先進技術の社会影響評価（テクノロジーアセスメント） 手法の開発と社会への定着 2008年3月11日 科学技術と社会の相互作用 第1回シンポジウム 東京大学公共政策大学院 客員教授 （財）電力中央研究所 研究参事（兼務） 鈴木達治郎 [email protected] 背景 • 先進技術の社会影響評価（ＴＡ）に対するニーズの高ま り – （例）ナノテクノロジー、生命工学、ロボット • 海外 – 米国ではＯＴＡ（議会技術評価局）が廃止されたが、再びＴＡ の必要性が議論されている – 欧州では様々な手法が開発されている. • 国内 – イノベーション２５を強力に推進中。 – 第三期科学技術基本計画でもＥＬＳＩ（＊）の研究の必要性が明 記 （＊）ELSI=Ethical, Legal, and Social Issues（倫理・法・社会的課題） 研究の必要性 • ＴＡの手法自体の問題点 – 「安全面環境面からのリスク評価」といった限定的評価が主流 – 「リスク」「便益」両方のバランスが保てないと技術の適正な社会 導入は困難。 – 不連続的な技術発展に対応できない。 • 包括的ＴＡが政策支援手法として制度化されることも無 かった。 – 行政府や国会の意思決定プロセスに組み込まれてこなかった。 – 特定の価値観に左右されないＴＡを担保する仕組の不在 • 組織全体としての独立性の必要性 • 同時に、各ステークホルダーの関与も必要 新たな包括的ＴＡ手法の開発と制度化のための分析・研究が必要。 目的 • ２１世紀型の先進技術に適した新しいＴＡの手法を開発 する. – 研究開発段階からのＴＡ手法 – 技術の革新的発展に起因する社会影響の不確実性に対応できるＴ Ａ（不連続な影響と幅広い社会影響） – 社会の価値観の多様化に対応できるＴＡ手法 • それを社会に定着させるための制度論的提言を行う. – 縦割りの既存の規制や行政システムへの接続を考える. – 企業、業界等、民間レベルでも利用可能なＴＡを構築する. – 国際的連携のもとにＴＡを進める. 構想 （１）我が国に於ける技術 に関する断片的評価の実 態に関する歴史的分析 我が国に包括的ＴＡが 根付くために制度に課 される条件の提供 （２）新しいTA 枠組みの構築 実践のための 枠組提供 （３）ナノテクノロ ジーを対象とした TAの実践 （２）の枠組を実装す る際の留意点の抽出 （４）包括的ＴＡの制度構築や 運用に関わる具体的提言 （１）～（３）は対応する各グループが、（４）は全グループが研究を遂行する。 代表・エネルギー法制度 城山英明 研究組織 体制 医療法制度 畑中綾子 食品法制度 松尾真紀子 行政法制度設計 山本隆司 海外TA調査 吉澤剛 環境法制度・環境影響評価制度との比較 増沢陽子 助 言 海外アドバイザ リー・ボード Michael Rogers, Arie Rip, Christopher Hill, Philip Vergragt 代表・科学技術政策 鈴木達治郎 助 言 合意形成 松浦正浩 技術の多元 的影響分析 湊隆幸 市民 上田昌文 代表 鈴木達治郎 技術経済 鎗目雅 事務局 中川善典 法制度 城山英明 相互に 情報提供 （１）法・制度 グループ リスク評価 黒田光太郎 倫理 神里彩子 適宜参画 技術経営 青島矢一 技術倫理 黒田光太郎・ 神里彩子 問題構造化 中川善典・ 城山英明 （２）TA手法開 発グループ （０）多領域プロジェクト グループ 適宜参画 ナノテク技術担当 竹村誠洋 （３）ナノテクのTA 実践グループ コミュニケーション 土屋智子 INSNをはじめとする ナノテクＴＡに関する 海外組織 情報提供 代表 竹村誠洋 医療診断技術 宮原裕二・馬場嘉信・内田義之 エネルギー貯蔵・転換技術 鈴木達治郎・宮坂講治 市民・消費者 上田昌文（代表）、吉澤剛、大石美奈子 食品加工・生産技術 立川雅司・高橋祐一郎 パネル運営 中川善典・松浦正浩 リスク 市原学 項目（１） 技術の断片的評価の実態に関する歴史的分析 （１）ある技術に関する対立しあう諸価値を断片的に 扱った結果、どのような不利益が生じてきたのか？ – 例１：原子力 （原子力製鉄、燃料サイクル） – 例２：食品技術（遺伝子組み換え食品、照射食品、機能性食品、有機食品） – 例３：先進医療技術 （プライバシー、EBM）、医療倫理（bio-ethics) （２）我が国では欧米と比較してなぜ包括的なTAが政策 決定過程の中に根付かなかったのか？ – ７０年代：包括的ＴＡ – ９０年代：議会ＴＡ （３）海外調査 – 包括的TAがどの様なかたちで関係する諸制度（リスク評価、研究開発支援）と 連関してきたのか？ – 民間では、TAやその一部の活動がどの程度担われているか？ （４）（１）～（３）を踏まえて、日本にTAを根付かせ るための条件は何かを解明。 項目（２） 新しいＴＡ枠組の構築 • ２１世紀型のＴＡに求められる課題 – 価値観の多様化への対処 – 多様な応用分野における革新的な技術の不確実な社会影響の把握 • 問題構造化アプローチのＴＡへの適用 – 技術の専門家から一般市民に至る多様なアクターを対象にして、段階的 かつ柔軟に対応できる。 – 各アクターの認識を出発点にして、全体としての問題定式化を形式的に 行うことで、多様な価値観や不確実な社会影響を把握できる. – 認識の可視化により、アクター間のコミュニケーション（専門家vs.市民、 専門家vs.専門家…）や連携を促進する有用なツールとなる。 • 海外の最新ＴＡ手法と日本への適用可能性の検討 – シナリオアプローチ、市民参加手法、Artistic TA etc. 項目（３）ナノテクを対象としたＴＡの実践 • – – – • – – （２）対象技術の諸専門家を選定 （３）対象技術の諸専門家各々の認知マップを作成 （文献調査、インタビュー調査） 社会的ニーズがあり（Global Sustainability等の観点で）、社会に普及 する可能性が高い。 応用分野が比較的明瞭。 比較的近い将来に商品化。 （４）対象技術の諸専門家パネルを実施 （相互認識の把握と変容の促進） 特徴 – • （A)医療診断技術 （B）エネルギー貯蔵・転換技術 （C）食品加工・生産技術 選定理由 – • （１）対象技術を選定 対象分野 様々なアクターの関与するパネルを設置 した実践的活動。 （５）対象技術の諸専門家の諸認知マップを整理 （類似点・相違点を分析、諸マップを類型化） アウトプット – 制度化に向け留意点を抽出 （６）対象技術専門家・社会科学等専門家・市民・各種アクターのパネルを実施 （多様な視点の追加、潜在的課題とオプションの創出、課題優先度の議論） （７）対象技術 に関する提言 （８）各アクターの連 携のあり方を検討 （９）市民中心のパネル実施 （本プロジェクトの対象外、他プロジェ クトとの連携？） （１０） （項目４）の研究への知見提供 項目（４） • 社会に定着させるための提言 項目（１）～（３）を踏まえ、新しいＴＡ枠組を、既存の技術関係法制度に組み込むため の提言を行う。より具体的には、 • （ア）社会意思決定に組み込むための提言 – 「政府による包括的TA」を「個別の政府のリスク規制や研究開発支援評価制度 等」にどのように接続するか？その際、対象技術をどう選ぶか？ – 「政府によるTA」と「技術者あるいは専門家による自主的TA」の分業・相互関係 をどう設計するか？ – 包括的TAを関係者間の連携のマネジメントにいかに繋げていけるのか？ • （イ）ＴＡ制度の枠組みと、それを支える社会基盤整備への提言 – TAの実施主体は誰か？（企業、NPO、専門家団体迄の広がりの中で） – 財源や人材育成はどうするのか？ – 連携を維持しながらTAの独立性を保つために何が必要か？ Technology Assessment（TA)：定義と起源(1) • SST (Super Sonic Transport）論争（‘60－’70） – 経済、環境影響、外交、技術の総合評価 – 行政府が諮問機関（NAS)報告書を歪曲報告 • 利害関係者からの圧力、行政府の意向 • マスコミがリーク、議会が無力さを痛感。 →米国はキャンセル、英仏「コンコルド」商業化 • 「評価プロセスの中で、絶対的に欠けていたもの、それ は客観的で、権威があり、事実情報を集め、市民や依頼 者に対し、その事実を伝え、代替案とその意味について、 あらゆる圧力から守られつつ、報復の恐れを持たずに、 提示できる専門機関であった。」 (Edward Wenk, “Technology Assessment in Public Policy,1972) Technology Assessment(TA)：定義と起源(2) • 1966 E.Daddalio議員報告 – 「科学技術が社会に与える影響について『事前警告』を与える機能が必 要」 – 67年、議会に技術評価局（OTA）設立を提案 • TAの定義: 「事前警告」と「可能性提示」 “..identifying the potentials of applied research and technology and promoting ways and means to accomplish their transfer into practical use, and identifying the undesirable by-products and side-effects of such applied research and technology…in order that appropriate steps may be taken to eliminate or minimize them…” (OTA Bill introduced by E. Daddalio, 1967) TAの概念：いわゆる「技術」「評価」ではない • 評価の対象は技術自体ではなくその社会的影響 • したがって評価は基本的に政治プロセス • 技術専門家だけでは不十分：学際的アプローチが必 要 • 不確実性を考慮に入れた評価手法の確立 • 政策提言ではなく、意思決定を支援するための選択 肢の提示とその比較が成果 OTA報告書(例) Technology Assessment in Business and Government (1977) 出所：http://www.wws.princeton.edu/~ota/ OTA報告書(例) Nuclear Power in an Age of Uncertainty (1984) 出所：http://www.wws.princeton.edu/~ota/ OTA報告書（例） Ballistic Missile Defense Technologies （1985) 出所：http://www.wws.princeton.edu/~ota/ OTA報告書(例) Making Things Better: Competing in Manufacturing （1990) 出所：http://www.wws.princeton.edu/~ota/ OTA報告書(例) Studies of the Environmental Costs of Electricity (1994) 出所：http://www.wws.princeton.edu/~ota/ 技術評価（TA）の変遷 • 1970年代：事前評価 • • • 特定技術の社会への影響を（導入以前に）評価 悪影響の排除または最小化に重点 1980年代：建設的技術評価 • • • 技術導入以前の開発段階での評価 技術開発のもたらす利益の最大化に重点 1990年代：参加型技術評価 • • 技術評価に非専門家の意見を導入 技術と社会の関係を広く捉える TA専門機関：欧州 • 80年代(下表)，90年代にはEU諸国の大半とスイス，チェコ、オースト リア等も設置．議会又は行政府に属する。EUROPTA, EPTA, TAMIな どのネットワーク組織も発足。 名称/国 設立 スタッフ 予算(1997年[$]) OPECST(フランス) 1983 11 90万 TEKNOLOGIRÅDET(デンマーク) 1986 7 160万 RATHENAU研究所(オランダ) 1986 11 190万 STOA(EU) 1987 6 80万 POST(イギリス) 1989 4 40万 TAB(ドイツ) 1989 9 200万 諸外国の国家生命倫理委員会(2004年現在) イギリス 委員会名 設置形式 メンバー 構成 Nuffield 生 命 倫 理 評 議 会 (1991) 民間公益法人 科学,医学,哲学,法などの 関連領域についての専門 家15名ほど スタッフ 専従スタッフ6人 予算 約￡3万～4万/年 産物様式 テーマ フランス 生命・保健科学のための 国家倫理諮問委員会 (1983) アメリカ 韓国 大統領生命倫理審議会 国家生命倫理審議委員会 (2001) (2005) 独立諮問機関(政令) 大統領諮問機関 哲学・精神分野から,倫 科学,医学,法学,政治学,哲 問題に関心をもつ者から, 学,神学その他人文・、 研究分野から,計39名(政 会 科 学 系 か ら 最 大 18 名 令) (大統領令) 専従スタッフ6名 専従スタッフ16名 ― 法定委員会 関係省庁長官,生命医科 学・産業界,宗教,哲学,倫 理学,社会科学,法曹,市民 団体,女性学から,計16～ 21名(法律) ― $300万/年 ― ― 報告書作成 見解/報告書の作成 報告書作成 遺伝子スクリーニング、ヒト 生殖補助医療、着床前診断、 クローン技術、幹細胞、人間 余剰胚を用いた研究の種類と 異種移植、精神異常と遺伝学、 顔面の複合組織異種移植、同 形質向上のためのバイオテク 対象およびその範囲、体細胞 発展途上国での臨床研究、幹 意、麻薬中毒、不妊手術、老 ロジーの利用、バイオテクノ 核移植研究の種類と対象およ 細胞治療、DNA特許、遺伝子 先天性障害と損害、異種移植、 ジーと公益、臓器移植、人体 びその範囲、遺伝子治療の対 組み換え作物、薬理遺伝学、 死、人工妊娠中絶、生命医学 所有権、研究倫理、薬物と子 象、その他審議委員長が付議 物実験など 研究における南北問題など もと行動のコントロール、な する事項 新しい概念の登場（21世紀におけるTA？） 古典的TA 新しいTA 科学の支配的役割 研究者と利用者の等しい役割（対 TAの可能性に高い期待 TAに控えめな期待 TAは単独の組織でおこなう TAのための複数のプラットフォー 問題定義にあまり注意せず 問題定義によく注意を払う 技術的解決策に焦点 可能な解決策を組み合わせる TAの成果：研究報告 TAの成果：研究と議論 TA情報の道具的利用 TA情報の概念的利用 TAの結果は意思決定に編入する TAは意思決定への触媒として 自律的なものとしての技術 人の創造物としての技術 Smits, Leyten & Hertog (1995), Remmen (1995) TAの定義（研究グループ暫定案） • テクノロジーアセスメント（TA）とは、従来の研究 開発・イノベーションシステムや法制度に準拠する ことが困難な新興技術（先進技術）に対し、その技 術発展の早い段階で将来の様々な社会的影響を探る ことで、技術や社会のあり方についての問題定義や 意思決定を支援する制度や活動を指す。 専門性重視 技術発展の早い段階から関係 者間の積極的な対話や連携を 図り、将来の技術や社会の 様々なあり方を描くこと 討議指向 意思決定や問題解決に必要な 情報を提供するため、専門的な 知識に基づき将来技術の社会 影響を予測すること 決定指向 幅広い関係者や市民による社 会的学習を促進しながら、将来 の技術や社会における問題を 定義すること 社会性重視 多様なアクターの参画による開 かれた場で討議を行い、明示的 なプロセスに従って実用的な技 術戦略を形成すること 専門性重視 古典的TA 予測 非公式TA OTA 戦略形成 構築的TA 論争指向 戦略的TA NOTA エンゲージメント 参加型TA マネジメント 対話的TA Rathenau Institute 学習 決定指向 DBT 公共的TA 社会性重視 アカウンタビリティ 意思決定支援 日本におけるTAの歴史分析（１） 献 • 年代別 – – – – 1970年代 1980年代 1990年代 2000年代 収集した文 40件 9件 2件 1件 • 話題別 – 海外のＴＡ活動 – 日本のＴＡ活動 • 導入の経緯 • 活動の実態 • 定着の条件（と当時考えられていた事柄） • 衰退の原因（現時点から振り返って） • 果たした役割（現時点から振り返って） – 特定の技術を題材としたTA実践報告 – TAの様々な手法紹介 特定の技術を題材としたTA実践報告 分散技術 を対象 技術の社会 影響を評価 技術自体 を評価 巨大技術 を対象 プ自社安自金安性 ラ尊会心然銭全能 イ心福 環的性・ バ 祉 境コ 効 果 シ のス ー 負ト 荷 • プラスチック 合成紙 自動車輸送 革新的機能繊維 農薬 溶剤染色技術 防錆技術 硫黄塗装技術 海洋牧場 メタノールの大規模利用 石炭転換用圧力容器の溶接 原子力製鉄 超大型海洋構造物 超音速旅客機 技術の性能や安全性に特化した評価をTA と称しているケースも散見。 • 想定される負の効果への対応策はかなり 陳腐なものが多い。 日本で制度としてTAが根付かなかった理由 「もんじゅ」 の事故 原子力船「むつ」 の失敗 一部の国会議員 によるTA機関の 必要性認識 科学技術会議で原子力・海 洋・宇宙技術等の研究開発 基本計画の立案・研究費配 分における技術評価の活用 科学技術会議 の生命倫理委 員会での活動 科技庁は他省庁の管 轄技術を題材とした TAの実施に難色 環境影響評価 法の成立 ？ 我が国でTAは行わ れているという認識 の普及 科技庁内のTA局 設置が実現せず 行政改革 「科学技術評価会議」（仮） を国会に置こうとする議員連盟 「科学技術と政策の会」の設立 会の 解散 ？ ？ 公害問題の沈静化 ８０年代の動き ９０年代の動き 我が国では公害 対策手段としてTA が期待された ステークホルダーの 利害調整機能の欠如 原子力局から 計画局への圧力 環境関連法整備への 抵抗勢力の存在 TA専門機関が 設置されず 一部政治家の「ＴＡ＝科技庁の 仕事」という認識 ７０年代の動き 行政機構の 縦割り TAは民間が 行うものだと いう認識 ＴＡの目的や顧客 の曖昧さ TA自体の TA結果を国の意思 必要性が認識されず 決定に反映させる ニーズが無かった 各省庁での実験的TAが 政策に結びつかず 定量的手法の不在 試験的ＴＡによる顕著 な成果の欠如 多領域専門家の関与の欠如 他省庁との 連携の不足 28 新たなTA手法として：認知マップによる問題構造化の例 （バイオチップの社会影響に関する、ある専門家の認知マップ） (12) 再生医療の 可能性の増大 (14) 極少数しか 活動していない 細胞中の分子 の計測が可能に (11) 細胞増殖の 足場としての利用 (2) DNA検 出用CCD チップの開 (1) ナノ構造製 発 作技術開発 (13) カンチレ バーによる１ 分子計測が 可能に (16) １分子解析 装置の開発 (17) １分子DNA解 析システムの開発 (18) 個々人のゲノム 情報に基づいた高 精度診断の実現 (15) DNA ハンドリン グデバイス の開発 (5) μTASにより少量の血液からの各種遺伝 子・蛋白質・糖鎖の高速検出が可能に (6) μTASによる安価・高速・高精度の遺 伝子・蛋白質・糖鎖の診断が可能に (7) 遺伝性疾患の原因遺 伝子の安価・高速・簡易・ 正確な検出が可能に (19) 遺伝子検 査の普及 (20) 予防医 療にも保険 適用される ような制度 変更 (21) 遺伝子 異常保持者 への告知問 (23) 予期される 題の発生 (22) 本人の意 病気の予防を講 図しない形で じる人の増加 の情報利用の 発生 (24) 遺伝 子差別の 発生 (3) マイクロチャ (4) 遺伝子用 ンネルアレイ形 PCRマイクロ 成技術の開発 チャンバーや蛍 光による蛋白質 の高感度計測 技術開発 (25) プライバ シーの侵害の 発生 (8) 遺伝子情報 をもとに患者毎 に効果的薬品を 選択的投与する ことが普及 (26) 製薬会 社の売り上げ 減少 (9) 遺伝子情 報をもとに患者 毎に副作用を 避けた薬品を 投与すること が普及 (31) 健康寿命の 延長 (32) 少子高齢化時 代における労働力不 足の緩和への貢献 (45) 援助の実施 (48) 途上国 の疾病軽減 への寄与 (44) 低コストで途上国 の疾病予防に大きな効 果を得ることが可能に (10) 各種バイオマー カー（疾病原因遺伝子 の異変／蛋白質／糖） を安価・高速・高性能で 調べることが可能に (40) 病院から在 宅患者の健康状 態把握が可能に (41) 在宅診 断の進展 (27) 製薬会社に とって副作用の責 任を回避するメ リット (28) 国民の福 祉水準の向上 (29) 予防医療 の普及 (47) 温暖化による日 本への新たな病原体 流入時の対処準備 (46) 国際的なコスト 負担の制度枠組み (38) 病気の早期 発見が可能に (30) 病人の減少 (34) 医療費減 少への貢献 (33) 医療費増 加への寄与 (49) 途上国 の貧困削減 への寄与 (43) チップ情 報の通信シス テム整備 (42) 個々人の 病気に対する 注意が喚起 (39) 頻繁な 診断受診の 普及 (35) 国家財政健 全化への貢献 (36) 差し引きで 医療費の増大 (37) 国家財政 悪化への寄与 年次計画 H19.4 H20.4 H21.4 H22.4 （１）ＴＡの歴史分析 24ヶ月 （２）ＴＡ枠組の構築 24ヶ月 （３）ナノテクＴＡ実践 H23.4 H24.4 36ヶ月 （４）制度論的提言 18ヶ月 ★ 国際ＷＳ（歴史 分析とＴＡ理論 枠組みの議論） ★ 国際ＷＳ（ナノテ クのＴＡと制度化 のあり方の議論） ☆ 国際シンポ（成果の 取りまとめと提言）
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