¿Cómo fortalecer la prevención de conflictos en el SEIA?* - Cipma

AMBIENTE HOY
Recomendaciones a partir de la percepción ciudadana:
¿Cómo fortalecer la prevención
de conflictos en el SEIA?*
Los mecanismos de participación ciudadana implementados en el marco del
Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental son el canal formal de expresión de las inquietudes de comunidades y organizaciones sobre los proyectos
en evaluación. El estudio en profundidad de los casos Celulosa Valdivia y
Costanera Norte revela una insatisfacción de las respectivas comunidades
respecto al sentido, ámbito, oportunidad y diseño de estos mecanismos de
participación. Estas percepciones —surgidas en el contexto de conflictos
ambientales de gran intensidad y figuración pública— invitan a reflexionar
una vez más1 sobre la necesidad de perfeccionar la participación ciudadana
en el SEIA y de reforzar el rol preventivo de conflictos del sistema.
Claudia Sepúlveda**
E
l Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) —establecido en la Ley
19.300 de Bases Generales del Medio Ambiente— contempla un conjunto de mecanismos obligatorios de participación ciudadana
durante el periodo de la evaluación de los Estudios de Impacto Ambiental (EsIA), que son tanto
de tipo informativo como consultivo y de reclamación. En el primer caso, su propósito es entregar información a la comunidad, por parte del
inversionista, sobre el proyecto en evaluación y
sus impactos. En el segundo, elobjetivo es recoger las opiniones de la ciudadanía a fin de que
sean ponderadas por las autoridades ambientales
en su resolución sobre los proyectos. El tercer
caso, se pretende dar la oportunidad de reclamo a
los ciudadanos que realizaron observaciones a los
EsIA cuando consideran que éstas no fueron adecuadamente tomadas en cuenta en la resolución
oficial.2
A partir del estudio en profundidad de dos
casos de conflictos ambientales surgidos en torno
a procesos de Evaluación de Impacto Ambiental
en el SEIA de los proyectos Celulosa Valdivia y
Costanera Norte3– el presente artículo se propone
sistematizar las percepciones de las comunidades
involucradas a fin de recomendar vías para fortalecer el sistema en su rol preventivo de conflictos4. Las recomendaciones del presente artículo
se refieren tanto a las instancias de participación
*El presente artículo recoge algunas de las principales conclusiones del proyecto “Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental
(SEIA), conflictos ambientales y participación ciudadana” que contó con financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo
(BID) y de la Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA). El proyecto, realizado entre abril de 1997 y octubre de 1999, se
propuso identificar y examinar en profundidad algunas deficiencias del SEIA en relación a la función preventiva de conflictos
ambientales de sus instancias de participación ciudadana con el fin de realizar recomendaciones tendientes a perfeccionar el
sistema. La investigación se llevó a cabo a partir del estudio de dos casos de proyectos que, habiendo presentado EIA, suscitaron
conflictos de importancia: Celulosa Valdivia y Costanera Norte.
**Socióloga. Magister en Asentamientos Humanos y Medio Ambiente, P. Universidad Católica de Chile. Investigadora de CIPMA.
VOL XV - Nº 4, pp. 11 - 23 (ISSN 0716 - 1476)
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ciudadana del SEIA, como a dos aspectos de
índole más estratégica que emanan directamente
de los casos estudiados. El primer aspecto, cuya
propuesta emana del caso Celulosa Valdivia, aborda la necesidad de profundizar la evaluación de
impactos socioculturales en los EsIA, como una
forma de recoger y procesar tempranamente las
inquietudes que los impactos de los proyectos
despiertan en la ciudadanía. El segundo aspecto,
relacionado con el caso Costanera Norte, busca
fortalecer la vinculación entre las decisiones sobre los proyectos que se toman en el marco del
Resumen
A partir del estudio en profundidad de dos casos de conflictos ambientales surgidos en torno a procesos de Evaluación de Impacto
Ambiental en el SEIA –relacionados con los proyectos Celulosa
Valdivia y Costanera Norte– se sistematizan las percepciones de
las comunidades involucradas a fin de recomendar vías para fortalecer el sistema en su rol preventivo de conflictos. Una parte de
estas observaciones se refieren a puntos a los mecanismos de participación ciudadana del SEIA, notándose una insatisfacción ciudadana respecto al sentido a: el sentido o alcance de la participación (de manera efectiva en la resolución); el ámbito de la misma
(restringido a lo estrictamente ambiental, en circunstancias que las
decisiones se toman considerando también parámetros no ambientales); la oportunidad de la participación (se inicia demasiado tarde
y está demasiado restringida temporalmente) y al diseño de los
mecanismos de participación (cuestionándose aspectos como el
acceso de las comunidades a recursos técnicos especializados, a
la información completa sobre los EsIA, a las autoridades, y a un
diálogo más directo con los proponentes). Otras dos recomendaciones de índole más estratégica son profundizar la evaluación de
impactos socioculturales en los EsIA, de manera de procesar tempranamente las inquietudes que los impactos de los proyectos despiertan en la ciudadanía; y a fortalecer la vinculación entre las decisiones sobre los proyectos que se toman en el marco del SEIA y
la apertura de instancias de participación ciudadana en la definición de políticas que regulan las materias sobre las que el sistema
debe pronunciarse, como es el caso de las relativas al desarrollo
urbano.
Abstract
On the basis of two in-depth case studies of environmental conflicts
arising within the framework of the System for Environmental Impact
Evaluation (SEIA)—the Celulosa Valdivia and Costanera Norte
projects—the perceptions of the involved communities are
systematized, with the goal of recommending ways for strengthening
the role of the SEIA in preventing conflicts. One part of these
observations refers to the mechanisms for citizen participation within
the SEIA, noting public dissatisfaction with the sense or scope of
the participation (as an effective manner to impact approval), its
reach (narrowly or strictly environmental, in circumstances in which
the decisions take into account non-environmental parameters), the
opportunity for participation (given that they begin too late and are
too restricted in their timing), and the design of mechanisms for
participation (questioning aspects such as the access of the
communities to specialized technical resources, availability of complete information regarding the Environmental Impact Study, direct
contact with the authorities, and more direct dialogue among the
proponents). There are two other recommendations of a more
strategic nature that emanate from the two case studies. One refers
to the need to deepen the evaluation of socio-cultural impacts in
the Environmental Impact Studies (EIS’s). This would provide a
means to gather and process the concerns for the impacts of these
projects that are awakened among the public. The other concerns
the strengthening of links between the decisions regarding these
projects taken within the framework of the SEIA, and creating
opportunities for public participation in the definition of policies that
regulate the matters about which the system should make
pronouncements, as is the case with urban development.
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SEIA y la apertura de instancias de participación
ciudadana en la definición de políticas que regulan las materias sobre las que el sistema debe
pronunciarse, como es el caso de las relativas al
desarrollo urbano.
La evaluación de la efectividad de los mecanismos de participación ciudadana del SEIA para
prevenir conflictos no es una tarea fácil. Primero,
porque no todos los conflictos ambientales pueden ser prevenidos con participación, independientemente de que los enfoques y técnicas aplicados sean los más apropiados. Habrá conflictos
que ocurrirán de todos modos, como aquéllos
centrados en valores o principios irreconciliables.
Segundo, porque si la participación ciudadana en
el SEIA es inadecuada o insuficiente, puede convertirse en un factor detonante o agravante de
conflictos más que en una vía para su prevención.
De allí que para fortalecer el rol preventivo de
conflictos de los mecanismos de participación del
SEIA, resulta fundamental recoger las percepciones y opiniones que los propios ciudadanos tienen
en relación a su efectividad para concitar respaldo
público hacia las decisiones. Y tercero, porque
existen factores que detonan o agravan conflictos
en el SEIA que van más allá de las insuficiencias
de diseño o implementación de la participación
ciudadana en el sistema. Entre otros cabe mencionar, por ejemplo, la ausencia de políticas y normas ambientales diseñadas de manera participativa
y la escasa consideración de impactos
socioculturales en los EsIA. Retomaremos estos
dos aspectos en la forma de recomendaciones
estratégicas.
Percepciones ciudadanas sobre la
participación en el SEIA
A continuación se presentan las percepciones
ciudadanas sobre los mecanismos de participación del SEIA que han sido recogidas y
sistematizadas a partir de los dos conflictos ambientales estudiados y que representan situaciones diversas: el proyecto Celulosa Valdivia corresponde a una iniciativa de emprendimiento privado, de explotación de recursos naturales en una
zona rural, y el conflicto fue protagonizado por
una comunidad de pescadores. Por su parte, el
proyecto Costanera Norte corresponde a uno de
tipo público, relativo a infraestructura en una zona
metropolitana, y el conflicto fue protagonizado
por los habitantes de un barrio de clase media alta.
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En tanto en el primer caso la comunidad local
manifestó desde un comienzo desconfianza hacia
los mecanismos de participación ciudadana del
SEIA, en el segundo ocurrió una situación contraria, pues la comunidad optó por participar activamente en el proceso de evaluación de impacto
ambiental5.
A pesar de estas diferencias, en ambos casos
finalmente prevaleció entre los actores locales la
percepción de insuficiencia de los mecanismos de
participación ciudadana del SEIA, percepción que
contribuyó a exacerbar los conflictos y a cuestionar la legitimidad de las decisiones sobre los
proyectos. Ello nos mueve a sugerir la hipótesis
de que la insatisfacción ciudadana respecto a la
participación en el SEIA se explica por aspectos
de diseño e implementación que van más allá de
situaciones puntuales. El conocimiento de estos
aspectos representa una contribución para perfeccionar el rol preventivo de conflictos de la participación ciudadana en el SEIA.
Primera percepción ciudadana: Sobre los
alcances de la participación
Existe una diferencia entre la percepción de la
comunidad sobre el sentido de la participación en
el SEIA y la oferta que hace la Ley 19.300. Para la
comunidad, la posibilidad de participar —básicamente a través de la formulación de observaciones a los EsIA— tiene sentido en la medida en que
sus opiniones influirán efectivamente en las decisiones. En la Ley 19.300, por otra parte, el grado
de participación de la comunidad —o su real
incidencia en las decisiones— queda en manos de
la Comisión Nacional de Medio Ambiente
(Conama) a través de: (i) el concepto de “ponderación”, mencionado en el Artículo 29, y (ii) la
posibilidad de impugnar proyectos por medio del
mecanismo de reclamación establecido en el mismo artículo. Dado que se trata de instrumentos
muy limitados de participación —tanto en términos del ámbito, de la oportunidad y de las técnicas
utilizadas (ver secciones siguientes)— la oferta
de la Ley no siempre satisface las expectativas de
participación de la comunidad. Esta insatisfacción de la comunidad puede convertirse en un
factor de generación de conflictos.
Los dos casos analizados ilustran, de distintas
maneras, el potencial gatillador de conflictos que
encierra esta diferencia entre la percepción o expectativas de la comunidad y la oferta de la Ley.
En el caso de la Planta de Celulosa Valdivia, lo
Existe una diferencia entre la
percepción de la comunidad sobre
el sentido de la participación en el
SEIA y la oferta que hace la Ley
19.300. Para la comunidad, la
posibilidad de participar —básicamente a través de la formulación
de observaciones a los EsIA—
tiene sentido en la medida en que
sus opiniones influyen
efectivamente en las decisiones.
que estuvo en tela de juicio fue la propia
institucionalidad del SEIA. Especialmente intensas fueron las críticas hacia las instancias de participación ciudadana, que los afectados consideraron como un “mero blanqueo” de decisiones ya
tomadas. La estrategia empleada por la comunidad local fue marginarse de los procesos formales
de participación del SEIA e impedir la realización
del EsIA. Esta forma de proceder —que constituye un caso inédito en Chile6— revela una profunda desconfianza de la comunidad respecto de la
calidad política de las decisiones tomadas por la
autoridad ambiental, a la vez que cuestiona directamente su legitimidad.
En el caso de Costanera Norte, por el contrario,
la comunidad local organizada en la “Coordinadora No a la Costanera Norte” optó por copar al
máximo todas las instancias de participación contempladas en el SEIA, tanto las obligatorias como
las complementarias. Es destacable que producto
de este esfuerzo incluso se generaran instancias
de participación ad-hoc, tal como la asistencia de
la Coordinadora a sesiones del Consejo Consultivo de Conama7. Sin embargo, una vez concluido
el proceso de evaluación ambiental, los afectados
sostuvieron opiniones similares a las de quienes
protagonizaron el conflicto en torno al proyecto
Celulosa Valdivia. En palabras de la Coordinadora, la resolución final de la Corema representa el
“descrédito y destrucción del SEIA y el fracaso de
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la Ley de Bases del Medio Ambiente”8 al haber
manipulado el proceso de evaluación y de participación ciudadana, decidiendo primero y justificando después la aprobación del proyecto.
Ambos casos reflejan situaciones en las que la
comunidad se manifiesta insatisfecha con los mecanismos de participación en el SEIA. La pregunta de fondo que surge es ¿cuál es el grado de
participación —en el sentido de incidencia de las
opiniones de los ciudadanos en las decisiones
finales— que se debe garantizar en este tipo de
proyectos, que representan grandes montos de
inversión con importantes externalidades positivas y negativas? Aunque la respuesta no es simple, es posible hacer algunas recomendaciones.
La primera, de carácter más general, es que el
objetivo del proceso de evaluación ambiental debe
quedar claro para la comunidad desde el comienzo del proceso. En ocasiones, los ciudadanos participan con la intención de lograr el rechazo de un
determinado proyecto, ignorando que el SEIA fue
diseñado básicamente para mejorarlos
ambientalmente a través de prevenir y mitigar sus
impactos negativos. Clarificar lo anterior no sólo
evitaría expectativas de participación frustradas,
sino que permitiría también a las autoridades ambientales diferenciar desde un inicio qué grupos
de la comunidad están dispuestos a participar en
las instancias formales del SEIA en las condiciones descritas, y qué grupos prefieren optar por
estrategias de participación y movilización fuera
del sistema. Con ello sería posible decidir tempranamente respecto de la necesidad de instancias de
participación complementarias o, en casos que se
requiera, de mecanismos de resolución negociada
de conflictos de interés.
A esto último apunta la segunda recomendación. Tanto grandes proyectos de inversión —
tales como centrales de generación eléctrica, obras
de infraestructura y plantas industriales— que
causan un nivel significativo de impactos positivos y negativos en el territorio donde se materializan, así como proyectos de menor escala pero no
deseados localmente —tales como vertederos e
incineradores— deberían contar con mecanismos
adicionales de participación ciudadana. El objetivo de estos mecanismos sería el proveer instancias más directas y transparentes para la participación de las comunidades y para la ponderación
por parte de la autoridad de las diversas observaciones. Cabe señalar que en los dos casos estudiados se registraron instancias de participación com-
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plementarias implementadas por Conama. A pesar de ello, los conflictos estallaron y la insatisfacción ciudadana fue “in crescendo”, por lo que
la efectividad de tales instancias específicas requiere ser evaluada.
Segunda percepción ciudadana: Sobre el ámbito de la participación
Si bien no existe una precisión al respecto ni en
la Ley 19.300 ni en el Reglamento del SEIA, en la
práctica se ha consagrado como ámbito aceptado
de las observaciones ciudadanas a los EsIA el
denominado “técnico-ambiental”. Es decir, aquél
que se refiere a los impactos “estrictamente ambientales” de los proyectos, excluyendo aspectos
de vital importancia para los afectados, tales como
la generación de empleo o la disminución de
ingresos producto de modificaciones en la economía tradicional. Lo que se busca es centrar la
participación en los impactos bio-físicos a fin de
excluir la manifestación de demandas sociales y/o
económicas que se consideran ajenas a los efectos
ambientales de los proyectos y que podrían abrir
paso a la exigencia de compensaciones monetarias, las que no están reguladas por la legislación.
Los casos estudiados evidencian que la ciudadanía percibe una contradicción entre el tratamiento que el SEIA da a las inquietudes ciudadanas en materias socio-económicas y los argumentos que los proponentes y la propia autoridad
ambiental emplean para evaluar los proyectos.
Mientras por una parte los EsIA resaltan, en sus
evaluaciones de impactos sociales, los beneficios
económicos directos e indirectos de los proyectos
—nuevas fuentes de empleo, aumento en el valor
de las propiedades y nuevas oportunidades de
negocios— por otra parte, se le cuestiona a la
ciudadanía la expresión de observaciones de esta
misma naturaleza cuando representan críticas.
Esta percepción de doble estándar adquiere
especial intensidad para los ciudadanos, al constatar éstos que, en último término, la decisión
final de aprobación o rechazo de los proyectos es
de carácter “político”. Lo anterior queda especialmente claro en el caso de proyectos que han sido
rechazados por los Comités Técnicos de las respectivas Comisiones Regionales del Medio Ambiente (Coremas) y que luego son aprobados por
las ¿Coremas?9 —una instancia de decisión política10— o que, por el contrario, han sido aprobados
técnicamente y luego rechazados por las
Coremas11. También están los proyectos en torno
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a cuya evaluación ha existido una fuerte tensión
entre las dos instancias, a veces más abierta, a
veces más velada12. En todos estos casos las autoridades emplean argumentos que escapan a lo
“estrictamente ambiental” en sus resoluciones,
aludiendo de manera explícita, por ejemplo, a
consideraciones sobre el aporte que los proyectos
representan para las economías locales o regionales13. Lo que los ciudadanos se preguntan es:
¿porqué se nos cuestiona la validez de observaciones no-ambientales siendo que las propias autoridades les dan un peso fundamental en su decisión? El efecto es un cuestionamiento a la credibilidad social del SEIA, generándose la imagen de
que la participación ciudadana es un mero “maquillaje” de decisiones que “ya están tomadas”.
Este es el sentimiento que ha predominado entre
los ciudadanos organizados en la Coordinadora
No a la Costanera Norte en la ciudad de Santiago
una vez concluido el proceso de participación en
el SEIA. Los vecinos sienten que sus esfuerzos
por constituirse en interlocutores técnicos válidos
del proponente y los evaluadores del EsIA han
sido infructuosos. Sostienen que sus argumentos
—que cuestionan el concepto de desarrollo urbano sobre el que descansa la Costanera Norte— no
fueron respondidos con rigurosidad ni menos considerados en la decisión de aprobar el proyecto.
En definitiva, declaran haber perdido la confianza
en el SEIA y en sus mecanismos de “participación
protegida”, los que consideran diseñados para
“aprobar lo que el gobierno quiere”14.
De lo expuesto surgen dos recomendaciones.
La primera es que tanto proponentes como autoridades deben esforzarse por mejorar la calidad de
la evaluación de los impactos sociales de los proyectos, a la que el mismo SEIA obliga. Muchos de
los impactos que las propias comunidades
priorizan, y que tienden a ser calificados como
“no ambientales”, corresponden en rigor a los que
afectan al medio sociocultural, y forman parte del
concepto de medio ambiente según la propia definición de la Ley de Bases15. Más aún, de las seis
categorías de impactos que identifica el Reglamento del SEIA como factores que obligan a
realizar un EsIA, cinco aluden de forma directa o
indirecta a componentes socioculturales del medio ambiente16.
En el caso del proyecto Celulosa Valdivia, por
ejemplo, uno de los impactos socioeconómicos
relevados por la comunidad fue el efecto tendría
sobre el turismo el vertido de residuos industria-
Los casos estudiados evidencian
que la ciudadanía percibe una
contradicción entre el tratamiento
que el SEIA da a las inquietudes
ciudadanas en materias
socio-económicas y los
argumentos que los proponentes y
la propia autoridad ambiental
emplean para evaluar los
proyectos.
les líquidos en el mar. Esta preocupación fue
desestimada por el EsIA sin que se realizaran los
estudios correspondientes para determinar de qué
forma y en qué grado el turismo podría verse
afectado por la descarga del efluente.17
En resumen, para superar la delimitación artificial de las observaciones ciudadanas a temas “estrictamente ambientales”, y la consiguiente frustración y sentimiento de arbitrariedad de las comunidades, lo primero es contar con una definición clara respecto a qué impactos serán considerados como impactos sociales y cómo deben ser
evaluados. Lo anterior no resuelve el que los
argumentos que las autoridades empleen para fundamentar su resolución sobre los proyectos hagan
referencia a aspectos “políticos” que van más allá
de la respectiva evaluación ambiental.
A este último aspecto apunta la segunda recomendación: es recomendable que tanto Conama
como otras reparticiones del Estado identifiquen,
desarrollen y potencien la participación ciudadana en la definición de políticas. Es decir, en aquellas decisiones con implicancias ambientales que
trascienden los proyectos específicos y que se
refieren al desarrollo de largo plazo de los territorios o a políticas sectoriales. Por ejemplo, en el
caso del proyecto Costanera Norte, mucha de la
discusión giró en torno a temas de planificación
urbana y políticas de transporte público de Santiago. De haber sido discutidos en otras instancias
participativas, estos temas no habrían surgido dentro de la evaluación ambiental del proyecto,
evitándose tal vez el intenso conflicto surgido.
Ambas recomendaciones, de carácter estratégico, se presentan en detalle en la sección final.
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Tercera percepción ciudadana: Sobre la oportunidad de la participación
En los casos estudiados, las críticas ciudadanas
respecto al momento en que está concebida actualmente la participación en el SEIA apuntan a
tres aspectos complementarios:
• El inicio tardío de las instancias de participación, una vez que los EsIA han sido concluidos
y aceptados para su evaluación por la autoridad
ambiental; es decir, cuando la mayoría de las
decisiones relevantes sobre el diseño y localización de los proyectos ya han sido tomadas.
• La rigidez de los plazos para formular observaciones ciudadanas en contraste con las varias
instancias que tienen los proponentes para solicitar su ampliación. En efecto, las comunidades
sólo pueden realizar observaciones por escrito a
los EsIA en un plazo no prorrogable de sesenta
días. Muchas veces parte importante de este tiempo debe invertirse en la solicitud de precisiones
metodológicas y de información sobre los EsIA.
• La restricción de las observaciones ciudadanas
a sólo una etapa muy breve del proceso de
evaluación de los EsIA. El SEIA contempla
exclusivamente participación respecto a los
EsIA, pero excluye la posibilidad de que los
ciudadanos se pronuncien sobre los Addenda
(versiones corregidas de los EsIA en respuesta a
las observaciones de los Comités Técnicos) que
pueden incluir cambios importantes respecto a
los EsIA inicialmente presentados. De esta forma, muchas observaciones ciudadanas quedan
obsoletas durante el proceso de evaluación y
aspectos nuevos de los proyectos, que muchas
veces pueden corresponder a modificaciones
sustantivas, no son opinables para la ciudadanía. A su vez, los ciudadanos deben realizar un
esfuerzo especial para informarse sobre los sucesivos cambios del proyecto, pues no existe
una instancia formal que les permita “seguirle
la pista” a las modificaciones. Muchas veces
esta situación es interpretada por los ciudadanos como una oscura maniobra concertada para
agotarlos, entre el proponente (especialmente si
proviene del sector público) y la autoridad.
En relación a la primera de las críticas cabe
¿Por qué incorporar la participación ciudadana en la evaluación
de impactos ambientales?
El involucramiento ciudadano en la
toma de decisiones no es un hecho nuevo. Sus orígenes se remontan a las raíces mismas de nuestra
cultura política occidental. Pero el
concepto y las prácticas de participación ciudadana han evolucionado de acuerdo a las condiciones
que caracterizan a cada momento
histórico. Entre los factores que explican los espacios crecientes de
participación ciudadana en materias de interés público en la actualidad, están el acceso masivo a la
educación y a la información, la
expansión de la sociedad de consumo y el creciente desencantamiento respecto de los sistemas
tradicionales de representación
política. En conjunto, estos factores han contribuido a un aumento
de la capacidad crítica de la población, han favorecido la preocupación por los temas relacionados con
la calidad de vida y han estimulado
una mayor demanda de la gente
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por ejercer su derecho a la ciudadanía. Es decir, por influir de alguna forma en las decisiones que le
afectan de manera directa.
Las instituciones ambientales de
todo el mundo han tenido que responder a estas tendencias de mayor valoración de la participación
que provienen de la base social. En
sus etapas iniciales, las Evaluaciones de Impacto Ambiental se caracterizaban por ser de naturaleza
eminentemente técnica, por centrarse exclusivamente en los impactos biofísicos, por otorgarle un espacio importante a la evaluación
económica de los proyectos y por
prestarle poca atención a la planificación de medidas de prevención,
mitigación o compensación5. La
aprobación de proyectos sometidos
a procesos de Evaluación de Impacto Ambiental comenzó a generar fricciones con las comunidades
afectadas, que sentían que sus intereses no estaban siendo adecua-
damente considerados y protegidos. Como resultado, los impactos
sociales de los proyectos fueron adquiriendo una importancia cada vez
mayor.
Sin embargo, en sus inicios, la evaluación de impactos sociales se
implementaba con el mismo sesgo
técnico con que se abordaban los
impactos biofísicos: las estadísticas
demográficas, de empleo y de acceso a servicios eran la base para
su predicción*. Poco a poco fue
haciéndose evidente que este enfoque era insuficiente y demasiado
unidimensional, pues los expertos
podían recopilar información y formular juicios sobre los efectos de
los proyectos en las comunidades,
pero no eran capaces de interpretar lo que la gente sentía, deseaba, valoraba o temía. Así, comenzó a surgir la necesidad de profundizar el tratamiento de los impactos sociales por medio del
involucramiento directo de los afec-
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preguntarse cuál es el momento más oportuno.
Existen gruesamente tres opciones para adelantar
la participación respecto a lo que el SEIA actualmente contempla.
La primera consiste en iniciarla en las etapas de
diseño de los proyectos, es decir, cuando los proponentes todavía se encuentran definiendo la localización y la tecnología. Si bien se trata de la
situación ideal desde el punto de vista de la participación ciudadana, no siempre es practicable,
dado que supone modificaciones importantes en
la estructura organizacional y estilos tradicionales de trabajo de los proponentes: por ejemplo,
creación de unidades de relaciones con la comunidad e incorporación de criterios sociales en los
análisis de pre-factibilidad. Se trata de procesos
de cambio relativamente lentos, pues supone modificar las culturas organizacionales de las empresas, sean éstas públicas o privadas. Por otra parte,
en el caso de proyectos que requieren cierta
confidencialidad en el manejo de la información,
debido a razones comerciales estratégicas, esta
opción puede resultar imposible. A pesar de estas
tados. Es decir, de la consideración
de la opinión y percepciones de las
personas y grupos potencialmente
impactados, a través de técnicas de
participación ciudadana.
Una vez llegados a este punto,
comenzó a hacerse evidente que la
consideración de la opinión ciudadana sobre los impactos sociales no
era suficiente para evitar eventuales cuestionamientos a las decisiones tomadas durante los procesos
de Evaluación de Impacto Ambiental. Los ciudadanos también comenzaron a exigir participación en relación con los impactos biofísicos. En
este caso, la razón estuvo vinculada con las limitaciones del conocimiento científico. La ciencia no puede garantizar con certeza absoluta
qué impactos generarán los proyectos y cuál será su magnitud, duración e intensidad. Tampoco puede
anticipar con exactitud quiénes, de
qué forma y en qué grado serán perjudicados o beneficiados, y cuáles
serán los efectos acumulativos y de
largo plazo. Ello porque la naturaleza multicausal, muldimensional y
única de las externalidades ambientales que generan los proyectos las
convierte en un fenómeno esencial-
resistencias y obstáculos, la participación temprana podría significar importantes ahorros de costos, al prevenir conflictos centrados en la localización de los proyectos, que están entre los más
difíciles de resolver.
Una segunda alternativa sería iniciar la participación durante la realización de los EsIA, abriendo posibilidades para que la gente contribuya con
sus propias ideas a tomar decisiones sobre materias como el origen geográfico de la fuerza de
trabajo, la localización de las instalaciones destinadas a los trabajadores, las estrategias para responder al aumento de la demanda local por servicios básicos, la localización y diseño de procesos
contaminantes, la definición de las medidas de
prevención o mitigación de impactos, o la
priorización de recursos naturales a ser protegidos. Todas éstas son materias más fáciles de adecuar (comparado con aspectos como la localización y tecnología del proyecto) y que pueden
llegar a ser determinantes en la aceptación o rechazo de los proyectos por parte de los afectados.
Finalmente, existe un momento intermedio en-
mente conflictivo: la incertidumbre
científica da paso a interpretaciones
diversas y comprometen intereses
muchas veces contrapuestos de
numerosos actores. De esta forma
los evaluadores se vieron obligados
a tomar en cuenta la opinión de la
gente respecto a qué impactos les
resultaban prioritarios y a considerar dicha opinión en la evaluación
de los proyectos y en el diseño de
las medidas de prevención, mitigación o compensación.
Con la apertura de mayores espacios de participación ciudadana en
los procesos de Evaluación de Impacto Ambiental no sólo mejoraron
ambientalmente los proyectos como
resultado de los aportes en información y conocimiento entregados por
la propia comunidad. A su vez se
evitó exponer las decisiones sobre
los proyectos a cuestionamientos y
conflictos en la medida que los técnicos y las comunidades compartieran la responsabilidad de asumir el
riesgo asociado a situaciones de incertidumbre**. Ello permitió, a su
vez, aumentar la sensación de seguridad de los afectados respecto a
los potenciales impactos y su respaldo hacia las decisiones sobre los
proyectos.
En el caso del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA)
chileno, sería esperable que los
mecanismos de participación ciudadana que contempla contribuyeran
a este doble propósito: asegurar la
calidad no sólo técnica sino también
política de las decisiones sobre los
proyectos. Una evaluación de largo
plazo de tales mecanismos debiera
tener en cuenta la efectividad con
que están cumpliendo este doble
objetivo. La calidad política de las
decisiones sobre los proyectos que
ingresan al SEIA está dada, en último término, por la capacidad del sistema para evitar su cuestionamiento
por parte de la ciudadanía, el que
en ocasiones ha derivado en conflictos ambientales. Resulta deseable fortalecer la capacidad del SEIA
para concitar respaldo ciudadano y
prevenir conflictos ambientales.
Notas:
*Rabel J. Burdge y Frank Vanclay
(1995) “Social Impact Assessment”. En
“Environmental and social impact
assessment”. John Wiley and Sons.
England.
**Ibídem.
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17
AMBIENTE HOY
tre los dos anteriores que corresponde a la definición de los Términos de Referencia de los EsIA.
Actualmente el SEIA no contempla esta etapa, sin
embargo, teniendo en cuenta que muchos conflictos se gatillan por deficiencias en los contenidos
de los EsIA —sobre todo en aquellas dimensiones
que se relacionan con intereses y prioridades de
las comunidades— sería altamente positivo que
los proponentes incorporaran voluntariamente la
participación ciudadana en esta fase más inicial.
Para hacer frente a este desafío, Conama está
realizando esfuerzos por profundizar la participación, los que apuntan en dos direcciones complementarias:
• propiciar la “participación temprana”, es decir,
aquélla a ser implementada de manera voluntaria antes de que los proyectos ingresen al SEIA18,
destacando ante los proponentes que esta vía les
resultará beneficiosa en la medida que contribuya a mejorar la calidad de los proyectos así
como a prevenir conflictos que pueden elevar
significativamente los costos de las inversiones
• ampliar el plazo de la participación ciudadana
desde los 60 días establecidos en la Ley a todo
el proceso de evaluación de los EsIA, por medio
de mecanismos que permitan a los ciudadanos
que hayan formulado observaciones hacer un
seguimiento de los cambios al proyecto expresados en los Addenda. Se trata de una de las
modificaciones al Reglamento del SEIA, actualmente en revisión por parte de la Contraloría.
Cuarta percepción ciudadana: Sobre el diseño e implementación de los mecanismos de
participación
Entre las críticas ciudadanas a los mecanismos
de participación del SEIA, un número importante
se refiere a aspectos de diseño o implementación
de los mismos. Si bien se trata de críticas más
prácticas que las enunciadas en los puntos anteriores, ambos tipos se complementan. Las principales objeciones se refieren a:
• Acceso a recursos técnicos especializados
El acceso a asesorías técnicas por parte de las
comunidades es determinante para asegurar una
participación mínimamente efectiva en el actual
sistema. Aquellas comunidades con menor capacidad para proveerse de los recursos necesarios
para realizar observaciones —comenzando por la
misma revisión de los EsIA— se encuentran en
una situación de inequidad. Para superar esta li-
18
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mitación, algunas alternativas posibles son: crear
fondos concursables o destinar una proporción de
los recursos asignados a fondos ya existentes—
como el Fondo de Protección Ambiental de
Conama— para que las comunidades enfrentadas
a procesos de evaluación de EsIA puedan contratar asesorías técnicas; incorporar a los procesos
de participación legalmente exigibles, instancias
para capacitar a líderes locales en los aspectos
técnicos de los proyectos en evaluación; y organizar paneles de expertos integrados por personas
de reconocido prestigio y que den confianza a
todos los involucrados, y que contribuyan a zanjar los puntos de vista para los que no existe
acuerdo.
• Acceso a la información completa sobre los
EsIA
Otra crítica que se ha formulado se refiere al
acceso expedito a la información requerida para
analizar adecuadamente los EsIA. En muchos
casos éstos presentan deficiencias de contenido,
de aspectos metodológicos o de información que
sólo se manifiestan una vez iniciado el proceso
de evaluación y el plazo para la participación
ciudadana. Dado que éste último es fijo y no se
puede aplazar, sería necesario resguardar el derecho de las comunidades a contar con toda la
información que requieran para una participación efectiva desde el inicio del proceso. En caso
que las organizaciones ciudadanas consideren
necesario solicitar precisiones al EsIA, sería recomendable suspender el plazo legal de participación hasta que estos requerimientos hayan sido
satisfechos. Por último, resulta fundamental educar a la comunidad en su derecho a informarse.
• Igualdad de acceso a las autoridades
Igualmente criticable ha resultado para algunas
comunidades el que exista una desigualdad en el
acceso a las autoridades ambientales respecto de
los proponentes. Mientras para estos últimos la
comunicación directa con las Coremas o Conama
está garantizada, para las comunidades ello depende del estilo y voluntad de los encargados
respectivos. Para resolver esta fuente de
inequidad sería recomendable considerar instancias de consulta formales dentro del proceso de
participación del SEIA, en que las comunidades
pudieran dialogar abiertamente con las autoridades.
AMBIENTE HOY
• Diálogo cara a cara con los proponentes
En estrecha relación con el punto anterior, se ha
cuestionado el que los procedimientos de participación del SEIA no contemplen instancias de
diálogo directo entre comunidades y proponentes.. La experiencia internacional muestra que las
instancias de comunicación directa y horizontal
entre representantes de las empresas y miembros
de la comunidad es la forma más efectiva de
construir lazos de confianza que son la base de
buenas relaciones futuras.19
Reforzando el rol preventivo de
conflictos del SEIA
De los dos casos analizados en profundidad,
surgen dos recomendaciones estratégicas orientadas a fortalecer el rol preventivo de conflictos
ambientales del SEIA, las que complementan aquéllas ya formuladas en relación a los mecanismos
de participación ciudadana del sistema: mejorar
la evaluación de los impactos sociales en los EsIA
y fortalecer la vinculación entre el SEIA y los
planes reguladores. A continuación se expone y
fundamenta cada una de ellas.
• La Evaluación de Impactos Sociales (EIS) y la
prevención de conflictos en el SEIA20
Entre los factores detonantes de conflictos ambientales durante procesos de evaluación ambiental no sólo están las deficiencias de los mecanismos formales de participación. A ellos también
contribuyen las debilidades metodológicas y de
contenido de los propios EsIA como es la escasa
consideración que se otorga a los impactos sociales de los proyectos. Aunque la legislación chilena exige incorporarlos21 lo habitual es que se
otorgue una clara preeminencia a los impactos
físicos. Ello es reforzado tanto por las
metodologías empleadas22 como por la opinión
imperante de que la inclusión de impactos sociales favorece la intromisión de demandas e intereses que nada tienen que ver con el medio ambiente23.
En muchos casos los impactos sociales que se
tratan superficialmente o simplemente se omiten,
corresponden a aquéllos que son considerados
como los más relevantes por las personas y grupos afectados. Su tratamiento riguroso y oportuno
podría contribuir, por un lado, a prevenir eventuales conflictos por medio del establecimiento de
relaciones de colaboración entre el proponente y
las comunidades afectadas; y, por otro, a abrir
tempranamente instancias de participación ciudadana dentro del mismo proceso de evaluación de
los EsIA. Para avanzar en esta dirección se requiere diversas acciones24.
En primer lugar, es necesario definir claramente qué se entiende por impactos sociales de los
proyectos. A pesar de haber sido incluidos en la
definición sobre medio ambiente, los impactos
sociales todavía son mirados con sospecha25, en
especial aquéllos de índole cultural como los referidos al “arraigo o identidad territorial”, uno de
los factores que mayor peso tiene en el apoyo o
rechazo de los proyectos por parte de las comunidades locales26. Un aspecto fundamental de la
discusión sobre qué son los impactos sociales
pasa por reconocer que éstos no sólo aluden a
cambios en los aspectos físicos —naturales o construidos— de las comunidades humanas (p.e., número y edad de la población o tipo de servicios).
También incluyen aquéllos que alteran la construcción social de la realidad, es decir, que afectan aspectos como la organización social, la distribución del poder, las normas de convivencia y
las percepciones sobre el futuro, entre otros27.
Este tipo de impactos se manifiesta de manera
visible a través de fenómenos como la especulación sobre el valor de la propiedad, el surgimiento
de tensiones entre intereses locales, la alteración
de las relaciones sociales y el aumento de la
incertidumbre.
En segundo lugar, se requiere precisar los métodos de evaluación de los impactos sociales a ser
considerados por los EsIA. Actualmente, las evaluaciones de impactos sociales generalmente consisten en una recopilación fragmentada de estadísticas —no siempre actualizadas ni pertinentes— sobre aspectos socioeconómicos, demográficos y de empleo realizadas por no especialistas28. La casi nula utilización de información primaria —como resulta indispensable con los componentes del medio ambiente biofísico— redunda
en que en la identificación, proyección y evaluación de los impactos sociales se impongan los
juicios y criterios de los propios evaluadores por
sobre los de los grupos humanos afectados. La
evaluación de impactos sociales —entendida como
la estimación por adelantado de las consecuencias
sociales directas e indirectas que es probable se
deriven de la implementación de un proyecto29—
requieren de:
• la elaboración de una línea base, que describa el
área de influencia para cada elemento afectado;
Ambiente y Desarrollo - Diciembre 1999
19
AMBIENTE HOY
• una proyección, que contraste la descripción de
la línea base con las transformaciones potenciales generadas por el proyecto; y
• una evaluación, que determine la magnitud,
duración y jerarquía de los impactos proyectados30.
En el caso de las líneas base, los datos cuantitativos aportados por censos o estudios existentes
debe complementarse con información cualitativa sobre aspectos como organización social y
productiva, valores, creencias y actitudes, a través
de estudios especializados por medio de técnicas
como entrevistas individuales o grupales, grupos
focalizados, historias de vida, observación participante u otras. Por su parte, los métodos empleados para la proyección de impactos pueden ir
desde paneles de expertos hasta modelos matemáticos, siendo el más aceptado el análisis comparativo. Finalmente, para la evaluación de impactos propiamente tal —quizá el aspecto más
difícil y complejo— se requiere sustentar la valoración y jerarquización de los impactos en las
opiniones, percepciones y actitudes de las propias
comunidades afectadas31. Un tema clave, por tanto, es la forma en que los impactos se distribuyen
entre los distintos grupos sociales, para lo cual se
requiere precisar quiénes ganan y quiénes pierden
con el proyecto, prestando especial atención a los
segmentos más vulnerables32. Aunque casi nunca
son consideradas, entre estos últimos también debieran incluirse las generaciones futuras.
En síntesis, la evaluación de impactos sociales
facilita la disminución de la incertidumbre a través de la entrega de información sobre los proyectos y de consultas para conocer desde un principio
qué importancia le atribuyen las comunidades
locales a este tipo de impactos. Pero lo que es más
importante aún, permite aumentar el grado de
involucramiento de las comunidades durante el
proceso de planificación de la propia evaluación
social, por ejemplo, en la selección de las técnicas
a utilizar. Ello no sólo favorece la pertinencia
cultural de los métodos a utilizar, asegurando así
una mejor calidad de la información recabada33,
sino también abre oportunidades para que la gente
participe en el diseño de los mecanismos de prevención o mitigación de los impactos priorizados
localmente. A partir de estas experiencias de planificación conjunta entre proponentes y comunidades durante la realización de las evaluaciones
de impactos sociales, se vuelve posible establecer
20
Ambiente y Desarrollo - Diciembre 1999
relaciones de colaboración que resultarán fundamentales para la prevención o resolución de futuros conflictos.
• Prevención de conflictos ambientales urbanos
y el SEIA34
El SEIA podría beneficiarse enormemente de mayores grados de participación en los distintos niveles de la gestión urbana. Con ello se estaría
contribuyendo a la prevención y resolución de
conflictos que, de otra forma, podrían terminar
detonando en medio de los procesos de evaluación ambiental, como ocurrió en el caso de la
Costanera Norte. A su vez, el grado de conservación ambiental y la calidad de vida de las ciudades
mejorarían, y la participación agregaría legitimidad a los proyectos inmobiliarios, planos reguladores y políticas urbanas. En suma, la calidad
técnica y política de la planificación urbana mejoraría.
Para avanzar en tal dirección, la planificación
urbana requiere de modificaciones importantes
de enfoque y, en particular, nuevas formas de
participación ciudadana, en tres ámbitos complementarios. En primer lugar, será necesario que la
planificación urbana supere su virtual confinamiento al espacio micro-local, a fin de que se
haga cargo del desarrollo global de las ciudades,
un espacio de conflictos ambientales cada vez
más complejos y decisivos por su carácter difuso.
En segundo lugar, para recuperar su capacidad de
prevención de conflictos ambientales locales, la
planificación urbana debe concentrarse en la solución de las disputas en el mismo lugar en que se
originan. En tercer lugar, se requiere superar las
limitaciones para la participación de los ciudadanos en la elaboración de los planos reguladores35.
Dicha participación ha demostrado ser insuficiente debido a que no existen instancias para que los
vecinos puedan opinar sobre el enfoque y las
estrategias urbanas en que descansa el plano regulador. El SEIA podría beneficiarse enormemente
de los mayores grados de participación en los
distintos niveles de la gestión urbana, al prevenirse y resolverse conflictos que, de otra forma,
podrían terminar detonando en los procesos de
evaluación ambiental, como lo demuestra el caso
de la Costanera Norte. A su vez, la conservación
ambiental y la calidad de vida de las ciudades
mejorarían y la participación agregaría legitimidad a los proyectos inmobiliarios, planos regula-
AMBIENTE HOY
dores y políticas urbanas. En suma, la calidad
técnica y política de la planificación urbana mejoraría.
Para cada uno de los niveles de gestión urbanos
identificados —planos reguladores, conflictos
locales y conflictos difusos— se recomiendan a
continuación formas específicas de participación
ciudadana.
Con respecto al primer nivel, deben buscarse
nuevas formas de participación ciudadana en la
elaboración de los planos reguladores, superando
el mecanismo vigente, por lo demás muy similar
al que contempla el reglamento del SEIA. Deberían considerarse formas más tempranas y más
abiertas de participación con el fin de integrar a la
comunidad a la discusión sobre el tipo de ciudad
que se quiere construir y la creación de un mandato popular urbano, esto es, consensos que den un
marco orientador y legitimidad al difícil trabajo
de planificación urbana que realiza el municipio.
Ello permitiría resolver más fácilmente las controversias que suscita la modificación de las normas de uso del suelo. Las formas específicas de
participación debieran incluir mailings,
referendums y talleres de trabajo con vecinos.
Con respecto al segundo nivel, el de los conflictos locales, la recomendación es tratar de resolverlos en el mismo nivel micro-local en que
surgen, evitando su exportación hacia el resto de
la ciudad. En particular, la tramitación y aprobación de permisos de construcción parece ser la
actividad clave del planificador urbano municipal
para conseguir ese objetivo. Este profesional debería apoyarse en formas de participación y de
negociación —ojalá tempranas y de carácter informal— tendientes a prevenir conflictos abiertos
o a solucionarlos cuando éstos ocurran. Parece
necesario superar la definición exclusivamente
técnica que se da a la tramitación de permisos,
complementándola con una forma estratégica de
abordarla que tienda a la creación de escenarios
de negociación mediada de intereses y conflictos
causados por la distribución de externalidades. La
resolución negociada de conflictos en el nivel
local pasaría a ser, de esta forma, una capacidad
de gestión que resulta crítica para el futuro de
nuestras ciudades.
Por último, el tercer nivel se refiere a los conflictos ambientales difusos cuyas causas no están
suficientemente claras o son muchas, y que afectan a amplios sectores, tanto en términos temporales como espaciales. Entre este tipo de conflic-
tos están la congestión vehicular o la contaminación del aire. A los conflictos difusos se asocian
los proyectos conocidos como Lulus —que en
inglés significa “usos del suelo localmente indeseables” (locally unwanted land uses) — tales
como cárceles y rellenos sanitarios, y que suelen
provocar conflictos en los cuales es difícil determinar quiénes son los responsables últimos de los
impactos negativos que sufren las comunidades
en que se localizan. Una estrategia adecuada para
abordar los conflictos ambientales difusos y los
proyectos Lulus es fundamental para la formulación de políticas urbanas —ambientales, de infraestructura, de transporte, de vivienda y de uso de
suelo— que requieren una definición a escalas
mayores que la del municipio en aquellas ciudades formadas por más de una comuna. Este tipo
de conflictos urbanos rebasan el ámbito de la
planificación local o municipal por lo que requieren que la autoridad de un nivel superior –regional– organice procesos supra-locales de participación y negociación al que puedan orientarse las
movilizaciones de los vecinos. Un ejemplo de
este tipo de espacios es un sistema de puntaje
regional de proyectos conflictivos que opere en
base a la importancia de sus externalidades negativas, lo que probablemente requeriría conocer la
opinión de la ciudadanía al respecto. Cada municipio o ciudad debiera acoger proyectos Lulu de
tal manera de ir conformando un cuadro de equidad regional. Así, no sería aceptable que municipios con más poder económico y político se las
arreglen para excluir la mayoría de los proyectos
Lulu y que éstos se concentren en comunas pobres, haciendo más pobres a sus habitantes. En
todo caso, la solución de largo plazo de los conflictos difusos y de los proyectos Lulus recae, en
gran medida, en perfeccionar las capacidades estratégicas del planificador urbano municipal para
lidiar con los conflictos por externalidades y para
promover los usos mixtos del suelo, evitando la
exportación de usos del suelo y de externalidades
hacia el resto de la ciudad. AD
Agradecimientos
La autora agradece la desinteresada y valiosa colaboración prestada durante la investigación por los diversos
actores involucrados en los dos casos estudiados. Especial
mención merecen los habitantes y dirigentes de Mehuín,
San José de la Mariquina y de los barrios aledaños a las 9
comunas por las que atravesará la Costanera Norte, quienes participaron en entrevistas grupales e individuales y
respondieron a encuestas. También agradece la colabora-
Ambiente y Desarrollo - Diciembre 1999
21
AMBIENTE HOY
ción de profesionales de diversas ONGs (entre ellas
CODEFF, UNORCH, Acción por los Ríos, CEA, IEP, OLCA,
Casa de la Paz, CODEPU), de las CONAMAS de la Décima
Región y la Región Metropolitana, del MOP y de las Municipalidades de San José de la Mariquina, Providencia y
Cerro Navia. Finalmente agradece los valiosos comentarios realizados al presente artículo por Pablo Villarroel,
Hernán Blanco, Nicola Borregaard, Francisco Sabatini,
Ximena Abogabir y Pablo Pisani.
Notas y referencias bibliográficas
(1) Véanse Sofía Törey “Enseñanzas de la marcha blanca
del sistema: La participación ciudadana en la evaluación
de impactos ambientales”, Revista Ambiente y Desarrollo
Vol XII, N°1, marzo de 1996; “Seminario de Cipma: Negociación ambiental, participación y sustentabilidad: lecciones del conflicto del gasoducto” (varios artículos), Revista
Ambiente y Desarrollo Vol XII, N°3, septiembre de 1996;
“Especial Caso Trillium” (varios artículos), Revista Ambiente
y Desarrollo Vol XII, N°4, diciembre de 1996; “Las empresas y el SEIA” (varios artículos), Revista Ambiente y Desarrollo, Vol XIII N°1, marzo de 1997; “Especial: El conflicto ambiental de Ralco” (varios artículos), Revista Ambiente y Desarrollo Vol XIII, N°2, junio de 1997; César
Ormazábal “Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (I): Análisis crítico del marco legal y su reglamento”.
Revista Ambiente y Desarrollo Vol. XIII, N°3, septiembre
de 1997; Francisco Sabatini y Claudia Sepúlveda (eds)
(1997) “Conflictos Ambientales: entre la globalización y la
sociedad civil”. CIPMA, Santiago, diciembre de 1997;
Claudia Sepúlveda y Paula Mariángel, “La legitimidad
del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental puesta
en juego: el caso de la Planta de Celulosa Valdivia”, Revista Ambiente y Desarrollo Vol. XIV, Nº2, junio de 1998;
Claudia Sepúlveda y María Isabel Du Monceau, “El comportamiento del SEIA ante una comunidad que se toma la
participación en serio: el Proyecto Costanera Norte”, Revista Ambiente y Desarrollo Vol. XIV, Nº3, septiembre de
1998; Claudia Sepúlveda “Evaluación de impactos sociales, participación ciudadana y prevención de conflictos
ambientales”. Documento de trabajo Nº 54, CIPMA, diciembre de 1998; “Especial Caso Proyecto Cascada” (varios
artículos), Revista Ambiente y Desarrollo Vol. XV, N°3,
septiembre de 1999.
(2) De manera adicional, y fundamentándose en el artículo 26
de la Ley de Bases de Medio Ambiente -que establece que
“corresponderá a las Comisiones Regionales y a la Comisión Nacional del Medio Ambiente, según el caso, establecer los mecanismos que aseguren la participación informada de la comunidad organizada en el proceso de
calificación de los Estudios de Impactos Ambiental que se
les presenten”- la Conama ha implementado desde septiembre de 1997 mecanismos complementarios de participación que van en apoyo de las instancias que el SEIA
establece de manera obligatoria. El principal de estos mecanismos corresponde a los talleres de discusión ciudadana, que contemplan exposiciones, paneles de expertos
y trabajos grupales. Estos talleres se efectúan dentro del
período de 60 días que la ley establece para la participación de la ciudadanía dentro del SEIA.
(3) Véanse Sepúlveda y Mariángel, op. cit; Sepúlveda y Du
Monceau, op. cit.
(4) Las críticas ciudadanas han sido recogidas, procesadas y
sistematizadas a partir del estudio en profundidad de diversos casos de conflictos ambientales ocurridos en torno a la
evaluación de EsIA. El énfasis en el análisis de los casos
22
Ambiente y Desarrollo - Diciembre 1999
ha estado puesto en la perspectiva de las personas y comunidades potencialmente afectadas por los proyectos. Las
investigaciones sobre estos conflictos, desarrolladas desde 1994 por el Centro de Investigación y Planificación del
Medio Ambiente, han contado con financiamiento de Fundación Ford, Fondecyt y BID.
(5) Véanse Sepúlveda y Mariángel, op. cit.; Sepúlveda y Du
Monceau, op. cit.
(6) Si bien diversos megaproyectos ingresados voluntariamente al SEIA habían suscitado intensos conflictos, éstos siempre se habían desarrollado dentro del marco del sistema o,
a lo más, utilizando recursos judiciales.
(7) Véase Sepúlveda y Du Monceau, op. cit.
(8) Declaración Pública, Coordinadora No a la Costanera Norte, martes 25 de agosto de 1998.
(9) Es el caso de los del Proyecto Río Cóndor de la empresa
estadounidense Trillium, en Tierra del Fuego, XII Región;
Ralco, de Endesa en la VIII y IX Región; y del ya aludido
proyecto Celulosa Valdivia en la X Región.
(10) Recordemos que las Coremas son una instancia de carácter político, presididas por la máxima autoridad política
a nivel regional, siendo la mayoría de sus integrantes directamente nombrados por el Presidente de la República.
(11) Es el caso de los rellenos sanitarios de Til-Til y Lonquén.
(12)
Es el caso de los proyectos Ralco, Cascada y de la
misma Costanera Norte.
(13)
Véase Resolución de Calificación Ambiental Proyecto
Celulosa Valdivia.
(14) Declaración Pública, Coordinadora No a la Costanera Norte.
Martes 25 de agosto de 1998.
(15) La definición de medio ambiente que contempla la legislación chilena incluye tanto a la dimensión sociocultural como
a los elementos físicos del entorno —naturales o artificiales— y a las interacciones que ocurren entre ambos (Véase Artículo 2, Ley General de Bases del Medio Ambiente
Nº19.300).
(16) Estas categorías son: a) generación de riesgo para la salud de la población (Artículo 5); b) reasentamiento de comunidades y la alteración significativa de sistemas de vida
y costumbres de grupos humanos (Artículo 8); c) localización próxima a población, recursos y áreas protegidas susceptibles de ser afectadas, así como el valor ambiental del
territorio (Artículo 9); d) alteración significativa del valor
paisajístico o turístico de una zona (Artículo 10); e) alteración de monumentos y sitios pertenecientes al patrimonio
cultural (Artículo 11).
(17) Véase Segundo Estudio de Impacto Ambiental del Proyecto Celulosa Valdivia. Octubre de 1997.
(18)
Véase Conama (1999) “Participación ciudadana temprana en el sistema de evaluación de impacto ambiental:
Guía para titulares de proyectos de inversión”, Santiago.
(19) Quizá la técnica por excelencia de este tipo sea la Casa
Abierta. Véase Connor, Desmond M. (1997) Participación
Pública: Un Manual. Cómo prevenir y resolver los conflictos públicos. Connor Development Services Ltd. Victoria,
BC. Canadá.
(20) Véase Claudia Sepúlveda “Evaluación de impactos sociales, participación ciudadana y prevención de conflictos
ambientales”. Documento de trabajo Nº 54, CIPMA.
Santiago, diciembre de 1998.
(21) La definición de medio ambiente que contempla la legislación chilena incluye tanto a la dimensión sociocultural como
a los elementos físicos del entorno —naturales o artificiales— y a las interacciones que ocurren entre ambos. Dicha
definición implica que la evaluación de impactos ambientales —ya sea a través de los EIA o de las DIA— debe necesariamente considerar los impactos que los proyectos o
AMBIENTE HOY
actividades generan sobre los componentes del medio social (Véase Artículo 2, Ley General de Bases del Medio Ambiente, 19.300).
(22) La matriz de Leopold, por ejemplo —una de las más utilizadas para identificar impactos— se caracteriza por un sesgo
físico-biológico en detrimento de los aspectos sociales y
culturales (Conama (1995) Manual de Evaluación de Impacto Ambiental: conceptos y antecedentes básicos. Santiago).
(23) Véase acápite “Segunda percepción ciudadana” en este
artículo.
(24) Véase, Sepúlveda (1998), op. cit.
(25) Leonard Ortolano y Anne Shepherd (1995)
«Environmental Impact Assessment». En «Environmental
and social impact assessment». John Wiley and Sons.
England
(26) Rabel J. Burdge y Frank Vanclay (1995) “Social Impact
Assessment”. En “Environmental and social impact
assessment”. John Wiley and Sons. England.
(27) Interorganizational Committee on Guidelines and
Principles (1994) Guidelines and Principles for Social Impact
Assessment. Journal of Impact Assessment, Volumen 12,
verano, 1994.
(28) Ibídem.
(29) Ibídem.
(30) Conama (1997) Reglamento del Sistema de Evaluación
de Impacto Ambiental. Santiago.
(31) Conama (1995), op. cit.
(32) Interorganizational Committee on Guidelines and
Principles, op. cit.
(33) Ibídem.
(34) Ver: Francisco Sabatini (1999) “La evaluación participativa
de impacto social: estrategia para prevenir conflictos ambientales”. Documento en edición. CIPMA, proyecto BID;
Francisco Sabatini (1999) “Participación ciudadana para
enfrentar los conflictos ambientales en las ciudades”. Documento en edición. CIPMA, proyecto BID; Francisco
Sabatini, artículo en esta edición.
(35) El plano regulador considera la participación ciudadana
como requisito para su aprobación por el concejo municipal
respectivo. El proyecto final debe ser expuesto públicamente
durante quince días para que los vecinos puedan presentar
reclamaciones y éstas deben ser evaluadas por el concejo municipal.
Ambiente y Desarrollo - Diciembre 1999
23
AMBIENTE HOY
Comentario
¿Cómo fortalecer la prevención de conflictos en el SEIA?
La mirada de los proponentes de proyectos de inversión
Hernán Blanco*
En el momento en que los proyectos Celulosa Arauco en
Valdivia y Costanera Norte —casos de estudio en el artículo de Claudia Sepúlveda— fueron presentados al Sistema
de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), la Comisión
Nacional de Medio Ambiente (Conama) no contaba con
una propuesta metodológica de participación ciudadana para
implementar durante los 60 días que establece la Ley. Básicamente, se cumplía con lo mínimo establecido, esto es, la
disponibilidad del estudio de impacto ambiental para que
los ciudadanos lo pudieran revisar y enviar sus observaciones por escrito a la autoridad. Eventualmente, y según la
evolución de cada caso, la Conama (o la respectiva Comisión Regional de Medio Ambiente- Corema) organizaba
actividades complementarias, como reuniones públicas con
la participación del proponente. Éste fue el caso en los proyectos mencionados.
La situación ha ido cambiando en el transcurso de los últimos dos años. La Conama ha definido una secuencia de
etapas que se desarrollan en el marco de los programas de
participación ciudadana durante el período de 60 días que
establece la Ley (ver recuadro).
El artículo destaca las percepciones ciudadanas que surgieron a partir de estas dos experiencias, como un aporte para
fortalecer la prevención de conflictos a través de la participación ciudadana en el SEIA. Para complementar y validar
los resultados del análisis de estos casos, CIPMA ha realizado talleres con la asistencia de actores claves del SEIA:
profesionales de la Conama, consultores ambientales, representantes de organizaciones no gubernamentales y centros académicos y proponentes de proyectos. Recientemente, desarrolló también un taller con proponentes de proyectos de inversión que han ingresado al SEIA en los últimos
dos años1, con el objetivo de conocer la experiencia que
ellos han tenido con las instancias de participación ciudadana en la evaluación de sus proyectos durante los 60 días
que establece la Ley.
Con el fin de contribuir con recomendaciones concretas en
un tema que es particularmente complejo —y en el cual la
Conama está permanentemente haciendo esfuerzos por
avanzar—, presentamos algunas de las percepciones que
los proponentes tienen respecto a cómo mejorar la participación ciudadana en el SEIA:
I. Es positivo que sean los propios proponentes, quienes
puedan decidir el nivel de participación que desean incorporar en el desarrollo de sus proyectos antes de someterlos al SEIA.
Las actividades de participación ciudadana que un proponente desee o crea necesario implementar, antes de someter su proyecto al SEIA, dependerán, entre otros: del tipo
de proyecto, de las características de las comunidades relacionadas y de las características de la empresa. La Ley
19.300 no establece instancias de participación tempranas, quedando éstas a voluntad del proponente. Se trata de
una apuesta estratégica de cada proponente en función de
su situación particular.
II. La participación ciudadana tiene diversos beneficios
para los proponentes de proyectos.
Entre otros, ellos destacan la posibilidad de: mejorar los
proyectos (especialmente en el caso de proyectos públicos); detectar, prevenir y manejar eventuales conflictos;
lograr el apoyo de la comunidad hacia el proyecto; recolectar la información local de importancia para la evaluación y proposición de soluciones acordes a la problemática local; y facilitar la relación entre la empresa y la comunidad en el largo plazo.
III. La participación ciudadana debe cumplir un rol de
educación ambiental y cívica a la población.
En este sentido, la participación ciudadana es vista como
una amplia oportunidad para mejorar la conciencia ambiental de la comunidad, así como su responsabilidad cívica.
IV. Se debería optimizar el uso de los 60 días de participación ciudadana.2
En los proyectos analizados en el taller, los programas de
participación ciudadana impulsados por la Conama ocurrieron ya bastante avanzado el plazo en cuestión. Esto,
según los propios proponentes, puede generar frustración
en la gente. Para avanzar en este aspecto se sugirió: (i)
reducir el tiempo que la Conama demora en la contratación de la consultora que lleva a cabo la participación ciudadana y (ii) considerar la posibilidad de no realizar la
etapa de “Apresto”, definida en la secuencia metodológica
de la Conama (ver recuadro). Respecto a lo primero, se
argumentó que actualmente el proceso de contratación de
la consultora comienza al momento de ingresar el estudio
de impacto ambiental, y que, por lo general, toma bastante
tiempo. En cuanto a lo segundo, se sostuvo que más necesario que organizar un encuentro con el fin de informar a
la gente cómo participar —lo cual se podría hacer, por
ejemplo, a través de la difusión de un folleto—, sería tener
la posibilidad de realizar al menos dos encuentros con la
comunidad, de modo de darle tiempo para asimilar y reac-
* Investigador de CIPMA, miembro del equipo de investigadores del proyecto “SEIA, conflictos ambientales y participación
ciudadana”, financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo y por la CONAMA.
24
Ambiente y Desarrollo - Diciembre 1999
AMBIENTE HOY
cionar a los diversos aspectos bajo análisis.
V. Se deben coordinar de mejor modo las acciones realizadas por CONAMA, el proponente y la consultora.
Se mencionaron dos aspectos. El primero es la coordinación entre (i) las acciones de participación temprana —
antes de presentado el estudio de impacto ambiental—
que voluntariamente realice la empresa y (ii) la participación durante los 60 días que impulse la Conama . En
las experiencias revisadas, la coordinación había sido
débil, lo que, de acuerdo a los proponentes, puede representar serios inconvenientes para la continuidad y efectividad de las acciones que ellos han realizado. El segundo aspecto tiene que ver con la coordinación de las actividades de participación durante los 60 días. Los proponentes argumentan que en general no han conocido con
anticipación las actividades que la consultora llevará a
cabo.
Para mejorar estos aspectos se propuso que el proponente incluya en el estudio de impacto ambiental, dentro del
capítulo de participación ciudadana, no sólo las actividades ya realizadas, sino también una propuesta concreta
de acción a llevar a cabo durante los 60 días. Esta propuesta podría ser considerada por la Conama al momento de impulsar las actividades de participación durante el
plazo de 60 días.
VI. Se requiere avanzar en una metodología clara y
probadamente eficaz de participación ciudadana.3
Existe en los proponentes la percepción de que no se
cuenta con un enfoque metodológico claro y
probadamente eficaz para realizar programas de participación ciudadana. Se argumentó que en las actividades
realizadas por las consultoras —por ejemplo, reuniones
públicas (abiertas para todos) y entrevistas puerta a puerta— no se aprecia un enfoque consistente que, por ejemplo, considere la tipología del proyecto, si es público o
privado, las características de la comunidad y su actitud
frente al proyecto. Los proponentes consideran que se
lograría un avance si se contara con un enfoque
metodológico sistemático que considere, en la definición
de actividades específicas de participación ciudadana, al
menos las características del proyecto y de la comunidad. Sostienen, además, que tal metodología debería considerar instancias específicas para el procesamiento de
las opiniones de la comunidad, especialmente de aquéllas que luego forman parte de la resolución de la Conama.
VII. Se debe contar con un registro aprobado por la
Conama de las consultoras que pueden conducir programas de participación ciudadana.
Los proponentes argumentan que sienten preocupación
cuando se enteran que los procesos de participación ciudadana de sus proyectos serán liderados por consultoras
de las cuales ellos no tienen ningún antecedente. Esta
preocupación es más aguda en proponentes que han realizado mayores esfuerzos de participación ciudadana en
una etapa temprana. Les parece que un avance en este
Etapas metodológicas consideradas por la CONAMA
para la participación ciudadana en el SEIA
I. Diagnóstico y Focalización. Consiste en desarrollar las actividades que permitan identificar a los actores involucrados y las características del escenario donde se desarrollará el proceso de
participación.
II. Preparación o Apresto. Consiste en el conjunto de actividades
que permitan entregar a la población la información que ésta requiere para participar.
III. Discusión Ciudadana. Entregada la información a las comunidades, esta etapa pretende reunir a las distintas partes
involucradas (titular del proyecto, comunidad local, Juntas de Vecinos, organizaciones externas interesadas, entre otros) en una
misma instancia para intercambiar información y opiniones que
permitan a la ciudadanía comprender mejor los alcances del proyecto y entregar sus observaciones con la debida fundamentación.
IV. Sistematización y ponderación de las observaciones. Finalizado el período de participación, esta etapa consiste en recoger,
ordenar e incorporar las observaciones ciudadanas recibidas al
proceso de calificación ambiental del proyecto, para que finalmente se haga la ponderación de ellas según establece la Ley.
V. Información de la Resolución de Calificación Ambiental: Durante esta etapa se informa a las personas y organizaciones ciudadanas que presentaron observaciones, sobre la decisión tomada por la COREMA o CONAMA y la forma en que estas observaciones fueron ponderadas, a través del envío de la Resolución de
Calificación Ambiental.
Fuente: CONAMA (1999) Participación Ciudadana Temprana en
el Marco del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental: Guía
para Titulares de Proyectos de Inversión, Santiago, Chile.
sentido sería que la Conama establezca un registro de consultores capacitados y autorizados para realizar programas
de participación ciudadana.
VIII. Es un problema que cualquier persona pueda poner un recurso judicial en contra de un proyecto, sin
haber participado antes en el proceso de evaluación de
impacto ambiental.
Los proponentes coinciden en destacar que no es razonable que, aún realizando participación temprana, además
de las actividades de participación durante el plazo de 60
días, cualquier persona pueda acudir a los tribunales para
impugnar un proyecto. La percepción que tienen es que la
participación ciudadana en el SEIA, tal como se lleva a
cabo, no permite evitar los conflictos ambientales generados por el accionar de grupos contrarios al proyecto. Al
respecto, plantean que una posible solución sería exigir —
a través de modificaciones legales— que sólo quienes han
participado en el proceso de participación ciudadana (por
ejemplo enviando sus observaciones por escrito a la autoridad ambiental) puedan recurrir a tribunales. AD
Notas
(1) Al taller asistieron representantes del Ministerio de Obras
Públicas, Celulosa Arauco y Constitución, Municipalidad
de Valdivia, Complejo Portuario Mejillones y Electroandina.
(2) Esta necesidad coincide con la tercera percepción ciudadana destacada en el artículo de Claudia Sepúlveda.
(3) Esta necesidad está relacionada con la cuarta percepción
ciudadana destacada en el artículo de Claudia Sepúlveda.
Ambiente y Desarrollo - Diciembre 1999
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