Advies inzake fusieaanvraag AFO 105

ADVIES
Zaaknummer: OND-2014-12848 / AFO 105
Op 27 februari 2014 is door de Dienst Uitvoering Onderwijs een fusieaanvraag ontvangen van
Stichting Katholiek Voortgezet Onderwijs Breda e.o, (hierna: SKVOB, bevoegd gezagnummer 42992).
Het betreft hierbij een voorgenomen institutionele fusie per 1 augustus 2014 tussen twee scholen die
onder het bevoegd gezag van SKVOB vallen, te weten:
•
Scholengemeenschap Breda (BRIN: 25GC), een bredere scholengemeenschap met zeven
vestigingen en totaal 4.542 leerlingen in de gemeenten Baarle-Nassau, Breda en Zundert.
•
Het Orion Lyceum (BRIN: 28DB), een school voor bijzonder voortgezet onderwijs in Breda
met 103 leerlingen.
Na fusie ontstaat een school met 4.645 leerlingen. Aanvragers beogen met deze fusie het Orion
Lyceum samen te laten gaan met het Markenhage College, één van de vestigingen van
Scholengemeenschap Breda.
1) Aanvraag & Procedure
De CFTO heeft reeds op 7 juni 2013 over deze zaak positief geadviseerd (zaaknummer: OND-20137728 / AFO 63). Dit advies is overgenomen door de minister van OCW. Dit betrof de aanvraag van
SKVOB en Stichting Orion Lyceum Breda (hierna: SOLB) voor de bestuursoverdracht van het Orion
Lyceum aan SKVOB. De commissie heeft zich bij de betreffende advisering gerealiseerd dat er na de
bestuursoverdrachtgrote een gerede kans bestond op een nieuwe aanvraag voor een scholenfusie.
De mogelijkheid van dit scenario is destijds reeds in alle openheid geschetst door aanvragers. De
CFTO heeft daarom expliciet een mogelijke institutionele fusie meegewogen in haar oordeel
betreffende de bestuursoverdracht van het Orion Lyceum van SOLB aan SKVOB.
In de toelichting bij haar advies concludeert de commissie: “De precaire situatie van SOLB en de
dreiging die daar vanuit gaat voor de continuïteit van het onderwijsaanbod levert naar oordeel van de
CFTO een rechtvaardigingsgrond op voor de fusie met SKVOB. Mede in het licht van het voornemen
van aanvragers om een institutionele fusie te realiseren tussen het Orion Lyceum en Markenhage,
adviseert de CFTO de onderhavige fusie goed te keuren. De CFTO neemt daarbij in aanmerking dat –
mocht de ‘campusvariant’ op de locatie Markenhage niet haalbaar blijken – de fusie SKVOB en SOLB
in ieder geval in staat stelt het onderwijsaanbod af te bouwen en de leerlingen toe te leiden naar een
diploma.”
De formele bestuursoverdracht van het Orion Lyceum aan SKVOB heeft uiteindelijk op 3 april 2014
plaatsgevonden. De nu voorliggende aanvraag betreft de vervolg-aanvraag voor de genoemde
institutionele fusie, onder bevoegd gezag van SKVOB. Deze aanvraag is per brief van 10 maart
bevestigd. Omdat de CFTO naar aanleiding van de verklaring van de betrokken medezeggenschap,
1
die enkel de bestuursoverdracht leek te betreffen, nog verdere vragen had, is de termijn voor de
aanvraag per 25 maart stopgezet. Aanvragers hebben op 3 april de gevraagde instemming van de
medezeggenschap betreffende de institutionele fusie overlegd, waarop de CFTO de aanvraag weer in
behandeling heeft genomen. Omdat al eerder over deze fusie is geadviseerd, beperkt de commissie
zich bij deze aanvraag tot een beknopt advies.
2) Fusiemotieven
Achterliggend motief voor deze fusie is dat het Orion College, een in 2006 gestichte school met het
een PLEION onderwijsconcept, op 1 oktober 2013 voor het derde achtereenvolgende jaar minder
leerlingen telt dan volgens de stichtingsnormen vereist is. Deze school verliest daarom per 1 augustus
2014 zijn bekostiging en zal worden opgeheven.
3) Beoordeling menselijke maat
Scholengemeenschap Breda is met 4.542 leerlingen en 7 vestigingen de grootste school binnen de
organisatie van SKVOB. Qua omvang valt deze school, met ruim driemaal het landelijk gemiddelde
qua leerlingaantallen, binnen de top tien van grootste scholen voor voortgezet onderwijs. Door de
fusie neemt de omvang verder toe met 103 leerlingen. Voor leerlingen van het Orion Lyceum betekent
de fusie daarmee dat zij deel uit zullen gaan maken van een zeer grote organisatie. Ditzelfde zal
gelden voor de 13 FTE personeel. De zelfstandige medezeggenschap van het Orion Lyceum zal
worden opgeheven. De fusie-effectrapportage (fer) geeft aan dat de huidige medewerkers van het
Orion Lyceum via de bestaande procedures opgenomen kunnen worden in de
medezeggenschapsorganen van Scholengemeenschap Breda.
Voorts betekent de voorgenomen fusie dat het Orion Lyceum in naam wordt samengevoegd met het
Markenhage College. Dit college is met 1.093 leerlingen één van de vestigingen van
Scholengemeenschap Breda. Het Orion College zal in eerste instantie als dislocatie blijven
voortbestaan. Het ligt echter in de ambitie van de aanvragers om de school op termijn als duidelijk
herkenbaar schoolonderdeel op de campus van het Markenhage College te huisvesten. De eigen
identiteit en de kleinschaligheid van het onderwijs gaat hiermee formeel verloren. Dit zou ook het
geval zijn wanneer de school wordt opgeheven.
4) Interne en externe legitimiteit
De GMR van Scholengemeenschap Breda, het deelonderdeel van de medezeggenschap van het
Markenhage College en de MR van het Orion Lyceum hebben ingestemd met alle fusiebescheiden.
Ook de gemeente Breda heeft reeds in een vroeg stadium een advies bij de FER gegeven. Op 3 april
is een aanvullende verklaring van de het College van B&W ontvangen die meer specifiek het
institutionele deel van de fusie betreft. Hieruit blijken geen bezwaren tegen de voorliggende fusie.
Bovendien zijn blijkens de FER en de verschillende verklaringen de betrokken partijen op meerdere
momenten door de bevoegd gezagsorganen over de voortgang in de fusie geïnformeerd. De CFTO
concludeert daarom dat de fusie tussen het Orion Lyceum en Scholengemeenschap Breda afdoende
is gelegitimeerd.
5) Effect op keuzevrijheid
Het verschil met de eerdere fusie-aanvraag uit 2013 is dat er in het voorliggend geval in principe enkel
getoetst hoeft te worden op de gevolgen voor de keuzevrijheid bij een scholenfusie onder één-en-
2
hetzelfde bestuur. Ten aanzien van individuele scholen stelt de regeling dat het verdwijnen van één
school altijd moet worden gezien als een belemmering van de keuzevrijheid. Die belemmering wordt
volgens de regeling significant als er minder dan twee scholen overblijven in een bepaald gebied,
gelet op denominatie of pedagogische-aanpak, dan wel dat een school een marktpercentage krijgt van
meer dan 50 procent in de soorten vbo, mavo, havo of vwo. Hiernaast dient een scholenfusie altijd te
voldoen aan de wettelijke voorwaarde dat er sprake is van minstens 20 procent overlap in het gebied
waar de leerlingen van beide scholen woonachtig zijn.
Ten aanzien van dit laatste punt, de vereiste 20 procent overlap in voedingsgebied, heeft de CFTO in
haar advies van 7 juni jl. al geconcludeerd dat bij een eventuele institutionele fusie hiervan sprake is.
Het Orion Lyceum is met 108 leerlingen een zeer kleine school, waar uitsluitend havo en vwo
onderwijs wordt aangeboden. Het marktaandeel dat Scholengemeenschap Breda over deze
schoolsoorten heeft, wijzigt door samengaan met het Orion Lyceum nauwelijks.
Het marktaandeel van Scholengemeenschap Breda op het totaal van de leerlingen in de gemeente is
momenteel 34 procent; doordat het Orion Lyceum een zeer kleine school is zal dit na fusie slechts met
één procent toenemen. Als gekeken wordt naar de havo- en vwo-leerlingen in Breda dan is een
vergelijkbaar beeld te zien. Na fusie heeft Scholengemeenschap Breda een aandeel van
respectievelijk 34 en 30 procent op havo en vwo. In alle gevallen is hier in ieder geval geen sprake
van een aandeel groter dan 50 procent. Volgens de definitie van het Centraal Bureau voor de
Statistiek is de gemeente Breda echter te kwalificeren als sterk stedelijk gebied, met een
1
omgevingsadressendichtheid van bijna 2000 adressen per vierkante kilometer, waarbij de CFTO
2
eerder heeft beargumenteerd een bovengrens van 35 procent te zien als significante belemmering.
Door de fusie raakt Scholengemeenschap Breda deze grens. De Commissie is van mening dat het
hier echter om een zeer marginaal effect gaat.
Door de bestuursoverdracht aan SKVOB is de algemeen bijzondere grondslag van het Orion Lyceum
reeds gewijzigd in de rooms-katholieke richting. De institutionele fusie met Scholengemeenschap
Breda verandert hieraan niets. Wat betreft aanpak volgt het Orion Lyceum het PLEION
onderwijsconcept. Dit staat voor Platform Eigentijds Onderwijs, waar in totaal 12 scholen over heel
Nederland bij aangesloten zijn. Binnen het PLEION-concept worden leerlingen aangemoedigd actief
hun eigen onderwijs vorm te geven en dragen zij daarvoor zelf verantwoordelijkheid. Hiervoor wordt
zoveel mogelijk met een praktijkgerichte leeromgeving gewerkt.
Na de fusie zal dit concept blijvend kunnen worden aangeboden door de Scholengemeenschap
Breda. Bovendien blijft er binnen de gemeente keuze voor ouders en leerlingen uit meerdere scholen
met een verschillende pedagogische-didactische aanpak.
Gezien het bovenstaande oordeelt de Commissie dat er bij de fusie tussen Scholengemeenschap
Breda en het Orion Lyceum geen sprake is van een significante belemmering van de keuzevrijheid.
6) Rechtvaardigingsgronden
In het advies van 7 juni jl. is de CFTO uitvoerig ingegaan op de dreigende sluiting van het Orion
Lyceum door het niet halen van de bekostigingsvoorwaarden. Hierbij zijn een drietal scenario’s
geschetst:
1
CBS – Demografische Kerncijfers per Gemeente 2013
2
De commissie neemt in dat licht kennis van het antwoord van de bewindslieden van OCW in reactie op vragen
vanuit de Tweede Kamer over de fusietoets dat de regering het voorstel steunt om “de grens voor het
marktaandeel van één bestuur in een bepaald (zeer) sterk stedelijk voedingsgebied, omlaag te brengen naar
maximaal 35 procent, waar deze grens in de overige gebieden van Nederland op 50 procent ligt. […]. Het doel
daarvan is om de bestaande diversiteit van het onderwijsaanbod in (zeer) sterk stedelijke gebieden beter te
kunnen borgen.” (TK 2013–2014, 32 040, nr. 22, blz 29).
3
1) De instandhouding van het Orion Lyceum als zelfstandige school binnen het verband van SKVOB.
2) Een fusie tussen het Orion Lyceum en de Scholengemeenschap Breda / het Markenhage College.
3) Afbouw van het Orion Lyceum waarbij de leerlingen hun opleiding elders afronden.
Dat scenario 1 geen haalbare optie is, gezien het geringe leerlingenaantal, was ook bij het uitgaan van
het advies over de bestuursoverdracht voor de CFTO reeds een heldere zaak. In het betreffende
advies merkt de commissie voorts op:
"Of scenario 2 kan worden gerealiseerd is thans nog ongewis. Aanvragers merken op de daarvoor
noodzakelijke institutionele fusie nog in onderzoek te hebben. De onderhavige aanvraag is louter
gericht op het verkrijgen van goedkeuring voor een bestuurlijke fusie, zonder welke overigens een
institutionele fusie niet gerealiseerd kan worden. Mocht scenario 2 niet slagen, dan rest (…) een
verantwoorde afbouw van het Orion Lyceum, waarbij de leerlingen hun opleiding kunnen afronden met
een diploma.”
Gezien de voorliggende aanvraag heeft SKVOB geoordeeld dat scenario 2 haalbaar is. Voor de
huidige en toekomstige leerlingen op het Orion Lyceum betekent dit dat zij hun opleiding kunnen
afronden volgens het door hen gekozen pedagogisch didactische concept. Ook voor toekomstige
ouders en leerlingen in de omgeving blijft met deze oplossing de keuzevrijheid het best bewaard.
7) Conclusies
Bij de institutionele fusie tussen Scholengemeenschap Breda en het Orion Lyceum is er, gemeten
naar leerlingenaantallen en de gevolgen voor richting en pedagogisch didactische aanpak, geen
sprake van een significante belemmering van de keuzevrijheid in het onderwijsaanbod.
Wel gaat door deze fusie een kleine school volledig op in een groter geheel en verdwijnt daarmee een
zelfstandige keuze voor ouders en leerlingen voor een bijzonder pedagogisch didactisch concept.
Deze fusie heeft echter expliciet tot doel om het onderwijs volgens het PLEION-concept voor huidige
en toekomstige leerlingen in de gemeente Breda te kunnen blijven garanderen. Wordt er niet
gefuseerd dan zal het Orion Lyceum haar deuren sowieso moeten sluiten wegens beëindiging van de
bekostiging. De fusie met Scholengemeenschap Breda is hiermee naar oordeel van de commissie
aannemelijk gerechtvaardigd door de aanvragers.
8) Advies
De Commissie adviseert de Minister derhalve goedkeuring niet te onthouden aan de voorgenomen
institutionele fusie tussen de Scholengemeenschap Breda, vestiging Markenhage College, en het
Orion Lyceum.
Het advies is aldus vastgesteld te Den Haag, 7 april 2014, door de Commissie Fusietoets in het
Onderwijs bestaande uit prof. dr. A.M.L. van Wieringen (voorzitter), mw. H.M.C. Dwarshuis-van de
Beek en drs. R. de Boer.
De voorzitter,
prof. dr. A.M.L. van Wieringen
4

Download Report