1164 - Uebersicht B

Kommunale Zusammenarbeit
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Zuständigkeiten der Verwaltungsgemeinschaft
A.
Grundlagen
I. Entstehen der VGem
VGem bestehen ausschließlich aus kreisangehörigen Gemeinden, Art. 1 Abs. 1
VGemO, sie werden durch Gesetz gebildet, Art. 2 Abs. 3 und stellen eine eigene
Rechtspersönlichkeit dar, Art. 1 Abs. 2. Auf Erlass dieses Gesetzes besteht kein Anspruch, das gesetzgeberische Ermessen ist jedoch durch Art. 2 Abs. 2 Nr. 2 eingeschränkt durch den Begriff des öffentlichen Wohls. Es kann in diesem Bereich damit zu
einer Normerlassklage kommen, gerichtet gegen den Freistaat Bayern auf Erlass eines
Gesetzes zur Bildung einer VGem.
Auf die gleiche Art und Weise kann die VGem auch wieder aufgelöst werden, Art. 9,
dann muss die Abwicklung der Verwaltungsaufgaben durch einen zu bestimmenden
Rechtsnachfolger gesichert sein, Art. 9 Abs. 4.
II. Organe, Beschlussverfahren
Gem. Art. 6 besteht eine ähnliche Struktur wie in der Gemeinde, die Zuständigkeiten
verteilen sich auf den Gemeinschaftsvorsitzenden und die Gemeinschaftsversammlung. Letztere besteht aus den Bürgermeistern der Mitgliedsgemeinden sowie je einem
Gemeinderatsmitglied und einem weiteren Gemeinderatsmitglied pro vollem Tausend
Einwohner der Gemeinde, Art. 6 Abs. 2 S. 1, 2. Dabei ist insbesondere S. 5 zu beachten,
der eine Verteilung der Sitze in der Gemeinschaftsversammlung nach dem Stärkeverhältnis der im Gemeinderat vertretenen Fraktionen vorschreibt. Die Stimmen werden
von den Gemeinden nicht blockweise abgegeben, sondern einzeln, dabei ist auf die
anwesenden Mitglieder abzustellen, eine Vertretung bei der Stimmabgabe findet nicht
statt.
Die Zuständigkeit des Gemeinschaftsvorsitzenden folgt aus Art. 6 Abs. 4 S. 1, dort
wird auf die Normen über den Zweckverband innerhalb des Gesetzes über die kommunale Zusammenarbeit verwiesen, insbesondere auf Art. 36 KommZG. Daraus ergeben
sich folgende eigene Zuständigkeiten, die denjenigen des Bürgermeisters stark angenähert sind.
- Vertretung nach außen
- Vorbereitung der Beratungsgegenstände für die Gemeinschaftsversammlung
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- Vorsitz in der Gemeinschaftsversammlung
- Vollzug der Beschlüsse der Gemeinschaftsversammlung
- Verweisung von Art. 36 Abs. 2 KommZG auf Art. 37 GO, der Vorsitzende erledigt
- alle laufenden Angelegenheiten der Verwaltungsgemeinschaft, die keine besonderen Verpflichtungen erwarten lassen
- die sonstigen in Art. 37 Abs. 1 Nr. 2,3 GO genannten Angelegenheiten
- dringliche Geschäfte und Anordnungen, die keinen Aufschub erlauben, Art. 37
Abs. 3 GO
- Handhabung der Sitzungsordnung
- Beanstandung unrichtiger Beschlüsse, Art. 59 Abs. 2 GO
Die Gemeinschaftsversammlung ist demnach für alle anderen Tätigkeiten der VGem zuständig. Art. 6 Abs. 1. Konkrete Regelungen über Abstimmungen und Beschlussverhalten
sowie die Wirksamkeit der Beschlüsse fehlen, es gelten damit wieder über Art. 10 Abs. 2
die Art. 32ff KommZG. Die Mitglieder der Gemeinschaftsversammlung können angewiesen werden, wie sie abzustimmen haben, Art. 10 Abs. 2 i.V.m. Art. 33 Abs. 2 S. 4
KommZG. Das Verbot der Weisungen in Art. 6 Abs. 3 S. 2 bezieht sich nur auf die Wahl
des Verbandsvorsitzenden und seiner Stellvertreter.
B. Sachliche Zuständigkeit der VGem: Art. 4 VGemO
I. Übertragener Wirkungskreis der Mitgliedsgemeinden
Die VGem ist zuständig als eigene Körperschaft des öffentlichen Rechts, Art. 1
Abs. 2 VGem. Eine verwaltungsgerichtliche Klage wäre somit gem. § 78 Abs. 1 Nr. 1
VwGO gegen die Verwaltungsgemeinschaft als solche zu richten.
Die Aufsichtsmaßnahmen und die Frage nach der richtigen Aufsichtsbehörde richten
sich nach Art. 10 Abs. 2 VGemO, Art. 50 KommZG.
Um Missverständnissen vorzubeugen, hat die VGem bei Erlass derartiger Bescheide
jede Bezugnahme auf eine Gemeinde zu vermeiden, so dass nicht der Eindruck entstehen kann, es läge eine Vertretung der Gemeinde vor.
In der in Art. 4 Abs. 1 S. 3 genannten Verordnung (Z-T Nr. 286), die bestimmte Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises bei den Gemeinden belässt, finden sich einige
Ungenauigkeiten. So ist in Nr. 8 ist die Rede vom Vollzug von Verordnungen und Satzungen, dies ist missverständlich, da der Vollzug von Ortsrecht immer dem eigenen
Wirkungskreis der Gemeinden zuzurechnen ist. Gemeint sein kann also nicht der Erlass
von VAen, die ihre Rechtsgrundlage in der Satzung/Verordnung finden, sondern geRA/FAnwVerwR Mielke
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meint sind tatsächliche Maßnahmen, die zur Umsetzung der Rechtsnorm erforderlich
werden.
Übersicht
Übertragener Wirkungskreis
Art. 8, 58 GO

Grundsatzzuständigkeit
der Verwaltungsgemeinschaft
als eigene Rechtspersönlichkeit
Ausnahmen
Erlass von Satzungen und
Verordnungen, insb.
Art. 42ff LStVG
Mitgliedsgemeinden verlieren ihre
Zuständigkeit
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Aufgaben aus der Verordnung Ziegler Nr. 286
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II) Eigener Wirkungskreis der Mitgliedsgemeinden
Eigener Wirkungskreis,
Art. 7, 57 GO, 83 BV

Grundsatzzuständigkeit verbleibt
bei den Mitgliedsgemeinden
Ausnahme

Gemeinden schließen Zweckvereinbarung
nach Art. 4 Abs. 3 VGemO zur Übertragung
einzelner Aufgaben aus dem eigenen Wk.
Dann Zuständigkeitsübergang auf die VGem
Tätigkeit der VGem bleibt beschränkt auf
Behördenleistungen für die jeweilige Mitgliedsgemeinde, VGem fungiert als „Schreibbüro“, Art. 4 Abs. 2 S. 2 VGemO
Konsequenzen dieser Regelungen:
Zuständig bleibt hier die Gemeinde als eigene Körperschaft des öffentlichen Rechts.
Eine verwaltungsgerichtliche Klage muss hier gem. § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO gegen die
Gemeinde gerichtet werden.
Auch hier ist darauf zu achten, dass die VGem bei Erlass derartiger Bescheide das Vertretungsverhältnis bzgl. der Gemeinde eindeutig klarstellt, es sind Wendungen zu
verlangen wie „handelnd für die Gemeinde ...“ oder „als Behörde der Gemeinde...“. Ist
dies nicht der Fall, ist aus der Sicht des Bürgers davon auszugehen, dass die VGem als
eigener Träger von Rechten und Pflichten handeln wollte.
Problematisch ist die Wendung in Art. 4 Abs. 2 S. 3 VGemO, wonach die VGem die
Besorgung von Angelegenheiten ohne grundsätzlicher Bedeutung ebenfalls von der
Gemeinde übernimmt, fraglich ist, ob es sich dabei um eine eigene Zuständigkeit der
VGem handelt, so dass sie für diese Vorgänge verantwortlich wäre.
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Teilweise (Masson/Samper, VGemO, Art. 4 Rd. 9) wird hier eine eigene Entscheidungsbefugnis angenommen, dies dürfte allerdings nicht der h.M. entsprechen. Diese
favorisiert wohl eine eindeutige Zuständigkeitsabgrenzung über den eigenen oder übertragenen Wirkungskreis. Die laufenden Angelegenheiten werden danach von der VGem
für die jeweilige Mitgliedsgemeinde wahrgenommen, zuständig ist daher die Mitgliedsgemeinde.
Aufgrund der Abgrenzungsschwierigkeiten von eigenem und übertragenem Wirkungskreis führt ein Zuständigkeitsfehler eher nur zur formellen Rechtswidrigkeit der Maßnahme, die Annahme von absoluter sachlicher Unzuständigkeit, die zur Nichtigkeit des
VA gem. Art. 44 Abs. 1 VwVfG führen würde, scheitert wohl an der offensichtlichen
Erkennbarkeit des Fehlers.
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A. Formen der kommunalen Zusammenarbeit
Ausgangspunkt:
Abs. 3
GO,
KommZG
Einfache Arbeitsgemeinschaften,
Art.
4
Abs. 1
KommZG; diese
werden vor allem
gebildet, um einzelne Angelegenheiten
einfacher
Art gemeinsam zu
regeln. Spezieller
als Art. 4 Abs. 2
S. 2
ist
Art. 1
Abs. 3 S. 2 i.V.m.
§ 205 BauGB für
gemeinsame Bebauungspläne.
Besondere Arbeitsgemeinschaften, Art. 5
KommZG; diese befassen sich
nicht mit „besonderen“ Aufgaben, sondern
es kann eine
Bindungswirkung der Beschlüsse vereinbart werden.
Keine Übertragung von Aufgaben und Befugnissen
Bildung durch öffentlich-rechtlichen
(Koordinationsrechtlichen) Vertrag,
Art. 54 S. 1 BayVwVfG
Art. 57
Art. 1
Zweckvereinbarungen, Art. 7ff
KommZG;
bestimmte Angelegenheiten
bzw.
Erledigung
bestimmter Aufgaben wird auf eine
beteiligte Körperschaft übertragen,
also keine Übertragung „auf die
Zweckvereinbarung“, Befugnisse
können übergehen, Art. 8, 11.
Zweckverband,
Art. 2 Abs. 3, eigene Körperschaft,
Übertragung der
Erledigung von
Aufgaben auf die
neu gebildete Körperschaft nach dem
Inhalt der Verbandssatzung,
Art. 19, 22
KommZG
Bildung durch Verbandssatzung,
deren Inhalt vertraglich vereinbart
wird, Art. 18 KommZG
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B. Der Zweckverband
Organe des Zweckverbandes und ihre
Aufgaben
Verbandsversammlung, Art. 29 S. 1,
31, 34 KommZG; zusammengesetzt aus
den „Vertretern kraft Amtes“, also gem.
Art. 31 Abs. 2 KommZG den Bürgermeistern, Landräten und Bezirkstagspräsidenten der zusammengeschlossenen Körperschaften und den gewählten
Vertretern, Art. 31 Abs. 1 KommZG,
dies sind meist Gemeinderats- oder
Kreistagsmitglieder, dies ist aber nicht
zwingend.
Die Verbandsversammlung fasst die für
den Zweckverband maßgeblichen Beschlüsse, Art. 34 KommZG.
Die Verbandsräte unterliegen den Weisungen der Körperschaft, deren Interessen sie wahrnehmen, Art. 33 Abs. 2
S. 4 KommZG, dies folgt daraus, dass
die Räte in der Versammlung kein freies Mandat wahrnehmen, sie sind nicht
vom Bürger gewählt.
Der Verbandsvorsitzende,
Art. 29 S. 1, 30, 36 KommZG; er
wird in der Verbandsversammlung gewählt, Art. 35 KommZG,
ebenso der Stellvertreter. Seine
Befugnisse sind denen eines
Bürgermeisters ähnlich, vgl.
Art. 36 KommZG.
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Typische Fragestellungen bzgl. des Zweckverbandes
I. Mitglieder des Zweckverbandes sind grundsätzlich kommunale Gebietskörperschaften,
nach Art. 17 Abs. 2 KommZG gilt dies aber nicht ausschließlich.
II. Übertragung der Aufgaben, Art. 22 KommZG
1. Gem. Art. 19 Abs. 1 Nr. 3 KommZG bestimmt die Satzung zur Bildung des Zweckverbandes, welche Aufgaben der Verband genau übernimmt, eine pauschale Übertragung
ist nicht zulässig. Die Nennung der Aufgabe führt dazu, dass gem. Art. 22 Abs. 1 die
gesamte Zuständigkeit für die Aufgabenerledigung auf den Zweckverband übergeht, die
Mitglieder verlieren ihre Zuständigkeit, die Übertragung ist nicht mit einer Bevollmächtigung vergleichbar, bei der der Geschäftsherr noch zuständig bleibt. Eine eigenständige
Übertragung findet nicht statt.
2. Wesentlich ist Art. 22 Abs. 3 KommZG, danach können die Beteiligten sich in der Verbandssatzung vorbehalten, dass bestimmte Aufgaben und Befugnisse bei ihnen verbleiben, so dass es zu einer aufgespaltenen Zuständigkeit kommen kann. Der Vorbehalt gilt
nicht für zwingend notwendige Aufgabenerledigungen.
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