale ambtelijke fusie het
uitgangspunt is en niet samenwerking op
deelterreinen.
Juist in deze strategische fase blijkt het aspect van
haalbaarheid het meest cruciaal. Als procesmanager
moet je je realiseren dat de toetsing op de genoemde drie ‘K’s’ en de eerste constructie van een
vernieuwde, meer effectieve keten, vaak complex
van aard is.
Hier is het goed om het in hoofdstuk 1 gemaakte
onderscheid naar optimalisering en verschuiving in
strategische functies nog eens te benadrukken
(paragraaf 1.3). Inzake optimalisering van kosten is
inmiddels op een aantal terreinen veel ervaring met
kosten-batenanalyses, mede op basis van beschikbare benchmarks. Het is mogelijk na te gaan of door
ketensamenwerking, shared servicevorming of fusie
voordelen zijn te behalen door bijvoorbeeld tot de
25 procent beste organisaties in het domein te gaan
behoren. De betrouwbaarheid van de uitkomsten is
erg afhankelijk van de kwaliteit van de aangeleverde
cijfers en door de vergelijkbaarheid, daarover
ontstaat ook altijd debat. Je zal dus als procesmanager de methodieken goed moeten kennen en er in
Doel
Het doel is een haalbaar strategisch perspectief te
ontwikkelen dat de basis vormt voor de verdere
planvorming in de navolgende fase. Die haalbaar-
7
Deze wet over de uitvoering van de sociale zekerheid werd
gevolgd door het wetsontwerp Werken naar vermogen van
het vorige kabinet, met nu het voornemen tot een wet
Participatie van het huidige kabinet.
Bouwen aan publieke arrangementen
31
ieder geval adequaat op moeten kunnen sturen.
Uiteindelijk blijkt het meestal wel mogelijk om de
potentiële financiële voordelen in kaart te brengen.
Helemaal onomstreden zijn ze bijna nooit, maar als
je voldoende transparantie schept en onzekerheden
goed aangeeft is een geaccepteerde analyse meestal
wel mogelijk. Een belangrijke rol spelen hierin de
zogenaamde transactiekosten, die er in vele vormen
zijn (zoals afbouw overhead, reorganisatiekosten,
investering in kwaliteit, en zo meer). Daarover
bestaat altijd onzekerheid en ook bijna altijd veel
verschil van inschatting. Maar ook daar blijkt vaak
wel overeenstemming te bereiken, als je als
procesmanager de vooronderstellingen en
onzekerheden van de analyse voldoende transparant weet te maken. Er is een scala aan technieken
beschikbaar om daarbij te helpen. Uiteindelijk moet
er voldoende vertrouwen zijn en bereidheid om
risico’s te accepteren. Bij ketensamenwerking speelt
hier vaak een specifieke complexiteit, en het is
belangrijk om daar alert op te zijn. Kosten en baten
slaan bij ketensamenwerking vrijwel altijd bij
verschillende partners neer. Dat betekent dat de ene
partij soms flink moet investeren of extra inspanningen moet verrichten om de keten beter te laten
functioneren, terwijl de voordelen daarvan vooral
door een andere partner worden genoten. In een
marktsituatie zou je dan eenvoudig afspraken
kunnen maken over het verrekenen van deze kosten
en baten, maar de sturings- en financieringssystematiek in het publieke domein staat vaak niet toe
dat er middelen van bijvoorbeeld Werk en Inkomen
of Zorg tussen gemeenten worden verschoven, wat
nodig zou zijn om tot een ‘eerlijker’ verdeling van
kosten en baten te komen. Het is in dergelijke
situaties cruciaal om inzicht te geven in elkaars
belangen, voor- en nadelen en het gesprek te
voeren over hoe daar mee om te gaan. Overigens is
die inzet van middelen over domeinen heen op dit
moment nog onderdeel van discussie in het kader
van de decenralisaties.
Je moet als procesmanager van verschillende
markten thuis zijn. Zeker zo complex als bovenstaande is het om mogelijke kwaliteitsvoordelen
– en met name ook voordelen van effectiviteit –
min of meer sluitend te beredeneren. Toch is dat
vaak nodig om toekomstige organisatievormen
zoals combinaties van grootschalige back office en
kleinschalige en toegankelijke front office, of
multidisciplinaire ketenunits, op hoofdlijnen te
schetsen. Ook is daar vaak het punt van het
aantonen van de plausibiliteit van mogelijke
32
Bouwen aan publieke arrangementen
aansturing vanuit de verschillende partijen. Die
moet voldoende geloof en garanties geven voor de
duurzaamheid van de geschetste mogelijke
voordelen en ruimte geven om recht te doen aan de
gestelde prioriteiten.
In de praktijk blijkt dat de financiële mogelijkheden
vaak doorslaggevend zijn voor het inschatten van de
haalbaarheid en dat op de andere aspecten de
voor- en nadelen plausibel geschetst moeten zijn.
Van belang is te weten dat aan de analyse altijd
onzekerheden zullen kleven die acceptatie
behoeven. Als procesmanager kun je dat bevorderen
door voor de kwaliteit en diepgang van de analyse
borg te staan en het symbool hiervan te zijn. In de
gemeenschappelijke betekenisgeving, als basis voor
coalitievorming, die hierna aan de orde komt is dat
een doorslaggevend moment in het wel of niet
ontstaan van vertrouwen.
Als het gaat om verschuiving in strategische functies
is het vaak nog zoeken naar organisatorische
vormgeving en strategische plannen. Bij de huidige
decentralisaties in het sociale domein zie je dat
verschillende gemeenten verschillende paden
volgen. De ene gemeente grijpt de decentralisaties
aan om via de weg van experimenten en leren tot
een nieuwe sociale infrastructuur te komen, waarbij
vormen van burenhulp, bestaande buurtinitiatieven
en professionele laagdrempelige zorg in elkaar
grijpen en voor een deel ‘opnieuw’ uitgevonden
moeten worden. Andere gemeenten kiezen voor
een meer institutionele benadering waarbij
bestaande arrangementen als uitgangspunt worden
genomen, om van daaruit te kijken waar taakverschuivingen plaats moeten vinden en waar de
regiefunctie komt te liggen bij multiproblematiek.
Het moge duidelijk zijn dat de zoektocht hier nog in
volle gang is, en dat het niet zozeer gaat om
modelmatige schattingen van de zogenaamde drie
‘K’s’, maar om een zo goed mogelijke eerste
inrichting van ketens waar op basis van ervaring
bijstelling kan plaatsvinden in de toekomst.
Soms maakt een aantal randvoorwaarden de analyse
op het eerste gezicht minder complex. Zoals dat
bijvoorbeeld het geval is bij min of meer gedwongen arrangementverbouwing met vastgestelde
financiële randvoorwaarden (denk aan voorstel
sociale werkvoorziening van het eerste kabinet
Rutte met beperking tot beschut werk en een
vermindering van de subsidie). Dan zal het vaak
gaan om de schets van scenario’s gegeven de
randvoorwaarden, waarbij inzake de te kiezen
strategie en mogelijke samenwerking, vervolgens
dezelfde kwesties van financiële haalbaarheid en
plausibiliteit van kwaliteit, sturing en organisatie
zullen rijzen. Voor een procesmanager lijkt dat
gemakkelijker, maar hoe dan ook is het dus aan de
orde voldoende kwalitatief hoogwaardige verdieping van de probleemanalyse en vraag naar
perspectieven uit de bestuursopdracht, naar een
overtuigende schets van de mogelijkheden op een
perspectief te realiseren. Vaak zal hier aan de orde
zijn dat de (bijvoorbeeld) financiële randvoorwaarden een fatsoenlijk perspectief moeilijk maken.
Creativiteit in analyse en scenario’s wordt dan
wezenlijk.
2.5.2
Arenavorming, leren, coalitievorming en
besluiten
Bij het verstrekken van de bestuursopdracht zal
sprake zijn van arena-inrichting die moet leiden tot
besluitvorming over het strategisch perspectief.
Vaak zal een stuurgroep gevormd zijn met deelname
van de verschillende betrokken partijen. De
uiteindelijke besluitvorming zal vaak nog voorbehouden zijn aan de betreffende gremia per partner.
Er zullen een aantal posities en rollen toebedeeld
zijn, zoals die van voorzitter, van procesmanager,
wellicht externe deskundigheid en fora van groepen
die betrokken zijn als ondernemingsraden. Er zal
geld beschikbaar zijn om het proces te voeren en
het perspectief te ontwikkelen.
Bij een goede bestuursopdracht zullen de betrokken
partners en de richting van het perspectief zijn
vastgelegd (met mogelijke scenario’s) en hebben
partners zich daaraan gecommitteerd. Het verschijnsel van verschuivende panelen en partners is
veelvuldig. Het is zaak om, als daar sprake van is,
het fixeren van paneel en partners te doen bevestigen, dan wel de scope te wijzigen. Bij omvangrijke
wijziging moet er sprake zijn van een vernieuwde
opdracht, anders belemmert een wijziging van
arena en opdracht een ordelijke
perspectiefontwikkeling.
Om tot een principebesluit te kunnen komen zal nu
vergaande gemeenschappelijke betekenisgeving en
wederzijds vertrouwen aan de orde zijn. Anders
komt er geen besluit tot het gezamenlijk maken van
een plan. Of, bij meer of minder gedwongen
samenwerking, is de kans groot op een slechte
arrangementwerking. Als procesmanager zul je
vanaf het begin van de strategische fase bezig
moeten zijn met de vraag hoe de verschillende
partijen te overtuigen van de kwaliteit en mogelijke
uitkomsten van de analyse. Het meenemen van
medezeggenschapsorganen is hier vaak dienstig.
Dat eist dat de perspectiefontwikkeling analytisch
hoogwaardig is, maar dat daar ook regelmatig
dialoog over is, dat relevante aspecten vanuit de
deelnemende partijen aan bod komen en dat de taal
herkenbaar is. Uiteindelijk moeten partijen met
elkaar een verhaal maken dat in het perspectief zijn
weerslag heeft en op basis waarvan coalitievorming
plaatsvindt. Het vinden van het ritme van die
consultaties en dialoog is je belangrijkste opgave.
De analyse moet hoogwaardig zijn, vereist expertise
en moet zijn tijd hebben. Niets is schadelijker dan
voortdurende tussenberichten die twijfel wekken,
die bijstelling behoeven en die zo het vertrouwen
aantasten. Zo’n ritme kan bijvoorbeeld zijn de
methodiek goed doornemen, bepaalde uitgangspunten toetsen, met kleine groepen nader toetsen
op de uitkomsten en zo meer. Uiteindelijk moet de
procesmanager een setting scheppen waarin de
analyse zelf niet meer het gesprekspunt is, maar
slechts de vraag of de uitkomsten – gegeven de
nadere analyse – een besluit voor verdere planvorming rechtvaardigen. Het belangrijkste is dus om
ordelijke en zuivere besluitvorming te krijgen en
hoe je dat proces begeleidt. Steeds ben je bezig met
overtuigen van de zinvolheid van methodiek en
uitkomsten en luisteren naar hoe het perspectief
nog meer haalbaar te maken.
Belangrijk is ook daarin niet naïef te zijn. Belangen
spelen een grote rol en gepassioneerde standpunten, negatief of positief, moeten niet te gemakkelijk
een doorslaggevende rol spelen. In het proces van
coalitievorming dat plaatsvindt heb je daartoe
belangrijke sturingsmogelijkheden. Zoals uiteindelijk het formuleren van amendementen op het
geformuleerde perspectief, maar ook van aanvullende analyses. Overweeg ook het aanwijzen van
mogelijke afvallers, organiseer het hebben van
informele instemming van sleutelpersonen, van het
mobiliseren van stakeholders, en van volgorde van
besluitvorming. Vindingrijkheid is hier een
belangrijke kwaliteit van de procesmanager.
Resultaat: een rapportage van het uitgevoerde
haalbaarheidsonderzoek naar kansrijke samenwerkingsarrangementen, bij voorkeur voorzien van een
goed onderbouwde voorkeursvariant.
Bouwen aan publieke arrangementen
33
2.5.3
Eisen aan de procesmanager: verdiepen
naar echt perspectief en luisterend overtuigen
In het voorgaande ligt veel nadruk op de kwaliteit
van de analyse van de perspectiefschets. Als
procesmanager hoef je die analyses niet allemaal
zelf te maken. Hulp uit de betrokken organisaties
inroepen is verstandig. Daar zit de kennis van het
primaire proces en bovendien werk je zo aan
draagvlak voor de oplossingen. Als je toch externen
inhuurt, zorg dan dat die van de lokale expertise
gebruik maken. Je moet kunnen blijven instaan
voor de kwaliteit. Ook moet die analyse tot
voldoende diepgang van het perspectief leiden. Als
aan de eisen van diepgang en kwaliteit niet voldaan
is, zal in de volgende fase van planvorming de
strategische analyse gewoon opnieuw aan de orde
worden gebracht. Tegelijkertijd zal je de partners
moeten overtuigen van die kwaliteit en uitkomsten
zodat ze aan hun gemeenschappelijke verhaal
kunnen bouwen. Dat zal alleen lukken als je
begrijpt wat hen bezig houdt, door goed te luisteren
en als je het perspectief in zowel taal als object op
hun vragen en wensen hebt afgestemd.
2.5.4
Tips en omgaan met valkuilen
De tips in een regulier proces richten zich dus vooral
op de verbinding van verdiepen naar perspectief en
luisterend overtuigen.
>> TIPS
Perspectiefontwikkeling
• Kennis van beschikbare methodieken
• Hoge kwaliteit van empirisch materiaal (cijfers,
analyse kwaliteit et cetera)
• Overtuigende deskundigheid
• Zorgvuldige formulering normatiek, soort
oordelen over perspectief en risico’s
• Afstemming taal en analyse op wensen
• Benodigde nadere analyses aangeven, maar wel
voldoende diepgang voor betekenisvolle
conclusies
• Kwaliteit en uitkomsten zodanig bespreken dat ze
bij besluitvorming niet meer aan de orde zijn en
perspectief centraal kan staan
Besluitvorming
• Rekening houden met complexiteit arena;
uiteindelijk beslissen gremia vaak nog per partner
• Tijdige betrokkenheid partners, maar geen
34
Bouwen aan publieke arrangementen
•
•
•
•
voortijdige discussie; ritme van dialoog van
methodiek naar uitkomsten
Ritme van gemeenschappelijk verhaal opbouwen
Organiseren dat verschillende partners goed naar
elkaar luisteren
Na gereed komen analyse voldoende mogelijkheden inbouwen om gemeenschappelijk verhaal
verder vorm te geven
Besluitvorming zorgvuldig regisseren; volgordelijkheid als sleutelpersonen eerst, mogelijkheden
afvallers inbouwen et cetera.
Procesmanagement
• Evenwicht tussen deskundigheid en overtuigen
• Compenseren voor tekorten
• Gezag organiseren
Omgaan met valkuilen
De hoofdvalkuil is met name het onvoldoende
(kunnen) verbinden van verdiepen naar perspectief
en luisterend overtuigen. Lees de voorbeelden nog
eens waaruit blijkt dat in het eerste voorbeeld de
kwaliteit van de analyse onvoldoende geacht werd,
maar ook de mogelijke voordelen onvoldoende
gespreid. De analyse was eigenlijk niet toegespitst
op de zorgen die de bestuurders hadden. In het
tweede voorbeeld is juist aan het hoofdpunt van
zorg extra aandacht besteed, namelijk aan daadwerkelijke plaatsingen. Een belangrijke variant is kritiek
op de kwaliteit van de analyse door deskundig
geachte partijen zoals de ambtelijke organisatie. Als
die kritiek dominant wordt zit er niet veel anders op
dan de analyse (deels) opnieuw te doen.
Een andere variant is het voortdurend vragen om
aanvullende analyse omdat sommige partners nog
niet overtuigd zijn, met soms als achtergrond dat ze
niet kunnen of durven besluiten. Ook dat kan tot
aanvullende analyse leiden, maar liefst onder de
voorwaarde dat uiteindelijk besluitvorming zal
plaatsvinden gegeven de onzekerheid die dan nog
rest. Inschakelen van gezaghebbende deskundigheid kan hier helpen, maar let op het risico van het
ter discussie stellen van je eigen deskundigheid.
Er kan sprake zijn van een partij die gewoon niet wil
en die dus ook niet te overtuigen is. De vraag is dan
of het arrangement maken ook zonder die partij de
moeite waard blijft. Isoleren is dan de opgave en dat
wil nog wel eens tot meer redelijkheid in opstelling
leiden. Evenzo kan blijken dat gaande de rit
verandering van voorkeuren en inschatting van
kansen plaatsvindt, bijvoorbeeld in de beste keuze
van samenwerkingspartners. Voor de procesmanager zal het zaak zijn dat tijdig te zien en uitgaande
van de huidige opdracht draagvlak te toetsen en
eventuele wijziging aan de orde te stellen.
2.6
Planfase
De strategiefase heeft partijen tot de conclusie
gebracht dat samenwerking met elkaar in de vorm,
die uitgewerkt is in het rapport van het haalbaarheidsonderzoek, een kansrijk perspectief biedt en
zeker de moeite waard is om dat nader uit te
werken, als opmaat naar een definitief besluit.
Dat gebeurt in deze fase.
2.6.1
Doel: een haalbaar perspectief
Doel van deze fase is het handelingsperspectief dat
uitgewerkt is in het haalbaarheidsonderzoek zo te
concretiseren, dat het leidt tot een definitief besluit
om te gaan samenwerken; een zogenaamd
‘go-besluit’ . In de regel gebeurt dat in de vorm van
een plan of beslisdocument. Dit plan of beslisdocument moet partijen verleiden te besluiten het
arrangement aan te gaan. Hierin moeten de punten
die in de strategiefase discussie of onduidelijkheid
opriepen, of daar niet voluit steun kregen,
uitgewerkt worden op een manier die bezwaren
wegneemt en wel aanspreekt. De uitdaging hierbij
is tot een uitwerking te komen die voldoende
concreet is om het besluit te nemen, maar weer niet
zo gedetailleerd, dat de besluitvorming maar niet
op gang komt of er door vastloopt. Als procesmanager ligt hier een rol voor jou. Waken voor dat
goede evenwicht, corrigerend optreden als anderen
verzanden in de details en steeds als doel voor ogen
houden, dat je een besluit wil van de deelnemers
om het arrangement ook aan te gaan. Dit is in elke
casus in zekere zin een dilemma, vooral als het gaat
om de financiële gegevens.
Niet zelden ontstaat in deze fase van het proces
discussie over het cijfermateriaal dat gepresenteerd
is in het haalbaarheidsonderzoek. Deze hebben
onbedoeld het karakter gekregen als een in beton
gegoten uitkomst, terwijl het altijd zo is dat cijfers
veranderen als het proces concreter wordt in zijn
uitwerking. In de strategiefase werk je bijvoorbeeld
nogal eens met normbedragen, omdat de werkelijke
kosten van het arrangement nog niet bekend zijn.
Soms zit er bovendien een redelijk tijdsverloop
tussen de strategie- en de planfase, waarin van alles
gebeurd is in de eigen organisatie met impact voor
het arrangement. Denk bijvoorbeeld aan taakstellingen die ertoe leiden dat er minder geld is voor de
taakuitvoering in het arrangement, dan in de
strategiefase is uitgewerkt. Hier ligt een belangrijke
communicatieve opgave; wees duidelijk over de
status van de cijfers en merk erbij op dat deze
gaandeweg zeker nog een paar keer zullen veranderen. Van groot belang is dan ook dat de onzekerheid
en risico’s voldoende duidelijk zijn en het vertrouwen en de bereidheid om die risico’s weg te nemen
zijn uitgesproken. In deze fase is het vaak nodig om
op dat vertrouwen terug te vallen.
2.6.2
Arena, leren en besluiten
De planfase is voor de totstandkoming van het
arrangement de meest belangrijke. Aan het eind
hiervan vindt namelijk de definitieve besluitvorming plaats over het arrangement. In het algemeen
doorloop je deze fase met dezelfde partijen als de
strategiefase, al kan het natuurlijk zijn dat een partij
het perspectief dat uitgewerkt is in het haalbaarheidsonderzoek onvoldoende vindt, of juist andere
partijen het zo mooi vinden dat zij alsnog willen
instappen. Jouw rol als procesmanager is meteen
aan het begin van deze fase vast te stellen hoe de
arena eruit ziet en met die partijen consensus te
bereiken over de aanpak in deze fase. Scherp gesteld
ligt daar de keuze voor tussen de expertmatige en
participatieve aanpak. Beide kunnen werken, maar
zijn wel sterk situationeel bepaald. Voor daadkracht
en tempo pleit de expertmatige aanpak, voor
draagvlak verwerven en zorgvuldig opereren lijkt de
participatieve aanpak een betere. Het is aan jou als
procesmanager hierover te adviseren. Belangrijk is
ook de leerervaringen van de voorgaande fasen mee
te nemen. Duidelijk is geworden waar de accenten,
voetangels en klemmen zitten en het is zaak daar op
een slimme manier mee om te gaan. Men wil
serieus genomen worden en in het plan terug zien
dat er iets gedaan is met de punten die eerder op
tafel zijn gebracht. Die punten wegstoppen vormt
een risico in de besluitvorming; de deelnemer zal
blokkademacht inzetten om alsnog zijn gelijk te
krijgen. In deze fase gaat de medezeggenschap ook
een belangrijke rol spelen. Zij hebben over het plan
dat in deze fase wordt uitgewerkt vaak adviesrecht,
tenzij het een besluit betreft dat valt onder het
Bouwen aan publieke arrangementen
35
primaat van de politiek.8 Zij zullen hun stem dus
ook willen laten horen. Hier op een slimme manier
mee omgaan wekt vertrouwen en dat werkt vaak
positief uit in de advisering.
Resultaat: het resultaat is een onomkeerbaar
‘go-besluit’ over het uitgewerkte samenwerkingsarrangement als basis voor de inrichting van dat
arrangement
2.6.3
Het proces managen; verbinden en
overtuigen
Zoals in de inleiding gezegd, wordt de rol van de
procesmanager in deze fase een andere dan in de
voorliggende fasen. Was je daar vooral de organisator van de perspectiefontwikkeling, arenavorming
en besluitvorming, en zorgde je voor trekkracht om
het bouwproces op gang te brengen. Nu kom je veel
meer in de rol van verbinder tussen de veranderorganisatie en de staande organisatie, ambtelijk en
bestuurlijk en komt het meer op duwkracht aan om
het bouwproces daadwerkelijk verder te helpen. Je
moet je afvragen of je deze rolwisseling aankunt en
leuk vindt.
Als procesmanager heb je in deze fase tot taak
partijen die geloven in het arrangement bij elkaar te
houden. Zowel op de inhoud als op het belang,
samen het arrangement aan te gaan. Hun mindset is
wel een andere geworden. Partijen hebben het
principebesluit genomen door te gaan met het
bouwproces, maar willen nu wel de concrete
uitwerking ervan zien, voordat ze definitief
besluiten het arrangement te maken. Dat laatste is
niet zonder risico. Je moet daarom als procesmanager parallel aan het maken van een goed plan een
proces van geven en nemen organiseren, zonder te
vervallen in waterige compromissen. Het arrangement dat na besluitvorming gebouwd gaat worden,
moet immers wel deugen en werkbaar zijn. Maar
daarvoor ligt natuurlijk het moment dat er een
positief besluit over genomen moet worden bij
voorkeur door alle partijen die in deze fase in het
bouwproces participeren. Als aanpassing van
bijvoorbeeld uitgangspunten – die vastgelegd zijn in
de rapportage van het haalbaarheidsonderzoek –
nodig blijkt, moet dat met overtuiging beargumenteerd en ‘verkocht’ worden. Het vraagt een
verandering in de mindset van partijen en mogelijk
8
36
Dit is geregeld in artikel 46d van de Wet op de
Ondernemingsraden.
Bouwen aan publieke arrangementen
ook ten aanzien van hun (financiële) voordeel of
opbrengst in andere zin. Als procesmanager is het
aan jou om de deelnemers, waarvoor dat speelt, te
helpen met hun communicatie in de eigen
organisatie, er vanuit gaande dat de consequenties
voor de eigen organisaties aantrekkelijk zijn en er
dus een ja komt op verder werken aan het arrangement. Anders moet je beargumenteren waarom dat
niet het geval is en wat die conclusie betekent voor
het verdere proces.
Het is niet ongebruikelijk om gedurende deze fase
van procesmanager te wisselen. Soms gebeurt dat al
eerder. In deze fase zijn competenties als nauwkeurigheid en precisie in afstemming vaak erg
belangrijk, waar tijdens de agenda-, intentie- en
strategiefase vooral perspectiefformulering en
betrekken van partijen doorslaggevend waren.
2.6.4
Tips en omgaan met valkuilen
>> TIPS
Perspectiefontwikkeling
• Uitwerking van het gekozen inhoudelijk
perspectief tot een meer concreet niveau
• Bewaken van de kaders en uitgangspunten, geen
repeterende discussies
• Goed in kaart brengen van effecten voor de
individuele partners, en mogelijkheden om
onverwachte negatieve effecten te compenseren
• Overtuigende deskundigheid, vaardig zijn in het
vinden van oplossingen en het organiseren van
doorbraken in het proces
• Oog voor de strategische details. Wat ogenschijnlijk onbelangrijk lijkt kan bestuurlijk een
bananenschil blijken te worden
• Knobbelen om tot voor eenieder acceptabele
uitkomsten te komen
Besluitvorming
• Ritme van gemeenschappelijk verhaal opbouwen
• Rekening houden met effecten en complexiteit
voor individuele partners en hen ‘een verhaal’
bieden rondom moeilijke elementen in het plan
• Tijdige betrokkenheid partner; ritme van dialoog
van methodiek naar uitkomsten
• Besluitvorming zorgvuldig regisseren; volgordelijkheid als sleutelpersonen eerst, mogelijkheden
afvallers inbouwen et cetera, werken met een
eenduidig beslisdocument
• Medezeggenschap hun rol gunnen
Procesmanagement
• Kiezen van aanpak voor deze fase, ruwweg tussen
expertmatige en participatieve aanpak
• Daadkracht en tempo versus draagvlak en
zorgvuldigheid in evenwicht houden
• Alert en overtuigend acteren als bij uitwerking
blijkt dat eerder gekozen uitgangspunten niet
haalbaar zijn; reden transparant maken en
alternatieve oplossing aanreiken
• Bindend vermogen organiseren
te bouwen nieuwe organisatie en worden in deze
fase het organisatie- en formatierapport en het
functieboek uitgewerkt. Ook zaken als ICTinfrastructuur, huisvesting en werkprocessen
worden in deze fase verder geconcretiseerd. Deze
deelplannen leiden allemaal tot een besluit, na
advisering door de ondernemingsraden of een
gezamenlijk medezeggenschapsplatform als een
Bijzondere Ondernemingsraad (BOR).
2.7.2
Arena, leren en besluiten
Omgaan met valkuilen
Een belangrijke valkuil hier is dat teruggekomen
wordt op de uitwerking uit de haalbaarheidsfase.
Vaak wordt in die fase met aannamen gewerkt als
basis onder de rapportage. Veranderingen hierin
kunnen voor problemen zorgen. Hetzelfde geldt
voor gehanteerde uitgangspunten of, erger, voor
gemaakte afspraken.
2.7
Ontwerpfase
Nu het besluit over het arrangement onomkeerbaar
is, komt in deze fase het bouwproces in een wat
rustiger vaarwater, maar er is er nog wel een lange
weg te gaan, met veel werk aan de winkel. Er ligt een
definitief besluit van de deelnemers dat uitgewerkt
moet worden in allerlei deelplannen. Hier is de rol
van de procesmanager vaart houden in het
bouwproces en de kaders en uitgangspunten, die
ten grondslag lagen aan het definitieve besluit om
het arrangement te maken, te bewaken en te
borgen.
2.7.1
Doel; een haalbaar perspectief
Doel van deze fase is het plan uit de planfase uit te
werken in deelplannen. Deze deelplannen maken
de betreffende onderdelen uit het ‘hoofdplan’
concreet. De aard van het arrangement bepaalt
welke deelplannen gemaakt moeten worden. Vaak
zal in elk geval een financiële en een juridische
uitwerking nodig zijn. Zo zal bijvoorbeeld in het
plan een budget zijn opgenomen voor het arrangement en wordt in deze fase de eerste echte begroting voor het arrangement gemaakt. De keuze voor
de juridische vormgeving is gemaakt, maar het
convenant, contract of de gemeenschappelijke
regeling moet nog opgesteld worden. Bij arrangementen die de vorm krijgen van een nieuwe
organisatie bevat het plan meestal een schets van de
De arena is in deze fase duidelijk en bestaat uit de
partijen die de planfase hebben afgerond met een
positief besluit over het plan als beslisdocument.
‘Zij-instroom’ is eigenlijk niet goed meer mogelijk.
Slechts in uitzonderlijke gevallen kan dit worden
toegestaan, met als conditie dat de later toetredende partijen accepteren wat er al besloten is. In de
regel is het beter toetreding uit te stellen tot na
implementatie van het arrangement. De besluitvorming vraagt in deze fase veel aandacht. Kernvraag
daarbij is, wat nog door de moederorganisaties
besloten wordt en wat door de projectorganisatie of
het herziene of nieuwe arrangement zelf. Het
antwoord op deze vraag is sterk afhankelijk van de
keuzes over de projectaanpak. Gaat het arrangement na het go-besluit als zodanig al functioneren,
met de status van arrangement in oprichting, of
blijft het primaat nog bij de organisaties zelf liggen?
Als het eerste het geval is, hoe worden de staande
organisaties (besturen, management en medezeggenschap) dan betrokken om hen de kans te geven
hun invloed aan te wenden op de uitwerkingen die
worden gemaakt? Het is jouw taak als procesmanager hierover heldere voorstellen te doen en de
nakoming van gemaakte afspraken te bewaken.
Communicatie is hierbij een belangrijk instrument.
Waar het punt van de bevoegdheden speelt op het
niveau van de zeggenschap, vormt het ook een punt
voor de medezeggenschap. Vaak is het verstandig in
deze fase met een tijdelijke medezeggenschapsstructuur te gaan werken, die gericht is op de
inrichting van het arrangement. Dat vergroot de
slagkracht en zorgt voor een op de toekomst
gerichte blik, waardoor deelbelangenbehartiging
minder voor de hand liggend is. Een soortgelijk
punt is het maken van spelregels voor onderweg.
Tijdens de planfase blijkt vaak waar bij het bouwen
van het arrangement knelpunten ontstaan,
bijvoorbeeld op het terrein van overtollig personeel
of desintegratiekosten. Met goede spelregels en
afspraken over hoe hier mee om te gaan,
Bouwen aan publieke arrangementen
37
bijvoorbeeld over selectieve vacaturevervulling of
afgestemde investeringsbeslissingen in de overgangsfase, kan hierop al voortijdig gestuurd
worden. In zekere zin ben je dus al aan het
implementeren, althans aan het voorsorteren op de
implementatiefase. Dat is ook prima, als het maar
open en transparant gebeurt en zichtbaar bijdraagt
aan het oplossen van knelpunten die blijken, of op
een later moment kunnen ontstaan.
Resultaat: verschillende deelplannen; afhankelijk
van het arrangement bijvoorbeeld een samenwerkings- of dienstverleningsovereenkomst, een
begroting en een organisatie- en formatierapport
van een nieuwe organisatie, of een sociaal plan voor
de personele overgang.
2.7.3
Het proces managen; detailleren en
verankeren
In deze fase sta je als procesmanager aan de lat om
ervoor te zorgen dat deelplannen worden uitgewerkt die passen binnen de kaders, uitgangspunten
en randvoorwaarden, die in de planfase vastgesteld
zijn. Er is geen ruimte voor repeterende discussies
over zaken waarover al besloten is. Zeker wanneer
in deze fase andere personen gaan acteren in de
projectorganisatie vraagt dit de aandacht.
Bovendien is het jouw taak partijen erbij te houden,
door te communiceren en hen bij belangrijke
beslissingen te betrekken. Het is nogal eens zo dat
na het go-besluit de bestuurlijke aandacht voor het
proces verslapt en de aandacht naar de uitwerking
verschuift. Daarin schuilt het gevaar van niet meer
aangehaakt zijn, waardoor het proces stroperig gaat
verlopen en urgentiegevoel mist. Het is jouw taak
als procesmanager daarvoor te waken en dit op tijd
te signaleren.
2.7.4
Tips en omgaan met valkuilen
>> TIPS
Perspectiefontwikkeling
• Blijven aansluiten op de kaders en uitgangspunten die in de planfase de basis vormden voor de
besluitvorming; onvermijdelijke afwijkingen
expliciet maken
• Uitvoeringstoets doen op de uitwerkingen
• Betrekken van de noodzakelijke expertise vanuit
de organisaties op deelonderwerpen
• Ontwikkelen van een haalbaar transitieplan met
oog voor de acceptatie door verschillende
38
Bouwen aan publieke arrangementen
stakeholders, zoals de medewerkers en
medezeggenschap
Besluitvorming
• Afspraken over wat door wie wordt besloten: wat
beslist de projectorganisatie, wat de stuurgroep
en wat de afzonderlijke deelnemers
• Ritme van gemeenschappelijk verhaal opbouwen
• Zorgvuldigheid in betrekken medezeggenschap
• Zorgvuldigheid in communicatie met andere
stakeholders zoals cliënten, en dergelijke
• Besluitvorming zorgvuldig regisseren en
communicatie daarover naar andere niveaus
zorgvuldig organiseren
Procesmanagement
• Transformatieproces van project- naar lijnorganisatie in gang zetten; verantwoordelijken in de
leiding aanwijzen
• Verbinden tussen projectorganisatie, besluitvormende gremia en deelnemende organisaties
• Voortgang bewaken en bewaken van consistentie
van ontwerp en afspraken planfase
• Anticiperen op mogelijke gevoeligheden en
desgewenst preventief consulteren
Valkuilen
Een valkuil is de detaillering van het hoofdplan te
maken zonder betrokkenheid van degene(n) die
uiteindelijk verantwoordelijkheid moeten nemen
voor het laten functioneren ervan. Dat is een fors
risico voor discontinuïteit in het proces. Het is
daarom verstandig deze perso(o)n(en) in deze fase
aan boord te hebben en als procesmanager een
meer dienende rol te gaan spelen.
Een andere valkuil is onduidelijkheid over de
verantwoordelijkheidsverdeling tussen de projectorganisatie en de bestaande organisaties; wie beslist
in deze fase waarover? Competentieconflicten
verstoren het proces en kunnen voorkomen worden
door goede, schriftelijk geborgde afspraken aan het
begin. Dat geldt zowel voor de zeggenschapskant als
de medezeggenschap.
Een andere valkuil is om als procesmanager niet te
doorzien dat je rol in deze fase een andere wordt en
jezelf niet de vraag te stellen, of een ander beter die
rol van je kan overnemen omdat andere competenties vereist zijn.
2.8
Implementatiefase
In de implementatiefase komt het transitieplan tot
uitvoering met als resultaat een werkend samenwerkingsarrangement. Het arrangement wordt op basis
van de genomen besluiten in al haar facetten
ingericht. In deze fase moet ook omvorming van de
bouwplaats (de arena) plaatsvinden naar een
reguliere sturingssituatie. Met ‘de opening’ van het
gebouwde arrangement en het besluit tot inwerkingstelling blijkt dat de implementatie voldoende
voltooid is om te starten. Meestal is er daarna nog
genoeg te doen, maar gaat de reguliere sturingssituatie in werking met een besluit voor specifieke
werkwijzen om de implementatie af te ronden/
kinderziektes te verhelpen. Een reëel implementatiepad is wezenlijk. Hieronder een onsuccesvol
voorbeeld.
Onvolkomenheden in het bouwproces
Bij inrichting van een Shared Service Centrum
(SSC) van verschillende steden werd onder
grote druk besloten tot een snelle invoering
van de wijziging van de ICT-infrastructuur in
alle facetten. Tijdens de invoering bleken zowel
een aantal technische complicaties als een
aantal gebreken in de gemaakte ontwerpen,
omdat de aangeleverde gegevens niet bleken
te kloppen. Een en ander leidde tot vertraging,
kostenverhoging, vermindering in kwaliteit van
geleverde diensten en verlies aan draagvlak
voor het servicecentrum. De problemen waren
in grote mate een gevolg van onvolkomenheden in de vorige fasen. De mogelijke risico’s
waren wel bekend en bij de ingang van de
implementatiefase was van verschillende zijden
gewaarschuwd, dat er sprake was van een zeer
risicovol tijdpad. Het duurde een jaar voordat
de conclusie tot stand kwam, dat de plannen in
de oorspronkelijke vorm niet uitvoerbaar
waren.
2.8.1
Doel: een detaillering van de perspectiefontwikkeling naar inwerkingtreding van het arrangement
Doel
Doel is hier dat het ontworpen arrangement wordt
geïmplementeerd, gaat functioneren en resultaten
gaat boeken. Soms komen tijdens de implementatie
zaken op die nadere detaillering vragen, of die
aanpassingen vragen waarvoor een besluit van de
stuurgroep of deelnemende organisaties nodig is.
Maar als het goed is, is dat aantal zeer beperkt.
Communicatie over de voortgang van de implementatie en de eerste successen is cruciaal.
Perspectief haalbaar realiseren
Van belang is dat het transitieplan op weloverwogen
wijze tot uitvoering komt. Daarvoor zijn ‘duizend’
extra beslissingen nodig rondom inrichting van
primaire processen en ondersteuning. Voor zover
die beslissingen niet binnen kaders van de planvorming passen moet er nog nadere toetsing
plaatsvinden. Er zal ook een risicoanalyse nodig zijn
die bijzondere aandacht behoeft en waar aandacht
voor moet zijn in mogelijke uitwerkingen. Het zal
zaak zijn om handelingsvrijheid te bieden binnen
ruime kaders, waardoor implementatie door kan
gaan. Vaak ontstaan er in de eerste fase van
implementatie vragen over de uitwerking. Het is
verstandig om die vragen op te sparen, omdat het
onwerkbaar is voor elk detail naar de besluitvormingstafel te stappen. Als er besluiten over
uitwerking genomen worden, is het belangrijk dat
die op basis van deskundigheid tot stand komen en
dat ze haalbare oplossingen brengen.
Perspectiefontwikkeling is in deze fase dus vooral
een kwestie van:
• Inhoudelijke risico’s aandacht geven
• Snelle detailuitwerking
• Opstellen te toetsen punten
• Verzamelen en opslaan van te toetsen punten en
vragen
Van belang is de organisatie zodanig in te richten
dat er ruimte is voor deze aard van de perspectiefontwikkeling. Als procesmanager ben je hier vooral
bezig met te garanderen dat het belang van een
snelle implementatie, deze zorgvuldigheid van
afronding van perspectiefontwikkeling niet gaat
overheersen. Je komt hierbij in een verhouding te
staan tot de kwartiermaker die aangesteld is om het
gekozen arrangement verder in te richten.
2.8.2
Arena, leren, coalitie en besluitvorming
Vaak zal vooruit lopend op de implementatie, een
kwartiermaker zijn aangesteld als dagelijks
managemer van het gebouwde of omgebouwde
arrangement. De taak van de procesmanager zal
vooral het assisteren van de kwartiermaker zijn in
het implementeren en het bewaken van het tijdpad
daarvan. De arena is dus vooral een uitvoerings-
Bouwen aan publieke arrangementen
39
arena met daarin centraal beslissingen over die
‘duizend’ uitwerkingen. De risicoanalyse zal vertaald
zijn in verschillende tijdpaden en die behoeven
handhaving. De kwartiermaker zal daartoe bevoegd
moeten zijn. Van belang is een gremium waar snel
te toetsen is of bepaalde beslissingen, die de
plankaders voorbij gaan, acceptabel zijn. Het is vaak
verstandig het bestuurlijk gremium, dat de sturing
van het nieuwe arrangement vormt, op enigerlei
wijze alvast in stelling te brengen en gelegenheid te
bieden om aan hun gezamenlijk verhaal te
beginnen. Dat kan ook het gremium zijn dat nu
beslist over kaderoverschrijdende uitvoeringsbeslissingen (of een delegatie uit dat gremium). De
personele bezetting van het arrangement is al
eerder in de ontwikkel- en planfase intensief
betrokken (soms al in de strategiefase), maar zal
ook intensief aan dat gemeenschappelijke verhaal
moeten werken. Uiteindelijk is er een besluit, of op
de vastgestelde datum de opening/inwerkingstelling van het arrangement doorgaat. Of de coalitie
nog bestaat, is afhankelijk van de mate waarin de
bestuurlijke en professionele bezetting hun verhaal
van ‘het gaat werken’ opgebouwd en bevestigd
hebben. Een dergelijk moment mag zeker gevierd
worden.
Resultaat: een werkend arrangement
2.8.3
Procesmanager: bewaken zorgvuldigheid en
doortastendheid
Als procesmanager zul je moeten wennen aan
plaatsmaken. Je helpt nog, want het perspectief
behoeft ongetwijfeld af en toe zorgvuldige
detaillering en daarbij zorg je er voor dat het
evenwicht tussen enerzijds doortastend het tijdpad
realiseren en anderzijds een goede invulling,
bewaard blijft. Uit de voorbeelden hiervoor blijkt
dat zowel het negeren van bekende risico’s als
onvoldoende voorbereid zijn op ‘het onverwachte’
zich veelvoorkomend voordoen.
2.8.4
Tips en omgang met valkuilen
De tips en valkuilen hebben betrekking op het
evenwicht tussen zorgvuldigheid en
doortastendheid.
risico’s, detaillering, toetspunten en verzamelen/
opslaan
• Niet laten overheersen door druk van de
omstandigheden, tijdlijn of personen
• Communicatie over voortgang van implementatie, eerste successen en setbacks
Besluitvorming
• Tijdpad aangepast op risico’s
• Aangepaste arena
• Opbouwen verhaal van werking
• Feestje van de opening
Procesmanagement
• Mentale opgave van terugtreden
• Scherpte bewaken in evenwicht tussen zorgvuldigheid en doortastendheid
• Compenseren voor tekorten voor bewaken van
dit lastige onderscheid
Omgaan met valkuilen
De eerste belangrijke valkuil is dat na de implementatie zodanig veel inhoudelijke vragen rijzen dat er
heftige problemen in de werking ontstaan.
Daarvoor is de enige remedie de problemen
daadwerkelijk te verzamelen en ze te adresseren in
de sturingsgremia. Benoemen en acceptatie is hier
wezenlijk. De tweede belangrijke valkuil is dat er
onvoldoende aandacht is voor daadwerkelijk
optredende risico’s die wel als zodanig benoemd
zijn. Daar is geen andere manier voor dan ze alsnog
te repareren. Van groot belang is hier de transparantie en vroegtijdigheid van constatering. Liever in
een keer en wat heftiger de discussie te hebben, dan
een probleem met je mee slepen met oplopende
irritaties.
2.9
Evaluatiefase
In de evaluatiefase wordt het uitgewerkte arrangement geëvalueerd om ervan te kunnen leren, het
arrangement bij te kunnen stellen, en mogelijkheden voor doorontwikkeling te identificeren.
2.9.1
Doel: de haalbaarheid van het perspectief in
de praktijk verifiëren
>> TIPS
Perspectief
• Inrichting op de resttaken rondom inhoudelijke
40
Bouwen aan publieke arrangementen
Doel van de evaluatiefase is om vast te stellen of het
arrangement de beoogde resultaten realiseert, om
verbeterpunten vast te stellen en om te leren. Over
het algemeen heeft een eerste evaluatie pas zin als
een arrangement twee tot drie jaar heeft
gefunctioneerd.
‘Is de implementatie gelukt?’ ‘Is het beoogde
resultaat bereikt?’ ‘ Waren de gekozen uitgangspunten werkbaar?’ ‘ Wat zijn de ervaringen met de
aansturing en de mate waarin sprake is van grip op
de prestaties van het arrangement?’ Wat hebben we
geleerd en waar kunnen we verbeteren, moeten we
veranderen?’ Dit zijn vragen die hier aan de orde
zijn. In de evaluatiefase blijkt vooral het leerkarakter van het ruitmodel, omdat deze fase de opmaat
kan vormen voor een volgende fase, waarin gewerkt
wordt aan doorontwikkeling van het arrangement.
De evaluatie markeert vaak ook het einde van het
bouwproces. Ongetwijfeld zullen er na de eerste
evaluatie nog bijstellingen plaatsvinden, maar als
het arrangement goed functioneert zullen die
beperkt zijn in omvang. Er treedt een fase in van
onderhoud en doorontwikkeling. Functioneert het
arrangement niet naar behoren, of blijken er
onvoorziene negatieve effecten op te treden voor
sommige deelnemers, dan kan dat aanleiding zijn
over te gaan tot verbouw van het arrangement, of in
het uiterste geval tot beëindiging van het arrangement. Bruikbare instrumenten zijn audits,
evaluatieonderzoeken, doorlichtingen, et cetera.
2.9.2
Arena, leren en besluiten
In de meeste gevallen is bij het besluit tot implementatie ook aangegeven wanneer de eerste (en
soms volgende) evaluatie moet plaatsvinden. Soms
ligt de opdracht daarvoor bij het management van
de samenwerkingsorganisatie, maar in andere
gevallen, zoals vaak bij ketensamenwerking, vindt
de evaluatie plaats onder verantwoordelijkheid van
een beleidsafdeling of van de regiefunctionaris. De
focus van de evaluatie ligt op het leren. Het is
interessant om te weten of het arrangement de
beoogde resultaten realiseert. Nog interessanter is
het om te weten welke factoren daaraan bijdragen
of juist het functioneren hebben bemoeilijkt.
Soms kan het zijn dat er nieuwe partners klaar staan
om toe te treden tot het arrangement. In dat geval
heeft de evaluatie ook een functie bij het beoordelen van de vraag of het stadium van ontwikkeling,
waarin het arrangement zich bevindt, het mogelijk
maakt om nieuwe deelnemers toe te laten treden.
Bij grote verschillen tussen de geplande effecten en
de gerealiseerde effecten bij partners is het van
belang een goede analyse te maken van de oorzaken
en het thema ‘hoe daarmee om te gaan’ te agenderen. Dergelijke verschillen kunnen aanleiding zijn
om eerder gemaakte afspraken over bijvoorbeeld
kosten-batenverdeling te herzien.
Resultaat: zicht op het functioneren en de
prestaties van het arrangement, zo nodig voorstellen voor verbeteringen en doorontwikkeling.
2.9.3
Het proces managen; denkend doen
Vaak zal de rol van de procesmanager in deze fase
nog maar beperkt zijn. Hooguit zul je de rol van
vraagbaakfunctie hebben voor de evaluator. Er zijn
inmiddels andere spelers aan boord. Maar als je nog
een rol hebt, moet je je juist bewust zijn van de
mogelijke impact van de evaluatie op het arrangement, dat vaak nog in de overgang van de initiatiefase naar de consolidatiefase zit. Evaluaties hebben
vaak de neiging vooral naar de meer meetbare
factoren te kijken. Maar een belangrijke vraag in de
evaluatie is niet alleen of het arrangement functioneert naar de letter, maar ook of het arrangement
functioneert naar de geest. Percepties bij partners
zijn van groot belang. Vanuit jouw ervaring met het
bouwproces heb je als procesmanager waarschijnlijk een veel beter gevoel voor die percepties. Je kunt
dan helpen de evaluatie bespreekbaar te maken en
aanzetten tot gebruikmaking ervan.
2.9.4
Tips en omgaan met valkuilen
>> TIPS
Perspectief
• Focus op leren zowel qua inhoud als proces
• Terugblikken en vooruitblikken
• Oog hebben voor nieuwe ontwikkelingen en deze
meenemen in de evaluatieopdracht
• Inzichtelijk maken wat de effecten zijn voor de
individuele deelnemers
• Vooral zorgen dat het arrangement overeind blijft
als de teleurstelling overheerst en focussen op
verbetervoorstellen
• Oog voor ontwikkelperspectief
Bouwen aan publieke arrangementen
41
Besluitvorming
• Gezamenlijk concluderen dat het werkt of niet,
markeren einde bouwproces, samen lessen
trekken
• Besluitvorming over noodzakelijke verbeteringen, mogelijke doorontwikkeling en
aanpassingen
Procesmanagement
• Focus op leren
• Oog voor zowel de letter als de geest van het
arrangement en anticiperen op
onevenwichtigheid
Omgaan met valkuilen
Er zijn twee belangrijke valkuilen bij de evaluatie
van arrangementen. De eerste is dat de evaluatie te
veel focust op de harde kanten van het arrangement
en voorbij gaat aan de beleving van het arrangement. In dat geval brengt de evaluatie maar een deel
van de werkelijkheid boven tafel en blijven
mogelijke risico’s of juist kansen buiten beeld.
Een andere valkuil is dat de evaluatie wordt
aangegrepen om oude discussies opnieuw te starten
en moeizaam tot stand gekomen afspraken
opnieuw ter discussie worden gesteld. Dit hoeft niet
perse negatief te zijn. Soms brengt een evaluatie
zaken naar boven die herziening van afspraken
nodig of redelijk maken. Tenzij er grondige redenen
voor zijn, is het zaak te voorkomen dat de evaluatie
wordt aangegrepen om oude belangenstrijdjes op te
rakelen.
42
Bouwen aan publieke arrangementen
Bouwen aan publieke arrangementen
43
3
44
Veelvoorkomende
praktijkproblemen
Bouwen aan publieke arrangementen
Voor bouwprocessen geldt dat de praktijk harder is
dan de (theoretische) leer. In het vorige hoofdstuk
hebben we al gezien welke valkuilen en risico’s je
tegen kunt komen in de verschillende fasen van het
bouwproces. Datzelfde geldt ook voor het bouwproces als geheel.
Laten we een paar bij de kop pakken die we in de
praktijk nogal eens tegenkomen.
3.1
Veranderende omgeving
Het samenwerkingsproces is in volle gang en ineens
ontstaat er een andere werkelijkheid. Dat kan op
verschillende manieren gebeuren. Wat zich nogal
eens voordoet is dat er gaandeweg het proces een
andere Haagse werkelijkheid ontstaat door
verandering in wet- en regelgeving, financieringsmodel, aanhalen van de kaders of incidentenbeleid.
De eerste twee zie je nog wel aankomen, de laatsten
overkomen je. Met de vorming van de Regionale
Uitvoeringsdiensten (RUD’s) zijn verandering in de
Haagse agenda herhaaldelijk voorgekomen. Gestart
als proces van samenwerken van onderop zijn
gaandeweg kaders gesteld, is er gesleuteld aan de
vormgeving en zijn de teugels fors aangehaald in
situaties waarin oplossingen van onderop werden
gekozen, waarmee het kabinet niet kon leven. Tot
slot is er een juridische stok achter de deur gezet
voor gemeenten die onwillig zijn om in een RUD te
participeren. Het effect in de praktijk was dat vaak
moeizaam bereikte compromissen opengebroken
moesten worden, wat bijna altijd tot repeterende
discussies en vertraging leidde. In een sterk in
beweging zijnde omgeving kan het daarom goed
zijn te zoeken naar flexibele oplossingen; dus
tenten bouwen in plaats van huizen.
Rol procesmanager
Voor jou als procesmanager is het van belang
voortdurend te blijven reflecteren op wat er in de
omgeving gebeurt en aan de bel te trekken op het
moment, dat je denkt dat er veranderingen op
stapel staan die impact zullen gaan hebben op het
bouwproces. Het helpt dat te doen aan de hand van
een inhoudelijke analyse van de impact van
optredende verandering en als dat nog niet kan, tot
een procesafspraak te komen over hoe die analyse
op tafel komt. Dit betekent ook dat je in een
bouwproces regelmatig ‘achterom’ moet kijken.
Klopt het geformuleerde doel nog steeds en is het
nog haalbaar gezien de veranderende omgeving?
Veranderingen in de omgeving stellen je als
procesmanager voor de opgaaf alle creativiteit in te
zetten voor nieuwe oplossingen en het enthousiasme van en voor elkaar vast te houden.
Een vergelijkbare situatie kan ontstaan als hoofdrolspelers uit het proces verdwijnen, bijvoorbeeld
vanwege aftreden of een benoeming elders.
Wanneer de dragers van een samenwerkingsproces
uitstappen treedt vaak discontinuïteit in het proces
op. Partijen zien hun kans schoon om discussies
opnieuw te voeren, er ontstaat een vacuüm op de
regie en als procesmanager moet je op zoek naar, en
wennen aan, nieuwe bondgenoten. Bovendien
bestaat de kans dat de opvolgers er een andere visie
op na houden en helemaal niet voor de samenwerking zijn waaraan zo hard is gewerkt.
Heroverweging van de strategie is dan nodig. Dit
werpt het proces terug in de tijd en zal tot irritatie
bij anderen leiden.
Verkiezingen kunnen ook grote impact hebben op
het proces. Daarop anticiperen is dus slim.
Wisselingen in de collegesamenstelling kunnen
gepaard gaan met een andere visie, met als ultiem
risico dat de medewerking aan het proces wordt
ingetrokken. Heroverweging van de plannen met de
overblijvende partijen is dan nodig, zeker wanneer
de doelstellingen van de samenwerking daarmee
minder eenvoudig of mogelijk zelfs nauwelijks
haalbaar meer zijn.
Als procesmanager zit je hier in een tamelijk
afhankelijke rol; je kunt aan de voorkant niets
beïnvloeden, het overkomt je. Wat je wel kunt doen
is nadenken over een ‘if then’-scenario. Wat doe je als
belangrijke dragers van het bouwproces van het
toneel verdwijnen? Misschien moet je daar met hen
gewoon eens over praten om de gedachten over een
passende oplossing aan te scherpen. Zij hebben
daar vaak goede ideeën over. Verder kun je de
besluitvorming zo proberen in te richten dat
belangrijke besluiten nog met ‘de oude ploeg’
kunnen worden genomen.
3.2 Veranderend
deelnemersveld
Het komt nogal eens voor dat het deelnemersveld
gaandeweg het bouwproces verandert. Partijen
stappen uit of nieuwe partijen melden zich voor
Bouwen aan publieke arrangementen
45
deelname. Het uitstappen van partijen hoeft niet
per definitie negatief te zijn. Het kan ook klaarheid
scheppen in het proces. Alleen doorgaan met
degenen die echt willen zorgt vaak voor een
versnelling. Vervelend is het wel als zo’n uitstappen
op een laat moment in het proces, en zeker na de
planfase, gebeurt. Maar ook op weg daarnaar toe
kan het vervelend zijn als cruciale onderdelen van
de bedachte uitwerkingen, bijvoorbeeld rondom de
doelmatigheidskansen, er door veranderen.
Eigenlijk moet je dan met de overblijvende partijen
een stap terug doen in het proces en het gekozen
perspectief opnieuw herijken met de partijen die
overblijven. Kan dat perspectief ongewijzigd blijven,
moet er aan geschaafd worden en wat zijn de
consequenties daarvan?
Rol procesmanager
Als procesmanager ben je in de winning mood en
moet je ineens schakelen naar een andere context.
Kun je die souplesse opbrengen en heb je genoeg
inspiratie om dingen die net klaar zijn weer over te
doen? Die vragen moet je jezelf kunnen stellen,
want jij bent de motor van het bouwproces. Met
doorgaan terwijl je het eigenlijk niet meer ziet
zitten bewijs je jezelf en je omgeving geen dienst.
Toetreding van nieuwe deelnemers kan, maar wel
binnen grenzen. Belangrijk is dat het tot dan toe
doorlopen proces er niet door verstoord of
vertraagd wordt. Het is niet goed als de andere
deelnemers terug moeten komen op gemaakte
keuzes of genomen besluiten. Dat geeft irritatie en
vermoedelijk ook ‘gedoe’ met besturen en medezeggenschap. Tegelijkertijd kan toetreding van andere
partijen het perspectief mooier en beter maken.
Dan ligt er dus een belang om er serieus naar te
kijken. Een houding naar potentiële nieuwe
deelnemers van ‘take it or leave it’, is dan misschien
niet verstandig.
Als procesmanager moet je weten om te gaan met
dit dilemma en kunnen laveren tussen de verschillende belangen. De eigen groep bij elkaar houden
en rijp maken voor meer deelnemers moet vooral
op basis van een overtuigend verhaal over de
meerwaarde daarvan. Dat verhaal moet eerst samen
met de nieuwe deelnemers ontwikkeld worden.
Vroegtijdige communicatie met de bestaande groep,
heldere afspraken over hoe ver je in de verkenning
met de potentiële deelnemers kunt gaan (wat zijn
de kaders/ondergrens) zijn belangrijk. Die moet je
zelf ophalen bij de groep.
46
Bouwen aan publieke arrangementen
3.3 Verschillende
bouwopdrachten naast elkaar
Vanwege de toenemende complexiteit van het
openbaar bestuur krijgen we steeds vaker met
verschillende bouwopdrachten naast elkaar te
maken. De drie naast elkaar afgekondigde decentralisaties zijn hiervan een sprekend voorbeeld. Alles
met alles verknopen gaat niet helpen, maar
geïsoleerde bouwprocessen evenmin. Wat helpt is
op zoek te gaan naar de kansen voor synergie en de
afhankelijkheden en mate van beïnvloeding tussen
de verschillende bewegingen op te zoeken. Dat kan
bijvoorbeeld spelen rondom personele consequenties of financiële aspecten. Bezuinigingen op het
één kunnen meer uitgaven op het andere dossier tot
gevolg hebben. Verder helpt het in kaart te brengen
wat en wanneer de beïnvloedingsmomenten in de
verschillende bouwprocessen zijn en hoe ver je met
je eigen bouwproces moet zijn, om die te benutten.
Dat vergt een grondige analyse van de verschillende
bewegingen naar inhoud, actoren en tempo en het
vormen van een beeld over hoe de situatie er uit ziet
als de decentralisaties geïmplementeerd zijn. Dat
van ‘achteren naar voren denken’ helpt in het
structureren van het bouwproces per decentralisatie
en het maken van ‘haakjes’ tussen deze verschillende bouwprocessen waar dat wenselijk of
noodzakelijk is.
Rol procesmanager
Jouw rol is vooral te ordenen en af te bakenen. Veel
bouwprocessen lijden onder de complexiteit die
ontstaat door alles met alles te verknopen. Ordenen
naar niveau kan daarbij helpen. Op strategisch
niveau is verknoping vaak onvermijdelijk, op
operationeel niveau niet zelden belemmerend voor
de voortgang. Overleg en afstemming tussen
procesmanagers van verschillende bouwprocessen,
die een duidelijke relatie met elkaar hebben is hier
zeker van belang. Jij kunt dat initiatief nemen als je
denkt dat dit de kwaliteit van je eigen bouwproces
beter maakt.
3.4 Fasering als denkraam, aan
besluitmoment altijd vasthouden
Je kunt het bouwproces nog zo gestructureerd en
geordend inrichten, vaak zal blijken dat het toch
anders loopt dan gedacht. Voor sommige fasen is
dat ook niet problematisch (hoewel wel risicovol),
zolang partijen zich dat maar bewust zijn en er
samen voor kiezen. Dat speelt bijvoorbeeld in de
strategiefase en de planfase. Soms zijn partijen er al
zo van overtuigd dat ze een samenwerking willen,
dat er behoefte is meteen te werken aan een
concreet plan dat tot een besluit leidt. Het is wel
zaak als procesmanager te beseffen dat dit hogere
eisen stelt aan de bestuursopdracht. Deze moet
inhoudelijk en concreet zijn over het maakproces
en op te leveren beslisdocument, bijvoorbeeld door
er al een inhoudsopgave in op te nemen. Ook stelt
het hogere eisen aan het maakproces van dat plan.
Meer overtuiging en participatie van de werkvloer
zullen nodig zijn om deze mee te nemen in het
tempo waarin de besturen willen werken. Een
vergelijkbare redenering geldt voor situaties waarin
de plan- en ontwerpfase gelijktijdig worden
doorlopen. Het beslisdocument dat opgesteld wordt
in de planfase moet dan meer detaillering bevatten
en vaak zijn ook meer bijlagen nodig, om later in
het proces geen discussie over de betekenis van de
uitgewerkte samenwerkingsvariant te krijgen. Dit is
vooral cruciaal voor de financiële aspecten. Er zijn
echter ook fasen die heel moeilijk samen te pakken
zijn omdat deze daar voor te onderscheidend zijn in
de inhoud en verantwoordelijkheidsverdeling. Dit
kan voor verwarring zorgen tussen partijen in het
proces. Voorbeelden daarvan zijn de intentionele en
de strategiefase, of de ontwerpfase en de
implementatiefase.
Een ander lastig verschijnsel is de zoektocht naar de
diepgang per fase. Ook hier is een situationele
aanpak nodig, al is er wel een bepaald patroon –
niet zelden ingegeven door wet- en regelgeving.
Afgezien daarvan speelt dat wat in het ene proces
absoluut geen issue is in een ander proces een
blokkade of hindermacht kan blijken te zijn. Er zijn
voorbeelden van processen die stranden omdat niet
goed onderkend, is dat er voor partijen punten zijn
die vroeger in het proces opgelost moeten worden
dan bedacht. Vaak is niet eens duidelijk waarom
deze strategische details spelen, maar ze zijn er en
vormen een blokkade voor voortgang als deze niet
vroeg in het proces worden opgelost. Er is ook wel
een andere kant aan die diepgang. Processen lopen
ook nogal eens vast omdat men teveel tegelijk wil
aanpakken. Er zijn voorbeelden van bouwprocessen
met meer dan 30 werkgroepen. Die falen altijd in
zichzelf, omdat dit een schier onoplosbaar
coördinatieprobleem oplevert.
Een groot risico in het bouwproces is dat een fase
niet wordt afgerond met een helder besluit, terwijl
de volgende fase al wel in gang wordt gezet. Dat
brengt ons bij het belang van ‘het besluit’ als
schakel in de overgang van de ene naar de andere
fase. Wanneer een fase niet duidelijk wordt
gemarkeerd met een besluit, ontstaat het gevaar van
een incrementeel proces. Vaak ontstaat er dan
onbegrepen gedrag en verwarring in het deelnemersveld over de fase van dat moment. Een
deelnemer denkt dat het haalbaarheidsonderzoek
nog loopt, terwijl de andere deelnemer in de
veronderstelling verkeert dat al aan het beslisdocument gewerkt wordt. Het wordt helemaal verwarrend als plan- en ontwerpfase door elkaar gaan
lopen. De ene partij is dan nog bezig met de
besluitvorming, terwijl de ander dat station
gepasseerd is en door wil met bouwen.
Rol procesmanager
Het is bij uitstek jouw rol om uit te denken en aan te
geven welke fasen in jouw concrete situatie
samengevoegd kunnen worden en waar dat
onverstandig is. Dat geldt ook voor de vraag of er
strategische details zijn die vroeger dan gebruikelijk
opgelost moeten worden. Jij hebt het overzicht op
het proces, kent de complexiteit en gevoeligheden
en kunt het beste inschatten waar de hick-ups
zitten, die opgelost moeten worden om verder te
komen. De inschatting van de geschikte manier en
het juiste moment om dat te doen is aan jou en
bepaalt mede je oordeel over de (on)wenselijkheid
om fasen samen te pakken of, ogenschijnlijk voor
die fase, onbelangrijke zaken toch op de agenda te
zetten. Tot slot is het jouw rol om de procesaanpak
te decompliceren. Houd de projectorganisatie
overzichtelijk en zorg voor een goede regie- en
coördinatiefunctie.
In het bewaken van het besluitmoment heb je als
procesmanager een belangrijke en soms ook
strenge rol. Je moet niet toestaan dat een fase niet
wordt afgerond met een helder besluit. Een handig
instrument is de fase niet alleen af te ronden met
een plan of rapport, maar ook te zorgen voor een
oplegbrief voor de deelnemers waarin de gevraagde
besluiten worden verwoord. Zo stuur je de besluitvorming richting eenduidigheid en borg je, dat na
ommekomst van het besluitvormingsproces, geen
tegenstrijdige besluiten genomen blijken te zijn en
er een extra ronde moet worden ingelast om alle
partijen weer op één lijn te brengen. Bovendien kun
je zo ook beïnvloeden hoe de volgende fase van het
Bouwen aan publieke arrangementen
47
bouwproces wordt ingericht en hoeveel tijd en geld
daarvoor beschikbaar komt.
3.5 Verstoring van het
evenwicht tussen inhoud, proces
en relatie
Helaas is verstoring van het evenwicht tussen
inhoud, proces en relatie een veelvoorkomend
verschijnsel. Alleen als deze drie elementen in
evenwicht zijn kan het bouwproces succesvol
verlopen. Uitingen van verstoringen zijn structuurdiscussies dominant maken, het eigenbelang
voorop stellen, geen echte bereidheid zeggenschap
te delen en ‘oude rekeningen’ willen vereffenen.
Rol procesmanager
Het is aan jou als procesmanager om steeds de
interactie tussen inhoud (doel, perspectief en plan),
relatie (arenavorming, leren en coalitie- en
besluitvorming) in de gaten te houden. Je vormt als
het ware het schakelbord tussen beide delen van het
ruitmodel die altijd in samenhang met elkaar
moeten worden gemanaged, met daarbij ook oog
voor het proces.
48
Bouwen aan publieke arrangementen
Bouwen aan publieke arrangementen
49
4
50
Inhoud stuurt ook
de beweging
Bouwen aan publieke arrangementen
4.1 Inhoud stuurt ook de
beweging
De voorgaande hoofdstukken gaan over hoe je
vanuit de rol van procesmanager stuurt op het
bouwen van arrangementen. Het ging over
‘bouwarrangementen’; niet zozeer over de inhoud
van de te bouwen arrangementen zelf, en hoe die er
in de zorg, werk en inkomen en jeugdzorg uit
moeten gaan zien. Daar zijn vele keuzes mogelijk,
ook omdat in regio’s/gemeenten de situatie heel
uiteenlopend is. Teveel nadruk op het bouwproces
kan het misverstand wekken dat het er niet toe doet
aan welk arrangement je bouwt. Als je maar een
goede procesmanager bent dan komt de inhoud
vanzelf, zo lijkt het wel. Niets is minder waar. Je
kunt nog zo’n goede procesmanager zijn, maar
zonder verstand van de inhoud van het te bouwen
arrangement en het achterliggende beleidsterrein
kun je als procesmanager eigenlijk niet goed
functioneren. Inhoud stuurt wel degelijk de
beweging. Die beweging is hiervoor beschreven als
een meer of minder gefaseerd bouwproces van
perspectiefontwikkeling, leren, arenavorming en
besluitvorming. De keuzes voor het soort te bouwen
arrangement is afhankelijk van allerlei meer
inhoudelijke afwegingen. Het voert te ver om alle
soorten en maten van mogelijk te bouwen
arrangementen te behandelen en aan te geven hoe
die meer inhoudelijke kenmerken, het bouwproces
kunnen beïnvloeden. Een qua vorm meer marktachtig arrangement stelt bijvoorbeeld andere eisen dan
een sterk centraal gestuurd arrangement. Een fusie
als vorm eist andere arena’s dan een proces van
vrijwillige samenwerking. De zorg voor ouderen eist
vanuit de inhoud weer andere leerprocessen van
professionals, dan de leerprocessen die de werkgeversdienstverlening effectief maken. Het bouwproces eist dus wel steeds eenzelfde fasering van het
ruitmodel, maar de invulling van de verschillende
lijnen van inhoudelijke perspectiefontwikkeling,
leren, arenavorming en besluitvorming wordt ook
bepaald door de aard van het te bouwen
arrangement.
Ook al is het sturen op enkel de inhoud en daarbij
het proces vergeten een klassieke fout, het is dus
wel wezenlijk dat je als procesmanager ook
inhoudelijk voldoende deskundig bent. Dan ben je
beter in staat arena’s te vormen, perspectiefontwikkeling te begeleiden en lerende coalities te
bevorderen die ook nog besluiten nemen.
Uiteindelijk moet er een arrangement komen, waar
de betrokken partijen echt met elkaar in kunnen
‘arrangeren’. Wij zien een aantal lagen van te
bouwen arrangementen die nader bepalen hoe het
bouwproces verloopt en waar je daarom als
procesmanager deskundig op moet zijn.
• Ten eerste de aard en kwaliteit van de publieke
functie (de te leveren dienst als zorg, werk/
inkomen)
• Ten tweede de aard van de arena in het te bouwen
arrangement. Is die markt-, middenveld- en/of
overheidsbepaald?
• Ten derde de aard van de te bouwen sturende
organisaties. Betreft dit een verzelfstandiging,
een fusie, een samenwerking, een herschikking
van de keten, of een configuratie van het netwerk
van betrokken partijen in een alliantie?
• Ten vierde de drijfveren van de belangrijkste
spelers. Is dat bijvoorbeeld geld, of
betrokkenheid?
• Ten vijfde de huidige situatie van belangen,
opvattingen et cetera en de aard van de vereiste
verbouwing.
4.2 Werk en inkomen als
voorbeeld
Aan de hand van de ontwikkelingen rond werk en
inkomen zullen we deze gelaagdheid praktisch
illustreren. Het gaat om het bouwen van een
arrangement waarin meer mensen met een
arbeidshandicap tot een arbeidsrelatie met
werkgevers komen. We nemen dus geen nieuwbouwsituatie als uitgangspunt, maar meer verbouw
van een ketenarrangement. Aan de hand van het
voorbeeld, dat vooral ingaat op de eerste drie fasen
van het bouwproces, willen we vooral illustreren
hoe belangrijk het is te begrijpen wat de inzet en
werking van het arrangement is. Op het moment
van schrijven is het decentralisatieproces nog in
volle gang. Sommige elementen in het voorbeeld
kunnen, als u dit leest, alweer anders zijn.
De eerste vraag is hoe tot agendavorming te komen.
In de jeugdzorg zien we op dit moment dat op veel
plekken agendering voor de verdere bouw van
arrangementen al volop aan de gang is. Vaak
fungeren de bestaande GGD-regio’s als de geografische basis voor het smeden van de eerste allianties.
Rond werk en inkomen zijn er op basis van de wet
Bouwen aan publieke arrangementen
51
Suwi 35 arbeidsmarktregio’s die als geografische
basis fungeren van waaruit de gemeenten met het
UWV de regionale werkgeversdienst-verlening
vormgeven. Dat wil zeggen dat bij het aan werk
helpen van mensen, veel meer dan vroeger, de
behoefte van de werkgevers als uitgangspunt geldt.
Die moeten immers de mensen aan werk helpen.
Om die dienstverlening aan werkgevers goed te
doen moeten gemeenten en UWV voor een
samenwerkingsmodel kiezen, een marktbewerkingsplan opstellen, management en uitvoering
regelen (waaronder een eenduidig accountmanagement), de relaties met de lokale werkgeversbenadering afstemmen en nog veel meer. Dat alles dus om
in te spelen op de behoeften en noden van
werkgevers, en om de bereidheid van werkgevers
om zelf initiatieven te nemen om mensen met een
afstand tot de arbeidsmarkt een kans te geven te
waarderen en te steunen. Kansen geven varieert van
detachering tot een tijdelijk contract tot daadwerkelijk in dienst nemen. Om succes te boeken is het
belangrijk dat werkgevers niet vanuit verschillende
kanalen bestookt worden, dat ze gericht ondersteund worden met allerlei instrumenten en dat er
sprake is van eenduidig optreden door zowel
gemeente als VNG.
Rol procesmanager
Stel nu, je bent procesmanager voor de bouw van
dit regionale arrangement. Je bent dat in opdracht
van de samenwerkende gemeenten in de arbeidsmarktregio en je dagelijks opdrachtgever is de
wethouder van de centrumgemeente. Die heeft
namelijk een zekere wettelijke verplichting die
arbeidsmarktregio te (doen) organiseren. Stel, en
dat was zo her en der wel het geval, dat er ondanks
de dreigende wettelijke termijn van 1 januari 2013
eigenlijk nog geen goed arrangement getroffen is.
Er is nog geen goed marktbewerkingsplan, de
samenwerking tussen het UWV en gemeentelijk
management is maar matig, er is geen eenduidig
accountmanagement, de verschillende sociale
werkvoorzieningsorganisaties (SW-bedrijven) zijn
niet goed betrokken en sommige gemeenten zijn
ook lid van SW-bedrijven buiten de regio. Die
SW-bedrijven zijn belangrijk, want feitelijk werken
ook daar mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt. De wethouders van verschillende kleinere
gemeenten zien niet altijd veel in een sterk
regionale aanpak. Ze benadrukken het belang van
lokale netwerken (‘de bakker om de hoek’) om
mensen te plaatsen. Ze zijn weinig bereid hun
52
Bouwen aan publieke arrangementen
activiteiten op een regionale strategie af te
stemmen, maar klagen wel over weinig betrokkenheid van grotere regionale bedrijven. Er is ook een
platform regionaal arbeidsmarktbeleid, de
betrokken partijen van werkgevers- en onderwijsorganisaties zitten aan tafel maar tot een effectieve
coalitie voor het betrekken van mensen met een
afstand tot de arbeidsmarkt is het nog niet
gekomen. Wel is er veel goede wil en zijn er ideeën,
maar omdat de bedrijven zelf niet aan tafel zitten is
het moeilijk daar handen en voeten aan te geven.
Eigenlijk heb je als procesmanager de behoefte de
agenda opnieuw te bepalen, de intenties van de
stakeholders te herijken, een heldere strategie met
elkaar te ontwikkelen, het plan en/of ontwerp bij te
stellen en die ook te implementeren. Je ziet geen
kans zo’n initiatief te nemen. Je dagelijks opdrachtgever ziet ook niet onmiddellijk de manier om ‘door
de stroop’ heen te komen.
En toen was er het regeerakkoord. Met de aankondiging van de Participatiewet met de bekende lijnen
van werkgeversdienstverlening, geen onderscheid
meer naar SW-bedrijven, maar alleen nog financiële
middelen voor (landelijk 30.000) mensen die alleen
beschut kunnen werken vanwege een zeer beperkte
arbeidscapaciteit. Die plaatsen zijn niet langer meer
gebonden aan een SW-bedrijf en de categorieën
SW-werknemers met een iets grotere arbeidscapaciteit komen gewoon onder het gemeentelijk regime.
Eigenlijk is er geen noodzaak meer te participeren in
een SW-bedrijf, maar de bezuinigingen blijven
omvangrijk. Wel komen er verplichte quota voor het
percentage arbeidsgehandicapte werknemers dat in
dienst moet zijn bij een bedrijf. Als procesmanager
met verstand van de problematiek begrijp je
onmiddellijk de kans die je geboden wordt. Er wordt
sterk voortgebouwd op de al ingezette lijnen van
werkgeversdienstverlening, maar er is zoveel nieuw
dat er alle reden is het proces van agendavorming te
starten en de intenties en regionale strategie op het
netvlies te krijgen. De bezuinigingsnoodzaak, de zeer
urgente situatie rond de SW-bedrijven, de quota
arbeidsgehandicapten voor werkgevers, en de
dreiging met opschaling zijn hier voorbeelden van.
In bestuurskundig jargon: er lijkt een window of
opportunity te zijn, of in ieder geval staat het raam op
een kier om nieuwe dynamiek in de ontwikkeling van
het arrangement van werkgeversdienstverlening te
brengen. Je moet dan wel goed op de hoogte zijn van
wat er inhoudelijk aan de hand is, hoe partijen zich
tot elkaar verhouden en wat de mogelijkheden zijn.
Agendering
Het proces van bijstellen van het bouwproces zou er
als volgt uit kunnen zien. Op de eerste plaats ben je
je bewust van het feit dat zonder daadwerkelijke
inspanning van netwerken van werkgevers er
onvoldoende resultaat zal zijn. Je richt je agendering
op het tot stand brengen van een coalitie met
werkgevers. Dat is de enige reële mogelijkheid om de
daadwerkelijke participatie van mensen met een
arbeidshandicap betekenisvol te versterken. Je
wethouder/opdrachtgever belt de verschillende
kritische lokale wethouders met de vraag voor steun
aan dit initiatief. Die slaagt daarin omdat je als mooie
bindingsbytes onder andere een effectieve verbinding
van lokale en regionale netwerken hebt meegegeven,
zoals die bijvoorbeeld in Friesland is vormgegeven
(het zogenaamde postcodesysteem: eerst zoeken
naar vervulling van een vacature in je eigen gebied,
daarna regionaal aanmelden, mede gekoppeld aan
regionaal beleid rondom jeugdwerkloosheid). Je hebt
ook een paar grote regionale werkgevers bereid
gevonden over een agenda van de toekomst na te
denken, mits nu eindelijk ‘die ROC lui’ eens bereid
zijn meer naar wensen vanuit het agrarische gebied te
luisteren. Een quotum opgelegd krijgen is toch hun
eer te na. De nieuw aangestelde voorzitter van het
college van dit ROC wil niets liever dan aansluiten en
de oude irritaties begraven.
Je lokt bij de wethouder van de centrumgemeente
een opdracht tot een agenderingsvergadering uit
onder de noemer ‘Gevolgen van het regeerakkoord’.
De eerste inrichting van de arena bestaat uit een
uitgebreid regionaal arbeidsmarktoverleg in de vorm
van een platform. De vergadering mag in jouw ogen
niet mislukken, want dan is het momentum weer
voor tijden verdwenen. Er moet een opdracht komen
om de wezenlijke zaken waarvan jij weet dat ze in het
perspectief van het regeerakkoord niet goed zullen
gaan in een nader strategisch proces te kunnen
aanpakken. Tot die vraagstukken behoren in ieder
geval een veel krachtiger werkgeversdienstverlening
en een integratie met het SW-beleid. De inzet van de
sociale diensten zal daar veel meer op afgestemd
moeten worden en dat zal inspanning vragen. Het is
ook een goede gelegenheid om partners die tot nu
toe niet goed aangesloten waren, met name uit de
onderwijshoek en de bestuurders van de Sociale
Werkvoorziening, erbij te betrekken.
Het liefste zou je volgens het boekje te werk gaan en
de opdracht krijgen voor een volgende bijeenkomst
waar de betrokken partijen een intentieverklaring
ondertekenen. Je realiseert je echter dat er niet
zoveel tijd is om voor implementatie van de wet
Participatie al een paar zaken goed geregeld te
hebben. De partijen staan ook niet aan het begin van
het proces, dus een intentieverklaring zou een
behoorlijke diepgang moeten hebben om betekenisvol te zijn. Je besluit je opdrachtgever/wethouder
voor te stellen te koersen op een intentieverklaring
die al sterk het karakter heeft van een gezamenlijk
strategisch plan.
Uit je rondgang van de afgelopen periode weet je
dat in ieder geval drie aspecten van zo’n strategisch
plan/intentieverklaring een perspectief bieden dat
partijen tijdens de agenderingsbijeenkomst
enthousiast kan maken:
1 De zogenaamde uitstroom van mensen met een
afstand tot de arbeidsmarkt is sterk afhankelijk
van werkgeversnetwerken die daarop gericht zijn.
Bestuurders die deze netwerken helpen vanuit
een stimulerende maar vooral ook vraaggerichte
opstelling zien duidelijke resultaten. Je hebt
voorbeelden, ook van instrumenten, zoals lokale
en regionale werktoppen waarin werkgevers
concreet met elkaar en gesteund door de
gemeenten het contact met werkzoekenden
versterken en hen op verschillende manieren in
dienst nemen.
2 Deze ondersteuning van netwerken vereist niet
alleen goede instrumenten als vormen van
detachering, inzet uitkeringsgelden et cetera,
maar is ook zeer gebaat bij organisatie op
regionaal niveau van bovenlokale werkgevers en
bij mobilisatie van lokale werkgevers door de
lokale wethouders. Ook daar heb je goede
voorbeelden van. Een nader punt is de gerichte
scholingsinzet vanuit het ROC.
3 Een derde belangrijk punt is de inzet van zeer
deskundige accountmanagers die op maat
kunnen bemiddelen tussen bedrijven en
werkzoekenden. Verspreid door het gebied zijn er
wel een aantal aanwezig, maar dan weer bij een
sociale dienst en dan weer bij een sociale
werkvoorziening.
Tot slot realiseer je je dat de omvorming van de
Sociale Werkvoorziening een brandend vraagstuk is
dat nu samen met de ontwikkeling van de werkgeversdienstverlening een perspectief behoeft.
Bouwen aan publieke arrangementen
53
Een conceptresolutie voor de
agenderingsvergadering
Voor de agenderingsvergadering heeft de wethouder van de centrumgemeente een conceptresolutie
op, zak waarin de afspraak staat op zo kort mogelijke termijn een nader strategisch plan te ontwerpen waar partijen zich aan kunnen binden en
waarin voorstellen staan voor:
• Wederzijdse regionale binding, mede door
afspraken over uitstroom waardoor bewezen
wordt dat quota een achterhaald instrument zijn.
• Ontwikkeling van een aantal instrumenten met
daarbij de vorming van een accountteam dat
werkgevers zeer deskundig kan helpen en een
opleidingsaanbod dat flexibel op scholingswensen inspeelt onder de noemer versterking van de
ketens.
• De organisatie van beschut werk in de regio.
• De afstemming lokaal – regionaal bij het contact
met werkgevers.
Je slaagt er in de wethouder Economische Zaken
goed te betrekken bij de startbijeenkomst. Deze
heeft veel steun in de regio en zit daarom de
bijeenkomst voor.
Intentie en strategie
Het loopt allemaal een beetje anders en er komen
nog zes wensen bij. Je gaat aan het werk en komt
met de regionaal betrokken wethouders Werk &
Inkomen overeen dat het regionale marktbewerkingsplan dat maar niet tot stand wilde komen, een
fantastisch vehikel is om een aantal zaken vast te
leggen. Dat plan wordt gemaakt door de specialisten op het terrein van de arbeidsmarkt, maar vooral
ook samen met de lokale ambtenaren/wethouders.
Je leent uit een succesvolle regio een ‘specialist
werktop’ en maakt met een aantal werkgevers en
hun regionale organisatie een procesontwerp met
daarin een aantal beloften van werkgevers die zich
nu al willen vastleggen. Het accountteam wordt
gevormd, en komt onder leiding te staan van één
van de directeuren SW-bedrijven, die een uitstekend
netwerk heeft in ondernemingsland. En er gaat een
taskforce aan het werk onder leiding van een zeer
capabele wethouder uit een kleinere gemeente,, om
de organisatie van beschut werk te regelen over de
grenzen van de huidige sociale werkvoorzieningen
heen.
54
Bouwen aan publieke arrangementen
De taskforce moet ook bekijken welke organisatie de
toekomstige bemiddeling gericht op detachering en
doorstroming het beste kan vormgeven. Als indicatie
bevat het strategisch plan een nieuw werkbedrijf, van
waaruit ook gemeentelijke taken als groenbeheer te
vervullen zijn. Een aparte, maar verbonden organisatie voor beschut werk lijkt zo op het eerste gezicht de
beste kansen te bieden voor regionale effectiviteit.
De presentatie van het strategisch plan gebeurt op
hetzelfde platform, uitgebreid met een aantal
partijen die concreet meedoen. Je hebt geen behoefte
aan nadere formele arenavorming, want commitment van de benodigde partijen kan via de eigen
organisatie en overlegfora die er al zijn. Op een groot
vel staan de handtekeningen van de betrokken
partijen met hun voornemens tot bijdragen. Dat bord
staat in de hal van het gemeentehuis.
Op naar planvorming en implementatie
De planvorming en implementatie is eigenlijk op
punten al gestart. Op een werktop over zes
maanden zal de voortgang gevierd worden.
4.3 Tot slot
In de praktijk is het meestal veel ingewikkelder,
maar soms veel eenvoudiger dan hiervoor is
beschreven. Veel factoren spelen een rol, zoals de
traditie van samenwerken, de aanwezigheid en
bereidheid van bedrijven met geschikte werkgelegenheid, de kwaliteit van de ambtelijke organisatie
en zo nog veel meer contextfactoren. Het voorbeeld
maakt drie dingen duidelijk. Uiteindelijk gaat het er
om of werkzoekenden en werkgevers elkaar vinden,
of daar deskundige hulp bij is en of bestuurders
sturend zijn op al die factoren die de binding tussen
werkgevers en werkzoekenden versterken. Dat eist
al met al een sterk arrangement. Daar bouw je aan
als procesmanager, met inzicht in de fasering die
nodig is. Je kunt dat bouwen alleen doen door
perspectieven te formuleren, arena’s te vormen en
leerprocessen en besluitvormende coalities te
organiseren. Dat lukt alleen maar als je verstand van
de inhoud van het beleidsterrein hebt en al weet
wat succesvol kan zijn. Maar nooit zal alleen de
inhoud overheersend zijn in je procesvoering.
Uiteindelijk moet je als procesmanager kunnen
omgaan met de aanwezige krachtenvelden en een
perspectief formuleren dat steun verkrijgt en
waarbinnen partijen al lerend zelf het arrangement
realiseren.
Bouwen aan publieke arrangementen
55
56
Bouwen aan publieke arrangementen

Nieu wsbrief Re-Fit VO en M BO novem b er 2014

€ 20,00 p.p.

Mijn tuintje eerst

Bijzonder arrangement voor mensen met beginnende dementie en

Steunpunt SO Fryslân start per 1 augustus 2014

Van WSNS naar Kind op 1

WK SUPERBIKE ASSEN

Vacature procesmanager VHH Bonaire

Holiday Inn Leiden Textiel Festival Arrangement

Vergaderarrangementen - Golfbaan Echt