政治過程と政策 東日本大震災をめぐる「非争点化」の政治 辻中豊 （筑波大学） 震災に学ぶ社会科学 東日本大震災学術調査シンポジウム 2015年3月28～29日 1 東日本大震災学術調査 政治・政策班 2015/9/30 報告の構成 2 Ⅰ 報告書の骨格・概要 Ⅱ 知見：非決定の政治競争 Ⅲ 結論 東日本大震災学術調査 政治・政策班 2015/9/30 報告書の骨格・概要 3 東日本大震災学術調査 政治・政策班 2015/9/30 報告書（政治・政策班）の骨格 政治を「公的に意思決定すること」として捉えると、政治学 は多様な公的決定の過程や政策、そのメカニズムに関心 を向ける必要がある。 東日本大震災においても多様な「公的決定」がなされた。 震災直後の危機対応、復旧・復興をめぐる政治だけでなく、 天皇の象徴行為から震災記憶の保存まで、あらゆる公的 決定現象が対象として浮上した。 全てを検討することはできない。そこで、 4 ①国家中核の三権能の働き、②原発事故を巡る公的決定、 ③公的決定の背後にある社会アクター、④自由民主主義 体制の中心アクターとしての政党と選挙、の４つに焦点を 絞り、調査研究を展開した。 東日本大震災学術調査 政治・政策班 2015/9/30 概要①：国家基本「三権能」の働き 第２章（行政権Ⅰ） 「執政：福島第一原発事故と官邸の対応」 第３章（行政権Ⅱ） 「中央省庁：東日本大震災に対する府省の対応」 第４章（立法権） 「国会：震災関連法案と立法過程 ねじれ下の議会はどのように機能したのか？」 第５章（司法権） 「司法：原子力損害賠償を巡る司法と行政の相克 弁護団調査から見る福島第一原発事故損害の 賠償過程」 5 東日本大震災学術調査 政治・政策班 2015/9/30 概要②：原子力の政策過程 第６章（事前） 「福島原発事故の定量分析：国際比較の視点から」 第７章（事後） 「原子力安全規制の政治過程：行政体制再構築における 政策学習」 第８章（事後） 「原発事故調査の政治空間：２つの事故調を中心に」 6 東日本大震災学術調査 政治・政策班 2015/9/30 概要③：社会アクター （東京電力・企業・団体・地方・民意） 第９章（事前） 「震災以前における東京電力の政治権力・経済権力」 第１０章（事後） 「震災発生後の東京電力と政治」 第１１章（事前＆事後） 「地方自治体と企業・業界団体による災害協定」 第１２章（事後） 「脱原発と民意のゆくえ：原子力発電をめぐる争点関心 のプロセス」 7 東日本大震災学術調査 政治・政策班 2015/9/30 概要④：政党政治と選挙 （事後に関わる政治過程） 第１３章 「２０１２年総選挙へ向けた政局と政策論争： 政党政治家は東日本大震災と福島第一原発事故をどう 捉えたのか」 第１４章 「２０１２年総選挙の得票分析：震災後初の国政選挙に 表れた民意」 第１５章 「原子力災害と福島の地方選挙」 8 東日本大震災学術調査 政治・政策班 2015/9/30 得られた知見①：総論 輪切りの構造 9 東日本大震災という未曾有の大災害は、日本の政治シス テムを輪切りにする出来事であった。 輪切りにされた断面から見えてくるのは、現代日本の政治 と社会の相互関係、その構造である。 断面によって見えた構造は、これまでの様々な「公的決定」 が形成したものである。政治の仕組み、システムの理解に は一つ一つを丹念に追う必要がある。 自由民主主義体制の下では、大量の「公的決定」の背後に、 アクター間の政治競争が存在する。 アクター間の政治競争は、多くの決定とともに決定の回避、 「非決定」ももたらす。「非決定」過程と公的決定過程の両 方を射程に入れなければ、政治システム理解に繋がらない。 東日本大震災学術調査 政治・政策班 2015/9/30 得られた知見②：制度化と非決定 10 事例研究は、阪神・淡路大震災の経験に基づく、事前の備 えとしての制度や組織がおおむね有効に機能したこと（制 度の強靭さ）を示す。 同時に、事前の備えを欠いた事象をめぐる公的決定は、ア ドホックであるがゆえに混乱したり、十全な機能を果たすこ とができなかった（想定外への脆弱さ）。 強靭さ・脆弱さの交錯の中で政治は反応したが、特に脆弱 さに関わる「将来への備え」を巡って、アクター間の政治競 争は、その争点化を抑止していった。 争点化の抑止は、国政選挙を通じた民意表出を難しくした。 震災に関するイシューの公的決定をめぐり、有権者と政治 権力の意思疎通の経路が不透明になった。 東日本大震災学術調査 政治・政策班 2015/9/30 知見と結論： 非決定の政治競争 11 東日本大震災学術調査 政治・政策班 2015/9/30 執政のパフォーマンス 12 首相官邸は被災者支援と原発事故対応を区分し、後者に 集中しようとした。それは「事前の備え」であった原子力災 害スキームが機能しなかったからである。 「備え」の機能不全は、統合対策本部のような首相のリー ダーシップという正の側面と、過剰介入と呼ばれたマイク ロ・マネジメントのような負の側面を残した。 政府全体の危機対応からは、混乱と摩擦を生み出した点も 否定しえない。 ただし、原発がハード面の「備え」を、事業者や規制官庁が ソフト面の「備え」をそれぞれ「想定外」として欠いたことが、 官邸が未熟な危機対応をせざるを得なかった最大の原因 と形容できる。 東日本大震災学術調査 政治・政策班 2015/9/30 13 東日本大震災学術調査 政治・政策班 2015/9/30 行政のパフォーマンス 14 行政は、行政改革と省庁再編、官邸機能向上の経験を経 た「事前の備え」が機能したと評価しうる。 執政によって委託された原発を除く災害対応は、分権的・ 水平的調整メカニズムの作用を通じて、中央府省の組織資 源は総体として効率的に動員された。 調整メカニズムと行政活動を基礎づけるのはジェネラリスト 型官僚の行動である。これらは評価されてよいものの、復 興庁行政のように過去の行政原理と異質のものが設定さ れた時に、いかに機能連結を有効にするかという課題が発 生している。 行政機構を国民にとっての「保険」と考えると、災害列島に あって現在の掛け金が十分な量を担保できているのか、改 めて顧みる必要がある。 東日本大震災学術調査 政治・政策班 2015/9/30 執政・行政の動きを振り返ると・・・ 1. 「事前の備え」があったものは作動することができて いる。 2. 備えきれなかったものが危機対応、復旧・復興のな かで問題として浮上。公的決定のテーマへ。 15 東日本大震災学術調査 政治・政策班 2015/9/30 では、目を転じると・・・ 1. そもそも「事前の備え」はされていたのか？ 2. 備えきれなかったために生じた問題は、「将来への 備え」へと反映されようとしているのか？ 16 東日本大震災学術調査 政治・政策班 2015/9/30 司法をめぐって 17 震災とは関わりなく、司法制度改革を通じて制度的拡充は 試みられてきた。また、原賠法改正を受けて裁判外紛争手 続きを拡張した体制整備がなされた。 ただし、司法制度改革は裁判官増員と結びついておらず、 争訟需要を柔軟に受け止めるうえで問題を残した。特に裁 判外手続きから裁判へと移行するにあたってのインター フェースに掛かるコストが問題視された。 原発賠償の経験は、事後的監視を担う司法においても、行 政のように、機動的な体制構築を可能とする「事前の備え」 の発想が必要とされることを示唆している。 東日本大震災学術調査 政治・政策班 2015/9/30 原子力政策をめぐって 18 原子力安全規制の再編は、アクターの理解不足のために、 問題のフレーミングが政治的意図によって左右されてし まった。すなわち、先行事例や他国事例を踏まえた政策学 習の失敗が、現状の規制体制を規定する帰結を生じさせ た。 事故調査組織は原因究明を標榜し、原子力安全規制の実 効性向上へのインパクトが期待されたが、原因企業や規制 行政に改革を迫る「備え」を持たないまま活動が展開され たため、膠着状態を打開しえなかった。 いずれにせよ、福島第一原発のオンサイト・オフサイトの状 況は継続するし、誰も建屋に踏み込めていないのだから、 究極の意味での原因究明を求める声は将来的に継続する こと必至。 東日本大震災学術調査 政治・政策班 2015/9/30 平均遡上高および発電所・防潮堤の最大高度 (m)の差 20カ国89発電所比較 Source: Phillip Y. Lipscy, Kenji E. Kushida, and Trevor Incerti 2013: 6086 19 東電をめぐって 20 国際比較からも、初期の原発は津波に抗する備えを欠い ており、東電(福島第一)に限らず電力他社も同様の問題を 抱えていたが、問題視する発想に欠けた。 それを可能としたのは、東電が民間企業であるにもかかわ らず、そのリソースを政治的理由の達成に動員することが できた権力構造の存在による。いくら警告があろうと、企業 目的と本質的に整合しなければ、権力的に排除することが できた。 震災後、東電は自らの特権的地位を逆用して、自らの消滅 時不利益をアクターに観念させ、自らを保全する方向へと 働きかけた。こうした東電の権力的性格については震災 前・震災後に共通する。ただその方向性が異なる。 東日本大震災学術調査 政治・政策班 2015/9/30 企業・団体をめぐって 21 防災を目的とした自治体、業界団体とのネットワーク化は より一層盛んになっており、企業体として自治体とネット ワークを形成するものも増加している。 防災協定は、国内需要や地域社会の需要を土台として成 立する企業であれば、一定の名声を得ることにも繋がるた めメリットも大きく「将来への備え」に繋がりやすい。 反面、グローバル企業であるほど、生産移転のメリットが高 まるためネットワーク化が困難になりがち(特に製造業)であ る。企業体の組織資源を防災機能へと組み込むうえで、政 策的な後押しが必要とされる可能性が高まる。 東日本大震災学術調査 政治・政策班 2015/9/30 “備え通り”にしかできない 逆に言えば「備えたことはできた(る)」 その組織的能力を日本政府(主に行政府)は持っており、資 源を動員することもできる。ただし、それは将来にわたって保 証されてはいない。政府の能力を維持(能率化・拡大)する努 力も要考慮。 「備え」の欠落は偶発的、意図的それぞれある 「想定外」だったために制度的前提を欠いた対処を生み出し た(執政が象徴)が、名声を獲得するために自らの権力を行 使し、結果的に災害に抗しきれない欠落を生んでしまったも のも(東電が象徴)ある。「将来への備え」はどのように導かれ ることになるのか。 22 東日本大震災学術調査 政治・政策班 2015/9/30 では・・・ 1. 誰が「将来への備え」へ向けた公的決定の役割を担 うのか、担ったのか？ 23 東日本大震災学術調査 政治・政策班 2015/9/30 将来への備え：その前提 民意の存在 自由民主主義体制の下では、有権者の民意を受け止めなけ れば政治権力を維持できない。2012年にかけて脱原発デモ は高揚し、現在はピークアウト。しかし、脱原発という考え方 自体が社会に定着しており、民意反映を求める声も強い。そ のため、民意との先鋭的に対立してまで、原発を推進しよう とするかはいささか疑問。 政党政治のメカニズム 民意を土台とする政党政治は、政権への支持調達と政策推 進にあたって民意を考慮せざるを得ない。では彼らは震災復 興、原発問題をどう受け止め、取り扱ったのか？ 24 東日本大震災学術調査 政治・政策班 2015/9/30 脱原発運動への高まる評価 25 東日本大震災学術調査 政治・政策班 2015/9/30 争点と選挙 震災と原発問題 の争点化は、 6名の福島県で の現職市長を 敗北に追い込 んだ。 これに学んだ与 党（自民・公明） は、 原子力政策の 非争点化を進 めた。 26 東日本大震災学術調査 政治・政策班 2015/9/30 震災後の政党政治 2012年総選挙前までに「４つの政党ブロック」が発生。 ①民主、国民新（連立与党ブロック） ②自民、公明（自公ブロック） ③維新、みんな、改革（第三極ブロック） ④未来、共産、社民、大地（左派ブロック） ＊2012年総選挙告示前の党首討論会における各政党党首 の親近度に基づく。 震災復興、原発問題がイシューとなっていた2011～2012年 までの時期において、これら政党ブロックの①ブロック間関 係、②ブロック内関係を検討することで、「将来への備え」の 決定回避の論理を見出すことができる。 27 東日本大震災学術調査 政治・政策班 2015/9/30 政党間競争① 各政党の選挙公約をみると・・・ ①連立与党ブロック、②自公ブロック いずれも震災復興を重点項目として取扱い、二大ブロック間 では震災復興が合意争点化している。 ③第三極ブロック 経済再生を重視する。 ④左派ブロック 消費増税反対、脱原発を重視する。 28 震災復興に関しては６党が防災対策を打ち出したが、東北 地域以外の防災対策に言及したのは主に自公ブロックで あった。 東日本大震災学術調査 政治・政策班 2015/9/30 政党間競争② 原発に関しては、原発を前提として電源構成を考慮する立 場（自・国）、即時ゼロの立場（左派ブロック）、ゼロ達成時 期を明示し再稼働容認（民・み）というように、各政党の立 場が分裂。公明は自民との関係に配慮して、また維新も太 陽の党合併に配慮し、脱原発には消極姿勢。 電力市場改革をめぐっても、言及・不言及と色が分かれた。 連立与党ブロック、自公ブロック、第三極ブロックそれぞれに 脱原発・電力改革には立場の相違があった。協力政党間で 意見が食い違うため、争点化には慎重になる可能性があ る・・・党首間の討論では？ 29 東日本大震災学術調査 政治・政策班 2015/9/30 政党間競争③ 総選挙直前の討論会での党首間討論では・・・ 冒頭発言のなかで対立争点を示唆するのが ①「雇用(民、左派ブロック)」vs「金融(自、み、改)」 ②「税財政」への不言及(連立与党ブロック、自公ブロック)vs 言及(第三極ブロック、左派ブロック) ③「原発」への不言及(自公ブロック)vs言及(その他) の3つである。 ②は三党合意に与するかそうでないか、③に関しては、自 民・公明間の意見不統一の影響が考えられる。 30 東日本大震災学術調査 政治・政策班 2015/9/30 政党間競争④ デフレ脱却，経済政策， 震災対応，消費税軽減税率 野田（民主） 自見（国民） 安倍（自民） 山口（公明） TPP，外交（尖閣問題） 会計制度 尖閣問題 原発事故の責任 憲法，雇用 ＴＰＰ 道州制 デフレ脱却 消費増税 市場原理主義 への評価 嘉田（未来） 福島（社民） 志位（共産） 鈴木（大地） 経済政策，金融政策 石原（維新） 渡辺（みんな） エネルギー外交 舛添（改革） 細線は質問者1人，太線は質問者2人 31 東日本大震災学術調査 政治・政策班 2015/9/30 政党間競争⑤ クロス討論では・・・ 特に、脱原発に関する質問は、未来から自民に対するもの に限られた。他の政党は公約とは異なり、自民に対して脱原 発の争点提示を避けることとなった。 つまり、政党間競争の文脈では、①震災復興が合意争点化 したこと、そして、②脱原発に公約上消極的だったのは自民 だったが、未来を除いて争点化を避ける傾向があったことの 2つが指摘できる。 特に民・公・維の3党は注目に値する。彼らの属するブロック 内、もしくは政党内で何らかの不一致があった可能性がある から。 32 東日本大震災学術調査 政治・政策班 2015/9/30 政党内競争① 総選挙立候補者の意見分布からは・・・ ①連立与党ブロックでは、雇用や就職、年金・医療を重視す る割合が高いが全体でも半分。統一的な訴えが困難。 ②自公ブロックでは、自民は財政・金融、外交・安保、公明は 復興・防災を重視し、態度に相違。 ③第三極ブロックでは、維新は分権に、みんなは財政・金融 を重視。 ④左派ブロックでは、殆どが原発・エネルギーを重視。 なお、復興・防災は被災地域の候補者で高まるが、原発・エ ネルギー問題は政党間の差が激しい。 33 東日本大震災学術調査 政治・政策班 2015/9/30 政党内競争② 候補者の原発に関する意見をみてみると・・・ ①左派ブロック(未・共・社）は原発ゼロ・再稼働反対が多数 派。割合は下がるがみんなも同様の傾向。 ②民主、公明、維新は、原発ゼロ・再稼働反対と、原発ゼロ・ 再稼働容認が一定割合（民、維は全国立候補なので、より原 発・エネルギー政策重視の傾向） ③自民は原発・再稼働容認が多く、被災三県では原発エネ ルギーを重視する候補者も少なめ。 結局、党内意見の不一致が大きく、民主、公明、維新は脱原 発を争点化する党内環境がなかった可能性が高い。しかし、 党内不一致はなぜ生じ続けたか？ 34 東日本大震災学術調査 政治・政策班 2015/9/30 政党内競争③ 党首選出過程に見るイシュー ①民主党代表選(2011年, 2012年) 2011年では、主に政権運営・党運営が選挙のテーマとなった。 ねじれ国会下の与野党間協調を重視する野田が当選し、震 災復興、消費増税、再稼働へ。2012年では既に小沢グルー プが離党したこともあって、政権運営・党運営はテーマになら ず。 ②自民党総裁選(2012年） 谷垣が不出馬に追い込まれたが、5人の候補は三党合意を 尊重。安倍と石破に支持は集まったが、2人とも外交・安保を 重視した。そうした指示の下で安倍が総裁へ。震災復興は前 提に。 35 東日本大震災学術調査 政治・政策班 2015/9/30 政治競争のなかの災害 まとめ 「４つの政党ブロック」は、さらに「４つの亀裂」を内部に抱え ていたと評価することができる。 ①民主党の内部分裂 ②民・自・公の三党合意路線への一定の評価 ③第三極の相互関係（維新と太陽合併など） ④原発への不一致（ブロック間、ブロック・政党内） 公的決定を担う政党が、危機時にあってもなお、政党間競争 と協調にどう折り合いをつけるかという、政党政治に置いて 普遍的な課題に直面していたということ。2012年総選挙の争 点提示は、政党政治の帰結であった。 36 東日本大震災学術調査 政治・政策班 2015/9/30 その後の政治競争 自公ブロックの政権復帰 参院選勝利(2013年)によるねじれ解消によって、与野党間 協調の必要性が低下。与党優位の政治状況へ。 しかし、地方選挙をみると、自民の組織構造の弱体化傾向 は継続。特にいくつかの県知事選を見ると、党中央と地方組 織の調整がままならず、結果的に相乗りを選択したり、保守 分裂を招くなど、有権者への選択肢提示が十分にできてい ない(東京、沖縄、福島、佐賀など）。 第三極ブロックが地方に根を貼れず(大阪除く)、2014年総 選挙でも支持拡大に結び付けられなかった。 37 「陳情」ではなく企画立案と「提案」により予算を獲得するタ イプの政治家の必要性？ 東日本大震災学術調査 政治・政策班 2015/9/30 結論 大量の「公的決定」 「事前の備え」により有効に機能したもの、備えなく機能しな かったもの、「将来への備え」に向け大量の決定が日々積み 上げられている。しかし、それは必ずしも政治的争点として 有効に取り扱われるものばかりでない。 総体としての「非争点化」 自由民主主義体制にあっては、選挙を通じた民意反映と正 当性獲得のプロセスが大前提。そうした前提の下で政党は 行動し、権力を獲得するために、政党に有利な争点に光をあ て不利を招く争点を退けるという政党政治の論理を、危機の 下であっても貫徹した。それは政治システム総体として、震 災の「非争点化」を招いた。 38 東日本大震災学術調査 政治・政策班 2015/9/30 報告書の到達点と課題 到達点 国家の基本三権能について言及しえた。 震災下の重要アクター「東京電力」に言及することができた。 司法、社会運動についても調査範囲を拡張し、研究の立体性向上に貢献 した。 政治の制度的中核である「選挙」と「政党」へと議論を連結しえた。 総体としての「非決定」状況という日本政治の見立てを提示した。 主な課題 39 取り扱った公的決定の対象に限りがある（対象としない多くの公的決定事 例が残った）。 秩序維持と社会統合に関わる「公的決定」について視点に限りがある。 財政をめぐる政治・政策過程について配慮する必要があった（地方自治・ 行政班が担った）。 東日本大震災学術調査 政治・政策班 2015/9/30 ご清聴ありがとうございました。 筑波大学 人文社会系 辻中豊 [email protected] 40 東日本大震災学術調査 政治・政策班 2015/9/30
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