Modernisering Zuiveringsheffing Verkenning van de mogelijkheden voor een duurzame en doelmatige zuiveringsheffing Rapportage Ministerie van Infrastructuur en Milieu april 2014 Modernisering Zuiveringsheffing Verkenning van de mogelijkheden voor een duurzame en doelmatige zuiveringsheffing Rapportage dossier : BC3906-101-100 registratienummer : LW-AF20140204 versie : 4 classificatie : Klant vertrouwelijk Ministerie van Infrastructuur en Milieu april 2014 HaskoningDHV Nederland B.V. Niets uit dit bestek/drukwerk mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt d.m.v. drukwerk, fotokopie, microfilm of op welke andere wijze ook, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van HaskoningDHV Nederland B.V., noch mag het zonder een dergelijke toestemming worden gebruikt voor enig ander werk dan waarvoor het is vervaardigd. Het kwaliteitssysteem van HaskoningDHV Nederland B.V. is gecertificeerd volgens ISO 9001. © HaskoningDHV Nederland B.V. INHOUD BLAD 1 1.1 1.2 1.3 INLEIDING Aanleiding Doelstelling onderzoek Leeswijzer 2 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 DE HUIDIGE ZUIVERINGSHEFFING De regeling op hoofdlijnen Voor- en nadelen van de huidige heffingsmethodiek Een kostendekkende heffing Redenen om aan of af te haken Huidig kader anti-afhaakregeling 5 5 7 8 10 11 3 3.1 3.2 3.3 3.4 VOORSTEL VOOR MODERNISERING OP HOOFDLIJNEN Hoe kan het doelmatiger? Hoe kan het duurzamer? Het juridisch kader Aansluiting bij huidig heffingssysteem 13 13 13 14 15 4 4.1 4.2 4.3 4.4 ALTERNATIEF 1: DE KOSTENVEROORZAKER BETAALT De regeling op hoofdlijnen Praktische consequenties De consequenties voor aan- en afhaken Juridische toetsing 17 17 17 18 18 5 5.1 5.2 5.3 5.4 ALTERNATIEF 2: BONUS/MALUS-REGELING De regeling op hoofdlijnen Praktische consequenties De consequenties voor aan- en afhaken Juridische toetsing 20 20 21 21 21 6 6.1 6.2 6.3 6.4 ALTERNATIEF 3: MAATWERK De regeling op hoofdlijnen Praktische consequenties De consequenties voor aan- en afhaken Juridische toetsing 23 23 23 24 24 7 7.1 7.2 7.3 FINANCIËLE CONSEQUENTIES Kosten per vervuilingseenheid De kosten voor bedrijven Heffing versus kosten 26 26 27 28 8 AFWEGING ALTERNATIEVEN 30 9 9.1 9.2 CONCLUSIE EN AANBEVELINGEN Conclusies Aanbevelingen 32 32 32 10 LITERATUUR 34 12 COLOFON 35 Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing LW-AF20140204 Klant vertrouwelijk 3 3 4 4 8 april 2014, versie 4 -1- BIJLAGEN 1 2 3 4 8 april 2014, versie 4 -2- Rekenmodule kosten industriële zuiveringen Samenstelling huishoudelijk afvalwater Toelichting maatstaf alternatief 1 Afleiding maatstaf alternatief 2 Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing LW-AF20140204 Klant vertrouwelijk HaskoningDHV Nederland B.V. 1 INLEIDING 1.1 Aanleiding De vervuiler betaalt De heffing die dient te worden afgedragen aan een waterschap voor het op de riolering of een zuiveringtechnisch werk lozen van afvalwater (‘de zuiveringsheffing’) is een bestemmingsheffing gebaseerd op het principe ‘de vervuiler betaalt’. De hoogte van het verschuldigde bedrag wordt bepaald door het aantal vervuilingseenheden dat forfaitair of op basis van metingen aan een lozing kan worden toegerekend. Het tarief per vervuilingseenheid wordt volgens de wet vastgesteld door per waterschap de totale kosten voor het transport en de zuivering van het stedelijk afvalwater te delen door het totaal aantal gecalculeerde vervuilingseenheden. Het tarief is dus een gelijk bedrag per vervuilingseenheid zonder mogelijkheden van differentiatie of degressie (korting). Het tarief is voor huishoudens en bedrijven hetzelfde. Grote lozers haken af... Deze heffingsgrondslag kan tot gevolg hebben dat de heffing, die een (grote) lozer moet betalen niet overeenkomt met de kosten die gemoeid zouden zijn met het zuiveren van alleen die afvalwaterstroom. Dat komt omdat de regenwatercomponent in stedelijk afvalwater een belangrijke factor is in de totale kosten van de rioolwaterzuiveringsinrichting van het waterschap. Bij de lozing van geconcentreerder water kost de zuivering vaak minder dan dat de industriële lozer wordt toegerekend. Dergelijke lozers kunnen dan voordeliger uit zijn als ze hun afvalwater voorzuiveren of helemaal zelf zuiveren. Haken zulke bedrijven af, dan blijft het waterschap meestal met een overcapaciteit zitten en met de gelijk blijvende kapitaalslasten voor de zuivering. De zuiveringskosten dalen nauwelijks, maar het aantal te verwerken vervuilingseenheden neemt af, waardoor de heffing voor de achterblijvende lozers zal stijgen. Om deze ongewenste effecten tegen te gaan, is het in 2002 mogelijk gemaakt om dergelijke bedrijven een antiafhaaksubsidie aan te bieden. De EU stelt echter dat de anti-afhaaksubsidie een vorm van staatssteun is en keurt deze subsidie slechts tijdelijk goed. Voor de langere termijn is het denkbaar dat de antiafhaaksubsidie als zodanig zal moeten verdwijnen. De toestemming voor de anti-afhaaksubsidie is in oktober 2013 verlengd tot 2023.1 …terwijl de waarde van afvalwater steeds beter benut kan worden Technische ontwikkelingen hebben tot gevolg dat afvalwater meer en meer waarde krijgt. Het blijkt mogelijk om steeds meer stoffen terug te winnen. Bovendien bevat het afvalwater energie die winbaar is in de vorm van directe warmte en organische stof die kan worden omgezet in (groen) gas. De afvalwaterketen kan daarmee, meer nog dan nu het geval is, leverancier van grondstoffen, energie én schoon water worden. Deze ontwikkelingen maken het afhaken van (grote) lozers voor de waterschappen nog meer ongewenst, want zij zijn vaak nodig voor de positieve business case voor de terugwinning van grondstoffen, de energieproductie en de levering van schoon water op de rioolwaterzuiveringsinrichting van het waterschap. De business case voor hergebruik op locatie valt voor een bedrijf ook steeds vaker positief uit. 1 Besluit Europese Commissie van 16 oktober 2013, punt 23. Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing LW-AF20140204 Klant vertrouwelijk 8 april 2014, versie 4 -3- Modernisering gewenst Samengevat zijn er twee redenen voor een onderzoek naar de mogelijkheden voor modernisering van de zuiveringsheffing: – de onzekerheid over de anti-afhaaksubsidie op langere termijn, en – de ontwikkelingen binnen de waterketen. Een herziening (modernisering) van de zuiveringsheffing moet onder meer de voor het waterschap ongewenste effecten van afhaken voorkomen en inspelen op de ontwikkelingen die gebruik maken van de waarde van afvalwater. 1.2 Doelstelling onderzoek De centrale vraag van het onderzoek ‘Modernisering zuiveringsheffing’ luidt: Op welke wijze kan een nieuwe systematiek van zuiveringsheffing bijdragen aan een doelmatige en duurzame verwerking van afvalwater? Waarbij de begrippen ‘doelmatig’ en ‘duurzaam’ nader uitgewerkt worden en zowel korte- als langetermijnoplossingen beschouwd worden. In dit onderzoek is geredeneerd vanuit het perspectief van de waterschappen. De operationalisering van doelmatigheid en duurzaamheid kunnen voor waterschappen en bedrijven verschillen. Een oplossing die voor waterschappen duurzaam is, kan bijvoorbeeld op ketenniveau minder duurzaam zijn. Net als waterschappen geven ook bedrijven invulling aan hun doelstellingen ten aanzien van doelmatigheid en duurzaamheid. 1.3 Leeswijzer Dit rapport beschrijft de resultaten van de verkenning van mogelijkheden voor modernisering van de zuiveringsheffing. Hoofdstuk 2 beschrijft allereerst de huidige heffingssystematiek, inclusief consequenties voor grote lozers en de anti-afhaakregeling. Het volgende hoofdstuk 3 gaat in op het voorstel voor modernisering op hoofdlijnen. Hoe kan het doelmatiger, duurzamer, eerlijker? De hoofdstukken 4, 5 en 6 geven vervolgens de uitwerking van drie mogelijke alternatieve regelingen. En het laatste hoofdstuk 7 bevat de afweging van alternatieven en het eindadvies. 8 april 2014, versie 4 -4- Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing LW-AF20140204 Klant vertrouwelijk HaskoningDHV Nederland B.V. 2 DE HUIDIGE ZUIVERINGSHEFFING 2.1 De regeling op hoofdlijnen Zuiveringsheffing voor financiering van zuiveringsbeheer Sinds de inwerkingtreding van de Wet modernisering waterschapsbestel (2009) is de financiering van het zuiveringsbeheer en het watersysteembeheer uit elkaar getrokken. De doelstelling daarvan is om de kosten van het zuiveringsbeheer en het watersysteem zoveel mogelijk van elkaar te scheiden en dit zichtbaar te maken in de heffingsstructuur. Achterliggende gedachte daarvan is dat het watersysteembeheer in enige mate kenmerken heeft van een collectief goed, terwijl de waterketen meer een vorm van publieke dienstverlening betreft. Om deze scheiding door te voeren, is de verontreinigingsheffing opgesplitst in een zuiveringsheffing voor indirecte lozingen (via de gemeentelijke riolering en de rioolwaterzuiveringsinrichting) en een ‘verontreinigingsheffing nieuwe stijl’ voor directe lozingen in oppervlaktewater. De zuiveringsheffing wordt zowel aan gebruikers van bedrijfsruimten als aan gebruikers van woningen opgelegd. Met de zuiveringsheffing bekostigen waterschappen de kosten van de zorg voor de zuivering van stedelijk afvalwater. Stedelijk afvalwater is huishoudelijk afvalwater, bedrijfsafvalwater en afvloeiend hemelwater dat op de gemeentelijke riolering wordt gebracht. De zuivering van stedelijk afvalwater voorkomt de vervuiling van het oppervlaktewater en draagt zo bij aan de kwaliteit van het oppervlaktewater. Tot de zuiveringskosten behoren met name de kosten van aanleg, beheer en onderhoud van de transportstelsels en de rioolwaterzuiveringsinrichtingen (rwzi’s) van het waterschap en de kosten voor de verwerking van het bij de behandeling van het afvalwater gevormde slib. Vervuilingseenheid als maatstaf De maatstaf van de heffing is de hoeveelheid en hoedanigheid van de stoffen die in een kalenderjaar worden afgevoerd. Oftewel: de hoeveelheid en mate van vervuiling van het afvalwater bepaalt de hoogte van de aanslag. De mate van vervuiling (vervuilingswaarde) wordt uitgedrukt in een aantal vervuilingseenheden (de heffingsmaatstaf). Er geldt een vast tarief per vervuilingseenheid (ve). Het tarief per vervuilingseenheid wordt volgens de wet vastgesteld door per waterschap de totale kosten voor het transport en de zuivering van het afvalwater, inclusief verleende subsidies2, te delen door het totaal aantal gecalculeerde te verwerken vervuilingseenheden. In formulevorm kan de huidige heffingsmaatstaf3 als volgt worden weergegeven: Huidige maatstaf CZV + 4,57 ∗ N M = Qୈ ∗ ቆ ቇ 150 In deze formule is QD het debiet uitgedrukt in m3 per dag. CZV (chemisch zuurstofverbruik, maat voor de hoeveelheid oxideerbaar organisch materiaal) en NKJ (Kjeldahl-stikstof, de som van organische stikstof, ammoniakstikstof (NH3) en ammoniumstikstof (NH4+)) zijn uitgedrukt in mg/l. 2 Artikel 122d lid 5 Waterschapswet 3 Wet Verontreiniging Oppervlaktewateren, 1995 - Uitvoeringsvoorschriften. Koninklijke Vermande, Lelystad, 1995. Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing LW-AF20140204 Klant vertrouwelijk 8 april 2014, versie 4 -5- Vervuilingseenheid is gemiddeld zuurstofverbruik Als heffingsmaatstaf geldt de vervuilingswaarde van de stoffen die in een kalenderjaar worden afgevoerd. De vervuilingswaarde wordt uitgedrukt in vervuilingseenheden (ve). Niet alle stoffen die op een zuiveringstechnisch werk worden geloosd zijn belastbaar. Er zijn twee categorieën belastbare stoffen: • zuurstofbindende stoffen (het zuurstofverbruik van het geloosde afvalwater); • chroom, koper, lood, nikkel, zilver, zink, arseen, kwik, cadmium, chloride, sulfaat, fosfor. In feite is een vervuilingseenheid het gemiddeld zuurstofverbruik van verontreinigende stoffen in huishoudelijk afvalwater dat in Nederland per inwoner per jaar wordt geloosd. Het is dus de hoeveelheid zuurstof die nodig is om de door één persoon in een kalenderjaar geproduceerde vuilvracht af te breken (weer schoon te maken). Er is onderzoek gedaan naar de vervuilingswaarde van het afvalwater dat één persoon gemiddeld per jaar produceert4. Uit dit onderzoek blijkt de gemiddelde zuurstofbehoefte voor het afbreken van het door één persoon geproduceerde afvalwater 54,8 kilogram per jaar is. Een verbruik van 54,8 kilogram zuurstof per heffingsjaar vertegenwoordigt daarom één vervuilingseenheid (artikel 122f, tweede lid, onder a, van de Waterschapswet). Het gebruik van alle lozers wordt dus uitgedrukt in deze vervuilingseenheid, die staat voor de vervuiling van één persoon per jaar. De vervuilingseenheid voor afvalwater (ve) is gesteld op een verbruik van 150 g zuurstof per dag. Bij de stoffen van de tweede categorie gaat het om de hoeveelheden van de geloosde stoffen. Bij de grijze metalen chroom, koper, lood, nikkel, zilver en zink is een afgevoerde kilogram per jaar één vervuilingseenheid. Vanwege de grotere schadelijkheid is bij de zwarte lijst stoffen arseen, cadmium en kwik een afgevoerde hoeveelheid van 100 gram per jaar al één vervuilingseenheid (0,1 kg). Voor de stoffen chloride en sulfaat en fosfor gelden grotere hoeveelheden. Eén vervuilingseenheid komt overeen met 650 kilogram chloride per jaar, 650 kilogram sulfaat per jaar en 20 kilogram fosfor per jaar (artikel 122f. tweede lid, onder f, Waterschapswet). In huishoudelijk afvalwater zitten ook de bovengenoemde stoffen, maar in geringe hoeveelheden. Deze blijven bij woonruimten onbelast. Om te voorkomen dat een ongelijkheid ontstaat tussen woonruimten en bedrijfsruimten is er een aftrek opgenomen gelijk aan de gemiddelde vervuilingswaarde van huishoudelijk afvalwater met betrekking tot deze overige stoffen. Grote lozers meten en monitoren de vervuilingswaarde Een meetbedrijf is een bedrijf waarvan de vervuilingswaarde van het afgevoerde afvalwater meer dan 1.000 vervuilingseenheden bedraagt. Dat zijn in Nederland circa 2400 bedrijven5. Een meetbedrijf moet de vervuilingswaarde door middel van meting, bemonstering en analyse bepalen (artikel 122g Waterschapswet). De frequentie van meten en monitoren verschilt per bedrijf. Uitgangspunt is steeds, dat een representatief beeld moet worden verkregen van de vervuiling die in de loop van het belastingjaar optreedt. Meting van het debiet heeft tot doel om de hoeveelheid afvalwater vast te stellen. Bemonstering betreft het nemen van monsters uit de afvalwaterstroom om de mate van vervuiling van het afvalwater vast te stellen. Deze monsters worden vervolgens in laboratoria geanalyseerd. De analysemethoden zijn vastgelegd in zogenaamde NEN-normbladen. 4 5 STOWA 1994. Huishoudelijk afvalwater – berekening van de zuurstofvraag. STOWA, Amersfoort, rapport 1998-40. bron: Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 601, nr. 3, blz. 36. 8 april 2014, versie 4 -6- Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing LW-AF20140204 Klant vertrouwelijk HaskoningDHV Nederland B.V. Tabelbedrijven bepalen de vervuilingswaarde volgens tabel 6 Een tabelbedrijf is een bedrijf waarvan de vervuilingswaarde van het afgevoerde afvalwater minder dan 1.000 vervuilingseenheden bedraagt. Het betreft circa 177.000 bedrijven in Nederland7. Een tabelbedrijf mag de vervuilingswaarde op een vereenvoudigde wijze bepalen met behulp van de tabel 8 afvalwatercoëfficiënten . Voorwaarde is wel dat de heffingsplichtige aannemelijk dient te maken dat de vervuilingswaarde kan worden bepaald aan de hand van de hoeveelheid ingenomen water. Hiervoor dient er een recht evenredig verband te bestaan tussen de vervuilingswaarde en de hoeveelheid ingenomen water. In de modelbeleidsregels van de Unie van Waterschappen (17 december 2003) is dit uitgewerkt. Deze relatie wordt geacht aanwezig te zijn, indien in een periode van drie jaren de gemiddelde vervuilingswaarde per m 3 niet teveel schommelingen vertoont: het jaarlijks gemiddelde mag niet meer dan 25% afwijken van het driejaarlijkse gemiddelde. 2.2 Voor- en nadelen van de huidige heffingsmethodiek De zuiveringsheffing heeft een regulerend karakter De zuiveringsheffing is een bestemmingsbelasting (dekking van de zuiveringskosten) en is gebaseerd op het beginsel dat ‘de vervuiler betaalt’. De heffing heeft daarnaast ook een zeker regulerend karakter9. Het stimuleert het voorkómen van het ontstaan en afvoeren van vuil water. Dit kan als een positief effect van de heffing worden gezien. De (hoogte van) zuiveringsheffing kan echter ook resulteren in een negatief effect, dat door de waterschappen wordt aangeduid als de ‘afhaakproblematiek’. Heffing kan leiden tot afhaken grote lozers Bij bedrijven die veel afvalwater afvoeren, kan de zuiveringsheffing zeer hoog zijn. Dit kan ertoe leiden dat dergelijke bedrijven ertoe overgaan om zelf maatregelen te nemen om de hoeveelheid afvalwater of de vervuiling van dat afvalwater te verminderen met als doel om minder zuiveringsheffing te betalen. Bijvoorbeeld door voorzuivering in eigen beheer. Dat kan een duurzame oplossing zijn. Voor het waterschap is het echter vaak een nadeel als bedrijven ‘afhaken’ van de rwzi’s van het waterschap. Afhaken heeft consequenties voor waterschap en gebonden lozers Afhaken kan leiden tot het niet meer afvoeren van afvalwater naar de rwzi of het afvoeren van voorgezuiverd afvalwater met lage vervuilingswaarden naar de rwzi. De bestaande rwzi’s kunnen echter ontworpen zijn op het juist wel behandelen van het ongezuiverde afvalwater van deze grote lozers. Een substantiële afname van het afvoeren van de vuillast naar rwzi’s (door voorzuivering of rechtstreekse lozing op oppervlaktewater) zal leiden tot vermindering van de variabele zuiveringskosten bij de rwzi, maar een aanzienlijk sterkere vermindering van het aantal in de zuiveringsheffing te betrekken vervuilingseenheden. Gevolg hiervan is dat het tarief van de zuiveringsheffing stijgt. Het tarief wordt immers berekend door de begrote kosten te delen door het begrote aantal vervuilingseenheden. De begrote kosten van het waterschap dalen niet evenredig met de vermindering van het aantal te verwerken vervuilingseenheden 6 een bedrijfsruimte: een naar zijn aard of inrichting als afzonderlijk geheel te beschouwen ruimte of terrein, niet zijnde een woonruimte, een zuiveringstechnisch werk, of een openbaar vuilwaterriool (artikel 7.1, eerste lid, Waterwet) 7 bron: Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 601, nr. 3, blz. 36. 8 artikel 7.5, vijfde lid, Waterwet jo. artikel 122k Waterschapswet 9 ook het vergunninginstrument biedt sturingsmogelijkheden, omdat via de omgevingsvergunning eisen kunnen worden verbonden aan de samenstelling van het afvalwater, teneinde de doelmatige werking van een zuiveringstechnisch werk niet te belemmeren. Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing LW-AF20140204 Klant vertrouwelijk 8 april 2014, versie 4 -7- omdat de kosten van rwzi’s voor een groot deel vaste kosten zijn. De verminderde organische belasting van het afvalwater kan zelfs tot hogere kosten leiden omdat de verwijdering van stikstof problematischer kan worden. Voor bedrijven kan het vanuit het oogpunt van kosten en duurzaamheid interessant zijn om een eigen (voor)zuivering te realiseren. Aan de andere kant kan het afhaken van deze bedrijven van de zuivering van het waterschap leiden tot een aantal maatschappelijk ongewenste effecten: – stijging van het tarief leidt tot een hogere zuiveringsheffing voor de gebonden lozers (vooral particulieren); – de capaciteit van rwzi’s blijft deels onbenut (kapitaalvernietiging); – de maatschappelijke kosten van de zorg voor zuivering van stedelijk afvalwater stijgen. 2.3 Een kostendekkende heffing De gemiddelde netto kosten voor de zuivering van stedelijk afvalwater door de Nederlandse waterschappen bedragen circa € 54 per v.e. per jaar. Het gaat dan om de werkelijk gemaakte totale netto kosten van de bouw en exploitatie van zuiveringstechnische werken (inclusief subsidies) gedeeld door het aantal vervuilingseenheden. Het tarief per vervuilingseenheid wordt volgens de wet vastgesteld per waterschap. Het laagste tarief voor de zuiveringsheffing in Nederland is € 45,17 per v.e. per jaar, het hoogste is € 92,08 (tarieven 2014). De kosten van transport en zuivering van stedelijk afvalwater en de verwerking van het daarbij ontstane slib worden grotendeels bepaald door de volgende parameters: – hydraulische capaciteit (met name het aandeel hemelwater); – organische stof; – totaal-P; – Kjeldahl-stikstof; – zwevende stof. De hoeveelheid en samenstelling van het afvalwater bepalen het ontwerp van de zuivering (capaciteit en zuiveringsschema) en de exploitatie (onderhoud, gebruik van energie, chemicaliën, personeel en eventuele heffingslasten). De ontwerpparameters beïnvloeden de investeringskosten, die als kapitaalslasten terugkomen in de jaarlijkse kosten voor de afvalwaterzuivering. Uiteraard zijn ook factoren als locatie en schaalgrootte bepalend voor de kosten van de zuivering. 8 april 2014, versie 4 -8- Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing LW-AF20140204 Klant vertrouwelijk HaskoningDHV Nederland B.V. De komende jaren kunnen nieuwe stoffen (zoals medicijnresten en hormoonverstorende stoffen of nanodeeltjes) en/of extra eisen aan de waterkwaliteit (prioritaire stoffen volgens Kaderrichtlijn Water) leiden tot extra kosten voor de afvalwaterzuivering. Tabel 1.1 Tarieven zuiveringsheffing 2014 (bron CBS.nl) Waterschappen Zuiveringsheffing in € per v.e. per jaar Waterschap Aa en Maas 45,96 Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht 54,00 Waterschap Brabantse Delta 52,20 Waterschap De Dommel 48,12 Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden 59,45 Hoogheemraadschap van Delfland 92,08 Wetterskip Fryslân 54,82 Waterschap Groot Salland 51,95 Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier 57,21 Waterschap Hollandse Delta 49,26 Waterschap Hunze en Aa's 74,44 Waterschap Noorderzijlvest 63,58 Waterschap Peel en Maasvallei 49,35 Waterschap Reest en Wieden 61,74 Waterschap Rijn en IJssel 45,17 Waterschap Rivierenland 54,02 Waterschap Roer en Overmaas 48,52 Waterschap Scheldestromen 54,18 Hoogheemraadschap van Schieland en Krimpenerwaard 56,56 Waterschap Vallei en Veluwe 50,13 Hoogheemraadschap van Rijnland 51,38 Waterschap Vechtstromen 49,25 Waterschap Zuiderzeeland 58,00 Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing LW-AF20140204 Klant vertrouwelijk 8 april 2014, versie 4 -9- 2.4 Redenen om aan of af te haken Financiële overwegingen bepalen of bedrijf aan- of afhaakt Zoals eerder beschreven, kan de hoogte van de zuiveringsheffing voor een bedrijf reden zijn om af te haken. Een bedrijf zal afwegen of de kosten voor een eigen (voor)zuivering opwegen tegen de kosten van de waterschapsheffing. Het bedrijf kan een eigen zuivering realiseren, waardoor geen afvalwater meer wordt getransporteerd naar de zuiveringsinstallatie van het waterschap. Het bedrijf hoeft dan geen zuiveringsheffing meer te betalen. Een andere optie is om door middel van een eigen voorzuivering de vuillast (CZV, Nkj) van het afvalwater te reduceren, om daarmee op een lager aantal te betalen ve’s uit te komen. Uitgangspunt in deze studie is dat het investeren in een eigen zuivering voor een bedrijf interessant is wanneer de kosten voor de eigen zuivering (inclusief de kosten van de verwerking of afzet van het ontstane slib) lager zijn dan de heffing die het bedrijf betaalt aan het waterschap. Waar dat omslagpunt ligt is enerzijds afhankelijk van de hoeveelheid en samenstelling van het bedrijfsafvalwater én de mogelijkheden voor de afzet van slib en het hergebruik van effluent, anderzijds van het tarief van de zuiveringsheffing. Deze bepalen immers de kosten voor het bedrijf voor de eigen (voor)zuivering en/of voor de heffing. Maar ook andere overwegingen spelen een rol Een bedrijf kan ook vanuit het oogpunt van maatschappelijk verantwoord ondernemen of duurzaamheid voor een eigen waterzuivering kiezen. Bijvoorbeeld vanuit het idee van kringloopsluiting op bedrijfsniveau. Te denken valt aan mogelijkheden voor hergebruik van effluent, mogelijkheden voor terugwinning van energie en mineralen en alternatieven voor de afzet van zuiveringsslib. Aan de andere kant vinden veel bedrijven het prettig om ‘ontzorgd’ te zijn en willen niet zelf branchevreemde zuiveringsactiviteiten ontplooien en bijbehorende risico’s dragen. Bovendien investeren bedrijven de beschikbare middelen liever in hun primaire proces dan in zuiveringsactiviteiten. Vergelijking kosten zuivering bedrijf of waterschap De heffing die een bedrijf betaalt is niet direct gerelateerd aan de kosten voor zuivering van het betreffende bedrijfsafvalwater door het waterschap. Het tarief voor de zuiveringsheffing is immers bepaald voor het hele waterschapsgebied. Voor de meeste situaties geldt dat de extra kosten die het waterschap moet maken voor de zuivering van het bedrijfsafvalwater van een aanhaker op een bestaande zuivering minder groot zijn dan de kosten die het bedrijf zelf zou moeten maken om dat water zelf te zuiveren (met andere woorden de kosten per m 3 afvalwater voor een eigen zuivering zijn hoger dan de werkelijke kosten voor de zuivering van die m 3 afvalwater in de waterschapsinstallatie). Dat geldt zeker voor kleinere lozers. Er zijn echter ook situaties denkbaar dat een directe zuivering van het bedrijfsafvalwater in een eigen installatie minder kost dan verwerking op de bestaande rwzi van het waterschap, bijvoorbeeld bij een grote, goed verwerkbare afvalwaterstroom. Waar het omslagpunt ligt is per bedrijf, per situatie, per waterschap verschillend. 8 april 2014, versie 4 - 10 - Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing LW-AF20140204 Klant vertrouwelijk HaskoningDHV Nederland B.V. 2.5 Huidig kader anti-afhaakregeling De anti-afhaakregeling Sinds 1 januari 2001 biedt de wet10 de mogelijkheid de opbrengsten van de zuiveringsheffing te besteden aan het verstrekken van subsidies aan heffingplichtigen tot behoud van het gebruik van zuiveringtechnische werken om daarmee een stijging van het tarief van de heffing zoveel mogelijk te voorkomen. De aan een bedrijf te verlenen subsidie mag op grond van de regeling per vervuilingseenheid niet meer bedragen dan 50% van het geldende tarief van de zuiveringsheffing. De subsidie mag bovendien per vervuilingseenheid niet meer bedragen dan het verschil tussen het tarief van de zuiveringsheffing en de door het bedrijf aangetoonde kosten van het zelf (laten) voorzuiveren. Indien de subsidie voor twee of meer jaren wordt verleend, moet in elk jaar aan deze twee voorwaarden worden voldaan. Voor toekenning van de subsidie moet aan de volgende criteria worden voldaan: A. Lozingsvolume – Het betrokken bedrijf moet een bepaald aantal vervuilingseenheden afvoeren dat minimaal 5% van de zuiveringscapaciteit van de installatie dient te zijn, dan wel minimaal 5.000 vervuilingseenheden indien de capaciteit van de installatie meer dan 100.000 vervuilingseenheden bedraagt. – Er mag geen alternatieve benutting kunnen worden verkregen van de capaciteit van de zuiveringsinstallatie, waarvoor subsidie wordt verleend. B. Voorzuivering door het bedrijf – Alle begunstigden moeten aantonen dat de kosten van het zelf voorzuiveren van het water per vervuilingseenheid lager zijn dan het tarief van de zuiveringsheffing van het waterschap in kwestie. – Het bedrijf moet aantonen dat het in staat is de voorzuivering van zijn afvalwater waarvoor subsidie wordt verleend, zelf uit te voeren binnen de geldende wettelijke eisen. – Begunstigden moeten aantonen dat zij financieel in staat zijn zelf hun afvalwater te zuiveren. In de praktijk blijkt vooral voor bedrijven in met name de voedselsector de regeling interessant te zijn. Uit onderzoek11 is gebleken dat het aantal bedrijven dat een zodanig grote hoeveelheid afvalwater genereert dat de afvalwaterstroom de werking van de zuivering beïnvloed relatief klein is. Bij de 6 waterschappen die deelnamen aan het onderzoek ging het om 53 grote lozers. Er is overigens in dit verband geen onderzoek gedaan naar het beeld voor heel Nederland. In 2002 werden de kosten van de regeling ingeschat op € 23 miljoen voor 2002. In de afgelopen jaren is de omvang afgenomen van € 8,3 miljoen in 2006 tot € 1,9 miljoen in 2010, vooral als gevolg van de verwachte beëindiging. De regeling was wel effectief. Het voorkomen verlies aan heffingsopbrengsten was ongeveer drie keer zo hoog als het bedrag gemoeid met de verstrekking van subsidie.12 10 Artikel 27, eerste lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, bij wet van 29 december 2007 vervangen door artikel 122d, vijfde lid, aanhef en onder b, van de Waterschapswet. 11 Onderzoek afhaakproblematiek na 2012, werkgroep doelmatigheidssubsidies, 27 maart 2012 Studie oplossing afhaakproblematiek en dunwaterproblematiek bij waterschappen, Royal Haskoning in opdracht van RWS RIZA, 28 oktober 2005, nr. 9R3104.A0). 12 Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing LW-AF20140204 Klant vertrouwelijk 8 april 2014, versie 4 - 11 - Verlenging toestemming Europese Commissie De Europese Commissie merkt de anti-afhaaksubsidie aan als staatssteun, maar heeft in 2002 voor 10 jaar toestemming verleend om deze regeling toe te passen. Daarbij gelden de hiervoor geschetste voorwaarden. Bij Besluit van 16 oktober 2013 heeft de Europese Commissie deze toestemming met 10 jaar verlengd. Waterschappen kunnen daarmee tot 2023 gebruik blijven maken van de anti13 afhaaksubsidies . 13 Besluit Europese Commissie van 16 oktober 2013, punt 23. 8 april 2014, versie 4 - 12 - Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing LW-AF20140204 Klant vertrouwelijk HaskoningDHV Nederland B.V. 3 VOORSTEL VOOR MODERNISERING OP HOOFDLIJNEN 3.1 Hoe kan het doelmatiger? Bij doelmatigheid gaat het om de maatschappelijk laagste kosten voor de zuivering van het stedelijk afvalwater in Nederland. In dit onderzoek is geredeneerd vanuit het perspectief van het waterschap. Van ‘de vervuiler betaalt’ naar ‘de kostenveroorzaker betaalt’ Het principe van een heffing op basis van kostenveroorzaking past in het streven naar meer doelmatigheid. Het zal leiden tot een andere verdeling van de kosten tussen lozers, waarbij de werkelijke kosten van zuivering leidend worden. Als de hoeveelheid of samenstelling van een lozing leidt tot hoge(re) zuiveringskosten op de rwzi, dan betaalt de lozer meer dan wanneer de lozing een goed verwerkbare afvalwaterstroom betreft. Een heffing gebaseerd op het kostenveroorzakerprincipe kan door het reguleren van afvalwaterstromen bijdragen aan een doelmatige werking van de zuiveringsinstallatie van het waterschap. Kostenbepalende parameters opnemen De kosten van transport, behandeling en slibverwerking van het afvalwater worden maar matig voorspeld door de momenteel gehanteerde maatstaf, die bestaat uit een maat voor de hoeveelheid organische stof en de hoeveelheid Kjeldahl-stikstof. Het opnemen van meer kostenbepalende parameters kan dit verbeteren. Te denken valt bijvoorbeeld aan het maximale debiet, dat de hydraulische capaciteit van transportstelsel en RWZI bepaalt. In de praktijk is het aandeel hemelwater in het aangevoerde stedelijk afvalwater een belangrijke kostenveroorzaker. Het reduceren van het aandeel hemelwater, bijvoorbeeld door afkoppelen, zou de doelmatigheid van de zuivering van stedelijk afvalwater vergroten. De afweging of afkoppelen doelmatig is, maken gemeente en waterschap samen op basis van maatschappelijke kosten. Een aparte heffing opgelegd aan gemeenten voor de afvoer van hemelwater is in dit onderzoek buiten beschouwing gelaten. Voorkom dat bedrijven afhaken Een regeling die eraan bijdraagt dat bedrijven aangehaakt blijven, vergroot de doelmatigheid van het zuiveringsbeheer, in het bijzonder wanneer de samenstelling van het afvalwater van het betreffende bedrijf een gunstige invloed heeft op de werking van de zuiveringsinstallatie van het waterschap. Bijvoorbeeld afvalwaterstromen met een hoge verhouding CZV/P of CZV/N kunnen de doelmatige werking van de zuiveringsinstallatie bevorderen en daarmee leiden tot een verlaging van de zuiveringskosten. Een hoger zuiveringsrendement en volledige benutting van de beschikbare capaciteit dragen bij aan het streven naar doelmatigheid van het zuiveringsbeheer door het waterschap: het verwerken van het afvalwater van huishoudens en bedrijven tegen de laagste maatschappelijke kosten. 3.2 Hoe kan het duurzamer? Duurzaamheid is een lastiger te operationaliseren begrip en kan bovendien vanuit het perspectief van een bedrijf leiden tot andere keuzes dan voor een waterschap. Ook hiervoor geldt dat in deze studie in eerste instantie is geredeneerd vanuit het perspectief van het waterschap. Voorkom of beperk de vorming van afvalwater De meest duurzame oplossing is de vorming van afvalwater te voorkomen of te beperken. Een heffing die de scheiding van schone en vuile stromen stimuleert, kan verder bijdragen aan het vergroten van de Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing LW-AF20140204 Klant vertrouwelijk 8 april 2014, versie 4 - 13 - duurzaamheid van verwerking van afvalwater. Met name wanneer nieuwbouw, uitbreiding of renovatie van de zuivering van het waterschap aan de orde is, kan een afname van de hoeveelheid afvalwater (en in het bijzonder van het aandeel hemelwater daarin) tot duurzamer zuiveringen leiden. Ook met het oog op nieuwe stoffen, zoals medicijnresten, kan aanpak bij de bron een duurzame oplossing bieden. Waardeer een gunstige samenstelling Wanneer de afvalwaterstroom van een bedrijf een gunstige invloed heeft op de afvalwaterzuivering van het waterschap is dat niet alleen doelmatiger, maar ook duurzamer voor het waterschap. Een goed werkende zuiveringsinstallatie gebruikt immers minder ruimte, energie en chemicaliën. Een regeling die een gunstige samenstelling van het afvalwater waardeert, kan dus bijdragen aan vergroting van de duurzaamheid van de afvalwaterzuivering door het waterschap. Waardeer grondstoffen in afvalwater Hetzelfde geldt voor de waardering van grondstoffen in afvalwater. Op het gebied van duurzaamheid staat in het zuiveringsbeheer de gedachteverschuiving van ‘zuiveren van’ naar ‘terugwinnen van’ centraal. Afvalwater bevat waardevolle grondstoffen die we terug kunnen winnen en hergebruiken. Het kan gaan om de terugwinning van water, energie en grondstoffen. De wereldwijde afname van fossiele brandstoffen en fosfaaterts maken dat hoogenergetisch en fosfaatrijk afvalwater waardevol is als deze stoffen teruggewonnen kunnen worden. Deze terugwinning kan decentraal (door de industrie) of centraal (op de rioolwaterzuiveringsinstallatie) plaatsvinden. Beschouw de hele keten Zoals reeds gesteld, is de meest duurzame oplossing het voorkomen van de vorming van afvalwater. Aanpak bij de bron is vaak duurzamer dan een end-of-pipe oplossing. Vanuit het oogpunt van duurzaamheid is het belangrijk om de hele keten te beschouwen en te bepalen waar en hoe de zuivering van afvalwater met de minste milieubelasting kan worden uitgevoerd en/of waar en hoe terugwinning van grondstoffen het meest effectief is. Dat kan van situatie tot situatie verschillen. Zo zijn zowel de situatie en bedrijfsfilosofie van de lozer als de situatie in het transportsysteem en op de zuivering relevant. Het kan ongewenst zijn dat grote lozers afhaken van bestaande zuiveringen. Kapitaalvernietiging wanneer de zuivering van het waterschap niet volledig wordt benut, is immers niet duurzaam. 3.3 Het juridisch kader Bij modernisering van de zuiveringsheffing moet getoetst worden wat de mate van fiscaal-juridische robuustheid is. In een fiscale procedure over een aanslag zuiveringsheffing beoordeelt de belastingrechter namelijk ook de verbindendheid van de regeling (in dit geval de belastingverordening van het waterschap) waarop die aanslag is gebaseerd. Van onverbindendheid kan sprake zijn als die regeling in strijd is met: 1. een hogere regeling (in dit geval de Waterschapswet); 2. de algemene rechtsbeginselen (rechtszekerheidsbeginsel, gelijkheidsbeginsel en evenredigheidsbeginsel). Ad 1. De vraag of sprake kan zijn van strijd van de verordening met de Waterschapswet hangt in hoge mate af van de mate van uitwerking in de Waterschapswet. Is er sprake van vergaande uitwerking in de Waterschapswet en geringe beleidsvrijheid en mogelijkheden voor maatwerk voor waterschappen in de verordening, dan zijn de potentiële fiscaal-juridische risico’s kleiner dan indien sprake is van een geringe uitwerking in de Waterschapswet en grote beleidsvrijheid en mogelijkheden voor maatwerk voor waterschappen in de verordening. 8 april 2014, versie 4 - 14 - Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing LW-AF20140204 Klant vertrouwelijk HaskoningDHV Nederland B.V. Ad 2. Het rechtszekerheidsbeginsel houdt in dat uit de regeling duidelijk moet blijken wie de belastingplichtige is, op welke grondslag en naar welke maatstaf een heffing wordt geheven en wat het verschuldigde bedrag is. Op dit punt zijn in het verleden de volume- en correctieregelingen (1977-1986) onverbindend verklaard. Naarmate er meer maatwerk wordt nagestreefd, wordt het lastiger deze in een regeling sluitend te maken voor alle situaties en nemen de fiscaal-juridische risico’s toe. Het gelijkheidsbeginsel houdt in dat gevallen die in een gelijke situatie verkeren, gelijk worden behandeld. Er is daarbij wel een ruime vrijheid voor de (lokale) wetgever. Gelijke gevallen kunnen ongelijk behandeld worden indien daarvoor een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat. Naarmate er meer maatwerk wordt nagestreefd, nemen de fiscaal-juridische risico’s op het punt van het gelijkheidsbeginsel toe. Het evenredigheidbeginsel vormt de keerzijde van het gelijkheidsbeginsel in de zin dat ongelijke gevallen ongelijk moeten worden behandeld naar de mate van hun ongelijkheid. Ook hier is ruime vrijheid voor de (lokale) wetgever. Samenvattend betekent dit dat een in de Waterschapswet uitgewerkte generieke regeling potentieel fiscaal-juridisch robuuster is dan een in de Waterschapswet globaal uitgewerkte regeling waarbij er veel ruimte is voor beleidsvrijheid en maatwerk voor waterschappen. 3.4 Aansluiting bij huidig heffingssysteem In de volgende twee hoofdstukken worden voorstellen gedaan voor een andere maatstaf voor de heffing op afvalwater. Daarbij hebben we aangesloten bij het huidige heffingssysteem. Het huidige heffingssysteem is gefundeerd op een maatstaf die is ontleend aan wat één persoon aan afvalwater produceert. Bij het uitwerken van de nieuwe maatstaven hebben we aangesloten op de bestaande systematiek. Dat betekent dat we blijven uitgaan van de hoeveelheid afvalwater die één persoon produceert, maar nu gebaseerd op meer parameters. Daarvoor is het dus nodig om de samenstelling van het afvalwater te kennen. We hebben ons hiervoor gebaseerd op bestaande gegevens over de samenstelling van het afvalwater op 23 rioolwaterzuiveringsinrichtingen (zie bijlage 1). Op deze manier is het mogelijk om een heffingsmaatstaf te definiëren die zowel voor industrieel als huishoudelijk afvalwater gehanteerd kan worden. Uitganspunten over samenstelling afvalwater Het huidige stelsel van zuiveringsheffingen is gebaseerd op wat 1 persoon vanuit een woonruimte aan huishoudelijk afvalwater produceert. Deze hoeveelheid is als 1 vervuilingseenheid (ve) gedefinieerd en wordt als rekeneenheid gehanteerd. Het gaat dus enkel om het afvalwater dat uit woonruimten afkomstig is (CIW, 2001). Een gemiddelde (particuliere) persoon loost een hoeveelheid afvalwater waarin een hoeveelheid organische stoffen en gereduceerde stikstofverbindingen zitten die leiden tot een zuurstofverbruik van 150 g/etmaal (54,8 kg/jr). Toepassing van de huidige formule geeft dat een gemiddeld persoon ook logischerwijs 1 ve produceert. De samenstelling van gemiddeld bedrijfsafvalwater is niet verwerkt in de formule. Uitgangspunt in dit onderzoek is dat de gemiddelde samenstelling van stedelijk afvalwater overeenkomt met die van huishoudelijk afvalwater, inclusief het naar de zuivering afgevoerde hemelwater. Ofwel een hoeveelheid afvalwater van 100.000 ve bij een zuivering van een waterschap heeft altijd ongeveer dezelfde samenstelling als een hoeveelheid afvalwater van 100.000 i.e. (inwoner equivalenten). Deze aanname is onderbouwd op basis van internationale literatuurgegevens (zie bijlage 2). Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing LW-AF20140204 Klant vertrouwelijk 8 april 2014, versie 4 - 15 - De maatstaven in hoofdstuk 4 en 5 zijn zo opgesteld dat een zuivering die wordt belast met “gemiddeld Nederlands afvalwater” in alle gevallen –bij benadering- hetzelfde aantal geloosde vervuilingseenheden laat zien. 8 april 2014, versie 4 - 16 - Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing LW-AF20140204 Klant vertrouwelijk HaskoningDHV Nederland B.V. 4 ALTERNATIEF 1: DE KOSTENVEROORZAKER BETAALT 4.1 De regeling op hoofdlijnen Als alternatief voor de huidige regeling (die rekening houdt met CZV en NKj als maat voor het zuurstofverbruik van het geloosde afvalwater) is een alternatieve regeling mogelijk waarbij de heffing ook 3 rekening houdt met het maximale debiet (QMAX, in m /h), het gemiddelde dagdebiet (Qd, in m3/d), totaalstikstof (NT, in mg/l) en totaalfosfor (PT, in mg/l). Deze parameters worden gezien als de belangrijkste kostenveroorzakers die nog niet in de huidige regeling zijn opgenomen. In formulevorm ziet dit er als volgt uit: M = Qଡ଼ ∗ 8,61 + Qୈ ∗ ൬ 0,1 ∗ CZV + N + 4 ∗ P ൰ 44 Aan de hand van deze heffingsmaatstaf wordt een ‘kostenveroorzakingseenheid’ (kve) gedefinieerd. Daarbij komt één kve overeen met het maximumdebiet en vervuilende stoffen van ongeveer één inwoner. In deze verkenning is daarvoor uitgegaan van: • 47 liter (afvoer van regenwater en afvalwater) per uur; • 106 gram CZV per etmaal; • 9,7 gram totaal-stikstof per etmaal; • 1,7 gram totaal-fosfor per etmaal. Ook het huidige ‘inwoner-equivalent’ komt ongeveer overeen met de lozing van één inwoner, echter uitsluitend uitgedrukt in zuurstofbindende stoffen. Deze eenheid komt overeen met lozing van 106 g CZV en 9,7 g Kjeldahl-stikstof per dag. Zware metalen zijn vooralsnog niet opgenomen in de formule14. Voor zware metalen bestaat ook het vergunningen instrument. Verder komt in deze heffingsmaatstaf de kostenveroorzakende parameter zwevende stof niet voor. Zwevende stof vertegenwoordigt CZV en kan daar in worden omgerekend. Ook nitraat is niet apart opgenomen in de formule. In de kosten maakt het weinig verschil of het nitraat of ammonium is dat in de rwzi behandeld moet worden. Zie ook de toelichting in bijlage 3. De komende jaren kunnen de kosten van de afvalwaterzuivering door het waterschap toenemen als gevolg van de nieuwe stoffen in het afvalwater en/of nieuwe lozingseisen. Bij voorkeur kan deze maatstaf dan aangepast worden, rekening houdend met de nieuwe kostenveroorzakers. 4.2 Praktische consequenties De nieuwe regeling is complexer, omdat er meer gemeten moet worden. Van de drie extra parameters, maximale debiet, totaalstikstof en totaalfosfor is met name het maximale debiet minder eenvoudig en eenduidig te meten. De meetinspanning en rapportageplicht nemen daarom toe voor alle bedrijven. 14 De aanwezigheid van zware metalen kan wel kosten veroorzaken, omdat ze zich hechten aan zuiveringsslib, hetgeen leidt tot hogere verwerkingskosten Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing LW-AF20140204 Klant vertrouwelijk 8 april 2014, versie 4 - 17 - Voor de tabelbedrijven, dient een vertaling te worden gemaakt van de emissiefactoren. In de meeste gevallen hoeft dit niet ingewikkeld te zijn voor deze formule. 4.3 De consequenties voor aan- en afhaken De vraag is of bedrijven door deze nieuwe regeling eerder zullen kiezen voor de zuivering door het waterschap. Dit is getoetst met een rekenmodule (zie bijlage 1), waarmee theoretisch is getoetst wat bedrijven financieel gezien het beste kunnen doen. Natuurlijk zijn er ook andere overwegingen om juist wel of niet zelf te zuiveren, maar deze zijn buiten beschouwing gelaten. Onze inschatting is dat het voor bedrijven aantrekkelijker wordt om gebruik te maken van de zuivering van het waterschap dan met de huidige regeling. Met de huidige regeling wordt de lozing van geconcentreerd (‘dik’) afvalwater relatief zwaar belast, terwijl de werkelijke kosten om dit water te zuiveren lager zijn. Voor een lozer van dik water is het dan eerder financieel aantrekkelijk om zelf te gaan zuiveren. Met de in dit hoofdstuk voorgestelde maatstaf is de heffing meer in overeenstemming met de werkelijke kosten. Alleen voor zeer grote lozers blijft het financieel interessant om zelf voor te zuiveren. Deze kunnen vaak een financieel gunstig en duurzaam zuiveringsconcept (de anaerobe voorzuivering) toepassen, dat voor stedelijk afvalwater niet kan worden toegepast. De consequentie van het opnemen van het maximale debiet als parameter in de alternatieve regeling kan zijn dat bedrijven door middel van buffering de lozing van hun afvalwater afvlakken. Voor de rioolwaterzuivering van het waterschap kan dat vanuit het oogpunt van doelmatigheid en duurzaamheid een gewenst effect zijn. De buffer maakt het immers mogelijk om lozingen op de riolering uit te stellen tot een moment dat dat gunstiger is, bijvoorbeeld tot enige tijd na een regenbui. Dat geeft meer mogelijkheden om samen te sturen in de keten. 4.4 Juridische toetsing Uitgangspunt van alternatief 1 is dat het een generieke regeling betreft die wordt opgenomen in de Waterschapswet. De regeling geldt daarmee voor alle waterschappen op een uniforme wijze. Afwijking daarvan is niet mogelijk. Alleen het tarief per waterschap verschilt als gevolg van verschillen in totale zuiveringskosten en verschillen in het totaal aantal kostenveroorzakingseenheden. Dit komt overeen met de huidige regeling. Een dergelijke in de Waterschapswet uitgewerkte generieke regeling is fiscaal-juridisch robuust. Voorwaarde is wel dat de uitwerking in de Waterschapswet zodanig wordt vormgegeven dat voor een belastingplichtige duidelijk blijkt op welke grondslag en naar welke maatstaf de zuiveringsheffing wordt geheven. De huidige heffingsmaatstaf is uitsluitend gebaseerd op vuilvrachten terwijl in alternatief 1 daarnaast ook het (maximale) debiet een rol speelt. De heffingsmaatstaf wijzigt dus van een vervuilingseenheid in een kostenveroorzakingseenheid. Artikel 122f, tweede lid, Waterschapswet zal daarop moeten worden aangepast in die zin dat daarin de kostenveroorzakingseenheid wordt uitgewerkt. Eén kostenveroorzakingseenheid is daarbij de (maximale) geloosde hoeveelheid water en vuilvracht afkomstig van één inwoner. 8 april 2014, versie 4 - 18 - Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing LW-AF20140204 Klant vertrouwelijk HaskoningDHV Nederland B.V. Op basis hiervan kan de huidige forfaitaire regeling voor woonruimten ongewijzigd in stand blijven. De grondslag dat het gaat om wat één inwoner aan debiet en vuilvracht afvoert blijft immers ongewijzigd. De consequenties voor kleine bedrijfsruimten en bedrijven die vallen onder de tabel afvalwatercoëfficiënten zullen wel nader moeten worden bezien. Voor meetbedrijven zal het aantal kostenveroorzakingseenheden op basis van een berekeningsformule kunnen worden bepaald. De maatstaf kan uitgebreid worden met nieuwe kostenveroorzakende parameters. Omdat de generieke regeling is vastgelegd in de wet is daar echter wel een wetswijziging voor nodig. Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing LW-AF20140204 Klant vertrouwelijk 8 april 2014, versie 4 - 19 - 5 ALTERNATIEF 2: BONUS/MALUS-REGELING 5.1 De regeling op hoofdlijnen Een tweede alternatief is om een gunstige samenstelling van het afvalwater te belonen. Daarbij gaat het enerzijds om de waardering van een goede verwerkbaarheid van het afvalwater (een efficiënte werking van de zuivering leidt tot minder ruimte-, energie, en chemicaliëngebruik), anderzijds om de waardering van grondstoffen in het afvalwater (ervan uitgaande dat afvalstoffen omgezet kunnen worden in nieuwe grondstoffen en dat restenergie weer nuttig benut kan worden). Deze regeling is moeilijk te vatten in een formule, vooral de waarde van grondstoffen. De technische ontwikkelingen op het gebied van hergebruik gaan nu nog snel. De situatie verschilt bovendien sterk per waterzuivering en zal de komende decennia ook verder veranderen. Op dit moment betekent bijvoorbeeld de belasting met fosfaat zowel een extra inspanning (om het water te zuiveren), maar ook de mogelijkheid om het fosfaat terug te winnen. De positieve en negatieve aspecten wegen gemiddeld redelijk tegen elkaar op. Op de langere termijn wordt fosfaat als schaarse grondstof waarschijnlijk steeds aantrekkelijker om terug te winnen. Deze alternatieve regeling kan daar met enige aanpassing op inspelen. De voorgestelde alternatieve regeling is gebaseerd op een bestaande formule die nu in Vlaanderen wordt gehanteerd (zie bijlage 3). De Nederlandse variant van deze formule houdt rekening met de zuurstofbindende stoffen (CZV) en de aanwezige nutriënten (NT en PT) in het geloosde water. Daarnaast bevat de formule een bonus/malus-regeling, die rekening houdt met de verwerkbaarheid van het afvalwater. Onder goed of zeer goed (‘complementair’) verwerkbaar afvalwater wordt verstaan afvalwater waarbij de gemiddelde samenstelling voldoet aan alle volgende voorwaarden: o a) CZV/BZV kleiner dan of gelijk aan 4, respectievelijk 2 voor zeer goed behandelbaar; o b) BZV/N groter of gelijk aan 4, respectievelijk 8; o c) BZV/P groter of gelijk aan 25, respectievelijk 40; o d) BZV concentratie hoger dan of gelijk aan 100, respectievelijk 500 mg/l. N = N1 + N3 + Ev - Kv N1 = Q x CZV / 324 N3 = Q x 365 x (NT + PT) / 10.000) Ev = Toeslag voor extra vuillast bij slecht verwerkbaar afvalwater: OF (CZV/BZV > 4, BZV/N < 4, BZV/P < 25, BZV < 100) Ev = Q /0.18 x (0.45*(MAX(100,CZV/4, NT *4,BZV)-BZV)/1350 + 0.35*MAX15(0,PT-BZV/25)*6.6/500) Kv = Korting bij zeer goed verwerkbaar afvalwater: EN (CZV/BZV < 2, BZV/N > 8, BZV/P > 40, BZV > 500) Kv= Q/0.18*0.45*CZV/1350 15 Dit betekent dat deze factor alleen verrekend wordt indien de verhouding tussen PT-BZV/25 groter dan 0 is. Bij kleiner dan 0 vervalt dit. 8 april 2014, versie 4 - 20 - Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing LW-AF20140204 Klant vertrouwelijk HaskoningDHV Nederland B.V. 5.2 Praktische consequenties De nieuwe regeling is complexer, omdat er meer gemeten moet worden. Het meten van BZV in afvalwater is geen praktijk bij de Nederlandse bedrijven. Het toevoegen van deze parameter maakt de regeling dus complexer. Er is waarschijnlijk wel een alternatief te vinden waarbij het gedachtengoed van de formule gehandhaafd blijft, maar waarbij geen BZV hoeft te worden gemeten. In principe zou de BZV-meting slechts incidenteel te hoeven geschieden, alleen de geschiktheid van het afvalwater te ‘bewijzen’. Reguliere vaststelling van de vuillast gaat dan op basis van CZV. De inzichten en wensen ten aanzien van duurzaamheid zijn aan verandering onderhevig. Dat betekent dat deze maatstaf bij voorkeur na een paar jaar aangepast kan worden, rekening houdend met de nieuwe wensen ten aanzien van duurzaamheid. Omdat de generieke regeling is vastgelegd in de wet is daar eveneens een wetswijziging voor nodig. Een te hoge frequentie van aanpassing lijkt niet wenselijk. Voor de tabelbedrijven, zijn de aanpassingen van de emissiefactoren beperkt. 5.3 De consequenties voor aan- en afhaken Ook voor deze alternatieve regeling is met een rekenmodule (zie bijlage 1) getoetst of bedrijven vanuit financieel oogpunt eerder zullen kiezen voor zuivering door het waterschap in plaats van een eigen zuivering. Naar verwachting zullen bij de alternatieve regeling meer bedrijven kiezen voor zuivering door het waterschap. Dit komt omdat ze met de alternatieve regeling een korting krijgen vanwege de lozing van goed verwerkbaar afvalwater. Alleen voor hele grote lozers kan het vanuit financiële overwegingen interessanter zijn om te kiezen voor een eigen zuivering. Andere overwegingen om zelf juist wel of niet te zuiveren, zoals duurzaamheid, zijn in de rekenmodule buiten beschouwing gelaten. 5.4 Juridische toetsing Uitgangspunt van alternatief 2 is dat het een generieke regeling betreft die wordt opgenomen in de Waterschapswet. De regeling geldt daarmee voor alle waterschappen op een uniforme wijze. Afwijking daarvan is niet mogelijk. Alleen het tarief per waterschap verschilt als gevolg van verschillen in totale zuiveringskosten en verschillen in het totaal aantal kostenveroorzakingseenheden. Dit komt overeen met de huidige regeling. Een dergelijke in de Waterschapswet uitgewerkte generieke regeling is fiscaal-juridisch robuust. Voorwaarde is wel dat de uitwerking in de Waterschapswet zodanig wordt vormgegeven dat voor een belastingplichtige duidelijk blijkt op welke grondslag en naar welke maatstaf de zuiveringsheffing wordt geheven. Gerealiseerd moet worden dat de huidige heffingsmaatstaf vervuilingseenheid uitsluitend gebaseerd is op vuilvrachten terwijl in alternatief 2 daarnaast ook een bonus/malusregeling is opgenomen die rekening houdt met de verwerkbaarheid van het afvalwater. De heffingsmaatstaf wijzigt dus van een vervuilingseenheid in een kostenveroorzakingseenheid. Artikel 122f, tweede lid, Waterschapswet zal daarop moeten worden aangepast in die zin dat daarin de kostenveroorzakingseenheid wordt uitgewerkt. Om componenten positief te kunnen waarderen, dan is het mogelijk de formule voor Kv aan te passen. Omdat de generieke regeling is vastgelegd in de wet is daar echter wel een wetswijziging voor nodig. Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing LW-AF20140204 Klant vertrouwelijk 8 april 2014, versie 4 - 21 - Gezien de complexiteit en de veelheid aan variabelen lijkt deze uitwerking bij alternatief 2 veel lastiger dan bij alternatief 1. De consequenties voor de forfaitaire regeling voor woonruimten en kleine bedrijfsruimten en bedrijven die vallen onder de tabel afvalwatercoëfficiënten zijn vooralsnog moeilijk te overzien. 8 april 2014, versie 4 - 22 - Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing LW-AF20140204 Klant vertrouwelijk HaskoningDHV Nederland B.V. 6 ALTERNATIEF 3: MAATWERK 6.1 De regeling op hoofdlijnen In de twee voorgaande hoofdstukken zijn alternatieven geschetst voor de huidige regeling. Deze alternatieven zijn gebaseerd op een vaste regeling die voor alle bedrijven geldt. De enige vorm van maatwerk is dat de heffing per eenheid verschilt per waterschap. Dit is in de huidige situatie ook al het geval. Maatwerk kan een interessante optie zijn, omdat de heffing optimaal kan worden afgestemd op vraag en aanbod. Het gaat om het evenwicht tussen de hoeveelheid aangeleverd afvalwater en de beschikbare capaciteit op de bestaande zuivering. Daarnaast is het van belang om de in het afvalwater aanwezige grondstoffen, wanneer mogelijk terug te winnen en nuttig in te zetten. De vraag om energie en reststromen in te zetten verschilt sterk per waterschap. Waterschappen die hun zuiveringen aangepast hebben in energie- of grondstoffenfabrieken zijn wellicht meer geïnteresseerd om voor warmte en fosfaat te belonen. De situatie kan bovendien ook nog eens per zuivering verschillen. Maatwerk is daarom ook mogelijk met een differentiatie per rioolwaterzuiveringsinrichting. De meest ultieme vorm van maatwerk is dat in elk individueel geval afspraken worden gemaakt over de heffing. De vorm van maatwerk kan verschillen van: o Een verschillende hoogte van de heffing per waterschap (huidige situatie) o Een verschillende heffingsformule per waterschap o Een verschillende heffingsformule per zuiveringskring o Een heffingsmaatstaf per specifieke groep bedrijven o Volledige vrije afspraken tussen waterschap en bedrijf Deze regeling past overigens in de richting van de tussenrapportage van de commissie Togtema.16 Daarin was sprake van het verbijzonderen van de zuiveringsheffing voor grote lozers. 6.2 Praktische consequenties De invulling van een regeling die veel ruimte biedt aan maatwerk vraagt de nodige inspanning van de afzonderlijke waterschappen. Dat begint met het formuleren van beleid voor de bedrijven en zuiveringen in hun beheergebied, en vervolgens de implementatie ervan. Afhankelijk van de gekozen vorm, kan het maken van afspraken en de administratie ervan redelijk veel inzet vragen Doordat verschillende regelingen mogelijk zijn, en daarmee mogelijk verschillen tussen waterschappen of zuiveringskringen, is transparantie richting de bedrijven een belangrijk aandachtspunt. 16 onderzoek Financiering Waterbeheer 21e Eeuw door de Commissie Onderzoek Financiering (‘Commissie Togtema’), 1999 Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing LW-AF20140204 Klant vertrouwelijk 8 april 2014, versie 4 - 23 - 6.3 De consequenties voor aan- en afhaken De consequenties voor aan- en afhaken zijn niet op voorhand uit te rekenen. De vorm van maatwerk verschilt namelijk per geval. Naar verwachting leidt een vorm waarin meer maatwerk mogelijk is, naar minder afhaken. De bestaande aan- en afhaakregeling is eigenlijk een vorm van maatwerk (individuele afspraken met bedrijven), die effectief is gebleken. 6.4 Juridische toetsing Uitgangspunt van alternatief 3 is dat waterschappen beleidsvrijheid hebben en er meer ruimte is voor maatwerk. In beginsel is het mogelijk om te volstaan met een algemene en globale basis voor de regeling in de Waterschapswet en de waterschappen een grote mate van vrijheid te laten bij de uitwerking daarvan in de verordeningen zuiveringsheffing. Dit kan echter leiden tot juridische kwetsbaarheid. Zie ter illustratie diverse arresten waarbij volume- en correctieregelingen onverbindend zijn verklaard (1977-1986). Voor die correctieregelingen bestond ook slechts een globale grondslag in de wet hetgeen noodzaakte tot vergaande uitwerking in de verordeningen. Er ontstaan daarmee potentiële risico’s: de reikwijdte van de regeling in de Waterschapswet kan onduidelijk of multi-interpretabel zijn. Indien dat het geval is, kan al snel discussie ontstaan over de vraag of de uitwerking in de verordeningen zuiveringsheffing wel in overeenstemming is met hogere regelgeving (Waterschapswet). De rechter kan oordelen dat de verordening geheel of gedeeltelijk in strijd is met de Waterschapswet en deze geheel of gedeeltelijk onverbindend verklaren; er worden hoge eisen gesteld aan de uitwerking in de verordening zuiveringsheffing. Een heffingsplichtige moet immers uit de regeling de hoogte van de heffing kunnen afleiden (rechtszekerheidsbeginsel). Deze risico’s kunnen worden versterkt indien waterschappen de regelingen op geheel verschillende wijze uitwerken. Ervan uitgaande dat de regeling uniform wordt toegepast binnen één waterschap zal van schending van het gelijkheids- en evenredigheidsbeginsel niet snel sprake zijn. Deze rechtsbeginselen worden namelijk alleen beoordeeld voor gevallen binnen één waterschap. Een ongelijke of onevenredige behandeling van heffingplichtigen in verschillende waterschappen kan niet tot schending van genoemde rechtsbeginselen leiden. De huidige situatie met verschillende tarieven per waterschap kent deze juridische risico’s dus niet. De risico’s met betrekking tot het gelijkheids- en evenredigheidsbeginsel nemen echter sterk toe indien binnen één waterschap ook verschillende regelingen gelden per zuiveringskring, per groep van bedrijven of zelfs per bedrijf. Dergelijk verschillen impliceren immers dat twee bedrijven met dezelfde omvang en samenstelling van het afvalwater toch verschillend kunnen worden behandeld. Samenvattend kan worden gezegd dat naarmate de beleidsvrijheid en de mogelijkheden voor maatwerk groter worden, de fiscaal-juridische risico’s toenemen. Daarnaast kennen dergelijke maatwerkoplossingen, waarin sprake is van financiële maatregelen tussen de overheid en private partijen, ook risico’s op het punt van staatssteun. Ze kennen immers in meer of mindere mate een selectieve toepassing. Als het landelijk maar om een beperkt aantal bedrijven gaat, kan overwogen worden om de maatwerkoplossing niet in de zuiveringsheffing zelf te regelen (waar dat fiscaal-juridisch uitermate lastig 8 april 2014, versie 4 - 24 - Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing LW-AF20140204 Klant vertrouwelijk HaskoningDHV Nederland B.V. ligt) maar in de vorm van de subsidie (waar dat fiscaal-juridisch eenvoudiger ligt en nu ook gebeurt in de vorm van de huidige afhaaksubsidies). Een dergelijke subsidie kan ‘selectiever’ zijn in de toepassing dan de zuiveringsheffing. Maar ook bij een subsidieregeling zijn er vergelijkbare risico’s op het punt van staatssteun. De Europese Commissie is bezig met de modernisering van de staatssteunregels, waarbij diverse vrijstellingsregelingen zijn aangenomen (waarbij een kennisgeving volstaat i.p.v. aanmelding) en het milieusteunkader (waar een regeling wel gemeld moet worden). Als de diverse regelingen geen mogelijkheden bieden voor vrijstelling, kan overwogen worden om tot aanmelding bij de Europese Commissie over te gaan, ter verkrijging van goedkeuring. Waarbij uiteraard op voorhand onzeker is of die goedkeuring verleend zal worden. Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing LW-AF20140204 Klant vertrouwelijk 8 april 2014, versie 4 - 25 - 7 FINANCIËLE CONSEQUENTIES De samenstelling en hoeveelheid van het industriële afvalwater kan sterk verschillen. Een nieuwe heffingsgrondslag heeft consequenties voor de heffing per type water en is zo van invloed op het gedrag van lozende bedrijven. De consequenties voor de kosten voor bedrijven en waterschappen zijn in beeld gebracht met behulp van de rekenmodule (zie bijlage 1). Bijlage 4 geeft een weergave van de uitkomsten. Uitgangspunt blijft dat de totale kosten voor de zuivering opgebracht moeten worden door alle lozers, zowel burgers als bedrijven. De heffingsmaatstaven (formules) zijn zo opgesteld dat het aantal vervuilingseenheden voor de huishoudens ongeveer gelijk blijft. Een zuivering van 100.000 i.e. in de huidige situatie heeft met de nieuwe formule ook ongeveer 100.000 ve. Een ander uitgangspunt is dat de totale gemaakte kosten door het waterschap moeten worden opgebracht door alle lozers. Nauwkeurigheid van de schattingen in dit hoofdstuk De schattingen ten aanzien van voorspeld gedrag en de financiële consequenties zijn gebaseerd op een rekenmodule (zie bijlage 1). In deze module is gebruik gemaakt van 57 voorbeeldlozingen. Dit kan gezien worden als een steekproef. In hoeverre de steekproef representatief is, is niet onderzocht. In de voorbeeldset zijn aannames gedaan over de samenstelling van het afvalwater per lozer. Deze kunnen afwijken van de werkelijke samenstelling van het afvalwater. Daarnaast is uitgegaan van een gemiddeld tarief voor de heffing van het waterschap om te bepalen of zelf zuiveren voor een bedrijf financieel gunstiger is. Met betere achterliggende gegevens kan een preciezere voorspelling worden gedaan. Bij het interpreteren van de resultaten in dit hoofdstuk moet daarom rekening worden gehouden met de mogelijke onnauwkeurigheid in uitkomsten. De rekenmodule is primair bedoeld om in beeld te brengen wat de consequenties zijn van het doorvoeren van nieuwe maatstaven. Het gaat dus om veranderingen in gemaakte kosten voor bedrijven onderling en als totale groep. 7.1 Kosten per vervuilingseenheid Door het kiezen van een andere maatstaf veranderen de keuzes van industriële lozers. Bij de twee maatstaven, zoals beschreven in de hoofdstukken 4 en 5, wordt het in de regel interessanter voor industriële lozers om aan te haken op de zuivering van het waterschap. Daarom neemt ook het aantal extra te verwerken verontreinigingseenheden toe. Gebruik makend van de huidige beschikbare capaciteit, kan dan meer efficiënt water worden gezuiverd en kan de gemiddelde heffing enkele procenten lager worden. Aangenomen dat het aantal vervuilingseenheden voor de huishoudelijke gebruikers gelijk blijft, kan de totale heffing voor alle gebruikers lager worden. Aan de andere kant kan in de situatie dat geen capaciteit beschikbaar is op de rioolwaterzuiveringsinrichting, het aanhaken van meer bedrijven ertoe leiden dat nieuwe investeringen nodig zijn. Dan nemen de totale kosten voor het zuiveren van stedelijk afvalwater door het betreffende waterschap toe en kan dat juist leiden tot een hoger tarief voor de zuiveringsheffing. Op basis van de beschikbare gegevens kan op dit moment niet meer gezegd worden over de consequenties voor de gebonden lozers (huishoudens en kleine bedrijven) en de mogelijke 8 april 2014, versie 4 - 26 - Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing LW-AF20140204 Klant vertrouwelijk HaskoningDHV Nederland B.V. lastenverschuiving. Hoe een nieuwe regeling uitpakt voor de diverse groepen is afhankelijk van diverse omstandigheden. Niet beschouwd is het eventuele effect van het niet meer belasten van de volgens de huidige regeling belastbare stoffen, zoals chroom, koper, lood, nikkel, zilver, zink, enzovoort. Dit kan een tariefverhogend effect hebben, omdat ten opzichte van de huidige situatie het totaal aantal ve omlaag gaat als deze ve’s niet meer worden meegeteld. 7.2 De kosten voor bedrijven Het gebruikte rekenmodel maakt voor 57 voorbeeldbedrijven de afweging tussen zelf (voor)zuiveren en het betalen van de zuiveringsheffing aan het waterschap op basis van kosten. De uitkomst van deze afweging is sterk afhankelijk van het in het model ingevoerde tarief voor de zuiveringsheffing. Bij een tarief van € 50 per v.e. per jaar haken met de huidige regeling 19 bedrijven af, bij een tarief van € 75 zijn dat er 30 en bij een tarief van € 25 nog slechts 5. In de berekeningen is uitgegaan van een tarief van € 50 per v.e. per jaar. Voorbeeld 3 Bedrijf 8 loost heel dik water: 260 m /d met 17.000 i.e.. Volgens de huidige regeling zou hij 17.000 x 50 = € 850.000 per jaar heffing betalen aan het waterschap. Een eigen voorzuivering kost € 300.000 per jaar, waarbij nog 7.000 i.e. resteert. Voor de resterende lozing betaalt het bedrijf nog 7.000 x 50 = € 350.000 per jaar aan heffing. Bij de huidige regeling kiest het bedrijf voor een eigen voorzuivering, waarbij de totale kosten op € 650.000 per jaar komen, Met de alternatieve regelingen verandert het aantal v.e. voor dit bedrijf en daarmee de te betalen heffing. Volgens de maatstaf van alternatief 1 bevat het afvalwater 13.800 v.e. (in plaats van 17.000 i..e. volgens de huidige regeling). De jaarlijkse heffing komt dan bij een tarief van € 50 per jaar op 13.800 x 50 = € 690.000. De eigen voorzuivering kost nog steeds € 300.000 per jaar, Het resterend aantal v.e. is berekend volgens de maatstaf van alternatief 1 nog 8.600 en daarmee komt de resterende heffing op 8.600 x 50 = € 430.000 per jaar. De totale jaarlijkse kosten voor het bedrijf met een eigen voorzuivering bedragen dan € 730.000 per jaar en dat is meer dan de te betalen zuiveringsheffing. Dit bedrijf zal volgens het rekenmodel bij de alternatieve regeling niet afhaken.Bij alternatief 2 is het aantal berekende v.e. 14.000 en de jaarlijkse heffing € 700.000. Met een eigen voorzuivering van € 300,000 per jaar resteren 10.300 v.e. en een heffing van € 515.000 per jaar. Ook bij deze alternatieve regeling kiest het bedrijf niet voor een eigen voorzuivering Figuur 7.1 geeft voor de 57 bedrijven de kosten voor de zuivering van hun afvalwater volgens de huidige regeling en bij de twee alternatieven, uitgaande van een tarief van € 50 per v.e. per jaar. Het betreft de totale jaarlijkse kosten, bestaande uit de kosten voor de eigen (voor)zuivering plus de heffing over de resterende lozing. Tevens is voor de bedrijven die volgens bij de huidige regeling zouden kiezen voor een voorzuivering aangegeven hoe hoog de heffing zou zijn voor een lozing zonder voorzuivering. Een andere maatstaf betekent dat het aantal vervuilingseenheden verandert per individuele lozer. Dit betekent dat de aanslag per bedrijf zal gaan veranderen. De 57 voorbeeldbedrijven zijn gerangschikt in grootte van debiet van het afvalwater. De kleinste lozers staan links en de grootste rechts in de grafiek. De kosten voor een aantal hele grote lozers vallen buiten de schaal van de grafiek. Met de huidige regeling zou het voor 19 van de 57 voorbeeldbedrijven financieel interessant zijn een eigen voorzuivering te realiseren, omdat de totale kosten dan lager uitvallen dan de te betalen heffing zonder voorzuivering. Bij alternatief 1 geldt dat voor nog maar 4 lozers en bij alternatief 2 nog maar voor 2. Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing LW-AF20140204 Klant vertrouwelijk 8 april 2014, versie 4 - 27 - Huidige situatie Alternatief 1 Alternatief 2 Huidig zonder eigen zuivering 1600000 Totale kosten (€) 1400000 1200000 1000000 800000 600000 400000 200000 0 0 10 20 30 40 50 Nummer lozing (gesorteerd van kleine lozingen naar grote lozingen in debiet) Figuur 7.1. Totale jaarlijkse kosten (eigen voorzuivering + heffing) voor 57 bedrijven. 7.3 Heffing versus kosten Elk bedrijf betaalt een heffing die gebaseerd is op hetzelfde tarief per vervuilingseenheid. Het tarief is een gemiddelde waarmee de opbrengst van de heffingen de werkelijke kosten moet dekken. Met onze rekenmodule hebben we geschat wat de werkelijke kosten zijn voor het zuiveren van afvalwater van 57 voorbeeldbedrijven. In het ideale geval zijn de werkelijke kosten voor de verschillende bedrijven ongeveer gelijk aan de heffing die de bedrijven betalen. Naarmate de situatie afwijkt van dit gemiddelde, wordt de regeling minder eerlijk. Het ene bedrijf betaalt een heffing die hoger is dan het waterschap werkelijk kwijt is aan kosten voor het afvalwater en het andere bedrijf betaalt juist een relatief lage heffing voor het betreffende afvalwater. In figuur 7.2 zijn de aan de verschillende lozingen toe te rekenen kosten weergegeven als functie van de heffing. De toe te rekenen kosten bevatten ─naar rato van het aantal vervuilingseenheden van de lozing ten opzichte van het totaal aantal vervuilingseenheden─ kapitaalslasten en onderhoud, plus de kosten van de behandeling. Vanzelfsprekend zijn de behandelingskosten (voor de verwerking van de aangeboden hoeveelheid afvalwater en de verwerking van het bij de behandeling ontstane slib) aanzienlijk lager dan de toe te rekenen kosten. Deze variabele kosten zijn in de figuur grijs weergegeven. 8 april 2014, versie 4 - 28 - Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing LW-AF20140204 Klant vertrouwelijk HaskoningDHV Nederland B.V. behandelingskosten (EUR/j) 2 500 000 2 000 000 1 500 000 maatstaf 1 kosten inclusief toerekening maatstaf 2 maatstaf 8 1 000 000 netto 500 000 variabele kosten 0 0 500 000 1 000 000 1 500 000 heffing (EUR/j) 2 000 000 2 500 000 Figuur 7.2. Toe te rekenen kosten aan de verschillende lozers als functie van de berekende zuiveringsheffing. De punten voor huidige maatstaf, alternatief 1 en 2, liggen allemaal dicht bij de lijn die volledig overeenkomt tussen de heffing en de toe te rekenen kosten aangeeft. Dit is niet erg verbazend, omdat de kapitaalslasten en het onderhoud een groot deel van de kosten uitmaken. De redelijkheid van de maatstaf kan hieruit overigens niet worden vastgesteld. Het feit dat bij de ene maatstaf de gemiddelde kosten aanzienlijk hoger uitvallen dan bij de andere kan uit de figuur niet worden vastgesteld. In de figuur is te zien dat de toerekening van kapitaalslasten en onderhoud bij grotere installaties minder wordt (de grijze punten komen naar rechts toe steeds dichter bij de lijn te liggen). Metafoor: “Kamer te huur” De situatie kan goed worden vergeleken met het verhuren van een kamer in een gezinswoning aan een student. Voor de toe te rekenen kosten komen natuurlijk alle werkelijk gemaakte kosten (energie en dergelijke) in aanmerking, maar ook is het redelijk dat de student meebetaalt aan de kapitaallasten (de huur of de hypotheek) van het huis. De maatstaf hiervoor kan zijn het aantal personen dat in het huis woont, of het oppervlak of het volume van de studentenkamer, ten opzichte van het totale oppervlak of volume van het de woning. In alle gevallen zal de in rekening gebracht huur redelijk in overeenstemming zijn met de werkelijk toe te rekenen kosten, maar daarmee kan niets worden gezegd over de redelijkheid van de maatstaf. Afhaken kan in deze vergelijking worden opgevat als de beslissing van de student om zelf een woninkje te gaan bouwen – type tuinhuis. De kosten voor de verhuurders nemen toe (want de lasten nemen maar beperkt af, maar de inkomsten sterk), en die van de student mogelijk ook. Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing LW-AF20140204 Klant vertrouwelijk 8 april 2014, versie 4 - 29 - 8 AFWEGING ALTERNATIEVEN De zuiveringsheffing is een kostendekkende belasting voor het zuiveringsbeheer door de waterschappen. In de huidige situatie wordt het tarief voor de heffing per waterschap bepaald door de totale kosten van het zuiveringsbeheer te delen door het totaal aantal vervuilingseenheden. De huidige maatstaf is gebaseerd op het principe ‘de vervuiler betaalt’, waarbij één vervuilingseenheid overeenkomt met de vervuilingswaarde van het afvalwater dat één persoon per kalenderjaar produceert. Omdat de huidige regeling kan leiden tot afhaakproblemen en niet kan inspelen op de technologische ontwikkelingen binnen het zuiveringsbeheer, zijn in deze studie drie alternatieve regelingen onderzocht. De eerste alternatieve regeling gaat uit van het principe ‘de kostenveroorzaker betaalt’, de tweede van een methodiek die het mogelijk maakt om de gunstige samenstelling van afvalwater te belonen. Het derde alternatief tenslotte onderzoekt de mogelijkheden voor maatwerkafspraken tussen waterschappen en bedrijven. Onderstaande tabel geeft de score van de huidige regeling en de drie alternatieven op een aantal criteria. – Fiscaal juridisch: generiek karakter, niet in strijd met hogere regelgeving, transparant, geen strijd met gelijkheids- en evenredigheidsbeginsel – Toekomstbestendig: passend in een circulaire economie, mogelijk om in te spelen op veranderingen in vraag en aanbod (prijs) van grondstoffen en energie – Effectief: draagt bij aan gewenst aanbod van afvalwater en de doelmatigheid van de zuivering – Rechtvaardigheid: effect voor gebonden lozers en tabelbedrijven, consequenties voor nu aangehaakte bedrijven Huidige regeling Kostenveroorzaker betaalt Bonus/malus Maatwerk Fiscaal-juridisch + + 0 -- Toekomstbestendig -- + + ++ Effectief -- + + ++ - + + 0 Rechtvaardig Vanuit fiscaal-juridisch oogpunt scoren generieke regelingen, zoals de huidige regeling en de kostenveroorzaker betaalt het best. De bonus/malus-regeling is ook een regeling met een generiek karakter, maar wat complexer. Maatwerkafspraken kennen vanuit fiscaal-juridisch oogpunt potentiële risico’s. Een regeling met veel ruimte voor maatwerk is aan de andere kant wel toekomstbestendig, omdat een dergelijke regeling het mogelijk maakt om in te spelen op de technologische en marktontwikkelingen rond de productie van energie en grondstoffen en bij een circulaire economie lokaal invulling kan worden gegeven aan de sluiting van kringlopen. De bonus/malus-regeling biedt ook wel mogelijkheden om in te spelen op ontwikkelingen rond grondstoffen. De regeling volgens het kostenveroorzakersprincipe en de huidige regeling zijn vanuit dat opzicht minder toekomstbestendig. De huidige regeling scoort ook niet goed op effectiviteit. De regeling leidt immers tot afhaken van grote lozers en daardoor tot ondoelmatige situaties. Wanneer meer rekening gehouden wordt met de werkelijke 8 april 2014, versie 4 - 30 - Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing LW-AF20140204 Klant vertrouwelijk HaskoningDHV Nederland B.V. kosten van de zuivering van het afvalwater, leidt dat tot minder afhaken en daarmee meer doelmatigheid. Met maatwerkregelingen kan nog beter en specifieker gestuurd worden op de aanvoer van gewenst afvalwater naar de zuivering van het waterschap. Qua rechtvaardigheid scoren de alternatieve regelingen waarbij de kostenveroorzaker betaalt of de bonus/malus-regeling het best, omdat bij deze regelingen de heffingen die bedrijven betalen het best overeenkomen met de werkelijke kosten voor de zuivering van hun afvalwater. In de huidige regeling is dat vaak niet het geval. Een maatwerkregeling kan, mits goed uitgewerkt, voor alle partijen rechtvaardig uitpakken. Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing LW-AF20140204 Klant vertrouwelijk 8 april 2014, versie 4 - 31 - 9 CONCLUSIE EN AANBEVELINGEN 9.1 Conclusies De centrale vraag van het onderzoek is: Op welke wijze kan een nieuwe systematiek van zuiveringsheffing bijdragen aan een doelmatige en duurzame verwerking van afvalwater? Geconcludeerd kan worden dat door meer rekening te houden met de kostenveroorzakende parameters de heffing meer recht doet aan de werkelijke kosten voor zuivering van het afvalwater dat geloosd wordt. Voor grote lozers kan daarmee een reden om te kiezen voor een eigen zuivering wegvallen. Zeker wanneer het om lozingen van goed verwerkbaar afvalwater gaat, bevordert dat de doelmatige verwerking van afvalwater op de rioolwaterzuiveringsinrichting van het waterschap. Het inbouwen van de mogelijkheid om een korting op de heffing te geven voor afvalwater dat de doelmatige werking van de zuivering bevordert of waardevolle grondstoffen bevat, bij kan dragen aan een duurzame verwerking van afvalwater. Het bieden van de mogelijkheid om maatwerk per bedrijf of per zuivering te leveren doet recht aan de situatie-specifieke omstandigheden en kan op die manier bijdragen aan de meest doelmatige en duurzame oplossing. Naarmate de beleidsvrijheid en de mogelijkheden voor maatwerk groter worden, nemen de fiscaaljuridische risico’s echter toe. Dat kan mogelijk ondervangen worden door de maatwerkoplossing niet te regelen in de zuiveringsheffing, maar in de vorm van een subsidie. De subsidie zou dan qua voorwaarden wel elementen kunnen bevatten van bijvoorbeeld de bonus-regeling voor goed verwerkbaar afvalwater. Dat versterkt ook de duurzaamheidsargumenten richting EU, op basis waarvan de subsidie mogelijk juist eerder onder een vrijstellingsregeling kan worden gebracht of goedkeuring is te verkrijgen. 9.2 Aanbevelingen In deze verkenning naar de mogelijkheden voor een duurzame en doelmatige zuiveringsheffing zijn drie alternatieven globaal uitgewerkt en de verwachte consequenties beschouwd. Uit het onderzoek blijkt dat de drie alternatieven perspectief bieden voor een nieuwe systematiek van zuiveringsheffing die bijdraagt aan een doelmatige en duurzame verwerking van afvalwater. De onderzoeksresultaten zijn echter gebaseerd op een theoretische exercitie waarbij gebruik is gemaakt van een rekenmodel en een steekproef van 57 voorbeeldlozingen. Voor deze verkenning waren niet genoeg gegevens beschikbaar om de effecten op bedrijfs-, waterschaps- of landelijk niveau door te rekenen. Wij adviseren daarom om aan de hand van de werkelijke situatie bij een of meerdere waterschappen door te rekenen wat de consequenties van een alternatieve regeling kunnen zijn en wat dat betekent voor de tarieven van de zuiveringsheffing. Hoe beïnvloedt de alternatieve regeling de keuzes van de industriële lozers in het gebied, wat betekent dat voor de zuivering van het waterschap en wat zijn dan de consequenties voor gebonden lozers? 8 april 2014, versie 4 - 32 - Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing LW-AF20140204 Klant vertrouwelijk HaskoningDHV Nederland B.V. Het feit dat de anti-afhaakregeling tot 2023 verlengd is, biedt de tijd om een nieuwe methodiek uit te werken. Aangezien een nieuwe regeling een aanpassing van de Waterschapswet vereist, die tijd kost, is het wel aan te bevelen om door te gaan met de uitwerking van een nieuwe methodiek. Een methodiek op basis van kostenveroorzaking lijkt een logische richting. Bij de uitwerking van een nieuwe regeling dienen nadrukkelijk de bedrijven zelf betrokken te zijn en door in het vervolgtraject te werken aan een methodiek voor doorrekening van effecten dienen ook de belangen van de gebonden lozers goed meegenomen te worden. In dit vervolg moeten de consequenties in termen van lastenverschuiving in beeld worden gebracht. Tenslotte wordt aanbevolen om in een snelle ronde langs de waterschappen na te gaan om hoeveel situaties het in de praktijk gaat. Dat geeft meer inzicht in de mogelijkheden voor maatwerkoplossingen (subdieregeling) voor grote lozers. Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing LW-AF20140204 Klant vertrouwelijk 8 april 2014, versie 4 - 33 - 10 LITERATUUR ATV-DVWK, 2000. Arbeitsblatt -A 131 - Bemessung von einstufigen Belebungsanlagen, Mai 2000, GFA, Hennef, Duitsland, 2000. CBS 1997. Milieustatistieken - Waterkwaliteitsbeheer, deel b: zuivering van afvalwater 1995. CBS, Voorburg/Heerlen, 1997. CIW, 2001. Financiering van het zuiveringsbeheer. Kosten van de behandeling van afvalwater CIW Eindrapport. W.M. Wiegant RWS. Handboek heffingen. Lozing tabelbedrijf op oppervlaktewater. STOWA 1985. Het inwonerequivalent getoetst. STOWA, Amersfoort, rapport 1985-04. STOWA 1998 Huishoudelijk afvalwater – berekening van de zuurstofvraag. STOWA, Amersfoort, rapport 1998-40. Tchobanoglous G & F L Burton 1991. Wastewater engineering - Treatment, disposal and reuse / Metcalf & Eddy, Inc. 3d edition 1991. MacGraw-Hill., New York 1991 Werkgroep doelmatigheidssubsidies 2012. Onderzoek aanpak afhaakproblematiek na 2012 8 april 2014, versie 4 - 34 - Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing LW-AF20140204 Klant vertrouwelijk HaskoningDHV Nederland B.V. 12 COLOFON Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing LW-AF20140204 Opdrachtgever Project Dossier Omvang rapport Auteur Bijdrage Interne controle Projectleider Projectmanager Datum Naam/Paraaf : : : : : : : : : : : Ministerie van Infrastructuur en Milieu Modernisering Zuiveringsheffing BC3906-101-100 35 pagina's ir. F.Th. Verhagen, ir. J.A.M. Leeuwis-Tolboom ir. W.M. Wiegant, mr. P. van den Berg (Van den Bosch & partners) ir. P. Roeleveld ir. F. Th. Verhagen 8 april 2014 Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing LW-AF20140204 Klant vertrouwelijk 8 april 2014, versie 4 - 35 - HaskoningDHV Nederland B.V. Water Technology Laan 1914 nr. 35 3818 EX Amersfoort Postbus 1132 3800 BC Amersfoort T (088) 348 20 00 F (088) 348 28 01 E [email protected] W www.royalhaskoningdhv.com HaskoningDHV Nederland B.V. BIJLAGE 1 1. Rekenmodule kosten industriële zuiveringen Inleiding In dit rapport worden alternatieven gepresenteerd voor het moderniseren van de zuiveringsheffing. Het is belangrijk om te weten welk effect een aangepaste regeling op de praktijk heeft. Vragen die door de begeleidingsgroep zijn gesteld zijn: “gaan bedrijven juist meer of minder gebruik maken van de voorzieningen van de waterschappen (aan- of afhaken)?”, “wat is het effect op de totale heffing?” en “hoe pakt de nieuwe regeling uit voor individuele bedrijven?” Om deze vragen zo goed mogelijk te kunnen beantwoorden is een rekenmodel in Excel ontwikkeld waarmee het gedrag van individuele lozers voorspeld kan worden. Kern van de methodiek is dat gebruik is gemaakt van werkelijke situaties (bestaande industriële lozingen en rwzi’s) en dat de voorspelling in het gedrag van bedrijven is gebaseerd op het minimaliseren van kosten. 2. Opzet van de module op hoofdlijnen De rekenmodule berekent voor bestaande situaties wat de kosten zijn voor het zuiveren van industrieel afvalwater voor bestaande bedrijven. In totaal worden de consequenties doorgerekend voor 57 bestaande industriële lozingen, binnen de beheergebieden van vijf waterschappen (Aa en Maas, Rijn en IJssel, Brabantse Delta, Reest en Wieden en Waternet). De gegevens van de samenstelling en hoeveelheid van het industriële afvalwater, het overige afvalwater en de dimensionering van de bijbehorende 23 rwzi’s zijn verzameld in het kader van een eerdere studie (Werkgroep doelmatigheidssubsidies, 2012). De hoeveelheid vervuilingseenheden is doorgegeven, de samenstelling van het afvalwater is door ons geschat. De 57 lozers kunnen worden opgevat als een globale steekproef. De lozingen zijn namelijk verschillend van grootte, lozen op verschillende ontvangende rwzi’s en zijn verspreid over het land. De resultaten voor de 57 lozers geven zo een idee van de mogelijke verschuivingen in kostenverdeling bij verschillende heffingsmaatstaven. Voor een voorspelling van de gedetailleerde veranderingen voor specifieke situaties zijn meer gegevens, met name over de samenstelling van het geloosde afvalwater nodig. Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing LW-AF20140204 Klant vertrouwelijk bijlage 1 -1- HaskoningDHV Nederland B.V. 2.1 Dimensionering van de industriële zuivering Een bedrijf heeft de keuze om via de riolering te lozen op de zuivering van het waterschap, zelf voor te zuiveren of volledig zelf te zuiveren. Voor elke industriële lozing wordt berekend wat de kosten zijn van het zuiveren van het afvalwater. Dit zijn de kosten die het bedrijf zelf maakt en de heffingskosten van het waterschap. Of het bedrijf gebruik maakt van de zuiveringsdiensten van het waterschap hangt af van de kosten. Als het bedrijf het water voor minder kosten zelf kan zuiveren, ligt het voor de hand dat dit ook gebeurt. In de rekenmodule is aangenomen dat het bedrijf het water naar de zuivering van het waterschap stuurt als dit goedkoper is dan het zelf te zuiveren. De rekenmodule bevat dus een optimalisatie routine om de meest optimale strategie voor het bedrijf te berekenen. Hierbij worden de volgende mogelijkheden om het water zelf te zuiveren beschouwd: • Bypass van de installatie om aan randvoorwaarden te voldoen Optimalisatie • Buffer 840 mogelijke • Flotatie, ofwel Dissolved Air Flotation (DAF) combinaties • Anaërobe reactor actief slibsysteem De bovengenoemde technieken kunnen ook in combinatie met elkaar worden toegepast. Elke mogelijke combinatie van de in totaal 840 mogelijke combinaties wordt doorgerekend. De 840 opties bestaan uit 21 opties voor de bypass (van 0 tot 100% in stappen van 5%), wel/geen buffer, wel/geen DAF, wel/geen anaërobe behandeling, en 5 opties voor de aërobe behandeling, te weten wel/geen behandeling, in een conventionele actiefslibinstallatie of een sequencing batch reactor (SBR), met of zonder stikstofverwijdering). Voor de werking van de zuiveringstechnieken zijn bij het ontwerp gebruikelijke ontwerpuitgangspunten en rendementen aangenomen. De meest optimale combinatie van de 840 mogelijke, degene dus met de laagste kosten, wordt geselecteerd. Deze optie wordt vergeleken met de heffingskosten van het waterschap. bijlage 1 bijlage 1 bijlage 1 LW-AF20140204 Klant vertrouwelijk HaskoningDHV Nederland B.V. 2.2 Waterzuivering van het waterschap Voor de zuivering van het afvalwater door het waterschap wordt gekeken naar de ontworpen zuiveringscapaciteit (het totaal zuurstof verbruik) en de werkelijke gebruikte ruimte in zuiveringscapaciteit. Het verschil bepaalt of er nog ruimte is voor een bedrijf om hier meer water te laten zuiveren. In het voorbeeldbestand hadden alle (23) waterzuiveringen ruimte over. Dit maakt het interessant om extra water te zuiveren. In de rekenmodule is geen rekening gehouden met een eventuele uitbreiding van de zuiveringsvoorzieningen. 3. Kosten Met de rekenmodule zijn de kosten in beeld gebracht. Er is gekeken naar de werkelijke kosten die het waterschap of het bedrijf maakt voor de zuivering van het afvalwater van het betreffende bedrijf. Deze is vergeleken met het uniforme bedrag in heffing (per waterschap) dat wordt gevraagd aan huishoudens en bedrijven. Op hoofdlijnen is er gekeken naar: Wat zijn de werkelijke kosten voor een bedrijf om het afvalwater zelf te zuiveren (B1) en wat zijn de werkelijke kosten als het waterschap dit doet (W1)? Wat is het verschil tussen de kosten van zuivering door het bedrijf zelf (B1) en de kosten die het waterschap als heffing in rekening brengt (X)? Wat is het verschil in werkelijke kosten voor zuivering van industrieel afvalwater door het waterschap voor verschillende bedrijven (W1 en W2)? De werkelijke kosten moeten namelijk zo veel mogelijk gelijk zijn aan wat aan heffing betaald wordt. Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing LW-AF20140204 Klant vertrouwelijk bijlage 1 -3- HaskoningDHV Nederland B.V. 3.1 De werkelijke kosten van eigen zuivering van industrieel afvalwater (B1 en B2) De kosten voor het (voor)zuiveren van het industriële afvalwater worden berekend op basis van de hoeveelheid en samenstelling van het aangeleverde water. Afhankelijk van de gekozen zuiveringsmethode wordt uitgerekend wat de bijbehorende inspanning is om het water te zuiveren tot een niveau dat geloosd wordt op het riool (B2), of dat voldoet aan de wettelijke eisen voor lozing op oppervlaktewater (B1). Bij de berekening wordt rekening gehouden met een groot aantal variabelen dat het zuiveringsproces bepaalt. De kosten zijn uitgesplitst in de jaarlijkse kapitaalslasten, nodig voor de investering in de zuiveringsinstallatie, en de jaarlijkse kosten van de bedrijfsvoering. 3.2 De heffing door het waterschap (X) Door het waterschap wordt een heffing per vervuilingseenheid ingesteld. In de berekeningsmodule is een standaardtarief per vervuilingseenheid gehanteerd van 50 euro per inwoner equivalent per jaar. Dit is ongeveer het gemiddelde bedrag dat in Nederland per vervuilingseenheid aan heffing wordt betaald. Het waterschap stuurt een bedrijf een rekening voor het aantal vervuilingseenheden in het bedrijfsafvalwater vermenigvuldigd met het tarief. Als een andere maatstaf wordt gehanteerd, verandert het aantal vervuilingseenheden per bedrijf en daardoor ook de heffing. Door alle heffingen van de individuele bedrijven bij elkaar op te tellen wordt het totaal verkregen bedrag aan heffingen bepaald. 3.3 De extra kosten voor het waterschap voor het zuiveren van industrieel afvalwater (W1 en W2) Wanneer een bedrijf extra afvalwater aanlevert aan de zuivering van het waterschap, geeft dit ook kosten voor het waterschap. Omdat de zuivering van het waterschap voldoende groot is, hoeft niet te worden geïnvesteerd in aanvullende zuiveringsinstallaties. Hier zijn dus geen extra kosten mee gemoeid. De kapitaalslasten van de investering in de installatie) en de onderhoudskosten zijn daarom voor de industriële lozing naar rato omgeslagen naar het aandeel dat de industriële lozing heeft op de totale aanvoer van de RWZI heeft. De aanvoer van meer vervuild water betekent wel een grotere inspanning voor het waterschap. De overige extra kosten verbonden met de lozing (energieverbruik, kosten chemicaliën, ontwatering en eindverwerking van het slib) worden berekend uit de afvalwatersamenstelling. Door de totale kosten (kapitaalskosten en overige kosten) te delen door het totaal aantal vervuilingseenheden dat de industriële zuivering levert, kan uitgerekend worden wat de werkelijke kosten per vervuilingseenheid zijn voor de betreffende lozing. Dit zijn niet de kosten die het bedrijf in werkelijkheid betaalt, omdat elk bedrijf een vooraf vastgesteld bedrag per vervuilingseenheid betaalt. bijlage 1 bijlage 1 bijlage 1 LW-AF20140204 Klant vertrouwelijk BIJLAGE 2 Samenstelling huishoudelijk afvalwater Deze bijlage geeft een onderbouwing van de gemiddelde samenstelling van het huishoudelijk afvalwater. Nederlands onderzoek In Nederland zijn twee STOWA-onderzoeken uitgevoerd, in 1985 en in 1998 (STOWA, 1985 en 1998). Deze onderzoeken hadden alleen betrekking op de zuurstofvraag van het huishoudelijk afvalwater, dus componenten als fosfaat werden niet verder onderzocht. Gegevens uit deze onderzoeken zijn verder buiten beschouwing gelaten. De samenstelling van het Nederlandse afvalwater is ook bekend uit gegevens van het CBS (1997). Internationale gegevens Uit internationale literatuur kan ook een beeld worden verkregen van de samenstelling van huishoudelijk afvalwater. We hebben gebruik gemaakt van gegevens uit Metcalf & Eddy (Tchobanoglous G & F L Burton 1991) en uit Duitse ontwerprichtlijnen (ATV-DVWK 2000). De concentraties van het afvalwater leveren bij vergelijking tussen verschillende locaties en landen informatie op over de hoeveelheid drinkwater die per persoon wordt gebruikt en de hoeveelheid regenwater die naar zuiveringen wordt afgevoerd. Vergelijking gegevens In tabel 1 staan de verschillende gegevens samengevat. De internationale gegevens worden vergeleken met de gemiddelde samenstelling van Nederlands stedelijk afvalwater. Tabel 1 Gegevens van de samenstelling van afvalwater Deze Gegevens bekend uit internationale literatuur 1 dun 1 med 1 2 CBS data 3 studie 4 dik GE NL NL mg/l eenheid mg/l mg/l mg/l g/i.e. g/i.e. CZV 250 430 800 120 95.7 550 BZV 110 190 350 60 34.9 220 TKN 20 40 70 11 8.8 55 TON 0 0 0 0 0 0 TP 4 7 12 2 1.4 10 ZS 120 210 400 70 40.8 250 ratio's CZV : BZV ─ ─ ─ ─ ─ ─ 2.27 2.26 2.29 2.00 2.74 2.50 CZV : TKN 12.5 10.8 11.4 10.9 10.9 10.0 BZV : TKN 5.50 4.75 5.00 5.45 3.97 4.00 BZV : TSS 1.09 1.11 1.14 1.17 1.17 1.14 BZV : TP 27.5 27.1 29.2 30.0 24.9 22.0 1: Gegevens uit Metcalf & Eddy 2: Gegevens uit Duitse ontwerprichtlijn 3: Gegevens ontleend aan CBS-statistieken 4: Gebruikt in onderzoek in voorliggend rapport Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing LW-AF20140204 Klant vertrouwelijk bijlage 2 -1- Belangrijk is de vergelijking van de verhouding van de verschillende componenten. Dan valt op dat deze voor het Nederlandse afvalwater dat door rioolwaterzuiveringsinrichtingen (rwzi’s) wordt verwerkt, niet of nauwelijks verschilt van de internationaal gangbare verhoudingen in huishoudelijk afvalwater. De verhouding tussen CZV en BZV lijkt wat hoger te zijn, en die tussen CZV en TKN (Kjeldahl-stikstof) en tussen BZV en TKN wat lager, wat mogelijk wordt veroorzaakt doordat tijdens het transport van het afvalwater enig CZV en BZV zal worden omgezet. Andere verhoudingen leveren geen verschillen op tussen ‘Nederlands gemiddeld afvalwater’ en internationaal huishoudelijk afvalwater. bijlage 2 bijlage 2 bijlage 2 LW-AF20140204 Klant vertrouwelijk BIJLAGE 3 Toelichting maatstaf alternatief 1 In deze heffingsmaatstaf komen de parameters zwevende stof en nitraat niet voor. Zwevende stof vertegenwoordigt CZV en kan daar in worden omgerekend. Verder is er in de kosten weinig verschil of het nitraat of ammonium is dat in de rwzi behandeld moet worden. Zwevende stof Organische stof heeft gemiddeld een CZV van 1,4 g CZV per gram. Zwevend stof in huishoudelijk afvalwater heeft een asgehalte van circa 30%, dus het is redelijk voor zwevend stof een CZV van circa 0,7 x 1,4 = 0,98 aan te houden. Dus: CZVZS = ZS x 0,98 Op deze manier kan zwevende stof worden ‘omgerekend’ naar CZV. Nitraat In principe is er enig verschil tussen Kjeldahl-stikstof en nitraat-stikstof. Het verschil wordt vooral veroorzaakt door het feit dat Kjeldahl-stikstof (de som van organische stikstof en NH4+-N) eerst moet worden omgezet in nitraat. Hierbij treedt een verwaarloosbare slibproductie op, maar is een aanzienlijke hoeveelheid beluchtingsenergie nodig. Gedurende het transport van afvalwater wordt geloosd nitraat doorgaans gereduceerd tot stikstofgas, waarbij de BZV van het afvalwater vermindert. Dit gaat echter ten koste van de BZV die in de zuivering beschikbaar moet zijn voor de stikstofverwijdering. Het verschil in de marginale kosten (extra kosten bij extra vracht) tussen Kjeldahl-stikstof en nitraat-stikstof bedraagt voor de grotere RWZI’s slechts circa 20% van de waarde voor Kjeldahl-stikstof (CIW, 2001). Het is dus redelijk om nitraat-stikstof gelijk te stellen aan Kjeldahl-stikstof. TOC en CZV TOC (total organic carbon) kan, net als CZV, als maat voor de hoeveelheid organische stof gebruikt worden. In huishoudelijk afvalwater bestaat er een betrekkelijk vaste verhouding tussen CZV en TOC, van 17 circa 2,7 . 17 STOWA 1998. Relatie tussen TOC en CZV. STOWA, Utrecht, rapport 98-03. Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing LW-AF20140204 Klant vertrouwelijk bijlage 3 -1- BIJLAGE 4 Afleiding maatstaf alternatief 2 We hebben gekozen voor een bestaande formule die nu in Vlaanderen wordt gehanteerd (ontleend aan www.heffingen.be). De Vlaamse formule is complex van opzet (zie onderstaand kader) en bestaat uit vijf componenten: De N1-component gaat over de zuurstofbindende (het biochemisch en chemisch zuurstofverbruik) en de zwevende stoffen in het geloosde water. De N2-component gaat over de aanwezige zware metalen in het geloosde water. De N3-component gaat over de aanwezige nutriënten in het geloosde water. De Nk-component gaat over het thermisch verontreinigd koelwater. De Nv-component gaat over de verwerkbaarheid in het geloosde afvalwater. Onder goed verwerkbaar afvalwater wordt verstaan afvalwater waarbij de gemiddelde samenstelling voldoet aan alle volgende voorwaarden: o a) CZV/BZV kleiner dan of gelijk aan 4; o b) BZV/N groter of gelijk aan 4; o c) BZV/P groter of gelijk aan 25; o d) BZV concentratie hoger dan of gelijk aan 100 mg/l. Belangrijke aanvullende onderdelen in de formule zijn het meenemen van de BZV, het koelwatervolume en P. In de formule is een bonus/malus regeling opgenomen die rekening houdt met de verwerkbaarheid van het afvalwater Vlaamse formule N = N1 + N2 + N3 + Nk + Nv N1 = [Qd / 0,18] x [a + {0,35 x ZS / 500} + {(0,45 x (2 x BZV + CZV)) / 1.350}] x [0,40 + 0,60 x d] met a=0 bij lozing op oppervlaktewater en a =0,2 bij lozing op riool, ZS is zwevende stof (mg/l), d is min (DL, 225)/225, met DL is het aantal dagen dat geloosd wordt. N2 = lozing van zware metalen (hier niet aan de orde) N3 = Qj x (NT + PT) / 10.000 met Qj het jaardebiet (m3/j) Nk = K x 0,00022 met K is het koelwatervolume per jaar Nv = Ev – Kv met Ev is de extra vuillast bij slecht verwerkbaar (= niet goed verwerkbaar) en Kv is de korting bij goed of zeer goed verwerkbaar (complementair) afvalwater Goed verwerkbaar: EN (CZV/BZV < 4, BZV/N > 4, BZV/P > 25, BZV > 100) Complementair: EN (CZV/BZV < 2, BZV/N > 8, BZV/P > 40, BZV > 500) Ev = Qdv x [0,45 x (4 x (BZVc - BZV)) + 0,35 x ZSp ] x (0,40 + 0,60 x d) 180 1.350 500 met Qdv is de dagelijkse hoeveelheid afvalwater (l/d), BZVc = MAX (100, CZV/4, N x 4, BZV), Zsp = MAX (0, 6,6 x (PT-BZV/25) Kv = Qdv x [0,45 x BZV) x (0,40 + 0,60 x d) 180 1.350 bijlage 4 bijlage 4 bijlage 4 LW-AF20140204 Klant vertrouwelijk Aanpassing in dit rapport (“Nederlandse variant”) In de Vlaamse heffingsgrondslag zijn BZV en zwevende stof opgenomen. Dit geeft een extra meetinspanning. De formule is omgezet voor een in Nederland gemakkelijk accepteerbare vorm, waaruit deze twee parameters zijn verwijderd, en omgezet naar CZV. De toeslag bevat nog steeds de CZV/BZV verhouding, maar de korting niet meer. De heffing bestaat ook hier uit N1+N3+ Ev – Kv, met • N1 = Q x CZV / 324 • N3 = Q x 365 x (NT + PT)/10000 Voor de kwaliteitsparameters Ev en Kv gelden dezelfde eisen als bij de Vlaamse maatstaf • als de eisen aan Ev gelden, is de toeslag: Ev = Q /0.18 x (0.45*(MAX(100,CZV/4, NT *4,BZV)-BZV)/1350+0.35*MAX18(0,PTBZV/25)*6.6/500) • als de eisen aan Kv gelden, is de korting Kv= Q/0.18*0.45*CZV 18 Dit betekent dat deze factor alleen verrekend wordt indien de verhouding tussen PT-BZV/25 groter dan 0 is. Bij kleiner dan 0 vervalt dit. Ministerie van Infrastructuur en Milieu/Modernisering Zuiveringsheffing LW-AF20140204 Klant vertrouwelijk bijlage 4 -3- bijlage 4 LW-AF20140204 Klant vertrouwelijk bijlage 4 -1-
© Copyright 2024 ExpyDoc
