火山噴火災害の危機管理 検証手法の開発 NPO法人・東京いのちのポータルサイト 中橋徹也 行政・科学者・住民にまたがる危機管理のしくみづくり 過去の 事例分析 伊豆大島 雲仙普賢岳 岩手山 有珠山 三宅島 シナリオ シミュレーション 火山学者・行政の 行動分析 危機管理の雛形 組織・住民の行動分析 他分野の 危機管理の 調査 相互事例比較 地震 原子力 食品 地震 地方自治体の認識マップ ヒトマップ ひとの専門マップ 気象台の防災意識 等 制度提案 危機に弱い行政制度 行政は本来危機に対して脆弱。 行政では法律の重視、手続きに力点が置かれる。 文書による決済・先例が尊重され、画一性や形式が優先される。 一定の方針・ルールからの逸脱は嫌う。 火山学者（専門家）による首長の判断支援が必要とする 災害対応は市町村と言われている。 危機対応が問題に上った火山噴火災害 1986年伊豆大島 島民離島避難・一時帰島（1万人規模） 1990～1996年雲仙普賢岳 避難勧告、警戒区域の設定 1998年岩手山 ハザードマップ・火山防災ガイドライン 2000年有珠山 避難勧告・警戒区域の設定 2000年三宅島～現在 島民の離島避難・帰島問題 本報告の手法 伊豆大島 雲仙普賢岳 岩手山 有珠山 三宅島 伊豆大島 危機 危機 対応に 対応に 関する 関する 問題点 13 特徴 項 流れ 目 雲仙普賢岳 岩手山 有珠山 三宅島 危 機 管 理 の 雛 形 危機管理 不測の事態の発生に備えて、あらかじめ組織を整 備し、人事の配置を考え、それらに合わせて権限 の配分などを決めておくこと 危 機 事前行動 前兆の発見 事後行動 準備・予防 封じ込め ダメージの防止 平常への復帰 学習 ミトロフ 1977 災害危機管理 前兆の発見 学習 復旧 （平常への復帰） 応急 （ダメージの防止） 予防 準備 FEMA 1999 災害危機管理の４つのフェーズ ①予防 災害が起こらないようにあるいはその被害を少なくするための事前の施策 発生の予知、適切な建築基準、適切な土地利用 ②準備・・・・・ほとんど『危機管理』と同義 災害時の活動によって被害を軽減するための準備をしておくこと 危機が生じたときの対応体制をよく準備して、危機対応能力を高めるため の施策を講じる 防災計画の策定、警戒システム・対策本部・通信システムの整備、 応急対策のための施設・設備・物資の整備、備蓄、応急対策の訓練など ③応急・・・・・・危機管理の最も注目される部分 災害直前と直後の活動 防災計画の発動・対策本部の設置、救命など ④復旧 現状への復旧 ＃学習 火山噴火災害における危機管理 原因 事象 原因⇒事象が段階的で危機的事態 までの前段階事態が知られていれば、 監視によって、事前に事象の生起が 予測でき、予測に基づいて事象の 防止活動、被害軽減活動ができる。 予防 被害 事象の発生に伴い、発生する被害予 測を行い、事前計画とそれらに基づく 施設・設備・物資の整備・備蓄と訓練 にかなりの程度集約される。 計画は既存の諸制度を前提に作成 されるので、制度面の制約が大きい。 事前準備の論点としては、 ①権限②費用負担③外部からの応援 準備 現在の火山噴火災害危機管理は、前兆現象の発見によるところが大 火山噴火災害における危機管理 分析のポイント 科学的可能性情報 科学的判断 防災的判断 科学的判定情報 危機判断 火山活動の 科学的判断の 危機・危険の 推移判断 防災的解釈 認定 （読みかえ） 警報化 避難勧告 警戒区域 科学的説明情報 行政判断 警報の 実施判断 住民判断 住民の 行動判断 事例分析のツール・・・多重遠近法 ①合理的遠近法 ②組織的遠近法 ① ③個人的遠近法 ② ③ 合理的遠近法の基本 組織行動は目的合理性に基づく あらゆる選択肢を考慮し、即時に最適な 選択肢を見出して活動する 完璧な合理性は得られない すでに経験学習によって 個人・組織に蓄えられている 選択肢を呼び起こし 決定しつつ行動する 限界のある合理性に基づく その時点で最適な 選択肢を考慮して 十分よりよい選択肢を選ぶ 合理的な選択肢を用意し、実際に取った手法と比較する 岩手方式を例にすると 岩手山噴火危機における主な対応 1981年以降 観測機器の設置 1996年～ 砂防事業を目的とした最大災害予測図の作成（公表はされず） 1995年9月 火山性微動発生 10月INS「地盤と防災研究会」設立 10月～火山観測体制の強化（東北大・気象庁他） 1998年3月 火山観測情報第1号（火山性地震増加・地殻変動） 4月 臨時火山情報第1号 監視・観測網強化 5月 ＩＮＳ岩手山火山防災検討会発足 「岩手山火山活動対策検討委員会」設置 「関係市町村等連絡会議」設置 6月24日 低周波地震観測・ 臨時火山情報第2号 7月1日 入山規制 7月8日 「岩手山火山災害対策検討委員会」（建設省・岩手県） 防災マップ検討 7月22日「岩手山火山防災マップ～西側で水蒸気爆発編」公表【2週間】 9月3日 M6.1の地震（雫石町北部で震度６弱） 9月10日岩手県・火山対策監設置（4名態勢） 10月8日 「岩手山の火山活動に関する検討会」 10月9日 「岩手山火山防災マップ」公表（東側をいれた全体マップ） 1999年1月21日 県によるテレビ会議システム導入 5月 緊急対策ガイドライン作成 2000年3月23日 「岩手山火山防災ガイドライン」 策定・公表 <斉藤2003抜粋> 1998年岩手山噴火危機 住民 マスコミ 土井コンサル技師 INS 斉藤岩大教授 浜口東北大教授 ６市町村協議会 盛岡市・滝沢村・雫石町 玉石村・松尾村・西根村 予知連・気象庁 県の検討委員会 岩手県 増田県知事 とった措置 火山活動の活発化に伴い、早期に防災関係機 関（行政・専門家他）が立ち上がり、互いに連 携して噴火に備えた。 ハザードマップの早期作成・住民への配布・説 明会の実施・緊急対策ガイドラインの策定 入山規制・防災ハンドマップの作成 火山砂防計画・治山計画の早期作成 監視･観測体制の強化 火山情報の公開 など <斉藤2003抜粋> 1998年岩手山噴火危機の対応の特徴 INS岩手山火山防災検討会の活動 検討会が中心になり、関係機関の連携をはかると ともに、認知センターとしての役割を果たした。 岩手山火山防災マップの早期作成・周知 防災マップを短期間で作成、作業を通じて、各機 関が共通認識をもつとともに説明会を通じて火山に 対する住民の認識を持たせた。 岩手山火山防災ガイドラインの作成 行政機関・専門家の共通認識及び役割分担の明 確化を円滑に進める役割を果たした ヒアリングによる主な注目点 INS岩手山火山防災検討会 活動・連携・顔の見える関係・地域のキーマン ひと 共通認識 噴火が迫っている危機感・連携のための認識 高い即応性・応答性 防災マップ整備などへの時間 対応のための教育 マスコミ・行政など 注目点その１ INS岩手山火山防災検討会 産官学の集まり、ひとと組織を結ぶ関係の存在 ⇔産官学のさまざまなひとの議論の場とをつくること ができた。 ⇔防災関係機関・地元住民間の情報共有・相互信 頼ができた INS「火山防災検討会」の活動 産官学担当者の自由討論・情報交換 地元住民への説明会開催 火山防災に関する勉強会 ⇔人命保護を優先する行政と地元経済・生活を優先 する住民との調和ができた。 注目点その２ ひと・人材 地元の人材 防災業務を受け持つ行政担当者が短期間で移動し、必要な 専門知識を積み重ねられない。また特定の利益を代表してしま う。 ①斉藤岩手大教授 強いリーダーシップ・コーディネーター ②土井地熱エンジニアリング技師長 岩手山をよく知る 浜口東北大学教授 観測班のリーダー・斉藤教授の大学院時代からの知り合い 増田県知事 岩手山防災に意欲的 注目点 その３ 共通認識 噴火が迫っているという危機感の醸成 地元優先の意識 地元に根ざした報道のためのマスコミ教育等 防災マップ・ハンドマップ・ガイドラインなど作 成・協働作業による共通認識・連携 高い地元情報公開率 注目点 その４ 高い即応性 1996年から災害予測図の策定に既に取り掛かって いたこと ⇔国（旧建設省）による23火山の噴火災害避難警戒対策事 業（砂防系） ⇒最大災害を考えた災害予測図（ハザードマップ） ⇒未公表（センサー配布図等を作成） 事前の観測・強化体制 1981以来の東北大学の固定観測 1995年からの東北大学・気象庁による観測強化 1995年11月INS「地盤と防災研究会」設立 火山噴火は1997年11月第7回から 注目点 その５ 対応のための教育・啓蒙 マスコミ・行政向けに対応と同時に教育・勉強 をつづけていること 雲仙・有珠山などからひとを招き、吸収している 点など テレビへの出演・新聞への投稿による社会へ の関心・興味の喚起 危機対応検証の論点 ①科学的情報の一元化 ②２次情報との連結 ③観測体制の強化 ④判断の分離と連携 ⑤都道府県レベルの関与 ⑥学術情報の翻訳機能 （認知センター） ⑦住民への対応 ⑧地元メディアとの関係 ⑨システムの変容 ⑩主体間の関係 ⑪減災コーディネート ⑫社会への喚起システム ⑬予知・警報・実施システムの連携 危機対応検証の論点 その１ 1）科学的情報の一元化 前兆の発見とその検討には、観測データの集約が必要である。 科学的判断のための情報をどのように集約させているか？ ①どこに集約しているのか？ ②その量と内容は？ ③検討は誰が？個人？グループ？ 等 2）２次情報との連結 火山における災害は噴石・火砕流などの直接的な災害のほか、 土石流など２次的な災害の発生も予想される。特に大学機関が中 心となった火山の場合、これらの２次災害の情報（土石流など）の 予測検討は全く別機関が行っており、これら予測機関との情報の リンクが必要となる。 ①リンクしているのか？ ②その量と内容は？ ③検討は誰が？個人？グループ？ 等 危機対応検証の論点 その２ 3）観測体制の強化 初期段階では、行政の判断は気象庁関係の火山情報に限られ、 その質が重要となる。質の向上のためには、１）科学的情報の集 約ならびに２）2次災害情報とのリンクが不可欠であり、それをで きるだけ早くしくみとして確立する必要がある。 ①既存の観測網は？誰が？ ②臨時の観測網は？誰が主体となって？ ③その結果はどのように議論されるのか？評価されるのか？ 4）判断の分離と連携 科学的判断と防災的判断、危機危険の認定、警報化の各段階 を明確に分離させることは、行政の負担を軽くすることになるとと もに、科学的判断が防災判断に影響する可能性を小さくすること ができる。また、分離することで科学的判断の明確性を確保でき、 さらに行政の選択肢を増やすことができる。 ①各段階が分離されているか？されているならどのように分離 されているのか？ ②相互の連携はどのように行われたか？ ③分離と連携のしくみが防災計画に位置づけていたか？ 等 危機対応検証の論点 その３ 5）都道府県レベルの関与 規模が大きくなるにつれ、市町村レベルでは、行政資源、情 報の解釈能力、判断能力、実行能力等いずれにおいても対 応しきれなくなり、思い切った対応をとることができない。対 応の選択肢を広げる意味でも都道府県以上の介入が必要 だが、早すぎても問題点が多い。 ①どの段階で都道府県が介入したのか？その内容は？ ②国レベルの関与はあったのか？あれば、その内容は？ 6）学術情報の翻訳機能 火山に関する情報（学術情報）は高度で専門性が高い。そ こで、社会に対してこれらの内容を翻訳する機能をもった社 会的判断機関を立ち上げる必要がある。 ①翻訳機関はあったか？ ②その内容・体制は？ ③翻訳機関は社会的に、認知センター・評価センターとし て認められたか？ 等 危機対応検証の論点 その４ 7）住民への対応 危機管理・危機対応の主役は住民である。この住民への状 況説明は不可欠である。 ①住民を優先した火山災害の状況の説明がされたか？ ②説明の内容は？ ③誰が行ったのか？ ④住民の反応は？ 8）地元メディアとの関係・全国メディアとの関係 災害情報の伝達にメディアは不可欠であるとともに、メディ アの表記が地元住民・行政への影響も大きく、その対策は必 要である。また、地元メディアは長期化しやすい火山噴火災 害では行政・研究者の応援団として機能する。一方で全国メ ディアはセンセーショナルかつ叙情的、批判的な面をもち、 住民に影響を与える。 ①地元メディアがあるのか＞ ②地元メディアとどのような関係か？ ③地元メディアの影響力は？ ④全国メディアを優先していないか？ 等 危機対応検証の論点 その５ 9）システムの変容 行政は平常時のルーティンのための組織であり、危機対応 時にはシステム変化させ、対応する。 ①平常時の行政システムは？ ②対応時にどのように変化したか？ 等 10）主体間の関係 行政・住民・科学者・マスメディアの関係が危機対応では重 要である。 ①それぞれの主体・中心は誰か？ ②それぞれの関係は？ 等 11）減災コーディネート 10）の主体を減災のために動かすには4者（行政・住民・科 学者・マスメディア）コーディネートする存在が不可欠である。 ①誰がコーディネーターか？いない？ ②その内容は？ 等 危機対応検証の論点 その６ 12）社会への喚起システム 対応を行うには、社会に対して対応を喚起するためのしく みが必要であり、また、喚起のためのメッセージを発信する 必要がある。 ①誰が発信するのか？ ②その内容は？ ③その方法は？ 等 13）予知・警報・実施システムの連結 対応をスムーズに行うためには、書く判断段階（予測から 警報発信、施策の実施、住民行動）の間に連携が必要であ る。 ①だれが行うのか＞ ②どのような形？ 等 対応の検証結果 危機管理から見た科学情報の各段階と判断の関係 科学的判定情報 科学的判断 火山活動の推移 科学的可能性情報 防災的判断 危機判断 警報化 科学的判断の 防災的解釈 （読みかえ） 危機・危険の 認定 避難勧告 警戒区域 有 珠 北大 北海道防災会議 岩 手 予知連 INS検討委員会 大 島 予知連 雲 仙 九大（大田） 科学的説明情報 しなかった しなかった 北大 行政判断 警報の 実施判断 首長・北大 首長 首長 首長 火山噴火災害の比較 2000有珠山噴火 1998岩手山噴火 危機 1986年伊豆大島 1990年雲仙普賢岳 噴 火 頻 度 20～30年間隔 1977年以来 1916年以来 20～30年間隔 19５１年以来 1886年以来 観 測 態 勢 北大有珠山観測 所 東北大学固定観 気象庁大島測候所 測 東京大学地震研究 （気象庁他合同観 所大島観測所 測） 防 災 計 画 火山防災計画を もつ 火山防災計画を 持たない 防 災 マッ プ ハザードマップ・ 非公開（砂防関係 ハザードマップなし 防災マップを作成 のハザードマッ プ） 火山防災計画を もつ 九大島原観測所 気象庁 火山防災計画をも つ ハザードマップなし 2000年有珠山（北海道方式） 科学的情報の一元化 ２次情報との連結 観測体制の強化 判断の分離と連携 都道府県レベルの関与 ⇒ 北海道庁・北海道開発局 学術情報の翻訳機能 （認知センター） ⇒ 北大岡田・宇井教授らの存在 住民への対応 地元メディアとの関係 全国メディアとの関係 ⇒ 北大火山観測所の存在 ⇒ 北大火山観測所の存在 ⇒ 北海道防災会議 北大岡田教授らを位置づけ ⇒ 数度にわたる地元説明会 研究者によるメディア・行政への レクチャー 1997岩手山（岩手方式） 科学的情報の一元化 ２次情報との連結 ⇒ 東北大学・気象庁 岩手工事事務所？？ 観測体制の強化 ⇒ 東北大学観測センター・気象庁 判断の分離と連携 ⇒ 火山活動に関する検討会 ガイドライン北海道防災会議 都道府県レベルの関与 ⇒ 岩手県・岩手工事事務所 学術情報の翻訳機能 （認知センター） ⇒ 斉藤・浜口教授・土井氏らの存在 住民への対応 地元メディアとの関係 全国メディアとの関係 ⇒ 数度にわたる地元説明会 メディア・行政一体となった勉強 会 1986年伊豆大島 科学的情報の一元化 ２次情報との連結 観測体制の強化 判断の分離と連携 都道府県レベルの関与 学術情報の翻訳機能 （認知センター） 住民への対応 地元メディアとの関係 全国メディアとの関係 ⇒東大地震研・気象庁の情報の輻輳・ 複雑化 ⇒早期の観測強化体制 ⇒避難期には社会的発言をできなかっ た。帰島期には十分な準備・検討も なく、個人として社会的判断に踏み 込んだ ⇒避難期の都道府県レベルの介入は 後手に回った。古くからの国とのパ ワー闘争・大島町のみのため情報解 釈能力に問題あり ⇒ 特になかった ⇒ 住民への説明会の未実施 地元メディアが存在しない 1991雲仙普賢岳 科学的情報の一元化 ２次情報との連結 ⇒ 九大島原観測所 一元化は特にされず 観測体制の強化 ⇒ 気象庁・九大島原による観測班 判断の分離と連携 ⇒ とくになし 都道府県レベルの関与 ⇒ 県振興局による若干の介入程度 ほぼ市単独 学術情報の翻訳機能 （認知センター） ⇒ とくになし（大田氏個人） 住民への対応 地元メディアとの関係 全国メディアとの関係 ⇒ とくになし （行政に依存） 地元メディアあり、火砕流あとは 機能 システムの変容・・2000有珠山 状況A 状況B 対応可 ｘ 対応可 ｘ ｘ ｘ 対応可 対応可 ｘ システムの変容・・ 1997岩手山（岩手方式） 状況B‘ 状況A 対応成功 対応可 対応可 ｘ ｘ 不可 ｘ 対応可 対応可 × 対応可 ｘ ｘ クリティカルな経験領域 新しい枠の形成 システムの変容・・ 1986伊豆大島 状況B‘ 状況A 対応成功 対応可 対応可 ｘ 不可 ｘ 対応可 対応可 対応可 ｘ × ｘ ｘ システムの変容・・ 1991雲仙普賢岳 対応枠の拡大 （警戒区域の拡大） 状況A 状況B 対応可 ｘ 対応可 ｘ ｘ ｘ 対応可 対応可 ｘ 減災のための4者の関係 （主体間の関係） 北大グループ 岡田教授・宇井教授 勝井教授・三松氏他 住民 減災の正四面体 2000有珠山 （北海道方式） マスメディア 科学者 北大 行政 減災コーディネート 減災のための4者の関係 （主体間の関係） INS 斉藤教授・浜口教授 土井氏・行政 マスメディア 住民 減災の正四面体 岩手方式 マスメディア 科学者 INS 行政 減災コーディネート 宮崎県 2004 改訂 減災のための4者の関係 （主体間の関係） 伊豆大島 4者４様の動き 減災の動きなし マスメディア 科学者 住民 行政 減災コーディネート 減災のための4者の関係 （主体間の関係） 科学者と行政・メディアにはつながり 雲仙普賢岳 減災へのつながりにならなかった マスメディア 住民 科学者 大田所長 行政 減災コーディネート 宮崎県 2004 改訂 予知・警報・実施システムの連結（連携） ＆社会への喚起システム 予知システム 脅威認知システム 観測 脅威認知 判定 意思決定 予知情報伝達 警報伝達 住民の意思決定 野田 ２０００に付加 2000有珠山（北海道方式） 予知システム 脅威認知システム 観測 脅威認知 北大･予知連 判定 北海道防災会議 北大グループ 岡田教授 宇井教授 意思決定 警報伝達 予知情報伝達 北大グループ 岡田教授 宇井教授 住民の意思決定 野田 ２０００に付加 1997岩手山（岩手方式） 予知システム 脅威認知システム 観測 判定 東北大・予知連 予知情報伝達 INS検討会 ↓ 岩手山 火山活動 対策検討会 ↓ 岩手山の 火山活動に 関する 検討会 脅威認知 意思決定 火山防災検討委員会 警報伝達 INS 検討会 住民の意思決定 野田 ２０００に付加 1986伊豆大島 予知システム 脅威認知システム 観測 脅威認知 予知連 判定 予知連 予知連 意思決定 警報伝達 予知情報伝達 特になし （予知連） 住民の意思決定 野田 ２０００に付加 1991雲仙普賢岳 予知システム 脅威認知システム 観測 脅威認知 とくになし 九大島原 予知連 判定 （個人的には 意思決定 大田所長） 大田所長 警報伝達 予知情報伝達 特になし （行政） 住民の意思決定 野田 ２０００に付加 メディア対応・・・北海道方式 日頃からの地元メディアとのつながり 住民優先の情報提供 マスコミインタビューをことわって、役場で の数回住民説明会を実施。記者も出席させ る形をとった。 全国紙にはセンセーショナルな内容 地元には詳しい内容 メディア対応・・・岩手方式 INSへの参加 （さまざまなプロセスに地元メディアも参加） 住民優先の情報提供 予知連・国・気象庁にさまざまな要望 インターネットなど・・・モグラたたき 地元には詳しい内容 全国紙にはセンセーショナルな内容 メディア対応・・・伊豆大島方式 学者の個人対応 メディアが個人的に学者に取材 予知連の対応 統一見解・・・ある程度会議がまとまった場合 会長コメント・・・会議が集約しなかった場合 地元メディアがない。 全国紙にセンセーショナルな内容 メディア対応・・・雲仙普賢岳方式 学者の個人対応 メディアが個人的に学者に取材 予知連と九大との対応に差 地元メディアとの対話不足 全国紙にはセンセーショナルな内容 北海道方式 岩手方式 伊豆大島 雲仙普賢岳 減災 北大グループ（火 コーディ 山学者の集まり） ネート INS（工学者・火山 学者・コンサル等 の協働） なし なし 社会へ の喚起 システ ム 予知～警報まで 全体を北大グ ループが管理 分業（社会部分を INS） 残りを予知連等 なし なし （大田所長） システ ム変容 対応範囲内 対応範囲の拡大 （復旧時に対応範 囲の拡大） 対応範囲の部 分的拡大 未対応 （対応範囲の 拡大） メディア 対応 地元最優先 （事前関係・地元 説明会優先） なされず （都による完全 管理・住民は無 関係） なされず （太田氏と地 元メディアの 個人的関係） 地元最優先 （勉強会・レク チャー・もぐらたた き） 結論 ＆ 今後の課題 対応の特徴が浮き彫りにできたとともに、共 通点も抽出できた。 →使える可能性がある ただし、２００４年浅間山に同様の手法を適用しているが、 内容が少なく、十分な評価ができていない。 海外の噴火事例について、現在の項目を当 てはめるとともに、手法の適用を行う。 危機管理の雛形の提案を行う。
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