Módulo 1. Introducción: Cómo mejorar la gobernabilidad para

Módulo 1.
Introducción: Cómo mejorar la gobernabilidad para
combatir la corrupción
Instructores
María González de Asís
Ronald MacLean-Abaroa
Módulo 1. Introducción: Cómo mejorar la gobernabilidad para combatir la corrupción
Índice
Objetivo …………………………………………………………………………………………………………………….
Introducción ………………………………………………………………………………………………………………
Tema 1. Patrones de gobernabilidad y desempeño institucional
3
3
1.1. Conceptos ……………………………………………………………………………………………….
Tema 2. Corrupción
5
2.1 Definición y actores …………………………………………………………………………………
8
2.2 Tipos de corrupción …………………………………………………………………………………
9
2.3 Causas de la corrupción ………………………………………………………………………….
10
2.4 Consecuencias …………………………………………………………………………………………
11
Tema 3. Los esfuerzos anticorrupción
3.1 Dificultad en la medición general del fenómeno ……………………………………
13
3.2 Qué es y para qué sirve un diagnóstico anticorrupción ………………………..
14
3.3 Estrategia de combate a la corrupción …………………………………………………..
17
Tema 4. Esfuerzos anticorrupción ………………………………………………………………………….
Tema 5. Experiencias innovadoras ……………………………………………………………………
6. Conclusiones …………………………………………………………………………………………………
Material de apoyo ……………………………………………………………………………………………………..
Glosario ……………………………………………………………………………………………………………………..
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Objetivo
Conocer el estado actual de la corrupción en el ámbito estatal y municipal, entender las
causas y los costos de la corrupción, y valorar la importancia de la voluntad política y de los
consensos entre los distintos actores de la sociedad como elementos decisivos para iniciar un
programa de reformas institucionales y de lucha anticorrupción.
Introducción
Como bien es sabido, los servidores públicos juegan un papel fundamental en el éxito
de las estrategias de combate a la corrupción. Ellos junto con los ciudadanos, son piezas
clave en esta lucha. Es por ello que el Tecnológico de Monterrey, a través de la
Universidad Virtual, el Instituto del Banco Mundial y la Secretaria de la Función
Pública de México y han diseñado el programa Seminario en Transparencia y Buen
Gobierno.
A lo largo de este módulo, se presentan brevemente algunas definiciones sobre
gobernabilidad y corrupción, los actores implicados en los procesos de cambio, así como las
causas e implicaciones para el desarrollo de los países y las metodologías empíricas y
participativas de impacto.
Posteriormente, se muestran algunos ejemplos de corrupción relacionados con:
•
Abuso de un cargo público para un bien particular.
•
Cobrar un precio ilícito por un servicio público (por ejemplo cobros para "acelerar"
procesos y/o cobros para distorsionar procesos licitatorios y comisión por ventas).
•
Uso de facultades de un cargo para promover fines ilícitos.
•
Influenciar decisiones, ya sea de recursos humanos, nepotismo, politización de
puestos; compras y contrataciones, decisiones públicas con motivos de partidos
políticos o de infraestructura para fines personales.
Estos ejemplos permiten analizar la corrupción como un fenómeno que no se justifica, ni
forma parte de ninguna "cultura" y que con los avances tecnológicos y flujos de información a
disposición de los ciudadanos hoy en día, se podría decir que todos sabemos cuando algo se
está haciendo mal, y que sabemos distinguir entre un regalo y un soborno.
Adicionalmente, el módulo presenta los dos grandes tipos de corrupción:
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•
Sistémica (red institucional generalizada de personas implicadas).
•
Aislada (individuos que son parte de la excepción en el sistema).
Se analizan también durante este módulo las causas de la corrupción. Para ello se
responderá a la interrogante ¿cómo se da la corrupción?, planteando como marco de análisis
que al sistema administrativo y/o político vulnerable se le añaden incentivos perversos y
personas dispuestas a actuar dentro de un marco de impunidad (es decir, Corrupción =
Sistemas vulnerables + incentivos perversos + personas dispuestas).
Además, se resaltan las consecuencias de la corrupción para el desarrollo de los países,
centrando el análisis en:
a.
Ineficiencia, la corrupción hace que las cosas no funcionen.
b.
Injusticia, la corrupción hace que los que tienen más sean inmunes.
c.
Desigualdad, mientras la corrupción genera desigualdad en ingresos y en calidad de
vida, los sobornos son un "impuesto regresivo": el pobre paga, y la corrupción
disminuye la inversión privada.
d.
Falta de credibilidad, relacionada con política personal, pérdida de voto y
reputación.
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Tema
1.
Patrones
de
gobernabilidad
y
desempeño
institucional.
1.1 Conceptos.
El concepto de "gobernabilidad" es definido como el conjunto de tradiciones e
instituciones que determinan cómo se ejerce la autoridad en un país; ésta comprende:
1. El proceso de selección, supervisión y sustitución de los gobiernos, y sus mecanismos de
rendición de cuentas al público en general.
2. La capacidad del gobierno para administrar los recursos públicos de forma eficaz, así como
elaborar, poner en marcha y ejecutar políticas y leyes adecuadas para el desarrollo del
país y el bien común.
3. El respeto, por parte de los ciudadanos y del Estado, de las instituciones que rigen sus
relaciones económicas y sociales (Kaufmann, Kraay, y Zoido-Lobatón, 2000).
Si bien es cierto, que la decisión de implementar reformas esenciales para mejorar la
Administración Pública es de naturaleza política, en países con un alto nivel de corrupción,
estas reformas disminuyen considerablemente los ingresos "extras" de los funcionarios
corruptos. Por lo tanto, no es de extrañar que la mayor resistencia a la implementación de
reformas institucionales, venga de parte de aquellos funcionarios de alto nivel, políticos y
burócratas, que son los que más se resisten a los cambios, y más aún, teniendo en cuenta
que sus "actividades" están protegidas por la poca evidencia cuantificable sobre actos de
corrupción y por el supuesto de que es difícil de medir.
Cuando la corrupción está instalada en una institución pública, ésta afecta las finanzas
públicas ya que con pequeños sobornos que se dan a los funcionarios, se consigue reducir o
dejar de pagar el costo de trámites, servicios, impuestos y otras obligaciones. Esto implica
menos recursos públicos disponibles para cubrir los costos que supone ofrecer servicios
eficientes, lo que acarrea contrariedad, quejas y demandas ciudadanas. Otros sobornos, por
ejemplo, el pago informal a legisladores para conseguir leyes que concedan privilegios
especiales o exoneración de obligaciones tributarias, son ejemplos de cómo la gobernabilidad
puede verse afectada por el grado de corrupción que ocurre en las instituciones públicas.
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En un estado democrático, el fin esencial de éste debe ser el de traducir las
preferencias sociales en políticas públicas tangibles. La corrupción sustituye ese fin al
satisfacer intereses de grupos, sectores o individuos con capacidad de tener influencia en los
niveles de decisión del gobierno, lo que significa que el estado se convierte en agente de
intereses sectoriales, particulares y trampolín para hacer buenos negocios. En términos
económicos, la corrupción supone una deficiente asignación de los recursos públicos. Cuando
esto se instala como sistema, el ciudadano común pierde el respeto a las instituciones y
termina dejando de lado obligaciones básicas de la vida en sociedad, como pagar impuestos.
Revertir esta situación es tal vez el mayor desafío que deben enfrentar los administradores
públicos que consideran a la corrupción como una amenaza a la gobernabilidad y desarrollo
de sus instituciones.
Adicionalmente, es importante comprender que la corrupción es generalizada en los
países en desarrollo y los países en transición, no porque su población o valores sean
distintos de otros países sino porque las condiciones la propician. La motivación para obtener
ingresos es sumamente fuerte, exacerbada por la pobreza y los sueldos de los empleados que
prestan sus servicios en la Administración Pública. Además, en los países en desarrollo hay
riesgos de todo tipo (enfermedades, accidentes y desempleo) y la población suele carecer de
los numerosos mecanismos de distribución de los riesgos (incluidos los seguros y un mercado
laboral bien desarrollado) que tienen los países mas prósperos.
Además de la fuerte motivación, las oportunidades de participar en actos de corrupción
son numerosas. Cuando pensamos en la corrupción, la imagen que acude a la mente, es la de
un burócrata que recibe sobornos de ciudadanos "para que las cosas se hagan". Por lo
general, tras esta imagen aparece la concepción del Estado como extractor de recursos de la
economía para beneficio exclusivo de políticos y burócratas. Este enfoque ha influido
notablemente sobre la manera de analizar y medir la corrupción en los últimos años y, como
resultado, se ha recomendado una reducción de la autoridad discrecional de los servidores
públicos con el fin de eliminar las oportunidades de exigir sobornos.
Captura del Estado.
En las economías en transición, la corrupción ha forjado una nueva imagen: la de los
llamados oligarcas que manipulan la formulación de las políticas e incluso configuran las
nuevas reglas del juego para su propio beneficio. Éste es el comportamiento que se denomina
Captura del Estado, que son los esfuerzos de las empresas para conformar las leyes, las
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políticas y la reglamentación del Estado según les convenga a cambio de pagos ilícitos -con
carácter privado- a los servidores públicos (Kaufmann, 1988).
Aunque el concepto de Captura del Estado invoca naturalmente imágenes de poderosos
oligarcas, las empresas captoras son de diferente tamaño y proceden de diferentes sectores,
y lo que más sorprende, es que son nuevas en el mercado. Los datos dan una respuesta
interesante y contraria a la intuición que explica por qué las empresas emprenden esta
actividad.
Una vez que un país ha caído en la trampa de una economía con Captura del Estado, la
inversión extranjera directa puede exacerbar el problema. En las economías de alta captura,
para algunos tipos de inversionistas extranjeros (los que tienen socios y sucursales matrices
en el país) las probabilidades de emprender actividades sobre la Captura del Estado son casi
el doble de las probabilidades en comparación con las empresas nacionales. Las empresas
transnacionales con sucursales matrices en el extranjero que invierten en una economía en
transición, sobornan a las autoridades con más frecuencia que las empresas nacionales en las
licitaciones públicas de adquisiciones.
Toda reforma encaminada a mejorar el marco institucional que sea una amenaza para
esas concentradísimas ventajas, se encontrará con la fuerte oposición de las empresas
captoras que cuentan con la influencia política para impedirla. Para poder mejorar la
capacidad de gobierno y fortalecer el entorno jurídico, judicial y reglamentario mediante
reformas, hay que atacar el problema de la Captura del Estado.
Las soluciones genéricas pueden ser muy conocidas, pero es menos evidente la manera
en que los países pueden formular medidas de reforma detalladas, institucionales y concretas
y lograr que se adopten y se implementen, dadas las limitaciones de política económica que
padecen las economías con Captura del Estado.
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Tema 2. Corrupción.
2.1 Definición.
Según el Instituto del Banco Mundial, la corrupción se define como "el uso indebido de
servicios públicos para beneficio personal". Esto implica, entre otras cosas, que los empleados
de la Administración Pública, utilicen los servicios de manera indebida para enriquecerse, o
enriquecer a sus prójimos, abusando del poder público que les fue encomendado. El uso
indebido de una posición pública en este contexto se produce cuando:
•
El funcionario acepta o pide un soborno.
•
Cuando en las contrataciones de personal institucional se actúa por motivaciones
partidarias (apadrinamiento, clientelismo) o contratando a familiares (nepotismo), sin
pasar por sistemas incentivados por méritos.
•
Cuando el funcionario hace apropiación indebida de activos de la institución.
•
Cuando el funcionario hace mal uso de los fondos públicos.
Por lo tanto el papel fundamental del sector privado y de otros entes dispuestos a
corromper a los servidores públicos es fundamental para analizar las causas y las
consecuencias de la corrupción.
La caracterización que se hace de la corrupción no se limita al funcionario que pide
sobornos, también abarca comportamientos de personas o empresas particulares que ofrecen
sobornos para evitar trámites engorrosos o buscando "ahorrar" en el pago de impuestos, o
ganar alguna ventaja superior a las demás empresas. En muchos casos es el sector privado el
que propicia actos de corrupción en el sector público. Lo cierto es que el acto de corrupción,
en el sentido en que se analiza, ocurre cuando existe un funcionario corruptible y un sistema
permeable. La corrupción ocurre cuando las personas toman ventajas de sistemas
administrativos y políticos vulnerables sabiendo que probablemente no habrá castigo por su
crimen ni rendición de cuentas (impunidad).
En este sentido podemos hablar de dos tipos de corrupción que se dan en el sistema, a
continuación se explican.
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2.2 Tipos de corrupción.
Corrupción aislada o individual.
En este contexto, la conducta honrada del funcionario es normal, la corrupción es la
excepción y el funcionario es sancionado cuando la corrupción es descubierta. Por ejemplo,
en este caso están incluidos los servidores públicos mal pagados, que dependen de pequeños
sobornos a cambio de acelerar trámites administrativos para mantener a sus familias. El
usuario soborna al empleado público con dinero en efectivo o pequeños favores. Aquí la
conducta de un funcionario corrupto sería la excepción y si se comete el acto de corrupción,
normalmente es sancionado.
Corrupción sistémica.
Se define como el uso sistemático y generalizado de la institución pública para la
obtención de un beneficio privado, reduciendo la calidad y la cantidad de los servicios
prestados. En este caso, se dan patrones de conductas corruptas ascendentes, que hacen que
el sistema dependa de la corrupción para su propia supervivencia. Los niveles de corrupción
llegan a oficiales públicos de alto nivel que toman decisiones sobre contratos públicos o
grandes proyectos. La corrupción se extiende como norma en el sistema y la impunidad
protege a toda la institución corrupta.
Cuando la corrupción está ampliamente extendida, es decir se vuelve sistémica, para
combatirla se le debe analizar como una totalidad, abarcando en el análisis los diversos
componentes y redes sociales, económicas y políticas que miden los parámetros de las
políticas públicas.
En sociedades con una corrupción sistémica, si bien las normativas legales existen, no
se cumplen. Los casos de corrupción se dan con frecuencia y por lo general quedan impunes.
Las reglas informales se van instalando. Se sabe que el soborno es ilegal, sin embargo, se
asume como práctica usual en las relaciones con el sector público. En la corrupción sistémica,
existen incentivos perversos muy enraizados en la función pública, donde el sector privado y
los usuarios de los sistemas públicos en vez de combatirlos por los costos que supone para
toda la sociedad, prefieren convivir con ellos porque le resulta más fácil que pretender
cambiarlos. Esta situación por lo general ocurre tanto a nivel nacional como a nivel local, y no
es exclusivo de un país solamente.
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Existen varios tipos de corrupción y en cada país los patrones pueden ser diferentes.
Los estudios realizados registran los siguientes:
2.3 Causas de la corrupción.
Las causas de la corrupción pueden responder a patrones diferentes en cada país. Lo
que aquí se presenta, son las prácticas más usuales y las causas que las generan a partir de
la observación en cuatro ámbitos de la vida social. Todas ellas de algún modo están
vinculadas al ejercicio de la autoridad.
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2.4 Consecuencias.
Los efectos sobre la sociedad y el gobierno.
La corrupción tiene efectos desfavorables que se sienten en todos los niveles de la sociedad,
en los niveles de desarrollo económico, social, político y cultural. Contribuye asimismo, al
deterioro de la legitimidad de las instituciones democráticas y al desprestigio de la clase
política, creando una sensación de inestabilidad por la desconfianza que se genera hacia los
administradores de lo público. A diario, la ciudadanía se enfrenta a actos deshonestos
cometidos por personas que ocupan cargos públicos. Se crea una suerte de indignación,
desesperanza, apatía y alejamiento de los ciudadanos con respecto a sus autoridades. Esto
aniquila la posibilidad de colaboración entre ciudadanos y autoridades para encarar juntos
proyectos que son de interés público.
Ejemplo
"La evidencia demuestra que la corrupción reduce la inversión interna y externa; merma los
ingresos tributarios y afecta el gasto social. Por ende, empeora la distribución del ingreso y
distrae recursos que se podrían destinar para reducir la pobreza. Investigaciones recientes
muestran el gran "dividendo de desarrollo" que se obtiene con un mejor gobierno y con el
control de la corrupción. En promedio, una mejora en la gobernabilidad desde los niveles muy
bajos de Rusia a los medianos de la República Checa, o de los de Indonesia a los de Corea del
Sur, aproximadamente triplicaría el ingreso per cápita y produciría avances similares en la
reducción de la mortalidad infantil, además de una mejora significativa en la tasa del
alfabetismo" (Kaufmann, 2000).
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Estudios recientes sobre la corrupción sostienen que es posible medir, cuantificar y
comparar el grado de relación que existe entre gobernabilidad, desarrollo y corrupción. La
evidencia sugiere un efecto causal entre un mejor gobierno y mayores niveles de desarrollo
(Kaufmann et all, 2000).
Estudios empíricos recientes, señalan que las principales consecuencias en general de
la corrupción son las siguientes:
Más en detalle, los sobornos son un impuesto regresivo, donde los ciudadanos de
menos recursos destinan el mayor porcentaje de sus ingresos a la obtención de un servicio
público (es decir, el pobre paga). Igualmente, pero en un sentido indirecto y en un nivel más
macro, la corrupción disminuye la inversión privada. La experiencia muestra cómo las
empresas deciden no invertir en países o regiones donde existen grandes cantidades de
pagos informarles, soborno o coimas para mantener sus operaciones. En este mismo sentido,
la corrupción provoca una pérdida de inversión, así como disminuye la competitividad de los
estados y obstaculizan los esfuerzos de desarrollo y bienestar económico y social.
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Tema 3. Los esfuerzos anticorrupción.
Antes de desarrollar este tema, es importante meditar sobre la importancia y dificultad
que reviste la lucha contra la corrupción. Con frecuencia se escuchan quejas sobre la
corrupción generalizada que presentan tanto en gobiernos nacionales, regionales, como
locales. Si a eso se les agrega el descrédito que goza en la actualidad la clase política,
pareciera que estamos ante un monstruo de cien cabezas que no se puede abatir. Sin
embargo,
experiencias
llevadas
a
cabo
en
varios
países,
tanto
europeos
como
latinoamericanos, demuestran que sí es posible transitar por caminos de esperanza en la
lucha contra la corrupción.
La corrupción distorsiona el proceso para las preferencias sociales en acciones de
gobierno y atenta contra el fortalecimiento de las democracias. Esta traducción se realizará
sin distorsiones sólo cuando los usuarios perciban que sus contribuciones fiscales y otras
aportaciones son manejadas con honestidad e integridad, o sea en un ambiente exento de
corrupción en donde las asignaciones de recursos impositivos reflejen las preferencias de los
ciudadanos (ITESM y WBI, 2002).
Más allá, si los gobiernos han de establecer sistemas sostenibles de financiamiento que
incluyan generación de recursos, es esencial contar con credibilidad y confianza de la
población. El beneficio de gobiernos transparentes y eficientes es alto, no sólo en términos
financieros y económicos sino también en términos de construir instituciones que responden
a demandas ciudadanas.
3.1 Dificultad en la medición general del fenómeno.
¿Por qué es necesario medir la corrupción y la gobernabilidad? La respuesta a esta
pregunta, en cierto grado la hemos venido discutiendo anteriormente, sin embargo, es
importante recalcar que el alto costo que representa la corrupción para las sociedades
latinoamericanas se está haciendo cada vez menos soportable y los márgenes de tolerancia
se están reduciendo. El impacto es elocuente, principalmente en la reducción de la inversión
y del crecimiento económico, en el aumento de la pobreza y de los índices de criminalidad,
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desmejoramiento de los servicios públicos y creciente descrédito hacia una de las principales
instituciones de la democracia: el gobierno y sus respectivas instituciones y dependencias.
Lo que no se puede medir, no se puede evaluar, ni controlar. Este viejo dicho también
se aplica a los procesos de cambio que demandan las reformas institucionales de los
gobiernos, para tornarlos más eficientes, transparentes y al servicio de los ciudadanos. Es
particularmente
difícil
realizarlo
en
temas
anticorrupción,
tomando
en
cuenta
las
vulnerabilidades e incentivos negativos que inciden en prácticas de corrupción. Esta
vulnerabilidad se refleja en la arbitrariedad en la toma de decisiones, la falta de información y
transparencia y la falta de rendición de cuentas de los tomadores de decisión de políticas
públicas. De esta forma, todo plan de acción, cuya misión será guiar el manejo de los
cambios dentro de la institución gubernamental, debe necesariamente partir de un
diagnóstico que permita identificar los problemas, las áreas más sensibles, los mecanismos
que facilitan y estimulan las prácticas de corrupción.
Para llevar adelante esta tarea, será necesario desarrollar algunos instrumentos que
permitan "medir" las prácticas de corrupción y los problemas de desempeño institucional del
gobierno. Algo que irónicamente pareciera no realizarse con el rigor necesario.
Para que la lucha contra la corrupción sea consistente y sostenible, es tan importante
el poder formular un buen diagnóstico como el desarrollo de la capacidad técnica y política
para su ejecución en forma concertada por las autoridades y los ciudadanos. La objetividad
en la priorización de las acciones a emprender es fundamental para el éxito de las reformas
institucionales y su sostenibilidad.
3.2 Qué es y para qué sirve un diagnóstico anticorrupción.
El plantearse hacer un diagnóstico implica por lo general, la presencia de una
problemática que se desea conocer, para poder abordarla, actuar sobre ella y transformar
una situación problema al de una realidad deseada. Si se aspira a formular estrategias que
mejoren la gobernabilidad y controlen la corrupción, ya sea a nivel nacional, regional, local o
en instituciones públicas especificas, es necesario hacer diagnósticos dentro del ámbito en el
que se desea intervenir.
El diagnóstico es un proceso en el cual se pueden utilizar diferentes instrumentos y
metodologías, los cuales dependerán del objetivo de la investigación. En el caso de los
diagnósticos anticorrupción, se agrupan en dos tipos de instrumentos que estudian la
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misma
problemática,
por
caminos
diferentes,
pero
que
hacen
posible
un
enfoque
complementario, comparativo y de mutua constatación: los instrumentos externos e internos.
Instrumentos externos:
Los instrumentos externos buscan captar información desde la perspectiva de los usuarios
sobre la gestión del gobierno. Por ejemplo la percepción de las organizaciones de la sociedad
civil, los empresarios del sector privado y otros actores locales sobre el desempeño de la
gestión de la institución y de los servicios que presta.
Instrumentos internos:
Los instrumentos para el diagnóstico interno recogen información y analizan factores de
desempeño institucional, desde el interior de la organización, en las siguientes áreas
esenciales:
a.
La administración de recursos humanos.
b.
El manejo del presupuesto.
c.
Los mecanismos de provisión de servicios.
d.
El sistema información interna y externa.
Ambos tipos de instrumentos buscan obtener datos sobre las prácticas de corrupción,
las deficiencias de gobernabilidad, el desempeño institucional y la calidad de los servicios. Más
adelante se presenta cómo deben utilizarse en los diagnósticos.
Ahora bien, ¿cómo interpretar los resultados de un diagnóstico? ¿Qué tipo de
información hay que seleccionar y cómo utilizarla para diseñar una estrategia que permita
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luchar contra la corrupción en la institución o dependencia? Para responder a estas preguntas,
se debe partir del objetivo del diagnóstico, y sobre éste, construir un "hilo conductor" que
recorre el camino entre el problema y la formulación de la estrategia para encarar la solución
de este problema.
Un diagnóstico sobre la corrupción, puede tener por objetivo, por ejemplo, la
descripción de los patrones institucionales a través de las características de gobernabilidad, y
desempeño en el funcionamiento de los servicios, para relacionarlos con la percepción
existente sobre prácticas corruptas. En este caso, el hilo conductor del estudio puede ser
enunciado de esta forma:
Los patrones de comportamientos institucionales que se fundamentan en:
•
La ausencia de normas racionales.
•
Un esquema de toma de decisiones discrecionales.
•
Un manejo administrativo de escaso control, cuyos miembros se integran en función a
la lealtad a un partido político o simplemente a su jefe.
•
Falta de información.
•
Información que no se hace transparente en los servicios de licitaciones y
contrataciones.
Dichos patrones constituyen la matriz causal de las prácticas de corrupción.
Esto significa que el diagnóstico no se orienta al análisis de actos individuales de
corrupción, sino de patrones de comportamientos institucionales que actúan como incentivos
para el desarrollo de las prácticas de corrupción.
Los
diagnósticos
son
importantes
porque
permiten
determinar
las
causas
de
determinados fenómenos, y en el caso de la corrupción, permiten identificar áreas vulnerables
y oportunidades de reformas institucionales como, por ejemplo, la falta de rendición de
cuentas, la asimetría en la información y la carencia de transparencia en el área de aduanas,
justicia o licitaciones y contrataciones públicas.
La iniciativa participativa se fundamenta en establecer y definir esfuerzos compartidos
entre instituciones públicas, privadas y sociedad civil a fin de llevar a cabo una estrategia
global de reformas (Instituto del Banco Mundial, 2004).
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3.3 Estrategia de combate a la corrupción.
Es importante analizar cómo se combate la corrupción y cuáles son las estrategias que pueden
implementarse.
En
el
Instituto
del
Banco
Mundial
se
cuenta
con
una
estrategia
multidimensional interna y externa, donde se establecen políticas de prevención en proyectos
financiados por el Instituto del Banco Mundial.
La estrategia fundamentalmente se basa a modo de una escalera visual, un modelo
desarrollado
por
el
Instituto
del
Banco
Mundial.
Voluntad política
Este es el primer escalón y fundamental, que puede ser alcanzada a través de la presión
ejercida por la sociedad civil y por los distintos sectores.
Diagnóstico
El segundo paso fundamental, una vez constatada la voluntad política, es llevar a cabo los
diagnósticos a través de encuestas, no solamente de percepción sino también de datos
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cualitativos y cuantitativos para ver exactamente cuáles son los focos de corrupción y las
prioridades donde hay que enfocarse. No todo se puede atacar al mismo tiempo, por eso es
importante definir las prioridades a controlar en el área de corrupción, para ello son
fundamentales los diagnósticos que se hacen y que se llevan a cabo para recabar información
de usuarios de los servicios públicos, empresarios del sector privado y la sociedad civil en
general. Los diagnósticos, sirven de base para determinar las prioridades de la reforma
institucional.
Muchos países tienen cierto escepticismo respecto a los diagnósticos, y como se comentó
anteriormente, es importante ver los resultados. Los diagnósticos ayudan a la sociedad civil y
al gobierno a priorizar de una manera objetiva, técnica y tecnocrática las áreas de reforma
(hay que empezar a tener resultados a corto plazo y poder dar credibilidad a la sociedad). Los
diagnósticos también sirven de consulta colectiva porque entrevista a los servidores públicos,
a la sociedad civil, al sector privado. La corrupción no es una tarea para perseguir personas
sino para intentar cambiar los incentivos perversos de las instituciones, y eso es algo que
intentamos enfatizar.
Acción colectiva, plan de acción
El tercer paso fundamental, es la acción colectiva, el desarrollo del Plan Anticorrupción entre la
sociedad civil y el gobierno. El Plan Anticorrupción no es una responsabilidad del gobierno
únicamente, es una responsabilidad compartida entre la sociedad civil y el gobierno; de otra
manera ningún plan institucional, tanto a nivel nacional o a nivel local puede tener éxito y ser
sostenible.
Un plan de acción se define como un instrumento de gestión que contempla la definición de la
visión, la misión, los objetivos estratégicos y las acciones especificas para encarar
determinados desafíos propuestos así como los resultados esperados. En este ejemplo, el
desafío es la lucha contra la corrupción.
Sobre la base de estas breves definiciones, se puede formular un Plan de Acción
Anticorrupción. Las áreas que sirven de base para formular los objetivos estratégicos son las
áreas de intervención que el GAP propone (ITESM y WBI, 2002):
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AC = anticorrupción
I = sistemas de información
D = el control de la discrecionalidad arbitraria
R = rendición de cuentas
S = fortalecimiento de la sociedad civil
AC = I + D + R + S
El plan de acción es el instrumento de gestión que permite concretar en acciones específicas y
prácticas, los objetivos estratégicos para posibilitar su factibilidad asignando actividades,
recursos, organización, tiempo, resultados esperados. Es importante recalcar que los objetivos
deben ser viables, claros, concisos, mensurables y susceptibles de ser evaluados.
Monitoreo y evaluación
El plan debe proporcionar "la hoja de ruta" a seguir y debe ser susceptible para las huellas de
lo transitado, de modo que al recurrir a él se tenga claro lo que se hizo y lo que falta aún. Para
que se pueda cumplir con este cometido, se sugiere como ejemplo, que el plan contenga:
a. El ordenamiento de actividades según objetivos estratégicos definidos previamente.
b. Un desagregado de las actividades en tareas.
c. Las metas a las que se aspira llegar definidas en base a diagnósticos.
d. El tiempo en que se realizará dicha tarea (inicio - fin).
e. Definición de responsables.
f. Costo y fuente de financiamiento.
g. Indicadores de logros.
Reformas institucionales
Lo que sigue, es la implementación de las reformas institucionales que es han definido en el
Plan Anticorrupción. Es importante mencionar que se cuenta con el respaldo del Instituto del
Banco Mundial y otros organismos internacionales al apoyar de manera marginal las iniciativas
de la sociedad y funcionarios del gobierno, dando prioridad en áreas como aduanas, la justicia,
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licitaciones, contrataciones públicas, entre otras, para que los proyectos puedan ser
implementados y lleguen a ser sostenibles.
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Tema 4. Esfuerzos anticorrupción.
Con frecuencia y con fuerza se oyen quejas sobre la corrupción generalizada que presentan
tanto gobiernos nacionales, regionales como locales. Si a eso se les agrega el descrédito de
que goza en la actualidad la clase política, de donde se eligen los gobernantes, pareciera que
estamos ante un monstruo de cien cabezas que no se puede abatir. Sin embargo, experiencias
llevadas a cabo en varios países, tanto europeos como latinoamericanos en niveles nacionales
y locales, demuestran que sí es posible transitar caminos de esperanza en la lucha contra la
corrupción.
En este módulo 1 se presenta el caso de la Municipalidad de La Paz, Bolivia, que relata la
experiencia de Ronald MacLean-Abaroa cuando fue electo democráticamente Alcalde de la Paz
en 1985.
Ronald MacLean-Abaroa prometió en su campaña electoral, un gobierno municipal eficiente y
productivo, sin embargo se encontró que en todos lados, era evidente la ineficacia y el mal
funcionamiento de los organismos internos. El caso relata cómo el Alcalde fue implementando
estrategias que mejoraran las condiciones del municipio y los problemas que enfrentó.
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Tema 5. Experiencias innovadoras.
El objetivo de esta sección es ofrecer un breve resumen sobre experiencias innovadoras en la
región de América Latina, los cuales estén mejorando la eficacia del desarrollo por medio del
apoyo al compromiso ciudadano en la supervisión de actividades relacionadas con el
desarrollo. En cada módulo se irá presentando un caso que haga referencia al contenido
presentado.
A continuación, una breve descripción del caso presentado para este módulo.
Caso: "Municipios transparentes"
Lugar: Municipios Pedro Moncayo, Rumiñahui, Esmeraldas y Cayambe
País: Ecuador
Contactos:
•
Javier Gutiérrez Enríquez
Especialista de Prevención
Coordinador del Proyecto Municipios Transparentes
Comisión de Control Cívico de la Corrupción, C.C.C.C
Correo electrónico: [email protected]
•
Laura Bott
Oficial de Programa
Área de Gobernabilidad
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, UNDP
Correo electrónico: [email protected]
Resumen
La transferencia de funciones desde el Estado central hacia los municipios, plantea la
necesidad de fortalecer mecanismos de gestión transparente en los gobiernos locales, es por
esto que el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Comisión de Control
Cívico de la Corrupción en Ecuador colaboran para establecer un sistema administrativo
transparente y mecanismos de control social en los municipios de Pedro Moncayo, Rumiñahui,
Esmeraldas y Cayambe para desarrollar programas, metodologías y acuerdos sobre este tema,
cuya finalidad es beneficiar al mismo gobierno y la sociedad civil utilizando una metodología
participativa para llegar a todos los involucrados y lograr la sustentabilidad de los resultados
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del proyecto. Los programas de formación en ética pública para funcionarios muestran que
ellos están dispuestos a llevar adelante acciones de transparencia y participación en sus
instituciones.
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6. Conclusiones.
En resumen, los pasos a seguir para el establecimiento de un Plan Anticorrupción son
los siguientes:
Para solucionar el problema de la corrupción, reviste de suma importancia comprender
el por qué del comportamiento de los entes económicos y políticos y qué intereses
representan. Es indispensable encontrar focos de apoyo; incluso en los países donde la
corrupción es endémica, es probable que algunas autoridades estén a favor de la reforma y
que los grupos a los que representan, apoyen reformas que redunden en beneficios de los
intereses más amplios de cada país.
También, no cabe duda que la presión constructiva y la asistencia del extranjero no son
decisivas, pero pueden ser de ayuda. Las organizaciones internacionales y los donantes
pueden ayudar a centrar la atención de los países en la corrupción y apoyar a los reformistas
en la órbita del gobierno y la sociedad civil en general.
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A nivel nacional, los componentes que pueden ser tomados en cuenta en un programa
de acción anticorrupción son:
a.
La reforma judicial y el poder jurídico.
b.
Institucionalidad y reformas a la Administración Pública.
c.
Los sistemas de información y rendición de cuentas junto con la supervisión y
participación de la sociedad civil y los medios de comunicación.
d.
La simplificación de las regulaciones económicas y la reforma tributaria y reformas
financieras, del presupuesto y de las adquisiciones.
En realidad, no es difícil elaborar una lista como ésta. Lo difícil es comprender las
condiciones políticas que hacen factibles estos cambios, así como establecer las prioridades muy específicas en cada país y en cada institución- desde el punto de vista de los cambios
institucionales más urgentes y de las políticas de mediano y largo plazo. Más aún, para reducir
la corrupción y mejorar la gobernabilidad, la sociedad debe contar con un sistema de frenos y
contrapesos que restrinja las actuaciones arbitrarias de los políticos y la burocracia y propicie
así una buena gestión del Estado de Derecho.
Como complemento de estos frenos y contrapesos, es esencial contar con mecanismos
institucionales para que cada rama del gobierno rinda cuenta pública de sus actos, incluyendo
el acceso público a la información sobre las votaciones parlamentarias y las fuentes de
financiamientos de los partidos para llegar a ser una Administración Pública con orientación al
servicio y basada en el mérito, con un sistema de remuneraciones transparente y
responsabilidad en el manejo del erario público.
Con base a lo anterior y al análisis descrito hemos querido dirigir este programa
tomando en cuenta las estrategias participativas de alianzas, comenzando con la importancia
de los diagnósticos, hasta cubrir algunas de las áreas (información, transparencia, rendición
de cuentas, entre otras) que parecen ser claves en el desarrollo de una estrategia
anticorrupción y de mejora de la gobernabilidad (según diagnósticos realizados en los últimos
años (Instituto del Banco Mundial, 2004). Las lecciones que hemos aprendido también son
reflejo de las experiencias enriquecedoras que hemos recibido de más de 2000 participantes
en América Latina, África, Asia así como de nuestros propios programas en campo, entre ellas
están:
1. La voluntad política es indispensable. Sin voluntad política no podemos trabajar, en
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ningún orden de gobierno, y esa voluntad política se tiene que apoyar justamente con la
sociedad civil, sector privado y medios de comunicación, quienes deben monitorear y
presionar para que la voluntad política de cambio sea real.
2. Involucrar a los ciudadanos en el diseño de políticas públicas puede reducir la corrupción
y aumentar la eficiencia, la equidad y la transparencia; involucrar no significa invitar a los
ciudadanos. Muchas veces, en los planes anticorrupción, se invita a los ciudadanos a
participar, pero ese no es el tema, el tema es involucrarles desde el principio a definir la
estrategia y ahí es donde se va a tener una responsabilidad compartida entre la sociedad
civil y el gobierno.
3. Las encuestas o los diagnósticos son útiles para suscitar la conciencia y para diseñar,
monitorear y sobre todo priorizar y evaluar las reformas institucionales. Tenemos que ver
qué es lo que está funcionando y qué es lo que no está funcionando. Para eso sirven los
diagnósticos y muchas veces nos olvidamos de ellos y los utilizamos para fines políticos.
4. Acciones concretas bien definidas a corto y largo plazo es clave para la reforma.
5. En el proceso hay que tener en cuenta y evaluar los costos políticos y económicos en su
caso así como las redes de poder que se construyen para la toma de decisiones.
6. Y finalmente, algo bien fundamental, es lo sostenible de las reformas, responsabilidad
compartida entre la sociedad civil y el gobierno.
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Material de apoyo
Referencias bibliográfícas
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•
Planes anticorrupción de: Bolivia, Paraguay, Colombia, Nicaragua, y otros en el Sitio
del Instituto del Banco Mundial en la siguiente dirección: http://www.worldbank.org
•
Sitio del Instituto del Banco Mundial http://www.worldbank.org/wbi/governance
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Glosario
•
Clientelismo. Cuidado o protección con que los poderosos defienden o favorecen a los
que se acogen a ellos (Diccionario elmundo.es, 2004).
•
Coimas. Gratificación con que se soborna a un funcionario público, cohecho.
•
Diagnóstico interno. Es el estudio sobre los factores que incentivan o generan
corrupción al interior del funcionamiento de la institución pública.
•
Diagnóstico externo. Es el estudio de los factores que determinan la percepción de
la población acerca del funcionamiento de la institución pública y la calidad de
gobernabilidad.
•
Erario público. Tesoro público de una nación, provincia o pueblo: defraudar al erario
es delito.
•
Impunidad. Falta de castigo: actúa con total impunidad porque hasta ahora no han
podido detenerlo (Diccionario elmundo.es, 2004).
•
Metodologías empíricas. Metodologías que proceden de la experiencia.
•
Nepotismo. Tendencia a favorecer a familiares y a personas afines con cargos o
premios.
•
Tecnocrática. Tecnocracia o relativo a este sistema político. Sistema político que
defiende el predominio de los técnicos o de los criterios técnicos en el ejercicio del
poder.
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