ponencia

“CÓMO SE GESTIONA UNA CIUDAD”
Marzo 2015
ACTORES QUE INTERVIENEN EN EL SECTOR ELÉCTRICO.
UN COMENTARIO SOBRE LAS ENERGÍAS RENOVABLES Y EL
AUTOCONSUMO
Por: Mª Junco Riera Rupérez – ENERFICAZ, S.L.
El suministro de energía eléctrica es esencial para el funcionamiento de nuestra
sociedad. Tanto sus características técnicas como económicas influyen en el
desarrollo de la industria y otros sectores de la economía de un país, por lo que es un
sector estratégico. Es además un servicio público que debe llegar a los consumidores
en determinadas condiciones de calidad y precio.
Por esto, tradicionalmente se había considerado que el mercado eléctrico debe ser
regulado por el Estado. Sin embargo, en los últimos años, siguiendo el criterio de la
Comunidad Europea, se ha abandonado este concepto y se ha legislado en España
para liberalizar este mercado. Pero a día de hoy en España el mercado eléctrico no
está totalmente liberalizado, aún quedan actividades reguladas.
Los agentes principales que intervienen en el sector eléctrico lo hacen en función de
su actividad. Estas actividades son cuatro: generación, transporte, distribución y
comercialización.
En la actualidad en España, las actividades de transporte y distribución están
reguladas, y las de producción y comercialización están liberalizadas.
La energía eléctrica tiene una característica que condiciona todo el mercado eléctrico
es que la electricidad no puede almacenarse, por tanto la oferta debe igualar a la
demanda en todo momento. Debido a esto, es necesario que exista una capacidad de
generación dimensionada para soportar las variaciones de la demanda, que además
pueden
darse
en
períodos
relativamente
cortos
de
tiempo.
Esto
supone
necesariamente una coordinación de la producción de energía eléctrica, así como la
coordinación entre las decisiones de inversión en generación y transporte.
En España, desde principios del siglo XX comenzaron a crearse las grandes empresas
eléctricas, que básicamente establecieron sistemas comarcales independientes. Poco
a poco, estos sistemas fueron interconectándose. En 1944 nace UNESA por iniciativa
de 18 empresas eléctricas, con el objetivo de coordinar la utilización de las
instalaciones y recursos eléctricos existentes en las distintas zonas del país para
intercambiar energía y así conseguir un reparto adecuado de la electricidad disponible.
Con este fin, se impulsó la interconexión de los sistemas eléctricos regionales de las
empresas hasta dar lugar a un auténtico sistema nacional. Hasta 1979 fue
responsabilidad de UNESA la operación de dicho sistema.
Durante estos años, la regulación de la Administración se limitaba, casi
exclusivamente, a la fijación de las tarifas máximas.
Esta situación de no intervención estatal cambia con la Ley 49/1984, que configura la
explotación unificada del sistema por parte de Red Eléctrica de España, y el Real
Decreto 1538/1987, que caracterizan el llamado Marco Legal Estable.
Dentro de este “Marco Legal Estable”, que funciona entre los años 1988 y 1997 la
regulación del mercado eléctrico estaba basada en las premisas de que el sector
eléctrico es un elemento estratégico para el desarrollo nacional y que la electricidad
debe ser considerada un bien básico, a cuyo acceso tienen derecho todos los
ciudadanos, por tanto se trataba de un marco esencialmente regulado por el Estado,
que asumía la responsabilidad de organizar y planificar el sector. Este marco legal fue
creado con el objetivo de garantizar a las empresas eléctricas unos beneficios
aceptables y la recuperación de sus inversiones a largo plazo, así como establecer de
forma transparente tarifas a los consumidores en condiciones de mínimo coste.
Con el criterio de que la liberalización de los mercados introduce la competencia en la
prestación del servicio, que redunda en beneficio de los consumidores, la Comunidad
Europea establece una Directiva que pone en marcha el proceso de creación de un
mercado de la electricidad. El proceso de liberalización del mercado eléctrico responde
pues a las directrices de la Comunidad Europea y es obligatorio para los estados
miembros, que deben transponer las Directivas adecuándolas a sus especificidades
nacionales.
Como transposición de la Directiva 96/92/CE de 19 de diciembre de 1996, En el año
1997 se promulga la Ley 54/1997 del Sector Eléctrico que liberaliza el sector eléctrico
en España. En diciembre de 2013 se publica la Ley 24/2013 del Sector Eléctrico que
es la que está vigente en la actualidad.
Los países que han llegado más lejos en la liberalización de sus mercados eléctricos,
han terminado por abolir las tarifas por completo. Es el caso de los países nórdicos o
el Reino Unido. En estos casos, el regulador considera que la competencia en el
mercado es suficiente para garantizar que hasta los consumidores más vulnerables
pueden acceder a un suministro eléctrico a precios competitivos, de modo que no es
necesario protegerlos ofreciéndoles una tarifa por defecto. Si esto se tradujera a
nuestro país, los más de 25 millones de consumidores existentes deberían pactar con
los proveedores (en este caso con los comercializadores) sus contratos de suministro,
sin ningún tipo de intervención administrativa.
En el caso español, sin embargo, el Gobierno optó por establecer de manera
transitoria las salvaguardas necesarias para evitar que el paso de un sistema regulado
a uno liberalizado pueda tener consecuencias adversas en algún colectivo. Para ello,
haciendo uso de la habilitación por la Directiva a que los Gobiernos puedan imponer a
las empresas obligaciones de servicio universal para ciertos colectivos (domésticos y
pequeñas empresas) se estableció una tarifa refugio, la Tarifa de Último Recurso
(TUR), que en la Ley 24/2013 queda sustituida por el Precio Voluntario para el
Pequeño Consumidor (PVPC). Hablaremos de esto más adelante.
Como consecuencia de la Ley del Sector Eléctrico del 97, y continúa siendo así en la
Ley de 2013, se estableció la separación entre las actividades reguladas (transporte y
distribución) y las no reguladas (producción y comercialización), debiendo las
empresas eléctricas separar contable y jurídicamente dichas actividades. Cabe señalar
que aunque las actividades no reguladas se desarrollan en libre competencia, están
sometidas a autorización administrativa.
Una vez hecha esta introducción, vamos a ver cuáles son los actores que intervienen
en el sector eléctrico, para ello, nos basaremos en las definiciones que contiene el
artículo 6 de la Ley 24/2013 del Sector Eléctrico:
PRODUCTORES
Los productores de energía eléctrica son aquéllas personas físicas o jurídicas que
tienen la función de generar energía eléctrica, así como las de construir, operar y
mantener las instalaciones de producción.
La actividad de generación es una de las actividades liberalizadas por la Ley del
Sector Eléctrico, por lo que la decisión de su instalación depende del promotor de la
misma. No obstante, necesitan autorización administrativa.
Esto implica que una determinada empresa decide, en base a sus expectativas de
mercado, qué tipo de tecnología y en qué cantidad instala para generar electricidad. La
retribución asociada a la actividad de generar no está regulada y se define por
mecanismos de mercado (salvo el régimen específico de retribución a la producción a
partir de fuentes de energía renovables, cogeneración de alta eficiencia y residuos).
Podemos establecer distintas clasificaciones de productores de energía; por un lado,
pueden clasificarse según los recursos que utilizan para la generación:
Las tecnologías de producción más tradicionales y extendidas se basan en recursos
fósiles tales como el carbón, el petróleo y el gas natural. Cuentan con la ventaja de
poder regular su nivel de generación para acoplarse al consumo, pero sus costes
dependen en gran medida del precio del combustible empleado, el cual tenderá
previsiblemente a crecer conforme aumente su escasez y los costes de extracción.
Otra desventaja es que su uso implica la emisión de gases contaminantes y de efecto
invernadero.
La energía nuclear actual (energía de fisión) se basa también en un recurso no
renovable (el uranio). La operación de las centrales nucleares no conlleva emisión de
gases de efecto invernadero; sin embargo, producen residuos radiactivos de larga
duración. Su nivel de generación eléctrica, es constante, por lo que no facilita el acople
entre generación y consumo.
Otro bloque de fuentes energéticas son las energías renovables, basadas en recursos
que no se agotan por su uso. Una de las más empleadas tradicionalmente es la
energía hidráulica de embalse, que también es regulable contribuyendo al
acoplamiento entre demanda y producción en cada momento. Su instalación requiere
emplazamientos específicos y pueden causar un gran impacto medioambiental. El
volumen de producción medio anual varía con la humedad del año. Otras energías
renovables, desarrolladas principalmente en los últimos años, son la energía eólica y
la solar. Se caracterizan por ser fuentes no regulables, ya que su disponibilidad
depende de recursos naturales que pueden llegar a ser muy variables.
Otra clasificación diferente sería la que distingue aquéllas unidades que pueden variar
su nivel de generación a voluntad (unidades gestionables), empleadas para ajustar en
última instancia la generación al consumo, y las que no.
La ley 54/1997 del Sector Eléctrico, en su Título IV, dividía a los productores de
energía en dos grupos: Régimen Ordinario y Régimen Especial.
La generación en régimen ordinario se realiza principalmente a través de las
tecnologías convencionales utilizadas en centrales de carbón, fuel óleo, gas natural,
ciclos combinados, nucleares, etc.
La actividad de generación en régimen especial recogía la generación de energía
eléctrica en instalaciones de potencia no superior a 50 MW que utilicen como energía
primaria energías renovables o residuos, y aquellas otras como la cogeneración que
implican una tecnología con un nivel de eficiencia y ahorro energético considerable.
Dicha actividad gozaba de un régimen económico y jurídico beneficioso (de hecho, sus
tarifas están reguladas) en comparación con el régimen ordinario.
El Real Decreto-Ley 9/2013, de 12 de julio, en su Disposición Derogatoria Única,
deroga expresamente el RD 661/2007 por el que se regula la actividad de producción
de energía eléctrica en régimen especial y el RD 1578/2008 de retribución de la
actividad de producción de energía eléctrica mediante tecnología solar fotovoltaica
para instalaciones posteriores a la fecha límite de mantenimiento de la retribución del
RD 661/2007 para dicha tecnología. Esta norma se desarrolla por el RD 413/2014, de
6 de junio, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir
de fuentes renovables, cogeneración y residuos cuyos parámetros retributivos se fijan
en la Orden Ministerial IET/1045/2014, de 16 de junio.
TRANSPORTISTA
Su función es transportar la energía eléctrica que han generado los productores, así
como construir, mantener y maniobrar las instalaciones de transporte. Este concepto
se reserva para las distancias largas, que se salvan a través de líneas de alta tensión.
La red de transporte puede clasificarse en transporte primario (instalaciones con
tensiones iguales o mayores a 380 kV) y transporte secundario (tensiones iguales o
superiores a 220 kV).
Hemos hablado antes del Marco Legal Estable. El principal cambio que introdujo el
MLE fue la nacionalización de la red de transporte de alta tensión. Antes del MLE la
península se encontraba fragmentada en regiones pobremente conectadas entre sí
donde las empresas eléctricas habían creado su propia red orientada al
autoabastecimiento. Con la nacionalización se inicia una filosofía de explotación
conjunta del sistema eléctrico de todo el país. El transporte se convierte, pues, en un
monopolio natural (lo más eficiente es que sólo exista una empresa responsable). Con
este objetivo se crea Red Eléctrica de España (REE).
REE se funda en 1985 en aplicación de la Ley 49/1984 sobre explotación unificada del
sistema eléctrico nacional y fue la primera empresa en el mundo dedicada en
exclusividad al transporte de energía eléctrica y a la operación de sistemas eléctricos.
En la actualidad, y una vez completada en 2010 la adquisición de los activos de
transporte a las empresas eléctricas, incluidos los sistemas de Baleares y Canarias,
REE es el transportista único del sistema eléctrico español. Además, la Ley 17/2007
también la ratifica como operador del sistema (otro de los agentes del sector, del que
hablaremos más adelante).
El transporte de energía eléctrica es una actividad regulada, su retribución se fija
administrativamente. El 27 de diciembre de 2013 fue aprobado por el Consejo de
Ministros el Real Decreto 1047/2013, por el que se establece un nuevo modelo para el
cálculo de la retribución de la actividad de transporte de la energía eléctrica en
España.
Red Eléctrica elabora anualmente las previsiones de evolución de la demanda
eléctrica a medio y largo plazo, así como de su cobertura, fundamentales para la
elaboración de los planes de desarrollo futuro de la red de transporte, que son
aprobados por el Ministerio de Industria, Energía y Turismo.
Mediante la publicación de la Orden IET/2598/2012, de 29 de noviembre se inició un
nuevo proceso de planificación para las redes de transporte que culminará con la
planificación para el periodo 2015-2020.
DISTRIBUIDORES
Los distribuidores se encargan de llevar al consumidor la electricidad mediante líneas
de media y baja tensión, además de construir, mantener y operar estas instalaciones
destinadas a situar la energía en los puntos de consumo.
Son las propietarias de las infraestructuras y responsables de asegurar la calidad del
servicio. En caso de avería o problemas de suministro, responden ante el consumidor
aún cuando no existe contrato entre ellos. Asimismo son las empresas que leen los
contadores de los consumidores y facilitan esa lectura a la comercializadora que tiene
contratada el cliente.
Los distribuidores serán los gestores de las redes de distribución que operen. Como
gestores de las redes serán responsables de la explotación, el mantenimiento y, en
caso necesario, el desarrollo de su red de distribución, así como, en su caso, de sus
interconexiones con otras redes, y de garantizar que su red tenga capacidad para
asumir, a largo plazo, una demanda razonable de distribución de electricidad.
La de los distribuidores es una actividad regulada. La Ley del Sector Eléctrico
establece que la retribución de la actividad de distribución se establecerá
reglamentariamente y fijará la retribución que haya de corresponder a cada sujeto
atendiendo a los siguientes criterios: costes de inversión, operación y mantenimiento
de las instalaciones, energía circulada y modelo que caracterice las zonas de
distribución. La metodología para el cálculo de la retribución de la actividad de
distribución de energía eléctrica se recoge en el Real Decreto 1048/2013 de 27 de
diciembre.
Los distribuidores habrán de estar inscritos en un Registro Administrativo, este puede
consultarse en la página web del Ministerio de Industria.
COMERCIALIZADORES
Son sociedades, que accediendo a las redes de transporte o distribución adquieren
energía para su venta a los consumidores, a otros sujetos del sistema, o para realizar
operaciones de intercambio internacional.
Los comercializadores pueden adquirir la energía en el mercado diario e intradiario, en
el mercado a plazo, a generadores y a otros comercializadores. Por otro lado pueden
vender energía bien a los consumidores mediante la libre contratación, bien
directamente al mercado diario e intradiario, en el mercado a plazo y a otros
comercializadores.
Las empresas comercializadoras son las que compran la energía y la venden al
consumidor final. Son, por tanto, las empresas con las que el consumidor firma el
contrato de suministro.
La ley 17/2007, de 4 de julio, del Sector Eléctrico, estableció que la actividad de
suministro a tarifa pasaba a ser ejercido en su totalidad por las comercializadoras en
libre competencia, en lugar de las distribuidoras que eran las encargadas hasta ese
momento.
Es esta, por tanto, una actividad no regulada, salvo en lo referente a la tarifa refugio
para determinado tipo de consumidores que anteriormente se ha mencionado y que se
explica a continuación.
El Real Decreto 485/2009, de 3 de abril, reguló la puesta en marcha del suministro de
último recurso e introdujo dos cambios importantes que entraron en vigor a partir del 1
de julio de 2009:
-
Las empresas distribuidoras ya no comercializan directamente al cliente la
electricidad. Esta actividad la realizan las empresas comercializadoras.
-
Desaparición de las tarifas reguladas, a excepción de la que se denominó
Tarifa de Último Recurso (TUR) para suministros de baja tensión y potencia
contratada inferior a 10 kW. Esta es la tarifa refugio que se introduce para que
el paso a un mercado liberalizado no tenga consecuencias adversas para
ningún colectivo.
La vigente Ley del Sector Eléctrico de diciembre de 2013 incorpora un nuevo cambio
al introducir los “Precios Voluntarios para el Pequeño Consumidor” (PVPC), que se
definen, en línea con las anteriormente denominadas TUR, como los precios máximos
que podrán cobrar los comercializadores de referencia a los consumidores que se
acojan a ellos y serán únicos en todo el territorio español. Es, como se ha mencionado
antes, una tarifa refugio a la que podrán acogerse consumidores de menos de
determinada potencia contratada que deseen utilizar esta modalidad frente a una
negociación bilateral con una comercializadora.
De este modo, la denominación de TUR en la ley de diciembre de 2013 queda
reservada a dos colectivos de consumidores: los denominados vulnerables, y los que
sin tener derecho a acogerse a los PVPC, carezcan transitoriamente de un contrato de
suministro con un comercializador.
Los PCPV y TUR sólo podrán ser ofrecidos por “comercializadores de referencia”, que
sustituyen a los anteriores comercializadores de último recurso (CUR). Según la Ley
24/2013 del Sector Eléctrico, el procedimiento y requisitos para ser comercializador de
referencia se establecerán reglamentariamente. El listado de comercializadores de
referencia aparece en la página web de la CNMC. En la última actualización que
aparece, de 16 de diciembre de 2014, están incluidas ocho empresas (Endesa,
Iberdrola, Gas Natural, EDP, EON, CHC, Teramelcor y Empresa de Alumbrado
Eléctrico de Ceuta).
http://www.cnmc.es/Portals/0/Ficheros/Energia/Operadores/comercializadoras/COMER
C_ENERGIA_ELECTRICA/20141216_List_ComRef_BonoSocial_201412.pdf
Así mismo, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia publicará en su
página web un listado que contendrá los comercializadores que hayan comunicado al
Ministerio de Industria, Energía y Turismo y, en su caso, a la Administración
competente, el inicio de su actividad y que no hayan comunicado el cese de la misma.
http://www.cnmc.es/Portals/0/Ficheros/Energia/Operadores/comercializadoras/COMER
C_ENERGIA_ELECTRICA/201502_Listado%20Comercializadores.pdf
CONSUMIDORES
Son personas físicas o jurídicas que compran la energía eléctrica para su propio
consumo.
Los consumidores domésticos y pequeñas empresas compran en régimen de libre
competencia a las comercializadoras, con las que suscriben un contrato.
Al pasar a un mercado libre, los consumidores contaron con un periodo de adaptación
para abandonar las antiguas tarifas establecidas por la administración y pasar al
mercado minorista contratando una comercializadora. El plazo para dicho traspaso fue
el 1 de julio de 2009, día en que desaparecieron las antiguas tarifas del mercado
regulado. Sin embargo, para aquellos consumidores que en esa fecha aún no habían
contratado una comercializadora (que eran la inmensa mayoría) pasaron a estar
automáticamente inscritos en la Tarifa de Último Recurso. Esta TUR ha sido sustituida
en la Ley del sector Eléctrico de diciembre de 2013 por los Precios Voluntarios para el
Pequeño Consumidor (PVPC).
La idea es que, con el tiempo, las comercializadoras en régimen de competencia
vayan progresivamente ofreciendo ofertas más atractivas de manera que los pequeños
consumidores vayan abandonando el PCPV hasta que desaparezca esta tarifa
regulada.
Hay otro tipo de consumidores, que por su tamaño, compran directamente en el
mercado mayorista, son los “Consumidores Directos en Mercado”. Deben cumplir una
serie de requisitos legales y comunicar el inicio de la actividad ante la Dirección
General de Política Energética del Ministerio de Industria, Energía y Turismo.
GESTORES DE CARGAS
El art. 6 de la Ley 24/2013 del Sector Eléctrico define a los Gestores de Cargas como
aquellas sociedades mercantiles que, siendo consumidores, están habilitados para la
reventa de energía eléctrica para servicios de recarga energética.
El Real Decreto 647/2011 de 9 de mayo, regula la actividad de gestor de cargas del
sistema para la realización de servicios de recarga energética, y establece que los
gestores de cargas del sistema son aquellas sociedades mercantiles que desarrollan
la actividad destinada al suministro de energía eléctrica para la recarga de vehículos
eléctricos.
Para el ejercicio de dicha actividad, deben cumplirse una serie de requisitos de
capacidad legal, técnica y económica, y los interesados deben realizar la
comunicación de inicio de actividad, que especificará el ámbito territorial en que se
vaya a desarrollar la actividad, ante la Dirección General de Política Energética y
Minas del Ministerio de Industria, Energía y Turismo. Sin embargo, cuando la actividad
se vaya a desarrollar exclusivamente en el ámbito territorial de una sola comunidad
autónoma, deberá dirigir dicha comunicación al órgano competente en materia de
energía de la comunidad autónoma correspondiente.
Este sujeto tiene dos vertientes: es un consumidor, pero a la vez tiene carácter
mercantil y suministra a cliente final, por lo que se asemeja a la figura del
comercializador.
El listado actualizado de gestores de cargas puede consultarse en la página web de la
CNMC.
OPERADOR DEL SISTEMA
El operador del sistema tiene la misión fundamental de garantizar la continuidad y
seguridad del suministro eléctrico y la correcta coordinación del sistema de producción
y transporte.
La Ley del Sector Eléctrico 54/1997 confirmó el papel de Red Eléctrica como pieza
clave en el funcionamiento del sistema y la Ley 17/2007, que modificó esta legislación
para adaptarla a la Directiva Europea 2003/54/CE, ratificó a Red Eléctrica como el
transportista único y operador del sistema eléctrico español en régimen de
exclusividad.
Las actividades de Red Eléctrica están reguladas en la actualidad por la Ley 24/2013.
Como operador del sistema eléctrico, Red Eléctrica establece las previsiones de la
demanda de energía eléctrica y opera en tiempo real las instalaciones de generación y
transporte eléctrico, logrando que la producción programada en las centrales eléctricas
coincida en cada instante con la demanda de los consumidores. Red Eléctrica ejerce
sus funciones de operación tanto en el sistema peninsular como en los sistemas
insulares y extrapeninsulares.
OPERADOR DEL MERCADO
Según el art. 29 de la ley del Sector Eléctrico del 2013, el operador del mercado
asume la gestión del sistema de ofertas de compra y venta de energía eléctrica en el
mercado diario de energía eléctrica.
El artículo 33 de la Ley 54/1997 del Sector Eléctrico, crea la figura del operador del
mercado, a quien encomienda el ejercicio de las funciones necesarias para realizar la
gestión económica del sistema referida al eficaz desarrollo del mercado de la
electricidad.
Desde el inicio de su actividad, las funciones correspondientes al operador del
mercado fueron encomendadas normativamente a OMEL (Compañía Operadora del
Mercado Español de Electricidad, S.A.). En la actualidad, tras varios cambios, y
proceso de fusión de los mercados eléctricos español y portugués, la sociedad que
ejerce las funciones de operador del mercado es OMIE (Operador del Mercado Ibérico,
Polo Español, S.A.) en cumplimiento del convenio internacional MIBEL (Mercado
Ibérico de la Electricidad).
COMISIÓN NACIONAL DE LOS MERCADOS Y LA COMPETENCIA
Hay que mencionar, por último a un agente que no aparece mencionado como sujeto
que desarrolla actividades destinadas al suministro de energía eléctrica en el artículo 6
de la Ley 24/2013 ya que es el ente regulador del sistema: la Comisión Nacional de
los Mercados y la Competencia (CNMC).
La CNMC es el organismo que garantiza la libre competencia y regula todos los
mercados y sectores productivos de la economía española para proteger a los
consumidores. Es un organismo público con personalidad jurídica propia. Es
independiente del gobierno y está sometido a control parlamentario. Entró en
funcionamiento el 7 de octubre de 2013.
Se creó en virtud de la Ley 3/2013, de 4 de junio, y engloba a las anteriores Comisión
Nacional de Energía, Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, Comisión
Nacional de la Competencia, Comisión Nacional del Sector Postal, Comité de
Regulación Ferroviaria y Aeroportuaria y el Consejo Estatal de Medios Audiovisuales.
La Comisión Nacional de Energía había sido hasta entonces el ente regulador de los
sistemas energéticos, creada por la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de
Hidrocarburos, y desarrollada por el Real Decreto 1339/1999, de 31 de julio, que
aprobó su Reglamento.
COMENTARIO SOBRE LAS ENERGÍAS RENOVABLES Y EL AUTOCONSUMO
Para terminar, un pequeño apunte sobre dos temas que en este momento están muy
de actualidad: Las energías renovables y su regulación y el autoconsumo.
Energías renovables. Su regulación
Hemos hablado de una clasificación de los productores de energía eléctrica que la
nueva legislación ha derogado: los productores del Régimen Ordinario y los del
Régimen Especial.
Según la Ley 54/1997 pertenecían al Régimen Especial las instalaciones de potencia
igual o inferior a 50MW que utilicen como energía primaria energías renovables o
residuos, y aquéllas otras como la cogeneración que implican una tecnología con un
nivel de eficiencia y ahorro energético considerable.
Estas instalaciones contaban con un régimen económico beneficioso, su producción
se beneficiaba de unas primas establecidas normativamente.
Hay distintas formas de entender estas primas: Hemos oído mucho que son
“subvenciones”, pero se ha difundido poco el concepto de que las primas son una
forma de “internalización de ventajas”, es decir, de compensación por los beneficios no
reflejados en los precios (no emisión de contaminantes, producción distribuida,
aumento de la independencia energética del país…).
También se dice que las renovables son culpables del aumento del precio de la
electricidad, pero se difunde poco que, al entrar en la subasta eléctrica a coste cero,
desplazan la curva de la oferta hacia la derecha de manera que disminuye el precio de
casación al que se retribuyen todos los productores de energía que entran a mercado.
Hay estudios que afirman que el orden de magnitud del aumento de las tarifas debido
a las primas de las renovables es similar a la reducción del precio que se produce
gracias al desplazamiento de la curva de la oferta. (Deloitte. Estudio del Impacto
Macroeconómico de las Energías Renovables en España. Año 2010)
Puede haber muchos razonamientos a favor y en contra de las energías renovables y
sus primas, como los puede haber a favor y en contra, por ejemplo, de la energía
nuclear. Razonamientos de uno y otro sentido válidos y en los que se hará mayor o
menor hincapié según de dónde provengan.
Lo que es incuestionable es que cualquier tecnología de generación eléctrica necesita
de una regulación estable, predecible y a largo plazo. Las plantas de generación son
proyectos con vida útil de varias décadas y, en el caso de las renovables, de alta
inversión inicial y menores costes variables, lo que hace más necesaria aún esta
regulación estable y bien planificada.
Como ejemplo, se recogen a continuación las principales leyes que han regulado la
generación mediante renovables, poniendo la atención en lo dispuesto para la energía
solar fotovoltaica en nuestro país desde el año 2004:
•
RD 436/2004, de 12 de marzo, por el que se establece la metodología para
la actualización y sistematización del régimen jurídico y económico de la
actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial.
En él se recoge una retribución para la fotovoltaica del 575% de la tarifa
eléctrica los primeros 25 años (esto suponía, en el año 2007, 44,03 c€) y un
460% después para instalaciones de hasta 100 kW y del 300% los primeros
25 años y el 240% después (sin límite temporal) para las instalaciones
mayores de 100 kW
•
RD 661/2007, de 25 de mayo, por el que se regula la actividad de
producción de energía eléctrica en régimen especial
Introduce la obligación de depositar un aval de 500 €/kW antes de realizar
la solicitud de acceso a la red. Esto supone un monto de 500.000 € para
una planta de 1 MW. Muchas pequeñas empresas tuvieron dificultades para
conseguir estos avales o simplemente no los consiguieron.
Las tarifas eran de 44,0381 c€/kWh los primeros 25 años y de 35,2305
c€/kWh después para instalaciones de hasta 100 kW y de 41,75 c€/kWh los
primeros 25 años y 33,40 c€/kWh después para las instalaciones de más
de 100 kW y hasta 10 MW.
Estas tarifas se revisaban con el IPC-0,25 hasta el 31 de diciembre de 2012
y con el IPC-0,50 después
•
RD 1578/2008, de 26 de septiembre, de retribución de la actividad de
producción de energía eléctrica mediante tecnología solar fotovoltaica para
instalaciones posteriores a la fecha límite de mantenimiento de la
retribución del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, para dicha
tecnología.
Establece un sistema de cupos con convocatorias trimestrales. La tarifa
regulada va bajando según se van cubriendo los cupos.
Diferencia cupos para las instalaciones sobre suelo y sobre cubierta.
Se considera que pertenecen a una sola instalación los proyectos que se
encuentren en referencias catastrales con los primeros catorce dígitos
idénticos.
Las tarifas para el primer cupo son de 32 c€/kWh para las instalaciones
sobre suelo y de 34 c€/kWh para instalaciones sobre cubierta de potencia
hasta 20 kW y 32 c€/kWh para instalaciones sobre cubierta de potencia
superior a 20 kW.
La revisión de tarifas es igual que en el RD 661/2007
•
RDL 6/2009, de 30 de abril, por el que se adoptan determinadas medidas
en el sector energético y se aprueba el bono social.
En el art. 4 de la Sección 4ª se incluye el mecanismo de registro de preasignación de retribución para las instalaciones de régimen especial.
•
RD 1565/2010, de 19 de noviembre, por el que se regulan y modifican
determinados aspectos relativos a la actividad de producción de energía
eléctrica en régimen especial.
Limita la retribución preferente a 25 años.
•
RDL 14/2010, de 23 de diciembre, por el que se establecen medidas
urgentes para la corrección del déficit tarifario del sector eléctrico.
Limita las horas de producción con derecho a tarifa.
Extiende a tres años sobre los 25 iniciales el derecho a cobro con tarifa
preferente de las instalaciones acogidas al RD661/2007
•
RD 1544/2011, de 31 de octubre, por el que se establecen los peajes de
acceso a las redes de transporte y distribución que deben satisfacer los
productores de energía eléctrica
El peaje es de 0,5 €/MWh
Con efectos desde el 1 de enero de 2011 a pesar de que el RD se publicó
en octubre.
•
RD 1699/2011, de 18 de noviembre, por el que se regula la conexión a red
de instalaciones de producción de energía eléctrica de pequeña potencia.
Abre las puertas al autoconsumo
•
RDL 1/2012, de 27 de enero, por el que se procede a la suspensión de los
procedimientos de preasignación de retribución y a la supresión de
incentivos económicos para nuevas instalaciones de producción de
energía eléctrica a partir de cogeneración, fuentes de energía renovables y
residuos.
•
Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la
sostenibilidad energética
Impone un impuesto del 7% a la producción de energía eléctrica, las
compañías eléctricas trasladan ese impuesto a lo que cobran a sus
clientes, los productores de régimen especial no pueden hacer eso.
•
RDL 2/2013, de 1 de febrero, de medidas urgentes en el sistema eléctrico
y en el sector financiero
Las actualizaciones de tarifa ya no se hacen respecto al IPC sino al IPC a
impuestos
constantes
sin
alimentos
no
elaborados
ni
productos
energéticos.
•
RDL 9/2013, de 12 de julio, por el que se adoptan medidas urgentes para
garantizar le estabilidad financiera del sistema eléctrico.
En su Disposición Derogatoria Única, deroga expresamente el RD
661/2007 y el RD 1578/2008. Según la Disposición final segunda, el
Gobierno aprobará un nuevo Real Decreto de regulación del régimen
jurídico y económico para las instalaciones de producción de energía
eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos
con retribución primada, que modificará el modelo retributivo de las
instalaciones existentes. Este nuevo modelo, dice el RDL en su disposición
adicional primera, se definirá en base a la obtención de la rentabilidad
razonable.
Aunque aquí no se define el modelo retributivo, se aclara que rige a partir
de la entrada en vigor de este RDL (14 de julio de 2013), por tanto, a partir
de ese momento los cobros que se percibían por la producción de las
instalaciones fotovoltaicas eran “a cuenta” y se regularizarían cuando se
aprobasen las disposiciones normativas necesarias para la aplicación del
nuevo régimen retributivo (que como vemos a continuación ha sido en junio
de 2014).
•
RD 413/2014, de 6 de junio, por el que se regula la actividad de producción
de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables,
cogeneración y residuos.
Esta es, casi un año después, la norma que desarrolla el RDL 9/2013.
•
Orden Ministerial IET/1045/2014, de 16 de junio, por la que se aprueban
los parámetros retributivos de las instalaciones tipo aplicables a
determinadas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de
fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos.
Desarrolla los parámetros retributivos del RD 413/2014
En esta Orden Ministerial se definen unas categorías de instalaciones tipo y
se fija la equivalencia entre estas categorías y los grupos y subgrupos que
existían en los derogados RD 661/2007 y RD 1578/2008. La Orden
establece los parámetros retributivos para cada una de estas categorías
tipo. También incluye la vida útil regulatoria para cada tipo de instalación
así como valores de umbrales de funcionamiento.
Al menos, tras casi un año de cobros “a cuenta” ya ha quedado definido el nuevo
sistema retributivo, si bien el malestar en el sector es generalizado ya que la
retribución que se estipulaba en los Reales Decretos bajo los que se construyeron las
instalaciones ha sido variada considerablemente y la Administración deberá responder
en su día a los numerosos procedimientos judiciales que se han puesto en marcha.
Estos cambios en la legislación han provocado que España se vea envuelta en
numerosos litigios internacionales alegando retroactividad, inseguridad jurídica,
expropiación o violación del Tratado de la Carta de la Energía y perjudican la imagen
de España en el ámbito internacional.
Autoconsumo
El denominado autoconsumo de energía eléctrica permite a los consumidores producir
parte de la electricidad que emplean en sus hogares o en sus negocios.
Tiene varias ventajas, la primera es el ahorro que debería suponer producir parte de la
energía consumida, la segunda es la evolución desde el modelo de generación
centralizada al modelo de generación distribuida, con la consiguiente reducción de
pérdidas de energía en la red, ya que la energía se consume donde se produce.
El Real Decreto 1699/2011 que regula la conexión a la red de instalaciones de
producción de energía de pequeña potencia abrió las puertas al autoconsumo, ya que
incluye las instalaciones de autoconsumo, que hasta ese momento quedaban sin
regular, y por tanto las legaliza.
Permite un procedimiento de conexión abreviada para instalaciones de menos de 10
kW que se conecten a través de una red interior con potencia contratada igual o
superior a la de la instalación. Se puede inyectar a red los excedentes de energía que
no se consuman, pero sigue habiendo un vacío legal para el balance neto (inyectar la
energía sobrante a la red a cambio del derecho a consumir la electricidad equivalente
en otro momento, por ejemplo, de noche, cuando las placas solares no consumen).
El Real Decreto-Ley 9/2013, de 12 de julio, introduce la creación del registro
administrativo de autoconsumo.
La Ley 24/2013 del Sector Eléctrico establece la obligación de las instalaciones de
autoconsumo de contribuir a la financiación de los costes y servicios del sistema.
Los autoconsumidores tendrán la obligación de inscribirse en el registro administrativo
de autoconsumo de energía eléctrica que creará a tal efecto en el Ministerio de
Industria, Energía y Turismo.
También el artículo 9 de la Ley dice que el Gobierno establecerá las condiciones
administrativas y técnicas para la conexión a red de las instalaciones de autoconsumo
y que el Gobierno establecerá las condiciones económicas para que las instalaciones
vendan al sistema la energía no consumida.
La propuesta de Real Decreto de autoconsumo introduce la aplicación de un peaje de
respaldo al autoconsumo instantáneo, lo que se ha denominado “impuesto al sol”. Este
peaje se aplicará a toda la producción de los autoconsumidores, no sólo a los
excedentes que se viertan a red sino también a la que se consuma de manera
instantánea.
Tampoco define la posibilidad del balance neto, es decir, si el autoconsumidor tiene
excedente de energía y lo vierte a la red no hace referencia a la posibilidad de
compensación posterior.
Es cierto que es lógico que el autoconsumo contribuya al mantenimiento del sistema
eléctrico, pero los autoconsumidores, como el resto de consumidores, ya pagan un
término fijo por su contrato de suministro eléctrico, que recordemos además que ha
aumentado su peso relativo respecto al término de consumo tras la Resolución de 31
de enero de 2014 de la Dirección General de Política Energética y Minas, por la que se
revisa el coste de producción de energía eléctrica y los precios voluntarios para el
pequeño consumidor.
El peaje de respaldo hace que las instalaciones de autoconsumo, a pesar su
abaratamiento debido al avance en la tecnología fotovoltaica, aumenten su periodo de
retorno de la inversión (según estudios puede pasar de alrededor de 10 años hasta
más de 20 años, aunque esto varía para cada instalación y hábitos de consumo) lo
que las hará poco viables económicamente y muy poco interesantes para los
consumidores.
A día de hoy (mitad de marzo de 2015) el autoconsumo sigue sin estar regulado, la
propuesta de Real Decreto mencionada en los párrafos anteriores continúa siendo un
borrador.
Por tanto en este momento existe un vacío legal para la operación de instalaciones en
condiciones de autoconsumo.
Ni siquiera se ha creado el registro administrativo de instalaciones de autoconsumo
que estipulaba el RDL 9/2013.
El día 11 de noviembre de 2014, el Secretario de Estado de Energía, Alberto Nadal,
declaró a los medios tras comparecer ante la Comisión de Industria del Congreso de
los Diputados que la normativa para regular el autoconsumo sería aprobada durante el
primer trimestre de 2015, el hecho es que estamos a mitad de marzo y esto aún no se
ha llevado a cabo.
En respuesta a un escrito de UNEF (Unión Española Fotovoltaica) la Defensora del
Pueblo, Soledad Becerril, remite a esta asociación una carta (con registro de salida el
día 23/02/2015) a la que adjunta la RECOMENDACIÓN que envió (Registro de salida
04/07/2014) a la Secretaría de Estado de Energía a este respecto. En la carta a UNEF
la Defensora del Pueblo dice que “ha recomendado a la Secretaría de Estado de
Energía no establecer los peajes que gravan la producción de energía eléctrica para
autoconsumo” y que “la Secretaría de Estado de Energía ha informado que aún está
en fase de elaboración el futuro Real Decreto que ha de regular esta cuestión, por lo
que se está a la espera de que se informe sobre la solución que finalmente se adopte”
En la recomendación la Defensora del Pueblo considera que el criterio para atribuir a
las instalaciones de autoconsumo las obligaciones de registro y pagos de peajes no
debe ser la existencia o no de conexión a la red sino si estas instalaciones vierten o no
el excedente de energía no consumida a la red.

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