SCHAALVERGROTING EN BESTUURSKRACHT VAN SCHOLEN Dr. Dirk Van Damme Head of the Innovation and Measuring Progress Division, OECD/EDU & Gastprofessor UGent Overzicht • • • • • • • • Een korte historische inleiding Wat leren we uit de internationale data? Autonomie van scholen en marktwerking Scholen in netwerken Risico’s van schaalvergroting en nieuw centralisme Bestuurskracht van scholen versterken Samenwerking tussen scholen en netten versterken Enkele conclusies 2 EEN HISTORISCHE INLEIDING 3 Vrijheid van onderwijs heeft tot een sterk gediversifieerd onderwijslandschap geleid • Liberale Grondwet van 1836: ‘onderwijs is vrij’ – i.t.t. etatistische opvattingen in Frankrijk en andere delen van Europa • Schoolstrijd heeft geleid tot een compromis waarbij andere aanbieders dan Rijksonderwijs gesubsidieerd konden worden in ruil voor integratie in publiek bestel • Verzelfstandiging Gemeenschapsonderwijs plaatste alle aanbieders principieel in een ‘level playing field’ 4 Vrijheid van onderwijs heeft tot een sterk gediversifieerd onderwijslandschap geleid • Scholen in Vlaanderen hebben een vrij grote mate van autonomie • Lokale besturen hebben inrichten van onderwijs steeds als een kerntaak beschouwd, zij het dat die in de loop der jaren werd toegespitst op het basisonderwijs (en DKO), behalve in de steden • Gediversifieerd onderwijslandschap is het gevolg, met zekere mate van gezonde competitie en goede voedingsbodem voor innovatie – Cf methode-scholen 5 WAT LEREN WE UIT DE INTERNATIONALE DATA? 6 Netherlands England Estonia Belgium (Fl.) Czech Republic Hungary Iceland Slovak Republic Indonesia Slovenia Ireland Australia Scotland Poland Sweden Chile Denmark OECD average Korea Italy Israel France Austria Belgium (Fr.) Switzerland Spain Germany Portugal United States Japan Canada Turkey Mexico Norway Luxembourg Greece Percentage of decisions taken at each level of government in public lower secondary education (2011) School Local Regional or sub-regional Central or state 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 7 Luxembourg Mexico Norway Turkey Japan Germany Portugal Spain Austria France Italy 2007 OECD average Denmark 2003 Korea Australia Slovenia Sweden Scotland Iceland Slovak Republic Hungary Estonia Belgium (Fl.) Czech Republic England Netherlands Share of decisions taken at the school level (2003, 2007, 2011) 100 2011 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 8 Percentage of decisions taken at each level of government in public lower secondary education (2011) Organisation of instruction 100 90 Central or state Regional or sub-regional Local 80 70 60 50 40 30 School 20 10 0 Personnel management 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 Greece OECD average Belgium (Fr.) Belgium (Fl.) Netherlan ds 0 9 Percentage of decisions taken at each level of government in public lower secondary education (2011) Planning and structures 100 Central or State 90 80 70 Regional or Sub-regional 60 50 Local 40 30 20 School 10 0 Resource management 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 Greece OECD average Belgium (Fr.) Belgium (Fl.) Netherlands 0 10 Autonomie scholen in Vlaanderen in internationaal perspectief • Scholen hebben in Vlaanderen een vrij grote autonomie om beslissingen te nemen, vergeleken met andere landen – Vooral over de organisatie van het onderwijsproces • Autonomie is ongewijzigd gebleven, terwijl die in veel andere landen licht achteruit is gegaan – Maar ook bij ons tendensen van toenemende centralisatie • Lokale besturen hebben bij ons nauwelijks een regie-functie, behalve t.a.v. de eigen scholen 11 AUTONOMIE EN MARKTWERKING 12 Schoolkeuze is in Vlaanderen een erg belangrijk gegeven… • ‘Quasi-markt’-werking – Grote verschillen tussen scholen in PISAresultaten in Vlaanderen • “between-school variance” – Schoolkeuze en studiekeuze sterk gerelateerd – Schoolkeuze sterk sociaal bepaald > sociale segregatie tussen scholen – Vrij grote competitie tussen scholen, die kwaliteit bevorderend kan zijn, maar ook segregatie vergroot 13 80 20 Albania Finland Iceland Sweden Norway Denmark Estonia Ireland Spain Canada Poland Latvia Kazakhstan United States Mexico Colombia Costa Rica Russian Fed. Malaysia Jordan New Zealand Lithuania Greece Montenegro United Kingdom Argentina Australia Brazil Portugal Indonesia Chile Thailand Romania Tunisia Switzerland Peru Uruguay Croatia U.A.E. Macao-China Serbia Viet Nam Korea Hong Kong-China Singapore Austria Italy Luxembourg Czech Republic Japan Bulgaria Israel Qatar Shanghai-China Germany Slovenia Slovak Republic Turkey Belgium Hungary Liechtenstein Netherlands Chinese Taipei Variation in student performance as % of OECD average variation ‘Between-school’ & ‘within-school’ variance (PISA 2012) 100 Performance differences between schools 60 40 20 0 Performance variation of students within schools 40 60 80 100 14 …maar criteria waarop ouders kiezen, zijn anders dan beleidsmakers denken • PISA 2012 ondervroeg ouders naar belangrijkste overwegingen bij schoolkeuze – Levensbeschouwelijk en pedagogisch project niet erg belangrijk – Kosten bij lage SES gezinnen een zeker gewicht – Academische kwaliteit in zekere mate belangrijk – Reputatie en aanbod studierichtingen wel erg belangrijk 15 16 17 Grenzen van marktwerking en bureaucratisch centralisme • Diversiteit in aanbod is belangrijk, en zekere mate van competitie is goed, maar te veel marktwerking kan nefaste gevolgen hebben • Landen die meer marktwerking hebben geïntroduceerd, hebben vaak sociale ongelijkheid in leerresultaten zien toenemen en effectiviteit zien afnemen • Maar ook landen die weinig autonomie aan scholen geven, scoren slecht 18 Troeven van het Vlaamse model • Evenwicht tussen – Goed gedefinieerde publieke verantwoordelijkheid, los van wie onderwijs aanbiedt – Goed functionerende kwaliteitszorg- en accountability-systemen – Grote autonomie voor onderwijsverstrekkers en scholen, met een gediversifieerd landschap 19 SCHOLEN IN EEN NETWERKMODEL 20 Traditioneel top-down governance model 21 Simple – Complicated – Complex: onder welke categorie valt onderwijs? 22 Governance in complex education systems • Kenmerken van complexity in onderwijs – Multi-level governance: veel beleidslagen grijpen op elkaar in – Multi-stakeholders: veel stakeholders en actoren – Groot gewicht van lokale actoren – Grote autonomie van processen ‘on the frontline of institutional delivery’, nl. scholen – Noodzaak om ruimte laten voor de kernprocessen: teaching & learning 23 Governance in complex education systems • Governance-uitdaging – Centralisme en bureaucratie, a fortiori opnieuw trachten te centraliseren, is nefast – Maar ook autonomie van scholen in de zin van geïsoleerde eilandjes in een erg competitieve omgeving, is nefast – Governance-uitdaging bestaat er in om autonome scholen goed te laten fungeren in netwerken: autonomie x samenwerking 24 25 SCHAALVERGROTING EN NIEUW CENTRALISME 26 Schaalvergroting • Beheers- en bestuursproblemen moeten ook in het onderwijs aangepakt worden – Op welk van de bestuursniveaus zijn de ‘cost/benefits’ van beleidsinitiatieven om bestuurskracht te verbeteren het grootst? • Overheid • Koepels/netten • Samenwerkingsverbanden tussen scholen (Scholengemeenschappen) • Scholen 27 Schaalvergroting • Beheers- en bestuursproblemen moeten ook in het onderwijs aangepakt worden – Op welk van de bestuursniveaus zijn de ‘cost/benefits’ van beleidsinitiatieven om bestuurskracht te verbeteren het grootst? • Overheid • Koepels/netten • Samenwerkingsverbanden tussen scholen (Scholengemeenschappen) • Scholen 28 Schaalvergroting • Pleidooien voor één publiek net houden belangrijke risico’s in: – Creatie van kostelijke bureaucratische en centralistische superstructuren zonder meerwaarde voor de primaire processen – Verminderde responsabilisering bij actoren en overheden die taken verliezen – Verlies aan diversiteit en innovatie-capaciteit in het systeem – Artificiële accentuering van breuklijn openbaar versus katholiek onderwijs 29 Nieuw centralisme • Schaalvergrotingspleidooien zijn symptoom van een regulerende overheid die in een complex systeem aan impact en macht verliest 30 BESTUURSKRACHT VAN SCHOLEN VERSTERKEN 31 Bestuurskracht van scholen versterken • Belang van goed en krachtig bestuur – Dat zich baseert op principes van ‘good governance’ – Dat zich op afstand houdt van (micro-) management en schoolleiding voldoende ruimte geeft – Dat zich focust op strategisch beleid en inbedding van school in lokale gemeenschap 32 Bestuurskracht van scholen versterken • Groot belang van schoolleiding – Directeur is de sleutel tot een succesvolle school met hoog beleidsvoerend vermogen – Van louter administratief naar onderwijskundig leiderschap – Voor grotere scholen gedeeld leiderschap met rol voor middenkader • Belang van schoolteam – Goed functionerend en coherent lerarenteam – Cruciaal belang van professionalisering, nascholing 33 SAMENWERKING TUSSEN SCHOLEN EN NETTEN VERSTERKEN 34 Samenwerking • Grotere autonomie van scholen staat geenszins haaks op betere samenwerking tussen scholen – Netwerking binnen lokale gemeenschap, samenwerking bedrijfsleven – Leraren – Infrastructuur – Planning aanbod – Enz. 35 Leraren • Goede balans vinden tussen: – Belang van leraren om snel een coherente loopbaan te kunnen uitbouwen > muren tussen scholen en netten zijn dysfunctioneel – Belang van elke individuele school om leraren aan te trekken die passen in eigen profiel en project – Maatschappelijk belang om de beste leraren daar te krijgen waar ze het meeste nodig zijn > sturing door planning of incentives 36 Aanbod en Infrastructuur • Aanbod reguleren op een niveau boven individuele scholen is een noodzaak voor efficiënte planning en rationele aanwending van middelen • Infrastructuur planmatig beheren is eveneens iets dat best op een hoger niveau wordt geregeld 37 Regie van lokale samenwerking • Regiefunctie van lokale overheden in faciliteren en stimuleren van samenwerking tussen scholen moet versterkt worden – Eventueel ook in regelgeving verankerd – Verzelfstandiging bevoegdheid als inrichtende macht 38 ENKELE CONCLUSIES 39 Enkele conclusies • Autonomie van scholen is een belangrijke troef van het Vlaamse onderwijs – Maar met risico’s op te grote marktwerking en sociale segregatie • Netwerkbenadering van scholen in governance – Accent op lokale inbedding en relaties naar stakeholders en maatschappelijke actoren • Wijzigingen in beheer en bestuur van scholen moet afgemeten worden aan de mate waarin ze autonomie en verbondenheid van scholen verder ontwikkelen en ondersteunen 40 Enkele conclusies • Bestuurlijke schaalvergroting houdt risico in op bureaucratisering en meer top-down management • Een publiek eenheidsnet vermindert de diversiteit van aanbieders en pedagogische projecten – Gaat uit van een achterhaald concept van publieke dienstverlening 41 Enkele conclusies • Dit neemt niet weg dat samenwerking tussen scholen moet versterkt en aangemoedigd worden – Leraren – Infrastructuur – Regulering aanbod studierichtingen • En prioriteit is versterken van bestuurskracht en beleidsvoerend vermogen van scholen – Besturen – Schoolleiding – Lerarenteams 42 Dank u voor uw aandacht! [email protected] www.oecd.org/edu/ceri twitter @VanDammeEDU 43