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informe especial
¿Cómo se declara la nulidad de un acto administrativo?
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¿Cómo se declara la nulidad de un acto
administrativo?
Ficha Técnica
Autor: Dr. Cristhian Northcote Sandoval
Título: ¿Cómo se declara la nulidad de un acto
administrativo?
Fuente: Actualidad Empresarial Nº 312 - Primera
Quincena de Octubre 2014
1.Introducción
Los procedimientos administrativos tienen por finalidad que se dicte un acto
administrativo que concede, reconoce,
regula o extingue un derecho, a solicitud
de un administrado o de oficio.
Este acto administrativo debe reunir
ciertas características que le otorguen la
validez y eficacia para que cumpla con
su cometido.
Estas características son los llamados
requisitos de validez del acto administrativo. Sin estos requisitos, el acto
administrativo no puede surtir efectos y,
por lo tanto, requiere ser revisado para
que se emita el acto de manera correcta.
La revisión de los requisitos de validez
de un acto administrativo puede llevar
a la declaración de su nulidad, en el entendido que alguno de dichos requisitos
falte. esta declaración de nulidad puede
producirse de oficio o a pedido de un
administrado.
El objetivo de este informe es exponer los
requisitos de validez del acto administrativo, las causales de nulidad y cómo se
declara dicha nulidad en virtud al pedido
de un administrado o por declaración
de oficio de la autoridad administrativa.
2. Marco legal
Los requisitos del validez del acto administrativo están comprendidos en el
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artículo 3 de la Ley N° 27444 – Ley del
Procedimiento Administrativo General.
Asimismo, las causales de nulidad están
previstas en el artículo 10 de la referida
ley.
3. Requisitos de validez del acto
administrativo
Vamos a analizar cada uno de los requisitos de validez del acto administrativo:
3.1. Competencia
Cuando nos referimos a la competencia
en materia de Derecho Administrativo,
hablamos de la capacidad de un ente de
la Administración Pública para emitir un
acto administrativo en el marco de las
funciones que le han sido otorgadas y
con respecto al sector, localidad o ámbito
del cual está encargada.
Podemos entender el concepto de competencia con un ejemplo. Si una empresa
solicita la emisión de un permiso de pesca para el recurso hidrobiológico anchoveta, la solicitud debería presentarse ante
el Ministerio de la Producción, encargado
del sector pesquería, y debería ser este
Ministerio el que emita el permiso correspondiente. Pero si el administrado
cometiera un error y presentara la solicitud ante el Ministerio del Interior, y este
acoge la solicitud y emite una resolución
otorgando el permiso para la actividad
de pesca, estaríamos ante un supuesto de
un acto administrativo inválido, pues el
Ministerio del Interior no es el encargado
de emitir los permisos para la pesca de
anchoveta ni de ninguna otra especie
hidrobiológica.
3.2. Objeto o contenido
La Ley N° 27444 exige que el acto
administrativo deba señalar de manera
expresa cuál es su objeto, es decir, cuál
es su contenido, si otorga o deniega un
derecho, si concede o deniega una solicitud o si resuelve un recurso favorable
o desfavorablemente.
Para tal efecto, la ley dispone que el
contenido del acto administrativo debe
ser acorde con el ordenamiento jurídico;
por lo que debe ser lícito, es decir, que
no debe exceder los límites impuestos
por las normas legales aplicables.
Debe ser preciso, de tal manera que del
acto administrativo se pueda desprender
claramente su alcance, sin dar lugar a
confusiones sobre cuál es el derecho que
otorga, la infracción que sanciona o la
controversia que resuelve.
Debe ser posible física y jurídicamente,
lo que implica que el acto administrativo
no puede regular derechos o situaciones
que en la realidad no puedan ser ejecutados o cumplidos o que, de acuerdo con
los principios del Derecho y las normas
legales aplicables, no sean susceptibles
de ser otorgados o reconocidos.
Finalmente, el objeto del acto administrativo debe comprender las cuestiones
surgidas de la motivación, es decir, que el
funcionario que ha emitido el acto debe
pronunciarse sobre todos los aspectos
que han sido materia de análisis para
dictar el acto.
3.3. Finalidad pública
La finalidad pública implica que el acto
administrativo no puede ser emitido
para favorecer intereses personales del
funcionario que lo emite, aún de manera
indirecta ni tampoco intereses personales
distintos a los previstos por la norma
legal que sustenta el acto.
Esto no quiere decir que un acto administrativo no pueda ser emitido en beneficio
de un sujeto particular o que no pueda
satisfacer intereses personales porque
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GLOSARIO
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esa es justamente la finalidad de muchos
actos administrativos, la satisfacción o
el otorgamiento de derechos a favor de
determinadas personas.
en ineficaz por no reunir los requisitos
de validez o ha incurrido en las causales
de nulidad previstas en la normatividad
aplicable.
A lo que hace referencia la ley cuando
menciona la finalidad pública, es que el
acto administrativo debe perseguir una
finalidad que, en el fondo, es de carácter
público porque las normas que sustentan
el acto no han sido elaboradas para una
persona en particular, sino para todas las
personas que se encuentren en el ámbito
de aplicación de dicha norma.
La nulidad genera que este acto no surta
efectos desde su emisión, es decir, como
si nunca se hubiera emitido.
Un aspecto importante de este requisito
de validez es que la Ley señala que aún
cuando no existieran normas que señalen
la finalidad del acto, los funcionarios
no pueden actuar con discrecionalidad,
sino que deberán determinar la finalidad
pública del acto que están emitiendo en
función de los principios generales del
Derecho Administrativo.
Vemos ahora cuáles son las causales de
nulidad del acto administrativo previstas
en la Ley N° 27444.
3.4. Motivación
La motivación del acto administrativo
consiste en la sustentación fáctica y legal
del derecho, sanción o controversia sobre
la que se pronuncia.
Así, el funcionario debe desarrollar la
argumentación por la cual ha llegado
a la conclusión expresada en la parte
resolutiva del acto. En esta motivación,
el funcionario deberá pronunciarse sobre
todos los aspectos que hubieran sido
sometidos a su análisis.
También deberá sustentar su pronunciamiento con las normas legales vigentes y
aplicables al caso concreto. Esto implica
que el funcionario administrativo no
puede obviar el ordenamiento legal aplicable y no puede resolver las solicitudes
o recursos por su solo criterio.
3.5.Procedimiento regular
Tan importante como la legalidad del
objeto del acto administrativo es que
este se haya emitido como resultado de
un procedimiento seguido conforme a la
norma aplicable.
Hablamos de un procedimiento regular
cuando el funcionario ha seguido los
pasos y etapas previstas en las normas
aplicables al procedimiento en cuestión
y ha respetado los derechos del administrado comprendidos en el Principio del
Debido Procedimiento Administrativo.
4. Causales de nulidad
Antes de analizar cuáles son las causales de nulidad del acto administrativo,
vamos a determinar en qué consiste la
nulidad y cuáles son sus efectos.
La nulidad es la condición jurídica por la
cual un acto jurídico, para efectos de este
informe, un acto administrativo deviene
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De tal manera que si ya hubiera tenido
consecuencias en la realidad, estas deberán retrotraerse al momento anterior a
la emisión del acto y, de no ser posible
esto, se deberá resarcir a la persona o
personas perjudicadas con el acto nulo.
• La contravención a la Constitución, a
las leyes o a las normas reglamentarias.
De acuerdo con la Ley N° 27444, el
acto administrativo que sea emitido
sin observar la Constitución, las leyes
o las normas reglamentarias es nulo
y, por lo tanto, no debe surtir efectos.
Al respecto, debemos tener en
claro que cuando esta causal hace
referencia a la Constitución, se trata
de la Constitución Política del Perú
vigente, es decir, la del año 1993.
Cuando hace referencia a las leyes, se
trata de las normas con rango de ley.
Cuando hace referencia a las normas
reglamentarias, se trata de las normas
con rango inferior a la ley, pero que
regulan el acto administrativo en
cuestión.
Sobre este punto, debemos mencionar un tema importante. Si bien es
cierto que la Ley N° 27444 dispone
al nulidad del acto emitido en contravención a la Constitución y las leyes,
el hecho es que los funcionarios administrativos no gozan de la facultad
discrecional para determinar cuando
un acto no es acorde con las disposiciones constitucionales o legales.
Es decir, si se emite una norma reglamentaria en virtud de la cual se
reconoce un derecho a favor de los
administrados, pero esta norma no se
ciñe a las disposiciones de mayor rango como las leyes o la Constitución,
el funcionario público no puede dejar
de aplicar la norma reglamentaria,
pues carece de la facultad para realizar un control de legalidad y negarse
a emitir el acto por ser la norma reglamentaria ilegal o inconstitucional.
• El defecto o la omisión de alguno de
sus requisitos de validez, salvo que se
presente alguno de los supuestos de
conservación del acto a que se refiere
el artículo 14.
El acto administrativo es nulo cuando
carece de alguno de los requisitos de
validez, según ya hemos señalado.
Sin embargo, la Ley señala que la
nulidad puede evitarse si se presenta
alguno de los supuestos de conservación del acto administrativo previstos
en el artículo 14 de la Ley.
La conservación del acto administrativo no implica que el acto deja de
ser nulo, sino que, por determinadas
circunstancias, la nulidad es superada
por tratarse de defectos o vicios que
no son trascendentes.
• Los actos expresos o los que resulten
como consecuencia de la aprobación
automática o por silencio administrativo positivo, por los que se adquiere
facultades, o derechos, cuando son
contrarios al ordenamiento jurídico,
o cuando no se cumplen con los
requisitos, documentación o trámites
esenciales para su adquisición.
En este caso, el acto administrativo
es nulo al haberse omitido alguno de
los requisitos previstos para que se
conceda la solicitud o recurso.
• Los actos administrativos que sean
constitutivos de infracción penal o
que se dicten como consecuencia de
la misma.
Este supuesto se refiere a los casos en
los que el acto administrativo constituye un delito tipificado por el Código
Penal u otras normas con rango de ley.
También se refiere al caso en el que el
acto administrativo es emitido como
consecuencia de un acto delictivo.
5. Declaración de nulidad
De conformidad a las disposiciones de
la Ley N° 27444, los administrados solo
pueden solicitar la nulidad de los actos
administrativos con motivo de la interposición de los recursos administrativos
de reconsideración, apelación o revisión.
Pero, también es posible que la nulidad
sea declarada de oficio cuando agravien
el interés público.
La nulidad de oficio será declarada por
el superior jerárquico del que expidió
el acto. Si se tratara de un acto emitido
por una autoridad que no está sometida
a subordinación jerárquica, la nulidad
será declarada por resolución del mismo
funcionario.
Asimismo, si el acto cuestionado hubiera
sido emitido por consejos o tribunales
regidos por leyes especiales competentes
para resolver controversias en última
instancia administrativa, no pueden ser
objeto de declaración de nulidad de oficio.En tal caso, solo procede demandar
su nulidad ante el Poder Judicial, vía el
proceso contencioso-administrativo.
A continuación, veremos cómo operan
estos mecanismos de revisión del acto
administrativo.
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6. Nulidad de oficio
Cuando se presente alguna de las causales de nulidad previstas en el artículo
10 de la Ley, se podrá declarar de oficio
la nulidad de los actos administrativos,
incluso si han quedado firmes al haber
vencido los plazos para la interposición
de los recursos administrativos.
Pero, la Ley señala que la declaración de
nulidad de oficio procede siempre que
agravien el interés público.
6.1.Funcionario competente para
declarar la nulidad
La declaración de nulidad solo puede
efectuarla el funcionario jerárquico
superior al que expidió el acto que
se invalida. Cuando el acto lo emitió
una autoridad que no está sometida
a subordinación jerárquica, la nulidad
será declarada por resolución del mismo
funcionario.
6.2. Plazo para declarar la nulidad
La facultad para declarar la nulidad de
oficio de los actos administrativos prescribe al año, contado a partir de la fecha
en que hayan quedado consentidos.
Cuando ha prescrito el plazo de un año
antes señalado, solo se podrá declarar
la nulidad del acto mediante la interposición de una demanda ante el Poder
Judicial en la vía del proceso contencioso
administrativo, la cual deberá presentarse dentro de los dos años contados desde
la fecha en que prescribió la facultad
para declarar la nulidad en instancia
administrativa.
6.3.Actos emitidos por consejos o
tribunales
Cuando el acto administrativo es emitido por consejos o tribunales regidos
por leyes especiales competentes para
resolver controversias en última instancia
administrativa, no puede ser declarado
nulo de oficio.
En tales casos, únicamente procede
demandar la nulidad ante el Poder
Judicial, vía el proceso contencioso administrativo, siempre que la demanda
se interponga dentro de los tres años
siguientes a contar desde la fecha en que
el acto quedó firme.
6.4.Revocación de oficio
La revocación de oficio no está referida
a los actos administrativos que adolecen
de una causal de nulidad, sino a aquellos actos declarativos o constitutivos de
derechos o de intereses legítimos que
son modificados o sustituidos de oficio
por razones de oportunidad, mérito o
conveniencia.
Al respecto, la Ley establece una prohibición para que los actos sean revocados
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de oficio por los motivos antes señalados, con excepción de las revocaciones
con efectos a futuro de los siguientes
supuestos:
• Cuando la facultad revocatoria haya
sido expresamente establecida por
una norma con rango legal y siempre
que se cumplan los requisitos previstos en dicha norma.
• Cuando sobrevenga la desaparición
de las condiciones exigidas legalmente para la emisión del acto administrativo cuya permanencia sea
indispensable para la existencia de la
relación jurídica creada.
• Cuando al apreciar elementos de
juicio sobrevinientes se favorezca legalmente a los destinatarios del acto
y siempre que no se genere perjuicios
a terceros.
Estos casos de revocación sólo podrán ser
aplicados por la más alta autoridad de la
entidad competente, previa oportunidad
a los posibles afectados para presentar
sus alegatos y evidencia en su favor.
6.5.Revisión de actos judicialmente
confirmados
Cuando un acto administrativo es confirmado por sentencia judicial firme,
no procede su revisión en instancias
administrativas.
7. Sobre la nulidad a pedido de
un administrado
La nulidad también puede ser invocada
con la interposición de un recurso administrativo, es decir, que la pretensión de
nulidad está contenida en los recursos
administrativos.
Así lo dispone el artículo 11º de la Ley
Nº 27444 cuando señala que: “los
administrados plantean la nulidad
de los actos administrativos que les
conciernan por medio de los recursos
administrativos”.
7.1. Plazo para la interposición de los
recursos
Según a lo dispuesto por el artículo 207º
de la Ley Nº 27444, el plazo para interponer los recursos administrativos es de
quince días hábiles contados a partir del
día siguiente de la notificación del acto
que se desea impugnar.
Asimismo, dicho artículo dispone que las
entidades deberán resolver los recursos
en un plazo no mayor de treinta días
hábiles contados desde el día siguiente
a la interposición del recurso.
Una vez vencidos los plazos para interponer los recursos administrativos se perderá el derecho a articularlos quedando
firme el acto que se deseaba impugnar.
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7.2.Requisitos de los recursos
En los recursos, deberá señalarse el acto
que se impugna y se deberán cumplir
los requisitos previstos en el artículo
113º1 de la Ley Nº 27444. Los recursos
requieren ser autorizados por un abogado habilitado para ejercer la profesión.
7.3.Sobre el recurso de reconsideración
El recurso de reconsideración tiene por
finalidad que el mismo funcionario revise
nuevamente el expediente administrativo a raíz de una nueva prueba o hecho
nuevo invocado por el administrado.
Efectivamente, en la reconsideración,
y de allí su nombre, se solicita que el
funcionario que resolvió la solicitud o el
expediente, vuelva a pronunciarse sobre
la misma materia. El sustento para esta
nueva evaluación es un nuevo medio
probatorio presentado por el administrado o la ocurrencia de un nuevo hecho
que modifica la situación en la que se
resolvió inicialmente el expediente. Por
ello, esta nueva prueba o el nuevo hecho
son requisitos indispensables para que
proceda el recurso de reconsideración.
Únicamente en aquellos casos donde la
entidad que resolvió el recurso constituya la única instancia administrativa,
no será necesaria la presentación de la
nueva prueba.
Por otra parte, el recurso de reconsideración constituye un recurso de carácter
opcional, pues el administrado puede
optar por no interponerlo lo cual no impide que se pueda presentar un recurso
de apelación, es decir, la reconsideración
no es requisito para la interposición del
recurso de apelación.
7.4.Recurso de apelación
Mediante el recurso de apelación, el
administrado solicita que el funcionario
u órgano superior al que resolvió el expediente, lo revise nuevamente y emita
una resolución que revoque o anule la
resolución impugnada. Este recurso se
dirige al mismo funcionario que emitió
1 Ley Nº 27444 - Artículo 113.- Requisitos de los escritos
Todo escrito que se presente ante cualquier entidad debe contener
lo siguiente:
1. Nombres y apellidos completos, domicilio y número de Documento Nacional de Identidad o carné de extranjería del administrado,
y en su caso, la calidad de representante y de la persona a quien
represente.
2. La expresión concreta de lo pedido, los fundamentos de hecho
que lo apoye y, cuando le sea posible, los de derecho.
3. Lugar, fecha, firma o huella digital, en caso de no saber firmar
o estar impedido.
4. La indicación del órgano, la entidad o la autoridad a la cual es
dirigida, entendiéndose por tal, en lo posible, a la autoridad de
grado más cercano al usuario, según la jerarquía, con competencia para conocerlo y resolverlo.
5. La dirección del lugar donde se desea recibir las notificaciones del
procedimiento, cuando sea diferente al domicilio real expuesto
en virtud del numeral 1. Este señalamiento de domicilio surte sus
efectos desde su indicación y es presumido subsistente, mientras
no sea comunicado expresamente su cambio.
6. La relación de los documentos y anexos que acompaña, indicados
en el TUPA.
7. La identificación del expediente de la materia, tratándose de
procedimientos ya iniciados.
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la resolución que se impugna, para que
lo eleve a su superior jerárquico.
Como tal, el recurso de apelación no requiere sustentarse en una nueva prueba
o hecho, sino en una diferente interpretación de los argumentos o medios
de prueba actuados en el expediente,
o cuando se trate de cuestiones de puro
derecho, es decir, aquellos casos donde
el punto de discusión es la interpretación
o aplicación de una norma.
El recurso de apelación es la manifestación del derecho a la doble instancia
administrativa que poseen los administrados, en virtud del cual, todos los
actos administrativos están sujetos a la
revisión del superior jerárquico, con las
excepciones previstas por ley.
Salvo en aquellos casos en los que cabe
la interposición del recurso de revisión2,
la resolución del funcionario que resuelve el recurso de apelación pone fin
a la vía administrativa, siendo impugnable únicamente a través del proceso
contencioso-administrativo.
7.5.Sobre el recurso de revisión
El recurso de revisión constituye un mecanismo excepcional en el procedimiento
administrativo y se aplica únicamente en
aquellos casos en los que el recurso de
apelación es resuelto por un funcionario
o autoridad que no constituye la autoridad de competencia nacional en el sector
correspondiente.
En este caso, el recurso se interpone
ante la autoridad que resolvió el recurso
de apelación a fin de que lo eleve a su
superior jerárquico.
Se trataría entonces de una tercera
instancia en la que se revisaría el procedimiento, a fin de emitir una resolución
definitiva en la vía administrativa.
7.6.Sobre la calificación de los recursos
Como una garantía de los derechos de
los administrados, los funcionarios de
la administración están obligados a dar
2 Artículo 210.- Recurso de revisión
Excepcionalmente hay lugar a recurso de revisión, ante una tercera
instancia de competencia nacional, si las dos instancias anteriores
fueron resueltas por autoridades que no son de competencia nacional, debiendo dirigirse a la misma autoridad que expidió el acto
que se impugna para que eleve lo actuado al superior jerárquico.
trámite a los recursos presentados, aún
cuando el administrado se hubiera equivocado al calificarlo como de reconsideración o de apelación, de tal manera que
si un administrado interpuso un recurso
de reconsideración pero del sentido
del escrito se aprecia que su voluntad
es que resuelva el superior jerárquico,
entonces el funcionario debe tramitarlo
como un recurso de apelación y elevarlo
a su superior.
7.7.Sobre los efectos de los recursos
La interposición de los recursos administrativos no determinan la suspensión
de la ejecución del acto impugnado,
salvo que así se haya establecido en una
norma legal.
Sin embargo, es posible que el funcionario competente para resolver el recurso
suspenda de oficio o a petición de parte
la ejecución del acto impugnado, cuando se hubiera presentado alguna de las
siguientes situaciones:
a) Que la ejecución pudiera causar
perjuicios de imposible o difícil reparación.
b) Que se aprecie objetivamente la
existencia de un vicio de nulidad
trascendente.
7.8.Sobre la resolución que resuelve
los recursos
La resolución de los recursos administrativos declarará fundadas o infundadas,
en todo o en parte, las pretensiones
formuladas en el mismo o declarará su
inadmisibilidad.
Si se constatara la existencia de una
causal de nulidad, la autoridad, además
de la declaración de nulidad, resolverá
sobre el fondo del asunto. Si esto no
fuera posible, dispondrá la reposición
del procedimiento al momento en que
el vicio se produjo.
7.9.Sobre el agotamiento de la vía
administrativa
Dependiendo del procedimiento, la
resolución que resuelve los recursos administrativos de apelación o de revisión
constituyen la última instancia en la
vía administrativa, por lo que quedaría
agotada con las decisiones sobre estos
recursos.
Siendo así, el mecanismo para cuestionar
estas resoluciones que ponen fin al procedimiento administrativo sería la demanda
contencioso administrativa. Así lo prevé
el artículo 218 de la Ley Nº 27444:
“Artículo 218- Agotamiento de la vía administrativa
218.1 Los actos administrativos que agotan
la vía administrativa podrán ser impugnados
ante el Poder Judicial mediante el proceso
contencioso-administrativo a que se refiere
el Artículo 148 de la Constitución Política
del Estado.
218.2 Son actos que agotan la vía administrativa:
a)El acto respecto del cual no proceda legalmente impugnación ante una autoridad
u órgano jerárquicamente superior en la
vía administrativa o cuando se produzca
silencio administrativo negativo, salvo
que el interesado opte por interponer
recurso de reconsideración, en cuyo caso
la resolución que se expida o el silencio
administrativo producido con motivo de
dicho recurso impugnativo agota la vía
administrativa; o
b)El acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la
interposición de un recurso de apelación
en aquellos casos en que se impugne el
acto de una autoridad u órgano sometido
a subordinación jerárquica; o
c)El acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la
interposición de un recurso de revisión,
únicamente en los casos a que se refiere
el Artículo 210 de la presente Ley; o
d)El acto que declara de oficio la nulidad o
revoca otros actos administrativos en los
casos a que se refieren los Artículos 202
y 203 de esta Ley; o
e)Los actos administrativos de los Tribunales
o Consejos Administrativos regidos por
leyes especiales”.
8.Conclusiones
Como hemos podido observar, la nulidad del acto administrativo puede ser
determinada en virtud a los recursos que
pueden interponer los administrados y a
través de la declaración de oficio.
La importancia de esta revisión de los
requisitos de validez del acto administrativo radica en que a través de un acto
nulo pueden vulnerarse los derechos de
los administrados, pero también pueden
vulnerarse intereses públicos, pues un
acto administrativo puede otorgar o reconocer derechos en perjuicio del Estado
o de la sociedad.
Glosario
1. ¿El nombre comercial debe coincidir con la razón o denominación social?
Un nombre comercial es un signo distintivo que identifica a un empresario o a
su actividad empresarial y puede coincidir o no con la razón o denominación
social de la empresa. Así, un mismo empresario, ya sea persona natural o
persona jurídica, puede utilizar varios nombres comerciales para identificar
sus distintos establecimientos comerciales o actividades.
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2. ¿Para iniciar un procedimiento administrativo el administrado puede
eximirse de presentar documentación que ya obra en otros expedientes
tramitados ante la misma entidad?
De acuerdo con el artículo 40° de la Ley N° 27444, los administrados pueden
eximirse de la obligación de presentar documentos que ya obran en los archivos
de la entidad respectiva, en virtud a procedimientos tramitados con anterioridad
y siempre que la información de dichos documentos no hubiera variado.
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