Discussie essays - Montaigne Centrum

Universiteit Utrecht
Montaigne Centrum voor Rechtspleging en
Conflictoplossing
Discussie essays
Nummer 2014/01
Integratie van de bestuursrechtspraak
Prof. mr. B.J. (Ben) Schueler
Hoogleraar bestuursrecht, in het bijzonder het omgevingsrecht aan
de Universiteit Utrecht.
Verbonden aan het Montaigne Centrum voor rechtspleging en
conflictoplossing, het Centrum voor Omgevingsrecht- en beleid, en
het Utrecht Centre For Accountability and Liability Law (UCALL).
[email protected]
Maart 2014
1
1. Inleiding
In het regeerakkoord staat dat de Raad van State zal worden gesplitst in een rechtsprekend deel en
een adviserend deel en dat het rechtsprekende deel zal worden samengevoegd met de Centrale
Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven. In de Tweede Kamer zijn moties
ingediend die aandringen op samenvoeging van de hoogste bestuursrechters (met name door het
kamerlid Taverne van de VVD). Ook in de Eerste Kamer zijn er vragen over gesteld. 1 De minister heeft
aangekondigd dat het kabinet uiterlijk 1 april 2014 met een standpunt komt.
De Raad voor de rechtspraak (Rvdr) heeft in 2013 eerst een position paper geschreven en
vervolgens in een brief aan de Tweede Kamer advies gegeven. De Voorzitter van de Afdeling
bestuursrechtspraak heeft daarop gereageerd met een brief aan de Tweede Kamer. 2 De Rvdr stelt
voor om de taken rechtspraak en advisering van de Raad van State geheel te splitsen en een
bestuursrechtelijk hof in het leven te roepen als hoogste instantie in de bestuursrechtspraak met
uitzondering van het belastingrecht. Dit hof zou volgens de Rvdr moeten worden gepositioneerd
binnen de gewone rechterlijke macht en moeten vallen onder de Rvdr. Hij stelt voor geen cassatie
open te stellen tegen uitspraken van het bestuursrechtelijke hof, behoudens cassatie in het belang
der wet. Daarnaast doet de Rvdr in zijn advies een aantal subsidiaire aanbevelingen.3
In zijn reactie op dit advies vestigt de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak de
aandacht op de verwachting dat uitvoering van de voorstellen van de Rvdr zal leiden tot substantieel
langere doorlooptijden in de bestuursrechtspraak met aanzienlijk hogere maatschappelijke kosten
als gevolg. En wat betreft de machtenscheiding wordt in de reactie nog eens benadrukt dat de
splitsing tussen adviseren en rechtspreken wettelijk is geregeld en voldoet aan de eisen die het
EHRM in Staatsburg daaraan stelt.
In deze bijdrage betoog ik dat achter de punten waarop de Rvdr de bestuursrechtspraak wil
verbeteren geen problemen schuilgaan die prioriteit verdienen. Verbetering van de
bestuursrechtspraak is op andere punten wel degelijk nodig, maar daar dragen de gedane
voorstellen niet aan bij. Op het punt van de rechtseenheid valt er wel enige winst te behalen met een
fusie van de Afdeling bestuursrechtspraak RvS, de Centrale Raad van beroep (CRvB) en het College
van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb). Niet omdat er nu een urgent probleem met rechtseenheid
is, maar omdat er door zo’n fusie een eenvoudiger bouwwerk voor de bestuursrechtspraak ontstaat.
2. Wat verdient de aandacht in de ontwikkeling van de bestuursrechtspraak?
Het advies van de Rvdr neemt aan dat er drie ‘punten’ zijn waarop de bestuursrechtspraak dringend
zou moeten worden veranderd, te weten ‘overzichtelijkheid’, ‘onafhankelijkheid’ en ‘rechtseenheid.’
Waarom het deze drie punten zijn en geen andere, valt uit het advies niet af te leiden. De drie
punten zijn voor veel juristen herkenbaar, omdat zij de discussie over de ontwikkeling van de
bestuursrechtspraak in de twintigste eeuw doorlopend hebben beheerst en iedere jurist er in zijn
1
Zie o.a. Kamerstukken II 2011/12 33 000 VII, nr. 54 en Kamerstukken II 2011/12 32 450, nr. 18 en
Kamerstukken II 2013/14, 29 279, 172 en Handelingen Eerste Kamer 20 april 2010, 26-1106 (gewijzigde motie
Duthler c.s.). Zie voor een samenvatting van de loop der zaken: BA 2013/267 en over wat voorafging Bart Jan
van Ettekoven, One peak or twin peaks? Het regeerakkoord en de toekomst van de bestuursrechtspraak, NJB
2013/495, afl. 10. En onlangs nog in het debat in de Eerste Kamer over de staat van de rechtsstaat op 11 maart
2014.
2
Deze stukken zijn te vinden op www.rechtspraak.nl en www.tweedekamer.nl.
3
Deze subsidiaire aanbevelingen zijn ook weergegeven in BA 2013/267. Zij blijven in dit artikel verder buiten
beschouwing.
2
studie wel op een of andere manier mee is geconfronteerd. Maar inmiddels is er veel gebeurd en op
alle drie de punten hebben zich belangrijke ontwikkelingen voorgedaan. De Rvdr lijkt deze
ontwikkelingen niet in hun volle omvang en betekenis te hebben meegewogen.
Bij het eerste punt, de overzichtelijkheid, legt de Rvdr niet uit welk probleem volgens hem
moet worden opgelost. Bedoeld lijkt de verdeling van de competentie over verschillende
bestuursrechters. Maar die verdeling is in de praktijk niet onoverzichtelijk. De competentieverdeling
tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter is dat nog wel, in het bijzonder bij de
onrechtmatige overheidsdaad. Maar de door de Rvdr gedane voorstellen veranderen daar niets aan.
Blijkbaar vindt de Rvdr deze wel bestaande onoverzichtelijkheid niet urgent (zie hierna paragraaf 3).
De onafhankelijkheid van de bestuursrechtspraak (het tweede punt) is wettelijk
gewaarborgd, ook bij de Afdeling bestuursrechtspraak en voldoet aan de eisen die het EHRM daaraan
stelt (zie daarover paragraaf 4).
De rechtseenheid is dankzij de in 1994 geïntroduceerde Algemene wet bestuursrecht (Awb)
en de door de hoogste bestuursrechters opgebouwde praktijk van rechtseenheidsoverleg enorm
bevorderd.4 Verdere ontwikkeling van de rechtseenheid is denkbaar, maar heeft ook nadelen die
moeten worden afgewogen tegen de geringe ernst van het probleem (zie paragraaf 5).
Problemen met veel meer prioriteit zijn er genoeg in de bestuursrechtspraak. Men is bezig
met een verdergaande ontwikkeling naar tijdige en finale geschilbeslechting die zo dicht mogelijk
aansluit bij het achterliggende conflict.5 Een ander punt dat veel aandacht verdient is de behoefte
aan duidelijkheid in het bewijsrecht, dat in de Awb niet is geregeld en voor de rechtspositie van
burgers, zowel individuele particulieren als bedrijven en organisaties, van groot belang is.6 Ook de
opdracht om de bestuursrechtelijke rechtsbescherming laagdrempelig te houden, zowel bij de
toegang tot het proces als in de procesvoering, verdient aandacht. Hoe kunnen bij een massale
toestroom van zaken eisen worden gesteld aan partijen zonder daarbij te veel drempels op te
werpen?7 Er rijzen bovendien belangrijke nieuwe vragen, zoals die over de manier waarop de
bestuursrechter zijn rechtsvormende taak kan waarmaken en legitimeren.8
4
J.C.A. de Poorter, Rechtseenheid in het bestuursrecht. Over concrete resultaten en institutionele
vergezichten, JBplus 2012, p. 270-285. Maar zie ook R.P. den Otter, Met een pokerface aan de roulettetafel.
Verschillen in de beoordeling van de ontvankelijkheid door de hoogste bestuursrechters, JB plus 2008, p. 93101.
5
Zie daarover het proefschrift van D. Allewijn, Tussen partijen is in geschil … De bestuursrechter als
geschilbeslechter, Den Haag SDu 2011 en P.K. Nihot, De nieuwe zaaksbehandeling, in: Proces op maat,
Nederlandse Vereniging voor procesrecht, Den Haag: BJu 2012; T. Barkhuysen e.a., Feitenvaststelling in beroep,
(WODC-rapport in het kader van de derde evaluatie van de Awb), Den Haag: BJu 2007.
6
Zie daarover Y.E. Schuurmans, D.A. Verburg, Bestuursrechtelijk bewijsrecht in de jaren ’10: opklaringen in het
hele land, JBplus 2012/2, p. 117-138 en R.J.N. Schlossels, Y.E. Schuurmans, R.J. Koopman, D.A. Verburg,
Bestuursrechtelijk bewijsrecht: wetgever of rechter?, Preadviezen VAR Vereniging voor bestuursrecht, VARreeks 142, Den Haag: BJu 2009.
7
In het Awb-tijdperk hebben vooral Damen en Schlössels het belang daarvan benadrukt. Zie bijvoorbeeld L.J.A.
Damen, Helpt de Centrale Raad van Beroep Jan Splinter door de bestuursrechtelijke winter?, in: R.M. van Male
e.a. (red.), Centrale Raad van Beroep 1903-2003, Den Haag: SDu 2003, p. 243-260; Is de burger beter af met het
bestuursrecht van 2004 dan dat van 1993?, NTB 2004/24, p. 155-162; L.J.A. Damen, The long and winding road,
in: Het bestuursrecht beschermd 2006, p. 85-97. Ook R.J.N. Schlössels, Ongelijkheidscompensatie in het
bestuursprocesrecht, Mythe of vergeten rechtsbeginsel? In: De rechter bewaakt, 2003, p. 139-164.
8
J.C.A. de Poorter, Het overbruggen van de kloof tussen recht en samenleving. Over rechtsvorming door de
bestuursrechter en hoe de samenleving daarbij te betrekken, oratie Tilburg University 2013. Zie ook de
bijdragen van H.D. Tjeenk Willink, J.E.M. Polak en R.A.J. van Gestel in het Nederlands Juristenblad 2014, afl. 1.
3
Allemaal vragen en problemen waar veel denkkracht en middelen voor nodig zijn, hetgeen de
moeite waard is omdat de bestuursrechtspraak en de rechtsbescherming van burgers er door zullen
verbeteren. Deze ontwikkelingen, vooral waar zij de geschilbeslechting betreffen maar ook waar het
om rechtsvorming gaat, kunnen bijdragen aan een verbetering van de relatie tussen de overheid en
de samenleving. Niet alleen afhankelijke burgers, maar zeker ook participerende, ondernemende,
creatieve en initiatiefrijke burgers hebben er belang bij snel duidelijkheid te krijgen over hun
rechtspositie. Zij hebben er bovendien belang bij dat geschillen snel worden beslecht. Dat alles geldt
ook voor de overheid zelf. Die duidelijkheid en snelheid moeten bovendien op een procedureel
rechtvaardige wijze worden bereikt.
Een vermindering van de aandacht voor deze prioritaire vraagstukken zal aanzienlijke
maatschappelijke schade veroorzaken. Het is daarom moeilijk te begrijpen waarom politici en de
Rvdr prioriteit geven aan een vermeende onoverzichtelijkheid van het stelsel en een verdere splitsing
van rechtspraak en advisering, aandachtspunten die niets te maken hebben met de behoeften die in
de samenleving voorop staan.
3. Onoverzichtelijkheid. Welke onoverzichtelijkheid?
De behoefte aan betere ‘overzichtelijkheid van het stelsel van bestuursrechtelijke
rechtsbescherming’ wordt door de Rvdr verondersteld als een gegeven, maar het is niet duidelijk wat
de Raad met dit punt precies bedoelt. Problemen met onduidelijke competentiegrenzen tussen de
vier hoogste bestuursrechters zijn hoogst zeldzaam. Mensen hoeven in Nederland niet zelf uit te
zoeken waar zij in beroep of hoger beroep kunnen gaan. Onder appellabele besluiten van
bestuursorganen en uitspraken van de bestuursrechter staat bij welke rechter er bezwaar of (hoger)
beroep tegen openstaat (de zogenaamde rechtsmiddelverwijzing).9 De wettelijk geregelde
bevoegdheidsafbakening loopt langs grenzen die zeer voor de hand liggen: naar materieel
rechtsgebied, gekoppeld aan de bijzondere wet waarop het bestreden besluit is gebaseerd. Voor de
rechtzoekende is dit niet onoverzichtelijk, omdat hem de in zijn concrete geval openstaande weg
wordt gewezen. Ambtenaren die in het openbaar bestuur of in de rechtspraak werken moeten
natuurlijk weten welke rechter waarover gaat, want zij moeten dat aan de rechtzoekende
mededelen. Maar omdat ambtenaren vaak met hetzelfde bijltje hakken, weten zij de weg naar de
juiste bestuursrechter.
Soms gaat het fout. Dan zendt bijvoorbeeld de rechtzoekende zijn bezwaar- of beroepschrift
naar een andere instantie dan die welke vermeld werd in de rechtsmiddelverwijzing onder het
besluit of de uitspraak. Voor zo’n geval bepaalt artikel 6:15 Awb dat het bezwaar- of beroepschrift
moet worden doorgezonden aan het bevoegde orgaan en dat het daar als tijdig ingediend wordt
beschouwd als het bij het onbevoegde orgaan tijdig is ingediend. Die bescherming komt een
rechtzoekende toe bij zowel correcte als incorrecte rechtsmiddelverwijzing (behoudens kennelijk
onredelijk gebruik van procesrecht).10
9
M. Schreuder-Vlasblom, Rechtsbescherming en bestuurlijke voorprocedure, Deventer: Kluwer 2013, p. 1088.
Zie artikel 3:45 (voor het primaire besluit), artikel 6:23 (voor het besluit op bezwaar), artikel 7:12, vierde lid
(voor belanghebbenden die in bezwaar of bij de voorbereiding van een besluit hun zienswijzen naar voren
hebben gebracht), artikel 7:26, vijfde lid (idem voor administratief beroep) en artikel 8:77, eerste lid, onder f,
artikelen 6:23 en 6:24 voor de rechtsmiddelen tegen een rechterlijke uitspraak.
10
Om misverstanden te voorkomen: de onbevoegdheid van het benaderde orgaan (waar artikel 6:15 Awb over
gaat) is iets anders dan de niet-ontvankelijkheid wegens een termijnoverschrijding (waar artikel 6:11 Awb over
gaat). Als een bezwaar- of beroepschrift te laat is ingediend doordat de rechtsmiddelverwijzing ontbrak of
4
Wie de indruk wekt dat burgers worden benadeeld doordat zij moeilijk de weg kunnen
vinden naar de enige juiste van de vier hoogste bestuursrechters, overdrijft dus enorm. Iets anders is
dat de verdeling over vier hoogste bestuursrechters wel complicerende effecten heeft op de
jurisprudentie. Want die kan uiteenlopen. Dan gaat het om een ander van de drie door de Rvdr
genoemde punten: de rechtseenheid. Daar kom ik hierna op terug in paragraaf 5. Maar los van de
rechtseenheid maakt het bestaan van vier hoogste bestuursrechters de bestuursrechtelijke
rechtsbescherming niet onoverzichtelijk.
Moeilijk uit te leggen competentiekwesties bestaan overigens wel in heel andere opzichten, maar de
aandacht daarvoor is in deze discussie opvallend afwezig. Daarbij kan men bijvoorbeeld denken aan
het verschijnsel dat in het omgevingsrecht tegen sommige besluiten beroep in één instantie
openstaat (op de Afdeling), terwijl tegen inhoudelijk min of meer identieke besluiten beroep in twee
instanties openstaat (eerst de rechtbank, en in hoger beroep de Afdeling).11 Maar dat is nog een
onschuldig voorbeeld. Principieel veel moeilijker uit te leggen is het feit dat tegen algemeen
verbindende voorschriften en beleidsregels géén beroep openstaat bij de bestuursrechter (artikel 8:3
Awb), hoewel deze de rechtmatigheid van dergelijke regels wel indirect mag toetsen (exceptieve
toetsing). Het was oorspronkelijk ook helemaal niet de bedoeling om deze beroepsuitsluiting in stand
te laten. Zij had in 1999 moeten vervallen, maar daar is om politiek-opportunistische redenen van
afgezien. Ook van sommige andere besluiten is moeilijk uit te leggen waarom zij van beroep zijn
uitgezonderd (in de artikelen 8:4 en 8:5 van de Awb). Het valt vooral moeilijk uit te leggen als men er
bij vertelt dat over uitgezonderde besluiten wel geprocedeerd kan worden bij de burgerlijke rechter,
die een vangnet-functie heeft, zij het dat het procederen daar veel duurder en complexer is en het
procesrisico hoger.12
Dat ziet men bijvoorbeeld bij de relatief nieuwe constructie van de programmatische aanpak
in het omgevingsrecht, waarin de wezenlijke beslissingen worden neergelegd in programma’s die
niet voor bestuursrechtelijk beroep vatbaar zijn. Een voorbeeld is het Nationaal
Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit. De bestuursrechter kan zo’n programma wel indirect
toetsen, maar dat gebeurt dan in het kader van een uitvoeringsbeschikking en met de nodige
terughoudendheid. Men kan over zo’n programma procederen bij de burgerlijke rechter, maar dat is
onjuist was, is dat in beginsel verschoonbaar mits de belanghebbende daarop een beroep doet, stellende dat
de termijnoverschrijding daarvan het gevolg is. Dit beginsel lijdt uitzondering indien redelijkerwijs kan worden
aangenomen dat de belanghebbende tijdig wist dat hij binnen een bepaalde termijn bezwaar moest maken dan
wel beroep of hoger beroep moest instellen (ABRvS 21 september 2011, AB 2011/299 m.nt. R. Ortlep; CRvB 23
juni 2011, AB 2011/207 m.nt. R. Ortlep; HR 19 maart 2010, BNB 2010/240 m.nt. J.A.R. van Eijsden, AB 2010/244
m.nt. D.W.M. Wenders en CBb 13 januari 2004, AB 2004, 111 m.nt. J.H. van der Veen). Tot 2011 was de
jurisprudentie op dit punt verdeeld (R. Ortlep, De aantasting van stabiele bestuursrechtelijke
rechtsvaststellingen in het licht van het Unierecht, Deventer: Kluwer 2011, p. 137-138.
11
Het gaat hier om de verschillende rechtsgangen tegen bestemmingsplannen en omgevingsvergunningen. Zie
A.G.A. Nijmeijer, Van bestemmingsplan naar omgevingsverordening, Milieu en Recht 2012-6, nr. 80 (p. 407); J.
Struiksma, Gemeentelijke planologische instrumenten: weinig nieuws onder de zon, in: Naar een nieuw
omgevingsrecht, preadviezen voor de Vereniging voor Bouwrecht 2012, Publicatie van de Vereniging voor
Bouwrecht nr. 40, Den Haag: Ibr 2012 (p. 83).
12
Recente overzichten over dit veel besproken onderwerp zijn te vinden bij Ch.W. Backes, Suum Cuique?
Enkele opmerkingen over de rechtsmachtverdeling tussen bestuursrechter en burgerlijke rechter, (oratie
maastricht University, Den Haag: BJu 2009 en J.A.M. van Engeren, De gewone rechter en de
bestuursrechtspraak, Recht en Praktijk deel SB7, Deventer: Kluwer 2012; R.J.N. Schlossels, S.E. Zijlstra,
Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat, Deventer: Kluwer 2010 (i.h.b. hoofdstukken 23.4 en 25-26).
5
voor de meeste belanghebbenden nagenoeg onbegonnen werk, onder meer door wat een civiele
procedure over zo’n complexe materie aan kosten en risico’s meebrengt.13
Echt bedenkelijk wordt het als de regering bij het ontwerpen van nieuwe wetten er bewust
voor kiest om de weg naar de bestuursrechter af te sluiten omdat men last van procederende
burgers, bedrijven of organisaties vreest. Een voorbeeld bieden het Luchthavenverkeersbesluit en
het Luchthavenindelingsbesluit Schiphol (art. 8.4 en art. 8.15 van de Wet Luchtvaart), die door de
wetgever van beroep zijn uitgesloten. Daar zijn toch heel wat belanghebbenden bij betrokken.14 Een
ander voorbeeld is de in 2008 in de Wet ruimtelijke ordening geïntroduceerde beheersverordening,
waartegen - anders dan tegen een bestemmingsplan - geen beroep bij de bestuursrechter open
staat. Wat hier in feite gebeurt, is een verschuiving van de rechtsbescherming van de
bestuursrechter naar de burgerlijke rechter. Deze uitzonderingen op het beroepsrecht zijn
vooralsnog niet in strijd met het Verdrag van Aarhus15 (en de implementatie daarvan in het EUrecht), omdat dat verdrag geen onderscheid maakt tussen een burgerlijke rechter en een
bestuursrechter en er in Nederland een matig tot redelijk functionerend systeem van gefinancierde
rechtsbijstand bestaat. Maar wat moeten wij hiervan vinden? De civiele rechtsgang is voor de
rechtsbescherming tegen de overheid niet gelijkwaardig aan die bij de bestuursrechter, omdat de
voor het bestuursrecht kenmerkende laagdrempelige toegang en procesvoering in het civiele proces
ontbreken. Vaker dan je zou wensen maken wetgever en regering hier strategisch gebruik van door
bewust een gat te maken in de bestuursrechtelijke rechtsbescherming. Dan worden rechtzoekenden
afgescheept met een hoogdrempelige rechtsgang bij de burgerlijke rechter. Zo hou je ze buiten de
deur.
Politici die iets willen doen aan de onoverzichtelijkheid van het stelsel van
bestuursrechtelijke rechtsbescherming zouden zich moeten richten op de complicaties in het
bestaande stelsel die de belangen van mensen, bedrijven en organisaties werkelijk raken. De
complicaties in de zojuist gegeven voorbeelden hebben evident nadelige gevolgen voor de
rechtsbescherming van burgers. Met het bestaan van vier hoogste bestuursrechters hebben deze
complicaties helemaal niets te maken. En ook als alle bestuursrechtspraak samen met de gewone
rechter in één rechterlijke organisatie zou worden ondergebracht, zouden deze complicaties gewoon
voortbestaan en zou er niets wezenlijks verbeteren.
Ook in het aansprakelijkheidsrecht is de competentieverdeling tussen burgerlijke rechter en
bestuursrechter gecompliceerd en moeilijk uit te leggen. Zelfs doorgewinterde juristen kunnen het
vaak niet volgen. De wetgever lijkt blind te zijn voor deze complexiteit. De recente Wet
nadeelcompensatie en schadevergoeding Awb heeft de competentieverdeling tussen burgerlijke
rechter en bestuursrechter op het gebied van de onrechtmatige daad weliswaar beter zichtbaar
gemaakt door haar neer te leggen in twee artikelen (art. 8:88 en 8:89 Awb). Maar veel eenvoudiger is
het er niet op geworden.
Al deze complexe structuren zijn wel te begrijpen vanuit de evolutie waaruit het geldende
recht is voortgekomen. Als we tijd en middelen steken in de overzichtelijkheid van het systeem, dan
toch vooral in het zoeken naar alternatieven waar mensen iets mee opschieten. Dat lijkt me een veel
13
Chris Backes, Als wij maar een goed plan hebben! De programmatische aanpak in het omgevingsrecht –
verhoging van de efficiëntie van het beleid of uitkleding van de rechtsbescherming?, in: T. de Gier e.a. (red.),
Goed verdedigbaar. Vernieuwing van bestuursrecht en omgevingsrecht, Deventer: Kluwer 2011, p. 223-242.
14
De beroepsuitsluiting is inmiddels uitgebreid naar luchthavens die met betrekking tot de verdeling van het
luchthavenluchtverkeer gaan samenwerken met Schiphol Artikel IV van de Wet inzake burgerluchthavens en
militaire luchthavens (30 452), Stb. 2008, 561, resp. KB van 3 juli 2012, Stb. 2012, 320
15
Tractatenblad 2001, 73 (over de toegang informatie, inspraak en rechtsbescherming in het milieurecht).
6
beter punt om over na te denken dan het feit dat bijvoorbeeld belastingzaken in hoogste instantie
door een andere rechter worden beoordeeld dan subsidiezaken of bestemmingsplannen.
4. Onafhankelijkheid
4.1
Rechtspraak en advisering
Naar aanleiding van het arrest-Procola van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens uit 1995
is gediscussieerd over de verenigbaarheid van twee taken van de Raad van State, rechtspraak en
advisering (vooral bij wetgeving).16 Was dat wel verenigbaar met het in artikel 6 EVRM neergelegde
vereiste van een ‘onafhankelijk en onpartijdig gerecht’? In het op de Nederlandse Raad van State
betrekking hebbende arrest-Kleijn uit 2003 maakte hetzelfde hof duidelijk dat rechtspraak en
wetgevingsadvisering wel in één Raad van State mogen worden ondergebracht.17 Maar voorkomen
moet worden dat een staatsraad in een rechtszaak oordeelt over een ‘same case’ of ‘same decision’
waarbij hij ook in de advisering betrokken is geweest. Deze jurisprudentie was aanleiding om een
striktere scheiding tussen beide functies binnen de Raad van State aan te brengen. De Wet op de
Raad van State (Wet RvS) kent nu een afzonderlijke afdeling advisering en een afdeling
bestuursrechtspraak. Daarbij bepaalt artikel 42, vierde lid, van de Wet RvS nu: ‘Een lid van de
Afdeling bestuursrechtspraak dat betrokken is geweest bij de totstandkoming van een advies van de
Raad, neemt geen deel aan de behandeling van een geschil over een rechtsvraag waarop dat advies
betrekking had.’ Het aantal staatsraden dat van beide afdelingen lid is, is volgens de wet maximaal
tien (artikel 2, derde lid, Wet RvS, de zogenaamde dubbelbenoemingen).
Partijen en andere belangstellenden kunnen dat zelf controleren. Uiterlijk tien dagen voor de
zitting verschijnt de samenstelling van de zittingskamer op de website van de Raad van State. Op
diezelfde website is ook te vinden wie leden zijn van de Afdeling advisering. Is in de te behandelen
zaak eenzelfde rechtsvraag aan de orde als die waarover de Afdeling advisering in een eerder
stadium heeft geadviseerd, dan kan een lid van die afdeling niet in die zaak oordelen. Mensen die
weten over welke rechtsvragen hun zaak gaat, kunnen dit dus makkelijk controleren.
Het beeld van onverenigbare functies blijft de gemoederen van sommigen bezighouden. Het
is de vraag waar dat uit voortkomt. De Rvdr en de literatuur noemen geen voorbeelden van zaken
waarin de uitkomst leek te zijn beïnvloed doordat de Afdeling advisering eerder een advies had
uitgebracht. Het gaat blijkbaar om de vrees voor een ‘schijn van afhankelijkheid of partijdigheid.’18
Deze vrees voor schijn wordt waarschijnlijk vooral levend gehouden doordat er nog altijd (maximaal
tien) dubbelbenoemingen zijn. Die vrees is ongegrond omdat stelselmatig en controleerbaar wordt
voorkomen dat advisering en rechtspraak in één hand komen. Daarbij valt op dat bij de Raad van
State nog nooit een wrakingsverzoek is ingediend met een Procola-argumentatie. Maar de wetgever
16
EHRM 28 september 1995, NJ 1995/667 m.nt. E.A. Alkema, AB 1995/588 m.nt. I.C. van der Vlies, JB 1995/251
m.nt. A.W. Heringa en F.A.M. Stroink, NJCM-Bulletin 1995, p. 1098 m.nt. De Winter (Procola Luxemburg)
17
EHRM 6 mei 2003, AB 2003/211 m.nt. L.F.M. Verheij en B.W.N. de Waard, JB 2003/119 m.nt. A.W. Heringa,
EHRC 2003/54 m.nt. J. Gerards, NJCM-Bulletin 2004, p. 723 m.nt. J.H. Reestman en I.C. van der Vlies (Kleyn e.a.
t. Nederland).
18
Zo interpreteer ik ook G.J.M. Corstens, reorganisatie van de rechterlijke macht, NJB 2001, p. 124-125 en T.
Barkhuysen in zijn artikel ‘Het vereiste van rechterlijke onpartijdigheid en de voorgestelde nieuwe Wet op de
Raad van State: mag het een onsje meer zijn?’ Regelmaat 2007, p. 119-127. Toen hij dat artikel schreef was in
de voorgestelde regel, die uiteindelijk is beland in artikel 42 Wet RvS, nog sprake van dezelfde ‘zaak’ waar nu
sprake is van dezelfde ‘rechtsvraag.’
7
kan ervoor kiezen zelfs de geringste vrees weg te nemen door de tien dubbelbenoemingen geheel af
te schaffen.
Dit impliceert nog helemaal niet dat het ook beter is de bestuursrechtspraak onder te brengen in de
organisatie van de gewone rechterlijke macht onder het dak van de Rvdr. De Rvdr zelf bepleit in zijn
advies “de bestuursrechtspraak onder te brengen waar deze thuishoort: bij de rechterlijke macht.”19
Dit is een petitio principii die gestoeld lijkt te zijn op de aanname dat de bestuursrechter een gewone
rechter moet zijn, die in dezelfde organisatie en dezelfde cultuur floreert als de burgerlijke rechter en
de strafrechter. Maar is dat wel zo evident? Wie naar de geschiedenis kijkt en wie over de grens kijkt,
zal constateren dat bestuursrechters heel vaak organisatorisch op allerlei manieren zijn gescheiden
van de gewone rechter (o.a. in Frankrijk, Duitsland, België). Zouden dat allemaal rechters zijn die
zitten op een plek waar zij niet ‘thuishoren’?
4.2 Spanning tussen onafhankelijkheid en inhoudelijk oplossingsgericht oordelen
Het is niet goed om de eis van onafhankelijkheid zo ver op te rekken dat de bestuursrechter een
juridische kloon zou moeten zijn van de gewone rechter. Onafhankelijkheid is voor de
bestuursrechter, veel meer dan voor de burgerlijke rechter, naast een vanzelfsprekendheid ook een
probleem. Dat komt doordat de uitvoering van bestuursrechtelijke wetten primair is opgedragen aan
het bestuur. Tot die uitvoering behoort ook het oplossen van problemen en conflicten. Dat hoort bij
besturen. De rechter moet dit bestuurlijke primaat respecteren. Daarin schuilt een wezenlijk verschil
met de civiele rechter in geschillen tussen burgers.
In Nederland is in de twintigste eeuw een verschuiving teweeg gebracht van bestuurlijke
geschilbeslechting - met name in administratief beroep - naar rechterlijke toetsing. In de jaren tachtig
was er groot optimisme over wat een bestuursrechter allemaal zou kunnen bereiken. Men erkende
wel dat een bestuursrechter zich moet beperken tot rechtmatigheidstoetsing en zich minder kan
veroorloven dan een bestuursorgaan, dat gelegitimeerd is om zich de wenselijkheid van de uitkomst
van de besluitvorming tot doel te stellen. Maar, zo dacht men, de bestuursrechter kan juist iets
anders beter dan het bestuur: hij kan onafhankelijk toetsen aan de wet en vooral ook aan beginselen
van behoorlijk bestuur.20 Later zou blijken dat vooral de mogelijkheden die men in de beginselen van
behoorlijk bestuur meende te ontwaren, toch vrij beperkt waren.21 In 1985 oordeelde het Europese
Hof voor de Rechten van de Mens in de zaak-Benthem dat – kort gezegd – veel bestuursrechtelijke
geschillen aan een onafhankelijke instantie moeten kunnen worden voorgelegd. In de daarop
volgende euforie is in Nederland de bestuurlijke geschilbeslechting over de gehele linie vervangen, in
die zin dat er altijd een beroep op de rechter op volgt. Het kroonberoep verdween. Waarschijnlijk
was dit onvermijdelijk. Vervolgens hebben we wel de gevolgen moeten ondervinden van het feit dat
de bestuursrechter alleen onafhankelijk kan zijn als hij zich in meer of mindere mate distantieert van
de wenselijkheid van de uitkomst. Negatieve connotaties die het bestuursrecht aankleven (formeel,
19
Advies 14 november 2013, p. 2.
P.J.J. van Buuren, H. Bolt, M. Scheltema, Kroonberoep en Arob-beroep, Deventer: Kluwer 1981; D.J. Hutten,
M. Scheltema e.a., Na de vernietiging, Vakgroep bestuursrecht en bestuurskunde RUG Groningen, 1989.
21
Hierover B.J. Schueler, ‘Liever geen Spaghetti a la Giudiziaria. De vorming van algemeen bestuursrecht door
de rechter’, in: A. Nieuwenhuis, J.H. Reestman, C. Zoethout, Rechterlijk activisme, Nijmegen: Ars Aequi Libri
2011, p. 217-230; Ben Schueler, Een kwarteeuw na Benthem, in: M.N. Boeve, R. Uylenburg (red.), Kansen in het
omgevingsrecht, Groningen: ELP 2010, p. 385-400; Ben Schueler, Hoe ver zat Struycken er naast?, in: W. Hins,
A. Nieuwenhuis, J.H. reestman (red.), Recht en Reede, Deventer: Kluwer 2005, p. 134-144.
20
8
inefficiënt, weinig oplossingsgericht, het verwerend bestuursorgaan veel ruimte latend) zijn
onlosmakelijk verbonden met de verschuiving van bestuurlijke geschilbeslechting naar rechterlijke
toetsing. Een goed voorbeeld hiervan biedt de koerswijziging in de milieurechtelijke jurisprudentie op
21 april 1998.22 De uit het kroonberoep voortgekomen praktijk in het milieurecht gaf tot dan toe een
integrale rechterlijke beoordeling te zien.23 De nieuwe koers was de voor een rechter gepaste
beperkte beoordeling, bestaande uit een toetsing aan het recht waarbij het bestuur vaak
beslissingsvrijheid wordt gelaten.
Tot de keerzijde van onafhankelijkheid behoort ook dat de rechter minder inhoudelijke
oordelen kan geven dan een bestuursorgaan. De bestuursrechter is zelfs minder dan het bestuur in
staat om aan alle belangen van burgers tegemoet te komen. Het bestuur kan naast juridische ook
politieke overwegingen, morele motieven of coulance zwaar laten wegen. Voor de bestuursrechter is
dat, gegeven het besluitvormingsprimaat van het bestuur, veel moeilijker. Er zijn begrijpelijke vragen
over de intensiteit van de toetsing door de bestuursrechter: sommigen willen dat de toetsing van
bepaalde besluiten, zoals sanctiebesluiten, intensiever wordt,24 anderen vinden een terughoudender
toetsing van weer andere besluiten, zoals die over grote infrastructurele projecten, wenselijk.25 Het
vraagstuk van de intensiteit van de toetsing laat nog grote uitdagingen zien. Zal de bestuursrechter er
in slagen vaker inhoudelijk te oordelen over de rechtens gewenste uitkomst? Of zal het vaak blijven
bij een rechtens aanvaardbaar geachte beslissing van het bestuur? Tak heeft de mogelijkheden van
een fundamenteel ander bestuursprocesrecht onderzocht en vanuit dat perspectief de huidige
bestuursrechtspraak bekritiseerd en gekenschetst als een ‘mechanische mierenmaatschappij.’ Maar
dat zijn alternatief beter zou uitpakken voor de rechtzoekende burger, is zeer twijfelachtig.26 Men
kan trouwens twisten over de vraag of de samenleving gediend is met de juridiserende gevolgen die
zich zouden manifesteren als de bestuursrechter over de gehele linie de toetsing zou intensiveren.27
Hoe men deze vragen ook beantwoordt, de overheveling van de bestuursrechter naar een
andere organisatie zal de toetsing niet meer of minder intensief maken. Dat effect kan alleen bereikt
worden door het vormen van meer materiële normen. De mogelijkheden daartoe zijn - als gevolg van
het legaliteitsbeginsel en het bestuurlijke besluitvormingsprimaat – in het bestuursrecht beperkter
22
ABRvS 21 april 1998, AB 1998, 199 m.nt. G. Jurgens, JB 1998/133 m.nt. F.A.M. Stroink, Milieu en Recht 1998,
196 m.nt. Ch. Backes, Ars aequi 1998, p. 893 m.nt. F.C.M.A. Michiels; A.P. Klap, Rechter en milieu: een nieuwe
lente en een nieuw geluid?, in: Rechtspraak Bestuursrecht 1997-1998: de annotaties, Den Haag: Elsevier 1999,
p. 153-168.
23
Die praktijk was via de Tijdelijke wet Kroongeschillen (1987-1993) voortgekomen uit het Kroonberoep (voor
1986). R.J.G.M. Widdershoven, G.T.J.M. Jurgens, P.J.J. van Buuren, G.H. Addink, Bestuursrechtspraak in
milieugeschillen, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1991; T.C. Leemans, De toetsing door de bestuursrechter in
milieugeschillen, Den Haag: BJu 2008.
24
C.M. Saris, ‘De bestuurlijke boete en de evenredigheidstoets: een lege huls?’, NJB 2012/16.
25
Commissie-Elverding (Commissie Versnelling Besluitvorming Infrastructurele Projecten), Sneller en beter,
Den Haag: april 2008 (www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/rapporten/2008/04/21/het-adviesvan-de-commissie-versnelling-besluitvorming-infrastructurele-projecten).
26
Zie vooral A.Q.C. Tak, het Nederlands bestuursprocesrecht in theorie en praktijk. Nijmegen: Wolf Legal
Publishing 2008. Twijfel over hoe diens alternatief zou uitpakken heb ik beschreven in ‘Een doolhof met
vertakkingen. Naar een verbeterde rechtsbescherming tegen schadeveroorzakende besluiten?’ Overheid en
Aansprakelijkheid, 2007-6, p. 55-63. Veel twijfel komt er – naast respect voor het werk van Tak – ook naar
voren in T. Barkhuysen, W. den Ouden, Y.E. Schuurmans (e.a.), Het model Tak: Verhoogde rechtsbescherming
in het bestuursrecht?, Deventer: Kluwer 2006.
27
Zie daarover B.J. Schueler, ‘Liever geen Spaghetti a la Giudiziaria. De vorming van algemeen bestuursrecht
door de rechter’, in: A. Nieuwenhuis, J.H. Reestman, C. Zoethout, Rechterlijk activisme, Nijmegen: Ars Aequi
Libri 2011, p. 217-230.
9
dan in het civiele en het strafrecht. Desondanks, met inachtneming van die beperking vormt de
bestuursrechter belangrijk nieuw recht.28
Dit alles betekent niet dat we zouden moeten terugkeren naar het administratieve beroep in hoogste
instantie. Daar kleefden immers ook nadelen aan, met name natuurlijk het gebrek aan
onafhankelijkheid (nog los van het feit dat het onder het EVRM niet kan). Maar de ontwikkeling van
de afgelopen dertig jaar laat wel zien dat een steeds verder gaande verschuiving naar een
onafhankelijke rechterlijke attitude ongewenste effecten teweeg kan brengen. Dit creëert een heel
lastig spanningsveld: kan de bestuursrechter zijn onafhankelijkheid bewaren en toch
oplossingsgericht zijn en een inhoudelijk waardevolle toetsing verrichten? Het ene goede doel
(onafhankelijkheid) zit het andere goede doel (oplossingen bieden en inhoudelijk oordelen) in de
weg. Dit maakt het onmogelijk om met één kordate scheppingsdaad een goede methode op de
wereld te zetten.
4.3
Ontwikkeling naar een onafhankelijke en tevens oplossingsgerichte bestuursrechtspraak
Een snelle en oplossingsgerichte bestuursrechtspraak komt tot stand in een langdurig evolutieproces
van vallen en opstaan. Daarin wordt stap voor stap gezocht naar een evenwicht tussen de behoeften
aan onafhankelijkheid en inhoudelijke oplossingen. Daar zijn we niet mee klaar, we zitten er midden
in en er is vooruitgang. Daar hebben alle betrokken rechterlijke instanties aan bijgedragen. De
rechtbanken dragen bijvoorbeeld met de Nieuwe Zaaksbehandeling veel bij aan het overbruggen van
de kloof tussen het juridische geschil en het achterliggende belangenconflict en aan het
gedifferentieerd behandelen van verschillende soorten zaken. De CRvB en de Afdeling hebben zich
sterk gemaakt voor finale geschilbeslechting en toepassing van de (informele) bestuurlijke lus.29 De
Afdeling heeft bovendien een grote bijdrage geleverd door de doorlooptijden sterk te verkorten.
Al deze ontwikkelingen zijn nodig, maar ze zijn niet in één stap met elkaar te verenigen.
Finale geschilbeslechting met de (informele) bestuurlijke lus kan leiden tot langere doorlooptijden.
De Afdeling pakt dit instrument dan ook met de nodige voorzichtigheid op, terwijl zij wel expliciet de
ontwikkeling naar finale geschilbeslechting heeft ingezet en de daarvoor beschikbare instrumenten
inzet.30 De werkwijze binnen de Raad van State wijkt af van die in de overige gerechten, omdat zij
wordt gekenmerkt door een gestandaardiseerde zaaksbehandeling die in hoge mate steunt op
ondersteuning van de rechters door een groot aantal hoog gekwalificeerde juristen. Op deze
werkwijze is de organisatie afgestemd. Deze werkwijze maakt het mogelijk de doorlooptijden kort te
houden, ook bij een grote toestroom van zaken.31 Tegelijk is het in een gestandaardiseerde werkwijze
28
Jaap Polak, Rechtsvorming bij en dialoog met de bestuursrechter, NJB 2014-1, nr. 4, p. 15-19.
De CRvB heeft in 2011 en 2012 in 15% van de gevallen een (in)formele bestuurlijke lus toegepast. Zie
Jaarverslag rechtspraak 2012, p. 24-25.
30
Jaarverslagen van de Raad van State 2011 en 2012 (onder Snelle en finale geschilbeslechting); A.T. Marseille,
Voor- en nazorg door de bestuursrechter, (oratie) Tilburg University 2012; A.T. Marseille, Derek Sietses, De
finaliseringsslag in het bestuursrecht, NJB 2013/497, afl. 10.
31
Om een indruk te geven: in 2012 was de gemiddelde doorlooptijd bij de Afdeling bestuursrechtspraak 26
31
weken op een totaal van 13.618 zaken. Dat is een opvallend resultaat als men het vergelijkt met de
bestuursrechtelijke colleges die vallen onder de Rvdr: de CRvB (gemiddeld 66 weken), het CBb (gemiddeld 63
weken) en de gerechtshoven in het belastingrecht (71 weken). De sector bestuur van de rechtbanken laat
verkorting van de gemiddelde doorlooptijd ingezet (bodemzaak regulier in 2010 44 weken en in 2012 37
weken; vreemdelingenzaken gingen van 22 naar 19 weken). Met vergelijking van cijfers moet men in verband
met de grote variëteit aan soorten zaken voorzichtig zijn.
29
10
moeilijker om zaken verschillend aan te pakken en bij veel zaken onvoorziene extra stappen te zetten
met het oog op finale geschilbeslechting. Daarbij spelen ook andere factoren een rol, omdat het in
sommige categorieën zaken die de Afdeling behandelt minder goed mogelijk is de instrumenten voor
finale geschilbeslechting structureel in te zetten. Dat zijn vooral de zaken met veel belanghebbenden,
verplichte uitvoerige voorbereidingsprocedures en grote beleidsruimte.32
In de Nieuwe Zaaksbehandeling bij de rechtsbanken is de werkwijze anders dan de aanpak
die daar voorheen werd gevolgd. In een vroege fase van het proces vindt een mondelinge
behandeling plaats. De gedachte is dat een snelle toespitsing van het geschil op de kern van
de zaak een effectieve geschilbeslechting bevordert.33 Dit vroege contact is vaak een
comparitie of een regiezitting. Daardoor kan in een vroeg stadium meer duidelijkheid
ontstaan over de juridische twistpunten waar het partijen om gaat, de bewijslastverdeling en
het achterliggende belangenconflict. Ook kan een blik vooruit worden geworpen op het
verdere verloop van de procedure, bijvoorbeeld aan de hand van de vraag welke stellingen
nog (nader) bewijs behoeven of (nader) onderzoek. Daardoor weten partijen beter waar zij
aan toe zijn en kan de rechter een beter gebruik maken van mogelijkheden om het geschil te
beslechten.34 Omdat niet in alle zaken dezelfde behoeften bestaan, wordt zaaksdifferentiatie
toegepast.35 De aanpak kan er ook toe leiden dat partijen ervoor kiezen de oplossing buiten
de kaders van de rechtspraak te zoeken, waarbij met name moet worden gedacht aan
mediation. Zo ontstaan verschillende afhandelingsvormen voor verschillende zaken, die ook
gevolgen hebben voor de doorlooptijden. Een deel van de zaken wordt sneller afgehandeld
dan voorheen en sommige andere zaken duren juist langer.36
De grote uitdaging is nu om de verschillende positieve ontwikkelingen samen te brengen in een
werkwijze die de doorlooptijden kort houdt en tegelijk finaliteit en inhoudelijke geschilbeslechting
bevordert. Hoe dat over de gehele linie van de bestuursrechtspraak gerealiseerd zal worden, is nog
niet duidelijk. Het lijkt mij voor de hand te liggen dat de werkwijze van de Afdeling nieuwe
modificaties zal ondergaan. De snelheidsbevorderende gestandaardiseerde aanpak zal aangevuld
worden met mogelijkheden om te differentiëren tussen verschillende zaken. Daar zijn ook al stappen
in gezet, onder andere in het zogenaamde Programma Maatwerk.37 Deze differentiatie kan nodig
zijn omdat de complexiteit van de zaak (of het achterliggende conflict) daarom vraagt. Of omdat er
extra stappen gezet moeten worden om de feiten of de betrokken belangen helder op tafel te
krijgen. Dat laatste gebeurt nu al in zaken waarin de instrumenten van finale geschilbeslechting
32
Zie daarover Joanne Westland en Louise van Heusden, ‘Massaal finaal. De slagvaardige bestuursrechter in
massazaken, in: Preadviezen Jonge VAR 2013, Den Haag: BJu 2014 (verschijnt binnenkort; ook te lezen op
www.verenigingbestuursrecht.nl)
33
Allewijn a.w. 2011; P. Nihot, a.w. 2012.
34
Y.E. Schuurmans, D.A. Verburg, Bestuursrechtelijk bewijsrecht in de jaren ’10: opklaringen in het hele land,
in: JBplus 2012/2, p. 117-138.
35
Marseille a.w. 2010; P. Nihot, Differentiatie in zaaksbehandeling, Trema 2010, p. 457-459; B.J. van Ettekoven,
Effectieve rechtsbescherming door de bestuursrechter, in: H.D. Tjeenk Willink e.a. (red.), De Raad van State in
perspectief, Den Haag: BJu 2011, p. 293-324; K.E. Haan, De Nieuwe Zaaksbehandeling op het goede spoor?
NTB 2013/3, p. 23-25.
36
Een beeld van de effecten van de Nieuwe Zaaksbehandeling op de snelheid krijgt men bij A.T. Marseille,
Comparitie en regie in de bestuursrechtspraak, Vakgroep Bestuursrecht en bestuurskunde Groningen 2010 (p.
63, 119, 151, 167, 169, 172 en 174).
37
Jaarverslag Raad van State 2012. Zie reeds het Jaarverslag Raad van State 2010, p. 154-155.
11
worden ingezet. Afwijking van de standaardbehandeling kan voorts nodig zijn als de rechtsvormende
functie van een uitspraak moet worden geëxpliciteerd en verantwoord (ook in andere gevallen dan
de relatief zeldzame waarin een conclusie van de AG wordt gevraagd op grond van het nieuwe artikel
8:12a van de Awb). Maar al deze modificaties van de zaaksbehandeling mogen niet leiden tot
structureel oplopende doorlooptijden. Daarom is het verstandig de verdere ontwikkeling naar
oplossingsgerichte en inhoudelijke bestuursrechtspraak te laten plaatsvinden binnen de beproefde
organisatorische kaders die de werkwijze van de Afdeling biedt.
5
Rechtseenheid
5.1 Rechtseenheid en cassatie in het bestuursrecht
De Rvdr adviseert de Tweede Kamer om ‘in bestuursrechtelijke zaken de mogelijkheid van cassatie in
het belang der wet te introduceren voor zover het gaat om rechtsvragen waarover meer rechters in
hoogste instantie kunnen oordelen.’38 Hierin klinken de ideeën van onder anderen Van Ettekoven en
Verbeek door. Ook Barkhuysen en Schlössels vinden cassatie in het bestuursrecht wenselijk.39 Er zijn
ook tegenstanders van cassatie in het algemeen bestuursrecht, zoals Widdershoven, Daalder,
Koeman en ikzelf.40
Voor het materiële bestuursrecht op de verschillende deelgebieden (sociale zekerheid,
omgevingsrecht, economisch ordeningsrecht) is er in het huidige stelsel al geen behoefte aan
cassatie omdat er maar één hoogste rechter per deelgebied is. Rechtseenheid zoekt Van Ettekoven in
de onderdelen van het recht die de verschillende rechters gemeen hebben: grondrechten, de Awb,
bestraffende sancties en het schadevergoedingsrecht. Daarvoor heeft hij cassatie ‘met een stevige
toegangsbeperking’, zoals een verlofstelsel voorgesteld.41 Hij streeft dus naar rechtseenheid over de
volle breedte van het bestuursrecht, het schadevergoedingsrecht en het strafrecht. Verbeek streeft
daar ook naar en wil daarvoor ook cassatie in het bestuursrecht mogelijk maken, maar dan alleen
cassatie in het belang der wet omdat anders (ook bij een verlofstelsel) het gevaar van verlenging van
procedures onvoldoende beheersbaar is. De Rvdr heeft die opvatting overgenomen. De invoering
van uitsluitend cassatie in het belang der wet heeft naar hun mening het voordeel dat de uitkomst
ervan geen rechtsgevolgen voor partijen heeft en daardoor niet zal leiden tot vertraging in de
uitvoering van besluiten en projecten. Dat is hun gedachte, maar daar zal ik in de volgende paragraaf
een vraagteken bij zetten.
38
Dit lijkt te steunen op de voorstellen die in het Nederlands Juristenblad zijn gedaan door Van Ettekoven en
Verbeek.
39
T. Barkhuysen, Rechtseenheid en de Wet aanpassing bestuursprocesrecht, NJB 2010, 1592; R.J.N. Schlössels,
Procesrechtelijke osmose: het bestuursproces en de cassatiefunctie, AAe 2011, p. 704-716.
40
R.J.G.M. Widdershoven, in: A.M. Hol, I. Giesen, F.G.H. Kristen (red.), De Hoge Raad in 2025. Contouren van de
toekomstige cassatierechtspraak, Den Haag: BJu 2011; E.J. Daalder, ‘De Hoge Raad als hoogste rechter in
bestuursrechtelijke zaken? Geen goed idee!’, in: G.J.M. Corstens e.a., De positie van de Hoge Raad,
Nederlandse Vereniging voor Procesrecht, Den Haag: BJu 2009, p. 41-48; Niels Koeman, De toekomst van de
bestuursrechtspraak, NTB 2014, afl. 2/3.
41
Bart Jan van Ettekoven, De Hoge Raad in 2025: met of zonder cassatie in de bestuursrechtspraak?, in: A.M.
Hol, I. Giesen, F.G.H. Kristen (red.), De Hoge Raad in 2025. Contouren van de toekomstige cassatierechtspraak,
Den Haag: BJu 2011, p. 263-274; Bart Jan van Ettekoven, One peak or twin peaks? Het regeerakkoord en de
toekomst van de bestuursrechtspraak, NJB 2013/495, afl. 10.
12
Rechtseenheid heeft tijd nodig. Voorafgaande aan een vaste lijn in de jurisprudentie is er
vaak een periode met uiteenlopende interpretaties en rechtsopvattingen. In een systeem van eerste
aanleg, hoger beroep en cassatie bestaat die rechtsverscheidenheid op de niveaus van de
rechtbanken en de hoven, totdat de Hoge Raad een lijn bepaalt. In een systeem met verschillende
hoogste bestuursrechters zonder cassatie ontstaan ook verschillen tussen rechterlijke interpretaties
en opvattingen. Die worden vaak door onderlinge afstemming geharmoniseerd. Maar omdat er niet
één hogere instantie is die het laatste woord heeft, bestaat de kans dat verschillen blijven bestaan.
De opsomming van verschillen tussen uitspraken van de verschillende hoogste bestuursrechters in de
AB-annotaties van Ortlep moet in dat licht worden bezien.
Dergelijke verschillen zouden zich ook voordoen als er één hoogste bestuursrechter met het
laatste woord zou zijn. Het verschil is, dat dan de mogelijkheid zou bestaan een
richtinggevende uitspraak van die hoogste rechter te krijgen. Maar ook van één algemene
hoogste bestuursrechter zullen bij tijd en wijlen uitspraken worden aangetroffen met
verschillende rechtsopvattingen. Dat is onvermijdelijk in een groot gerecht waar duizenden
uitspraken per jaar worden gedaan. Die verschillen moeten dan worden rechtgetrokken door
dat hoogste college zelf.
Vaak gaat aan rechtseenheid een periode van onvermijdelijke rechtsverscheidenheid vooraf. De
vraag is dus niet hoe wij rechtsverscheidenheid kunnen uitbannen, maar in hoeverre rechtseenheid
nodig is en hoe snel die moet worden bereikt. Daarbij moet het belang van rechtseenheid worden
afgewogen tegen de nadelige effecten die men op de weg ernaartoe tegenkomt. Twee jaar geleden
heb ik in het Nederlands Juristenblad benadrukt hoe groot de nadelen van cassatie zouden zijn,
indien die in het bestuursrecht over de volle breedte zou worden ingevoerd.42 Deze nadelen hebben
vooral te maken met het gegeven dat in bestuursrechtelijke zaken tijdigheid en finaliteit veel vaker
een prominente rol spelen dan in civiele zaken. Dat is vooral zo als er derde-belanghebbenden bij een
zaak zijn betrokken, maar ook als in een twee-partijengeschil een aanvrager wacht op een
vergunning of subsidie of uitkering. Ik heb toen ook aangegeven waarom dit bezwaar niet kan
worden weggenomen door het werken met een verlofstelsel omdat de kans dat er dan nog ernstige
problemen ontstaan te groot is. Het hangt natuurlijk af van de criteria in zo’n verlofstelsel, maar hoe
die uitwerken is moeilijk te voorspellen.
5.2 Cassatie in het belang der wet binnen het algemeen bestuursrecht?
Als Afdeling wordt samengevoegd met de CRvB en het CBb zal de gefuseerde bestuursrechter zelf
goed kunnen zorgen voor de rechtseenheid in het bestuursrecht zonder dat cassatieberoep nodig is.
Alleen de belastingrechtspraak zou daar buiten vallen, maar dat is volgens mij geen groot bezwaar.
De eigenstandige positie van het belastingrecht is naar mijn mening geen goede reden om
cassatie (al dan niet in het belang der wet) open te stellen. Het streven naar rechtseenheid is goed,
zolang er ruimte is voor verschillen en nuanceringen. De Awb is wat de rechtseenheid betreft een
problematische wet. Zij bestrijkt zulke uiteenlopende onderwerpen als belastingen, uitkeringen,
vergunningen, bestemmingsplannen, subsidies, etc. Het is ondenkbaar dat regels over voorbereiding
van besluiten, ontvankelijkheid van bezwaarschriften, belangenafweging en de toetsing daarvan, op
42
Ben Schueler, Waar zit de bestuursrechter van de toekomst?, NJB 2012/1217, afl. 21.
13
al die terreinen uniform zouden moeten worden toegepast.43 Het ergste wat er zou kunnen gebeuren
met de Awb is dat zij overal op dezelfde manier zou worden toegepast. Daarom heeft het
rechtseenheidsvraagstuk een heel andere lading dan men op het eerste gezicht zou denken. Het gaat
er om hoe verschillen in toepassing kunnen worden gerechtvaardigd. En alleen waar die
rechtvaardiging niet mogelijk is, rijst de vraag hoe ongerijmdheden moeten worden
rechtgetrokken.44 Is het daarvoor nodig dat de Hoge Raad gaat oordelen over hoe de Awb wordt
uitgelegd buiten het belastingrecht? Of is het voldoende dat hij als cassatierechter oordeelt over de
uitleg binnen het belastingrecht? Ik ben geneigd te denken dat het laatste voldoende is.
De Rvdr bepleit slechts cassatie in het belang der wet over ‘rechtsvragen waarover meer
rechters in hoogste instantie kunnen oordelen.’ Het is de vraag hoe ruim we dat moeten uitleggen. De
algemene bestuursrechter, de belastingrechter en zelfs de burgerlijke rechter hebben te maken met
Awb-vragen. Het zou in cassatie kunnen gaan over alle onderdelen van het algemeen bestuursrecht.
En dat is geen aantrekkelijk vooruitzicht. De cassatierechter zou oordelen over de uitleg van
de Awb op allerlei terreinen van het materiële bestuursrecht waar hij inhoudelijk verder geen
bemoeienis mee heeft. Neem als voorbeeld het omgevingsrecht. De uitleg van de Awb heeft
consequenties voor de uitvoering van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en de Wet algemene
bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Wie zijn belanghebbenden bij een exploitatieplan? Hoe kan een
omgevingsvergunning worden opgedeeld in onderdelen (hetgeen van belang is bij de toepassing van
artikel 6:13 Awb juncto artikel 2.1 en 2.2 Wabo)? Welke belangen moeten in de besluitvorming over
een bestemmingsplan worden meegewogen (artikel 3:4 Awb juncto artikel 3.1 Wro)? Uit de Awb is
nog niet een begin van een antwoord op dergelijke vragen af te leiden. Als de cassatierechter zich
niet bezig houdt met het omgevingsrecht als zodanig, is de uitleg van de Awb een abstracte
aangelegenheid. En men moet zich afvragen of deze cassatierechter over voldoende inzicht in het
omgevingsrecht beschikt om de consequenties te kunnen overzien. Wellicht hopen sommigen dat de
Hoge Raad zich zal beperken tot gevallen waarin het puur om uitleg van de Awb gaat, maar die
gevallen bestaan niet. De Awb wordt altijd toegepast in verband met en in de context van een
bijzondere wet.
Als alleen cassatie in het belang der wet open staat, zullen zich ook in andere opzichten
lastige situaties voordoen. Een in het ene geval in cassatie gegeven uitleg van de Awb heeft
potentiële consequenties in andere gevallen die door partijen wel aan de hoogste bestuursrechter
kunnen worden voorgelegd, maar niet aan de Hoge Raad. Daar gaat natuurlijk over geprocedeerd
worden bij de bestuursrechter. Je krijgt dan geschillen over de vraag of de toepassing van de Awb in
een concreet geval wel strookt met de uitleg die de Hoge Raad (in het belang der wet in een ander
geval) heeft gegeven. Daarbij zullen geschillen ontstaan over de interpretatie van de jurisprudentie
van de cassatierechter. De partijen (en de bestuursrechter) moeten daar dan maar het beste van zien
te maken. Zij kunnen de PG bij de Hoge Raad wel vragen om cassatie in het belang der wet in te
stellen, maar die zal daar terughoudend mee om moeten gaan.
Een ander probleem zal rijzen doordat cassatie in het belang der wet, hoewel het geacht
wordt geen gevolgen voor partijen te hebben, vaak toch gevolgen zal krijgen. Als een besluit is
vernietigd, blijft het vernietigd, ook al volgt uit de cassatie-uitspraak dat het in stand had moeten
blijven. En als het besluit door de bestuursrechter in stand is gelaten, blijft het gelden, ook al volgt uit
de cassatie-uitspraak dat het vernietigd had moeten worden. Dergelijke dingen moet men niet te
43
Zo ook M. Schreuder-Vlasblom, Rechtsbescherming en bestuurlijke voorprocedure. Deventer: Kluwer 2013, p.
1090.
44
R. Ortlep, Het feestje van de rechtseenheid bij de hoogste bestuursrechters, NJB 2013/2874, afl. 41.
14
vaak laten gebeuren als men het vertrouwen in de rechtsstaat overeind wil houden. De neiging zal
groot zijn om bij het bestuursorgaan aan te dringen op intrekking wegens strijd met het recht, c.q.
het opnieuw nemen van het ten onrechte vernietigde besluit. En het zal voor het bestuursorgaan
moeilijk zijn om daar zomaar aan voorbij te gaan. De cassatie-uitspraak krijgt vrijwel zeker wel
gevolgen voor partijen en andere betrokkenen. Zoals ik eerder heb betoogd, moet in het
bestuursrecht voorkomen worden dat de status van besluiten langer dan nodig ter discussie staat.
Dat was een goede reden om van gewoon cassatieberoep in het bestuursrecht af te zien. De
gedachte dat cassatie in het belang der wet in het bestuursrecht geen gevolgen zal hebben voor de
partijen (en andere betrokkenen) is gebaseerd op een veel te eenvoudige en onrealistische
voorstelling van zaken.
5.3 Rechtseenheid in de grensstreken
In de grensstreken tussen bestuursrecht en burgerlijk recht gaat het vooral om de aansprakelijkheid
uit onrechtmatige daad. Omdat de competentie hier is verdeeld over burgerlijke rechter en
bestuursrechter, komen er rechtsvragen aan de orde die bij verschillende rechters op tafel kunnen
belanden. Daar zou cassatie in het belang der wet mogelijk zijn, als het advies van de Rvdr zou
worden gevolgd.
De jurisprudentie van de burgerlijke rechter en de bestuursrechter over aansprakelijkheid
voor onrechtmatige besluiten loopt nauwelijks uiteen. De jurisprudentie van de burgerlijke rechter
over de onrechtmatige overheidsdaad wordt door de bestuursrechter nauwgezet gevolgd. In het
verleden was er discussie over de toepassing van het causaliteitsvereiste door de Centrale Raad van
Beroep.45 Tegenwoordig kan men nog een verschil ontwaren bij de beantwoording van de vraag of
het primaire besluit onrechtmatig is als alleen het besluit op bezwaar is vernietigd en het primaire
besluit daarna niet is herroepen. Dan oordeelt de burgerlijke rechter, uitgaande van de formele
rechtskracht van het primaire besluit, op een voor de burger duidelijk ongunstiger wijze dan de
bestuursrechter, die het laat afhangen van de reden waarom het besluit op bezwaar is vernietigd.46
Dit verschil heeft niets te maken met het feit dat er meerdere hoogste rechters over dezelfde
rechtsvragen oordelen. Het verschil is een gevolg van het feit dat de burgerlijke rechter wel over de
schadevergoeding mag oordelen en niet over de schade-oorzaak. Daarom past hij de regel van de
formele rechtskracht zo strikt mogelijk toe.47
Rechtseenheid op dit grensgebied is geen actueel probleem. Natuurlijk kan dat veranderen
als een van beide rechters eigenwijs wordt en een eigen weg inslaat. Daarom zou men het als een
principiële keuze uit voorzorg kunnen zien om op dit grensgebied tussen burgerlijk recht en
bestuursrecht cassatie mogelijk te maken. Ik ben van mening dat de oplossing in een andere richting
moet worden gezocht: modernisering van de competentieverdeling tussen burgerlijke rechter en
bestuursrechter. Zoals in paragraaf 3 al aan de orde kwam, is die competentieverdeling nu
45
B.J. van Ettekoven en B.J. Schueler, De Centrale Raad van Beroep en de aansluiting bij het civiele
aansprakelijkheidsrecht, in: R.M. van Male e.a. (red.), Centrale Raad van Beroep 1903-2003, Sdu Uitgevers BV, Den
Haag, 2003 p. 155-175.
46
Zie o.a. G.A. van der Veen, Aansprakelijkheid voor beslissingen in primo en causaal verband, NTB 2011/43, p.
298-306. HR 19 december 2008, NJ 2009/146 m.nt. M.R. Mok; ABRvS 15 december 2004, AB 2005/54 m.nt. De
Gier; CRvB 9 januari 1996, JB 1996/36; CBb 20 november 1996, AB 1997/114 m.nt. J.H. van der Veen.
47
B.J. Schueler, Aan de rechterlijke macht is opgedragen het verknippen van geschillen over publiekrecht en
over schuldvorderingen, in: L.F.M. Besselink, R. Nehmelman (red.), De aangesproken staat. Preadvies voor de
Staatsrechtconferentie 2010, Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2010 (p. 117-156).
15
gecompliceerd en moeilijk uit te leggen. Dat komt vooral doordat vaak twee verschillende rechters
oordelen over één geschil. De een oordeelt over de oorzaak (een besluit), de ander over de schade.
Deze splitsing van het geschil heeft veel verderstrekkende gevolgen dan alleen de noodzaak om meer
dan één procedure te doorlopen. Zij roept ook tal van vragen op over de relatie tussen de uitkomsten
van die procedures. De overheidsaansprakelijkheid voor schade ten gevolge van besluiten zou
exclusief opgedragen moeten zijn aan de bestuursrechter. Die oordeelt immers ook over de schadeoorzaak. 48 Als de wetgever bovendien minder vaak zou toegeven aan de verleiding om besluiten uit
te zonderen van beroep, zou er een helder en makkelijk uit te leggen systeem ontstaan: de
bestuursrechter oordeelt over de rechtmatigheid van besluiten en over de aansprakelijkheid van de
schade die erdoor wordt veroorzaakt. Het is dan niet langer nodig om het doolhof van rechtsgangen
in stand te houden met muren van formele rechtskracht. De artikelen 8:88 en 8:89 Awb, ingevoerd
bij de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding Awb (2013) zullen toch weer op de schop
moeten als de Afdeling, de CRvB en het CBb fuseren. De rechtsmachtverdeling is in die artikelen
immers opgehangen aan de competentiegrenzen tussen deze bestuursrechters. Bij een fusie moet
dat dus veranderen en dat is een mooie gelegenheid om een wel bestaand en actueel probleem op
te lossen.
Een ander grensgebied ligt tussen bestuurs- en strafrechtspraak. Vooral de bestuurlijke boete is een
bestraffende sanctie die steeds vaker voorkomt. De wetgever verplaatst door het gebruik van deze
bestuurlijke sanctie rechtsvragen van het strafrecht naar het bestuursrecht. Ik ben van mening dat in
dit grensgebied cassatie een nuttige functie zou kunnen vervullen. Daarmee kan voorkomen worden
dat de wetgever al te gemakkelijk bestraffende sancties kan verplaatsen naar het bestuursrecht om
daarmee gedeeltelijk te ontsnappen aan de beperkingen die het straf(proces)recht voor de
handhavende overheid meebrengt. Omdat de voor het bestuursrecht specifieke nadelen van cassatie
zich hier niet voordoen, behoeft het ook niet beperkt te worden tot cassatie in het belang der wet.
Maar wie echt rechtseenheid wil in het punitieve handhavingsrecht moet zich afvragen waarom
geschillen over boetes eigenlijk aan een bestuursrechter worden opgedragen. Vooral als het om
zwaardere zaken gaat, ligt beoordeling door een in het strafrecht gespecialiseerde rechter toch veel
meer voor de hand. Daarom voel ik veel voor de oplossingsrichting die wordt voorgesteld door Albers
in haar recente VAR-preadvies.49 Waar nu bestuurlijke boetes worden opgelegd, zouden ook
bestuurlijke strafbeschikkingen genomen kunnen worden (artikel 257ba Wetboek van
Strafvordering). Dan kan de verdachte de zaak voorleggen aan de strafrechter, die er volgens de
gewone regels van het straf(proces)recht over oordeelt. Als het de wetgever echt om rechtseenheid
gaat, lijkt dat de aangewezen weg.
48
Bart Jan van Ettekoven, One peak or twin peaks? Het regeerakkoord en de toekomst van de
bestuursrechtspraak, NJB 2013/495, afl. 10. Zo ook: B.J. Schueler, Aan de rechterlijke macht is opgedragen het
verknippen van geschillen over publiekrecht en over schuldvorderingen, in: L.F.M. Besselink, R. Nehmelman
(red.), De aangesproken staat. Preadvies voor de Staatsrechtconferentie 2010, Nijmegen: Wolf Legal Publishers
2010 (p. 117-156).
49
Karianne Albers in haar binnenkort te verschijnen preadvies voor de VAR, Boetes en andere bestraffende
sancties: een nieuw perspectief?, Den Haag: BJu 2014.
16
6
Conclusie
De splitsing van de Raad van State, de fusie van de hoogste bestuursrechters en de introductie van
bestuursrechtelijke cassatie zijn voorstellen die vrijwel niets bijdragen aan wat de rechtsbescherming
van burgers en de beslechting van hun geschillen met de overheid werkelijk zou kunnen verbeteren.
1. Het bestaan van verschillende hoogste bestuursrechters maakt voor rechtzoekenden de weg
naar de juiste rechter niet moeilijk. Mensen hoeven in Nederland niet zelf uit te zoeken waar
zij in beroep of hoger beroep kunnen gaan, want onder appellabele besluiten en uitspraken
staat steeds een rechtsmiddelverwijzing. Moeilijk uit te leggen en onoverzichtelijke
competentiekwesties bestaan wel in andere opzichten, met name in de relatie tussen de
bestuursrechter en de burgerlijke rechter. Doordat bepaalde besluiten van bestuursrechtelijk
beroep zijn uitgesloten, komen geschillen daarover bij de burgerlijke rechter terecht.
Procedures bij de burgerlijke rechter zijn voor burgers veel duurder en riskanter dan die bij
de bestuursrechter. Zo ontstaan complexe structuren met nadelige gevolgen voor de
rechtspositie van mensen, bedrijven en organisaties. Als we tijd en middelen steken in de
overzichtelijkheid van het stelsel van rechtsbescherming, dan moeten verbeteringen worden
gezocht in alternatieven voor deze werkelijk bestaande problemen. Door rechters samen te
voegen onder het dak van de Rvdr wordt de rechtsbescherming in geen enkel opzicht
overzichtelijker.
2. Aan bestuursrechtelijke cassatie (in het belang der wet) bestaat geen behoefte en de
invoering ervan is zelfs ongewenst. Als de drie genoemde bestuursrechters in één hoogste
bestuursrechter opgaan, zal die kunnen zorgen voor rechtseenheid in het algemeen
bestuursrecht. Als daarnaast de Hoge Raad de hoogste belastingrechter blijft (waar veel voor
te zeggen valt), zal hij in het belastingrecht eventuele afwijkingen van het algemeen
bestuursrecht moeten motiveren. Die afwijkingen kunnen wenselijk zijn om recht te doen
aan de bijzondere eigenschappen waarin het belastingrecht zich onderscheidt van andere
bestuursrechtelijke deelterreinen. Om dat goed te laten werken is het niet nodig dat de Hoge
Raad ook oordeelt over de toepassing van de Awb buiten het belastingrecht. Dat is zelfs
onwenselijk omdat hij dan zou oordelen over algemene bestuursrechtelijke vragen op een
groot aantal terreinen van het materiële bestuursrecht waar hij inhoudelijk verder geen
bemoeienis mee heeft. Een goede afstemming tussen het algemeen bestuursrecht en de
deelterreinen is dan niet gewaarborgd. Dat zou voor de coherentie binnen die deelterreinen
schadelijk zijn. Voor burgers en bestuursorganen is coherentie binnen het deelterrein waarop
zij actief zijn aanmerkelijk belangrijker dan coherentie (op algemeen niveau) tussen
deelterreinen onderling.
3. Het idee dat de aan bestuursrechtelijke cassatie verbonden nadelige effecten (vertragingen
en complicaties) niet zullen optreden als uitsluitend cassatie in het belang der wet wordt
mogelijk gemaakt, is te gemakkelijk gedacht. De cassatie-uitspraak zou in de praktijk vaak wel
gevolgen voor partijen en andere betrokkenen hebben, zodat de status van besluiten wél
langer onzeker zou blijven.
17
4. Op het grensgebied met het burgerlijk recht is de rechtseenheid geen actueel probleem. Wel
is hier de competentieverdeling tussen de burgerlijke en de bestuursrechter een serieuze
complicerende factor. De overheidsaansprakelijkheid voor schade ten gevolge van besluiten
zou exclusief opgedragen moeten zijn aan de bestuursrechter. Die oordeelt immers ook over
de schade-oorzaak. Omdat bij een fusie van drie hoogste bestuursrechters de
competentieverdeling van de recent ingevoerde artikelen 8:88 en 8:89 Awb toch opnieuw
moet worden onderzocht, is dat een goed moment om de overheidsaansprakelijkheid,
tenminste die voor besluiten, geheel bij de bestuursrechter onder te brengen.
5. Op het grensgebied met het strafrecht zou cassatie een functie kunnen vervullen zonder de
nadelige effecten die elders in het bestuursrecht zouden optreden. Maar het alternatief van
de bestuurlijke strafbeschikking, waarbij de rechtsbescherming via het straf(proces)recht
verloopt, verdient de voorkeur omdat de rechtseenheid in het punitieve handhavingsrecht
daardoor veel beter wordt gediend.
6. Op het punt van de onafhankelijkheid blijft het beeld van onverenigbare functies
(rechtspraak en advisering) binnen de Raad van State de gemoederen van sommigen
bezighouden. Daarbij gaat het om de vrees voor schijn van afhankelijkheid of partijdigheid en
niet om concrete voorbeelden waarin die schijn werkelijkheid zou zijn geworden. Maar de
wetgever kan ervoor kiezen deze vrees weg te nemen door de tien dubbelbenoemingen
geheel af te schaffen.
7. De werkwijze binnen de Raad van State wijkt af van die in de overige gerechten door een
gestandaardiseerde zaaksbehandeling met ondersteuning van de rechters door hoog
gekwalificeerde juristen. Deze werkwijze maakt het mogelijk de doorlooptijden van
procedures aanmerkelijk korter te houden dan bij de andere gerechten. Juist voor een
bestuursrechter is dat belangrijk omdat hij over politiek geladen conflicten oordeelt waarbij
hij zelf neutraal moet blijven. Daarom bestaat het gevaar dat hij echte oplossingen voor zich
uit schuift. Maar tijdige en duidelijke antwoorden moeten zijn doel zijn. Dat vraagt om korte
procedures. Alleen als die tijdigheid gewaarborgd is, kunnen verdere verbeteringen van de
bestuursrechtspraak worden gerealiseerd: finaliteit, aansluiting bij het achterliggende
conflict, transparantie in het bewijsrecht, bewaking van de laagdrempeligheid van het
proces. Deze vooruitgang gaat niet van de ene dag op de andere. De grote uitdaging is nu om
de verschillende positieve ontwikkelingen samen te brengen in een werkwijze die de
doorlooptijden kort houdt. De beste resultaten daarmee zijn behaald in de
gestandaardiseerde
werkwijze
bij
de
Afdeling
bestuursrechtspraak.
Deze
snelheidsbevorderende aanpak zal aangevuld moeten worden met mogelijkheden te
differentiëren tussen verschillende zaken (paragraaf 4.3). Daarom is het verstandig de
verdere ontwikkeling naar oplossingsgerichte en inhoudelijke bestuursrechtspraak te laten
plaatsvinden binnen de beproefde organisatorische kaders die de werkwijze van de Afdeling
bestuursrechtspraak biedt.
18

Download Report