Reunión de Análisis del Informe del Resultado de la Fiscalización

Mensaje del CPC. Juan M. Portal
Auditor Superior de la Federación
20 de marzo de 2015, México D.F.
Reunión de Análisis del Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública
2013
Función Gobierno
Para la Auditoría Superior de la Federación es un privilegio poder compartir este espacio con los integrantes de la
Comisión de Vigilancia de la ASF, a fin de intercambiar puntos de vista respecto al contenido del Informe del Resultado de
la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2013.
Como lo habrán podido constatar a través de la lectura de nuestro informe, el principal servicio que la institución rinde a los
legisladores es proporcionarles información independiente y objetiva, para sus respectivas agendas legislativas.
Este servicio que ofrecemos, bajo un compromiso de profesionalismo, honestidad y calidad, se inscribe en un contexto en
el que se vuelven propicias las tomas de posición partidista y política que tienen su propia lógica y fines, espacios en los
que, como órgano técnico de la Cámara de Diputados, nos está vedado incursionar.
Es natural que dentro de esta dinámica, y de una manera coyuntural, se involucre la actuación de la ASF como si fuera un
elemento central en el debate, y bien, en ocasiones tanto se le tacha de omisa en su labor, como se considera que se
extralimita en el uso de sus facultades.
Estos razonamientos, mutuamente excluyentes, ilustran la dificultad que entraña mantener por separado los ámbitos
técnico y político de la fiscalización. Sin embargo, esperamos que en estas sesiones de trabajo prevalezca la visión de que
los problemas vinculados con la gestión gubernamental no son asuntos de partidos, sino de Estado.
Asimismo, es relevante distinguir que muchas de las observaciones derivadas de la fiscalización que se repiten año tras
año, reflejan la existencia de problemas estructurales, de incentivos y del andamiaje legal que rige la actuación de los
servidores públicos. Es en este ámbito en donde deben de fortalecerse la sinergia de la ASF con la Comisión de Vigilancia
y la Cámara de Diputados.
Por ello, en nuestro Informe General incluimos una sección con propuestas puntuales de 65 reformas a distintos
ordenamientos legales; esto, con el fin de coadyuvar a una mejor gestión de los entes auditados y alcanzar un nivel
superior de transparencia y rendición de cuentas.
Dichas sugerencias tienen como objetivo colaborar con los integrantes del Congreso, en vistas a que, tomando en cuenta
este insumo, se pueda generar una agenda legislativa más amplia.
Deseo, asimismo, agradecer el apoyo de diversos integrantes de esta Comisión, así como el respeto y la confianza que
mostraron por los resultados y la labor de la ASF, al haberla colocado como el eje del Sistema Nacional Anticorrupción, que
fue objeto de debate durante los últimos meses.
1
Desde mi perspectiva, el valor de este proyecto reformista es que se reconoce explícitamente que el fenómeno de la
corrupción es sistémico, y como tal, debe ser enfrentado con soluciones de la misma naturaleza.
Quiero reiterar que el éxito de la rendición de cuentas en nuestro país radica en la necesidad de avanzar en la
consolidación del Sistema Nacional de Fiscalización.
Está concebido a partir de distintos mecanismos de coordinación, intercambio de información y ejecución de acciones
conjuntas entre las instituciones fiscalizadoras y los órganos internos de control de los entes auditados.
Por ello, esperamos que los vínculos de la ASF con la Secretaría de la Función Pública se vean reafirmados en esta nueva
etapa de sus labores.
Requerimos que este sistema trascienda la acción de constituirse en un mero marco teórico o normativo; es necesario que
se convierta en un elemento constitutivo de la programación y planeación de auditorías, así como de la atención conjunta y
coordinada de distintas instituciones a un problema específico.
El Sistema Nacional de Fiscalización, en construcción y operación parcial desde hace cinco años, debe ser parte, a nuestro
parecer, del Sistema Nacional Anticorrupción, como un subsistema cuyos insumos resultan de un gran valor para la
contención y la disuasión de actos irregulares. Este aporte simplemente no puede ser omitido en el diseño de una
estrategia de mayor alcance.
***********************************
Pues bien, entrando a la materia de esta primera reunión de análisis, vale la pena mencionar que la finalidad del grupo
funcional Gobierno se divide en dos grandes rubros:
•
el primero, concerniente a las funciones propias de gobierno, integradas por los temas de seguridad pública;
procuración e impartición de justicia; gestión pública; protección civil; política migratoria, y derechos humanos, y
•
el segundo, correspondiente al ámbito hacendario, que incluye los temas de ingreso, egreso y déficit
presupuestario; la deuda; los gastos fiscales; la regulación y supervisión del sistema financiero; la calidad del
gasto, y los pasivos contingentes.
La función gobierno junto con la función hacendaria tienen como objetivo consolidar a las instituciones que den cauce a la
convivencia y a la cooperación social dentro del marco del estado de derecho y con la responsabilidad del ciudadano de
contribuir al gasto público para lograr un país de instituciones que generen un gobierno al servicio de la sociedad.
Por su parte, las acciones del Estado en materia hacendaria tienen como finalidad institucionalizar la responsabilidad de los
ciudadanos de contribuir al financiamiento de los gastos públicos de una manera proporcional y equitativa como lo
establece el Artículo 31 Constitucional, así como la del gobierno, que consiste en ejercer esos recursos con la mayor
probidad y eficacia posible para elevar la calidad y cantidad de los bienes y servicios bajo la responsabilidad del Estado.
Así, el objetivo de esta reunión es analizar las 128 auditorías al Grupo Funcional Gobierno incluidas en el Informe del
Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2013, y que se refieren a la Función Hacendaria y Otras
Funciones de Gobierno, que implicó la fiscalización de 50 entes públicos.
Las cifras reflejan que se formularon 454 observaciones, que generaron 739 acciones: 351 recomendaciones; 173
recomendaciones al desempeño; 11 solicitudes de aclaración; 8 promociones del ejercicio de la facultad de comprobación
fiscal; 133 promociones de responsabilidad administrativa sancionatoria, y 63 pliegos de observaciones.
2
Con el propósito de aportar una visión integral de la gestión gubernamental se identificó que existen riesgos estratégicos
que afectan, de manera transversal, al funcionamiento del aparato gubernamental.
El panorama de las finanzas públicas se vincula al área clave identificada como “Cultura administrativa basada en la
gestión de riesgos y cumplimiento de objetivos”.
De manera específica, entre 2012 y 2013, el saldo histórico de los requerimientos financieros del sector público, que es el
indicador más amplio de la deuda, se incrementó de 36.4% a 38.9% del PIB (de 5.8 billones de pesos a 6.49 billones de
pesos), y en 2014 llegó a 41.8% (7.4 billones de pesos).
Debido al progresivo aumento de dicho saldo, la ASF ha propuesto que se midan indicadores de sostenibilidad de la
deuda, con el propósito de apoyar el cumplimiento de las obligaciones financieras en un marco de estabilidad.
A su vez, en lo referente al gasto del sector público presupuestario, en 2013, el gasto neto total ejercido ascendió a 4.2
billones de pesos.
De esa cifra se estimó que el 77.5% (3.2 billones de pesos) fue de naturaleza inercial e incremental, como consecuencia de
actos jurídicos contractuales, ordenamientos legales y compromisos u obligaciones de pago por servicios personales,
pensiones, subsidios, participaciones fiscales y el costo financiero de la deuda, principalmente.
Además, durante el cuarto trimestre de 2013 la Secretaría de Hacienda y Crédito Público mediante el Ramo General 23,
operó un monto de 208 mil millones de pesos por concepto de ampliaciones presupuestarias para los ramos y entidades de
la administración pública federal, y solo en diciembre aplicó el 93.6% de este total.
Esta situación incluye el subejercicio de recursos que fueron reasignados, la autorización de ingresos excedentes y
transferencias entre rubros de gasto y programas, pero por el limitado tiempo en el que se ejerce este gasto, se
compromete su eficacia, eficiencia y rendición de cuentas.
Lo anterior, justifica la necesidad de mejorar la normativa y los mecanismos dirigidos a racionalizar la gestión de las
disponibilidades presupuestarias al cierre del ejercicio fiscal, con el propósito de que se cumplan los principios del
presupuesto basado en resultados y del Sistema de Evaluación del Desempeño para lograr los objetivos de los programas
aprobados en el presupuesto de egresos.
Asimismo, a fin de fortalecer la gestión de los riesgos principales que enfrentan las finanzas públicas, se podría evaluar la
inclusión del balance estructural en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, para que las finanzas
mantengan una ruta estable y sostenible.
Los resultados de las auditorías practicadas en materia de finanzas y deuda pública federal, proporcionaron elementos que
permitieron sugerir mejoras a esta ley, con el objetivo de que el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, INEGI, realice
y publique mediciones del producto interno bruto potencial y de indicadores sobre la sostenibilidad fiscal en el marco de su
autonomía técnica y de gestión.
La importancia de lo anterior, es que la ley determine que los indicadores publicados por el INEGI sirvan al Legislativo y al
Ejecutivo para definir la meta anual del balance presupuestario, de los requerimientos financieros del sector público y del
límite anual de endeudamiento, en un nivel que asegure la sostenibilidad de las finanzas y de la deuda pública federal a
mediano plazo.
Adicionar estos aspectos a la ley, tiene el objetivo de dar certeza a la capacidad financiera del gobierno federal para
impulsar el desarrollo nacional y cumplir con sus compromisos financieros actuales y previsibles, además de responder a
las fluctuaciones de la economía causadas por factores internos y externos que trastocan la posición fiscal.
3
A manera de complemento, se sugiere establecer en dicha ley la evaluación de los riesgos a mediano y largo plazos para
las finanzas y la deuda pública federal, además de mejorar la regulación y la gestión de las contingencias y de los
instrumentos para hacerles frente, como los fondos de estabilización, las coberturas de los ingresos petroleros y los
sistemas pensionarios.
Con estas posibles reformas a la ley, se fortalecería institucionalmente la disciplina, prudencia y responsabilidad en la
política fiscal y de deuda pública, lo que contribuiría a un entorno de confianza, certidumbre y estabilidad económica.
En lo que concierne a la deuda pública subnacional, al cierre de 2013, la deuda de las entidades federativas y municipios
registrada en la SHCP ascendió a 482 mil millones de pesos, saldo acumulado superior en 48 mil millones de pesos, 8.8%
real respecto de 2012.
Destacaron los estados de Chihuahua y Oaxaca, con un incremento real anual de 75.8% (18 mil millones de pesos y 4 mil
millones de pesos, respectivamente), Morelos con el 58.8% (mil 782 millones de pesos) y Baja California Sur con el 44.2%
(796 millones de pesos).
Al respecto, la ASF estimó que la presión financiera del servicio de esta deuda como porcentaje de los ingresos
federalizados susceptibles de ser destinados a su pago en Coahuila, Chihuahua, Distrito Federal, Nayarit, Nuevo León,
Quintana Roo, Sonora, Veracruz y Zacatecas, fue mayor que el promedio nacional de 9.5%.
En razón de lo anterior, se considera prioritario la conclusión e implementación del nuevo marco jurídico y los mecanismos
para regular la deuda pública local, así como el registro transparente de todas las obligaciones financieras y de los pasivos
de las entidades federativas y municipios, además de establecer un sólido marco institucional de responsabilidad y
disciplina para el manejo de sus finanzas y de la deuda pública.
**************************
Pasando a otros temas, la ASF identificó que en el ambiente en el que se desarrollan las actividades de algunos entes
públicos, vinculados con la función gobierno, se originan riesgos de rendición de cuentas y transparencia, ya que la
información pública que se genera no es suficiente ni pertinente para una toma objetiva de decisiones ni para un adecuado
escrutinio de distintos actores sociales interesados.
Asimismo, se determinaron riesgos de operación con deficiencias generalizadas en la implementación de las políticas de
gobierno y, en consecuencia, en el uso general de los recursos públicos y su impacto social.
En cuantos a los riesgos de rendición de cuentas y transparencia, me gustaría mencionar el caso del Fondo Nacional de
Infraestructura (FONADIN), que constituye el vehículo de coordinación del Gobierno de México para el desarrollo de
infraestructura en los sectores de comunicaciones, transporte, agua, medio ambiente y turismo, con impacto social o
rentabilidad económica, en los que participe el sector privado.
En particular, la ASF solicitó a Banobras, fiduciario del fondo, una proyección de flujo de efectivo por el periodo de 2014 a
2033, que permita cubrir sus pasivos a su vencimiento, siendo 2033 el año del último vencimiento de su deuda.
Al respecto, el organismo proporcionó un esquema financiero con un nivel incompleto y muy agregado de sus ingresos y
gastos que no permitió su adecuado análisis.
Ante ello, la ASF elaboró una proyección sobre la viabilidad financiera del FONADIN por dicho periodo, para lo cual se
consideró la tendencia registrada en sus ingresos y egresos durante el periodo 2008-2013, los compromisos del
4
fideicomiso vigentes al cierre del 2013, los últimos índices de inflación y tasas de interés así como el valor que la UDI
tendría en el tiempo.
De la proyección realizada, resultó que los ingresos y egresos ascenderían a 750 mil millones de pesos y 938 mil millones
de pesos, respectivamente, de lo cual se concluye que, en el periodo 2014-2033, el FONANDIN registrará un déficit
acumulado de 188 mil millones de pesos, ello sin recurrir a la contratación adicional de financiamientos.
Destaca también que en el Programa Nacional de Infraestructura 2014-2018, se consideró una participación del FONADIN
con inversiones de hasta 66 mil millones de pesos, lo cual incrementará aún más las presiones del fideicomiso para
financiarlas con las implicaciones que ello conlleva.
Con base en lo descrito, se vislumbra el riesgo de una insuficiente capacidad financiera del FONADIN para:
• solventar sus compromisos actuales de otorgamiento de apoyos recuperables y a fondo perdido;
• continuar cubriendo erogaciones a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes para la construcción de
tramos carreteros que se encuentran en proceso;
• cubrir gastos de conservación de los que actualmente tiene concesionados, y de manera más relevante;
• hacer frente a su deuda de 201 mil millones de pesos al cierre de 2013, la cual, por la capitalización de intereses
y la variación constante de la UDI, se estima alcance un monto de 523 mil millones de pesos a pagarse, en su
mayor parte, en los periodos 2021-2023 y 2029-2033 que corresponden a los principales plazos de su vencimiento;
ello, como se señaló, en el supuesto de que el FONADIN no continuara contratando deuda a partir de 2014.
Complementariamente, debe mencionarse que el pasivo adquirido por el FONADIN, así como los compromisos de pago
que adquiera en el futuro, no se consideran ni se registran como deuda pública, y que las erogaciones que realiza por
concepto de apoyos recuperables y a fondo perdido y para la construcción de tramos carreteros en proceso que lleva a
cabo la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, no se consignan como parte del Presupuesto de Egresos de la
Federación, ni se refleja en la Cuenta Pública.
Por otra parte, relacionado también con la problemática y riesgos que se presentan en los fideicomisos, mandatos y
análogos “no paraestatales”, se encuentran ciertos esquemas operativos promovidos por algunas dependencias del
ejecutivo federal desde hace diez años, antes de que se normaran las denominadas Asociaciones Público-Privadas, entre
los que destacan los Proyectos para Prestación de Servicios o PPS.
Por medio de este mecanismo, el Ejecutivo Federal adquiere compromisos de pago a largo plazo para la realización de
inversiones adicionales al presupuesto que le autoriza la Cámara de Diputados, así como para la contratación de servicios
de construcción y modernización de carreteras federales libres de cuota y de hospitales de alta especialidad, entre otros,
contando para ello con la participación de particulares.
En el caso de carreteras federales, dichos PPS consisten en un mecanismo integral de financiamiento a largo plazo
instrumentado por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, cuyos compromisos de pago no se transparentan en los
registros de la propia dependencia, además de no considerarse como deuda pública ni asentarse en la Cuenta Pública
federal.
Cabe señalar también que dicho esquema tampoco permite distinguir cuánto de los pagos efectuados a particulares
corresponde a gasto de inversión (obra pública) y cuánto a gasto corriente (prestación de servicios), propiciando ello
opacidad en el tipo y conceptos de gasto en que se incurre, así como del monto de pasivo que, a lo largo del tiempo, se
cubrirá.
5
Es importante recalcar que las cifras financieras vinculadas con la operación de los PPS no se revelan en la Cuenta
Pública. Tampoco se cuenta con la información sobre los compromisos de pago futuros en los registros de la dependencia
que manejan los PPS.
Como se puede apreciar, en este caso, la participación de la Cámara de Diputados se limita únicamente a autorizar el
monto de gasto del PPS que el Ejecutivo Federal incluye anualmente en el Proyecto de PEF. En 2013 se erogaron por este
concepto 928 millones de pesos.
La ASF prevé que una parte del Programa de Infraestructura Carretera continuará sustentándose en la instrumentación de
los referidos PPS, o bien a través de la figura de Asociación Pública Privada, lo cual hace suponer que los compromisos
futuros de pago por este concepto se incrementarán.
Por ello, nuestra institución recomendó a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para que, por conducto de la Unidad
de Contabilidad Gubernamental, incorpore y detalle en el formato respectivo de Cuenta Pública, los importes de los saldos
de los compromisos de pago de los PPS administrados por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes.
Asimismo, en tanto responsable de presidir el Consejo Nacional de Armonización Contable, proponga lineamientos y reglas
contables para los PPS que celebren las entidades y dependencias de los diferentes niveles de gobierno, con el fin de que
éstas, en sus propias contabilidades y en la información financiera que reporten para efectos de Cuenta Pública, registren
los importes totales de los saldos de los compromisos de pago a efectuar durante la vigencia de los PPS.
Asimismo, se sugirió a la Cámara de Diputados promueva una iniciativa de reformas a la Ley General de Deuda Pública y a
la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, a efecto de que los compromisos de pago de la Secretaría
de Comunicaciones y Transportes bajo la modalidad de PPS, sean considerados como parte de la deuda pública federal.
En cuanto a riesgos de transparencia y rendición de cuentas, es relevante citar el caso del Fondo de Operación y
Financiamiento Bancario a la Vivienda (FOVI) y la Sociedad Hipotecaria Federal (SHF).
Dichos entes, durante los años 2009, 2010, 2011 y 2012, celebraron convenios de reconocimiento de adeudos y dación en
pago con seis Intermediarios Financieros no Bancarios por 43 mil millones de pesos.
Con ello, les fueron cedidos los derechos fideicomisarios, económicos, fideicomitentes y fiduciarios de 10 fideicomisos (2
del FOVI, 4 de SHF y 4 compartidos) constituidos como "fuente de pago y garantía" de créditos otorgados con recursos
públicos.
Sin embargo, a pesar de la cesión de derechos operada durante los años citados, el FOVI y la SHF no llevaron, ni han
llevado acciones para dar aviso a los fiduciarios sobre la cesión de la totalidad de los derechos antes mencionados y el
consecuente cambio del fideicomitente, ya que continúan como fideicomisarios en primer lugar, razón por la que los
fideicomisos se ostentan como privados.
Esto ha originado que SHF y FOVI no cuenten con información confiable ni sustentada de la cartera de crédito y de los
bienes adjudicados que integran los 10 fideicomisos.
En este contexto, existe un riesgo de rendición de cuentas y transparencia ya que se compromete la legalidad, condiciones
y costo beneficio de las operaciones de dación en pago y la cesión de derechos de los fideicomisos, falta de revelación de
información respecto a la administración, control, registro y recuperación de los créditos de primer piso integrados en los
mismos.
6
Por otra parte, y bajo el mismo concepto de riesgos para la rendición de cuentas y la transparencia, vale la pena llamar la
atención de los legisladores al contrato de mandato denominado Fondo Nacional para la Cultura y las Artes implementado
por el Titular del Consejo Nacional para la Cultura y las Artes (CONACULTA) desde 1989.
Esta figura estableció una institución cultural, dotados de personalidad y patrimonio y un órgano de gobierno, presidido por
el titular del CONACULTA.
En contraste, el ente carece de una estructura orgánica propia para realizar los programas que se le han asignado, para lo
que se apoya en la estructura orgánica del órgano desconcentrado.
Los programas a cargo del Mandato son ejecutados sin sujetarse a la normativa del gasto público federal ni reflejarse en la
Cuenta Pública, lo que le ha permitido al CONACULTA realizar un gasto paralelo a su presupuesto autorizado y configurar
un patrimonio permanente.
Durante 2013, el mandatario recibió ingresos para su aplicación al patrimonio del mandato por 848 millones de pesos, de
los cuales sólo reportó 537 millones de pesos en el Anexo I de la Cuenta Pública 2013, correspondientes a las
aportaciones de recursos fiscales que recibió de la Secretaría de Educación Pública, de otras dependencias y entidades
del Gobierno Federal.
Respecto de los 310 millones de pesos restantes que no reportó, éstos correspondieron a donativos otorgados al Mandato
principalmente por particulares para aplicarlos a un fin específico, los cuales, junto con sus respectivos rendimientos y
reembolsos efectuados por los beneficiarios o becarios, se administran en lo que denominan “subfondos”.
En cuanto a los egresos, sólo se reportaron los efectuados con los recursos fiscales, dejando de informar sobre los
realizados con los recursos de los mencionados subfondos.
Por ello, la ASF sugirió a la Cámara de Diputados, promover una modificación a la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria, con el propósito de evitar que las Secretarías de Estado o sus órganos desconcentrados
puedan ejercer parte de sus atribuciones y desarrollen programas y proyectos en forma paralela al presupuesto autorizado
por esa soberanía, mediante la constitución de patrimonios en figuras no consideradas como paraestatales.
Asimismo, se recomendó a la Secretaría de Educación Pública promover la extinción del Mandato, a fin de que las
atribuciones que tiene conferidas en materia de promoción y difusión de la cultura y las artes, y que delegó al Consejo
Nacional para la Cultura y las Artes, se lleven a cabo directamente por este último, con objeto de que la totalidad de las
erogaciones que deriven de la realización de programas y proyectos se encuentren comprendidas en el presupuesto
aprobado por la Cámara de Diputados y se reflejen en la Cuenta Pública.
*******************************
Uno de los asuntos que representan mayores riesgos en términos de sostenibilidad financiera del Estado mexicano, y que
debe de ir acompañado de medidas efectivas de rendición de cuentas y transparencia, lo constituyen las pensiones y
jubilaciones.
A diciembre de 2013, el problema relativo a superar el déficit de los regímenes pensionarios, y con ello garantizar un
ingreso a los trabajadores al término de su vida laboral, aún no ha sido resuelto, aun evitando el gasto de 19.4 billones de
pesos a valor presente, con la migración de los viejos regímenes de jubilaciones al Sistema de Ahorro para el Retiro.
En los próximos 100 años, el Gobierno Federal erogará 17.5 billones de pesos, equivalentes a 1.3 veces el PIB de 2013
(13.3 billones de pesos), para cubrir las obligaciones pensionarias, los gastos médicos para pensionados y los subsidios
para los beneficiarios del programa Pensión para Adultos Mayores.
7
El mayor riesgo financiero se registrará en el periodo 2030-2050, ya que se demandará un pago promedio anual por 0.8
billones de pesos, lo cual significará que en cada uno de esos 20 años se podrían ejercer recursos equivalentes al 6.1% del
PIB de 2013.
Por ello, es relevante que los ejecutores del gasto, responsables de la regulación, supervisión y operación de los
regímenes de pensiones y jubilaciones, elaboren estudios actuariales que contengan las mismas variables y elementos
metodológicos que proporcionen un diagnóstico de su situación financiera, con base en indicadores que den certidumbre
de las obligaciones, revelen el monto de los pasivos en los estados financieros, y fomenten la educación financiera de los
trabajadores que forman parte del Sistema de Ahorro para el Retiro.
******************************
En lo concerniente a los riesgos de operación, me gustaría destacar que la ASF ha identificado en diversas revisiones la
práctica consistente en la adjudicación directa que otorgan las dependencias y entidades de la Administración Pública
Federal a universidades públicas, institutos de educación y dependencias y entidades en los tres órdenes de gobierno.
Hay tres elementos que propician la existencia de riesgos en los procesos de adquisición:
• el primero, cuando la entidad pública a la que se le adjudican los contratos no posee la capacidad técnica para
cumplir con la responsabilidad adquirida;
• el segundo, es que se excede el límite permitido de subcontratación 49% de acuerdo al Reglamento de la Ley de
Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público y de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con
las Mismas.
• Genera corrupción
Entre otros aspectos, la ASF ha observado reiteradamente en la revisión de las tres últimas cuentas públicas situaciones
como:
• Subcontrataciones por el 100% de lo ordenado por el contratante, que indebidamente, se realizan sin observar las
disposiciones en materia de licitaciones públicas.
• Contrataciones que no acreditan que se garanticen las mejores condiciones al Estado.
• Sobreprecios en la adquisición de bienes y servicios.
• Subcontratación de proveedores y prestadores de servicios que no existen, o bien, que existiendo, se encuentran
en situación fiscal irregular u omisa.
• En ciertos casos, se ha determinado que los servicios o adquisiciones subcontratados, no fueron prestados.
• En otros -cuando se realizan licitaciones- se ha presentado la simulación, por medio de la inclusión en la lista de
ofertantes de empresas vinculadas entre sí.
En síntesis, el abuso de esta prerrogativa legal de contratación entre entes públicos, ha propiciado la comisión de
irregularidades, con montos relevantes, por lo cual se hace indispensable que la Administración Pública Federal tome las
medidas necesarias para erradicar estas prácticas.
Con el fin de atender dicha problemática, la ASF realiza cuatro recomendaciones concretas:
• Establecer a nivel reglamentario, la obligación de acreditar, la capacidad técnica del ente público contratista, en
cuanto a llevar a cabo el objeto del contrato con sus propios medios. Igualmente, la responsabilidad del contratante
para cerciorarse de que exista tal capacidad.
• Reforzar mecanismos de control en los entes contratantes, para que sean los más altos niveles jerárquicos
quienes autoricen la realización de este tipo de asignaciones.
8
• Transparentar las operaciones efectuadas al amparo de estas disposiciones legales, haciendo exigible que se
publiquen en el sistema de COMPRANET del Gobierno Federal.
• Incluir en las disposiciones reglamentarias que corresponda (Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios
del Sector Público y de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas o Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Públicos) sanciones expresas para servidores públicos, en caso de
inobservancia de requisitos, tanto del contratante, como del contratista.
*******************************
La fiscalización de la Cuenta Pública 2013 evidenció riesgos estratégicos, de rendición de cuentas, de transparencia y de
operación, principalmente, en las políticas públicas relacionadas con la Protección Civil, política migratoria y la no violencia
contra las mujeres.
En cuanto al primer tema, cabe señalar que México está catalogado como uno de los países de mayor riesgo ante
fenómenos que generan daños considerables: de 2007 a 2013 se han registrado 3,895 decesos por fenómenos naturales o
humanos; la población afectada ascendió a 13.4 millones de personas; además de pérdidas económicas por
aproximadamente 323 mil millones de pesos.
La fiscalización al Sistema Nacional de Protección Civil mostró que éste se encuentra desarticulado, debido a la falta de
coordinación entre los tres niveles de gobierno y que se ha privilegiado la actuación reactiva del sistema, dedicada a la
atención de las consecuencias de los eventos causados, en lugar de orientarse de manera estratégica a la prevención, por
lo que, por cada peso ejercido para la prevención de desastres, 24 pesos se destinan a la atención y 211.8 pesos en la
reconstrucción.
Los riesgos de operación evidencian deficiencias en la implementación de esta política pública, por lo que se considera
urgente el establecimiento de un ordenamiento jurídico que obligue a los tres niveles de gobierno a coordinar sus acciones
de previsión, prevención, atención y reconstrucción para la identificación de riesgos y reducir la vulnerabilidad de la
población ante desastres ocasionados por fenómenos de origen natural o humano, así como coadyuvar a la entrega
oportuna de insumos a la población afectada.
En lo que se refiere a la política migratoria, se determinó que el Instituto Nacional de Migración no dispuso de procesos ni
mecanismos con los que pueda consultar o informar oportunamente a las autoridades responsables sobre la identificación
de sujetos que ingresen o abandonen el territorio nacional. Tampoco contó con el Registro Nacional de Extranjeros que
mandata la ley, y careció de filtros de control en los puntos destinados al tránsito internacional de personas.
De continuar con las debilidades identificadas en el control, regulación y verificación de los flujos migratorios se vislumbra
un riesgo estratégico en materia de seguridad.
En cuanto a temas de género, se determinó que la Comisión Nacional para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las
Mujeres no dispuso del Programa Integral para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres, ni
acreditó el diseño de una política integral para promover la cultura de respeto a los derechos humanos de las mujeres. No
se emitió ninguna declaratoria de violencia de género, aun cuando fueron presentadas solicitudes de alerta para los
estados de Hidalgo y de Guanajuato.
La falta de la política y del programa integral impide disponer de directrices para avanzar en el combate de este tipo de
agresión y contar con información cuantitativa y cualitativa para determinar los avances en la materia, en beneficio de las
60.6 millones de mujeres mexicanas.
********************************
9
Como parte del trabajo de la ASF, es menester reconocer también las buenas prácticas que las entidades fiscalizadas
adoptaron, en su gestión gubernamental, para lograr el cumplimiento de sus objetivos.
El Instituto Federal Electoral (ahora Instituto Nacional Electoral) cumplió el objetivo de actualizar y depurar el padrón
electoral para garantizar el derecho al voto de más de 88, millones de personas mayores de 18 años.
Como resultado de la intervención de la ASF, el Instituto Nacional de Estadística y Geografía aprobó modificar su
Reglamento Interior para lograr los menores costos para el suministro de la Información de interés nacional por parte de los
informantes del Sistema, y actualizar la “Norma para el acceso, difusión y promoción de la Información estadística y
geográfica que genera el Instituto Nacional de Estadística y Geografía” y los “Principios y buenas prácticas para las
actividades Estadísticas y Geográficas del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica”.
Por su parte, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el Banco de México, la Comisión Nacional Bancaria y de
Valores, la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, y la Comisión Nacional de Ahorro para el Retiro, cumplieron con su
mandato de regular y supervisar a las instituciones de la banca comercial, el mercado de valores y el sistema de ahorro
para el retiro.
Asimismo, se elaboraron estudios en materia de solidez del Sistema de Ahorro para el Retiro, para evitar interrupciones o
alteraciones sustanciales en su funcionamiento, además de contribuir a mantener la estabilidad del Sistema Financiero
Mexicano y dar certeza a los usuarios de los servicios financieros y trabajadores incorporados al mencionado Sistema.
Finalmente, quisiera destacar que la problemática que detectamos en la operación de los entes públicos, puede estar
influenciada por dos aspectos estructurales que son necesarios atender, me refiero a la (1) integridad gubernamental, así
como (2) cultura administrativa basada en la gestión de riesgos y cumplimiento de objetivos.
En cuanto al primer tópico, el concepto de integridad se refiere a vincular el comportamiento personal a un código de
valores. En primera instancia, parecería que esta decisión, de carácter individual, no tendría ninguna relación con el
ambiente institucional, sin embargo, es precisamente el entorno de la entidad pública, determinado por el ejemplo de los
mandos, la definición clara de principios a seguir y la implementación de controles adecuados, lo que propicia que esta
adherencia se materialice de una manera más natural y sólida.
Los principios éticos que dan sustento al concepto de integridad no pueden limitarse a una retórica, ni ser concebidos como
elementos extraordinarios; por el contrario, deben relacionarse con el quehacer cotidiano, y representar una referencia
permanente para el servidor público.
Al respecto a través de su participación en el ámbito internacional, la ASF ha podido constatar que, en los países donde se
han aplicado programas de integridad institucional, estos resultan ser elementos centrales para prevenir, identificar, evaluar
y disuadir la ocurrencia de actos corruptos, así como corregir las fallas estructurales detectadas para evitar la reincidencia
de los hechos irregulares ya cometidos.
Por ello, con motivo de la fiscalización superior de la Cuenta Pública 2013, la ASF realizó el documento titulado
“Continuidad a los Estudios de Control Interno y a la Difusión del Estudio de Integridad en el Sector Público”. Con base en
él, se llegó a la conclusión de que es necesario que todas las instituciones públicas cuenten con códigos de ética y de
conducta, debidamente formalizados y que se revisen periódicamente, a fin de realizar las actualizaciones
correspondientes; además de difundirlos al interior de la institución y a los terceros interesados.
En particular, es conveniente que, en los códigos de ética y conducta de las instituciones se incluyan los procedimientos
formales para denunciar su incumplimiento.
10
En lo que se refiere al área denominada “Cultura administrativa basada en la gestión de riesgos y cumplimiento de
objetivos”, vale la pena enfatizar que la mayoría de las entidades públicas del Estado mexicano no cuentan con un
diagnóstico sobre el entorno de riesgos que puede afectar el cumplimiento de metas y objetivos institucionales.
Recordemos que la misión fundamental de las instituciones gubernamentales es la producción de bienes y prestación de
servicios públicos a la sociedad, con base en una gestión eficaz y responsable que contribuya a lograr un equilibrio entre
su administración y la consecución de los fines sociales o económicos que tienen previstos.
En este contexto, el control interno ha sido reconocido como una herramienta administrativa diseñada con el objeto de
proporcionar un grado de seguridad razonable en cuanto a la consecución de los objetivos relacionados con las
operaciones, la información y el cumplimiento normativo.
Esto, a su vez, permite identificar y minimizar los riesgos que enfrentan las dependencias y entidades públicas.
De acuerdo con las mejores prácticas internacionales en la materia, se estima que el modelo de control interno conocido
como COSO es el de mayor aplicación y permite dirigir los esfuerzos de las instituciones gubernamentales para alcanzar
sus propósitos.
Si bien en las distintas instituciones fiscalizadas por la ASF se han realizado diversas acciones para identificar los riesgos a
los que están expuestas, éstas aún no cuentan con una cultura integral respecto de su administración, ni con un inventario
total de los riesgos estratégicos, que permitan conocer el entorno global de vulnerabilidades a las que se enfrenta el estado
mexicano respecto al cumplimiento de los planes, programas y proyectos estratégicos, para lograr su misión.
Conforme a los resultados del ya mencionado trabajo “Continuidad a los Estudios de Control Interno y a la Difusión del
Estudio de Integridad en el Sector Público”, se ha recomendado que las instituciones cuenten con las suficientes y
efectivas políticas y procedimientos para la administración de riesgos, incluyendo su definición y clasificación.
Como ha quedado de manifiesto, el éxito de una cultura administrativa basada en la gestión de este tipo de
eventualidades, está en función de la implementación de adecuados sistemas de control interno.
La ASF evaluó el diseño de dicho sistema en diversas entidades fiscalizadas; se observaron debilidades que representan
situaciones que, de no ser atendidas, podrían afectar el cumplimiento de los objetivos estratégicos institucionales, la
eficiencia, eficacia y economía de sus operaciones, así como la observancia del marco normativo que lo regula.
Los temas de integridad y la implantación de los sistemas mencionados son asuntos que no son ni mediáticos, ni
espectaculares, pero de su efectividad puede depender que contemos con ambientes adecuados para que las entidades
públicas realicen sus labores de manera más eficaz y eficiente.
Muchas gracias por su atención y quedamos a su disposición para responder a sus preguntas.
11

Download Report