Amélioration de la gouvernance du
secteur foncier en République
Démocratique du Congo
La mise en œuvre du cadre d'évaluation de la
gouvernance foncière (CAGF)
Augustin M. Mpoyi
Coordonnateur de l’Etude CAGF-RDC
Avocat, Expert en politiques et législations sur
l’environnement et gestion des ressources naturelles
Appui de la Banque Mondiale
Financement de la Belgique
Février 2013
Table des matières
Liste des acronymes.............................................................................................................................................................................3
1. RÉSUMÉ EXÉCUTIF ..........................................................................................................................................................................5
1.1. SYNTHESE DE PRINCIPAUX RESULTATS ET ACTIONS DE REFORME SUGGEREES ..............................................6
1.1.1.
Les constats majeurs ........................................................................................................................................7
1.1.2.
Quelques axes de la réforme foncière.......................................................................................................8
1.1.3.
principales recommandations pour la réforme forestière ...........................................................11
1.1.4.
Principales recommandations pour la réforme en matiere d’investissements fonciers a
grande echelle...................................................................................................................................................12
2. PORTÉE DE L’ÉTUDE CAGF ........................................................................................................................................................... 13
2.1. BREFS RAPPELS UTILES ...................................................................................................................................................13
2.2. DEMARCHE METHODOLOGIQUE ET DIFFICULTES RENCONTREES .........................................................................13
3. NIVEAU DES DONNEES ET INFORMATIONS ............................................................................................................... 14
3.1. DONNEES GENERALES SUR LE PAYS .................................................................................................................................14
3.2. QUESTIONS FONCIERES .....................................................................................................................................................19
3.2.1.
Matrice de la typologie de la tenure foncière en RDC.....................................................................20
3.3. EVALUATION DE LA GOUVERNANCE FONCIÈRE ..........................................................................................27
3.3.1.
Cadre juridique et institutionnel..............................................................................................................27
3.3.2.
Planification d'utilisation des terres, gestion, et taxation.............................................................50
3.3.3.
Gestion du domaine de l’Etat .....................................................................................................................62
3.3.4.
Accès du public aux informations foncières .......................................................................................67
3.3.5.
Résolution et gestion des conflits ............................................................................................................71
3.4. EVALUATION DE LA GOUVERNANCE FORESTIERE .....................................................................................................75
3.4.1.
Cadre juridique et institutionnel..............................................................................................................76
3.4.2.
Engagements internationaux du pays en matière environnementale ....................................82
3.4.3.
Limites du domaine forestier et classification des utilisations des espaces forestiers ...84
3.4.4.
Reconnaissance de l’utilité publique des forêts ................................................................................85
3.4.5.
Adéquation entre les plans et budgets de gestion forestière et les principales causes de
la déforestation et de la dégradation .....................................................................................................85
3.4.6.
Gestion durable et certification forestière...........................................................................................86
3.4.7.
Planification des utilisations des zones forestières.........................................................................87
3.4.8.
Engagement du pays envers les petites et moyennes entreprises. ..........................................88
3.4.9.
Partage des avantages ou de revenus des forêts domaniales avec les communautés
locales...................................................................................................................................................................88
3.5. GOUVERNANCE DES INVESTISSEMENTS FONCIERS A GRANDE ECHELLE ....................................................................93
3.5.1. Problématique et état de la question.................................................................................................................93
3.5.2.
Acquisition foncière, conflits et leur traitement ...............................................................................94
3.5.3.
Restrictions des droits fonciers en milieu rural ................................................................................95
3.5.4.
Institutions publiques concernées par l’acquisition foncière et mesures de contrôle de
leur mandat. ......................................................................................................................................................96
3.5.5.
Incitations à investir face aux exigences de transparence ...........................................................96
3.5.6.
Mécanismes de partage des revenus découlant des ............................................................................
investissements agricoles ...........................................................................................................................96
3.5.7.
Négociations en vue des accords entre investisseurs et ayant droits fonciers ...................97
3.5.8.
Evaluation des informations exigées des investisseurs avant l’attribution du titre
d’accès à la terre. .............................................................................................................................................98
3.5.9.
Publicité des informations que fournissent les investisseurs fonciers dans le processus
d’acquisition de terres du domaine privé de l’Etat ..........................................................................98
3.5.10.
Délais d’examen et de validation d’un projet d’investissement foncier .................................99
3.5.11.
Sauvegardes sociales et environnementales en matière d’investissements importants
dans l’agriculture et leur mise en œuvre..............................................................................................99
3.5.12.
Critères de sélection des investissements fonciers à grande échelle ................................... 101
3.5.13.
Vérification de la conformité des engagements pris en matière d’investissements
agricoles ........................................................................................................................................................... 103
3.5.14.
Voies de recours prévus en cas de non-respect par les investisseurs fonciers et agricoles
des exigences prévues ............................................................................................................................... 103
4. CONCLUSIONS ..............................................................................................................................................................................104
4.1. CONSTATS ET RECOMMANDATIONS DE L’ETUDE CAGF............................................................................................ 104
4.1.1.
Principales conclusions ............................................................................................................................. 104
4.1.2.
Principales recommandations................................................................................................................ 108
4.1.3.
Recommandations sur le module « foresterie »............................................................................. 115
4.1.4.
Recommandations sur le module « investissements fonciers ........................................................
à grande échelle »......................................................................................................................................... 116
4.2. Possibilités de poursuite des travaux sur la gouvernance foncière dans le pays ......................... 117
4.3. Autres commentaires pertinents du Coordonnateur ................................................................................ 118
ANNEXES..............................................................................................................................................................................................120
ANNEXE ISYNTHESE DE L’EVALUATION CONSENSUELLE DES INDICATEURS PAR LES PANELS (SCOREGUARDS).................121
ANNEXE IIPROCESSUS DE MISE EN EN OUVRE DU CAGF (METHODOLOGIE) ................................................................124
ANNEXE IIICommentaires sur la pertinence des indicateurs et dimensions LGAF dans le contexte de la
RDC ........................................................................................................................................................................................................129
ANNEXE IVRAPPORTS D’EXPERTS THEMATIQUES.........................................................................................................153
Module sur la tenure foncière et l’occupation des terres ...............................................................................................154
Module sur l’aménagement du territoire ..............................................................................................................................177
Module sur la gestion des terres domaniales ......................................................................................................................193
Module sur l’administration foncière......................................................................................................................................199
Module sur la foresterie ................................................................................................................................................................210
Module sur les investissements fonciers à grande échelle ............................................................................................229
ANNEXE VMEMOIRE DES PANELS D’EXPERTS..................................................................................................................245
Tenure foncière et occupation des terres..............................................................................................................................246
Usage, planification et développement urbain....................................................................................................................262
Usages et politiques fonciers en milieu rural.......................................................................................................................278
Gestion des terres domaniales ...................................................................................................................................................289
Evaluation et taxation des terres ..............................................................................................................................................307
Liste des acronymes
AAP
Aide et Action pour la Paix
APV
Accord de Parténariat Volontaire
AMAR
AND
BEAU
CA
CAGF
CARPE
CCNUCC
CCR
CDB
CITES
Action Massive Rurale
autorité nationale désignée
Bureau d'Etudes d'Aménagement et Urbanisme
Cours d'Appel
Cadre d'analyse de la gouvernance foncière
Acronyme anglais du Programme Régional de l’Afrique Centrale pour l’Environnement
Convention Cadre des Nations Unies sur les Changements climatiques
Centre Commun de Recherche
Convention sur la Diversité Biologique
CLG
Convention on International Trade of Endangered Species. En francais : Convention sur le
commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction
Comité Local de Gestion
CNPZ
Comité National de Pilotage du Zonage Forestier
CLIP
CLS
CODELT
COMIFAC
COP8
DGRAD
DRH
DSCRP
ECOSOC
EIC
EISA
FAO
FCPF
FFN
FIB
FLEGT
Consentement Libre, Informé et Préalable
Comité Local de Suivi
Conseil pour la Défense Environnementale par la Légalité et la Traçabilité
Commission des Forêts d'Afrique Centrale
8ème Conférence des Parties
Générale des Recettes Administratives, Domaniales, Judicaires et de Participation
Direction de Reboisement et de l’Horticulture
Document Stratégique pour la Croissance et la Réduction de la Pauvreté
Conseil Economique et social de l'organisation des Nations Unies
Etat Indépendant du Congo
Institut Electoral d'Afrique du Sud
Food and Agriculture Organization of the United Nations
Forest Carbon Partenership Fund/ Fonds de Partenariat pour le Carbone Forestier
Fond Forestier National
Fédération des Industrielles du Bois
FMI
acronyme anglais de Application des réglementations forestières, Gouvernance et Echanges
commerciaux
Fond Monétaire Ineternational
ICCN
Institut Congolais pour la Conservation de la Nature
GIZ
ICCN
ICCN
IGF
ILC
IMN
INS
INSS
LGAF
MDP
MDP
MECNT :
Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ)
Institut Congolais pour la Conservation de la Nature
Institut Congolais pour la Conservation de la Nature
Indicateur de Gouvernance Forestière
Initiative Land Coalition
Institut des Musées Nationaux
Institut National des Statistiques
Institut National de Sécurité Sociale
Land Governance Assesment Framework
Mécanismes de Développement Propre
Mécanismes de Développement Propre
Ministère de l’Environnement, Conservation de la Nature et Tourisme:
MPR
Mouvement Populaire de la Révolution
ONG
Organisation Non Gouvernementale
OCEAN
ONATRA
ONU
ONUDC
PASR-LCD
Organisation de Conservation de l’Environnement et Amis de la Nature
Office NAtional de TRAnsport
Organisation des Nations Unies
United Nations Office on Drugs and Crime
PBF
Programme d'Action Sous-Régional de Lutte Contre la Dégradation des terres et la
désertification
Programme Forêts et Biodiversité
PNFEEB
Mécanismes de Développement Propre
PIB
PIF
PNFoCo
PNUE
PNVi
PPP
RDC
REDD+
REM
R-PP
RRI
Produit Intérieur Brut
Programme d’Investissement Forestier
Programme Forêts et Conservation de la Nature
Programme des Nations Unies pour l’Environnement
Parc National des Virunga
Parténariat Public Privé
République démocratique du Congo
Réduction des Emissions dues à la Déforestation et à la Dégradation
Resource Extraction Monitoring
Redness Praperation Proposal/ Plan de Préparation à la REDD
Right Resource Initiative
RSA
République Sud Africaine
SGS
Société Générale de Surveillance
SNCC
Société Nationale des Chemins de fer du Congo
TGI
Tribunal de Grande Instance
UAAT
Unité d'Appui à l'Aménagment du Territoire
UCL
Université Catholique de Louvain
UE
UEFA
UMHK
UNESCO
Union européene
Union pour l’Emancipation de la Femme Autochtone
Union Minière du Haut Katanga
United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization/ Organisation des NationsUnies pour l’Education, la Science et la Culture
UNHABITAT Acronyme anglais du Programme des Nations Unies pour l’Habitat
UN-REDD
USAID
USD
WRI
WWF
1.
Acronyme anglais du Programme des Nations Unies sur la Réduction des Emissions dues à la
Déforestation et à la Dégradation
United States Agency for International Development/acronyme anglais de l'Agence des Etats
Unis pour le Développement International
United states Dollars
World Resources Institute
World Wildlife Fund/Fonds Mondial pour la Nature
RÉSUMÉ EXÉCUTIF
La compétition pour l’accès aux espaces et aux ressources naturelles s’est considérablement accrue en
République Démocratique du Congo (RDC). La question foncière est devenue un enjeu qui structure
toutes les dynamiques du développement national. Les conséquences qui en découlent se traduisent par
une augmentation des surfaces pour chacun des secteurs d’activités consommateurs d’espaces et une
accentuation des revendications notamment des ayant droits fonciers coutumiers, qui s’estiment
souvent victimes des processus d’affectation des espaces que conduisent les instances
gouvernementales. A considérer la diversité des prétentions sur les terres, et en l’absence d’instruments
appropriés d’administration des espaces, il est fort à craindre que la RDC se trouve, dans les dix ou vingt
prochaines années, en présence d’une situation beaucoup plus critique encore. Car, en effet, tous les
titres déjà attribués actuellement (miniers, pétroliers, agricoles, forestiers ou autres) auront déjà quitté
la phase exploratoire ou de recherche pour entamer la phase d’exploitation proprement dite. Tout le
monde s’accorde aujourd’hui que c’est du fait d’une prise en main insuffisante de la gouvernance
foncière et du secteur des ressources naturelles que le pays a progressivementsombré dans des
situations des conflits, des violences et même des guerres, qui l’ensanglantent quotidiennement.
C’est dans ce contexte précis quele Gouvernement Congolais vient d’initier la réforme foncière. Cette
réforme est soutenue par une ferme volonté politique, en ce que, d’une part, elle figure dans les priorités
du Programme du Gouvernement pour la période de 2011 à 2015 et, d’autre part, elle fait l’objet d’une
Feuille de Route pour la Réforme Foncière, adoptée par toutes les parties prenantes, lors de l’atelier de
lancement de la réforme, tenue en juillet 2012. Actuellement, le gouvernement est entrain de produire
un programme d’action pour la réforme foncière, qui va décliner la Feuille de Route susmentionnée en
actions à entreprendre pour mener à bien la réforme foncière dans le pays.
L’étude sur le Cadre d’Analyse de la Gouvernance Foncière (CAGF) en RDC est une importante
contribution au processus de cette réforme, en termes d’analyse de la situation actuelle et des
orientations pour l’avenir. Elle a permis de poser un diagnostic des forces et faiblesses des législations
et réglementations, institutions et pratiques foncières en place et, partant de l’état des lieux, d’établir les
repères pour la réforme. Elle a été menée par une équipe pluridisciplinaire d’experts congolais, dirigée
par un Coordonnateur national. Pour son appropriation à une plus grande échelle et en vue de recueillir
les commentaires de toutes les parties prenantes, un atelier national de validation a été programmé et
s’est finalement tenu du 19 au 20 février 2013, à Kinshasa, à l’Hôtel Venus. Les principales conclusions et
recommandations de l’étude se résument dans les lignes qui suivent. Etant donné le contexte spécifique
de la réforme dans laquelle s’inscrit l’étude CAGF, l’option qui a été levée au niveau des Panels d’experts
a été de proposer une grille de constats et recommandations plus détaillés et plus précis, de sorte à offrir
une base bien fournie au processus de la réforme. Cette grille de constats et recommandationsde l’étude
estprésentée en trois compartiments à la fin du rapport (voir le paragrapha suivant). Dans les lignes qui
suivent se trouvent résumées les principales recommandations, selon les trois volets de l’étude,
comprenant dabord les recommandations en rapport avec la gouvernance foncière en général, ensuite
celles se rapportant à la foresterie et, enfin, celles se rapportant aux investissements fonciers à grande
échelle. Il s’agit là des trois volets importants de l’étude CAGF dans le contexte de la RDC.
1.1. SYNTHESE DE PRINCIPAUX RESULTATS ET ACTIONS DE REFORME SUGGEREES
L’étude CAGF aura permis d’étudier et d’approfondir le cadre conceptuel d’un certain nombre de
questions de la gouvernance foncière, d’en systématiser l’analyse, d’en relever les mérites et les écueils
et d’identifier les meilleures voies pour la réforme. Ces questions touchent notamment aux (à) : i)
différentes manières par lesquelles les personnes physiques et morales, de droit public ou de droit privé
ainsi que les communautés locales accèdent, légalement ou en vertu de la coutume, aux droits fonciers,
aussi bien sur les terres urbaines que sur les terres rurales ; ii) l’aménagement tant urbain que rural et,
dès lors, à la manière dont les occupations et/ou utilisations des terres urbaines ou rurales sont
planifiées, affectées et contrôlées et la mesure dans laquelle le public participe ou non à ces processus,
iii) la manière dont les terres domaniales, qu’elles soient du domaine public ou du domaine privé de
l’Etat sont administrées, avec un regard sur les conditions dans lesquelles s’opèrent les expropriations
pour cause d’utilité publique, y compris les garanties au profit des particuliers et communautés affectées
par de telles décisions ; iv) le système de l’administration mis en place pour gérer les informations
foncières, incluant les questions de la tenue des registres, des instruments cadastraux et des mécanismes
mis en place pour la délivrance des titres fonciers et immobiliers ; v) la structuration de la fiscalité
foncière, son système de collecte, d’affectation et d’éventuels cas d’inadéquation relevés ainsi que vi) les
conflits liés aux occupations ou utilisations des espaces et les modes de leur règlement ou prévention.
Telles sont les grandes articulations des thématiques que l’étude CAGF ; desquelles il est ressorti deux
constats majeurs.
1.1.1. Les constats majeurs
Quantre principaux constats ressortent de l’étude CAGF et qui sous-tendent les autres problèmes de
gouvernance des terres en RDC. Le premier constat tient au processus inachevé de mariage entre le droit
foncier formel et le droit foncier coutumier ainsi qu’aux revendications émergentes relatives à la parité
dans la stricturation des droits d’accès à la terre pour certaines catégories sociales (les peuples
autochtones pygmées, les populations migrantes et les femmes). Le second concerne les aspects
intersectoriels dans l’administration des espaces. Le troisème se rapporte à la participation publique
dans les processus de planification et d’affectation des espaces et le quatrième, qui touche à la gestion
des conflits fonciers.
1.1.1.1. Le difficile mariage entre les principes de gouvernance des terres organisés par la loi du
20 juillet 1973 et les structures de gouvernance locale fondées sur la coutume.
Le propos évoqué ici rend compte du caractère inachevé de la réforme du 20 juillet 1973, qui, d’une part,
n’a pas reglé la question de sécurisation des droits fonciers issus de la coutume et, d’autre part, n’a pas
pris en compte le rôle de l’autorité traditionnelle dans les procédures d’attribution des droits fonciers.
Ainsi, même s’il reste vrai que l’enquête de vacance des terres est exigée par la loi foncière de 1973
avant toute décision d’attribution des terres rurales occupées par les communautés locales, il n’est pas
clair que cette enquête s’impose aussi avant toute décision d’attribution des droits d’exploitation sur les
autres ressources naturelles, comme les mines, les hydrocarbures, les ressources en eau 1, etc. Il en a
résulté que les terres occupées par les communautés locales ont fait l’objet d’attributions par les autres
ministères sectoriels sans régler au préalable le sort des droits traditionnels qui les grèvent. Et, même en
matière foncière, l’enquête de vacance des terres, bien que légalement prévue, n’est pas toujours
observée dans les régles de fond et de forme prévues. C’est notamment le cas, lorsque l’Etat procède aux
affectations de larges portions de terres occupées par les communautés locales aux usages de la
conservation (parcs nationaux, réserves naturelles intégrales, réserves de faune partielle ou totale,
secteurs sauvegardés), qui entraînent leur insertion dans le domaine public de l’Etat par le biais des
actes de classement, sans compensations correspondantes. Comme déjà mentionné ci-haut, les
mécanismes institutionnels de gouvernance des terres, spécialement en milieu rural, n’ont pas intégré le
rôle, pourtant effectif et indéniable, de l’autorité traditionnelle dans la chaine qui conduit à l’attribution
des droits fonciers. En matière d’urbanisme, l’approche unilatérale utilisée a conduit à l’institution des
terres dites « urbano-rurales » et des groupements dits « incorporés » dans les villes, qui rendent plus
complexes encore la problématique de gestion des terres dans les centres urbains. Dans le même
contexte, des nouvelles revendications de droits fonciers au profit des populations dites autochtones,
des populations migrantes et des femmes font suface et pour lesquelles le régime foncier actuel n’a pas
de réponses appropriées.
1.1.1.2. Les enjeux d’aménagement du territoire au cœur de la problématique foncière
Le deuxième constat qui est ressorti de l’étude se résume dans l’absence d’une vision concertée et
intégrée dans les procédures d’attribution des droits fonciers et d’affectation des terres entre les
ministères de l’Etat en charge des différentes ressources naturelles. Il est relevé qu’en raison de ses
richesses naturelles diversifiées, la RDC fait aujourd’hui l’objet de pressions émanant de différents
groupes d’intérêts internationaux et nationaux. Ces pressions entraînent les différents ministères à
attribuer des droits d’accès aux terres et d’exploitation des richesses naturelles, qui chevauchent les uns
avec les autres, occasionnant ainsi des conflits d’usage des espaces entre les bénéficiaires des droits ainsi
alloués, en plus des résistances et oppositions des communautés locales et populations autochtones,
dont les droits fonciers en sortent souvent négativement affectés, comme mentionné ci-dessus. La réalité
fait état d’une vision sectorielle cloisonnée. Les données disponibles en matière de mines et
d’hydrocarbures exposés dans ce rapport ont permis d’illustrer la complexité des questions
transectorielles et ont clairement mis en évidence les déficits du pays, en termes d’absence
d’instruments de planification des utilisations et des occupations des espaceset d’approches intégrées et
1
Le secteur forestier a édicté des régles spécifiques sur la consultation
collaboratives entre les différentes institutions publiques en charge de la gestion de différents aspects
du domaine foncier de l’État Congolais.
1.1.1.3. La participation publique dans la gouvenance foncière.
La participation du public dans l’élaboration des instruments de planification et dans les mises à jour de
ceux-ci est effectivement prévue par le décret de 1957 sur l’Urbanisme, qui a été relayé par la nouvelle
loi cadre sur l’environnement de juillet 2011, qui en fait une exigence fondamentale. Elle oblige l’Etat
congolais, les provinces ainsi que les entités territoriales décentralisées de prendre notamment en
compte, lors de l’élaboration des plans d’aménagement du territoire ou d’urbanisme, les impératifs du
bien-être de la population locale dans le choix et l’emplacement des zones d’activités. Elle exige que ces
plans soient établis en concertation avec la population locale, les usagers et les associations agréées pour
la protection de l’environnement et que ces plans fassent l’objet d’une enquête publique et d’une étude
d’impact environnemental et social, dont les modalités de réalisation devront reposer essentiellement
sur la participation publique2. Cette disposition s’applique aussi bien sur les terres couvertes par un plan
d’urbanisme que sur les terres rurales. Seulement, il reste que, dans la pratique, la RDC n’a pas de
véritable expérience en matière de planification aussi bien urbaine que rurale. Elle n’a pas non plus
d’expérience en matière de consultation publique sur les questions d’aménagement. Il est vrai que pour
trois ou quatre provinces (Katanga, Kinshasa, Province Orientale, le Kivu) des esquisses des plans
d’aménagement ont été élaborées il y a plus d’une vingtaine d’années, mais ces dernières n’avaient pas
fait l’objet de consultation publique. Néanmoins dans le cadre des opérations de zonage forestier, les
discussions en cours ainsi que le guide de zonage en cours d’élaboration font de la participation un
indicateur clé de la qualité de l’ensemble de processus.
1.1.1.4. La gestion des conflits fonciers.
Il est ressorti des analyses de l’étude CAGF qu’il n’existe pas de mécanismes spécifiques de gestion des
conflits fonciers. Les parties à un litige foncier sont portées à s’en remettre à la justice formelle des cours
et tribunaux. Or, cette dernière est cependant handicapée par deux facteurs majeurs : d’une part, les
cours et tribunaux ne sont pas implantés dans tous les milieux ruraux et, d’autre part, leur inefficacité à
répondre aux défis que présentent les conflits fonciers liés à la coutume ainsi qu’aux nombreux autres
conflits fonciers, dont ils sont saisis.3 Néanmoins, il y a reconnaissance de la justice coutumière rendue
par les autorités coutumières sur les conflits fonciers liés à la coutume, opposant les communautés entre
elles et/ou les membres de ces communautés. Cette justice aide un tant soit peu à régler les conflits
fonciers locaux et permet de suppléer au déficit d’implantation des tribunaux modernes dans tous les
milieux ruraux. Il est également observé l’émergence des modes alternatifs de règlement de conflits
fonciers, notamment dans la partie Est de la RDC, spécialement au Nord Kivu, où un Edit a été pris dans
ce sens. Ces modes consistent dans la médiation, l’arbitrage ou d’autres formes de règlement alternatif
des conflits liés au foncier (Voir les expériences de Unhabitat). Ces derniers modes sont intéressants à
étudier, dans l’optique d’une éventuelle formalisation dans le cadre de la réforme foncière actuellement
lancée.
1.1.2. Quelques axes de la réforme foncière
La tendance générale qui découle des discussions des participants à l’étude CAGF, et particulièrement
des panels d’experts organisés aux fins du présent rapport (voir la section sur les aspects
méthodologiques), est allée dans le sens des recommandations qui suivent pour faire face aux constats
qui précèdent. Le contexte de la RDC, à ce jour, étant celui d’une réforme foncière déjà lancée et
soutenue par une ferme volonté politique, les recommandations qui suivent n’ont pas été articulées en
court, moyen et long terme. Elles sont toutes à mettre à contribution concomittamment dans le cadre de
la réforme en cours.
2Il
est prévu que des décrets d’application le garantissent, mais ils sont en processus d’élaboration.
n’a pas pu avoir des données fiables indiquant la proportion des conflits fonciers et immobiliers pra
rapport aux conflits soumis aux tribunaux. Les déclinaisons provinciales de l’étude prévues pour la prochaine phase
de l’étude pourraient constituer une opportunité pour répondre à cette préoccupation.
3L’étude
1.1.2.1. Concilier la gouvernance formelle des terres et la gouvernance locale fondée sur la
coutume.
Les écarts qui existent aujourd’hui entre les prescriptions de la loi du 20 juillet 1973, telle que modifiée
et completée à ce jour et la réalité des contextes éthno-sociologiques locaux, essentiellement marqués
par la prédominance des coutumes locales, spécialement dans les processus de formalisation des droits
fonciers tant urbains que ruraux, ont donné lieu aux recommandations suivantes : i) renforcer la
sécurisation des droits fonciers coutumiers des communautés locales, dont la reconnaissance ressort
des dispositions des articles 387, 388 «et 389 de la loi du 20 juillet 1973 précitée, par des mécanismes
de documentation appropriés, qui pourraient être tirés des expériences pilotes ; ii) reconnaître
formellement le rôle de l’autorité coutumière, et définir clairement ce rôle dans la procédure
d’attribution des droits fonciers et des droits d’exploitation des ressources naturelles et dans les
processus de création et/ou d’extension des villes ou d’érection du domaine public (parcs nationaux,
réserves naturelles, secteurs sauvegardés, etc.), iii) intégrer la parité dans l’accès à la terre à l’égard des
peuples autochtones dits pygmées, des populations migrantes et des femmes.
1.1.2.2. Allier la réforme foncière avec celle d’aménagement du territoire
L’idée suivant laquelle la question d’aménagement du territoire conditionne une gouvernance
responsable du foncier a largement fait consensus, lors des discussions qui ont conduit au présent
rapport. Il s’agit-là d’une question qui devrait figurer en amont de la réforme foncière, en ce qu’elle
permet d’identifier, de déterminer et même de découper les espaces qui pourraient être réservés aux
différents secteurs d’activités. Le fait que la réforme en matière d’aménagement du territoire soit déjà
lancée est porteur d’espoir en ce qu’elle offre à la réforme foncière la complémentarité qu’elle requiert
pour garantir une gouvernance apaisée des espaces
C’est pour cette raison que, dans le cadre de la préparation du pays à la REDD+, l’aménagement du
territoire figure au nombre d’activités habilitantes prioritaires. Une note d’un Programme d’appui à la
mise en place d’une politique nationale d’aménagement du territoire a été élaborée à cet effet par la
CNREDD. Ce programme devrait durer 5 ans et coûter environ 152 millions d’USD, dont 52 millions
d’USD pour les deux premières années4. Pour aller dans cette direction, et d’une manière concrète, la
RDC devra :
1- Adopter une politique nationale d’aménagement du territoire, qui doit définir la vision
du pays en cette matière ainsi que les lignes directrices pour la planification, l’affectation et
le contrôle des utilisations des espaces tant urbains que ruraux. La note d’orientation
préparée par la CN-REDD peut être mise à contribution pour la définition des termes de
référence de cette activité.
2- Appuyer le ministère ayant l’aménagement du territoire dans ses attributions pour
qu’il joue le rôle stratégique et cruciale qui lui est reconnu par l'Ordonnance n°
12/008 du 11 juin 2012 fixant les attributions des Ministères, à savoir : celui de procéder
à l’évaluation des potentialités du territoire en ce qui concerne les ressources naturelles
renouvelables et non renouvelables du sol et du sous–sol national, de sorte à mener à bien
les opérations de répartition dans l’espace de différentes activités sectorielles. Il s’agit d’une
activité fondamentale, qui devra faire l’objet d’un programme spécifique. Cet appui devra
également s’étendre à la mise en œuvre des compétences reconnues à ce ministère de
concevoir et d’élaborer des plans d’aménagement du territoire et d’en assurer le suivi de
leur exécution. A ce titre, le ministère d’aménagement du territoire devra tenir en compte
et intégrer les études prévues par le MECNT dans le cadre de son programme de zonage
forestier, auquel tous les ministères consommateurs d’espaces sont associés et qui est
appelé à déboucher sur une planification indicative des utilisations des espaces entre ces
différents ministères. Il est prévu qu’une firme internationale soit recrutée pour conduire ce
processus, avec une expertise nationale. Ce processus bénéficie du soutien financer de US
Forests Services et de la GIZ.
4Il
est prévu que ce fonds soit géré par une cellule dédiée, placée sous la responsabilité conjointe du Ministère ayant
l’aménagement du territoire dans ses attributions et d’une agence d’exécution, qui sera en charge de
l’administration des fonds en attendant la mise en place du Fonds National REDD+.
3- Adopter une loi nationale d’aménagement du territoire, comme instrument législatif au
service de la politique en la matière, qui devra organiser le processus de planification,
d’affectation et de contrôle des utilisations des espaces, en : i) conciliant les droits de l’Etat,
comme garant de l’intérêt général et du Bien Commun et ceux des communautés locales et
autres populations autochtones, généralementv victimes des mauvaises politiques
appliquées par l’Etat; ii) enonçant des principes directeurs de gestion intégrée devant
garantir un système d’investissements concertés sur les espaces, dans une optique de
conciliation de différents usages sur les espaces et d’élimination ou de réduction des causes
possibles des conflits ; iii) mettant en place des mécanismes normatifs et institutionnels de
coordination des opérations de planification et de répartition dans l’espace des activités
sectorielles sur l’ensemble du territoire national ; iv) levant l’option de l’informatisation de
toute la chaine de délivrance des titres sur les espaces et de numérisation des différents
cadastres existants pour maîtriser les opérations de planification, d’affectation et de
contrôle des processus d’utilisation des terres congolaises.
4- Adopter une politique nationale en matière foncière, qui devra présenter la vision du
pays en matière de distribution des terres à des fins résidentielles, administratives,
commerciales et industrielles, agricole et d’élevage, à l’exclusion des fins minières,
d’hydrocarbures, forestières, de conservation ou des services environnementaux. Ces
derniers aspects faisant l’objet d’autres politiques et lois sectorielles. Cette articulation a
l’avantage d’éviter des dispositions contradictoires entre les différents documents de
politique et lois sectoriels, en assignant à chaque secteur un champs thématique spécifique,
le grand chapeau étant la politique et la loi nationale d’aménagement du territoire, dont la
responsabilité incombe plutôt au Ministère ayant l’aménagement du territoire dans ses
attributions. La revision de la loi foncière, déjà envisagée par le Ministère des Affaires
Foncières pourrait ainsi intervenir dans un contexte des politiques clarifiées, pour intégrer
les propositions spécifiques découlant notamment de l’analyse CAGF et des autres
initiatives en cours dans le pays. Comme identifié dans la feuille de route du gouvernement
pour la réforme du foncier, adopté en juillet 20012, cette réforme devra au préalable : i)
poser un bilan de la situation du processus d’affectation des espaces, secteur par secteur,
(fonciers, agricoles, miniers, hydrocarbures, services environnementaux, aires protégées)
incluant les processus actuels de la demande, de la gestion administrative et de la
délivrance des titres sur les espaces; ii)compiler les données spatiales ainsi que
l’information textuelle (contrats, plans de gestion ou d’aménagement, engagements sociaux
avec les communautés, études d’impacts, etc.), iii) relever le niveau de prise en compte des
droits locaux dans chaque législation sectorielle impliquant l’affectation des espaces
(information, consultation, consentement/CLIP, partage des revenus, compensation,
réparations et indemnisation) ; dès lors, et à cette fin, iv) le processus de la réforme
pourrait mettre à contribution les conclusions et recommandations du CAGF, s’enrichir des
études en cours que mène notamment RRI (Right Resource Initiative), ILC (International
Land Coalition) ;
5- Intégrer les standards du développement durable dans les processus d’aménagement
du territoire national, en mettant en équilibre les considérations économiques et les
sauvegardes environnementales et sociales. A ce titre, les besoins en espaces pour la
conservation et pour le développement des services environnementaux (MDP et REDD+),
devraient être pris en compte dans l’optique de la contribution du pays à la réduction des
changements climatiques.
1.1.2.3. Améliorer la participation dans la gouvernance foncière.
Comme déjà mentionné ci-dessus, la RDC dispose déjà d’un certain nombre de repères en matière de
participation. La réforme du secteur forestier à laquelle vient s’ajouter la réforme foncière fourmille
d’exemples sur la participation publique. Aux dispositions légales consacrant la participation comme un
des principes clés de la gouvernance forestière, se sont ajoutés des mécanismes institutionnels, comme
les conseils consultatifs, les différents comités de pilotage ou de coordination de différents projets, etc.,
qui sont devenus des mécanismes d’implication des parties prenantes dans les processus décisionnels. Il
va bien falloir également que la réforme foncière reste en cohérence avec les dispositions de l’article de
la nouvelle loi cadre sur l’environnement qui prévoit la signature d’un décret du Premier Ministre pour
régler les questions de participation publique dans les processus de prise de décision concernant
l’environnement et la gestion des ressources naturelles, et notamment dans les processusd’élaboration
des plans d’aménagement du territoire ou d’urbanisme (artcile 9). De manière spécifique, la réforme
foncière devra :
1- Donner un fondement juridique à la participation : la réforme devra couler ce principe dans
ses dispositions et indiquer clairement les modalités de la participation publique
(information, consultation et consentement), les cas dans lesquels elle est impérativement
requise, les groupes sociaux qui sont concernés par la participation, les modalités
spécifiques de leur consultation et de leur consentement, les actes par lesquels la
consultation et, le cas échéant, le consentement sont constatés, les sanctions en cas de non
respect des modalités prescrites, les voies de recours en cas d’insatisafaction, etc.
2- Etablir lesrègles d’implication des autres ministères dans les décisions relevant du foncier,
dans l’optique de garantir une gouvernance concertée et intégrée des espaces.
1.1.2.4. Rationnaliser les mécanismes de gestion des conflits fonciers.
Les points de consensus qui se sont dégagés lors des panels d’experts portent notamment sur : i) la
reconduction de la justice coutumière dans le cadre de la réforme foncière en cours ; et ce, en adéquation
avec la loi devant fixer, en vertu de la constitution, le statut de l’autorité coutumière ; ii) la
reconnaissance des modes alternatifs de gestion des conflits fonciers (médiation, conciliation, arbitrage)
et leur intégration dans la procédure judicaire, à titre de phase préliminaire et obligatoire, avec l’effet
induit de désengorgement des cours et tribunaux.
1.1.3. principales recommandations pour la réforme forestière
1- Reconnaissance légale des droits traditionnels et indigènes aux ressources forestières : i)
adopter dans les meilleurs délais (à très court terme) les mesures d’application du code
forestier sur les forêts des communautés locales ainsi que les outils de mise en œuvre pour
renforcer la garantie des droits forestiers traditionnels des communautés locales et populations
autochtones ; ii) adopter des programmes d’appui et d’accompagnement communautaire et des
budgets correspondants.
2- Les engagements internationaux de la RDC : i) renforcer les cadres de mise en oeuvre des
conventions environnementales ratifiées par le pays, en termes de financement, des capacités
des administrations et des autres parties prenantes et d’outils opérationnels de mise en œuvre,
et que le retard pris dans la mise en oeuvre de la convention sur la desertification soit rattrappé,
en lui créant également un cadre de mise en oeuvre spécifique ; ii) résoudre les difficultés liées à
la multiplicité des listes des animaux en danger d’extinction, qui affecte le statut legal de ces
animaux, iii) mettre à contribution la réforme de la loi sur la conservation de la nature en cours
pour défnir une liste et un classement définitifs des animaux protégés.
3- Financement de la lutte contre les moteurs de la déforestation et de la dégradation des forêts : i)
intégrer dans la Stratégie Nationale REDD+, en cours d’élaboration, la nécessité pour le budget
national de prendre le relai des financements internationaux actuels pour appuyer des projets
de lutte contre les causes de la déforestation et de la dégradation des forêts et de reconstitution
du capital forestier national.
4- Gestion durable et certification : i) reconnaître formellement la certification ; ii) mettre en place
des mécanismes d’interactions entre les systèmes de contrôle officiels et la certification
forestière ; iii) accorder des facilités opérationnelles, notamment administratives, aux
organismes intervenant dans la certification pour en amoindrir le coût pour les entreprises
forestières.
5- Engagement du pays vis-à-vis des petites et moyennes entreprises dans le secteur forestier : i)
reformer la réglementation pour intégrer et formaliser toutes ces activités et opérations qui
restent dans l’informel et qui gênent la formalisation du secteur de l’exploitation des produits
de la forêt. Cette réglementation devrait comporter des incitations et avantages de nature à
stimuler l’intérêt pour la formalisation.
6- Planification et utilisation des terres forstières : i) greffer le programme de zonage forestier sur
les options d’aménagement du territoire et faire en sorte qu’il soit rapidement conduit à son
terme, en assurant le respect notamment des droits forestiers coutumiers des communautés
locales et populations autochtones ; iii) Intégrer dans les guides de zonage en cours de
développement le droit de consultation du public, mais également son droit au consentement
libre, informé et préalable, lors des processus de planification forestière et de mise à jour des
instruments de planification, conformément aux dispositions des textes légaux pré rappelés.
7- Partage des revenus tirés de l’exploitation des forêts congolaises : i) mettre en place des
systèmes de monitoring sur le terrain de la manière dont le principe de partage des revenus
fonctionn ; ii) adopter des budgets conséquents pour faire fonctionner ces systèmes ; iii)
étendre le principe de partage des revenus découlant de l’exploitation forestière aux autres
formes d’exploitation non encore couvertes, à savoir : l’exploitation des forêts à des fins de
conservation dans les aires protégées ainsi que leur utilisation à des fins touristiques.
8- L'approche du pays pour contrôler les crimes forestiers, y compris l’exploitation illégale et la
corruption : i) mettre en place des cadres de collaboration ainsi que des financements
correspondants pour renforcer la collaboration entre les parties prenantes intéressées dans la
luttre contre les infractions forestières.
1.1.4. Principales recommandations pour la réforme en matiere d’investissements fonciers a
grande echelle
La plupart des constats et recommandations concernant l’évaluation CAGF sont également valables pour
les investissements fonciers à grande échelle. Cependant, celles qui suivent les concernent plus
spécifiquement :
1- Affirmer le principe de partage des revenus découlant de l’exploitation des terres, notamment à
des fins d’élevage et agricoles, y compris les projets de valorisation des services
environnementaux, comme les projets carbone, à l’instar des mécanismes mis en place dans le
cadre de l’exploitation forestière industrielle.
2- Conditionner l’attribution des terres à grande échelle à une procédure, strictement réglementée,
des négociations des accords préalables entre le porteur du projet d’exploitation des terres ou
des autres ressources naturelles et les personnes et communautés locales dont relèvent
coutumièrement la surperficie sollicitée ; un guide pour encadrer ces négociations devraient
être mis en place par voie réglementaire, en même temps que le modèle d’accord à passer entre
parties intéressées ; l’exemple du secteur forestier pourrait servir de repère à la réforme
foncière sur ce point précis.
3- Mettre en place un système d’obtention des informations à exiger des investisseurs avant
l’attribution des concessions à grande échelle ; ces informations devraient notamment couvrir,
outre les éléments d’identification du porteur du projet et ceux relatifs à la localisation et au
secteur d’activité du projet, les détails sur l’impact économique, social et environnemental de
ces projets.
4- Mettre en place un système de publicité des informations (celles identifiées ci-dessus) que
fournissent les investisseurs fonciers dans le processus d’acquisition de terres, de sorte à
répondre aux exigences de transparence et d’objectivité des processus d’attribution des terres à
grande échelle.
5- Fixer un cadre formel, organisé et structuré, permettant : i) d’identifier et de sélectionner les
investissements fonciers, à la suite d’un processus d’évaluation de leur impact sur le plan
économique, social et environnemental ; ainsi les terres ne seront attribuées qu’à la suite d’une
procédure d’appel d’offre, impliquant l’évaluation des offres sur le plan économique, social et
environnemental sur la base des critères transparents et objectifs, arrêtés d’avance.
6- Etablir des délais impératifs d’examen et d’approbation ou de rejet des dossiers de demandes
des terres à grandé échelle, quel que soit le secteur d’activité, endéans lesquels les
conséquences juridiques doivent être tirées.
7- Mettre en place ou renforcer les systèmes de suivi et évaluation des investissements fonciers à
grande échelle consentis par l’Etat par la vérification de la conformité des engagements
économiques, sociaux et environnementaux pris lors de l’attribution des contrats d’acquisition.
8- Organiser des voies de recours simplifiés ouverts au public, et spécialement aux communautés
et personnes affectées, en cas de non-respect par les investisseurs des exigences prévues ou des
engagements (économiques, sociaux et environnementaux pris).
2.
PORTÉE DE L’ÉTUDE CAGF
2.1.
BREFS RAPPELS UTILES
2.2.
DÉMARCHE MÉTHODOLOGIQUE ET DIFFICULTÉS RENCONTRÉES
Régi par une loi5 vieille aujourd’hui de 40 ans, le secteur du foncier congolais se trouve à la veille d’une
réforme, que tous réclamaient déjà depuis quelques années. L’option de cette réforme vient d’être
rendue publique par le Gouvernement lors d’un atelier de lancement tenu en juillet 2012, à l’initiative du
Ministère des Affaires Foncières. La feuille de route de cette réforme arrêtée à l’issu de cet atelier
mentionne la formulation d’une politique nationale en matière foncière et la révision de la loi du 20
juillet 1973, actuellement en vigueur, comme ses principaux résultats. Cette réforme qui fait l’objet d’un
engagement politique au plus haut niveau de l’Etat pourrait se nourrir notamment des conclusions et
recommandations rendues dans le présent rapport. C’est, du reste, dans cette optique que l’étude a été
commaditée par la Banque Mondiale. Elle l’a justement été dans plusieurs pays, à l’échelle globale, dans
une perspective d’appui aux pays qui initient des réformes foncières afin de les accompagner à poser un
diagnostic conséquent des législations et réglementations, institutions et pratiques foncières en place, de
sorte à ouvrir les orientations pour la réforme. C’est là le propos du présent rapport, qui résulte d’un
processus amorcé en juin 2011, fondé sur une revue documentaire bien fouillée, et completée par de
nombreux entretiens avec les différentes administrations ayant des compétences directes ou indirectes
sur le domaine foncier de l’Etat ainsi que les autres parties prenantes, dont les organisations de la
société civile et les représentants du secteur privé et les universités. Ce rapport est également le produit
des investigations d’enquêteurs thématiques, recrutés pour approfondir certains aspects de l’étude et
chargés d’interagir avec les administrations compétentes pour la collecte des données. Il est enfin le
produit de fructueuses discussions au sein des panels thématiques regroupant les experts de divers
horizons et de différentes qualifications, organisés à la fois pour une évaluation consensuelle de
différents indicateurs et dimensions du cadre d’analyse et la formulation des recommandations
spécifiques pour améliorer le cadre de la gouvernance foncière dans le pays sur les différents aspects du
cadre d’analyse.
La mise en œuvre du CAGF a été supervisée par un Coordonateur national, un expert du foncier justifiant
d’un savoir-faire spécifique et une bonne expertise sur les questions de gouvernance foncière. Sa
principale tâche est de : i) garantir une bonne relation de travail entre les différents acteurs, ii) s’assurer
que chacun dispose d’une bonne connaissance du processus, iii) recueillir les données et les mettre à
disposition, iv) élaborer & archiver les rapports. Il a été appelé à collaborer avec les administrations
publiques. Ce qui lui a permis d’avoir une vision claire des réalités du pays. Toutefois, le Coordonateur
national ne fait que superviser l’étude. Et donc, ce n’est pas lui qui analyse le système foncier. Cette
tâche revient aux panels.
Les panels sont un groupe d’experts du secteur, minutieusement choisis. Ces experts sont des
techniciens qui travaillent quotidiennement avec la réglementation en vigueur et connaissent ses
limites. Ce sont aussi des consultants qui ont eu à analyser certains problèmes fonciers spécifiques. Il y a
eu aussi parmi eux des chercheurs qui se sont penchés sur la recherche de solutions aux problèmes
rencontrés soit par les populations, soit par les institutions. On a également compté parmi eux des
experts des ONGs, soucieuses d’une administration qui réponde à leurs préoccupations et respecte et fait
respecter les droits des communautés locales et autres personnes et entités vulnérables Enfin, les panels
ont été constitués également des représentants du secteur privé, ayant des activités en liens avec le
foncier. Toutes ces catégories ont été animées du souçi de voir le système de gouvernance en place être
amélioré. Mais surtout, ce sont des ressortissants congolais qui parlent de la réalité dans laquelle ils
vivent.
Dès lors, le CAGF a dû créer un cadrequi a permis à ces experts de diverses horizons d’échanger leurs
perceptions, confronter les informations, et discuter des pistes d’améliorations. L’étude a mis à leur
disposition un certain nombre de données réelles, chiffrées quand il le faut et vérifiables, qui ont été
collectées auprès d’institutions & services intervenant dans le domaine foncier. C’est au travers de ce
processus, très participatif, que les indicateurs du CAGF ont été évalués afin de refléter les différents
5Loi
n° 73-021 du 20 juillet 1973, telle que modifiée et complétée par la loi du 18 juillet 1980
aspects de la gouvernance foncière en RDC, tels qu’ils se présentent réellement. A la suite des analyses
faites, des recommandationsont été proposées pour améliorer les aspects les plus faibles. La somme de
tous ces échanges est consigné dans le présent rapport et sera transmise au gouvernement afin qu’il
puisse apprécier de l’utilité de cet outil dans le renforcement et l’évaluation de sa gestion du secteur.
Ces aspects forts avantageux du CAGF n’effacent pas les éventuelles insuffisances de l’étude. La plus
sensible est le défaut de collecte d’informations venant directement du terrain et des provinces. En effet,
l’étude a travaillé dans la capitale, Kinshasa et ses environs, faute de financements conséquents. Or, de
part l’étendue du pays, les facteurs influant sur le secteur sont différents, selon que l’on se trouve au
Nord, au Sud, à l’Est, à l’Ouest ou au Centre. Et le schéma déconcentré de l’administration ne semble pas
à même de répondre aux interrogations, pas plus que la décentralisation en cours d’installation dans le
pays. En outre, il n’a pas non plus été possible de joindre les experts identifiés dans les provinces afin
qu’ils puissent faire partie des panels. Cet aspect restera donc à couvrir par des études complémentaires
pour garantir une maitrise complète des éléments d’analyse.
Un autre inconvénient tient au fait que plusieurs indicateurs n’avaient pas été traités par les
enquêteurs : 35 au total sur 82 ; mais pour lesquels finalement des notes contextuelles devraient être
produites. Le Coordonnateur National a été obligé de les traiter personnellement et de les intégrer dans
les différentes notes contextuelles. Il n’a pas été par ailleurs averti de ces articulations, qu’il a
découvertes au fur et à mesure. Tout cela a eu des repercussions dans les délais de production de
différends livrables de l’étude.
Il n’est pas sans intérêt de signaler également un autre facteur limitant : le fait que les experts ne
devraient traiter que de 5 thèmes, tandis que les panels étaient répartis en 7 thèmes, et 9 dans le cas de
la RDC. Ce passage de 5 rapports d’experts à 9 notes contextuelles pour les panels n’a pas été une tâche
aisée pour le Coordonnateur. En effet, outre les commentaires et les enrichissements qu’il devait
apporter aux rapports d’experts/enquêteurs, il s’est vu obligé à la fois de traiter les indicateurs non pris
en charge par les experts, et de rediger des notes contextuelles pour chacun des panels. Cet exercice a
ralenti le processus et influé sur le temps d’exécution de l’étude. Il aurait été préférable que tous les
indicateurs soient répartis entre experts ou enquêteurs, que ces derniers produisent des rapports sous
l’autorité du Coordonnateur et que les panels soient organisés en fonction des thèmes assignés aux
experts. De la sorte, l’on aurait ainsi les rapports d’experts relus et enrichis par le Coordonnateur comme
document de travail de base pour les panels, plutôt que de demander au Coordonnateur de produire
encore des notes contextuelles particulières pour chacun des panels. Seuls aurait suffit les rapports
d’experts. Car dans bien des cas, ces notes reprennent les élements déjà repris dans les rapports
d’experts/enquêteurs. Il y aurait dès lors autant de panels qu’il y a de thèmes assignés aux experts.
Compte éventuellement tenu de l’importance des indicateurs, les panels pourraient se tenir même en
deux jours. Cette simplification aurait permis de gagner en temps et de rendre la méthodologie moins
complexe. Elle aurait également comme avantage de rendre plus aisé le travail du Coordonnateur
National.
En tout état de cause, il reste que l’étude a lancé la reflexion et est appelée à être completée par diverses
autres études et expériences de terrain en cours ou déjà menées ça et là sur l’étendue du territoire
national. Il ouvre ainsi la voie au développement et à la mise en œuvre d’autres cadres d’analyse de la
gouvernance foncière à l’échelle provinciale et locale. Les données d’ensemble qui résulteront de ce
large processus, une fois réunies, constitueront un véritable stock documentaire, bien fourni, pour
alimenter le travail de la réforme foncière en RDC.
3. NIVEAU DES DONNEES ET INFORMATIONS
3.1.
DONNEES GENERALES SUR LE PAYS
Localisation et relief. La République démocratique du Congo est un pays d’Afrique centrale, borné à
l’Est par le Rwanda, le Burundi, l’Ouganda et la Tanzanie; à l’ouest par le Congo-Brazzaville, au nord par
la République centrafricaine et le Soudan, au sud par la Zambie et l’Angola. Il est situé entre d’un côté
5°20’ de Latitude Nord et 13°27’ de Latitude Sud, et de l’autre entre 12° et 31° de Longitude Est. Avec
une superficie de 2.345.409 km2, la République Démocratique du Congo (RDC) est une grande variété
morpho écologique dominée par une cuvette centrale, des plateaux moyens et hauts, des plaines et des
montagnes. Ce pays aux dimensions continentales est drainé par un réseau hydrographique important
dont le fleuve Congo, le deuxième plus important au monde, ainsi que de nombreux lacs (90), dont les
plus grands sont situés à l’Est. La configuration générale du relief est caractérisé par un gradient
croissant Ouest – Est : les provinces à l’Ouest (Bas Congo, Équateur, Bandundu et Kasaï Occidental) sont
plates avec une altitude inférieure à 500 m ; les provinces de l’Est sont caractérisées par des plateaux de
plus en plus élevés à mesure que l’on s’approche de la frontière Est du pays, où l’on retrouve des
altitudes supérieures à 1.500 m). Le relief est donc constitué d’un enchaînement de basses terres, un
valonnement de plateaux, et des terres hautes à mesure que l’on progresse de l’Ouest vers l’Est du pays.
Trajectoire historique. Les frontières officielles actuelles du pays n’ont pas été fixées par la Conférence
de Berlin, qui s’est tenue en Allemagne le 26 février 1885, mais plutôt, pour la première fois, par la
Déclaration de neutralité du 1er août 1885, qui fut envoyée par les services centraux de l’Etat
Indépendant du Congo (EIC), à Bruxelles, à toutes les puissances de l’époque. Elles ont ensuite été
progressivement déterminées par une série d’accords bilatéraux avec les pays Européens contrôlant les
régions limitrophes, c’est-à-dire la France, la Grande Bretagne, l’Allemagne et le Portugal (Léon de Saint
Moulin, 2011)6. Le reste de la trajectoire historique du pays est lié à la problématique du contrôle des
ressources naturelles dont regorge le grand territoire du pays. L’Etat Indépendant du Congo que
reconnaissent les puissances coloniales lors de la Conférence de Berlin comme un projet
philanthropique (visant l’abolition de l’esclavage et la civilisation des indigènes par des missions
chrétiennes) a été en réalité la concrétisation du projet colonial du souverain belge Léopold II de
disposer d’un vaste espace exclusif à mettre en valeur sur le fond d’un monopole commercial et du
travail forcé.Il en a résulté que l’administration coloniale belge a dégagé du dispositif mis en place
d’importantsrevenus, contrairement aux autres régimes coloniaux qui profitaient principalement aux
entreprises privées. En 1908, l’EIC fut annexée à la Belgique de l'EIC et devient le Congo Belge. La fin de
la domination belge au Congo a été précipitée par les événements internes (création de nombreux partis
politiques en 1958, éclatement des troubles et émeutes à caractère revendicatif en 1959,...) et même
externes (Conférence panafricaine d'Accra en 1958, Discours de Brazzaville du Général de Gaulle, ...), qui
conduisirent à l’indépendance du pays le 30 juin 1960: le Congo Belge devint République du Congo, dite
"Congo Kinshasa". Joseph Kasa-Vubu en est le Premier Président de la République et Patrice Emery
ès la proclamation de l'indépendance, le
Lumumba le premier Premier Ministre.
Katanga avec Moïse Tshombe fait sécession. Entre 1961 et 1965, plusieurs troubles éclatent, marqués
notamment par l'assassinat de Patrice Emery Lumumba en 1961, l'intervention des Casques bleus de
l'ONU (1961-1963), qui réduisent la sécession au Katanga, et celle des parachutistes belges (1964) pour
mâter une rébellion d'obédience Lumumbiste. Arrivé au pouvoir en 1965, à la faveur d’un coup d’Etat
soutenu par les Occidentaux, Mobutu met fin à cette dynamique de fragmentation en instaurant un
régime autoritaire, organisé autour d’un parti unique (Mouvement Populaire de la Révolution, M.P.R.). A
partir de 1990, confronté à une opposition croissante et farouche, Mobutu est acculé à certaines
concessions (ouverture au multipartisme, mise en place d'un pouvoir de transition) mais refuse la
démocratisation complète des institutions. Ce refus entraîne une crise politique et institutionnelle, qui
va être exacerbée par l’afflux massif des réfugiés rwandais du fait de la crise au Rwanda voisin. En 1997,
appuyés par des troupes rwandaises et ougandaises, les rebelles, à la tête desquels se trouvaient Laurent
Désiré Kabila progressant d'Est à l'Ouest, prennent le contrôle du pays et contraignent Mobutu à
abandonner le pouvoir.
Données démographiques et réseau urbain. La population qui n’était que de 15 millions d’habitants
en 1960, lorsque le pays accédait à l’indépendance, est aujourd’hui estimée à environ 70.000.000; tandis
que Kinshasa qui comptait 450.000 habitants en 1960 en compte aujourd’hui 10.000.000. Il est supposé
qu’en 2023, la RDC atteindra 100.000 d’habitants. A ce jour, près de 80% de cette population vivent en
milieu rural avec comme activités principales: l’agriculture, la pêche et l’élevage. La densité de la
population par habitant est de 27 habitants au km2.Plus de 70% de cette population vit sous le seuil de
la pauvreté, tandis que 17 % seulement a accès à l'eau potable, 1 % à l’énergie électrique et 64 % vivent
dans des maisons en pisé. 30,76% vivent en milieu urbain. La FAO estime que près de 73 % de la
population congolaise vit dans l’insécurité alimentaire. L’outil de production du pays a été en majorité
détruit par les pillages des années 1991 et 1992. S’agissant du réseau urbain, dans l’Atlas du Jubilé d’Or
de la RDC qu’il a publié à l’occasion de 50 ans d’indépendance de ce pays, le Père Léon de Saint Moulin
6La
dernière modification de ces frontières a été faite en 1927, quand la Belgique, pour l’ex-Congo Belge, et le
Portugal, pour l’Angola, ont accepté l’échange du territoire de Dilolo (environ 3.500 km 2) contre un territoire
beaucoup plus petit au sud de Matadi (environ 3 Km2), pour permettre un nouveau tracé plus avantageux du chemin
de fer de Kinshasa à la sortie du Port de Matadi.
indique que la carte des villes est dominée par Kinshasa, avec ses dix millions d’habitants, suivies de
deux autres villes de 1,5 millions d’habitants, sur une population urbaine totale de l’ordre de 24,5
millions, à savoir Lubumbashi et Mbujimayi. Viennent ensuite les villes de Kananga et Kisangani, qui
dépassent 800.000 habitants, suivies par les centres de Kolwezi et de Bukavu, qui dépassent encore
500.000 habitants, puis les 11 centres de Likasi, Tshikapa, Kikwit, Mbandaka, Uvira, Goma, Matadi,
Butembo, Bunia, Boma et Mwene-Ditu. Cela fait un ensemble de 18 villes qui ont plus de 200.000
habitants et une population totale de 18, 7 millions d’habitants. Le monde rural contribue à près de 63%
au PIB et fait vivre plus de 70% de la population. Mais il reste caractérisé par diverses contraintes liées à
l’accès aux marchés et aux infrastructures de base, au faible niveau de gouvernance, à l’instabilité
institutionnelle et au manque de financement et de production.
Organisation politico-administrative. La RDC comprend aujourd’hui 11 provinces, appelées à passer,
en vertu de la nouvelle constitution, à 26 provinces. Les 11 provinces sont jusques-là subdivisées 145
territoires et 21 villes. Les territoires sont subdivisés en secteurs ou chefferies et communes. Les villes
sont subdivisées en communes (il y en a aujourd’hui 97) ; et les communes, en quartiers et groupements
incorporés. Les chefferies sont subdivisées en groupements (il y en a à peu près 5.600). Il ressort de la
loi électorale du 09 mars 2006 et de la loi organique du 07 octobre 2010 sur la décentralisation que les
chefs des secteurs sont élus par le Conseil de secteur ; tandis que les chefs de chefferie sont désignés
selon la coutume et investis, comme les chefs de secteur, par les pouvoirs publics.
Economie. Dans le cadre de la croissance économique, bien avant le contexte des conflits, tel que décrit
ci-dessus, la RDC a été caractérisée au plan économique par des chocs économiques negatifs et de
mauvaise gestion de l’économie, qui n’ont pas favorisé la croissance économique. Un effondrement des
exportations, exacerbé par une forte dependance à deux minerais (le cuivre et le cobalt) et à deux
produits agricoles (l’huile de palme et le café), associé à la mauvaise gouvernance, ont entrainé une
baisse des investissements privés et publics, de sorte qu’en 1991, à la suite des pillages qu’avait connu le
pays, celui-ci pouvait être declaré en faillite (Johannes H 2011). Néanmoins, après dix ans de flottement,
le Gouvernement avait pris, à partir de 2001, un certain nombre de mesures tendant à assainir le cadre
macro économique, à savoir : la libéralisation de l’économie, l’adoption d’un régime de change flottant, la
promulgation de nouveaux textes de lois dont un nouveau code des investissements plus incitatif, un
code minier, un code forestier et un code du travail mieux adaptés aux réalités du pays et plus conformes
aux standards internationaux, la réduction des taux de la fiscalité intérieure, la reprise de la coopération
avec les institutions financières internationales, les réformes structurelles dans les domaines de la
justice et de l’administration publique, etc.
Gouvernance et environnement des affaires.La RDC est depuis longtemps considérée comme un pays
dans lequel il n’est pas conseillé d’investir, en raison de son environnement des affaires peu attractif et
des problèmes de gouvernance récurrents (Gambino 2011). En effet, outre la lourdeur des procédures
administratives et une fiscalité et parafiscalité asphyxiantes, la corruption, l’impunité et la propension à
l’enrichissement facile dans le chef des autorités politiques (ministres, gouverneurs de provinces,
conseillers dans les cabinets politiques, etc.) et des agents de l’administration (fonctionnaires,
mandataires des entreprises publiques, etc.) ont placé ce pays aux derniers rangs sur le plan du climat
des affaires.En effet, jusqu’en 2010, le rapport « Doing Business 2010 » classe la RDC 182ème sur une
liste de 183 pays les plus importants réformateurs de la planète en termes de climat des affaires, tandis
que pour la même année, elle est 164ème sur 178 quant à l’indice de perception de la corruption
(Transparency International 2010). Pour remédier à la situation, des réformes visant l’amélioration de
l’environnement des affaires ont été engagées. Un certain nombre de lois ont été promulguées à cet effet
en juillet 2008, consacrant le désengagement de l’Etat dans les entreprises du portefeuille, la
libéralisation de l’économie et la promotion de l’initiative. Dans la même lancée, le Gouvernement
Congolais avait mis en place un Comité de pilotage pour l’amélioration du climat des affaires et des
investissements, présidé par le Ministre du Plan et a adopté une feuille de route relative à l’amélioration
du climat des affaires, dont le processus de mise en œuvre vient d’être amorcé par le nouveau
gouvernement. Par ailleurs, une stratégie nationale de lutte anti-corruption a été élaborée en 2002 avec
l'aide de l'Institut de la Banque mondiale. Cependant, pour diverses raisons, notamment le manque
d'appropriation et de volonté politique dans le gouvernement de partage du pouvoir de la période de
transition (2003-2006), la stratégie nationale n'a pas été appliquée. Finalement pressé par les
partenaires au développement, le gouvernement qui avait pris le pouvoir en février 2007, après la
période de transition (Kabila I), a formulé un contrat de gouvernance pour la période de mars à
décembre 2007, dont un des principaux aspects était consacré à la prévention et la lutte contre la
corruption. Ce programme ne semble pas aussi avoir été mis en œuvre. Une Commission d’Audit et de
Bonne Gouvernance a été créée en 2008, rattaché au cabinet du Premier Ministre et a reçu la mission
d’auditer les entreprises d'État. Ses résultats n’ont pas encore été rendus publics. En 2009, le Président
Kabila a proclamé la tolérance zéro à l’égard de la corruption. Et, sous son autorité, le gouvernement a
organisé en décembre 2009 le premier forum national de lutte anti-corruption, avec le soutien de
l'Institut Electoral d'Afrique du Sud, l'EISA et du «Comité de pilotage de mise en œuvre du Protocole
d'Accord anti-corruption RDC-RSA-ONUDC, avec pour objectif de lancer le processus de formulation
d'une nouvelle stratégie de lutte anti-corruption. Par ailleurs, un programme national de réforme des
finances publiques a été préparé et est en voie de démarrage avec le soutien du FMI et de la Banque
mondiale. Ce programme est l'une des conditions pour la réduction de la pauvreté et l'accord avec le FMI
pour la croissance, approuvée par son Conseil d’Administration en 2009 (PWC 2010).Malheureusement,
toutes ces dispositions ont été prises, sans que la situation sur le terrain ne s’améliore réellement. Leur
application sur le terrain rencontre des résistances liées à des pesanteurs politiques, sociales et
administratives, qui handicapent les changements. Les systèmes de contrôle (parlementaires, et des
institutions étatiques spécialisées comme l’Inspection des Finances, la Cour des Comptes) semblent
quasiment inopérants (CODELT, 2012). Ce qui a pu justifier le recours par l’actuel gouvernement Matata
à l’audit des cabinets indépendants spécialisés.
Infrastructures de transport. L’insuffisance qualitative et quantitative de l’offre des services de
transports accentuée par le mauvais état des infrastructures de transports, constitue le principal
problème prioritaire du pays. En effet, elle constitue une entrave à une croissance économique durable
et ne facilite pas les échanges commerciaux, ni l’accès des populations aux autres services sociaux de
base. Le réseau de transport est constitué de 16. 238 km de voies navigables, de 5.033 Km de voies
ferrées (qui datent pour l'essentiel de l'époque coloniale), de 145 000 Km de routes nationales et
régionales et des pistes secondaires rurales, de 7 400 km d'axes urbains et de 270 aéroports à travers
l'ensemble du pays dont 5 aéroports internationaux (à Kinshasa, Lubumbashi, Kisangani, Goma et
Gbadolité). Ce système de transports de la RDC n’offre plus aux secteurs économiques et sociaux, les
infrastructures et les services qui favorisent les échanges de toute nature et qui améliorent la mobilité
des personnes et des biens.
Contexte sécuritaire. il est observé que, depuis 1960, le peuple congolais n’a jamais connu une
véritable période de paix et de développement. Il en a toujours été privé à cause des immenses richesses
du sol et du sous-sol convoitées par les grands groupes d’intérêts internationaux. Ces derniers ont tout
fait pour acquérir à vil prix ces matières premières stratégiques pour les industries occidentales. Un
certain nombre de publications, dont le rapport du Panel d’experts des Nations Unies sur les pillages des
ressources naturelles du pays, ont mis en évidence les liens entre les guerres à répétition que connaît le
pays et le contrôle de ses richesses naturelles. Selon ce Panel, la volonté de contrôler les ressources
naturelles est l’une des motivations principales de ces guerres. De nombreux rapports et communiqués
de presse de l’ONG britannique Global Witness confirment cette triste réalité et démontrent à quel point
les groupes armés et l’armée nationale sont impliqués dans le trafic des minerais notamment ainsi que la
manière dont ces groupes profitent directement ou indirectement de ce commerce. Quant au conflit que
la RDC venait de connaître et qui l’a dépouillé d’un frange importante de son capital humain (on a parlé
de 4 millions de morts), il a été qualifié de « première guerre continentale africaine », car une bonne
partie des Etats d’Afrique centrale s’y retrouvaient engagée. Du côté de la rébellion, c’est bien le Rwanda
qui fut le chef d’orchestre, mollement appuyé par l’Ouganda et le Burundi. La RDC était soutenue par
l’Angola, le Zimbabwe, la Namibie et le Tchad. Sous une pression internationale de plus en plus forte, le
gros des armées étrangères s’est retiré de la RDC, mais ces armées ont laissé derrière elles de nombreux
droits acquis et tout un réseau de liens économiques. L’exploitation illicite des ressources économiques
se poursuit par l’intermédiaire de groupes armés liés aux pays voisins (Le Rwanda en particulier, dont
plusieurs rapports mentionnent qu’il soutient l’actuel mouvement rebelle du M23) et de responsables
gouvernementaux corrompus. Toutes perspectives d’assainissement du système d’accès aux terres et
aux ressources naturelles dont regorge ce géant d’Afrique Centrale doivent absolument tenir en compte
cette dimension « des acquis et des liens économiques » qui opèrent encore par des intermédiaires
gouvernementaux et/ou autres alliés, entraînant de la sorte un réseau de corruption qui a fait aligner la
RDC aux derniers rangs de tous les classements.
Secteur agricole. Le pays dispose d’environ 135 millions d’hectares de terres agricoles (et non
forestières et non montagneuses) qui représentent environ 34 % du territoire national dont 10 %
seulement sont mises en valeur. Certaines statistiques mentionnent que 73% de la population
congolaise vit dans l’insécurité alimentaire. Les exportations agricoles ne représentent environ que 10 %
du PIB actuellement, contre 40 % en 1960 7. Sur les 135.000.000 d’hectares des terres arables, la plus
importante occupation des terres à des fins agricoles est celle de la Sucrière de Kwilu Ngongo, dans la
province du Bas Congo, au Sud du pays. Et pourtant la RDC est véritablement un pays à vocation agricole,
disposant des terres arables, fertiles et propices à l’agriculture. Il offre des opportunités de culture
variées durant toute l’année, en raison de ses conditions éco-climat très favorables et des pluies
alternées presque toute l’année entre l’hémisphère Nord et l’hémisphère Sud. C’est pourquoi le
document de la stratégie de croissance et de réduction de la pauvreté (DSCRP) perçoit l’agriculture
comme un des principaux secteurs porteurs de croissance. Et pour le mettre à contribution, un certain
nombre d’initiatives ont été prises par le gouvernement congolais à partir de l’année 2004, lorsqu’à la
suite d’une Table Ronde sur l’Agriculture en RDC organisé, avec l’appui de la Belgique et de la FAO, le
Ministère de l’Agriculture et du Développement Rural (à l’époque), s’est attelé à définir des actions à
court et moyen terme, susceptibles de contribuer à la relance et au développement du secteur agricole et
rural. Il en a résulté la nécessité de doter le pays d’un document de politique nationale en matière
agricole et de développement rural, qui a été finalisée en décembre 2009, puis relayée en avril 2010 par
une stratégie nationale en matière agricole et de développement rural. A ce jour, la RDC s’est finalement
doté d’une loi portant principes fondamentaux en matière agricole, promulgué le 15 décembre 2011, qui
définit une nouvelle catégorisation de titres agricoles, dont le concession agricole, qui seront gérés au
niveau provincial par un cadastre agricole.
Gouvernance forestière. Les forêts tropicales humides occupent plus de 62 % de la superficie du pays,
soit 145 millions d’hectares, où la densité de la population atteint à peine la moyenne de 0,2 habitant au
km2. Dès lors, la RDC est le plus grand pays forestier d’Afrique. Ses forêts constituent le second massif
des forêts tropicales du monde et un réservoir incomparable de la biodiversité.La diversité des espèces
et plantes qu’abritent ces écosystèmes place la RDC au cinquième rang des pays disposant de la plus
riche biodiversité. Le pays compte cinq sites classés au Patrimoine Mondiale de l’UNESCO, tous des Parcs
Nationaux et réserves naturelles intégrales. La RDC s’est engagée depuis 2002 dans la voie des réformes
fondamentales de son secteur forestier. En date du 29 août 2002, un nouveau code forestier adopté par
l’Assemblée Nationale a été promulgué par le Président de la République et a ouvert plusieurs chantiers,
en termes de programmes pour mettre en œuvre la nouvelle politique forestière, dont la foresterie
communautaire, le zonage du domaine forestier, la REDD+, le processus FLEGT, etc. Le programme de la
revue légale des anciens titres forestiers a conduit à la résiliation de 76 anciens contrats forestiers sur
les 156 qui étaient répertoriés. 80 titres, représentant environ 12.000.000 ha, ont été convertis dans une
nouvelle catégorie juridique dénommée « concession forestière». L’attribution de ces concessions est
faite par le Ministère de l’Environnement, Conservation de la Nature et Tourisme ; lequel se voit
attribuer la responsabilité de la gestion, de l’administration, de la surveillance et de la police des forêts.
Dans le nouveau contexte, aucune forêt ne peut être attribuée, ni classée qu’à la suite d’une enquête
publique préalable, réalisée par les soins de l’administration forestière. Une innovation importante
qu’apporte le code est la possibilité laissée par le législateur d’attribution, de gré à gré, des concessions
de conservation qui ouvrent la voie au développement des marchés de fourniture des services
environnementaux (MDP ou REDD+). Le code forestier autorise l’occupation des terres du domaine
forestier à titre de concession forestière jusqu’à 500.000 ha au maximum. Les contrats d’une telle
ampleur sont soumis à l’approbation du Parlement, tandis que ceux ayant une superficie supérieure ou
égale à 300.000 ha sont soumis l’approbation du Président de la République. Les acquisitions des
étendues des forêts de 300.000 ou moins sont sous la compétence du Ministre en charge des forêts.
Richesse des sous-sols. Le sous-sol de la RDC est riche en minéraux. Plus de 1,100 minéraux et métaux
sont répertoriés. Exploités depuis l’époque coloniale, ces ressources ont historiquement été au cœur de
l’économie du Congo. Au regard de ses réserves estimées, le rôle aujourd’hui modeste des industries
extractives pourrait redevenir prépondérant dans l’économie de la RDC. Ainsi, les réserves de cuivre du
Katanga sont les deuxièmes plus importantes du monde après le Chili. Le pays détient les plus
importantes réserves de diamant (25% du total connu), de cobalt et d’or connu au monde. Ces
ressources sont reparties entre les différentes provinces du pays, suivant des disparités géologiques
importantes. Le Katanga, les deux Kivu, et la province du Maniema sont les provinces dont les sous-sols
recèlent les ressources minérales les plus diverses et les plus importantes. L’ensemble des provinces de
la RDC possède des sous-sols riches en minerais, métaux et hydrocarbures ; mais les informations
précises sur ce potentiel font défaut défaut, et la majeur partie de ces ressources sont supposées,
7
Document Stratégique pour la Croissance et la Réduction de la Pauvreté (DSCRP),
inexplorées et inexploitées. Par ailleurs, si la RDC est avant tout perçue comme un pays riche en
ressources minérales ; son sous-sol recélerait des réservoirs d’hydrocarbures qui seraient importants et
qui pourraient à moyen et long terme substantiellement modifier la composition du PIB et des recettes
de l’Etat. Si les ressources ne sont pas connues avec précision, la RDC semble aujourd’hui vouloir
s’engager sur la voie des pays producteurs de pétrole. Les stocks identifiés sont principalement situés
dans trois bassins sédimentaires. Le bassin côtier d’une superficie de 6.000 km2 ; le bassin géant de la
cuvette centrale, d’une superficie de 800.000 km2 ; et le bassin de la branche ouest du rift Est Africain,
composé de 6 grabens, pour une superficie totale de 50.000 Km2 8. Le bassin côtier est le seul site
d’exploitation actif depuis une trentaine d’années mais ayant une production moyenne limitée à 25.000
barils (10.000 on shore et 15.000 off shore) de brut par jours, ayant atteint un pic a 28.000 barils en
2008, sur environ 300 puits, on et off shore. Les différents bassins sont divisés en blocs comme suit : le
bassin côtier est subdivisé en 6 blocs dans sa partie des Rendus, par les sociétés : Soco (1), Energulf (1),
Surestream (3) qui sont en phase d’exploration. Pour le bloc des sables Asphaltique de Mavuma, le
contrat est en cours de négociation est doit obtenir l’approbation par ordonnance présidentielle.
Secteur environnemental. Le pays se classe parmi les 10 pays de la méga biodiversité du monde avec
480 espèces de mammifères, 565 espèces d’oiseaux, 1 000 espèces de poissons, 350 espèces de reptiles,
220 espèces de batraciens et plus de 10 000 angiospermes dont 3 000 seraient endémiques. Tout ce
capital n’a pas été épargné par les divers conflits et leurs effets dévastateurs sur la faune et la flore. Des
milliers d’hectares de forêts sont dégradés, entraînant la perte de la biodiversité. Les aires protégées
font l’objet de spoliation, de contrebande et de braconnage. Les problèmes environnementaux dans le
pays se posent beaucoup plus en termes de la destruction des principaux écosystèmes : les sols sont
érodés, les forêts décimées, les plantes et les animaux sont menacés d’extinction et les précieuses
sources d’eaux s’épuisent plus rapidement qu’elles ne se renouvellent. Par ses pratiques aussi bien
traditionnelles que modernes, le Congolais se trouve être au centre de la rupture de l’équilibre
environnemental. C’est pour remédier à la situation qu’une nouvelle loi cadre sur l’environnement a été
promulguée le 09 juillet 2011. Cette loiédicte les principes généraux qui servent de base aux lois
particulières pour régir les différents secteurs de l’environnement, prévenir les risques et de lutter
contre les pollutions liées à l’exploitation des ressources naturelles. Elle s’inspire essentiellement des
principes fondamentaux et universels ci-après : i) le principe du développement durable ; ii) le principe
d’information et de participation du public au processus de prise des décisions en matière
d’environnement; iii) le principe d’action préventive et de correction ; iv) le principe de précaution ; v) le
principe de pollueur payeur ; vi) le principe de coopération entre Etats en matière d’environnement ; vii)
le principe d’intégration (exposé des motifs). Elle institue l’obligation d’une étude d’impact
environnemental et social à l’égard de tout projet de développement, d’infrastructures ou d’exploitation de
toute activité industrielle, commerciale, agricole, forestière, minière, de télécommunication ou autre
susceptible d’avoir un impact sur l’environnement et pose le principe de l’évaluation environnementale et
sociale des politiques, plans et programmes dont la réalisation est susceptible d’avoir des incidences
notables sur l’environnement. Sur le plan institutionnel, elle met en place un cadre organique approprié
pour la prise en charge des évaluations environnementales et sociales ainsi qu’un Fonds d’intervention
pour l’environnement. Elle consacre un certain nombre d’infractions environnementales et organise un
régime de leur poursuite et répression. En matière civile, elle retient la responsabilité civile sur toute
personne qui cause un dommage à l’environnement et à la santé publique par l’exercice de ses activités.
3.2.
8
QUESTIONS FONCIÈRES
Source: Ministère des hydrocarbures, Direction d’Etudes et Planification. 2011
3.2.1. Matrice de la typologie de la tenure foncière en RDC
Le matrice qui suit présente les différentes manières d’occupation des terres : i) les unes disposant d’une base légale régulière, et donc sécurisée ; les autres, disposant d’une
base coutumière, reconnue et nos suffisamment sécurisée ; les autres enfin ne disposant d’aucune base légale ou coutumière, mais liées à des pratiques administratives ou
coutumières, et donc non sécurisée.
Type de tenure
Région et population
Reconnaissance légale et caractéristique
Chevauchements avec d'autres
formes d'occupation et problèmes
potentiels
Principe clé de la gouvernance des terres en RDC :
Toutes les terres constituent une propriété exclusive, inaliénable et imprescriptible de l’État (article 53, loi foncière) Elles sont soumises au principe de la domanialité et réparties en
domaine foncier public et un domaine foncier privé (article 54, loi foncière)
a) Domaine foncier public de
l’Etat
Reconnaissance légale :
 Le statut des terres domaine public est légalement reconnu
(article 55, loi foncière).
Inscription / enregistrement
 L’inscription et l’enregistrement non requis. Il n’existe aucun
registre des terres du domaine public, mais un acte
réglementaire de classement est généralement pris, qui consacre
l’insertion d’une terre déterminée dans le domaine foncier public
de l’Etat.
Transférabilité :
 Les terres du domaine foncier public de l’Etat ne peuvent faire
l’objet de transférabilité. Elles sont déclarées inaliénables,
imprescriptibles et hors commerce. Elles sont également
inconcessibles (c’est-à-dire ne peuvent faire l’objet de concession
de droit privé), si elles ne sont pas préalablement désaffectées
(article 55, alinéa 2).
 Les terres du domaine public ne
chevauchent pas avec une quelconque
forme d’occupation. Les droits sur le
domaine public ne peuvent donc se
superposer avec d’autres droits
éventuels.
 Les terres du domaine public sont
quittes et libres de tout autre droit.
 Le problème qui est lié à cette
articulation tient au fait qu’aucun texte
n’a été pris pour fixer les dispositions
spécifiques aux biens de l’Etat affectés
à un usage ou à un service public (la
procédure à suivre, les conditions à
remplir, les autorités compétentes,
etc). Ce déficit normatif entraîne
souvent l’Etat à se servir de ses
pouvoirs régaliens et à classer dans le
domaine public des portions des
terres, sans suivre la procédure
d’expropriation pour cause d’utilité
public, ni purger au préalable les droits
b) Domaine foncier privé de
l’Etat
c) La concession foncière (droit
de jouissance sur la terre,
enregistré et titré au profit
d’une personne physique ou
morale)
pré-existants, en les indemnisant. Ce
qui occasionne des conflits ultérieurs
avec les les communautés locales. C’est
notamment le cas des conflits qui
opposent les gestionnaires des terres
du domaine public (comme l’ICCN)
avec les communautés et autres
populations locales.
Reconnaissance légale
 Le statut des terres domaine foncier privé de l’Etat est
légalement reconnu (articles 54 et 56, loi foncière).
Enregistrement et inscription
 L’inscription et l’enregistrement non requis. Il n’existe aucun
registre des terres du domaine foncier privé de l’Etat, ni d’acte de
classement qui consacrerait l’insertion d’une terre quelconque
dans le domaine privé. Le domaine foncier privé est régi par le
principe de la présomption de domanialité sur toutes les terres
non affectées à un usage ou à un service public
Transférabilité:
 Les terres du domaine foncier privé de l’Etat ne peuvent faire
l’objet de transférabilité. Elles sont déclarées inaliénables et
imprescriptibles.
 Elles peuvent également faire l’objet de servitude (article 57, loi
foncière).
 Elles sont réparties en terres urbaines d’une part et en terres
rurales d’autre part (article 60, loi foncière). Les terres urbaines
sont celles qui sont comprises dans les limites des entités
administratives déclarées urbaines par les lois ou les règlements
en vigueur. Toutes les autres terres sont rurales.
 l’Etat Congolais n’accorde sur elles qu’un droit de jouissance
dénommé concession (articles 57 et 61, loi foncière).
Reconnaissance légale
 La concession foncière est légalement reconnue (article 61, loi
foncière). Elle est définie comme un droit de jouissance sur un
fonds (la terre) reconnu par l’Etat. Ce droit de jouissance est soit
perpétuelle (concession perpétuelle), soit temporaire
 Sur les terres du domaine foncier privé
de l’Etat, le droit de propriété de l’Etat
connait un chevauchement (une
superposition) d’une part avec les
droits de concession (perpétuelle ou
ordinaire) et d’autre part avec les
droits fonciers coutumiers des
communautés locales (principalement
sur les terres rurales occupées par ces
dernières : celles qu’elles habitent,
cultivent et exploitent d’une manière
qualconque, collective ou individuelle,
conformément à leurs coutumes et
usages locaux).
 Elles ne sont donc pas quittes et
totalement libres de tout droit. C’est
pourquoi l’Etat Congolais s’oblige à
effectuer une enquête de vacance dess
terres, qui a pour finalité de purger les
droits préexistants avant de concéder
ces terres.
 La où l’enquête n’a pas été réalisée, des
conflits existent entre les
communautés locales et les
concessionnaires bénéficaires.
 Comme mentionné précédemment, en
principe, les concessions foncières
(perpétuelle ou ordinaires) attribuées
sur les terres urbaines ne sont
superposées que sur la propriété
(concession ordinaire/25 ou 15 ans). La loi reconnaît plusieurs
sortes de concession concessions ordinaires : l’emphytéose, la
superficie, l’usufruit, l’usufruit, l’usage et l’habitation)
Inscription / enregistrement
 Toute concession n’existe légalement que si elle est enregistrée
(inscrite au livre d’enregistrement/registre) et constatée par un
titre écrit dénommé certificat d’enregistrement, dressé par le
conservateur des Titres Immobilier compétent (article 219, 224,
225, 227, 228 et 229, loi foncière)
Transférabilité :
 Toutes les concessions foncières, qu’elles soient perpétuelle ou
ordinaires, sont transférables (article 220). Le transfert peut se
faire sur la base de : i) un contrat d’aliénation passé en forme
authentique (article 231, alinéa 1), ii) un jugement ayant acquis
l’autorité de la chose jugée (article 231, alinéa 4), iii) une
ordonnance d’investiture du juge du tribunal de grande instance
de la situation du fonds (article 233), en cas de transfert pour
cause de mort.
d) Les concessions
administratives
Reconnaissance légale
 Est reconnu en droit administratif congolais comme un contrat
par lequel l’Etat Congolais (le concédant) confie à un
concessionnaire (particulier) le droit d'utiliser privativement
une partie du domaine public. Exemple, contrat d’occupation de
voirie publique
Enregistrement et inscription
 Les droits privatifs sur le domaine public ne peuvent faire l’objet
que d’un contrat de concession ou d’occupation du domaine
public entre l’Etat Congolais et le concessionnaire, régi par le
foncière de l’Etat et sont quittes de
tout autre droit.
 Cependant, les concessions attribuées
sur les terres rurales qui relèvent
coutumièrement des communautés
locales
 ne sont libres et quittes des droits
fonciers coutumiers des communautés
locales qu’aussi longtemps qu’elles
sont en cours de validité. A leur
expiration ou en cas d’abandon, les
communautés revendiquent
généralement le recouvrement de
leurs droits sur la superficie
concernée. Un décret pris dans le cadre
de la réforme forestière confirme cette
orientation, en décidant qu’en cas de
résiliation d’un contrat forestier, les
droits coutumiers des communautés
locales sont recouvrés les forêts
concernées (décret n° 05/116 du 24
octo3. bre 2005 fixant les modalités de
conversion des anciens titres forestiers
en contrats de concession forestière et
portant extension du moratoire en
matière d’octroi des titres
d’exploitation forestière, article 22)
 Les droits privatifs d’occupation du
domaine public qui font l’objet de la
concession administrative se
superposent avec les droits de
propriété de l’Etat sur une terre
affectée à un usage ou à un service
public.
 Tous les autres droits antérieurs à
l’affectation au domaine public des
terres concernées (les droits fonciers
e) Le droit de jouissance collectif
sur les terres rurales occupées
par les communautés locales
(droit non enregistré et non
titré)
droit administratif. Mais ce contrat n’est pas suivi d’un processus
d’enregistrement ou d’inscription des droits, faute des
dispositions particulières régissant le domaine public
Transférabilité:
 Si les terres du domaine public qui font l’objet d’une concession
administrative ne peuvent être transférées, le droit de
concession qui les grève peut faire l’objet d’un transfert au profit
d’un tiers, l’Etat devant l’autoriser
Reconnaissance légale
 Le droit de jouissance sur les terres occupées par les
communautés locales est légalement reconnu. Il découle de
l’occupation coutumière, qui elle-même renvoie au fait d’habiter
une terre, de la cultiver et de l’exploiter d’une manière
quelconque, individuelle ou collective, conforme aux coutumes et
usages locaux (article 387 et 388, loi foncière). C’est un droit
collectif (communautaire).
 Cependant, la nouvelle constitution de 2006 vient d’introduire la
notion de propriété coutumière (article 34, constitution). Il ne
s’agit plus simplement d’une simple occupation, mais d’un
véritable droit de propriété, régie par les coutumes et usages
locaux. Il s’agit donc finalement d’une propriété coutumière, qui
est également collective.
Enregistrement et inscription
 Aucun texte actuel ne prévoit ni l’enregistrement, ni le titrage du
droit d’occupation ou de propriété coutumières. L’article 389 de
la loi foncière avait prévu que ce droit de jouissance collectif sur
les terres occupées par les communautés locales allait être
réglementé par une ordonnance présidentielle. Mais ce texte n’a
pas été pris jusqu’à ce jour.
f) Les droits coutumiers
Transférabilité :
 L’occupation ou la propriété coutumière collective n’est pas
transférable, en raison de sa nature même : elle revient aux
vivants, aux morts et aux générations à naître. Le Chef
traditionnel n’est qu’un mandataire, dépourvu de capacité
d’aliéner les terres collectives
Reconnaissance légale
coutumiers notamment) sont censées
avoir été purgés au préalable.
 Le droit foncier de jouissance ou
d’occupation/propriété coutumière se
superpose sur le droit de propriété
foncière de l’Etat.
 Cette superposition implique, dans le
chef de l’Etat Congolais, un devoir de
consultation des communautés locales
avant toute concession par lui des
droits sur les terres que ces dernières
occupent. Cette consultation se réalise
par le biais de l’enquête de vacance des
terres imposées par 193 et suivants de
la loi foncière.
 Toute concession par l’Etat Congolais
des droits aux tiers sans consultation
des communautés locales affectées par
la décision est irrégulière.
 Les droits coutumiers d’usufruit
d’usufruit individuel sur les
terres collectives (droit non
enregistré et non titré)
g) Les droits fonciers coutumiers
secondaires(droit non
enregistré et non titré)
h) Autres droits d’occupation des
terres ou d’immeubles sur les
terres urbaines établis avant le
20 juillet 1973, date d’entrée en
vigueur de la loi foncière :
 livret de logeur,
 fiche parcellaire
 Les droits coutumiers d’usufruit individuels sur les terres
collectives sont indirectement reconnus par l’article 389, qui
renvoie à l’autorité de la coutume quant aux droits d’usage qui
s’exercent sur ces terres. Elles sont habitées, cultivées et
exploitées d’une manière quelconque conformément aux usages
et coutumes locaux.
Enregistrement et inscription
 Comme pour l’occupation ou la propriété coutumières, qui sont
des droits fonciers coutumiers principaux, le droit d’usufruit
coutumier individuel ne peut être ni enregistré, ni inscrit, en
l’absence de texte.
Transférabilité
 Les droits coutumiers d’usufruit individuel sur les terres
coutumières collectives ne sont pas transférables, mais peuvent
faire l’objet d’une location, d’un prêt à usage ou d’une succession.
Reconnaissance légale
 Ce droit n’est pas au fait reconnu de manière explicite. Mais la loi
foncière renvoie au régime de la coutume la gestion et
l’exploitation des terres occupées par les communautés locales.
 Ainsi, en vertu du droit coutumier, les communautés locales
ayant droit sur une terre donnée concèdent, à titre provisoire et
moyennant autorisation accordée par leur chef, des portions des
terres aux non-membres. Généralement, ces non membres ne
sont autorisés à n’entreprendre que des activités provisoires, qui
ne font pas résulter pour la communauté d’accueil un préjudice.
Enregistrement et inscription
 Comme les droits coutumiers principaux, les droits secondaires
ne sont ni enregistrés ni titrés.
Transférabilité
 Ces droits ne sont pas transférables, sauf accord du Chef de la
communauté
Reconnaissance légale
 Ces différents titres (livret de logeur, ou tout autre titre
équivalent) peuvent consacrer un droit d’occupation du sol s’ils
ont été établis avant la loi du 20 juillet 1973. Ils établissent ainsi
la vocation à accéder au droit de concession perpétuelle au profit
de leur bénéficiaire, en vertu des dispositions de l’article 390,
alinéa 2 de la loi foncière.
individuels se superposent sur les
droits d’occupation/propriété
coutumière collective ainsi qu’avec le
droit de propriété de l’Etat Congolais.
 Comme dans le cas précédent, les
droits secondaires se superposent sur
les droits d’occupation/propriété
coutumière des communautés locales
ayant droit ainsi qu’avec le droit de
propriété de l’Etat Congolais (sur le
domaine privé)..
 Ils ont un faible niveau de sécurité
juridique, étant donné qu’à tout
moment la communauté d’accueil peut
décider d’y mettre fin.
 Ces anciens droits se superposent avec
la propriété de l’Etat (son domaine
privé).
 aattestation d’occupation
parcellaire,
 attestation de droit
d’occupation parcellaire,
i) Autres droits d’occupation des
terres ou d’immeubles sur les
terres urbaines établis après le
20 juillet 1973, date d’entrée en
vigueur de la loi foncière :
 livret de logeur,
 fiche parcellaire
 aattestation d’occupation
parcellaire,
 attestation de droit
d’occupation parcellaire,
j) Autres droits d’occupation des
terres ou d’immeubles sur les
terres rurales :
 acte de vente passé avec un
chef coutumier
Enregistrement et inscription
 Ces anciens droits d’occupation des terres ou d’immeubles
constatés par des titres datant d’avant la réforme de 1973 ne
peuvent être enregistrés, en tant que tels. Ils sont soumis au
principe de leur conversion en concession perpétuelle, s’ils ont
été établis au profit des congolais, personne physique. Ils ne
seront enregistrés et titrés qu’à cette condition.
Transférabilité
 Ces droits sont transférables, en tant que tels, mais ils seront
convertis d’office en concession perpétuelle au profit de
l’acquéreur.
Reconnaissance légale
 Ces différents titres (livret de logeur, ou tout autre titre
équivalent) établis après l’entrée en vigueur de la loi du 20 juillet
1973 ne sont pas reconnus, le certificat d’enregistrement étant, à
dater de cette loi, le seul titre de concession foncière et de
propriété immobilière valable. L’article 390, alinéa 1 de cette loi
les abroge explicitement.
Enregistrement et inscription
 Ces anciens droits d’occupation des terres ou d’immeubles
constatés par des titres établis après le 20 juillet 1973 ne
peuvent être enregistrés, ni convertis.
Transférabilité
 N’étant pas reconnus, de tels droits ne peuvent donc être
transférés.
Reconnaissance légale
 D’une manière générale, les chefs traditionnels sont investis du
mandat de gérer les terres au nom et pour le compte de leurs
communautés. Il est donc légalement prévu que lorsque les
terres coutumières sont demandées en concession, ces chefs
marquent leur consentement, pour eux-mêmes et pour leurs
communautés dans les procès-verbaux de clôture des enquêtes
de vacance des terres organisées à l’occasion. Cependant, en
marge de la loi, s’est développée une pratique qui consiste pour
les chefs traditionnels à signer des actes de cessions ou de vente,
qui sont tolérés par les administrations foncières.
Leur reconnaissance légale n’est donc pas évidente.
Enregistrement et inscription
 Ces droits sont inexistants et ne
peuvent, dès lors, faire l’objet d’une
quelconque coexistence avec les droits
de l’Etat sur son domaine
 Le droit sur la terre acquis en vertu
d’un acte de cession passé avec une
autorité coutumièrement attitrée se
superpose avec les droits fonciers
coutumiers collectifs de la
communauté ainsi qu’avec le droit de
propriété de l’Etat (sur son domaine
privé).
 Légalement, ces actes de cession ne peuvent être enregistrés en
tant que tels. Dans la pratique, cependant, ils donnent lieu à
l’établissement des droits provisoires, préparatoires à la
concession ( location et occupation provisoire) au profit des tiers
sur les terres rurales du domaine privé de l’Etat, relevant des
droits fonciers coutumiers des communautés locales.
Transférabilité
 Les droits constatés par des actes de cession signés avec les chefs
traditionnels ne sont pas transférables. Et, s’ils arrivent à l’être,
de tels transferts n’ont qu’une valeur limitée au droit coutumier
et ne comportent aucune valeur juridique sur le plan du droit
foncier écrit.
3.3.
EVALUATION DE LA GOUVERNANCE FONCIÈRE
Les conclusions sur le fond de l’exécution du CAGF sont présentées par thème dans l'ordre suivant: i)
le cadre juridique et institutionnel ; ii) la planification d'utilisation des terres, gestion, et taxation ;
iii)la gestion du domaine de l’Etat ; iv) l’accès du public aux informations foncières; v) la résolution et
gestion des conflits. Comme déjà mentionné précédemment, l’évaluation du cadre de gouvernance
foncière en RDC a également porté sur deux autres modules additionnels portant respectivement sur
la foresterie et les investissements fonciers à grande échelle. Les informations s’y rapportant se
trouvent respectivement à la section 2.8 et 2.9.
3.3.1. Cadre juridique et institutionnel
3.3.1.1. Aperçu historique
Le premier texte à avoir été pris sur la question des terres en RDC date du 1 er juillet 1885, soit cinq
mois seulement après la signature, au Nom du Dieu Tout Puissant, de l’Acte de Berlin, le 26 février
1885.Il s’agit de l’Ordonnance sur l’occupation des terres de l’Administrateur général au Congo Belge.
Ce texte ne comportait que deux articles. Le premier interdisait toute signature des conventions avec
les indigènes ayant pour objet l’occupation à un titre quelconque des terres, en dehors de
l’intervention d’un officier public commis à cet effet par l’Administrateur général et d’après les règles
que celui-ci aura déterminées dans chaque cas particulier9.Le second proclamait clairement que « Nul
n’a le droit de d’occuper sans titre des terres vacantes, ni de déposséder les indigènes des terres qu’ils
occupent; les terres vacantes doivent être considérées comme appartenant à l’État ». Cette disposition
introduisit la notion des terres vacantes, qui furent définies comme celles qui n’étaient ni habitées, ni
mises en valeur par les populations dites indigènes. Sur cette base, le roi impose en 1891 un
monopole de l’EIC sur la récolte de l’ivoire et du caoutchouc sauvage et crée l’année suivante les deux
premières sociétés commerciales concessionnaires (la Compagnie Anversoise du Commerce au Congo
et l’Anglo-Indien Ruber Company, auxquelles sont concédées des territoires vacants domanialisés,
assortis du droit de les exploiter en monopole, avec l’appui de la Force Publique pour réquisitionner
la main-d’œuvre pour le compte de l’Etat en échange de la moitié des actions, et donc des dividendes.
C’est le boom du caoutchouc en 1888 qui donne l’occasion à Léopold II de formaliser ce système de
mise en valeur des ressources naturelles par le décret du 17 octobre 1889. Le modèle concessionnaire
est ensuite étendu au bois par le décret du 07 juillet 1898, puis à l’exploitation minière dont le
démarrage coïncide avec l’affondrement des cours du caoutchouc en 1906, année où est constituée
l’Union Minière du Haut Katanga (UMHK, devenue la Gécamines). Il s’étend concomitamment aux
cultures de rente : palmier à huile (exploité notamment pa la future multinationale Unilever) puis
café-coton (Judicael & Mpoyi, 2010).
Ainsi, du texte pré rappelé du 1er juillet 1885, et des autres qui l’ont complété par la suite, la doctrine
coloniale a pu distinguer trois sortes de terres : i) les terres domaniales, ii) les terres enregistrées et
iii) les terres indigènes.Les terres domaniales, les terres dont l’Etat est propriétaire ou sur
lesquelles il exerce un droit de garde dans l’intérêt de la collectivité nationale. Et ici on distinguait les
terres du domaine public, les terres du domaine privé, les terres concédées et les terres vacantes.Les
terres enregistrées étaient des terres qui font l’objet d’un droit de propriété, d’un droit réel ou d’un
droit de location de plus de neuf ans, que ce soit au profit d’une personne morale ou d’une personne
physique. Ces terres étaient régies par le droit civil congolais (ou droit écrit) opposé au droit
coutumier, qui régit les terres indigènes.Les terres indigènes, ce sont des terres qui étaient régies
par les coutumes et par un statut légal : les décrets des 3 juin 1906 et du 31 mai 1934.
Le décret du 03 juin 1906 définissait les terres indigènes comme celles que les indigènes habitent,
cultivent ou exploitent d’une manière quelconque conformément aux coutumes et usages locaux.Ce
décret prévoyait, en outre, que la nature et l’étendue des droits d’occupation des indigènes devaient
être déterminés et constatés officiellement et que la procédure selon laquelle ces droits seraient
déterminés et le mode selon lequel ils seraient constatés, devraient être fixés ultérieurement par le
En 1922, le 30 septembre, une ordonnance de l’Administrateur général au Congo détermina la forme dans
lesquelles ces contrats devraient être passés : ils devaient l’être sous forme authentique.
9
Gouverneur général10.Il était aussi prévu que le croquis de la délimitation des terres indigènes fût
déposé aux archives du Commissariat de district.L’article 2 de ce décret prévoyait que le Gouverneur
général, ou le commissaire de district délégué à cette fin, en vue de tenir compte des modes de
cultures des indigènes et de les encourager à de nouvelles cultures, étaient autorisés, quelque soit les
droits d’occupation des indigènes, à attribuer à chaque village une superficie des terres triple de
l’étendue de celles habitées et cultivées par eux, et même à dépasser cette superficie triple, avec
l’accord du Roi Souverain.Enfin, l’article 4 de ce décret royal disposait que les indigènes étaient libres
d’utiliser leurs terres, telles qu’elles auraient été délimitées, à leur convenance, mais qu’afin de leur
maintenir cette situation, ils ne pourraient en disposer au profit de tiers sans l’autorisation du
Gouverneur général.Le décret du 31 mai 1934 11 qui complète celui précité de 1906 règle la question
de la procédure de la détermination et de la constatation de la nature et de l’étendue des droits
fonciers des indigènes, par l’institution de la procédure dite d’enquête de vacance des terres.Cette
procédure quelque peu complexe, rapporte Jean-Pierre PAULUS, avait essentiellement pour but de
préserver les droits des indigènes et d’empêcher qu’une concession ne les lèse en portant sur des
terres qu’ils possèdent.
En interprétant les dispositions du décret de 1906, la doctrine coloniale a introduit une catégorisation
des terres indigènes de la manière qui suit : i) Les terres occupées, celles que les indigènes exploitent
d’une manière quelconque et qui leur procurent un moyen de subsistance. Cette exploitation peut
n’être que périodique. Il suffit qu’elle soit coutumière; ii) Les terres d’extension, celles que le
gouverneur général ou le commissaire de district délégué à cette fin étaient autorisés à attribuer à
chaque village pour encourager les indigènes à pratiquer de nouvelles cultures. La superficie de ces
terres d’extension pouvait atteindre le triple de l’étendue des terres habitées et cultivées par les
indigènes du village. Cette superficie pouvait même être plus importante après approbation royale;
iii) les terres grevées de servitude, celles sur lesquelles un groupement indigène a certains droits (par
exemple un droit de passage, un droit de chasse, un droit de cueillette, etc.) reconnu par la coutume,
mais non un droit privatif de propriété, car d’autres groupements pouvaient également y exercer
certains droits.Tous ces droits étaient reconnus par la législation et constatés lors des opérations de
délimitation des terres indigènes. Cependant, l’Etat pouvait disposer de ces terres, après avoir, au
préalable, désintéressé les indigènes en leur versant une juste indemnité; iv) les terres domaniales sur
lesquelles les indigènes exerçaient une tolérance de récolte. Le décret du 22 mars 1910 organisait un
droit de récolte en faveur des indigènes qui n’est cependant pas un droit réel. C’est un droit relatif,
une faculté reconnue et garantie contre tout arbitraire des agents de l’administration. De la sorte, les
indigènes pouvaient donc se déplacer et jouir du produit des terres domaniales, pour autant que le
droit d’un propriétaire ou d’un locataire de l’Etat ne s’y opposait pas.
Un auteur colonial renseigne que les indigènes pouvaient occuper des terres vacantes; lesquelles, du
fait de leur occupation, devenaient des terres indigènes 12 . Comme on peut s’en apercevoir,
l’administration coloniale avait réussi à asseoir les fondements du droit foncier des indigènes et à
préserver leurs droits, notamment par le recours à la procédure d’enquête de vacance des terres.
Jean-Pierre Paulus, Président de l’Institut Supérieur des Etudes Sociales du Congo Belge et du
Ruanda-Urundi, témoigne exactement ce qui suit dans son ouvrage intitulé Droit public du Congo
belge 13: « Toutes les concessions importantes, qui font l’objet de conventions spéciales approuvées par
décret, contiennent des clauses réservant les droits des indigènes ».
Par ailleurs, l’effort législatif tendait à encourager l’acquisition individuelle des terres dans les milieux
ruraux.Mais cet effort s’est heurté à la mentalité des indigènes, fondée sur l’appropriation familiale ou
collective des terres.
A ce jour, les terres sont régies par la loi n° 73-021 du 20 juillet 1973, telle que modifiée et complétée
par la loi du 18 juillet 1980 qui constitue jusqu’à ce jour le texte de base régissant les terres en RDC.
Ce texte a cependant été précédé quelques années auparavant par l’ordonnance-loi n° 66-343 du 07
juin 1966, connue sous le nom de la « loi Bakajika », du nom du député qui en avait pris l’initiative et
qui avait rédigé le projet initial. Cette ordonnance avait reconnu à l’Etat congolais le droit de reprise
des droits fonciers, forestiers et miniers cédés ou concédés avant le 30 juin 1960 (date de
Et c’est par décret du 31 mars 1934 qui est examiné immédiatement après que la procédure de détermination
des droits des indigènes et le mode de constatation de leurs droits ont été fixés.
11 Ce texte avait été plusieurs fois remanié, mais avait conservé sa substance.
12 Jean-Pierre P., Droit public du Congo belge, Université Libre de Bruxelles, 1959, p. 19.
13 Jean-Pierre P., Idem, p. 19
10
l’indépendance du pays) et décidait que ce dernier allait procéder souverainement à une nouvelle
répartition des droits d’exploitation ou de gestion de ses ressources naturelles, foncières, forestières
et minières.En date du 31 décembre 1971, soit cinq ans après, le Parlement vota deux lois : la loi n°
71-008 et celle n° 71-009. La première portait modification de la constitution du 03 juin 1967 et y
insérait une nouvelle disposition ainsi libellée (article 14 bis) : « Le sol et le sous-sol zaïrois ainsi que
leurs produits naturels appartiennent à l’Etat ; la loi fixe les conditions de leurs cessions et concessions,
de leurs reprise et rétrocession. Toutefois, la reprise ou la rétrocession en cas de non mise en valeur ne
donne lieu à aucune indemnité.La seconde assurait à la République la plénitude et la libre disposition
de tous ses droits sur le sol, le sous-sol et les ressources naturelles non mises en valeur. Elle décidera
la reprise par l’Etat congolais de la pleine et libre disposition de tous ses droits sur le sol, le sous-sol et
les ressources naturelles concédées ou cédées avant le 1 er janvier 1972 à des personnes physiques ou
morales qui n’en ont pas assuré la mise en valeur.Enfin, elle déclarait annulés les certificats
d’enregistrement relatifs aux biens concernés et abrogée l’ordonnance loi n° 66-343 du 07 juin 1966,
examinée précédemment.C’est à la suite de ces textes qu’en date du 20 juillet 1973 sera promulguée
la loi n°73-021 du 20 juillet 1973, dont il y a lieu d’examiner le contenu.
3.3.1.2. Le régime actuel issu de la loi du foncière de 1973, telle que modifiée et complétée à ce
jour
Les terres sont régies en RDC par la loi n° 073-021 du 20 juillet 1973, telle que modifiée et complétée
par la loi du 18 juillet 1980. Comme dans tous les pays de l’Afrique Centrale Cette loi affirme le
principe de l’appartenance de toutes les terres à l’État congolais, y compris les terres dites indigènes
sous l’ancien régime14. L’article 53 énonce que « le sol est la propriété exclusive, inaliénable et
imprescriptible de l’État ». La loi a ainsi organisé le patrimoine foncier de l’État, d’une part, en
domaine foncier public et, d’autre part, en domaine foncier privé (article 54). Le domaine public
foncier est reconnu par les dispositions de l’article 55, alinéa 1, qui le définissent comme des terres
affectées à un usage ou à un service public. Les terres du domaine privé sont celles qui ne sont
affectées ni à l’usage public, ni à l’usage d’un service public. L’inscription ou l’enregistrement des
droits de l’Etat sur son domaine public ou privé n’est pas non plus légalement requis. Il n’existe, par
ailleurs, aucun registre des terres domaniales. Le domaine privé de l’Etat est régi par le principe de la
présomption légale de domanialité sur toutes les terres non affectées à un usage ou à un service
public. Elles ne peuvent faire l’objet de transfert de propriété. Elles sont, comme les terres du
domaine public, déclarées inaliénables et imprescriptibles. Cependant, elles peuvent faire l’objet de
servitude (article 57, loi foncière) ou de concession des droits sous forme, selon le cas, de concessions
foncières (article 57, loi foncière), de concessions forestières (article 82, code forestier), de
concessions agricoles (nouvelle loi agricole) ou d’autres types de droits d’exploitation (miniers et
pétroliers).
L’Etat Congolais étant le seul propriétaire des terres, les autres personnes, physiques ou morales, ne
peuvent en détenir qu’un droit de jouissance attribué par contrat, dénommé concession
foncière (article 61). Ce droit, pour être valable, doit être inscrit au livre d’enregistrement et constaté
par un titre dénommé certificat d’enregistrement (article 219, alinéa 1). L’article 61 susmentionné
définit la concession foncière comme un contrat par lequel l’Etat reconnaît à une collectivité, à une
personne physique ou à une personne morale de droit privé ou de droit public, un droit de jouissance
sur un fond aux conditions et modalités prévues par la loi et ses mesures d’exécution. Il faut préciser
ici que les personnes physiques de nationalité congolaise accèdent à la concession perpétuelle, non
limitée dans le temps, qui leur reste acquise aussi longtemps que les conditions de fond et de forme
prévues par la loi sont réunies (article 80) ; tandis que les personnes physiques étrangères ainsi que
les personnes morales de droit public ou de droit privé ne peuvent prétendre qu’aux concessions
ordinaires d’une durée maximum de 25 ans renouvelables. En cas de non renouvellement, la loi
prévoit dans certaines hypothèses (emphytéose, superficie), une indemnité pour le concessionnaire.
Celle-ci ne peut dépasser les 3/4 de la valeur actuelle et intrinsèque des immeubles incorporés au
fond. Les titres de concession perpétuelle et ceux de concession ordinaire non destinés aux
opérations agricoles et d’élevage ne peuvent être consentis que moyennant un contrat provisoire, dit
contrats de location, d’une durée de 3 ans, renouvelables deux fois pour une durée maximum de 2 ans
pour un total de 7 ans. Seules les terres rurales d’une superficie de 10 hectares destinées à usage
agricole ou d’élevage peuvent faire l’objet d’un contrat d’occupation provisoire d’une durée de 5 ans,
14Le
décret du 03 juin 1906 définissait les terres indigènes comme celles que les indigènes habitent, cultivent ou
exploitent d’une manière quelconque conformément aux coutumes et usages locaux Elles étaient régies par la
coutume
avant l’établissement du contrat de concession foncière, généralement une emphytéose. (Article 154).
Les contrats de location susvisés ont pour objet la mise en valeur du terrain, en fonction de sa
destination. Ce n’est qu’au constat de la mise en valeur par procès-verbal établi par les services du
Cadastre foncier territorialement compétent qu’un contrat de concession définitif est accordé
(perpétuelle ou ordinaire, selon le cas).
Le droit de jouissance sur le sol, ou concession foncière, est envisagé distinctement du droit sur les
immeubles qui y sont incorporés, qui, lui, est un droit de propriété (article 219, alinéa 2). En d’autres
termes, le système juridique congolais distingue le régime foncier du régime immobilier. Si, en effet,
l’Etat seul est propriétaire foncier, la propriété sur les immeubles incorporés au sol, par contre, est
ouverte à toute personne qui remplit les conditions organisées par la loi. Cependant qu’il s’agisse du
droit de concession foncière ou du droit de propriété sur un immeuble incorporé dans le sol, l’un
et/ou l’autre n’existent légalement que lorsque : i) la parcelle de terre et/ou l’immeuble sur lesquels
ils portent respectivement fait l’objet d’un contrat de location/occupation provisoire/concession
foncière avec l’Etat Congolais, ii) il est inscrit au livre d’enregistrement et iii) est constaté par un
certificat d’enregistrement. Le certificat d’enregistrement est défini comme un titre de concession
foncière et/ou de propriété immobilière, enregistrée(s) conformément à la loi par un fonctionnaire, le
Conservateur des Titres fonciers et Immobiliers (article 59). Ainsi, seul le certificat d’enregistrement
consacre légalement l’existence d’une concession foncière, qu’elle consiste en une concession
perpétuelle ou ordinaire, ou un droit de propriété immobilière. Il importe cependant de noter qu’en
cas de copropriété immobilière, deux ou plusieurs certificats d’enregistrement seront établis, en
fonction du nombre de copropriétaires : l’un constatant le droit de jouissance sur la portion de terre
(la concession) et les autres, couvrant respectivement chacun des appartements de l’immeuble ou
chacun des immeubles érigés sur la portion de terre concernée, et constatant la propriété immobilière
au profit des bénéficiaires. Les conditions et la procédure d’établissement ou d’enregistrement des
droits fonciers et immobiliers sont fixées par les dispositions des articles 219 à 230 de la loi foncière.
A la suite de la domanialisation de toutes les terres, la réforme du droit foncier de 1973 a permis de
régler et d’organiser l’accès à la terre pour toutes les autres personnes, physiques ou morales, de
droit public ou de droit privé, mais a laissé entière la question d’accès à la terre par les communautés
locales, en prévoyant qu’elle serait réglée ultérieurement par voie de décret (une ordonnance
présidentielle à l’époque). Mais décret n’a jamais été pris jusqu’à ce jour, déjà 39 ans après. C’est au
fait ce décret, s’il était pris, qui aurait pu fixer les modalités par lesquelles les droits fonciers
coutumiers des communautés locales, collectifs ou individuels, allaient être enregistrés et/ou titrés.
Faute pour un tel décret d’avoir été pris, il n’est, dès lors, pas possible aux communautés locales
d’obtenir aujourd’hui des titres sur les terres qu’elles occupent régulièrement en vertu de la coutume.
Qu’à cela ne tienne, les droits fonciers traditionnels des communautés locales n’ont pas été pour
autant abolis. Ces droits, aux termes des dispositions des articles 387,388 et 389 de la loi du 20 juillet
1973 précitée, ont plutôt été reconduits et s’exercent sur des terres du domaine privé de l’Etat, dites
occupées par les communautés locales. Cette occupation coutumière se traduit par le fait d’habiter, de
cultiver et d’exploiter d’une manière quelconque, conforme aux coutumes et usages locaux (articles 38).
En l’absence du décret susmentionné et aussi longtemps que ce décret annoncé n’aura pas été pris
pour réglementer les droits de jouissance des communautés locales sur les terres qu’elles occupent,
ces dernières continueront à habiter ces terres, à les cultiver et à les exploiter, en vertu des coutumes
et usages locaux.C’est autant dire, en définitive, qu’en RDC, les terres sont détenues soit en vertu d’un
titre foncier de droit écrit (concession foncière, perpétuelle ou ordinaire, articles 57 et suivants de la
loi du 20 juillet 1973 précitée), soit en vertu du droit coutumier, légalement reconnu et intégré dans
le système du droit écrit (articles 387,388 et 389 susmentionnés) ; allusion dans cette dernière
hypothèse aux droits fonciers coutumiers détenus par les communautés locales. Cette analyse est, du
reste, confirmée par la nouvelle constitution du 18 février 2006, qui proclame d’une part que la
propriété privée est sacrée et que l’Etat doit garantir le droit à la propriété individuelle ou collective,
acquis conformément à la loi ou à la coutume et, d’autre part, que nul ne peut être privé de sa propriété
que pour cause d’utilité publique et moyennant une juste et préalable indemnité octroyée dans les
conditions fixées par la loi (article 34).
3.3.1.3. Reconnaissance et respect des droits (basés sur IGF-1, IGF-2 et IGF-3)
Cette section présente la tenure foncière et le statut de différents droits d’occupation des espaces, tant
en zones urbaines qu’en zones rurales, telles qu’elles sont organisées par le cadre juridique applicable
au foncier en RDC. Mais elle évoque également des situations d’occupation des espaces non prévues et
non organisées par la loi, mais qui relèvent plutôt à la fois des pratiques administratives et
coutumières suffisamment établies.
En effet, la loi n° 073-021 du 20 juillet 1973, telle que modifiée et complétée par la loi du 18 juillet
1980 organise un régime de tenure, qui reconnait d’une part les droits de l’Etat et d’autre part ceux
des autres parties prenantes, y compris les communautés locales. Ainsi, dans les développements qui
suivent, et en partant de l’analyse de la législation, les personnes et acteurs pouvant régulièrement
justifier d’un droit quelconque sur les terres seront-ils identifiés, en même temps que sont clarifiés le
contenu et la portée de leurs droits respectifs.
3.3.1.3.1. Droits fonciers de l’Etat Congolais
Les droits fonciers de l’Etat sont reconnus dans la loi foncière. Ils sont définis comme des droits de
propriété (article 55, loi foncière), qui s’appliquent sur toutes les terres du pays. Cette propriété n’est
pas constatée par un titre. Elle ne requiert ni inscription, ni établissement d’un titre quelconque pour
son existence ou validité. L’analyse de la législation actuelle en la matière indique que l’option de la
RDC est d’avoir un domaine de l’Etat, qui existe et reste valide par le seul fait de sa reconnaissance
comme tel par la loi. Il n’existe pas de règles prescrites, organisant l’enregistrement des terres de
l’Etat. Par ailleurs, la même loi distingue le domaine foncier public du domaine foncier privé de l’Etat
(article 54, loi foncière). Ces deux catégories sont soumises chacune à un régime juridique spécifique.
Le domaine foncier publicest constitué de toutes les terres affectées à un usage ou à un service public
(article 55, alinéa 1), tandis que le domaine foncier privéest fait de toutes les autres terres, non
affectées à un usage ou à un service public (article 56).
Droits fonciers de l’Etat sur son domaine public.Dans les zones urbaines, les usages publics des
terresles plus courants se traduisent par leur affectation à des fins d’esthétique, de circulation et de
communication, d’assainissement, de santé publique, etc. En vertu du décret de 1957 sur l’urbanisme,
ces affectations sont en principe arrêtées par les plans d’aménagement locaux ou particuliers, à défaut
de l’être par un texte réglementaire spécifique. L’arrêté interministériel n° 0021 du 29 octobre 1993
portant application de la réglementation sur les servitudes dresse une énumération suivante des
espaces qu’il érige en servitudes, et donc en domaine public de l’Etat. Il interdit, surces espaces, toute
occupation, toute construction et tout lotissement. Il s’agit desespaces verts, des emprises des routes
d’intérêt public, conformément au plan d’urbanisme et plans cadastraux, les rives des cours d’eau
allant jusqu’à 10 mètres à partir de la ligne formée par le niveau le plus élevé qu’atteignent les eaux
dans leur période des crues normales ; les emprises des lignes de haute tension sur une distance de
25 mètres de part et d’autre ; les emprises de chemin de fer de 5 à 50 mètres suivant catégories ; les
zones de sécurité des dépôts des liquides inflammables ; les aéronefs, des établissements insalubres
et des explosifs ; les emprises des cimetières ; les emprises des bâtiments publics ; les terrains de jeu
et de loisir ; les périmètres REGIDESO, SNEL et OCPT ; les zones de carrières réservées à l’extraction
des produits du sous-sol (article 1). (Voir pour plus de détails les sections 1.5.1 et 1.5.2.). Dans les
zones rurales, l’usage public des terres se traduit généralement par leur affectation à des fins
écologiques et de conservation. Les catégories suivantes, instituées par des actes réglementaires pris
en vertu de la loi, sont constitutives du domaine public rural : les réserves naturelles intégrales, les
parcs nationaux, les réserves de faune partielle ou totales et les domaine de chasse.
Sur le plan institutionnel, et en vertu de l’ordonnance n° 08/074 du 24 décembre 2008 fixant les
attributions des ministères, telle que modifiée et complétée à ce jour, la prérogative de planification
des affectations des terres au domaine public de l’Etat, comme toute autre planification des utilisation
des espaces,incombeau ministère ayant l’aménagement du territoire dans ses attributions, agissant
en collaboration avec le ministère ou l’organisme public dont relève le secteur d’activité du domaine
public à ériger. L’acte qui constate la planification et qui en constitue l’instrument est le plan
d’aménagement. Lorsque le domaine public foncier à ériger est urbain, le ministère ayant
l’aménagement du territoire dans ses attributions planifie avec le ministère ayant l’urbanisme dans
ses attributions, dans le cadre de l’élaboration des plans d’aménagement urbains. Cependant, la
décision d’affectation d’une terre au domaine public et la gestion du domaine public ainsi constitué
reviennent plutôt au ministère ou organisme public concerné par le secteur du domaine public. Le
raisonnement ne serait pas le même si la décision d’affectation découle d’une décision
d’expropriation pour cause d’utilité publique. En pareil cas, la loi sur les expropriations pour cause
d’utilité publique confère la compétence d’affectation au Ministre ayant les affaires foncières dans ses
attributions ou au Président de la République.
Ainsi, pour l’illustrer, l’affectation des espaces érigés en aires protégées (jardins zoologiques ou
botaniques, parcs nationaux ou autres réserves naturelles) et classés dans le domaine public de l’Etat
pour leur conservation est décidée par le ministère ayant la conservation de la nature dans ses
attributions, tandis que leur gestion est confiée à l’Institut Congolais pour la Conservation de la
Nature, ICCN. De même, la planification des utilisations de certains espaces pour le besoin ferroviaire
relève de l’aménagement du territoire, cependant la décision d’affecter (l’acte d’affectation)de ces
espaces est prise par le ministère ayant le transport dans ses attributions et la gestion du domaine
foncier public ferroviaire ainsi constitué est reconnue à l’ex-ONATRA ou à la SNCC, selon la cas, etc. Il
en est de même des espaces réservés aux aéroports, qui sont planifiés par les ministères ayant
l’aménagement et/ou l’urbanisme dans leurs attributions, mais affectés par le Ministère ayant le
transport dans leurs attributions et gérés par l’organisme public spécialisé, à ce jour privatisé : la
RVA. Il y a enfin lieu de noter que certaines portions des terres affectées à l’usage ou au service public
comme les cimetières, les marchés publics, les espaces verts, les emprises des voies publiques sont
placées sous gestion des municipalités. La planification de leur classement ayant été faite par les
ministères ayant l’aménagement et/ou l’urbanisme dans leurs attributions. Enfin, le domaine public,
une fois constitué, peut faire l’objet des concessions de droit administratif, en vue de leur occupation,
de leur gestion ou de leur exploitation par des personnes physiques ou morales de droit privé.En
principe, les droits de l’Etat sur son domaine privé sont exclusifs, et ne s’accommodent pas avec les
autres formes d’occupation.
Les terres du domaine public sont déclarées inaliénables, imprescriptibles et hors commerce. Elles
sont, par ailleurs, inconcessibles (article 55, alinéa 2), c’est-à-dire qu’elles ne peuvent pas faire l’objet
d’octroi de droits, sous forme d’une concession ou des droits d’exploitation quelconques de droit
privé, tant qu’elles ne sont pas régulièrement désaffectées.15 Les conditions et la procédure de
désaffectation sont fixées par des dispositions particulières du décret de 1957 sur l’Urbanisme, qui,
en son article 17, point d, renvoie à la procédure d’enquête publique applicable pour l’établissement
et l’approbation des plans d’aménagement locaux et particuliers. En pratique, et sur les terres
urbaines, c’est le Ministère de l’Urbanisme et Habitat qui désaffecte les terres urbaines du domaine
public de l’Etat, par voie d’arrêté ministériel. Les terres ainsi désaffectées rentrent dans le domaine
privé de l’Etat et peuvent, dès lors, être mises sur le marché par le Ministère des Affaires foncières,
notamment par l’octroi des concessions foncières ou d’autres types de droits d’exploitation
(forestiers, miniers, d’hydrocarbure, industriels, etc.) dans les conditions définies par les dispositions
légales spécifiques.
Droits immobiliers de l’Etat sur son domaine public. Le droit congolais distingue le droit foncier
du droit immobilier. Si des dispositions existent et réglementent un tant soit peu les biens fonciers de
l’Etat, il en est autrement des droits de l’Etat sur son domaine public immobilier. En effet, aucune
disposition claire d’un texte quelconque ne confère à un ministère ou service public précis les
compétences en matière d’affectation des biens immobiliers au domaine public. La loi foncière, en son
article 210, énonce que ces biens devraient être régis par des dispositions particulières aux biens
affectés à un usage public ou à un service public, mais ces dispositions n’ont pas été prises. De sorte
que la matérialité de l’insertion d’un bien immeuble dans le domaine public n’est pas aisée à établir,
faute d’un acte de classement. Cependant, la gestion des biens immobiliers de l’Etat affecté au
domaine public est dévolue par la même ordonnance n° 08 susmentionnée au ministère ayant les
travaux publics dans ses attributions.
Droits de l’Etat sur son domaine privé. Les terres du domaine privé sont celles qui ne sont affectées
ni à l’usage public, ni à l’usage d’un service public. Comme déjà mentionné précédemment,
l’inscription ou l’enregistrement des droits de l’Etat sur son domaine privé n’est pas légalement
requis. Il n’existe aucun registre des terres du domaine foncier privé de l’Etat, ni d’acte de classement
terres, par contre, peuvent faire l’objet de concession administrative, qui est définie comme un droit
d’occupation accordée sur le domaine public par l’autorité administrative à un particulier ou à une personne morale
de droit privé. Exemple, l’occupation de voirie qui est un contrat régi par le droit administratif donnant droit à un
particulier d’occuper un espace du domaine public sans qu’il n’ait aucun droit réel sur le bien, objet du contrat.
Et, en cas d’atteinte à ce droit, son titulaire a droit à une indemnité.
15Ces
légalement prévu, qui consacrerait l’insertion d’une terre quelconque dans le domaine privé de l’Etat.
Le domaine privé de l’Etat est régi par le principe de la présomption légale de domanialité sur toutes
les terres non affectées à un usage ou à un service public. Elles ne peuvent faire l’objet de transfert de
propriété. Elles sont, comme les terres du domaine public, déclarées inaliénables et imprescriptibles.
Cependant, elles peuvent faire l’objet de servitude (article 57, loi foncière) ou de concession des droits
sous forme, selon le cas, de concessions foncières (article 57, loi foncière), de concessions forestières
(article 82 et s., code forestier), de concessions agricoles (nouvelle loi agricole) ou d’autres types de
droits d’exploitation (miniers, pétroliers). Ainsi, sur ces terres du domaine foncier privé de l’Etat, le
droit de propriété de l’Etat connait un chevauchement (une superposition) d’une part avec les droits
de concessionnaires fonciers, agricoles ou forestiers, selon le cas, et d’autre part avec les droits
fonciers et forestiers coutumiers des communautés locales. Elles ne sont donc pas quittes et libres de
tout droit. C’est pourquoi l’Etat Congolais s’oblige à effectuer une enquête de vacance des terres
(régime foncier) ou une enquête publique (régime forestier), avant de concéder des droits
quelconques sur son domaine privé à des tiers. Ces enquêtes, dans les deux cas, ont pour finalité de
constater et, les cas échéant, de purger les droits préexistants sur les espaces concernés avant de les
concéder à des tiers. Sur le terrain, là où ces enquêtes n’ont pas été réalisées, des conflits existent
entre les communautés locales et les concessionnaires bénéficiaires, fonciers, forestiers ou autres.
Après avoir attribué à l’Etat congolais la propriété de toutes les terres, la loi foncière répartit ces
terres, d’une part, en terres urbaines et, d’autres part, en terres rurales (article 60, loi foncière) ;
chacune de ces catégories étant régie par des règles spécifiques. Les terres urbaines sont celles qui
sont comprises dans les limites des entités administratives déclarées urbaines par les lois ou
règlements en vigueur. Les terres rurales sont constituées de toutes les autres terres situées en
dehors de villes (article 60, alinéa 2).
3.3.1.3.2. Situations de reconnaissance des droits d’occupation sur les terres rurales
a) Droits fonciers coutumiers collectifs d’occupation.
Reconnaissance. Le droit d’occupation coutumière, tout en gardant le même contenu et le meme
mode opératoire que sous le régime colonial du décret du 03 juin 1906 (habitation, culture et
exploitation foncière coutumière, individuelle ou collective), a été reconnu, conceptualisé et organisé
dans la loi foncière comme un droit de jouissance collectif, qui s’applique sur le domaine foncier privé
de l’Etat. La législation de 1973 a ainsi reconnu les droits fonciers coutumiers collectifs et les a
intégrés dans le régime juridique du foncier. Les communautés locales exercent, dès lors, des droits
de jouissance collectifs sur les terres rurales du domaine privé de l’Etat, en vertu desquels elles
acquièrent les droits fonciers d’usage subsidiaires suivants: ceux d’habiter, de cultiver et/ou
d’exploiter d’une manière quelconque, individuellement ou collectivement, conformément aux
coutumes et usages locaux les terres qu’elles occupant (article 388). En conséquence, les droits de
propriété de l’Etat qui s’appliquent sur les terres rurales du domaine foncier privé se superposent
avec les droits coutumiers fonciers des communautés locales. Les uns ne vont pas sans les autres. Il
était prévu qu’une ordonnance présidentielle16serait prise pour réglementer ces droits de jouissance
collectifs (article 389), mais ce texte n’a jamais vu le jour. C’est cette ordonnance - au cas où elle aurait
été signee - qui aurait pu fixer les modalités par lesquelles les droits fonciers coutumiers des
communautés locales, collectifs ou individuels, devraient être cartographiés, enregistrés, titrés et/ou
transférés. En l’absence de ce texte, il est, dès lors, juridiquement impossible pour les communautés
locales d’obtenir collectivement (en tant que communautés) ou individuellement (en tant que
personne physique habitant une communauté rurale) des titres sur les terres occupées en vertu de la
coutume. Les droits fonciers coutumiers ne peuvent donc être enregistrés en l’état actuel de la
législation. Aussi longtemps que l’ordonnance présidentielle (décret) annoncée n’est pas prise pour
réglementer les droits de jouissance, les communautés locales continueront régulièrement à occuper
les terres, à les habiter, à les cultiver et à les exploiter valablement, en vertu de leurs coutumes et
usages locaux.
Cartographie des limites et inscription des droits fonciers coutumiers collectifs. Les limites des
terres communautaires ont un fondement coutumier et donc oral. Elles tiennent d’un consensus entre
16Dans
la configuration juridique et institutionnelle actuelle, issue de la constitution du 18 février 2006, ce serait
un décret du Premier Ministre
les communautés voisines, fondé sur leurs coutumes locales en partant des temps de leurs
ascendants. Les informations sur les terres et leur répartition entre les communautés se sont
transmises de bouche à oreille, de génération à génération. Comme rappelé ci-dessus, le cadre légal
actuel du foncier ne permet pas d’enregistrer et d’établir des titres sur ces terres au profit des
communautés. De plus, les informations recueillies sur terrain confirment que les communautés
locales elles-mêmes ne sont pas intéressées à faire enregistrer leurs terres. Elles se contentent de la
réelle maitrise coutumière qu’elles y exercent et que l’Etat Congolais et ses services respectent
généralement en tant que telle. Ce faisant, il importe de signaler que si les communautés ne peuvent
obtenir des titres sur leurs terres coutumières, certaines portions de leurs terres sont pourtant
cartographiées et enregistrées au profit des particuliers, qui initient des demandes des terres à des
fins de leur exploitation auprès des administrations foncières. Ces terres couvertes par les droits
coutumiers des communautés locales sont concédées généralement à la suite d’une enquête de
vacance des terres, à l’occasion de laquelle les communautés traditionnelles sont consultées. La loi
prévoit que les conclusions de cette consultation soient consignées dans un procès-verbal, sans
cependant garantir un quelconque droit au consentement préalable des communautés directement
concernées. En effet, en son article 203, elle prévoit que l’administration foncière puisse passer outre
ce consentement et attribuer la terre demandée si, dans les six mois à dater de la demande de la terre
par le tiers requérant, aucun accord n’est trouvé entre ce dernier et la communauté concernée. C’est
une source d’insécurité foncière pour lescommunautés, qui peut être à la base de nombreux conflits.
Sur ce point précis, l’orientation prise dans le cadre de la réforme forestière pourrait renforcer les
garanties aux droits fonciers coutumiers des communautés locales. En matière forestière, en effet,
aucune affectation du domaine forestier de l’Etat en terme de création d’aires protégées, d’attribution
des concessions forestières ou de découpage de toute unité forestière d’aménagement n’est possible,
si le requérant ou l’entité bénéficiaire n’apporte pas la preuve d’un accord écrit dûment passé avec la
ou les communautés locales dont relève coutumièrement la forêt. De même les titres fonciers à établir
au profit des tiers requérants ne devraient être consentis que sur la base d’un accord dûment conclu
entre ce dernier et la communauté locale ayant droit sur la portion de terre concernée, sauf à recourir
à la procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique. Il n’est pas sans intérêt de rappeler
également ici que le régime forestier prévoit la possibilité pour les communautés locales qui justifient
d’une possession coutumière sur une portion de forêt de la faire enregistrer et d’obtenir sur elle un
titre écrit dénommé « concession forestière 17 ». Ces orientations pertinentes en termes de
sécurisation des droits forestiers coutumiers collectifs peut également être d’un grand intérêt dans le
cadre de la réforme du foncier en RDC.
b) Droits fonciers coutumiers individuels
La typologie de la tenure en RDC a permis d’établir que les individus membres des communautés
locales détiennent et exercent plutôt des droits fonciers individuels d’usufruit sur les terres
communautaires, et non des droits de propriété. 18 Ces droits fonciers coutumiers d’usufruit
individuels, à l’instar des droits coutumiers fonciers collectifs, ne peuvent être ni enregistrés, ni titrés
au profit des individus concernés. Ils permettent aux individus, membres d’une communauté, de
satisfaire à leurs besoins personnels pris dans le sens le plus large. Un étranger, c’est-à-dire un
individu n’appartenant pas à la communauté, désirant habiter un village doit obtenir l’autorisation de
résidence du chef de la communauté qui, en l’accordant, tolère ipso facto que l’intéressé cultive la
terre collective (Kifwabala, 2004)19. En résumé, l’individualisation de la tenure, qu’elle soit totale ou
partielle, pour ceux qui détiennent ou possèdent des terres sur une base coutumière n’est pas
possible en raison du caractère communautaire des systèmes locaux d’appropriation des terres. Les
individus détiennent sur les terres coutumières un droit d’usufruit coutumier, non réglementé par la
loi écrite, mais régi par les coutumes locales.
Cette concession forestière communautaire a un régime juridique particulier, différent de celui des
concessions forestières destinées à l’exploitation industrielle du bois d’œuvre ou à l’exploitation des services
environnementaux, notamment pour la valorisation du carbone forestier. Il sera régi par un décret spécifique, qui
en fixera les modalités d’attribution.
18Jean Pierre T. KIFWABALA, Le droit civil, les biens, tome 1, les droits réels fonciers, PUL, 2004, page 80-81 et
Kalambayi Lumpungu, Le droit foncier congolais et son unification, thèse de doctorat en droit, page 498
19 Jean Pierre T. Kifwabala, idem
17
c) Droits fonciers coutumiers des populations dites “autochtones”
Il importe d’observer que si les droits collectifs sur les terres rurales sont reconnus en faveur des
communautés locales, la situation est différente pour des peuples chasseurs-cueilleur dits pygmées.
En effet, on observe depuis quelques années que les organisations autochtones ou de soutien aux
peuples autochtones « pygmées», appuyées par des ONG Internationales et institutions onusiennes,
revendiquent la reconnaissance légale du statut de « peuples autochtones », avec comme implication
la reconnaissance de leurs droits fonciers coutumiers, en tant qu’une catégorie sociale à part entière,
distincte de l’entité « communauté locale ». En RDC, la première démarche allant dans le sens de cette
reconnaissance et de l’intégration du concept « peuple autochtone » dans l’ordonnancement juridique
congolais s’inscrit dans le processus des réformes forestières entreprises par le pays depuis 2002. En
effet, les textes d’application du code forestier et autres outils opérationnels du Ministère de
l’Environnement, Conservation de la Nature et Tourisme (MECNT) produits depuis janvier 2008
intègrent le concept « peuples autochtones » et l’emploient aux côtés de celui de communautés
locales. L’expression habituelle dans ces nouveaux textes juridiques devient : « communautés locales
et/ou peuples autochtones ». Il existe une dynamique certaine qui va dans le sens d’une
reconnaissance des populations « pygmées » sous le concept de peuples autochtones, quand bien
même cette orientation n’a pas encore été confortée par une disposition claire de la constitution ou
d’un texte de portée législative. Si les avancées réalisées sur ce sujet sont évidentes dans le cadre des
réformes forestières, il n’en est encore rien dans d’autres secteurs des ressources naturelles, comme
spécialement ici dans le domaine du foncier. Les réformes foncières envisagées offrent une
opportunité de débattre de cette question et de définir clairement la position du pays sur le sujet.
d) Droits fonciers concédés sur les terres rurales
Ces droits s’appliquent sur les terres du domaine privé de l’Etat, situées en dehors des entités
administratives érigées en ville et qui ont fait l’objet d’une concession foncière attribuée par l’Etat à
un particulier ou à une personne morale de droit public ou de droit privé, à la suite d’une enquête de
vacance de terre (article 193 et suivants). Ces terres sont délimitées et enregistrées. Elles sont par la
suite titrées par l’établissement d’un contrat de concession foncière et/ou d’un certificat
d’enregistrement au profit du bénéficiaire. Elles sont transférables dans les conditions fixées par les
dispositions des articles 231 et suivants. Le titre généralement attribué est un contrat d’emphytéose
pour le développement des activités agricoles, d’agroforesterie ou pastorales, précédé d’un contrat
d’occupation provisoire d’une durée de 5 ans attribué en vue de la mise en valuer du terrain.
Cependant, la nouvelle loi agricole (loi n° 11/022 du 24 décembre 2011) définit une nouvelle
catégorie de titre agricole: la concession agricole. Ces concessions seront attribuées par le Ministère
ayant les affaires foncières dans ses attributions conformément aux procédures et règles de
compétences définies par la loi foncière, mais les demandes des terres à des fins agricoles, leur
traitement ainsi que toute leur administration relèveront des cadastres agricoles, qui seront mis en
place par les gouverneurs de provinces (article 13a et 16, loi agricole). Dès lors, les demandes des
terres à des fins agricoles seront désormais couvertes par les concessions agricoles ou d’autres types
de titres agricoles organisés par la loi n° 11 précitée, à l’exclusion des demandes des terres à des fins
des plantations d’arbres (services environnementaux et agroforesterie notamment) et pastorales, qui
continueront à relever de la loi foncière et à être couvertes par le contrat de concession foncière et le
certificat d’enregistrement.Il importe de noter, par ailleurs, que les titres fonciers concédés sur les
terres rurales par le Ministère des affaires foncières ne donnent nullement droit sur les autres
ressources naturelles que ces terres peuvent renfermer ou porter, dont les forêts, la faune, les mines,
l’eau, les ressources halieutiques, les hydrocarbures. Chacune de ces ressources est respectivement
régie par des textes légaux et réglementaires spécifiques et gérée par des ministères et institutions
particuliers. Pour l’accès à ces ressources et leur exploitation, un titre particulier correspondant sera
requis et délivré par le Ministère concerné. Il en découle que les terres rurales du domaine privé de
l’Etat, qu’elles soient forestières (et de ce fait relevant de la catégorie dite « forêts protégées »
organisée par le code forestier) ou non, sont ouvertes à toutes les formes d’exploitation des
ressources naturelles qu’elles peuvent renfermer ou dont elles peuvent être porteuses ; chacun des
ministères compétents pouvant en faire un découpage pour l’octroi des titres d’exploitation relevant
de ses attributions.Aussi en plus des concessions foncières et agricoles que le Ministère des affaires
aoncières peut allouer sur les terres rurales du domaine privé de l’Etat, ces mêmes terres peuventelles faire aussi l’objet d’autres titres, respectivement concédés par les autres ministères compétents ;
de la sorte :
1- le Ministère des Mines octroie : i) le permis de recherche minière, ii) le permis
d’exploitation (à grande échelle ou industrielle), iii) le permis d’exploitation des rejets des
mines, iv) le permis d’exploitation à petite échelle et en exploitation artisanale ; les activités
inhérentes et subsidiaires à l’extraction des substances minières sont également régies par
le code minier et ses textes d’application ;
2- le Ministère des forêts attribue i) la concession forestière, pour l’exploitation industrielle du
bois d’œuvre et pour le développement des services environnementaux, ii) le permis de
coupe artisanale, iii) le permis de coupe de bois de feu et de carbonisation et iv) le permis
de récolte des produits forestiers non ligneux;
3- le Ministère des hydrocarbures attribue : i) le permis d’exploration pétrolière et (ii) la
convention ou concession d’exploitation des hydrocarbures ;
4- le Ministère de l’Energie attribue l’autorisation annuelle d’exploitation des eaux naturelles,
de surface ou souterraine, à des fins industrielles ;
5- le Ministère de l’Agriculture, Elevage et Pêche attribue les concessions de pêche.
Tous ces titres peuvent être délivrés sur les terres rurales, forestières ou non, relevant du domaine
privé de l’Etat. Pour éviter la compétition entre les ministères et les conflits d’attributions, la RDC
devrait rapidement adopter des mécanismes de planification conjointe et participative,
d’investissements concertés et d’utilisation intégrée de ses espaces ainsi que des systèmes de
contrôle pour garantir une utilisation efficiente et efficace de ses larges étendues non encore
réellement mises en valeur. Tel devrait être l’objet de la politique nationale d’aménagement du
territoire, qui devra être sanctionnée par une loi cadre de mise en œuvre.
e) Emergence d’une catégorie des terres rurales du domaine public, alliant la propriété de
l’Etat et les droits fonciers coutumiers des communautés locales.
L’étude des cas des réserves et parcs nationaux créés jusque-là démontre que l’Etat congolais fait
valoir souvent ses prérogatives régaliennes pour classer dans le domaine public des portions des
terres relevant des droits coutumiers des communautés, sans suivre la procédure d’expropriation
pour cause d’utilité public, ni purger au préalable les droits préexistants, en les indemnisant. Cette
manière de procéder occasionne des conflits ultérieurs avec les communautés locales. C’est
notamment le cas des conflits qui opposent les gestionnaires des terres du domaine public (comme
l’ICCN) avec les communautés et autres populations locales dans un certain nombre de Parcs
Nationaux et des réserves et/ou domaines de chasse. 20Face à des situations imprévisibles aussi
nombreuses et diversifiées, et tenant compte des faiblesses des systèmes de gouvernance des espaces
en RDC, le statut du domaine public devrait renfermer deux réalités, suivant la manière dont il aura
été constitué. Dans la première, les autorités nationales compétentes (Président de la République et
Ministre en charge de l’Environnement et des forêts) ont suivi toute la procédure visant à obtenir le
consentement libre, informé et préalable des communautés locales ou autres ayant droits éventuels.
Ce qui sous-entend que toute l’information permettant à ces parties prenantes affectées par la
décision de se décider en toute connaissance de cause et en toute liberté leur a été apportée. 21 Si elles
acceptent le projet à la suite des informations reçues et que des compensations ainsi que des
indemnisations dues ont été acceptées et reçues par elles, en échange de la renonciation à leurs droits
coutumiers sur la portion des terres concernées par le projet de la réserve ou du parc national, cette
portion devient quitte de tout droit. Les droits de propriété de l’Etat deviennent exclusifs sur la zone
et ne peuvent s’accommoder d’une quelconque autre forme d’occupation ou d’appropriation,
coutumière ou autre. Seule va y prévaloir la vocation d’utilité publique à laquelle elle aura été affectée.
Dans la seconde réalité, en revanche, l’aire protégée est créée par un acte de classement, sans que les
garanties établies en faveur des communautés locales et que leurs droits n’aient été véritablement
purgés. Dans ce cas, s’il faut admettre que le domaine public est constitué par l’acte réglementaire
pris pour son classement, il faut en conclure aussi que cet acte n’a pas anéanti les droits coutumiers
préexistants, qui subsistent à l’acte de classement. La zone ainsi créée fera coexister les droits de
20La
Parc national de Kahuzi Biega fait l’objet d’un conflit qui dure déjà plusieurs années opposant l’ICCN et les
communautés pygmées, à la suite de la décision d’extension des limites du parc de 60.000 à 600.000 ha, ayant
entrainé l’expulsion de ces populations, sans compensation ni contrepartie. Ce cas, on aurait pu l’éviter si l’Etat
Congolais et l’ICCN avaient appliqué les règles de sauvegarde sociale, soit par la voie d’arrangement à l’amiable,
soit, à défaut, par le recours à la procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique.
21Voir
les exigences de CLIP (Consentement Libre, Informé et Préalable).
l’Etat sur le domaine public et les droits coutumiers sur la zone du projet, non purgés par le processus
mis en œuvre pour le classement. Cette seconde réalité est, du reste, confortée par les dispositions de
l’article 2, alinéa 2 de l’Ordonnance-loi n° 69-041 du 22 aout 1969 relative a la conservation de la
nature, qui reconnaît que des droits coutumiers peuvent être réservés dans une réserve naturelle
intégrale ou dans un parc national.22
3.3.1.3.3. Situations de reconnaissance des droits d’occupation sur les terres urbaines
a) Droits fonciers sur les terres urbaines non classées (relevant du domaine privé de l’Etat).
Les terres urbaines non classées sont principalement affectées à usage résidentiel, administratif,
commercial ou industriel. Elles sont attribuées par contrat de concession foncière, organisé par la loi
(article 57 et suivants, loi foncière), précédé d’un contrat provisoire, dit contrat de location, d’une
durée de trois mois, pour permettre au requérant de mettre en valeur le terrain. Ce contrat de
location peut être renouvelé deux fois pour un terme respectif de deux ans, remontant ainsi à un total
de 7 ans la durée totale de la mise en valeur. Ces concessions ne peuvent être attribuées que sur des
terres préalablement couvertes par un plan d’aménagement approuvé par le ministère ayant
l’Urbanisme et Habitat dans ses attributions (décret sur l’Urbanisme de 1957) et un plan de
lotissement que fait dresser le Président de la République (généralement par le biais du Ministre
ayant les affaires foncières dans ses attributions (article 62, loi foncière). A chaque plan de
lotissement, correspond un plan ou plusieurs plans cadastraux, qui consistent dans la délimitation
systématique des surfaces loties et dans l’attribution d’un numéro cadastral à chaque parcelle de
terre créée, de sorte à avoir toutes les terres enregistrées susceptibles d’être retracées sur le plan
cadastral ou parcellaire du lotissement dont elles relèvent. Les dispositions de l’article 5 de
l’Ordonnance du 02 juillet 1974 interdisent la concession des terres urbaines, en dehors d’un plan
cadastral (ou parcellaire). Une terre urbaine qui ne fait pas partie d’un plan parcellaire ne peut, en
principe, être mise sur le marché et concédé que par un arrêté spécial du Gouverneur de Province
(Art. 5, ordonnance n° 74-148 du 02 juillet 1974 portant mesures d’exécution de la loi n° 73-021 du
20 juillet 1973). Cependant, ces dispositions sont souvent ignorées tant des administrations foncières
que des autorités territoriales locales qui attribuent des terres urbaines sur des sites non couverts ni
par un plan d’aménagement approuvé par le Ministère de l’Urbanisme et Habitat, ni par un plan de
lotissement établi par le Ministère des Affaires Foncières. Ainsi de multiples morcellements des
parcelles détenues en vertu notamment des fiches parcellaires sont responsables des constructions
anarchiques et de nombreux conflits fonciers urbains (Mugangu, 2006). On retrouve ainsi dans les
villes une quantité de titres établis par les administrations foncières et/ou les autorités territoriales,
qui ne trouvent pas leur fondement dans la loi. Il s’agit notamment des titres suivants: i) le livret de
logeur (établi par les services de conservation des titres immobiliers), ii) l’attestation d’occupation
parcellaire ou droit d’occupation parcellaire (établi par les bourgmestres), iii) la fiche parcellaire
(établis par les chefs de quartiers), iv) l’acte de cession passé avec un chef coutumier, v) l’attestation
de propriété.Nombre de personnes continuent à utiliser ces titres illégaux, sans doute par manque
d’information, pour revendiquer les droits sur une terre ou sur un immeuble. Et pourtant, l’article 207
de la loi foncière érige en infraction d’occupation illégale des terres tout acte d’usage ou de jouissance
sans titre légal ou contractuel et la punit d’une peine de servitude pénale et/ou d’une’amende.Ces
titres étaient néanmoins valides dans le contexte de l’ancien régime foncier (avant le 20 juillet 1973).
Sous ce régime, organisé par le décret du 06 février 1920, les terres domaniales pouvaient faire l’objet
d’une appropriation privative, constatée par un certificat d’enregistrement. Mais la pratique
administrative du temps colonial a donné naissance à d’autres titres non prévus et non organisés par
la loi, à savoir:
1- le livret de logeur :un titre administratif qui permettait à l’administration coloniale de
s’assurer qu’un citoyen habite une cité indigène ou un centre extra coutumier23 ; après
l’indépendance, le livret de logeur devint titre de propriété (Kasereka, 2010) ;
22La
situation ainsi décrite est semblable à celle des terres dites urbano-rurales, auxquelles s’appliquent à la fois
le droit écrit et le droit coutumier, et qui découlent du processus d’extension des villes non planifiées et non
formalisées, à la base du concept des groupements incorporés dans les communes urbaines, établis en fin des
compte par la loi organique sur la décentralisation (2008).
23
Les centres extracoutumiers étaient, au temps colonial, des agglomerations des populations indigenes qui s’étaient
rapidement constituées en périphérie des villes de type européen, où habitaient les colons blancs.
2- l’attestation d’occupation ou de droit d’occupation parcellaire, qui étaient établies par les
autorités municipales pour attester qu’un indigene occupait bel et bien une ville ;
3- des fiches parcellaires : sur les terres dites indigènes, les autorités administratives
dressaient, en cas de cession, des procès verbaux de constat de vacance des terres, aux
termes desquels les indigènes déclaraient renoncer volontairement définitivement ou
temporairement à des droits fonciers coutumiers qu’ils exerçaient sur des terres qu’ils
occupaient. Il arrivait également qu’une cession intervienne par acte authentique,
lorsqu’elle portait sur des terres indigènes quelconques (Ordonnance du 30 septembre
1922).
Avec la réforme du 20 juillet 1973, ces titres ont été abolis, en vertu des dispositions de l’article 390,
aux termes desquelles le droit d’occupation constaté par « le livret de logeur » ou par tout autre titre
équivalent (attestation d’occupation ou de droit d’occupation parcellaire, attestation de propriété,
etc.) délivré dans une ville ou une zone de la République est supprimé. Cette précision donnée, il faut
cependant prendre en compte la réserve introduite par l’alinéa 2 du même article qui énonce:
« Toutefois, ceux des nationaux qui détiennent actuellement un tel droit, pourvu que celui-ci soit
régulier et porte sur un terrain du domaine privé de l’Etat situé dans une circonscription lotie et
cadastrée, se verront octroyer un titre de concession perpétuelle sur le fond occupé ». Ces titres
anciens ne sont reconnus et convertis que s’ils ont été établis au profit de personnes physiques de
nationalité congolaise avant la date du 20 juillet 1973 et que, du reste, ils portent sur une terre déjà
lotie et cadastrée. Ce qui suppose qu’il doit s’agir d’une terre urbaine ou réputée telle. Enfin, il y a lieu
de noter que sur les terres urbaines qui relèvent du domaine privé de l’Etat, les droits souverains/de
propriété de l’Etat se superposent avec les droits de jouissance consentis aux personnes physiques ou
morales, dénommés « concessions foncières ».
b) Individualisation de l’occupation des terres en milieu urbain
Le cadre légal congolais sur le foncier distingue le régime foncier du régime immobilier. Le droit de
jouissance sur les terres, dénommé concession foncière, est toujours envisagé distinctement du droit
sur les immeubles qui y sont érigés. Si, en effet, l’Etat seul est propriétaire foncier, la propriété sur les
immeubles incorporés au sol, par contre, est ouverte à toute personne qui remplit les conditions
organisées par la loi. Cependant qu’il s’agisse du droit de concession foncière ou du droit de propriété
sur un immeuble incorporé dans le sol, l’un et/ou l’autre n’existent légalement que lorsque : i) la
parcelle de terre et/ou l’immeuble sur lesquels ils portent respectivement fait l’objet d’un contrat de
location/occupation provisoire/concession foncière avec l’Etat Congolais, ii) il est inscrit au livre
d’enregistrement et iii) est constaté par un certificat d’enregistrement. Le certificat d’enregistrement
est défini comme un titre de concession foncière et/ou de propriété immobilière, enregistrée(s)
conformément à la loi par un fonctionnaire, le Conservateur des Titres fonciers et Immobiliers (article
59). Ainsi, seul le certificat d’enregistrement consacre légalement l’existence d’une concession
foncière, qu’elle consiste en une concession perpétuelle ou ordinaire, ou un droit de propriété
immobilière. Ainsi, la loi foncière du 20 juillet 1973 garantit les droits de jouissance (et non de
propriété) sur les terres urbaines et de propriété sur les immeubles qui y sont érigés (ou incorporés)
et organise un système de gestion foncière et immobilière, qui consacre l’enregistrement et le titrage
des droits fonciers et immobiliers au profit de toute personne physique ou morale, qui le sollicite,
après avoir rempli les conditions légales requises. Dans la pratique, les individus qui acquièrent des
terrains sur les terres urbaines sont souvent portés à les sécuriser au moyen de titres fonciers et
immobiliers. Les services cadastraux consultés mettent en évidence l’existence des plans cadastraux
indiquant, sur les différents lotissements des terres de leurs circonscriptions, l’état des terres
enregistrées au nom des particuliers, personnes physiques ou morales. Seulement, la RDC ne dispose
pas d’un processus de calcul pour l’évaluation des zones urbaines. Elle ne dispose pas non plus de
statistiques mises à jour, qui puissent, d’une manière générale, renseigner sur le pourcentage de
droits fonciers urbains enregistrés. Comme déjà expliqué précédemment, l’enregistrement des droits
fonciers, l’établissement des titres fonciers et immobiliers ainsi que la tenue des archives sont
aujourd’hui fortement décentralisés au niveau des districts, parfois à un niveau inferieur. Le
gouvernement n’est pas organisé de sorte à faire remonter au niveau national les informations et les
C’est dans ces centres extracoutumiers que les salariés indigènes logeaient, se rendaient à leur travail à pied ou à
bicyclette. Plus tard, des lignes d'autobus les avaient reliés au quartier
européen.(http://belgique.gov.be/abtb/history/fr_303001.htm). Ces centres échappaient ainsi à l’autorité coutumière
des chefs traditionnels locaux. D’où l’appellation de « centre extra coutumier »
données sur l’enregistrement des droits et l’établissement des titres traités localement. Cette
défaillance rend difficile l’établissement de statistiques sur l’ensemble du territoire national. Par
contre, l’évaluation des droits enregistrés peut être faite localement c’est-à-dire au niveau de chaque
circonscription foncière, en consultant les plans cadastraux de chaque commune urbaine, où sont
cartographiées et numérotées les parcelles de terre qui figurent dans un lotissement. On pourrait
ainsi avoir une idée du pourcentage des droits fonciers urbains enregistrés, en partant de la
configuration spatiale des parcelles, telle que rendue par les plans cadastraux des différents
lotissements de la commune concernée. Cependant, même dans cette hypothèse, il n’est pas évident
que la situation des droits enregistrés, tels qu’ils figurent dans les plans cadastraux, corresponde à la
situation réelle sur le terrain, faute d’une approche régulière de mise à jour aussi bien des registres
que de cartes et croquis.Il y a donc lieu de mettre en place un système d’enregistrement des droits,
qui soit informatisé et qui permettent de remonter les données gérées localement au niveau
provincial et national.
c) Droits fonciers sur les terres urbaines classées (relevant du domaine public de l’Etat).
Dans cette catégorie, qui relève du domaine public de l’Etat, figurent les situations suivantes de
reconnaissance de droits:
1- les terres urbaines affectées à l’usage des marchés publics, des espaces verts, de parcs
urbains, de stades publics, de routes publiques, de chemins de fer, de cimétières, de jardins
botaniques et zoologiques publics, de camps militaires, de zones d’aviations ainsi que celles
affectées au maintien des forêts urbaines ; l’affectation de ces terres au domaine public
découlent généralement des plans d’aménagement particulier ou locaux, conformément aux
dispositions du décret de 1957 sur l’Urbanisme ;
2- les terres constituant le lit de tout lac et de tout cours d’eau navigable, flottable ou non,
situées dans les villes (article 16, loi foncière);
3- les terres érigées en secteurs sauvegardés; les secteurs sauvegardés sont régis par la n° 75024 du 22 juillet 1975 relative à la creation des secteurs sauvegardés, de laquelle on
pourrait dégager la definition suivante du secteur sauvegardé: une portion des terres
urbaines, couverte par un plan d’urbanisme et présentant un intérêt de nature à en justifier
la conservation, la restauration ou la mise en valeur (article 1er). Cette loi confère au
Président de la République, agissant par voie d’ordonnance, la prerogative de la creation
d’un secteur sauvegardé et renvoie à la procedure d’expropriation pour cause d’utilité
publique quant à son classement (article 2). L’ordonnance de creation determine le régime
qui sera appliqué au secteur sauvegardé ainsi que l’institution qui en assurera la gestion
(article 3).
Sauf s’ils sont d’office décidés par une loi, le classement de ces terres et leur affectation sont en
principe décidés par des actes réglementaires, qui consacrent ainsi leur insertion dans le domaine
public de l’Etat. Les biens ainsi classés sont placés sous gestion des municipalités (villes, communes)
ou d’organismes publics ou privés spécialisés (exemple, Société Nationale pour les Chemins de Fer du
Congo, SNCC pour les chemins de fer, ONATRA, Offices des Routes). Leur localisation est
préalablement traduite dans le plan d’aménagement particulier de la ville (décret de 1957 s24ur
l’urbanisme); leur existence et validité ne requièrent ni l’inscription, ni l’établissement d’un titre
quelconque, il leur suffit d’avoir comme support juridique leur acte de classement ou les dispositions
de la loi qui les affecte; il n’a pas été possible à l’équipe d’étude d’avoir pour la Ville de Kinshasa une
liste exhaustive des biens fonciers urbains du domaine public de l’Etat; les services de l’Urbanisme et
Habitat ont déclaré ne pas tenir une telle liste.Au sujet de ces terres urbaines classées, il y a lieu de
noter ce qui suit, en tant que biens relevant du domaine public de l’Etat: elles ne sont ni concessibles
(susceptibles d’être données en concession, sauf les concessions de droit administratif), ni cessibles,
c’est-à-dire transmissibles entre particuliers. Elles ne peuvent faire l’objet des conventions
d’aliénation tant qu’elles ne sont pas régulièrement désaffectées. Il est interdit de les vendre,
échanger, louer, prêter, donner en gage ou les grever de servitude et d’hypothèque. Pour pouvoir les
concéder, la loi impose une procédure de désaffectation préalable, à l’initiative du Ministère de
l’Urbanisme et Habitat.
24En
cas d’attribution de leur gestion aux organismes privés specializes, un contrat de concession d’un service public
est passé entre l’Etat Congolais et l’organisme concerné
d) Reconnaissance des droits des groupes “informels” en milieux urbains
Si les terres urbaines se distinguent des terres rurales en ce qu’elles sont comprises dans les limites
des villes, le processus d’extension des villes et de création des cités, sous la pression
démographique25 ont conduit le gouvernement à étendre les villes sur d’immenses portions de terres
rurales, relevant coutumièrement des communautés traditionnelles, sans au préalable purger les
droits coutumiers qui les couvrent. Cette situation a conduit aujourd’hui à l’existence, au sein des
villes, d’importantes portions des terres rurales, auxquelles il a finalement été conféré le statut des
terres urbano-rurales, non prévu par la loi foncière; laquelle n’a pas non plus déterminé une
procédure par laquelle les terres rurales devraient être intégrées dans les villes et revêtir, de ce fait, le
statut des terres urbaines. Néanmoins, il est donné de constater que, dans la pratique, il s’applique à
ces terres à la fois les règles coutumières et celles du droit moderne. 26 Une situation qui s’explique par
le fait que ces terres, avec le pouvoir coutumier dont elles relèvent, ont été incorporées en tant que
telles dans les villes, sans avoir été purgées au préalable. Ce qui a finalement donné lieu au concept de
« groupements incorporés », que la nouvelle loi organique sur la décentralisation de 2008 a
institutionnalisés. Les groupements incorporés font désormais partie de la nouvelle configuration
administrative du pays et renvoient au pouvoir coutumier incorporé dans les villes et reconnu en tant
que tel. De la sorte, les communes urbaines comprennent d’une part les quartiers et d’autre part et
selon le cas, des groupements incorporés, qui conservent leurs prérogatives coutumières sur les
terres ainsi incorporées. En l’absence des règles spécifiques pour la transformation des terres rurales
en terres urbaines, l’Etat Congolais aurait dû avoir recours à la procédure d’enquête de vacance des
terres (articles 193 et suivants de la loi foncière) pour constater les droits coutumiers préexistants et,
le cas échéant, les purger (compenser) par des voies d’arrangement à l’amiable avec les autorités
coutumières, devant donner lieu à la renonciation à leurs droits préexistants par les communautés
traditionnelles. A défaut d’obtenir ces arrangements, le recours à la procédure d’expropriation pour
cause d’utilité publique, qui garantit le droit à une indemnité juste et équitable, devrait être envisagé.
A défaut d’avoir recours à l’une ou l’autre de ces procédures, et compte tenu de la situation de
reconnaissance légale des droits fonciers coutumiers sur les terres, ces droits détenus antérieurement
sur les espaces concernés restent intacts après leur insertion dans les terres urbaines. En
conséquence, ces terres, devenues urbano-rurales, ne peuvent donc être ni loties ni concédées
qu’après avoir été purgées des droits traditionnels qui les grèvent, à la suite de la procédure
d’enquête de vacance des terres. Autrement, il y aurait violation des dispositions de l’article 65 de la
loi foncière qui conditionnent la concession des terrains au respect des droits des tiers et 193 et
suivants de la même loi, qui soumettent la concession des terres rurales de plus de dix hectares à la
procédure d’enquête de vacance des terres. Enfin, l’article 12 de la nouvelle loi agricole reconnaît ce
statut des terres urbano-rurales en ces termes: dans chaque province, un édit détermine les terres
rurales ou urbano-rurales destinées à l’usage agricole.
e) Cas particuliers des terres affectées au maintien des sites culturels ou archéologiques et des
sites dits touristiques.
Les sites touristiques ainsi que les sites culturels ou archéologiques peuvent être localisés à la fois sur
les terres urbaines et sur les terres rurales. Ils sont respectivement régis et gérés par des textes
particuliers et des institutions spécifiques. Cependant, leur classement comme sites culturels,
archéologiques ou touristiques, tel qu’il ressort des textes qui les organisent ne permet pas d’affirmer
qu’un tel classement consacre leur insertion dans le domaine public de l’Etat. Les restrictions qui y
sont appliquées en font plutôt et simplement des zones de restriction, hors tout statut de domaine
public.
1-
25
les terres constituant des sites touristiques, classés comme tels par un acte de
classement. Les sites touristiques sont réglementés arrêté ministériel n°
018/CAB/MINTOUR/2005 du 30/05/05 portant réglementation des sites touristiques en
République Démocratique du Congo. Cet arrêté est très lacunaire. Il ne ressort pas
Ainsi, par exemple, Kinshasa, la plus grande ville du pays compte aujourd’hui plus de 10 millions d’habitants alors
qu’en 1975 la population de cette ville n’était qu’à 3 millions d’habitants.
26
A Kinshasa, ces terres représentent aujourd’hui environ 80 % et sont comprises principalement dans les communes
de Maluku, de Kimbanseke, de Mont Ngafula et de Ngaliema.
2-
clairement les modalités de classement d’un site touristique, ni celles de sa gestion. Il ne
précise pas non plus les effets juridiques du classement. Il n’est pas très clair sur la
question de savoir quand et comment un classement d’un site touristique entraîne ou non
son insertion dans le domaine public. Il reste, par ailleurs superflu dans la catégorisation
des sites touristiques qu’il propose; laquelle ne semble répondre à aucune logique précise.
L’adoption de la loi sur le tourisme déjà en discussions au Parlement permettra de
corriger ces écueils.
les terres constituant des sites culturels ou archéologiques. Elles sont réglementées
par l’ordonnance-loi n° 71-016 du 15 mars 1971 relative à la protection des biens
culturels, qui détermine les conditions et les modalités de classement et confère au
Ministre ayant la culture dans ses attributions la prérogative de classement, après avis du
Directeur Général de l’Institut des Musées Nationaux (IMN) et de la Commission de
classement; la compétence du Président de la République agissant par voie d’ordonnance
est prévue pour le classement d’office, dans l’hypothèse où la procédure de classement
initiée par le Ministre n’a pas donné lieu au consentement des ayants droits. Les sites
culturels et archéologiques sont placés sous gestion de l’IMN. Ce texte reste néanmoins
critiquable, en ce qu’il ne précise pas dans quelle hypothèse le classement d’une terre
abritant un site culturel ou archéologique a pour effet de le faire rentrer ou non dans le
domaine public de l’Etat. Son analyse permet d’affirmer que le classement à des fins
culturelle et archéologiques n’a pour principal effet que d’apporter des restrictions au
concessionnaire ou ayant droit du site et/ou au propriétaire des immeubles et vestiges
qui s’y trouvent. Le fait qu’il prévoit la possibilité de l’aliénation de l’immeuble ou des
vestiges porte à conclure que le classement à des fins culturelles ou archéologiques
n’entraîne nullement l’insertion du site et des immeubles et/ou vestiges dans le domaine
public de l’Etat. Il en ressort que sur de tels sites, les droits de propriété de l’Etat sur le
domaine privé se superposent avec les droits des concessionnaires ou autres ayant droits
sur les sites ainsi classés.
3.3.1.4. Restrictions aux droits fonciers
La constitution de la RDC proclame le caractère sacré de la propriété (article 34) ; que celle-soit
acquise conformément à la loi ou à la coutume. Elle interdit les restrictions de quelque nature que ce
soit et les privations sur la propriété, hors le recours à la procédure d’expropriation pour cause
d’utilité publique. Et en cas d’expropriation pour cause d’utilité publique, l’Etat doit garantir une juste
et préalable indemnité aux personnes affectées, dans les conditions et procédures organisées par la
loi n° 77-001 du 22 février 1977 sur expropriation pour cause d’utilité publique. Par ailleurs, les
affectations des terres rurales aux différents usages (agricoles, miniers, forestiers, pétroliers,
conservation de la nature, services environnementaux, etc.) qui ont une incidence sur les droits
coutumiers de propriété et/ou d’usage des terres (habitation, culture et autres types d’exploitation
coutumière) donnent lieu à la consultation préalable des communautés affectées. Malheureusement,
le régime foncier n’indique pas qu’une telle consultation puisse donner lieu au consentement des
personnes ou communautés éventuellement affectées. Bien au contraire, il organise le droit pour
l’Etat Congolais d’attribuer la terre sollicitée, si, endéans six mois, à dater de la demande de la terre, la
consultation réalisée n’aboutit pas à un accord entre la communauté ou les personnes éventuellement
intéressées et le requérant (article 203). Du reste, au cas où la consultation conclut à la nécessité
d’attribuer la terre, ce régime n’organise pas de compensations, ni d’indemnisations pour la perte des
droits, notamment fonciers coutumiers, des communautés locales intéressées. Cette articulation, du
reste, confirmée par les dispositions de l’article 18 du décret de 1957 sur l’Urbanisme, qui énonce que
les restrictions apportées à l’exercice du droit de propriété par les prescriptions des plans
d’aménagement et par les règles générales d’aménagement ne donnent lieu à aucune indemnité. A
l’occasion de la réforme, le régime forestier pourrait servir de repère au régime foncier, en ce qu’il
prévoit non seulement le droit à la consultation, mais également le droit au consentement des
communautés et autres personnes affectées, dans le processus d’attribution des concessions
forestières et de création des aires protégées forestières (forêts classées). Il compense les restriction
des droits par l’obligation faite au bénéficiaire des restrictions (concessionnaires forestiers et
gestionnaires des forêts classées) de réaliser des infrastructures socio-économiques au profit des
communautés et populations affectées.
3.3.1.5. Clarté des mandats institutionnels
3.3.1.5.1. Compétences horizontales dans l’administration des espaces
En matière de compétences, la gestion des ressources naturelles est régie en RDC par le principe de la
spécialité matérielle et institutionnelle : chacun des secteurs des ressources naturelles est régi par
une législation particulière (loi minière, loi sur les hydrocarbures, dispositions sur les ressources en
eau, législation sur la faune et la conservation de la nature, loi foncière, loi forestière) ; et leur gestion
est respectivementconfiée à un ministère spécifique. Une ordonnance organique fixe et répartit les
compétences sur les ressources naturelles entre différents ministères (voir le tableau ci-dessous
colonne 3). Par ailleurs, au sein de ces derniers existe une répartition d’attributions entre différentes
directions, services techniques et divisions.
Ooi
1.
ANALYSES:
Institutions
(centrales (ii) et décentralisées Type de terre/ressource
(iii) autorités
Responsabilités / Mandat (ii)
Séparation de politique et de fonction (i)
Chevauchement
avec une autre
institution?
Au niveau national
Ministère des Affaires
Foncières
Ministère de l’Urbanisme et
Habitat
terres urbaines et rurales
du domaine privé de l’Etat
destinées à un usage
résidentiel, commercial,
industriel, agricole ou
d’élevage
Terres urbaines du
domaine public et privé de
l’Etat
− Conception, élaboration et mise en œuvre de
la politique de l’État en matière d’affectations
et de distributions des terres ;
− Application et vulgarisation de la législation
foncière et immobilière ;
− Notariat en matière foncière et cadastrale ;
− Gestion et octroi des titres immobiliers ;
− Lotissement en collaboration avec le Ministère
de l’Urbanisme et Habitat ;
− Octroi des parcelles en vue de la mise en
valeur (…)
- Conception, élaboration et mise en œuvre de
la politique de l’État en matière d’Urbanisme
et Habitat ;
- Aménagement de l’espace urbain en matière
d’urbanisme et d’habitat ;
- Gestion et administration du patrimoine
immobilier relevant du domaine privé de
l’Etat ;
- Elaboration des études en vue de la création
de
- nouvelles villes ou de la modernisation des
villes existantes (…)
- Pas de séparation entre la fonction de
conception, d’élaboration, de mise en
œuvre des politiques.
- Cependant, au sein de ce ministère, existe
différentes directions qui se partagent les
différents aspects des attributions de ce
ministère. S’il y a séparation entre les
fonctions, elle est interne au sein du même
Ministère.
Pas de séparation entre la fonction de
conception, d’élaboration, de mise en ouvre
des politiques
Cependant, au sein de ce ministère, existe
différentes directions qui se partagent les
différents aspects des attributions de ce
ministère. S’il y a séparation entre les
fonctions, elle est interne au sein du même
Ministère.
Pas de
chevauchement
Pas de
chevauchement
Ministère de la
Décentralisation et
l’Aménagement du territoire
Ministère de l’Agriculture
Ministère des Mines
Terres urbaines et rurales
du domaine public et
privé de l’Etat
- Conception, élaboration et mise en œuvre de
la politique de l’État en matière
d’aménagement du territoire ;
- Conception et élaboration des plans
d’aménagement du Territoire et suivi de leur
exécution ;
- Exécution des politiques et des stratégies
opérationnelles et d’orientation visant la
meilleure répartition dans l’espace des
activités humaines ;
- Evaluation des potentialités du Territoire en
ce qui concerne les ressources naturelles
renouvelables et non renouvelables du sol et
du sous - sol national ;
- Contrôle et surveillance de manière
permanente de l’utilisation de l’espace
physique du pays (…);
Terres rurales affectées à
l’agriculture et à l’élevage
- Conception, élaboration et mise en œuvre de
la politique de l’État en matière d’agriculture,
de pêche et d’élevage ;
- Conception, exécution, suivi et évaluation des
programmes et projets de développement
agricole (…)
Les mines et carrières se
trouvant dans le domaine
foncier privé de l’Etat
- Conception, élaboration et mise en œuvre de
la politique de l’État en matière des Mines ;
- Elaboration des cartes géologiques et
minières ;
- Gestion du domaine minier et informations y
relatives ;
- Octroi des droits et titres pour les gisements
miniers (…)
Pas de séparation entre la fonction de
conception, d’élaboration, de mise en ouvre
des politiques
Cependant, au sein de ce ministère, existe
différentes directions qui se partagent les
différents aspects des attributions de ce
ministère. S’il y a séparation entre les
fonctions, elle est interne au sein du même
Ministère
Pas de
chevauchement
Pas de séparation entre la fonction de
conception, d’élaboration, de mise en ouvre
des politiques
Cependant, au sein de ce ministère, existe
différentes directions qui se partagent les
différents aspects des attributions de ce
ministère. S’il y a séparation entre les
fonctions, elle est interne au sein du même
Ministère
Pas de
chevauchement
Pas de séparation entre la fonction de
conception, d’élaboration, de mise en ouvre
des politiques
Cependant, au sein de ce ministère, existe
différentes directions qui se partagent les
différents aspects des attributions de ce
ministère. S’il y a séparation entre les
fonctions, elle est interne au sein du même
Ministère
Pas de
chevauchement
Ministère de Hydrocarbures
Environnement, Conservation
de la Nature et Tourisme
Les hydrocarbures
liquides, solides ou gazeux
qui se situent dans le
domaine foncier privé de
l’Etat
- Les forêts du domaine
forestier public et privé
de l’Etat
- Conception, élaboration et mise en œuvre de
la politique de l’État en matière
d’hydrocarbure ;
- Gestion du domaine des hydrocarbures et des
- informations y relatives ;
- Promotion de la mise en valeur des ressources
pétrolières ;
- Constitution et gestion des stocks stratégiques
des hydrocarbures ;
- Octroi des droits et mesures pour les
gisements des hydrocarbures et conventions
des titres y afférents (…)
- Conception, élaboration et mise en œuvre de
la politique de l’État en matière
d’environnement, de conservation de la
nature et des eaux et forêts
- attribue des titres d’exploitation forestière ;
- détermination, création et gestion des aires
protégées et autres réserves apparentées
(Parcs Nationaux, réserves naturelles
intégrales, réserves de faune, secteur
sauvegardés, jardins zoologiques et
botaniques),
Pas de séparation entre la fonction de
conception, d’élaboration, de mise en ouvre
des politiques
Cependant, au sein de ce ministère, existe
différentes directions qui se partagent les
différents aspects des attributions de ce
ministère. S’il y a séparation entre les
fonctions, elle est interne au sein du même
Ministère
Pas de
chevauchement
Pas de séparation entre la fonction de
conception, d’élaboration, de mise en ouvre
des politiques
Cependant, au sein de ce ministère, existe
différentes directions qui se partagent les
différents aspects des attributions de ce
ministère. S’il y a séparation entre les
fonctions, elle est interne au sein du même
Ministère
Pas de
chevauchement
Pas de séparation entre la fonction de
conception, d’élaboration, de mise en ouvre
des politiques provinciales
Pas de
chevauchement
A u n i v e a u p r o v i n c i a l : A ce niveau les ministères provinciaux ont les mêmes compétences matérielles que les ministères centraux, à l’exception de celle d’attribuer des titres
d’exploitation des ressources naturelles (hydrocarbures et mines), qui relèvent du gouvernement central. La seule ressource naturelle dont les provinces attribuent les droits et les
titres est la terre.
Gouvernorat
Les terres urbaines et
rurales du domaine
foncier privé de l’Etat se
situant dans le territoire
de la province
- Attribution et transfert des blocs de terres
urbaines égaux ou inférieurs à 10 hectares
(compétence du gouverneur de province)
- Attribution et transfert des blocs de terres
rurales égaux ou inférieurs à 200 hectares
- Attribution et transfert des blocs de terres
rurales supérieurs à 200 hectares et inférieurs
à 1000 hectares (pourvu qu’il y ait
approbation du Ministre du Gouvernement
central chargé des Affaires Foncières
Conservateur des titres
immobiliers
Les terres urbaines et
rurales du domaine
foncier privé de l’Etat
Attribution et transfert des blocs de terres
urbaines Inférieurs à 50 ares
Attribution et transfert des blocs de terres
rurales inférieurs à 10 hectares
Pas de
chevauchement
Cependant, en l’absence d’une politique nationale et des schémas provinciaux d’affectation des terres,
l’option de la spécialisation ne s’est malheureusement pas accompagnée d’approches globales et
intégrées, qui permettent de se prémunir contre les conflits d’attributions entre les différents ministères
et institutions susmentionnés. Il en découle que ces derniers délivrent, chacun, des titres d’accès aux
terres et d’exploitation des ressources naturelles,27sans tenir compte ni intégrer dans sa démarche les
titres déjà attribués par les autres ministères sur les mêmes espaces. Sur le terrain, cette situation se
traduit par l’existence de nombreux cas de chevauchements entre ces différents titres. Pour illustrer le
problème, le Ministère des hydrocarbures a attribué 25 blocs pour l’exploration pétrolière dans la zone
de la cuvette centrale du Bassin du Congo, chacun pour une durée de cinq ans renouvelables. La
cartographie de ces blocs révèle qu’ils se superposent avec des concessions forestières, attribuées par le
Ministère de l’environnement et des parcs nationaux, érigés à l’initiative de ce même ministère. De
nombreux cas de superposition de titres existent et créent une source de conflits potentiels entre les
usagers bénéficiaires, mais aussi une véritable compétition entre les différents ministères, chacun porté à
défendre le titre qu’il a émis. Une autre illustration du problème, plus récente, en date du 03 juin 2010, est
l’attribution d’un contrat de partage de production pétrolière, au profit d’une société britannique, SOCO
Exploration & Production-DRC, qui opère en partenariat avec Dominion Petroleum.La superficie
concernée par ce contrat, qui a été approuvé par Ordonnance du Président de la République no 10/044
du 18 juin 2010, se trouve dans les limites du Parc National des Virunga 28 et porte sur le Bloc V du Graben
Albertine de la RDC d’une superficie de 7105 Km2, affectant ainsi environ 40% de sa superficie actuelle.
Le secteur pétrolier n’est pas le seul à entrer en compétition avec les aires protégées. Le secteur minier
est un autre exemple, qui traduit des conflits dans les affectations des espaces du territoire national.29En
effet, en janvier 2011, le ministère des mines avait publié 7.732 permis miniers, couvrant 112.731.739
hectares, et représentant 48% du territoire national. Ces permis couvrent la quasi-totalité de la province
du Bas-Congo et celle du Katanga, ainsi que d’importantes portions de l'Est et de l'Ouest des provinces du
Kasaï, du Nord et du Sud Kivu, du Maniema et de la province Orientale. Alors que la plupart de ces permis
sont encore dans la phase d'exploration, 816 permis d'exploitation à petite et grande échelle ont été
répertoriés, couvrant une superficie totale de 4,8 millions d'hectares. La plupart de ces permis
d'exploitation ont été indiqués comme déjà actifs (au total 662).Le constat qui est fait au sujet de ces
permis, c’est qu’environ 3,5 millions d'hectares d’entre eux empiètent sur les aires protégées. Les cartes
des aires protégées et permis d'exploitation minière montrent un chevauchement considérable. Les
permis miniers ont été attribués dans les terres affectées à l’usage public de conservation et relevant, de
ce fait, du domaine public de l’Etat, en violation de la loi de 1969 sur la conservation de la nature et des
dispositions de la loi foncière sur le statut du domaine public. Le Parc National de Maiko, la Réserve
Naturelle de Sankuru, le Parc national de l’Upemba, la Réserve de la Biosphère de Lufira ainsi que deux
sites érigés en sites du patrimoine mondial de l’UNESCO, à savoir le Parc national de Kahuzi-Biega et la
Réserve de Faune à Okapi sont ainsi concernés par ces empiètements. Enfin, il est également observé que
des domaines de chasse sont entièrement couverts de permis d'exploitation minière, tels que le domaine
de Mufufya et celui de Basse-Kondo dans le sud du Katanga.
La situation du cadastre minier en janvier 2011 met en évidence 629 permis d'exploitation minière
chevauchant avec des aires protégées. Ces permis sont délivrés au profit de 196 détenteurs, dont
seulement 10 sont responsables d'une proportion de 53% de la superficie totale des superpositions
Des blocs pétroliers pour le ministère des hydrocarbures, les carrés miniers pour le ministère des mines, les
concessions forestières pour le ministère de l’environnement et les concessions foncières et agricoles pour le
ministère des affaires foncières)
28 Le Parc National des Virunga (PNVi) est le tout premier Parc National africain. Ce parc est situé à l´Est de la RDC, à
la frontière avec l'Ouganda et le Rwanda. Le PNVi fait partie du réseau d’aires protégées du Rift Albertin centrale qui
comprend le Parc National des Volcans, le Mgahinga Gorilla National Park, le Bwindi Impenatrable National Park, le
Queen Elisabeth National Park, le Ruwenzori Mountains National Park, le Kibale National Park et le Semliki National
Park. Il est inscrit sur la liste du patrimoine mondial, conformément à la Convention du patrimoine mondial, qui est
un instrument normatif adopté par la Conférence Générale de l’UNESCO en 1972. Il est fondé sur le principe que
certains sites de la planète présentent une valeur universelle exceptionnelle et font partie d’un héritage commun de
l’Humanité.
29 Les informations sur les cas de superposition des titres dans le secteur minier sont largement tirées d’un article
très intéressant écrit par Anne Gaêlle Javelle et Peter Veit de WRI et publié le 30 avril 2012.
27
relevées. Ces dix sont constitués des entreprises publiques contrôlées par le gouvernement de la RDC, les
particuliers, les petites exploitants congolais et les groupes miniers internationaux, dont les entreprises
multinationales, cotées en bourse et détenant à elles seules 14% de ces 629, parmi lesquelles Banro
Corporation, BHP Billiton, De Beers, Anvil Mining, et Freeport McMoran. La superficie des terres détenues
par ces sociétés dans les zones protégées varie considérablement. Par exemple, le projet Freeport
McMoran de Tenke Fungurume (permis d'exploitation) couvre 7000 hectares dans le domaine de BasseKondo de chasse au Katanga, représentant environ 4% de la superficie totale des permis d’exploitation
minière de Freeport McMoran en RDC. Banro Corporation contrôle 964,325 hectares en RDC à travers
deux filiales qu’elle a en propriété exclusive, Banro Congo Mining et Twangiza Mining, dont 26%
représentant 248,974 hectares chevauchent avec différentes aires protégées de la RDC.30
Ces superpositions sont révélatrices des écueils dus à l’absence d’une politique nationale et d’une loi
nationale d’aménagement du territoire. En son article 56, la loi foncière avait déjà envisagé la possibilité
pour la RDC de se doter des lois d’aménagement et d’équipement du territoire national ainsi que
d’investissements concertés. Elle avait, en outré, envisage l’organisation des procédures particulières
d’affectation et de gestion des espaces, qui pourraient être fondées sur des schémas provinciaux
d’aménagement du territoire. A considérer les conflits d’usages des espaces relevés ci-dessus, l’adoption
de ces instruments devient plus que jamais impérieux. Mais il s’agira aussi de régler les conflits déjà nés,
notamment par le recours aux principes fondamentaux énoncés aujourd’hui par la loi cadre sur
l’environnement de 2011. L’obligation de l’enquête publique et celle de réalisation d’une étude préalable
d’impact environnemental et social de tous les projets, notamment d’exploitation des ressources
naturelles, imposées cette loi sont des outils qui peuvent être mis à contribution pour l’assainissement
des utilisations des espaces.
3.3.1.5.2.
Compétences verticales dans l’administration des espaces (central, provincial et
local)
La répartition des compétences en matière d’attribution et de transfert des titres fonciers entre les
différents échelons de la gouvernance foncière est assez clairement établie. En effet, en matière
d’attribution des titres fonciers, les compétences sont distinguées, selon qu’il s’agit des terres urbaines ou
des terres rurales. Des limitations sont fixées aux différentes autorités (Président de la République,
Ministre en charge des affaires foncières, gouverneur de province, conservateur des titres immobiliers),
en fonction de l’étendue des superficies à allouer ou à transférer. Ces superficies sont réduites, lorsque les
terres à allouer ou à transférer sont urbaines, mais sont plus importantes lorsqu’elles sont rurales (voir le
tableau ci-dessous).
Ce tableau résume le système de répartition des compétences en matière d’attribution des titres fonciers et
d’exploitation agricole
Autorité compétente
Ministre national en charge
des affaires foncières
Conservateur des titres
immobiliers
Gouverneur de province
30
Superficie autorisée
Bloc des terres
urbaines
Bloc des terres
rurales
Inférieure à 50
ares
Inférieurs à 10
hectares
Supérieure à 2
hectares
Egaux ou
inférieure à 10
hectares
Egaux ou inférieurs à
200 hectares
Supérieure à 200
hectares et
inférieurs à 1000
hectares
Observations
Peut déléguer le Chef de
Division du Cadastre
Contrat signé par le
gouverneur de province et
validé par le Ministre
JAVELLE A.G. et VEIT P., Managing Land for Mining and Conservation in the Democratic Republic of Congo
48
Ministre national en charge
des affaires foncières
Supérieurs à 10
hectares et
inférieurs à 50
hectares
Supérieurs à 50
hectares et
inférieurs à 100
hectares
Egaux ou
supérieurs à 100
hectares
Supérieurs à 1000
hectares et
inférieurs à 2000
hectares
Egaux ou supérieurs
à 2000 hectares
Contrats sont signés par le
Ministre, mais approuvés
par Ord du Prés de la Rép
Contrats signés par le
Ministre approuvé par
une loi.
En ce qui concerne les forêts, les mines et les hydrocarbures, les compétences relatives à la délivrance des
titres sont définis exclusivement au profit des autorités nationales (les ministres ayant dans leurs
attributions la ressource concernée). Les autorités provinciales n’interviennent pas dans la signature des
contrats d’attribution ou de transfert des droits d’exploitation sur ces ressources. Dans le secteur
forestier, seules les autorisations annuelles de prélèvement artisanal du bois d’œuvre et celles de
prélèvement du bois à des fins énergétiques incombent respectivement aux autorités provinciales et
locales.
Les cas de chevauchement entre le pouvoir central et les provinces sont énoncés dans quelques cas
précis. Ainsi, par exemple, le gouverneur de province est compétent pour attribuer les blocs des terres
d’une superficie inférieure ou égale à 200 ha.; lorsque la superficie à concéder est supérieure à 200 ha et
inférieure à 1000 ha, ce dernier doit obtenir l’approbation du ministre du Gouvernement central ayant les
affaires foncières dans ses attributions. Mais dans la pratique, plutôt que d’obtenir les approbations
prévues du gouvernement central, les autorités provinciales ont tendance à contourner les limitations de
leurs compétences, en attribuant de nombreux titres sur le même espace, jusqu’à atteindre la superficie
maximale des terres sollicitées par le requérant.
Par ailleurs, l’accès aux terres pour des larges superficies est rendu difficile, étant donné qu’au-dessus de
2000 ha, l’autorisation du Parlement est requise. La difficulté de réunir le Parlement autour des
demandes de plus de 2000 ha a pour conséquence que les ministres et gouverneurs de province, très
sollicités pour des demandes des terres à des fins agricoles et des services environnementaux, allouent de
larges superficies sans respecter les limitations légales susmentionnées. Ainsi, par exemple, une société
d’exploitation agricole dans le Katanga s’est ainsi vue octroyer par le gouverneur de province 10 contrats
emphytéotiques de 1000 ha chacun, pour atteindre un total de 10.000 ha. A Gemena, le conservateur des
titres immobiliers, qui ne peut légalement concéder les blocs des terres rurales que jusqu’à une superficie
maximale de 200 ha, a cependant allouer 40 contrats d’emphytéose au profit de d’une société agricole,
s’étendant sur une superficie de 36.800 hectares.
Les provinces déplorent ce déséquilibre dans la répartition des compétences en matière d’attribution et
de transfert des droits sur les ressources naturelles, estimant que non seulement elle occasionne des
conflits qu’elles sont seules à gérer (le pouvoir central est souvent loin de la réalité), mais surtout va à
l’encontre de l’option de la décentralisation décidée par la nouvelle constitution et organisée par les
nouvelles lois d’appui à la décentralisation. C’est pour cette raison que la nouvelle loi agricole (décembre
2011) renforce la responsabilité des provinces dans l’affectation des terres agricoles, en décidant que
dans chaque province, c’est plutôt une loi provinciale (un édit) qui détermine les terres rurales ou
urbano-rurales destinées à l’usage agricole et qui, en même temps, définit les compétences de différents
acteurs en la matière (article 12). Dans le même sens, il confère au gouverneur de province la prérogative
de la mise en place, conformément aux normes nationales, d’un cadastre agricole ayant pour mission
notamment de i) proposer à l’autorité foncière l’octroi de concessionsd’exploitation agricole ; ii)assurer la
bonne administration des terres destinées àl’exploitation agricole; iii) constater la mise en valeur des
terres agricoles ; iv) conserver les documents cartographiques en rapportavec les terres destinées à
l’exploitation agricole (article 13) 31.
31Tout
en créant ces nouvelles compétences, le code agricole ne change pas radicalement l’économie du système
d’attribution des droits fonciers, qui reste encore dans les attributions du Ministère des affaires foncières. Ce qui
change ici en réalité, c’est le fait que ce n’est plus l’administration foncière qui pose les actes préparatoires à la
décision d’octroi des droits sur les terres agricoles, comme ce fut le cas avant l’adoption du code agricole, mais plutôt
49
3.3.1.6. Participation et équité dans l’élaboration et la mise en œuvre des politiques foncières
La RDC n’a pas encore défini sa politique foncière. Elle s’est dotée d’une loi qui régit les terres depuis
197332, sans avoir au préalable levé des options fondamentales et les grandes lignes de la gouvernance de
ce secteur dans un document de politique nationale. A ce jour, il existe une démarche dans le sens
d’engager la réforme de la loi, mais cette démarche n’est encore que dans sa phase embryonnaire.
Plusieurs acteurs, UNHABITAT et CODELT notamment, soutiennent l’idée de doter d’abord le pays d’une
politique nationale en la matière, avant d’aborder la réforme de la loi. Cette politique devra elle-même se
conformer aux options fondamentales qui seront levées en matière d’aménagement du territoire, et dont
la participation du public reste un indicateur de la crédibilité et de la légitimité du processus. La RDC
ayant déjà une expérience de la participation publique, cette exigence de la participation ne devrait pas
poser problème, lorsque sera venu le moment d’élaborer cette la politique nationale en matière foncière.
3.3.2. Planification d'utilisation des terres, gestion, et taxation
3.3.2.1. Planification et restrictions d'utilisation des terres
La législation congolaise fait de la planification des utilisations des espaces une exigence préalable à toute
activité de gestion ou d’exploitation des espaces et/ou des ressources naturelles, meme si dans les faits
les choses se passent souvent autrement. L’analyse de cette legislation indique que les décisions
d’affectation des espaces doivent être précedées des operations de planification et suivies de celles de
contrôle.
3.3.2.1.1. Planification des processus d’affectation des espaces
La planification se fait à un double niveau. La première étape de planification est à grande échelle (macro
planification). Elle se traduit par la répartition dans l’espace des activités sectorielles sur l’ensemble du
territoire national ou sur une importante portion du territoire nationale. Elle implique que l’évaluation
des potentialités du territoire en ce qui concerne les ressources naturelles ait été effectuée au préalable,
afin d’assigner à chaque zone une affectation conforme à ses caractéristiques physiques, notamment
écologiques, minières, géologiques, ou autres. La seconde étape de planification est sectorielle. Elle suit
immédiatement la première étape(celle de la répartition). Elle est réalisée dans le respect de la
répartition des zones antérieurement intervenue et, le cas échéant, constatée dans un plan
d’aménagement.
Répartition dans l’espace des activités sectorielles. Sur le plan institutionnel, c’est au Ministère ayant
l’aménagement du territoire33 dans ses attributions que l’ordonnance n° 08/074 du 24 décembre 2008
fixant les attributions des ministères confère la competence de la répartition des espaces aux différents
secteurs d’activité; competence qu’il exerce lors de la conception et de l’élaboration des plans
d’aménagement.Pour procéder à cette répartition, il collabore avec les ministères sectoriels en charge des
secteurs d’activité concernés. Ainsi, par exemple, dans les villes ou sur les terres urbaines, il exerce cette
compétence concurrement avec le Ministère ayant l’Urbanisme dans ses attributions, auquel la même
ordonnance confère les prerogatives d’aménagement de l’espace urbain. Dès lors, la repartition des
espaces urbains aux différentes utilisations ou utilités sont decidées par ces deux ministères lors de
l’élaboration des plans d’aménagement urbains. De même sur les terres rurales, le ministère ayant
l’aménagement du territoire dans ses attributions exerce cette prérogative (de planification) en
collaboration avec chaque ministère concerné par l’usage envisage de l’espace. Ainsi, pour déterminer les
espaces devant servir à des fins minières, d’hydrocarbures, forestières, de services environnementaux
et/ou de conservation, le ministère d’aménagement du territoire collabore au niveau de la planification,
le cadastre agricole, dont la responsabilité de la mise en place est conféré à l’autorité provinciale (le gouverneur de
province). Le Ministère des affaires foncières ou le gouverneur de province, selon le cas (voir les règles de
compétences établies par la loi foncières), n’intervient que pour la signature de l’acte d’attribution de la terre
(concession agricole familiale, de type familial ou industrielle).
32Loi n° 73-021 du 20 juillet 1973, telle que modifiée et complétée par la loi du 18 juillet 1980
33Ce Ministère a finalement été intégré au sein du Ministère de l’Intérieur.
50
respectivement avec les ministères ayant ces secteurs d’activités dans leurs attributions. Il en découle que
l’aménagement du territoire est une question transversale et holistique, mais dont la coordination est
dévolue au ministère ayant l’aménagement du territoire dans ses attributions ; lequel, pour mener à bien
les opérations de répartition dans l’espace des activités sectorielles, a reçu de la même ordonnance le
mandat de procéder à l’évaluation des potentialités du territoire en ce qui concerne les ressources
naturelles renouvelables et non renouvelables du sol et du sous–sol national (Ordonnance n° 08 précitée).
Cependant, dans la pratique, ces règles ne sont généralement pas respectées. Les affectations des
espaces se font au niveau des différents ministères consommateurs d’espaces (mines, hydrocarbures,
forêts, environnement, etc.), hors de toute planification et de toute coordination. Cette situation s’illustre
aujourd’hui par de nombreux conflits d’usage des espaces et des cas de superposition des titres. Le
ministère de l’aménagement du territoire qui a pourtant reçu de l’ordonnance n° 07/018 susmentionnée
les prérogatives de conception, d’élaboration et de mise en œuvre de la politique de l’État en matière
d’aménagement du territoire ainsi que celles de conception et d’élaboration des plans d’aménagement du
territoire et de suivi de leur exécutionn’est pas cependant parvenu à jouer son rôle de coordination des
utilisations des espaces. Outre qu’il n’a pas encore réussi à définir une politique nationale en matière
d’aménagement du territoire et à faire adopter une loi en la matière, il n’a pas réussi non plus à proposer
des plans d’aménagement du territoire actualisés, dans la concertation avec les différents ministères et
organismes publics concernés. Les déficits en matière de financement ne lui ont pas non plus permis de
procéder à l’évaluation des potentialités du territoire en ce qui concerne les ressources naturelles
renouvelables et non renouvelables du sol et du sous–sol congolais, comme prévu par l’ordonnance n°
07/018. Ce qui constitue pourtant un préalable pour garantir une répartition conséquente des activités
sectorielles dans l’espace sur l’ensemble du territoire national.
Néanmoins, il y a lieu de mentionner à son actif quelques réalisations: ila mis en place une Unité d’Appui à
l’Aménagement du Territoire (UAAT) dans le but de renforcer le processus de mise en œuvre de la
décentralisation, en y associant pleinement les aspects liés à l’aménagement du territoire. Cette unité
technique composée d’une équipe multidisciplinaire se servira du cadre de réflexion pour la mise en
place, la coordination et le suivi de la politique nationale d’aménagement du territoire en RDC. Mais bien
longtemps avant cette Unité, déjà en 1982, le BEAU (Bureau d’Etudes d’Aménagement et Urbanisme)
avait élaboré une esquisse partielle du Schéma National d’aménagement du territoire, qui a été approuvé
en 1986. Cependant, en l’absence d’une loi cadre sur l’aménagement du territoire et d’une instance
interministérielle pour la prise en charge et la gestion des questions liées à aménagement du territoire 34
qui avaient pourtant été prévues, il n’a pas été possible de mettre en œuvre ce schéma. A ce jour, une
nouvelle esquisse partielle du Schéma National d’aménagement du territoire a été publiée en 2004,
focalisée uniquement sur les aspects villes et infrastructures. Elle reprend les réflexions précédentes et
synthétise une expertise du territoire congolais capitalisée depuis de nombreuses années. Ce document
formule la vision d’un territoire uni dont le fonctionnement repose sur des investissements prioritaires.
Malheureusement, cette esquisse partielle de schéma avait été élaborée par le BEAU sans bénéficier d’un
véritable soutien politique, ce qui n’a pas permis de faire adopter le cadre légal permettant son
implémentation. Le BEAU estime le coût de l’esquisse partielle de schéma national de 2004 à plus ou mois
2,5 millions de dollars. Les budgets évoqués correspondent à la mise en place de schémas nationaux et
provinciaux focalisés uniquement sur les aspects villes & infrastructures. Pour la réalisation de nouveaux
schémas à la dimension beaucoup plus globale, les budgets seront nécessairement plus importants 35.
Ainsi, compte tenu de sa particularité et des initiatives en cours, il importe de faire mention ici du zonage
forestier, qui est un aspect de l’aménagement du territoire dans les zones forestières.
Cas particulier du zonage forestier. Il s’applique au domaine forestier de l’Etat, qui représente à peu
près 60% de la superficie totale du territoire national. Il vise à mettre en place un plan d’affectation des
terres forestières qui distingue : i) les zones destinées à l’aménagement forestier durable sous le régime
des concessions (forêts de production permanente), ii) les zones destinées à la conservation de la
biodiversité, érigées en domaine forestier public (forêts classées) et iii) les zones destinées aux activités
de développement rural, relevant du domaine privé de l’Etat. Le zonage forestier fait l’objet aujourd’hui
d’un programme, appuyé principalement par la Banque Mondiale et un fond commun multi-bailleurs à
hauteur de 2,6 millions de dollars, ainsi que par le programme CARPE de l’USAID. Il va s’appuyer sur des
34Comité
Interdépartemental pour l’aménagement du territoire
CNREDD (2010), Appui à la mise en place d’une politique nationale d’aménagement du territoire, Programme
REDD+, Document d’orientation.
35
51
expériences-pilotes antérieures, menées par la FAO, le WWF et le programme CARPE. Il est dont prévu
que cette démarche du zonage forestier puisse s’intégrer entièrement dans le processus de
développement d’une politique nationale d’aménagement du territoire, devant se traduire notamment
par la définition d’un schéma national d’aménagement du territoire. Un Comité National de Pilotage du
Zonage Forestier (CNPZ) a été mis en place à cet effet et placée sous l’autorité du Ministre en charge des
forêts, tandis qu’un guide opérationnel présentant les « Normes du Zonage Forestier » a été élaboré en
concertation avec la société civile congolaise et adopté par le Comité National de Pilotage du Zonage
Forestier. A ce jour,le programme du zonage forestier prévoit deux études pilotes, dont la première vise à
définir des principes, critères et règles ainsi qu’un schéma national d’affectation multisectorielle
prioritaires des terres, principes négociés et adoptés par les décideurs responsables techniques et
politiques des différents secteurs utilisateurs d’espaces; et la seconde étude, vise la réalisation d’un
marco-zonage, spatialement explicite des zones forestières identifiées et suivant les principes, critères et
règles préalablement définis pour les trois provinces forestières (Bandundu, Equateur et Orientale).
Planification sectorielle des utilisations des espaces.Une fois qu’à l’initiative du ministère ayant
l’aménagement du territoire dans ses attributions la répartition dans l’espace des activités sectorielles est
opérée, il appartient à chaque secteur qui a reçu une portion du territoire national en vue de répondre
aux besoins qui sont les siens d’organiser la seconde étape de planification, suivie de celle d’affectation et
de contrôle. Les opérations de planification sectorielle sont également constatées dans les instruments de
planification ; lesquels, dans le contexte de la RDC, sont des plans d’aménagement, mais d’une échelle
inférieure au macro-plan d’aménagement qui a consacré la répartition global des activités sur l’ensemble
du territoire ou des portions très importantes du territoire. Les plans d’aménagement sont des
projections de l’utilisation optimale de l’espace permettant un développement harmonieux de différents
usages du territoire national. Ils sont composés d’une partie graphique regroupant plusieurs planches et
d’une autre partie littéraire reprenant les orientations générales proposées, les affectations d’utilisation
des terres, les spécifications urbanistiques imposées et les restrictions insérées, etc. La procédure
d’élaboration des plans d’aménagement est fixée par le décret du 20 juin 1957 sur l’urbanisme36, seul
texte en vigueur jusqu’à ce jour sur cette matière. Quoique le décret remonte à l’époque coloniale, ses
prescriptions restent d’actualité et d’application.37Le décret hiérarchise des plans d’aménagement en
distinguant 4 types de plans :
1- Les plans d’aménagement particuliers : plan détaillé de tout ou d’une partie de la ville. Il apporte
un grand nombre de détails au plan local ; en outre, il donne des prescriptions à appliquer aux
constructions ou plantations, sur l’hygiène, l’esthétique, la sécurité, qui peuvent être des limites
au droit de propriété, etc.
2- Les plans d’aménagement locaux : plan des villes, des territoires ou des localités distinguant les
zones d’habitation, d’agriculture, d’industrie,…, les restrictions, les zones vertes, les places, les
plaines de sport, les établissements publics, les monuments, le réseau de voiries existant et à
créer (rail, par eau, sur terre),…
3- Les plans d’aménagement régionaux (aussi appelé schéma directeur provincial): plan provincial
donnant les affectations principales, les restrictions au droit de propriété, les interdictions de
construire, les emplacements des structures d’intérêt général (aérodrome, réserve boisée,
ports,…), les principales voies de communications.
4- Le plan général du Congo : plan d’aménagement national donnant des prescriptions nationales en
matière de voiries, d’économie, de tourisme, de sécurité, de sauvegarde des beautés naturelles,
d’hygiène, de construction,…Aussi appelé schéma national.
Le Décret de 1957 fixe également la procédure d’approbation des plans d’aménagement. L’approbation
rend obligatoire la conformité de toute entreprise sur les espaces au plan d’aménagement. Elle lui donne
la force obligatoire nécessaire à leur application. Toute affectation de terre, construction ou activité
devra respecter les orientations et restrictions énumérées dans le plan d’aménagement.
Secteurs plus avancés en matière de planification. Certains secteurs disposent des régles plus
36Même
s’il est désigné ainsi, ce décret comporte à la fois des règles d’aménagement tant en milieu urbain qu’en
milieu rural, et intègre, dès lors, à la fois les questions d’aménagements urbain et rural.
37Hormis les autorités et structures administratives coloniales qu’il évoque, et qui doivent être remplacées en tenant
compte de la configuration administrative et politique actuelle de la RDC
52
spécifiques en matière de planification, d’affectation et de contrôle d’instruments de planification. Ainsi,
les affectations des terres rurales forestières à des fins d’exploitation forestière (concessions forestières
ou unités d’aménagement pour l’exploitation artisanale) ou de conservation (forêts classées ou autres
réserves naturelles) sont soumises à l’élaboration des plans d’aménagement, avec participation publique
(article 71, code forestier). Les modalités d’élaboration, de mise en oeuvre et de contrôle du plan
d’aménagement des concessions forestières est fixée par l’arrêté n° 038/CAB/MIN/ECN-T/15/JEB/2008
du 23 septembre 2008 ; tandis que celles relatives aux forêts classées est fixée par l’arrêté n°
036/CAB/MIN/ECN-EF/2006 du 05 octobre 2006. S’agissant des aires protégées, autres que les forêts
classées, à savoir les parcs nationaux, les réserves naturelles intégrales, les secteurs sauvegardés, les
réserves de faune, partielles ou totales et les domaines de chasse, les textes qui les régissent n’exigent pas
de manière particulière d’instruments de planification, mais dans la pratique, l’ICCN et ses partenaires
techniques contractuels, qui sont en charge de la gestion de ces aires, élaborent généralement des plans
d’aménagement. L’absence de normes pour l’élaboration, l’approbation et la mise en œuvre des plans
d’aménagement de ces aires entraîne la diversité d’instruments de planification et la complexité du
contrôle de leur mise en œuvre pour les administrations compétentes. Idéalement, l’Etat Congolais
devrait déterminer pour les aires protégées autres que les forêts classées les modalités spécifiques pour
l’élaboration, l’approbation, la mise en œuvre et le contrôle de leur plan d’aménagement. C’est à la loi sur
la conservation de la nature en cours de révision de le prévoir, notamment.
Secteurs moins avancés dans la planification. Les secteurs miniers et pétroliers ne disposent pas des
règles spécifiques semblables. Ils devraient aussi être couverts par des dispositions particulières pour la
planification, l’affectation et le contrôle des utilisations des espaces à des fins minières et
d’hydrocarbures.
Aménagement urbain. Les premières villes congolaises étaient des agglomérations organisées où
chaque membre de la communauté se voyait octroyé une parcelle de terre pour bâtir sa demeure et un
lopin de terre à cultiver. Ces agglomérations étaient installées généralement le long du fleuve ou de cours
d’eau considérés comme voie de communication ou comme grenier où puiser sa nourriture et les produits
d’échanges commerciaux. Leur organisation dépendait beaucoup des conditions géographiques du site.
Ainsi les espaces qui étaient dédiés aux différents services de la communauté (foret de chasse, champs de
légumes, lieu d’ablution des hommes et des femmes, etc.) faisaient partie intégrante du village. Avec la
colonisation est apparue la distinction « rurale et urbaine ». Les villes coloniales étant avant tout à
vocation économique, la tendance première a été de donner le statut de circonscriptions urbaines à
tous les centres coloniaux d’exploitation de minerais et de produits forestiers et agricoles. Ces
circonscriptions étaient structurées en centre-ville (ou ville européenne) et en cités indigènes. Par
opposition, tout le reste du territoire était considéré comme terres rurales ! En moins d’un siècle, le
colonisateur a développé un réseau urbain basé sur la taille des agglomérations, assez dense et suffisant
pour l’exploitation et le contrôle du pays. 38 Sans effacer le clivage urbain né des premiers pas, il a travaillé
à perfectionner l’organisation du pays jusqu’à la veille de l’indépendance. Les mécanismes de
communication interne du Congo Belge, appuyé d’une maintenance sans faille, étaient alors tout à fait au
point.39 L’indépendance et les troubles politiques qui l’accompagneront vont ébranler ces trop récentes
bases d’une gestion du territoire encore mal assimilée. Le Zaïre de Mobutu, la zaïrianisation, la loi
Bakajika façonneront un pays à la vision de son chef : l’Etat est tout ! En réalité, l’Etat n’existe plus : des
mouvements anarchiques et tribalistes transforment le Congo en terre de pillage disputée entre ses
voisins. La gestion du territoire national se résume à l’image d’une administration figée par les textes. Le
contrôle national est utopique, trois pôles quasi indépendant se forment : à l’Est tournée vers l’océan
indien, au Sud vers l’Afrique australe, et Kinshasa vers l’occident. Les voies de communications sont
rompues : l’espace congolais est fractionné en noyaux de peuplements isolés les uns des autres.
Aujourd’hui, les villes congolaises sont incapables de jouer leur rôle de centre de service. Les conflits
politiques et armés ont provoqué des vastes déplacements des populations vers les centres urbains. Leur
occupation spontanée des espaces ont abouti à l’extension spatiale incontrôlée des villes. Les
infrastructures de base, les équipements sociaux et les services ne réussissent pas à répondre aux besoins
d’une population qui est passée de 50 à 70 millions en 10 ans40. A cela s’ajoutent les problèmes
énergétiques et de la dégradation des sites urbains. L’état actuel des choses appelle une prise en charge
immédiate permettant l’analyse et la gestion pragmatique des problèmes de démographie et de
38Wemby
LOFUDU (2002), L’évolution des modes d’habitat et des politiques d’urbanisation en RDC
Document de travail : Schéma National d’aménagement du territoire, B.E.A.U, 2004
40 Le RDC Country Basic Facts: 2010 de la Banque Mondiale comparé à l’étude de Léon de St Moulin de 2000
39
53
restructuration des villes, tout en souscrivant également à l’élaboration des plans d’aménagement du
territoire national. A ce jour, les mécanismes de planification, d’affectation des utilisations et/ou
occupations des espaces (notamment urbains) sont fixés par le décret précité sur l’urbanisme, qui
détermine les différentes catégories de plans d’aménagements, leurs contenus respectifs, les autorités
respectivement en charge de leur établissement, mise à jour et approbation. Les dispositions de ce décret
sont relayées par celles de l’article 63 de la loi foncière, qui exigent l’établissement des plans parcellaires
(lotissements) préalablement à l’attribution des parcelles de terres dans les circonscriptions urbaines.
Cependant, dans les faits, ces dispositions ne sont généralement pas appliquées.
Situation de la plus grande ville du pays. En l’absence de schéma directeur, Kinshasa, la plus grande
ville, se développe sans planification ou en dehors des projections d’urbanisation, envahissant tous les
espaces sans distinction et rendant criant le défaut d’infrastructures (routes, hôpitaux, écoles,…). Dans ce
cas, les services en charge de l’aménagement et de l’urbanisme se voient limiter à n’être que des
observateurs de l’extension des villes, au détriment de leur mission première d’études et de planification.
La croissance démographique de Kinshasa a sans aucun doute dépassé les planifications initiales. Cette
poussée démographique résulte principalement d’un dépeuplement des zones rurales enclavées
provoqué par la difficulté d’exporter les produits agricoles et par la disparition des centres urbains
secondaires qui permettaient la diffusion du progrès et des produits dans l’arrière pays. Plus qu’ailleurs
dans le pays, la proximité géographique du Bas-Congo et du Bandundu a encouragé ce constant exode
rural. La population s’est installée anarchiquement dans les quartiers en périphérie de la ville, sans égard
aux projections d’occupation du sol, qui n’ont pas été mis à jour, et sans infrastructures adéquates pour
une prise en charge conséquente.Des études ont pourtant été bien menées, mais n’ont pas été prises en
compte. Une planification préalabledevrait préparer l’extension de la ville.Présentement, il n’existe pas de
plan d’aménagement urbain à jour en RDC. Le décret précité sur l’urbanisme accorde une validité de 15
ans à un schéma national ou provincial approuvé. Or le dernier plan d’aménagement approuvé de la Ville
de Kinshasa date de 1968 : la plan directeur de Kinshasa (ordonnance n°68-04 du 3 janvier 1968).
Kinshasacompte plus de 10 millions d’habitants en 2011, soit plus de 10 fois sa densité lors de
l’approbation du Plan directeur ! Au niveau national, le schéma n’a jamais été finalisé depuis la
promulgation du décret de 1957. Cette carence découle en partie d’une faille au niveau du leadership
national, qui s’est répercutée jusqu’au niveau des ministères. En effet, le désintéressement envers les
études d’urbanisation a rendu la mission de ces services aléatoire et même superficielle. A cela s’ajoute,
l’absence de financement pour couvrir l’exécution des études d’élaboration de schéma directeur qui
nécessitent au minimum 2 ans de travail sur terrain, en collaboration avec les autres secteurs. Il faut
également déplorer la faiblesse des moyens matériels (nouvelle technologie, formation continue,
installations, tenue des archives, etc.).Les travaux du B.E.A.U. sont ainsi principalement financés par des
commandes de bailleurs de fonds, d’ONG internationales ou nationales, de quelques institutions étatiques
(Gouvernorat, ministère, etc.) Cette relative autonomie financière a permis l’élaboration d’esquisses de
plan. En 1991 un schéma provincial d’aménagement a été élaboré pour le Bas-Zaïre et le Grand Kivu, et en
2009 ce fut le tour du Katanga. Ces travaux ont été réalisés sur la demande et le financement de bailleurs
étrangers. Ce sont là les plans d’aménagement les plus récents, qui cependant n’ont pas été approuvé par
une ordonnance. Aussi restent-ils d’une utilité purement documentaire.
Situation des 4 autres plus grandes villes du pays. Elle est aussi criante que celle de Kinshasa. Ces
villes sont identifiées par le B.E.A.U. suivant des normes démographiques croisées à leur importance
économique. Il s’agit de Lubumbashi et Mbuji-Mayi en raison de l’importance de leur population, ainsi
que Bukavu et Kisangani pour leur rôle économique et stratégique. Ces villes, chef lieu de province, ont
multiplié par 3 leur population depuis 1984, comptant en 2000 près de 4 millions d’habitants. Cet état des
choses rend l‘élaboration des plans d’aménagement urbains difficile du fait qu’un état des lieux exhaustif
devra d’abord être effectué, avant de proposer une orientation, et même une restructuration. La Direction
de l’Aménagement du Territoire au sein du B.E.A.U. mène une réflexion sur les moyens de diminuer
l’exode rural par le développement des villes secondaires et le renforcement des infrastructures d’intérêt
général. Cette direction travaille également sur l’armature des voies de communication interne, dont la
Voie de l’Unité nationale qui permet de relier 9 provinces du pays. Le B.E.A.U. a ainsi rassemblé quelques
initiatives indépendantes et retreintes dans la recherche de solution pour la restructuration de la
capitale : étude des terrains libres et libérables de Kinshasa, étude des voies de communication
secondaires, reconnaissance des zones à potentiel résidentiel, etc.
Compte tenu de la situation actuelle de fait accompli, il y a lieu adopter aujourd’hui des mesures de
restructuration urbaine, devant se traduire, notamment par une décision politique d’enrayer l’extension
spatiale des villes. Ces mesures pourraient ainsi : i) restreindre au maximum la délivrance des titres
54
individuels (éviter que des gens aillent solliciter à titre personnel des terrains), pour ne laisser cette
prérogative qu’à des agences foncières et immobilières spécialisées, et financièrement fiables, ii) imposer
à ces agences de viabiliser les sites et de les équiper au préalable d’infrastructures de base (elles doivent
justifier de la sorte d’une garantie financière conséquente), comme cela se passe dans tous les pays qui
disposent des exigences d’aménagement des espaces. Cette réflexion rejoint les dispositions de l’actuelle
loi foncière, en ses articles 185 à 188, qui prévoient la possibilité pour l’Etat Congolais, soit de créer des
établissements publics en charge de la gestion du domaine de l’Etat, soit de confier cette gestion à des
sociétés d’économie mixte, en vue de la réalisation, sur des zones rurales ou urbaines, des programmes
bien déterminés d’investissements industriels ou immobiliers concertés. Il est également prévu dans
cette série des dispositions la possibilité de constituer un cautionnement bancaire pour garantir
l’exécution du projet ainsi que le devoir pour les établissements publics et les sociétés d’économie mixte
concernés de lotir, cadastrer et équiper en eau, électricité et voies de circulation interne les sites qui sont
mis à leur disposition. Seulement, ces dispositions ne sont pas appliquées. Elles sont néanmoins à
actualiser, en fonction des évolutions actuelles. Ces projections sous-entendent que la RDC puisse générer
une classe moyenne d’ici 15 ans. A défaut, les consommateurs congolais vont continuer d’occuper des
terrains de façon isolée et hors de toute planification. Ils vont continuer à être dans l’informel et à
occasionner des occupations et constructions anarchiques. Cela exige donc une perspective nationale
d’émergence à moyen terme, où l’Etat ne construit pas mais associe les privés par le recours au PPP (le
partenariat public-privé). Ce sont les privés qui font les études et qui cherchent les financements. Le rôle
de l’Etat sera alors de mettre en place des dispositions pour créer des incitations, notamment par un
système d’exonération en faveur des agences (comme dans le cas du contrat chinois : les entreprises
chinoises prélèvent gratuitement les produits des carrières) et l’attribution des terrains gratuits, etc.
Toute cette articulation suppose suffisamment de volonté politique.
Cependant, une alerte pertinente a été faite lors du Panel 2 consacré à l’aménagement urbain: garantir les
intérêts des plus pauvres. En effet, favoriser les privés dans le cadre du partenariat public-privé est
essentiel pour une extension structurée de la ville, mais il faut également imaginer et intégrer des
formules permettant d’associer les plus pauvres dans la planification et dans la prise des décisions. Sans
cette précaution, les pauvres seront marginalisés et deviendront des « exclus de la ville ». Le risque étant
qu’à terme, ils se transforment en de petites sphères d’insécurité et de banditisme, qui causent de sérieux
problèmes, comme dans toutes les grandes villes du monde. Ainsi des mécanismes de prise en charge de
ces exclus, les impliquant et les responsabilisant, doivent être imaginés et mis en place, au même moment
que l’Etat travaillera à structurer les partenariats pour l’attribution, la viabilisation et l’équipement des
terrains. Mais dans l’entre-temps, l’Etat doit s’ajuster, en arrêtant ou en maitrisant les flux des gens qui
arrivent des milieux ruraux et qui s’installent où ils peuvent, sans que les autorités qualifiées ne puissent
réagir.
Conformité des occupations et/ou des utilisations des espaces aux instruments de planification.Le
bilan de la conformité des occupations et/ou utilisations des terres dépend des secteurs d’activités
envisagés. En matière d’urbanisme, les instruments de planification font généralement défaut. Et quand
ils existent, ils ne sont pas à jour et ne suivent pas le rythme rapide et incontrôlé des occupations des
espaces. D’une manière générale, les villes sont victimes de la faiblesse du système de gouvernance en
place, caractérisé par l’absence des contrôles de conformité et des sanctions des irrégularités relevées.
Par contre, en raison de nombreux soutiens dont il bénéficie de la part de la communauté internationale
et qui sont eux-mêmes dus à la mondialisation de la cause forestière, on observe que le secteur forestier
tente d’émerger du lot. Les systèmes de certification forestière de plus en plus exigés, associés à l’effort
national d’assainissement du secteur en cours, largement appuyés par des bailleurs des fonds, ont permis
de mettre en place un système fonctionnel d’établissement et de suivi des plans d’aménagement
forestiers des concessions forestières. De même, les efforts de conservation dans les aires protégées, qui
bénéficient des appuis techniques et financiers des organisations spécialisées et bailleurs des fonds, ont
donné lieu à une gestion amenagée de certaines aires protégées, dont les Parcs Nationaux de Virunga,
Kahuzi biega, la Garamba, la Réserve de Faune à Okapi, etc. Cependant, dans les secteurs miniers et
d’hydrocarbures, des efforts restent encore à entreprendre. Le rythme d’attribution des titres
d’hydrocarbures et des mines ne semble pas répondre à une approche de planification rigoureuse et de
suivi et évaluation conséquents. Le secteur des mines prévoit, par exemple, l’établissement préalables des
zones exclusive d’exploitation artisanale (article 109 du code minier), mais cette exigence ne semble pas
respecter dans la pratique. Les gisements miniers ont été ouverts aux exploitants industriels, sans aucune
planification ni tenir compte de la nécessité de la mise en place des zones réservées exclusivement
réservées à l’exploitation minière artisanale (Hamuli, 2009). Pareillement, en matière d’hydrocarbures, le
55
ministère en charge de ce secteur est tenu de mettre en place des zones exclusives d’exploitation
d’hydrocarbures, qui devrait constituer un premier pas dans la planification de l’exploitation de la
ressource, mais ces dispositions ne sont toujours pas respectées dans la pratique.
Formalisation des droits urbains. En effet, il existe au niveau de la loi des indications décrivant la
procédure de formalisation des droits urbains.La loi foncière de 1973, combinée avec quelques
dispositions du décret sur l’urbanisme de 1957, détermine le processus de formalisation des droits
fonciers urbains. Les procédures sont parfois affichées, et même alignées, y compris les frais à payer. La
difficulté vient plutôt du fait que les montants informels à payer vont souvent au-delà des tarifs officiels
prévus et devant être acquittés à la banque. Il arrive que les requérants paient quatre à cinq fois plus que
ce qui est légalement prévu ; et ces paiements ne sont pas faites à la banque dans les comptes publics. Ils
le sont entre les mains de certains fonctionnaires de l’administration foncière. Ces paiements informels
rendent le processus de formalisation plus onéreux et finissent par décourager les prétentions à la
formalisation. En conséquence, de nombreuses personnes vont trouver d’autres voies, moins couteuses,
pour obtenir d’autres types de documents pour sous-tendre leur droit d’occupation des espaces. Pour la
plupart, ces documents ne correspondent pas à ceux qui sont prévus et organisés par la loi. Du coup,les
occupationsqu’ils couvrent restent non retraçables dans les instruments cadastraux et d’enregistrement.
Leurs détenteurs ne peuvent non plus être identifiés, ni comme titulaires réguliers des droits fonciers et
immobiliers, ni comme contribuables de la fiscalité foncière, attachée à leurs droits prétendus
d’occupation. Il n’y a que très peu de gens qui arrivent à suivre conséquemment les conditions et
procédures de formalisation de leurs droits fonciers et immobiliers. D’une manière générale, seules les
personnes aisées et les institutions structurées parviennent à formaliser leurs droits et à acquitter les
taxes dues à l’Etat. Mais le grand public reste hors du circuit formel. La formalisation est donc quelque
peu inaccessible au commun des congolais. Il a aussi été relevé que les services de l’administration
foncière en charge de l’enregistrement et de la délivrance des titres n’ont pas des rapports de
collaboration institutionnelle établie avec ceux de l’administration fiscale compétente. Or pour collecter
les taxes foncières, l’impôt foncier en particulier, il faut commencer par identifier les contribuables par le
biais des mécanismes mis en place pour l’enregistrement des droits fonciers et la délivrance des titres
fonciers et immobiliers. La corrélation entre les deux permet de noter que les failles du système
d’enregistrement et de délivrance des titres impactent négativement sur le système de collecte de l’impôt
foncier, et n’aident pasà retracer les contribuables fonciers d’une manière cohérente.
Une autre question essentielle qui touche au processus de formalisation des droits en milieux urbains se
rapporte au rôle incontournable des chefs coutumiers. Sur le terrain, spécialement à Kinshasa, plus de
80% des terres sont sous l’autorité des chefs coutumiers. Ce sont eux qui, intervenant sur la base des
régles coutumières et agissant au nom de leurs communautés, disposent du pouvoir réel dans le
processus d’attribution des terrains urbains, et donc de formalisation des droits fonciers. Et pourtant, leur
rôle ne semble pas avoir été clairement ressorti dans la loi foncière. Celui-ci devrait plutôt découler de
l’ordonnance présidentielle annoncée par les dispositions de l’article 389 de la loi foncière, mais qui n’a
pas été prise. Voilà qui justifie qu’à ce jour l’administration foncière se voit obligée de traiter avec les
chefs coutumiers, sans suivre une orientation quelconque découlant de la loi. Et cette situation a fini par
s’imposer comme une pratique établie. Mais, elle n’est pas clairement prise en compte dans le processus
d’attribution des terrains urbains. Etant donné que l’autorité coutumière est reconnue par la constitution
et que la coutume elle-même est retenue comme une source auxiliaire de droit, il y a lieu de décrire le rôle
du chef traditionnel dans le processus de formalisation des droits fonciers sur les terres urbaines ou
urbano-rurales. Cela revient à préciser quand intervient sa compétence, comment elle s’exerce et jusqu’où
il peut aller en tant qu’autorité coutumière dans les actes de gestion foncière qui engagent sa
communauté. L’autorité coutumière est incontournable. Aujourd’hui la réforme foncière en vue doit
l’accepter comme une évidence et intégrer ce rôle. Procéder autrement mettrait la réforme en difficulté.Il
s’agira également de circonscrire la compétence des administrations foncières, de préciser lesquelles sont
sollicitées et quels sont les actes qu’elles posent respectivement dans la chaîne de formalisation des droits
fonciers urbains. Il faut aligner les compétences, les conditions et la procédure de formalisation de ces
droits dans un ordre cohérent, sans équivoque, en commençant par les aspects liés à la coutume,
s’agissant spécialement des terres qui relèvent des communautés locales.
Un autre aspect épinglé autour du processus de formalisation des droits fonciers urbains concerne les
redevances coutumières, qui sont exigées par les chefs coutumiers sur les terres urbano-rurales, et qui ne
sont pas identifiées et intégrées dans ce processus. Il faut arriver à un système qui fixe une grille tarifaire
aux chefs coutumiers, avec un minimum et un maximum.
56
Par ailleurs, les discussions du Panel sur l’aménagement urbain ont aussi relevé que même s’il est vrai
que la loi foncière prévoit des dispositions en matière de création des villes et qu’une ordonnance a été
prise pour déterminer les modalités y relatives, il reste que cette ordonnance n’a pas considéré le fait que
ces villes ne pouvaient être créées et/ou étendues que sur des terres rurales, occupées par les
communautés locales (étant donné qu’il n’existe pas de terres vacantes). Ainsi, cette ordonnance n’a pas
prévu des dispositions qui organisent comment les terres rurales sortent du domaine foncier coutumier
des communautés locales pour devenir des terres urbaines. Voilà ce qui explique que des villes ont été
étendues sur des larges portions des terres rurales, sans qu’au préalable, les droits fonciers coutumiers
qui les grèvent n’aient été purgés au préalable. Ces terres et les communautés qui les occupent ont ainsi
été intégrées dans les villes et ont donné lieu à deux types de pouvoirs sur des terres devenues urbanorurales : le pouvoir des communautés traditionnelles, avec leurs chefs à la tête, et le pouvoir des services
de l’Etat en charge des questions foncières. Les conséquences s’illustrent au travers de toutes les
opérations informelles dans les processus de formalisation des droits (acte de cession passé avec les chefs
coutumiers mais non reconnus par la loi, les opérations de mesurage non fiables réalisées par les chefs
traditionnels, sans instruments appropriés, etc.). La réforme devrait aborder cette question parmi ses
priorités.
Il y a enfin lieu de noter que certains acteurs clés, qui jouent un rôle non négligeable au niveau local ne
sont pas intégrés dans le processus de formalisation des droits fonciers urbains. Il s’agit des chefs de
quartier et des bourgmestres des communes urbaines. Leur rôle et leurs actes dans le processus de
formalisation ne sont pas reconnus dans la loi foncière actuelle, et pourtant ils se sont imposés dans la
pratique. Le demandeur des terrains, surtout lorsque ceux-ci relèvent des terres coutumières, occupées
par les communautés locales (et c’est le cas de plus de 80% des terres de Kinshasa), après avoir obtenu
un acte de cession auprès du chef traditionnel, passent par le chef de quartier, qui leur délivre des fiches
parcellaires. Munis de ces fiches parcellaires, le requérant se présente à la commune pour obtenir une
attestation d’occupation parcellaire (ou attestation de droit d’occupation parcellaire, attestation de
propriété, etc.). Ensuite il se présente à la circonscription foncière pour entreprendre cette fois-ci les
démarches prévues par la loi foncière (mesurage, bornage, contrat de location, constat de mise en valeur,
contrat de concession foncière et certificat d’enregistrement). Or justement toutes les étapes antérieures
susmentionnées qui ont fini par s’imposer du fait de leur exigence par les services des circonscriptions
foncières, ne sont pas mentionnées dans la loi foncière comme participant dans la formalisation. Prenant
en compte la proximité de ces instances locales, leur connaissance et maîtrise des dossiers (ils en savent
beaucoup plus que les services des circonscriptions foncières et du cadastre qui restent quelque peu
éloignés des réalités locales), il y a lieu d’envisager de les formaliser, en les organisant dans une
perspective de sécurisation plus renforcée des droits fonciers.
L’autorisation de bâtir. Les informations sur l’autorisation de bâtir présentent un bilan négatif après
évaluation. A ce jour, par exemple, on ne sait pas quel est le nombre d’autorisations accordées dans une
ville comme Kinshasa. On estime à peine à 15% le nombre de parcelles des terres qui sont couvertes par
une autorisation de bâtir régulière. Et la proportion des personnes qui disposent d’un certificat
d’enregistrement est quasiment la même (15%). Or, il existe une commission nationale des autorisations
de bâtir, qui réunit différents ministères et services de l’Etat (environnement, aménagement du territoire,
urbanisme, affaires foncières, avec l’office des routes pour les études du sol), et qui a la compétence pour
étudier les dossiers de demande de l’autorisation de bâtir et donner des avis. Au niveau national, c’est le
Ministre National en charge de l’Urbanisme et Habitat ou son délégué qui délivre ces autorisations. Au
niveau de la Ville de Kinshasa, il existe également une commission provinciale des autorisations de bâtir,
qui est composée de la même manière et qui fait le même travail. Les compétences respectives de ces
commissions sont définies en fonction du nombre prévu d’étages à construire. En deçà de trois étages,
c’est la Ville, par le biais du Gouverneur de Province ou son délégué, qui délivre l’autorisation de bâtir ; à
partir de trois étages, c’est le Ministre National ayant l’Urbanisme et Habitat. Aujourd’hui la question se
pose de savoir si ce n’est pas une incohérence de continuer à faire traiter cette question au niveau des
autorités politiques ci-haut placées, au regard de l’option de la décentralisation déjà levée par la nouvelle
Constitution. La politisation du système de délivrance des autorisations de bâtir fait qu’aucun ministre
qui arrive à la tête du Ministère de l’Urbanisme et Habitat n’accepte de décentraliser la question de
l’attribution des autorisations de bâtir.
Un autre élément de dysfonctionnement de la commission tient au fait qu’il est arrivé plusieurs fois que
les décisions soient prises par vote. Ce qui ne devrait pas être le cas, étant donné que les exigences pour la
57
délivrance de ces autorisations sont claires et ne devraient donc pas donner lieu au vote. Soit le dossier
remplit les conditions et son exécution est autorisée, soit le dossier ne remplit pas les conditions, et des
avis sont émis pour qu’il se conforme. Par ailleurs, il faudrait établir une relation entre la délivrance du
certificat d’enregistrement et celle de l’autorisation de bâtir, et éviter d’accorder des certificats
d’enregistrement à des dossiers qui n’auront pas respecté les conditions en vertu desquelles
l’autorisation de bâtir a été accordée. Et enfin, c’est le certificat de conformité établi par le Chef de
Division de l’Urbanisme et Habitat, qui pourra attester que l’immeuble érigé est conforme au dossier de
l’autorisation accordée. A ce sujet, il est déploré que, alors qu’il n’établit pas l’autorisation de bâtir, il est
néanmoins demandé au Chef de Division de l’Urbanisme et Habitat d’attester la conformité des travaux
par l’établissement d’un certificat de conformité. Mais on peut aisément percer le raisonnement : à savoir
que ce certificat de conformité ne coûte rien et n’a donc pas d’enjeu majeur.
En tout état de cause, si la RDC adopte l’option de n’accorder des sites à lotir ou déjà lotis qu’aux seules
agences immobilières spécialisées, la question même des autorisations de bâtir aura été simplifiée, sinon
totalement résolue. Ce mode d’acquisition des terrains ou d’immeubles peut ainsi être adopté comme le
principal. Ensuite, une ou deux exceptions pourront être assorties, notamment lorsque le site est déjà loti
et que le demandeur justifie d’un dossier complet et de la capacité financière requise pour l’ouvrage
envisagé. Encore une fois, ce procédé serait déjà un pas important dans la lutte contre l’extension
incontrôlée des villes. On pourrait également recommander que dans les normes urbanistiques, de larges
portions des villes ne soient construites qu’en hauteur. De telles options ne sont possibles que si les
pouvoirs publics s’inscrivent dans une perspective de limiter le plus possible les acquisitions
individuelles des terrains.
Pour accompagner la croissance urbaine, l’Etat doit faire des projections. Or, actuellement, l’Etat
n’anticipe pas. Il vient à la suite, la population ayant déjà pris d’assaut d’importantes portions des terres,
souvent en complicité avec les chefs coutumiers et certains agents des administrations publiques. Dans
ces conditions, il devient difficile d’organiser de manière cohérente la délivrance des autorisations de
bâtir, étant donné que les gens se sont déjà implantés et ont aménagé et construit chacun à sa manière,
dans l’inaction quasi-totale des services compétents de l’Etat. Par ailleurs et à titre d’exemple, les plans
qui sont approuvés par l’Urbanisme n’incluent pas tousdes fosses septiques. Or, l’autorisation de bâtir
devrait être accordée sur la base d’un dossier complet. S’il y a des éléments ou des pièces qui manquent,
en principe, elle ne devrait pas être accordée. Il y a donc actuellement énormément de complaisance dans
la délivrance des autorisations de bâtir.
3.3.2.1.2. Participation du public dans l’établissement et la mise à jour d’instruments de
planification
La participation du public dans la définition des instruments de planification et dans les mises à jour de
ceux-ciest effectivement prévue par le décret de 1957 sur l’Urbanisme, qui contient des dispositions
prévoyant et organisant la consultation publique lors de l’élaboration des instruments de planification
des utilisations des espaces. Cette exigence a même été relayée par la nouvelle loi cadre sur
l’environnement de juillet 2011, qui en fait une exigence fondamentale. Elle oblige l’Etat congolais, les
provinces ainsi que les entités territoriales décentralisées de prendre notamment en compte, lors de
l’élaboration des plans d’aménagement du territoire ou d’urbanisme, les impératifs du bien-être de la
population locale dans le choix et l’emplacement des zones d’activités. Elle exige que ces plans soient
établis en concertation avec la population locale, les usagers et les associations agréées pour la protection
de l’environnement et que ces plans fassent l’objet d’une enquête publique et d’une étude d’impact
environnemental et social, dont les modalités de réalisation devront reposer essentiellement sur la
participation publique41. Cette disposition s’applique aussi bien sur les terres couvertes par un plan
d’urbanisme que sur les terres rurales. Seulement, il reste que, dans la pratique, la RDC n’a pas de
véritable expérience en matière de planification aussi bien urbaine que rurale. Elle n’a pas non plus
d’expérience en matière de consultation publique sur les questions d’aménagement. Il est vrai que pour
trois ou quatre provinces (Katanga, Kinshasa, Province Orientale, le Kivu) des esquisses des plans
d’aménagement ont été élaborées il y a plus d’une vingtaine d’années, mais ces dernières n’avaient pas
fait l’objet de consultation publique. Néanmoins dans le cadre des opérations de zonage forestier, les
41Il
est prévu que des décrets d’application le garantissent, mais ils sont en processus d’élaboration.
58
discussions en cours ainsi que le guide de zonage en cours d’élaboration font de la participation un
indicateur clé de la qualité de l’ensemble de processus.
3.3.2.1.3. Restrictions d'utilisations des terres (basées sur IGF-7, IGF-8 et IGF-9)
S’il est vrai que la planification d’utilisations des espaces, telle qu’elle est légalement organisée, fait large
place à la participation, il ne demeure pas moins vrai qu’elle peut être porteuse de restrictions aux droits
d’autrui. A ce sujet, la constitution de la RDC proclame le caractère sacré de la propriété privée (article
34) ; que celle-ci soit acquise conformément à la loi ou à la coutume. Elle interdit les restrictions de
quelque nature que ce soit et les privations sur la propriété, hors le recours à la procédure
d’expropriation pour cause d’utilité publique. Et en cas d’expropriation pour cause d’utilité publique,
l’Etat doit garantir une juste et préalable indemnité aux personnes affectées, dans les conditions et
procédures organisées par la loi n° 77-001 du 22 février 1977 sur expropriation pour cause d’utilité
publique. Par ailleurs, et hors recours à la procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique, les
affectations des terres aux différents usages (agricoles, miniers, forestiers, pétroliers, conservation de la
nature, services environnementaux, etc.) qui ont une incidence sur les droits coutumiers de propriété
et/ou d’usage des terres (habitation, culture et autres types d’exploitation coutumière) ou aux droits de
concession foncière, donnent lieu à la consultation préalable des communautés et personnes affectées.
Malheureusement, le régime foncier n’indique pas qu’une telle consultation puisse donner lieu au
consentement des personnes ou communautés éventuellement affectées. Bien au contraire, il organise le
droit pour l’Etat Congolais d’attribuer la terre sollicitée, si, endéans six mois, à dater de la demande de la
terre, la consultation réalisée n’aboutit pas à un accord entre la communauté ou les personnes
éventuellement intéressées et le requérant (article 203). Du reste, au cas où la consultation conclut à la
nécessité d’attribuer la terre, ce régime n’organise pas de compensations, ni d’indemnisations pour la
perte des droits, notamment fonciers coutumiers des communautés locales ou autres personnes
éventuellement intéressées. Cette orientation est, du reste, confirmée par les dispositions de l’article 18
du décret de 1957 sur l’Urbanisme, qui énonce que les restrictions apportées à l’exercice du droit de
propriété par les prescriptions des plans d’aménagement et par les règles générales d’aménagement ne
donnent lieu à aucune indemnité. A l’occasion de la réforme, le régime forestier pourrait servir de repère
au régime foncier, en ce qu’il prévoit non seulement le droit à la consultation, mais également le droit au
consentement des communautés et autres personnes affectées, dans le processus d’attribution des
concessions forestières et de création des aires protégées forestières (forêts classées). Il compense les
restrictions des droits par l’obligation faite au bénéficiaire des restrictions (concessionnaires forestiers
ou gestionnaires des forêts classées) de réaliser des infrastructures socio-économiques au profit des
communautés et populations affectées.
3.3.2.2. Transparence et efficacité dans la perception de la fiscalité ou de la parafiscalité foncières
3.3.2.2.1. Brefs rappels utiles.
Il est important de rappeler ici que les terres du domaine public sont affectées à un usage et/ou à un
service public. Ils ne sont, à ce titre, ni concessibles (susceptibles d’être données en concession, sauf les
concessions de droit administratif), ni cessibles, c’est-à-dire transmissibles entre particuliers. Elles ne
peuvent faire l’objet des conventions d’aliénation tant qu’elles ne sont pas régulièrement désaffectées. Il
est interdit de les vendre, échanger, louer, prêter, donner en gage ou les grever de servitude et
d’hypothèque. Pour pouvoir les concéder, la loi impose une procédure de désaffectation préalable. 42 Ce
sont plutôt les terres du domaine privé de l’Etat (toutes les autres terres restantes, non affectées à un
usage ou à un service public), qui sont concessibles (attribuables par l’Etat au moyen de la catégorie
juridique appelée « concession ») et transmissibles (transférables entre particuliers).
42Malheureusement, aucun texte n’a été pris pour préciser la procédure de désaffectation des terres. Dans la pratique, les terres
urbaines du domaine public de l’Etat sont désaffectées à l’initiative du Ministère de l’urbanisme et habitat.
59
3.3.2.2.2. Système de perception des recettes foncières et les coûts d’acquisition des terres
domaniales.
Les terres du domaine privé de l’Etat sont concédées moyennant acquittement d’un certain nombre de
frais fixés par voie réglementaire, avec paiement d’un loyer annuel, dont le taux et l’assiette sont fixés par
voie réglementaire. L’ordonnance n° 74-148 du 02 juillet 1974 portant mesures d’exécution de la loi n°
73-021 du 20 juillet 1973 détermine les normes de référence pour la fixation des prix, loyers et redevance
dans les circonscriptions urbaines, tandis qu’un règlement qui lui est annexé détermine ces normes pour
les terres situées en dehors des circonscriptions urbaines. Un arrêté interministériel pris conjointement
par les Ministres de finances et des affaires foncières détermine les taux de ces droits et redevances et les
met régulièrement à jour (voir le tableau ci-dessous). Si, en effet, les coûts d’acquisition d’une parcelle de
terre sont généralement payés (les droits fixes proportionnels, dont les droits fixes d’enregistrement, les
droits proportionnels d’enregistrement, frais d’établissement du contrat, frais de préparation et de
vérification des actes, frais de mesurage et de bornage des parcelles, frais d’enquête et de constat en
matière foncière, etc.), il en est autrement des loyers ou redevances annuelles sur les parcelles
domaniales concédées 43 . Ces derniers qui relèvent des ressources propres des provinces sont
généralement très faiblement perçues, pour des raisons liées à la défaillance du système de collecte, qui
restent moins performant, tant sur les terres urbaines que sur les terres rurales. Ainsi une grande partie
des terres concédées ne produisent quasiment pas de revenus pour l’Etat congolais, en termes de loyers.
Les provinces auxquelles reviennent ces revenus n’arrivent pas à une mobilisation conséquente. Il faut
préciser, du reste, que les prix, les loyers ou redevance annuelle de diverses catégories des terres sont
fonction de la situation, de la destination et de la superficie de ces terres. Cependant, si les textes cidessus évoqués déterminent les normes en matière de fixation des prix et loyers des terres à payer à
l’Etat lors de la première acquisition, les acquéreurs restent libres de fixer leurs prix pour la vente des
terres acquises et/ou des immeubles qu’ils y ont érigés, faute d’un texte déterminant un barème
spécifique. Les parties à une vente discutent librement du prix. Cet écueil a comme conséquence une
surenchère des prix notamment dans la ville de Kinshasa.Il y a lieu de rappeler enfin que les taux des
loyers et redevances ont été revus à la baisse dans le cadre des mesures générales prises par le
gouvernement en 2010 et 2011 pour améliorer le climat des affaires. L’accès aux terres et la sécurisation
foncière ont en effet été identifiés comme des préalables pour améliorer le climat des affaires et attirer les
investissements dans ce secteur. Seulement, ces changements ne se sont pas étendus jusqu’à établir de
normes claires pour la fixation des prix des concessions foncières déjà mises en valeur (les maisons ou
autres types de bâtiments). Il serait sans doute opportun d’y arriver dans le cadre de la réforme légale
déjà envisagée, pour enrailler la surenchère à laquelle on assiste aujourd’hui en matière de transactions
foncières et immobilières en RDC (en particulier en zones urbaines).
3.3.2.2.3. Liste des types de frais officiels à payer par les requérants lors de la 1ere demande
d’enregistrement
Liste des procédures
/documents demandés,
liste des frais associés
pour l’enregistrement
formel:
1. Frais de préparation
et de vérification
des actes :
2. Frais de mesurage
Acte générateur
Frais des
services
administratifs
Vérification actes
5$
Préparation actes
24$
Acte rédigés par le conservateur des
titres immobiliers
23$
4$
Page notariée
Page annexe
Actes notariés
Passation des actes devant le CTI
Mise en adjudication et provision
De 0 à 50 ares
43Entretiens avec les services de taxation des circonsciptions foncières
Frais
judiciaires /
Taxes &
Impots
3$
100$
22$
1000$
5$
de N’sele Maluku et du Mont Amba.
60
et bornage des
parcelles
3. Frais d’enquête et
de constat en
matière foncière
4. Droits proportionnels
d’enregistrement
Plus de 50 ares
Terrains à usage agricole
Journée perte de temps
5$
Journée indivisible
PV d’audition en cas de conflit
20$
PV d’enquête
PV de mesurage et bornage
PV de constat de mise en valeur
Vente
Donation
Apport
Fusion
Partage
Droit d’emphytéose
Inscription hypothécaire
Réinscription hypothécaire
3. Droits fixes
d’enregistrement
pour le nouveau
certificat
40$
5,5$
Succession
2. Frais
d’établissement
contrat en matière
foncière
20$
Radiation hypothécaire
Contrat
Avenant
Arrêté
Autres actes portant concession ou
autorisation (mise à disposition
gratuite de concession)
25$
4$
5$
3,0 % de la
valeur de
l’immeuble
3,0 % de la
valeur de
l’immeuble
3,0 % de la
valeur de
l’immeuble
3,0 % de la
valeur de
l’immeuble
1,5 % de la
valeur de
l’immeuble
1,5 % de la
valeur de
l’immeuble
1,0 % de la
valeur de
l’immeuble
1,5 % de la
valeur de
l’hypothèque
1,0 % de la
valeur de
l’hypothèque
0,5 % de la
valeur de
l’hypothèque
5$
14$
100$
100$
6$
3.3.2.2.4. Système de collecte des taxes foncières et des exonérations en la matière
Le système de perception des loyers annuels sur les terres est assez défaillant, tant sur les terres urbaines
que sur les terres rurales, de sorte qu’une grande partie des terres concédées ne produisent quasiment
pas de revenus pour l’Etat Congolais et les municipalités, en termes de loyers. Les villes et municipalités
auxquelles reviennent ces revenus ne sont jamais arrivées à une mobilisation satisfaisante de ces recettes.
Les entretiens organisés aux fins de la présente analyse établissent qu’il n’existe pas de rapports
61
institutionnels d’échange des données entre l’administration foncière et l’administration fiscale 44. Ce qui
ne permet pas d’établir un registre complet de tous les redevables de l’impôt foncier. Dans le même sens,
il n’existe pas non plus de support documentaire au niveau de l’administration fiscale qui puisse
renseigner sur les exonérations éventuellement accordées et les raisons qui les auront motivées. La
collaboration entre les administrations foncières (cadastrales, enregistrements, taxation) et
l’administration fiscale est une absolue necessité pour améliorer le système de prélèvement des droits,
taxes et impôts en matière foncière. La performance des administrations foncières, en terme de maitrise
des données, de mise à jour des instruments cadastraux et d’enregistrement, etc. devrait garantir la
fiabilité des informations pour être « utilisables » par l’administration fiscale.
3.3.2.2.5. Prix auxquels sont concédées et/ou loués les terres domaniales.
Les terres sont consenties indépendamment du statut de l’investisseur. Il n’est donc pas prévu que la
procédure ainsi que les coûts de leur concession puissent varier, selon que le requérant est congolais ou
non. Le prix qui est appliqué est fixé en fonction des normes déterminées par l’ordonnance n° 74-148 du
02 juillet 1974 susmentionnée et le règlement qui lui est annexé. Par contre, sur les terres urbaines à
usage résidentiel, la seule restriction imposée aux étrangers, personnes physiques, tient à ce que ces
derniers ne peuvent acquérir une portion de terre que pour une durée limitée au maximum de vingt cinq
ans renouvelables, tandis que les personnes physiques de nationalité congolaise peuvent en disposer sans
limite de temps, dès lors qu’elles respectent les conditions de fond et de forme attachées à leurs titres.
Enfin, il faut observer qu’entre les exigences légales et les pratiques observées, il y a souvent une marge
en matière de coût d’acquisition de terrain. Comme déjà mentionné ci-dessus, l’investisseur dépense
souvent plus pour l’acquisition de terrain que les coûts réguliers prévus.
3.3.3. Gestion du domaine de l’Etat
3.3.3.1. Justification de l’appartenance publique et la transparence de gestion
3.3.3.1.1.
Constitution et gestion du domaine public.
Le domaine public est constitué à la fois des terres et des immeubles de l’Etat affectés à un usage ou à un
service public. Généralement, cette affectation trouve sa justification dans les considérations d’intérêt
général et d’utilité publique. La loi foncière, à travers ses articles 55 et 209 avait prévu que des
dispositions particulières devraient être prises pour régir les biens fonciers et immobiliers du domaine
public, mais elles n’ont pas été prises jusqu’à ce jour. Ce sont ces dispositions qui auraient dû déterminer
les règles de constitution des biens fonciers et immobiliers du domaine public ainsi que celles relatives à
leur gestion. Néanmoins, l’interprétation des dispositions de l’ordonnance n°08 sur l’attribution des
ministères permet d’avoir une certaine clarification au niveau institutionnel. Elles seront examinées en
distinguant, d’une part, le domaine public foncier du domaine public immobilier et, d’autre part, le
domaine foncier privé du domaine immobilier privé de l’Etat.
Domaine public foncier de l’Etat. Il est constitué des terres affectées à un usage ou à un service public.
Elles ne sont pas dans le commerce et ne peuvent faire l’objet des transactions régies par le droit privé,
tant qu’elles n’ont pas été régulièrement désaffectées. En vertu de l’ordonnance susmentionnée, la
planification des affectations des terres au domaine public de l’Etat incombe au ministère ayant
l’aménagement du territoire dans ses attributions, agissant en collaboration avec le ministère ou
l’organisme public concerné par le secteur d’activité du domaine public, la décision d’affectation d’une
terre au domaine public et la gestion du domaine public ainsi constitué reviennent plutôt à ce ministère
ou organisme public concerné. Ainsi, pour l’illustrer, l’affectation des espaces érigés en aires protégées
(jardins zoologiques ou botaniques, parcs nationaux ou autres réserves naturelles) et classés dans le
domaine public de l’Etat pour leur conservation est décidée par le ministère ayant la conservation de la
nature dans ses attributions, tandis que leur gestion est confiée à l’Institut Congolais pour la Conservation
de la Nature, ICCN. De même, la planification des utilisations de certains espaces pour le besoin
ferroviaire relève de l’aménagement du territoire, cependant la décision d’affecter ces espaces est prise
44
Notamment Elie Muyaya, notamment, agent de la DGRK (Direction Générales des Recettes de la Ville de Kinshasa),
Maurice Kabamba, Chef de Bureau de Documentation et Archive de la Circonscription Foncière de N’Sele Maluku.
62
par le ministère ayant le transport dans ses attributions et la gestion du domaine foncier public
ferroviaire ainsi constitué est reconnue à l’ONATRA ou à la SNCC, selon la cas, etc. Il en est de même des
espaces réservés aux aéroports, qui sont planifiés quant à leur localisation par les ministères ayant
l’aménagement et/ou l’urbanisme dans leurs attributions, mais affectés par le Ministère ayant le
transport dans leurs attributions et gérés par l’organisme public spécialisé : la RVA45. Il y a enfin lieu de
noter que certaines portions des terres affectées à l’usage ou au service public comme les cimetières, les
marchés publics, les espaces verts, les emprises des voies publiques sont placées sous gestion des
municipalités. La planification de leur classement ayant été faite par les ministères ayant l’aménagement
et/ou l’urbanisme dans leurs attributions.
Domaine public immobilier de l’Etat. Il est constitué des biens immobiliers de l’Etat, non affectés à un
usage ou à un service public. La loi foncière dispose que les immeubles affectés au service ou à l’usage
public ne sont ni cessibles ni susceptibles de location, tant qu’ils ne sont pas régulièrement désaffectés.
Cependant, aucune disposition claire d’un texte quelconque ne confère à aucun ministère les compétences
en matière d’affectation des biens immobiliers au domaine public. Faute de dispositions particulières
prévues, la matérialité de l’insertion d’un bien immeuble dans le domaine public n’est pas aisée à établir,
faute d’un acte précis de classement, prévu et organisé dans cette fin.Etant hors commerce et ne peuvent
faire l’objet de convention d’aliénation par l’Etat. Si aucun texte ne détermine de quelle manière
l’affectation d’un bien immobilier à l’usage ou au service public se réalise, la même ordonnance n° 08
susmentionnée confère néanmoins au ministère ayant les travaux publics dans ses attributions les
compétences de gestion du patrimoine immobilier du domaine public ainsi que de tous les équipements y
relatifs.Il faut cependant préciser qu’il existe une autre catégorie des biens immobiliers du domaine
public de l’Etat, qui échappent à la gestion du ministère ayant les travaux publics dans ses attributions :
ceux qui sont mis à la disposition de certains organismes publics ou que ceux-ci ont acquis et affectés à un
service public. C’est notamment le cas des immeubles à usage administratif ou social qui appartiennent
aux établissements publics personnalisés et aux anciennes entreprises publiques aujourd’hui privatisées.
Cette catégorie des biens immobiliers de l’Etat est placée sous gestion directe des organismes publics
dont ils relèvent. Rentrent dans cette catégorie tous les biens immobiliers publics acquis et gérés
notamment par l’INSS, l’ONATRA, la SNCC, etc.Enfin, qu’il soit foncier ou immobilier, le domaine public,
une fois constitué, peut faire l’objet des concessions de droit administratif, en vue de leur occupation, de
leur gestion ou de leur exploitation par des personnes physiques ou morales de droit privé, moyennant
un loyers à acquitter à l’Etat. Les informations en rapport avec ces types de concessions sont détenues par
les organismes et institutions qui les signent au nom de l’Etat, à savoir : les municipalités pour les biens
placés sous leur gestion, le ministère ayant les travaux publics dans ses attributions pour les biens
immobiliers du domaine public de l’Etat et les organismes publics comme l’ONATRA, INSS, SNCC, etc. pour
les immeubles dont ils sont gestionnaires. Le constat qui est fait est que ces informations sont difficiles à
trouver, et lorsqu’elles le sont, leur accès au public n’est généralement pas assuré. Par ailleurs, s’agissant
de transactions sur les biens immobiliers du domaine public de l’Etat, une décision a été prise par le
ministère du portefeuille, le Conseil des Ministres entendu, de désaffecter 73 villas et appartements du
domaine public dans la Ville de Kinshasa et de les aliéner. Ils ont été effectivement vendus à crédit
payable en trois mensualités. Il y a eu des villas et appartements désaffectés et non vendus, qui sont
rentrés dans le domaine privé de l’Etat. Cependant, l’accès à toutes ces informations n’est pas assuré.
Domaine foncier privé de l’Etat. Il est constitué de toutes les autres terres restantes, non affectées à
l’usage ou à un service public. Ces terres peuvent faire l’objet des concessions foncières, attribuées par le
ministère ayant les affaires foncières dans ses attributions, dans les conditions et suivant la procedure
fixées par la loi foncière de 1973. Sur les terres du domaine privé de l’Etat, il existe plusieurs situations de
reconnaissance des droits (voir la matrice de la typologie de la tenure à la section 2.6.2.3. ainsi que la
section 2.7.1.2.1.). Leur gestion est assurée par les circonscriptions foncières, éparpaillées sur le territoire
national, à la tête desquelles se trouve un conservateur des titres immobiliers; mais c’est un gestion
réservée aux usages qui relevant de la competence du ministère ayant les affaires foncières dans ses
attributions, à savoir: les usages résidentiel, administratif, commercial, industriel (généralement pour les
terres urbaines) et agricole, agroforestier, pastoral ou de services environnementaux (pour le terres
rurales). Les autres usages sur les memes terres du domaine privé de l’Etat (minier, pétrolier, forestier,
conservation de la nature) sont plutôt gérés par d’autres ministères et relèvent des autres lois
sectorielles. Au niveau de sa constitution, le domaine foncier privé de l’Etat n’est constitué par aucun acte.
45La
RVA, Régie des Voies Aériennes a été privatisée, comme toute les anciennes entreprises publiques et est censé
gérer les aéroports sur la base d’un contrat administration de gestion de service public.
63
Il est fondé sur la presumption de domanialité sur toutes les terres non affectées à un usage ou à un
service public. Il constitue le principe, tandis que le domaine public constitue l’exception.
Domaine immobilier privé de l’Etat. Il est constitué des biens immobiliers acquis par l’Etat congolais, et
qui ne sont pas affectés à un usage ou à un service public. Ils sont dans le commerce et peuvent faire
l’objet de location ou d’aliénation. L’ordonnance sur l’attribution des ministères susévoquée les place
sous gestion du ministère ayant l’urbanisme dans ses attributions; lequel y fait loger certains officiels ou
les met en location au profit des particuliers, qui les occupent, en vertu d’un bail, à charge pour eux de
verser un loyer mensuel. Cette gestion se fait au niveau de la Direction de Gestion Immobilière du
ministère précité. Le paiement de ce loyer suit la chaine de perception des recettes domaniales. Il est
initié par la direction susmentionnée par une note de débit, suivie d’une note de perception établie par la
DGRAD. Le paiement se fait auprès d’une banque, dans le compte du Trésor. Il est observé que le
ministère de l’urbanisme éprouve des difficultés réelles à dresser une liste exhaustive des biens
immeubles du domaine privé de l’Etat. Le 29 juin 1989, un procès-verbal de tous les biens immobiliers du
domaine privé de l’Etat a été établi entre le Département du Portefeuille et le nouveau ministère de
l’Urbanisme qui venait d’être créé. Ce procès-verbal indiquait qu’à cette date, l’Etat congolais avait dans
son domaine privé 790 villas dans la Ville de Kinshasa, y compris les appartements. Sur les 790 villas, il
ne reste, à ce jour, qu’environ 100 villas qui ne sont pas litigieuses, alors qu’environ 50 sont litigieuses.
Les cas litigieux découlent de ce que des personnes qui occupaient ces maisons, soit en raison des
fonctions officielles qu’il assumaient, soit en qualité de locataires, ont obtenu à leur manière des titres, au
mépris des droits de l’Etat. A Lubumbashi, on a plus spolié qu’à Kinshasa : environ 103 immeubles de
l’Etat ont été acquis par des particuliers dans les conditions souvent obscures. L’accès au grand public de
ce qui reste de l’inventaire des biens immeubles du domaine privé de l’Etat n’est pas assuré. Un inventaire
analogue des biens immobiliers du domaine public de l’Etat est tenu par le ministère ayant les travaux
publics dans ses attributions. Mais cet inventaire n’est pas non plus accessible au grand public. Par
rapport au tableau sombre de spoliation des biens fonciers et immobiliers de l’Etat, il avait été décidé de
créer un site, comme une banque des données, de tous les biens immeubles du domaine privé de l’Etat et
de le rendre ainsi accessible au grand public. Mais ce site n’a pas été créé. Il y a donc un problème de
déficience du service, d’insuffisance des ressources financières, etc.
Situation de la gestion des biens immobiliers de l’Etat. La gestion du patrimoine immobilier du
domaine privé de l’Etat reconnue au ministère de l’Urbanisme ainsi que celle des biens immobiliers du
domaine public de l’Etat, placées sous gestion des organismes publics personnalisés susmentionnés
(ONATRA , INSS) n’est pas toujours transparente. En effet, s’agissant du domaine public de l’Etat, et en
l’absence des dispositions particulières régissant le domaine public de l’Etat, les transactions qui portent
sur les terres ou immeubles du domaine public de l’Etat sont négociés et conclu de gré à gré et ne font pas
appel aux adjudications. Très souvent, c’est le particulier qui en prend l’initiative qui se voit attribué le
marché, à la suite d’une négociation avec le service ou le ministère concerné. Il est douteux que de telles
transactions puissent remplir les exigences de transparence. Il est également douteux que les frais que de
telles transactions entrainent et qui devraient revenir au Trésor au titre de recettes domaniales soient
effectivement collectés, perçus et acquittés dans le respect des exigences légales en matière des finances
publiques congolaises. Il n’est pas non plus évident que de tels frais soient répertoriés comme des
recettes publiques et fassent l’objet des contrôles des organes qualifiés. Il en découle que les contrats,
taxes ou autres frais auxquels les biens immeubles du domaine public de l’Etat donnent lieu ne sont pas
traçables pour pouvoir avancer des statistiques. Par ailleurs, et s’agissant des biens immobiliers du
domaine privé de l’Etat, il est observé que le ministère de l’urbanisme peine à déguerpir des locataires
insolvables ou de mauvaise foi, qui n’honorent par leur engagement d’acquitter les loyers dus, pourtant
généralement sous-évalués. Lorsque ces litiges sont portés devant les tribunaux, l’Etat Congolais perd
souvent les procès, faute d’un suivi conséquent, mais aussi en raison des influences politiques, étant
donné que certains de ces occupants sont des anciens ministres ou personnalités du gouvernement ou
des services de sécurité. Il est même arrivé qu’une instruction du Procureur Général de la République ait
été prise, interdisant tout délogement administratif. Chaque fois que le ministère de l’urbanisme portait
une affaire en justice, cette instruction lui était toujours opposée.Elle a plusieurs fois conduit à des
situations de spoliation, au profit de certains individus, souvent des cadres au sein de ce ministère ou de
ces organismes. Certains cas de spoliation portés devant le Conseil des Ministres n’ont pas connu de suite
favorable. Une information a été donnée lors du Panel 5 qui a traité de ce sujet indiquant que l’INSS a
réussi à faire partir des locataires insolvables, de sorte qu’aujourd’hui, les recettes des loyers sont
devenues ses principales recettes, après les cotisations de la sécurité sociale. Si le ministère de
l’Urbanisme fait pareil, il pourra sécuriser d’importantes recettes, qui échappent aujourd’hui au Trésor
64
public.
Il est ressorti également des analyses de l’étude que les services de ces ministères en charge de gestion
des biens immobiliers ne disposent pas de moyens conséquents pour faire face aux responsabilités de la
gestion qui leur incombe. Il est vrai que le vote du budget donne droit pour chaque ministère et service de
l’Etat à une ligne de crédit, mais cette ligne n’est jamais consommée intégralement. Le décaissement est
généralement compliqué à obtenir. Pour faire avancer le dossier de paiement, le cabinet du ministre ou le
sous-gestionnaire de crédit est parfois obligé de le négocier, moyennant desfrais de rétrocessions ou
commission, au niveau de la Banque Centrale du Congo. Et lorsque ces démarches aboutissent, la
répartition de ces frais n’est pas toujours équitable. Tout cela impacte sur le service, car ce crédit est
appelé à couvrir les frais de fonctionnement.
3.3.3.1.2. Sécurisation du domaine public
Il n’existe pas de mécanismes normatifs organisant l’enregistrement des terres et des biens immobiliers
de l’Etat affectés à l’usage ou au service public. Il n’en existe pas non plus pour ceux qui relèvent du
domaine privé de l’Etat. L’état actuel de la législation en la matière indique que l’option de la RDC est
d’avoir un domaine de l’Etat, qui existe et reste valable par le seul fait de sa reconnaissance comme tel par
la loi. Les droits de l’Etat sur son domaine, public ou privé, foncier ou immobilier, ne requièrent ni
inscription, ni établissement des titres quelconques pour leur existence ou validité.S’agissant
spécialement des biens du domaine public de l’Etat, foncier ou immobilier, idéalement, des actes de
classement devraient être pris pour consacrer leur insertion dans le domaine public, avec indication des
institutions en charge de leur gestion, et ayant comme annexes des croquis indiquant leur identification
au sol ainsi que leur cartographie. Mais à ce jour, la situation n’est pas encore celle-là. La réforme devrait
prendre en compte ces aspects non encore juridiquement couverts.Pour pour contrecarrer les cas de
spoliation, qui n’ont cessé de s’accroitre, le ministre de l’urbanisme a voulu faire des certificats
d’enregistrement pour constater et sécuriser les droits de l’Etat sur les immeubles du domaine privé,
mais les milieux scientifiques l’ont critiqué, en faisant valoir qu’une telle démarche n’avait aucune base
légale.
3.3.3.1.3. Cartographies et limites des terres affectées au domaine public.
Les terres du domaine public affectées à la conservation font l’objet des actes de classement, qui en
déterminent la localisation, les limites et la superficie. Comme déjà mentionné ci-dessus, elles sont gérées
par l’ICCN, qui a réussi, avec l’appui d’un certain nombre de partenaires internationaux, à les identifier au
sol et à les cartographier. Les autres terres du domaine public, comme les terres urbaines affectées à
l’usage des marchés publics, des espaces verts, de parcs urbains, de stades publics, de routes publiques,
de chemins de fer, de cimetières, de camps militaires, de zones d’aviation ainsi que celles affectées au
maintien des forêts urbaines, etc. reçoivent leur affectation comme bien du domaine public du plan
d’aménagement. Idéalement, des actes de classement devraient être pris pour consacrer leur insertion
dans le domaine public, avec indication des institutions en charge de leur gestion, et ayant comme
annexes des croquis indiquant leur identification au sol ainsi que leur cartographie. Mais à ce jour, la
situation n’est pas encore celle-là. La réforme devrait prendre en compte ces aspects non encore
juridiquement couverts. S’agissant des biens immobiliers de l’Etat, il est ressorti que le ministère de
l’urbanisme ainsi que celui des travaux publics détiennent respectivement des informations, une banque
des données, non structurée, sur les biens immobiliers de l’Etat, dont ils ont respectivement la gestion.
Seulement, il n’a pas été possible d’attester qu’ils disposent d’une cartographie de l’ensemble de ces
immeubles sur tout le territoire national.
3.3.3.2. Justification et légalité des procédures d'expropriation
3.3.3.2.1. Droits susceptibles d’expropriation.
L’expropriation des terres pour cause d’utilité publique est régie en RDC par la loi n° 77-001 du 22 février
1977,laquelledonne une énumération des droits susceptibles d’expropriation pour cause d’utilité
publique. Tous les droits qu’elle énumère sont des droits couverts par un titre (la propriété immobilière,
les droits réels immobiliers, les droits de créance ayant pour objet l’acquisition ou la jouissance
d’immeubles, etc.), à l’exception des droits qu’elle qualifie de jouissance des communautés locales sur les
terres domaniales, qui, eux, ne sont ni enregistrés ni titrés. Ces derniers sont éligibles à l’indemnisation,
65
en dépit du fait qu’ils ne sont pas couverts de titres. Cependant, il n’est pas évident que les droits
d’occupation des espaces non reconnus par la loi (tels ceux constatés par les fiches parcellaires, les
attestations d’occupation ou de propriété ou encore des livrets de logeurs établis après 1973) soient
éligibles à l’indemnisation en cas d’expropriation. Les personnes qui se sont établies de manière
anarchique n’ont pas non plus droit à l’indemnisation en cas d’expropriation pour cause d’utilité
publique. Dans la pratique, il a été observé que, dans certains cas, ceux qui se sont établis anarchiquement
ont dû bénéficié des indemnisations, du moins pour certains, (comme dans le cas du site IEM et FONAMES
dans la Ville de Kinshasa) ; dans d’autres, les personnes affectées n’en ont pas bénéficié (comme ceux qui
se sont installés dans les emprises des chemins de fer), qui viennent d’être expulsés par l’autorité de la
Ville. Tout cela ne semble répondre à aucune logique. Il existe des OPJ assermentés en matière d’habitat,
qui peuvent constater des infractions en matière d’occupation illégale des espaces. Lorsqu’on laisse une
personne construire au vu et au su de l’Etat et ses services, et obtenir des titres de la part des services de
l’Etat, certains participants du Panel 5, qui a traité de ce sujet ont estimé qu’en toute équité, l’Etat devrait
indemniser même ceux-là, étant donné sa propre négligence.
L’article 2 énonce que l’utilité publique peut s’étendre aux nécessités les plus diverses notamment dans
les domaines de l’économie, des services publics, de la sécurité, du tourisme, des plantations et de
l’élevage et suppose que le bien repris par l’Etat aura une affectation utile à tous. C’est à l’expropriant (le
Ministre des affaires foncières ou le Président de la République) de démontrer l’utilité publique attachée
au projet. L’arrêté ministériel ou l’ordonnance présidentielle ordonnant l’expropriation doit déterminer
la nouvelle affectation des biens ou du périmètre ainsi que les biens à concéder, en plus de l’identité des
personnes à exproprier et les biens concernés.
3.3.3.2.2. Personnes privées, comme bénéficiaires d’une décision expropriation.
Les intérêts privés peuvent être à la base de la décision d’expropriation tant que l’autorité peut
démontrer que cette nouvelle affectation sera utile à l’intérêt général. Cependant, dans la pratique, et de
l’avis des services de l’administration foncière consultés aux fins de la présente étude, il est rarement
arrivé qu’une décision d’expropriation pour cause d’utilité publique soit prise au profit d’un intérêt privé.
Les statistiques sur ce sujet sont difficiles à obtenir. Les cas les plus récents d’expropriation pour cause
d’utilité publique ont été décidés dans la Ville de Kinshasa, dans le cadre des travaux de modernisation
urbaine en cours46.
3.3.3.2.3. Transfert des terres expropriées vers leur nouvelle destination.
Le transfert des terres vers leur nouvelle affectation dépend en grande partie de la diligence de l’autorité
qui a ordonné l’expropriation ainsi que des ententes avec les personnes à indemniser. Dans le cas où les
terres expropriées pour cause d’utilité publique ne reçoivent pas la destination annoncée et que
l’administration ne publie pas leur mise en vente, l’article 21 de la loi sur l’expropriation prévoit la
possibilité pour les anciens propriétaires ou concessionnaires ou leurs ayants-droits de demander en
justice la remise de leurs biens. Dans ce cas, l’administration doit avoir fait une déclaration attestant que
ces biens ne sont plus destinés à servir aux fins pour lesquelles ils avaient été acquis. Les anciens
propriétaires ou ayant droit ne peuvent prétendre à ces biens qu’après avoir restitué l’indemnité perçue à
cet effet. Parfois, l’absence de budgets suffisants pour faire face aux coûts de l’expropriation est à la base
des retards dans l’affectation effective des terres expropriées à leurs nouvelles destinations. Etant donné
que la nouvelle constitution exige que l’indemnisation soit préalable à l’affectation, les projets de
décisions d’expropriation devraient intégrer tous les coûts liés à l’expropriation, y compris les coûts des
expertises pour l’évaluation de la valeur des terres et biens à exproprier. Il y a lieu également de signaler
que le transfert des terres à leur nouvelle destination à la suite d’une décision d’expropriation prend
généralement beaucoup de temps. Ainsi, certaines personnes expropriées dans le cadre des travaux de
modernisation de la Ville de Kinshasa depuis 2010 ne voient toujours pas les terres qu’elles occupaient
entrer dans leur nouvelle affectation, outre que les indemnisations promises n’ont été versées que
partiellement. Dans la réforme de la loi, il devra être interdit d’exproprier, si l’autorité compétente ne
justifie pas de la disponibilité d’un budget suffisant pour couvrir tous les coûts liés à la décision envisagée
46Voir
l’Arrêté ministériel n° 75/CAB/MIN/AFF.FONC/2010 du 27 octobre 2010 portant expropriation pour cause d’utilité
publique de 110 parcelles situées sur l’avenue Libération, ex. 24 novembre, dans la commune de Bumbu et Selembao, Ville de
Kinshasa.
66
et si tous les moyens ne sont pas réunis pour transférer les terres expropriées dans leur nouvelles
destinations dans des délais bien précis.
3.3.3.2.4. Voies de recours en cas d’expropriation pour cause d’utilité publique.
La RDC ne dispose pas de voies de recours indépendants en matière d’expropriation pour cause d’utilité
publique. A défaut d’entente entre l’expropriant et l’exproprié sur les montants des indemnités, elle
organise plutôt une procédure spéciale, avec des délais spéciaux, dérogeant à la procédure ordinaire.
Lorsque cette procédure exceptionnelle aboutit et que le tribunal ordonne les indemnités dues aux
expropriés, celles-ci doivent être payées au plus tard dans les quatre mois qui suivent la date du jugement
fixant les indemnités. Passé ce délai, la loi prévoit le droit pour l’exproprié ou les expropriés de
poursuivre l’Etat en annulation de l’expropriation, sans préjudice de tous dommages-intérêts, s’il y a lieu
(article 18). Mais cette procédure en annulation se réalise selon le droit commun. Elle n’est donc pas
indépendante.
3.3.3.3. Justification et transparence des transactions sur les terres domaniales
Si les terres du domaine privé de l’Etat sont concédées par contrat de concession foncière, régis par le
droit privé (le droit civil des biens), les terres du domaine public font plutôt l’objet des concessions
administratives, consenties par contrat administratif, et régis par le droit administratif, en vue de
l’occupation, l’exploitation ou la gestion du domaine public.
Dans l’un ou l’autre cas, ces concessions ne sont généralement pas allouées par le recours à l’appel d’offre
ou par les enchères. Elles le sont par entente directe entre le requérant et l’autorité concédante,
moyennant satisfaction aux exigences de fond, de forme et de procédure prévues, selon que la portion des
terres domaniales est urbaine ou rurale. L’attribution par entente directe occasionne énormément de
corruption dans le système d’accès aux terres. Des investisseurs contactés aux fins de la présente étude,
et qui ont requis l’anonymat, indiquent qu’ils déboursent dans l’informel directement auprès des
administrations et des autorités concédantes et leurs membres du cabinet parfois dix à vingt fois plus que
des frais officiels connus.
Les transferts dans le domaine public ne sont pas toujours transparents et justifiés. Dans les milieux
ruraux, il n’est souvent pas suffisamment expliqué aux communautés locales toutes les implications sur
leurs droits coutumiers fonciers des transferts qui sont opérés au profit du domaine public. Elles cèdent
ainsi leurs droits à l’aveuglette et se voient par la suite imposer des restrictions dues au nouveau statut
que revêtent ces terres. Parfois aussi, ces transferts ne se justifient toujours pas ; d’autres approches étant
possibles pour atteindre les mêmes résultats : cas de la conservation communautaire, en lieu et place
d’une conservation classique.
3.3.4. Accès du public aux informations foncières
3.3.4.1. Fiabilité des registres fonciers
En vertu de la loi foncière de 1973 précitée, l’enregistrement des droits fonciers sur les terres urbaines
donne lieu, au préalable, à l’établissement d’un plan cadastral ou parcellaire, se traduisant par
l’attribution d’un numéro cadastral spécifique pour chaque parcelle de terre relevant de ce plan ; ceci, afin
que toutes les terres enregistrées puissent être retracées dans le plan cadastral ou parcellaire du
lotissement, au niveau du service cadastral de chaque circonscription foncière. L’équipe de recherche a
effectué des visites dans deux circonscriptions foncières prises à titre d’échantillon (N’sele Maluku et
Mont Amba) pour s’assurer de la mise en œuvre des dispositions légales en la matière. Elle a noté que
dans ces deux circonscriptions de la Ville de Kinshasa, moins de 50% des terrains sont cartographiés et
retraçables sur le plan cadastral. Ce pourcentage a été obtenu en faisant la différence entre la superficie
totale des terres couvertes par les plans cadastraux et le total de la superficie des terres non enregistrées
et non cadastrées. Cette recherche a également permis de noter plusieurs occupations individuelles
anarchiques qui ne relèvent pas d’un plan cadastral préalablement établi, comme exigé dans la loi. Ces
occupations ne sont ni identifiées par les services de l’administration foncière, ni enregistrées et ne sont
donc pas repérables sur une quelconque carte. Ces pratiques irrégulières se sont développées davantage
67
ces dernières années, suite au phénomène de l’urbanisation mal contrôlée. Initialement, il était
systématiquement procédé à la création des lotissements fonciers, auxquels était associé un plan
cadastral. Ces plans cadastraux attribuaient à chaque parcelle de terre identifiée un numéro spécifique.
Ces pratiques régulières ont été observées durant la colonisation ; et ce, jusqu’aux années 1980 ; années à
partir desquelles l’enregistrement des terres a commencé à se détériorer. A ce jour, plusieurs acteurs se
désignent respectivement comme investis du pouvoir d’établir des titres. Ainsi, par exemple, les chefs
traditionnels délivrent des actes de cessions des terres ; les autorités communales établissement des
attestations de propriété, de confirmation ou d’occupation parcellaires ; les chefs de quartier établissent
des fiches parcellaires ; chacun agissant en violation des dispositions de la loi, qui ne reconnait pas ces
différents titres d’occupation des espaces.Il arrive souvent que certaines de ces occupations anarchiques
connaissent une tentative isolée de régularisation par les services techniques de l’administration
foncière ; et ce, en dehors d’un plan cadastral préalablement établi. Les services de l’administration
établissent ainsi une cartographie isolée de la parcelle de terre concernée et lui attribue un numéro isolé,
sans que cette cartographie et cette numérotation s’inscrivent dans l’ordre normal d’un plan cadastral
qui, en l’espèce, n’existe pas. Ces pratiques irrégulières violent les dispositions de l’article 5 de
l’Ordonnance du 02 juillet 1974, qui interdisent, sur les terres urbaines, la concession de terres en dehors
d’un plan cadastral (ou parcellaire), que fait dresser le Président de la République ou son délégué. Une terre
urbaine qui ne fait pas partie d’un plan parcellaire ne peut, en principe, être mise sur le marché et
concédée que par un arrêté spécial du Gouverneur de Province (Art. 5, ordonnance du 02 juillet 1974).
Ces occupations anarchiques, dont il est aujourd’hui difficile d’apporter une estimation chiffrée, ne font
nullement l’objet d’un arrêté du gouverneur de province comme prévu.Il est donc important de finaliser
l’élaboration des schémas d’occupation des terres, renforcer la collaboration institutionnelle entre le
Ministère de l’Urbanisme et Habitat et celui des Affaires Foncières et instruire clairement aux services de
l’administration foncière de respecter la loi, en n’enregistrant que des terres couvertes par un plan
cadastral, préalablement établi et d’éviter la pratique de régularisation des terres, en dehors d’un plan
cadastral du site concerné. Les numéros attribués de manière isolée et des croquis que l’on ne peut
retracer sur une carte pose un sérieux problème d’administration des espaces et complique la traçabilité
des terrains.
3.3.4.1.1. Système d’enregistrement des droits fonciers urbains.
Il faut d’abord préciser que la loi oblige à la tenue des registres, dits livre d’enregistrement. Ces livres sont
tenus au niveau de chaque circonscription foncière, administrée par un Conservateur des Titres
Immobiliers. L’article 224 de la loi foncière prévoit pour chacune des circonscriptions foncières trois
types de registre : i) le premier inscrit tous les certificats d’enregistrement au fur et à mesure qu’ils sont
dressés par le conservateur ; ii) le second est au fait un registre alphabétique des personnes auxquelles
les certificats sont délivrés et iii) le troisième est au fait un carnet à souche, également désigné sous
l’appellation de registre de certificats. Des dispositions particulières sont prévues pour la mise à jour de
ces registres (article 235 et suivants). Les vérifications de terrain auprès des services de l’administration
foncière de la Ville de Kinshasa (Nsele Maluku et Lukunga ont plutôt permis de noter l’existence de
plusieurs registres concurrents :
1- un premier registre, dit modèle A, où sont inscrits tous les contrats de concession, les noms de
leurs bénéficiaire (sans qu’ils viennent en ordre alphabétique), le numéro de la parcelle sur le
plan cadastral de la commune concernée, sa superficie ainsi que les références du procès-verbal
de mesurage et bornage, qui a constaté les limites de la terre concédée ;
2- un second registre, dit modèle B, où sont inscrits tous les certificats d’enregistrement émis
ainsi que leurs références (volume et folio 47), les noms de leurs bénéficiaires, le numéro de la
parcelle sur le plan cadastral de la commune concernée ainsi que les références du contrat de
concession de base, qui sous-tend l’établissement du certificat d’enregistrement ;
3- un registre sous forme d’un carnet de certificats d’enregistrements, imprimé par l’Hôtel des
Monnaies de la Banque Centrale du Congo et transmis aux différents bureaux des opérations
d’enregistrement et de notariat de différentes circonscriptions foncières, par le biais de la
Direction Provinciale de la DGRAD (Direction Générale des Recettes Administratives,
Domaniales, Judicaires et de Participation du Ministère des Finances), en sa qualité de
gestionnaire de tous les imprimés de valeur. Ce carnet est aussi désigné sous l’appellation de
modèle C. La demande du registre C est initiée par le Chef du Bureau de l’Enregistrement et
68
Notariat, qui l’adresse à la Direction Provinciale de la DGRAD. Le nombre de carnets demandés
et reçus n’est jamais précis. Les informations reçues établissent que c’est à la discrétion de la
DGRAD. Une fois les carnets reçus, ils sont soumis, avant leur utilisation, au Procureur de la
République près le Tribunal de Grande Instance du ressort de la Circonscription. Ce dernier
prend acte, en signant et en mettant son sceau sur chaque certificat et son duplicata. Cette
procédure répond à un souci de sécurisation du titre et du processus de sa délivrance. Chaque
carnet (modèle C) comprend 50 certificats d’enregistrement et 50 duplicatas, soit un total de
100 par carnet. Quatre carnets de 50 certificats et 50 duplicatas constituent ensemble ce qu’on
appelle un Volume. En d’autres termes, le volume équivaut ainsi à 200 certificats et 200
duplicatas et répartis en lots de 4 carnets de 50 certificats et 50 duplicatas. Chaque volume est
référencé, après réception, par le Bureau de l’Enregistrement et Notariat, qui donne également
les numéros de folio. Le folio est un numéro d’ordre sur le carnet des certificats, qui permet de
savoir le nombre de certificats émis ainsi que leur ordre chronologique d’émission ;
4- un registre dit « classeur de calamaso, où sont rangés les duplicata des certificats
d’enregistrement, à la suite de la délivrance de l’original ;
5- le registre des oppositions, qui enregistre les lettres d’oppositions à l’établissement des
certificats et dont l’effet est de surseoir au processus de délivrance d’un certificat, en attendant
que la cause de l’opposition soit traitée et vidée ; il est tenu par le même Bureau
d’Enregistrement et de Notariat.
Les recherches d’informations dans les registres et des dossiers physiques archivés sont faites en fonction
des numéros du Volume et du folio. Ce système est peu efficace, surtout lorsqu’il s’agit de retrouver les
dossiers physiques. Les agents de l’administration reconnaissent que cette recherche est souvent
fastidieuse. Par ailleurs, il n’a pas été constaté le classement des dossiers par ordre alphabétique des
noms des bénéficiaires, comme requis dans la loi. Un tel exercice, à défaut d’un système informatisé, ne
semble pas non plus pratique et facile dans la réalité. Voilà qui explique la démarche qui consiste à
enregistrer les dossiers au fur et à mesure de leur traitement et à le rechercher en fonction de leurs dates
d’enregistrement et des références folio et volume.
3.3.4.1.2. Mise à jour des informations contenues dans le registre et dans le plan cadastral
Il n’est pas évident que les informations contenues dans les registres, dans les plans cadastraux et dans
les croquis consignés dans les contrats et certificats initiaux soient complètement à jour. Un certain
nombre de modifications interviennent sur les informations initiales, dont les auteurs ne se présentent
pas toujours aux services de leur circonscription pour les déclarer et les faire insérer. De même, les
services techniques et fiscaux de différentes circonscriptions foncières qui sont censés effectuer des
missions de vérification de la conformité des informations ne le font quasiment pas. Ils attendent
généralement d’être saisis en cas de conflit pour intervenir. Ce sont les seules rares occasions pour
constater les changements intervenus dans la situation des droits, et dans la configuration spatiale des
titres initialement émis. L’administration foncière devrait être formée et appuyée financièrement et
techniquement pour la réalisation des missions d’inspection de terrain à intervalles réguliers et ainsi
parvenir à harmoniser la situation réelle sur le terrain avec les données des registres et des documents
cadastraux.
3.3.4.1.3.
Adéquation entre les frais perçus pour l’enregistrement des droits et ceux nécessaires
à la tenue régulière des registres
Le rapport entre les frais perçus et le coût de la collecte de ces frais peut être illustré par la tenue du
registre. En effet, les services en charge de la gestion des registres ne perçoivent pas directement les frais
d’enregistrement dus. Les frais sont acquittés à la banque, sur la base d’une note de perception de la
DGRAD48, contre remise d’une attestation de paiement ou d’un bordereau de versement. Le système
congolais des finances publiques est centralisé : toutes les recettes à caractère national sont d’abord
canalisées vers le compte du Trésor et ne peuvent être préaffectés à l’avance par le service générateur. Il
n’autorise que la rétrocession de 5% des recettes réalisées au service générateur pour soutenir son
fonctionnement. Ces 5% reviennent à la Circonscription Foncière génératrice, dont une faible proportion
au Bureau d’enregistrement La plupart de gestionnaires des services publics se plaint de l’insuffisance de
48Direction
générale des recettes administratives, domaniales, judiciaires et de participation
69
ces sommes, qui ne leur permettent pas de faire face aux charges de fonctionnement de leur service. Les
données établies par les services de taxation des circonscriptions foncières, notamment leurs rapports
d’activités annuels consultés, indiquent que les recettes réalisées pour les opérations d’enregistrement
sont bien supérieures aux coûts des charges réelles de fonctionnement. Dans le cas d’espèce, les charges
pour la tenue des registres comprennent les frais d’acquisition, de renouvellement et de la bonne
conservation des registres. Ils font travailler environ 5 à 7 personnes, dont il faut couvrir les salaires, les
fournitures, les dépenses de transport, etc. Les agents consultés disent parfois être contraints de recourir
à leur propre poche pour faire fonctionner ces services.Les recommandations de politique à faire sur
cette question touchent fondamentalement au système même de gouvernance des finances publiques,
qu’il revient de revoir, de sorte à concilier l’option déjà levée de canalisation de toutes les recettes vers le
compte du Trésor et l’impératif de la performance des services publics, dont il faut garantir le
fonctionnement régulier et sans interruption. C’est à ce prix que le principe de la continuité des services
publics sera assuré.
3.3.4.1.4. Hypothèques et servitudes privées et les coûts de leur consultation
Les entretiens avec les agents de l’administration foncière ont permis de noter que les hypothèques ne
sont généralement inscrites qu’à la demande d’institutions financières et/ou bancaires ou du Fonds de
Promotion des Industries. Les demandes d’inscriptions émanant des particuliers sont très rares. Quand
elles sont inscrites dans le certificat d’enregistrement de la concession qu’elles grèvent, les hypothèques
peuvent être consultées à faible coût au niveau des archives de l’administration foncière, moyennant
requête écrite et acquittement des frais d’usage. En ce qui concerne les servitudes, la RDC distingue les
servitudes légales (qui peuvent être considérées comme publiques) de celles établies par le fait de
l’homme (qui peuvent être considérées comme privées). Les servitudes légales sont celles auxquelles la
loi assujettit les propriétaires ou les concessionnaires voisins, l’un à l’égard de l’autre, indépendamment
de toute convention (exemple : les murs mitoyens, le droit de passage49). Les servitudes établies par le
fait de l’homme : i) servitudes continues : celles dont l’usage est ou peut être continuel sans avoir besoin
du fait actuel de l’homme : les conduites d’eau, les égouts, etc. ; ii) servitudes discontinues : celles qui ont
besoin du fait actuel de l’homme pour être exercées : les droits de passage, puisage, etc. La consultation
est effectivement effectuée à faible coût, sur requête écrite adressée au Conservateur des Titres
Immobiliers. Les servitudes publiques pertinentes du point de vue économique sont enregistrées.
3.3.4.1.5. Investissement en capital pour la durabilité du système d’enregistrement
Un système performant d’enregistrement des droits fonciers requiert substantiellement l’investissement
en capital, articulé comme suit :
123-
l’acquisition des bureaux remplissant les conditions de travail, qui garantissent la motivation
et le bon rendement des agents, la bonne conservation des archives et la sécurité requise
contre les pertes et les vols ; ce qui n’est pas le cas dans la quasi-totalité des services visités de
l’administration foncière ;
l’équipement de travail nécessaire pour l’enregistrement des droits, notamment les différents
registres, sous forme d’imprimés de valeur, l’équipement pour le classement, la conservation
et la sécurisation des dossiers parcellaires physiques ;
l’équipement informatique nécessaire à l’informatisation de l’ensemble de la chaine de
cartographie des droits fonciers et immobiliers, de leur enregistrement et inscription, jusqu’à
la délivrance des titres ainsi que la formation continue des agents appelés à se servir de ces
nouveaux outils.
3.3.4.2. Efficacité et transparence des services de l'administration foncière
3.3.4.2.1. Accès aux informations contenues dans le registre
L’article 228 prévoit un droit à la consultation des registres, qui restent des documents ouverts au public.
Moyennant le paiement de la taxe fixée par les règlements, toute personne peut les consulter sous la
49
Les droits de passage peuvent également être l’objet d’une servitude conventionnelle.
70
surveillance
du
conservateur.
Cette
taxe
est
fixée
par
arrêté
interministériel
n°004/CAB/MIN/AFF.FONC./2009 et 254/CAB/MIN/FINANCES/2009 du 30 décembre 2009 portant
fixation des taux des droits, taxes et redevances à percevoir à l’initiative du Ministère des Affaires
Foncières. En pratique, cette consultation se heurte parfois aux résistances des agents administratifs en
charge de la gestion de ces informations, qui affirment que de telles informations devraient rester
confidentielles et secrètes. La loi foncière ne prévoit pas explicitement le droit de solliciter et d’obtenir
des copies ou des extraits des registres. Dans la pratique, les particuliers qui désirent avoir des extraits ou
des copies sollicitent l’autorisation de lever copie de ces documents auprès du Procureur Général de la
Cour d’Appel, dont relève territorialement la circonscription foncière concernée. D’autre part, les avocats
initient généralement la procédure de réquisition d’informations auprès du Parquet territorialement
compétent pour obtenir ces mêmes informations, en cas de résistance au niveau des administrations.Dans
la réforme de la loi foncière déjà amorcée, il serait indiqué que le droit de demander et d’obtenir les
extraits ou copies des registres et des titres, dès lors que le requérant justifie de l’intérêt à les obtenir, soit
également garanti. La loi devra suffisamment être vulgarisée auprès des administrations en charge de
leur application, de sorte à surmonter les résistances et la barrière.
3.3.4.2.2.
Accès du public au barème des frais et droits d’enregistrement.
Les frais et droits d’enregistrement sont établis par arrêté interministériel des Ministres ayant les
finances et les affaires foncières dans leurs attributions. Ce texte est, comme tout texte juridique officiel,
publié au Journal Officiel. Il est, de ce fait, accessible au public. Dans la pratique, certains bureaux de
l’administration foncière affichent les tarifs pour renseigner le public, d’autres non. Les informations sur
les frais ont donc été obtenues en consultant simplement le texte de l’arrêté précité, publié au Journal
Officiel. Par ailleurs, les frais officiels sont payés à la Banque contre délivrance d’une preuve de paiement
(attestation de paiement ou bordereau de versement), conformément à la législation fixant les modalités
de paiement des dettes envers l’Etat ainsi qu’aux Edits (lois provinciales) prises à cet effet. Naturellement,
tous les frais non officiels sont payés en mains propres, et sans reçu.
3.3.4.2.3. Publicité et monitoring des normes de qualité des services.
Les institutions, mieux les autorités qui interviennent dans les processus de gestion foncière sont définies
dans la loi. Elles disposent des compétences qui leur sont légalement reconnues. Mais elles ne disposent
pas de normes de performance éthiques ni de mécanismes d’évaluation de leurs performances. Il faut
également mentionner que les insuffisances liées au mauvais fonctionnement des institutions, au manque
des capacités des fonctionnaires et à la modicité des moyens alloués aux services concernés ne
permettent pas à ces institutions de remplir valablement leur mandat. Il est prévu que leurs comptes
fassent l’objet de contrôles et des audits comme pour tous les établissements publics (contrôles
parlementaires, contrôles de la Cour des Comptes, contrôle de l’Inspection Générale des Finances, etc.),
mais dans la réalité ces différentes formes de contrôle sont inexistantes.
3.3.5. Résolution et gestion des conflits
3.3.5.1. Conflits fonciers: un état des lieuxindicatif.
3.3.5.1.1. Causes des conflits fonciers.
Les terres congolaises font l’objet de conflits de diverses natures, dont les causes principales, comme
mentionné ci-dessus, restent l’absence de politiques et d’instruments de planification de leur utilisation et
d’approches intégrées et collaboratives entre les différentes institutions qui sont chacune en charge de la
gestion de différents aspects du domaine foncier de l’État. A cela s’ajoute le fait que plusieurs
intervenants, y compris des intervenants étatiques, n’ont toujours pas une perception correcte de
l’articulation entre les systèmes coutumiers de gestion des terres et les exigences du droit foncier
moderne, tel qu’il découle de la loi du 20 juillet 1973. Il en découle des conflits. Certains de ces conflits
opposent les institutions de l’Etat entre elles, d’autres opposent les acteurs étatiques aux autres
catégories d’acteurs, dont principalement les communautés locales et les investisseurs. Dans une étude
réalisée sur le District de l’Iturii, l’un de ceux qui ont le plus grand nombre de conflits fonciers et forestiers
en RDC, Kangulumba et al. 2009 mentionnent comme autres causes des conflits notamment la défaillance
de l'administration et du pouvoir judiciaire en tant que garants et régulateurs du système foncier, la
concentration de la population et l’inégale répartition des terres, la méconnaissance de la loi foncière, etc.
71
Cependant, au-delà du district de l’Ituri, il faut également lister autres facteurs importants de conflit
suivants dans les autres régions du pays: i) le non respect des droits préexistants ou déjà attribués, soit
par les autorités coutumières, qui demeurent des acteurs clés dans les transactions sur les terres rurales,
soit par les autorités et autres services de l’Etat qui ne se conforment pas systématiquement aux
dispositions et procédures consacrées dans les processus d’attribution des droits fonciers ou
d’exploitation des ressources naturelles et dans celles donnant lieu à création des aires protégées (parcs
nationaux, réserves naturelles intégrales, réserves de faune, domaine de chasse, etc.) ; ii) l’absence de
politique nationale en matière d’aménagement du territoire.
3.3.5.1.2. Conflits fonciers impliquant les communautés locales.
Les décisions d’affectations des espaces en RDC se prennent souvent sans une participation éclairée des
communautés locales, ni prise en compte de leurs droits fonciers traditionnels. Cette situation se vérifie
aussi bien dans les processus d’attribution des droits d’exploitation sur les ressources naturelles,
particulièrement minières et pétrolières, que dans ceux qui conduisent à la création des aires protégées
(réserves naturelles, parcs nationaux, domaine de chasse) ; lesquels ne respectent pas toujours la
procédure d’enquête de vacance des terres, qui a pourtant pour but de faire constater les droits locaux
préexistants, avant de donner une quelconque autre affectation aux espaces qu’ils couvrent. Le non
respect de cette procédure et la non prise en compte des pertes, restrictions et compensations que les
personnes et communautés subissent du fait de différents processus d’affectation des espaces a généré
différentes sortes de conflits entre les bénéficiaires des droits ainsi créés et les communautés locales et
populations autochtones, détentrices des droits coutumiers préexéstants sur ces terres.
3.3.5.1.3. Etude de cas sur la Ville de Kinshasa.
Afin d’obtenir une idée des conflits fonciers existant autour de la Ville de Kinshasa et du niveau de leur
traitement, le budget de l’étude n’ayant pas permis d’étendre la recherche au-delà, l’équipe de recherche a
conduit une investigation sur les conflits fonciers et immobiliers au niveau des tribunaux de Kinshasa, sur
la base des indicateurs LGI 21, Dimension i, ii et iii du cadre d’analyse de la gouvernance foncière (CAGF).
Les données des dossiers fonciers inscrits et résolus en 2010 ont été collectées au niveau de 3 tribunaux
de grande instance sur les 4 que compte la Ville de Kinshasa (N’djili, Matete, Gombe)50 et dans les deux
Cours d’Appel que compte cette ville (Gombe et Matete) 51
Les illustrations ci-après en graphique résument les conclusions de l’étude par dossiers traités devant les tribunaux
enquêtés ainsi que leur niveau de traitement, selon qu’ils sont déjà résolus ou non encore (graphique 1) ainsi que la
nature des conflits fonciers, répartis par thème (graphique 2)
50Le
choix des trois tribunaux a été opéré en considérations des facteurs suivants: celui de Gombe ne comporte dans
son ressort que des terres urbaines, essentiellement à usage administratif, commercial résidentiel, celui de Limete a
la particularité d’avoir dans son ressort des terres urbaines à usage industriel et résidentiel. Le tribunal de n’djili a la
particularité d’avoir les terres urbaines, avec une très large portion des terres rurales, dites “urbano-rurales. Le
quatrième tribunal de grande instance de la Ville de Kinshasa est celui de Kalamu, qui n’a pas été intégré pour la
simple raison qu’il présente les mêmes problématiques que celui de N’djili, en ayant dans son ressort des terres
urbaines et des terres urbano rurales.
51 Cette collecte a été réalisée par deux étudiantes finalistes à la Faculté de Droit de l’Université Protestante au Congo,
Sanah KASEKA NKONGOLO et Sarah MPWEKELA MAIZZA, sous la supervision du Coordonnateur Pays et Expert pour
le groupe d’indicateurs A. Les données ont ensuite été traitées par Angélique MBELU TSHIMANGA, Expert LGAF pour
le Groupe d’indicateurs B.
72
Graphique 1
La collecte a consisté en la consultation des différents registres (civil, pénal du premier et deuxième degré
et prononcés des jugements et arrêts) dans les Tribunaux et Cours d’Appel mentionnés ci-dessus. Elle a
permis de répertorier au nombre de dossiers enregistrés durant l’année 2010 ceux à caractère foncier et
immobilier, d’identifier leur niveau de traitement (en cours au premier ou au second degré ou ayant déjà
fait l’objet d’un jugement), d’en déterminer l’objet, le temps de traitement, et de vérifier s’il y a eu un
recours devant une juridiction supérieure, etc. De nombreuses difficultés ont néanmoins été rencontrées
dans cet exercice, liées notamment à l’état de vétusté des registres et au fait que le registre des prononcés
des jugements ne renseigne pas sur la date d’enregistrement du dossier ayant fait l’objet du jugement ou
de l’arrêt. Ce travail fastidieux peut dès lors être affecté d’omissions.
Graphique 2
Ainsi, sur les 1418 dossiers fonciers et immobiliers relevés dans les registres civil et pénal des TGI
Kalamu, Ndjili & Gombe et des CA Limete & Gombe, 523 des cas ont été résolus en 1ere instance soit
environ 37% parmi lesquels, le jugement a été prononcé dans l’année de l’inscription de l’affaire pour 341
73
dossiers, soit près de 65%. 82 dossiers ont été résolus en 2ème instance. Parmi ceux-ci, seuls 5 dossiers
vérifiés ont reçu un jugement plus de 2 ans après leur enregistrement.
3.3.5.2. Accessibilité et efficacité des mécanismes de résolution de conflit
3.3.5.2.1. Compétences dans la résolution des conflits sur les espaces
Compétences des cours et tribunaux formels et les contraintes en milieu rural. Il n’existe pas de
modalités spécifiques de résolution des conflits fonciers ou sur les espaces. Les parties à un conflit foncier
sont portées à suivre la voie judiciaire. L’accès à la justice est garanti par la constitution, qui reconnaît à
toute personne le droit de se défendre elle-même ou de se faire assister par un défenseur de son choix
(article 19 de la constitution). Ce droit est organisé par les codes de procédures pénale et civile ainsi que
par le code d’organisation et compétence judiciaire et celui de la procédure devant la Cour Suprême de
Justice. Il faut cependant observer que l’analyse des expériences tirées de la mise en œuvre du droit
d’accès à la justice révèle des disparités évidentes entre les affirmations constitutionnelles et légales et la
réalité. Le droit d’accès à la justice, bien que garanti, souffre d’un certain nombre facteurs qui en limitent
l’efficacité : la faiblesse du système judiciaire, son manque d’indépendance, la corruption quelque peu
généralisée des milieux judiciaires du pays, la méconnaissance des questions touchant au droit coutumier
tant par les administrations que par les cours et tribunaux, etc. Dans les milieux ruraux, l’accès à la justice
des tribunaux formels est encore rendu plus difficile par la complexité des coûts, délais et procédures
auxquels les ruraux n’arrivent pas souvent à s’accommoder. De surcroit, ces tribunaux sont éloignés de la
plupart des milieux ruraux (il faut parcourir parfois jusqu’à 500 Km pour trouver un tribunal), et de fait
les conditions d’accès à la justice demeurent au-delà des possibilités des communautés locales.
Le droit et procédure de recours contre les décisions rendues en matière foncière. Les décisions rendues
sur les conflits des terres sont, comme toutes les autres, susceptibles de recours administratif ou
judiciaire selon le cas. Le recours administratif est soumis à l’autorité qui a pris la décision d’octroi des
droits sur les terres qui font grief à un particulier (recours gracieux), ou à son supérieur hiérarchique :i)
auprès du Gouverneur de Province contre les actes de son délégué;ii) auprès du Ministre contre les actes
de son délégué ou du Gouverneur de Province;iii) auprès du Président de la République contre les actes
du Ministre.
Le recours judiciaire peut prendre deux formes : i) le contentieux administratif, qui s’exerce lorsque le
recours administratif n’a pas abouti (article 184 de la loi foncière). Elle implique les juridictions
administratives. L’autorité est assignée devant les juridictions compétentes, aux fins de voir l’acte qu’elle
a pris être annulé par la juridiction administrative saisie. L’on parle alors du recours en annulation ; ii)
l’article 244 de la loi foncière énonce que les décisions du conservateur peuvent être attaquées par un
recours devant le tribunal de grande instance, introduit par voie d’assignation dans les formes de la
procédure civile. Le jugement rendu par le tribunal de grande instance est toujours susceptible d’appel.
Les modes communautaires locaux de règlement des conflits fonciers, leur reconnaissance et
limites. A côté de la justice des cours et tribunaux modernes, le système juridique congolais reconnaît la
justice coutumière.L’actuelle constitution, à son article 153, dispose, en effet, que : « les Cours et
Tribunaux, civils et militaires, appliquent les traités internationaux dument ratifiés, les lois, les actes
règlementaires pour autant qu’ils soient conformes aux lois ainsi que la coutume pour autant que celle-ci
ne soit pas contraire à l’ordre public ou aux bonnes mœurs »Les conditions et le contexte d’application de
ces dispositions sont précisées par l’ordonnance législative de l’Administrateur Général au Congo du 14
mai 1886, encore en vigueur, en ces termes: « lorsqu’une matière n’est pas prévue par un décret, un
arrêté ou une ordonnance déjà promulgués, les contestations qui sont de la compétence des tribunaux du
Congo seront jugées d’après les coutumes locales, les principes généraux du droit et l’équité ».Les décrets
coordonnés sur les juridictions coutumières confèrent, en attendant l’implantation complète des
tribunaux de paix sur toute l’étendue du territoire, le pouvoir de dire le droit aux tribunaux des villes, aux
tribunaux des cités, aux tribunaux des secteurs et aux tribunaux des chefferies, qui toutes sont des
juridictions coutumières. Par ailleurs, les tribunaux de paix 52, là où ils existent, disposent d’une chambre
spéciale pour statuer exclusivement sur les matières coutumières. Enfin, au niveau plus restreint, la
52
Les tribunaux de paix sont l’échelon le plus bas dans la hiérarchie des juridictions de droit moderne. Ils sont
insuffisamment implantés dans l’arrière pays.
74
reconnaissance du droit coutumier, son intégration dans le droit positif et la confirmation du statut de
l’autorité coutumière par la Constitution (articles 153 et 207) a pour conséquence la reconnaissance de la
justice coutumière qui est rendue au niveau des groupements par les chefs des groupements et leurs
notables, au niveau des clans, par les chefs des clans et leurs notables et au niveau des lignages et/ou
familles traditionnels par les chefs du lignage ou de la famille et leurs notables. Seulement, il faut noter
que cette justice coutumière ne vaut qu’à l’endroit des conflits internes aux communautés. Néanmoins, en
l’absence des tribunaux modernes dans tous les milieux ruraux, elle contribue énormément à prévenir et
à régler les conflits internes aux communautés. Elle constitue ainsi une alternative au déficit du
déploiement de l’Etat et ses administrations dans l’arrière pays. La réforme envisagée de la loi foncière
devra reconduire et davantage conforter ces modes communautaires locaux de règlement des conflits
fonciers.
Des modalités particulières de règlement des conflits fonciers. Le régime foncier n’ayant pas prévu
des mécanismes spécifiques de résolution des conflits fonciers, qui soient notamment préalables à la
saisine des cours et tribunaux, et donc plus proches des justiciables, la réforme envisagée de la loi devra
ouvrir une option dans ce sens, à l’instar de celle prévue en matière agricole. En effet, la nouvelle loi
agricole prévoit une procédure de conciliation préalable devant le conseil consultatif provincial de
l’agriculture de tout conflit portant sur les terres agricoles des communautés locales (article 26). Ainsi,
aucun conflit portant sur les terres agricoles reconnues comme appartenant aux communautés locales ne
peut être reçu devant une instance judiciaire, s’il n’a pas été au préalable porté devant le conseil
consultatif. La responsabilité de la mise en place d’un tel conseil relève de la compétence du gouverneur
de province. Quoi que ce mécanisme nouvellement mis en place (fin 2011) n’est pas encore opérationnel,
il reste un repaire pour la réforme en cours du foncier.53
3.4.EVALUATION DE LA GOUVERNANCE FORESTIERE
La RDC possède parmi les plus importantes ressources forestières du monde. Son territoire est constitué
de 145 millions d’hectares de forêts, représetant 62% du territoire national. La diversité des espèces et
plantes qu’abritent ces écosystèmes place la RDC au cinquième rang des pays avec la plus riche
biodiversité du monde. Le pays compte cinq sites classés au Patrimoine Mondial de l’UNESCO, tous des
Parcs Nationaux et réserves naturelles intégrales.
La RDC s’est engagée depuis l’année 2002 dans la voie des réformes fondamentales de son secteur
forestier. En date du 29 août 2002, un nouveau code forestier adopté par l’Assemblée Nationale a été
promulgué par le Président de la République. Ce code avait abrogé le décret du 14 avril 1949 et ses
mesures d’application, qui s’étaient avérées inadaptées face à l’évolution sociopolitique et culturelle du
pays et aux enjeux mondiaux de l’heure en la matière. Il constitue à ce jour un instrument actualisé au
service de la politique nationale en matière des forêts. Il tient compte d’une part des standards
internationaux modernes admis en matière de gestion et d’exploitation des ressources naturelles et,
d’autre part, des réalités socioculturelles des milieux ruraux forestiers du pays. Il est constitué de 156
articles regroupés en dix titres.Au lendemain de sa promulgation, l’on s’est rendu compte que ce texte ne
pouvait pas être appliqué aussitôt, étant donné qu’il avait renvoyé au pouvoir réglementaire du
gouvernement plusieurs matières (environ 70) 54 pour être réglementées de manière spécifique, sous
forme des textes d’application (décrets, arrêtés interministériels ou arrêtés ministériels). Aussi, avec les
appuis de la Banque Mondiale, de la FAO et de la Coopération Néerlandaise, qui furent relayés par ceux de
l’Union Européenne, le Ministère de l’Environnement, Conservation de la Nature et Tourisme (MECNT)
mit en place un processus participatif d’élaboration des mesures d’application du code forestier, auquel
toutes les parties prenantes ont pris part, à savoir les différentes directions et services techniques du
MECNT, les délégués des Ongs environnementales et des entreprises d’exploitation forestière organisées
dans le cadre de la FIB (Fédération des Industrielle du Bois).
Un comité de rédaction et un comité de validation des drafts des projets des textes d’application ont été
mis en place par voie d’arrêtés du Ministre en charge des forêts, respectivement composés de délégués
des principales parties prenantes (administrations et services techniques du MECNT, autres ministères
ayant des attributions à incidence sur le secteur forestier, organisations non gouvernementales
Le texte d’application prévu n’étant oas encore pris.
70 n’entrainent pas nécessairement l’adoption de 70 textes d’application. L’approche utilisée a consisté à
regrouper certaines matières dans un seul texte.
53
54Les
75
nationales et secteur privé). Ce processus a conduit à la production de 45 textes d’application, tandis que
d’autres, 11, restent encore à signer.
3.4.1. Cadre juridique et institutionnel
3.4.1.1. Reconnaissance et respect des droits
Cette section présente la tenure forestière et le statut de différents droits forestiers, telles qu’ils
ressortent du code forestier et de ses textes d’application. Comme en matière foncière, le code foestier
organise un régime de tenure, qui reconnait d’une part les droits de l’Etat et d’autre part ceux des
communautés locales et des autres parties prenantes. Ainsi, dans les développements qui suivent, et en
partant de l’analyse de la législation, les personnes et acteurs pouvant régulièrement justifier d’un droit
quelconque sur les forêts sont-ils identifiés, en même temps que sont clarifiés le contenu et la portée de
leurs droits respectifs.
3.4.1.1.1. Droits forestiers de l’Etat
Le code forestier, à l’instar de la loi foncière de 1973, énonce le principe de l’appropriation publique des
forêts (article 7) et les classifie en domaine forestier public d’une part et en domaine forestier privé
d’autre part. Qu’il s’agisse des forêts du domaine public ou de celles du domaine privé, les droits de
propriété de l’Etat reconnus ne requiert ni enregistrement ni titre pour leur existence et/ou validité. Ils se
siffisent de leur reconnaissance par la loi. Ils ne peuvent pas non plus être aliénés ou transférés.
a)
Droits forestiers de l’Etat sur le domaine public.
Même si le code ne définit pas explicitement le domaine forestier public et ne fait que le mentionner, le
raisonnement est similaire à celui du régime foncier : le domaine forestier public est constitué des forêts
affectées à un usage ou à un service public ; tandis que le domaine forestier privé est constitué de toutes
les autres forêts non affectées à un usage ou à un service public. Une fois de plus, comme en matière
foncière, l’usage public le plus courant, s’agissant des forêts, consite dans leur affectation à une vocation
écologique ou de conservation. C’est le cas en particulier des forêts se trouvant dans les aires protégées
(les forêts se trouvant dans les Parcs Nationaux, les réserves naturelles intégrales, les domaines de
chasse, les secteurs sauvegardés, les réserve de faune). Cette affectation s’opère soit d’office par la loi, soit
par un acte réglementaire de classement (une décision réglementaire du Président de la République ou
du Ministre ayant les forêts dans ses attributions), pris en vertude la loi. Dans le cas où le classement est
décidé par le Ministre, il doit se faire suivant une procédure particulière fixée par décret n° 08/08 du 08
avril 2008 fixant la procédure de classement et déclassement des forêts.
b)
Droits foresties de l’Etat sur son domaine privé.
Les forêts du domaine privé sont celles qui ne sont affectées ni à l’usage public, ni à l’usage d’un service
public. Comme en matière foncière, l’inscription ou l’enregistrement des droits de l’Etat sur son domaine
forestier privé n’est pas légalement requis. Il n’existe, par ailleurs, aucun registre prévu pour inscrire les
forêts du domaine foncier privé de l’Etat, ni d’acte de classement légalement prévu, qui consacrerait
l’insertion d’une forêt quelconque dans le domaine privé de l’Etat. Les forêts aussi bien du domaine public
que du domaine privé ne peuvent faire l’objet de transfert de propriété. Elles sont, comme les terres,
déclarées inaliénables et imprescriptibles. Cependant, les forêts du domaine privé de l’Etatrestent
concessibles, c’est-à-dire peuvent être données en concession.
c)
Classification des forêts.
Les terres forestières font l’objet d’une classification en trois catégories : i) les forêts classées (relevant du
domaine public de l'Etat), ii) les forêts protégées (relevant du domaine privé de l'Etat) et iii) les forêts de
production permanente (relevant également du domaine privé de l'Etat). Les forêts classées sont des
zones forestières, géographiquement désignées, délimitées, réglementées et gérées en vue d'atteindre des
objectifs spécifiques de la conservation. Elles correspondent, d’une part, à la catégorie relevant du
domaine forestier public, en raison des objectifs d’intérêt général de la conservation, et, d’autre part, à la
notion d’aire protégée. Ainsi, sont classées, les forêts situées dans les réserves naturelles intégrales, les
parcs nationaux, les secteurs sauvegardés, les jardins botaniques et zoologiques, les réserves de la
76
biosphère, les réserves de faune et les domaines de chasse. S'ajoutent également aux forêts classées, les
forêts nécessaires à la protection des collines contre l'érosion, à la protection des sources et des cours
d'eau, à la conservation de la diversité biologique, à la conservation des sols, à la salubrité et à
l'amélioration du cadre de vie et enfin les forêts nécessaires à la protection de l'environnement humain
(selon l’article 16 et suivants du code forestier). Les forêts de production permanente comprennent
d'une part les forêts érigées en concessions forestières et, d'autre part, les forêts extraites des forêts
protégées et rendues libres de tout droit par le biais d’une enquête publique, en vue d’être mises sur le
marché à titre de concession forestière. Les forêts protégées sont des forêts du domaine privé de l'Etat
qui ne sont ni classées, ni érigées en forêts de production permanente. Elles constituent une sorte de
réserve nationale, non encore spécifiquement affectée à un usage particulier. La seule forme
d’exploitation qui y est admise est l’exploitation artisanale du bois d’œuvre ainsi que l’exploitation
commerciale du bois à des fins énergétiques (bois de feu et charbon de bois). Ces exploitations s’opèrent
dans une portion des forêts protégées, découpée en unité forestière d’aménagement et faisant l’objet d’un
plan d’aménagement approuvé par arrêté du Ministre national en charge des forêts. Il importe cependant
de souligner qu’actuellement, l’exploitation artisanale du bois d’œuvre et celle du bois à des fins
énergétiques continuent à se faire en pratique dans les forêts protégées non découpées et non
aménagées, pour des raisons liées aux pesanteurs administratives et à la résistance aux réformes. Il est
important, comme relevé dans l’analyse CAGF sur le foncier, de noter que les forêts protégées de l’Etat,
qui font partie de son domaine forestier privé, se confondent avec le domaine foncier privé. Plusieurs
autres types d’utilisations restent possibles, notamment l’exploitation de mines ou d’hydrocarbures, la
création ou l’extension des villes ou cités, etc. Chacun de ces types d’utilisation se fera suivant les
procédures particulières prévues par les lois sectorielles régissant les secteurs concernés, dans le respect
des droits préexistants, dont ceux coutumiers, collectifs et individuels, des communautés locales.Ces
forêts peuvent, dès lors, faire l’objet de concessions des droits sous forme, selon le cas, de concessions
forestières (article 82 et s., code forestier), de concessions foncières (article 57, loi foncière), de
concessions agricoles (nouvelle loi agricole), de création et/ou extension de villes ou d’autres types de
droits d’exploitation (miniers, pétroliers). Cette articulation, étant donné l’absence d’instruments de
planification des processus d’occupations et d’utilisations des espaces, explique les conflits d’usage
auxquels on assite aujourd’hui ainsi que la superposition subséquente des titres d’occupation,
d’utilisation et/ou d’exploitation des espaces.
3.4.1.1.2.
a)
Droits forestiers des communautés locales.
Droits forestiers collectifs.
Contrairement au régime foncier, le régime forestier comporte des avancées significatives qui méritent
d’être mentionnées. Les droits forestiers coutumiers des communautés locales sur les forêts sont
reconnus dans le code forestier et définis comme des droits de possession coutumière (article 22 du code
forestier). Les forêts possédées par les communautés locales en vertu de la coutume sont désignées dans
le code forestier sous l’appellation des forêts de communautés locales (articles 111 à 113). On dira ainsi
d’une forêt qu’elle revient à une communauté locale, si cette dernière la possède déjà régulièrement en
vertu de la coutume locale. Il importe de souligner que la configuration spatiale des forêts des
communautés locales se confond avec les forêts protégées, relevant du domaine forestier privé de
l’Etat.En d’autres termes, sur les forêts protégées, se superposent le droit de propriété de l’Etat (domaine
privé) et ceux de possession coutumière, reconnue par l’article 22 au profit des communautés locales.
Cette situation, une fois de plus, consacre la dualité du régime forestier congolais, alliant le droit
moderne et de le droit coutumier. Cette dualité, comme en matière foncière, se traduit par le fait que
l’Etat congolais s’oblige à la consultation des communautés locales avant toute décision d’affectation de
ces forêts afin de constater leurs droits et, le cas échéant, les purger au cas où les communautés
concernées souscrivent à l’affectation envisagée. Cependant, mieux que le régime foncier, le régime
forestier organise le devoir de l’Etat d’obtenir le consentement libre, préalable et éclairé des
communautés locales dans tout processus d’affectation des espaces du domaine forestier : création des
forêts classées ou des forêts de production permanente, destinées à l’exploitation industrielle du bois
d’œuvre ou à d’autres usages alternatifs (conservation, services environnementaux, bio prospection,
etc.)55. Mais le régime forestier fait davantage: il institue, à charge de l’Etat et au profit des communautés
Lire l’article 15 du code forestier, l’article 5 du décret n° 08/08 du 08 avril 2008 fixant la procédure de classement
et déclassement des forêts et l’article 84 du code forestier. Dans le même sens, l’article 10, alinéa 4 et 84 du code
forestier.
55
77
locales, un devoir de compensation des pertes que ces dernières pourraient subir du fait d’une décision
d’affectation des espaces du domaine forestier privé de l’Etat que couvrent leurs droits de possession
coutumière. Enfin, un droit de recours au profit des communautés est également organisé 56. Par ailleurs,
après avoir reconnu aux communautés locales un droit de possession coutumière sur les forêts (forêt de
communauté locale), l’article 22 énonce la faculté laissée à toute communauté locale de solliciter et
d’obtenir sur les forêts qu’elle possède régulièrement en vertu de la coutume un titre écrit dénommé
concession forestière, que l’on désigne aujourd’hui par l’expression concession forestière de communauté
locale. Le même article prévoit que les modalités d’attribution de ces concessions aux communautés
locales seront fixées par décret. Le code forestier apparaît ainsi comme le premier texte à envisager le
titrage des droits coutumiers sur les ressources naturelles en RDC. Ce titrage va impliquer
nécessairement la cartographie et l’enregistrement préalables de ces droits, étant donné qu’un cadastre
forestier est prévu à cet effet. Le décret fixant les modalités d’attribution des concessions forestières aux
communautés locales ainsi qu’un arrêté fixant les règles de gestion et d’exploitation des concessions des
communautés locales sont en voie de signature57. Le nouveau régime forestier constituera certainement
un pilier central de la réforme du droit foncier congolais sur la question de tenure foncière.
b) Droits forestiers individuels des membres des communautés locales.
Les droits forestiers coutumiers individuels des membres d’une communauté locales sont explicitement
reconnus, comme des droits d’usage forestiers et définis comme des droits résultant des coutumes et
traditions locales, qui permettent aux personnes physiques, membres d’une communauté locale, de
prélever des ressources forestières, en vue de satisfaire leurs besoins domestiques, individuels ou
communautaires (articles 36 et suivants du code forestier). Si donc les droits de possession coutumière
sont détenus au niveau communautaire, les droits d’usage sont, quant à eux, des droits individuels, et
devraient aussi être pris en compte dans les processus d’affectation des espaces du domaine forestier
privé de l’Etat. Les droits forestiers coutumiers individuels (droits d’usages forestiers) ne peuvent pas
non plus être ni enregistrés, ni inscrits. Il n’existe pas non plus de registre pour leur enregistrement.
Conformément aux dispositions de l’article 36 et suivants précitées, ils restent régis par la coutume et les
traditions locales quant à la manière dont ils s’acquièrent, s’appliquent, se transmettent et prennent fin.
Ils ne sont pas transférables, mais peuvent faire l’objet d’une location, d’un prêt à usage ou d’une
succession, à l’instar des droits fonciers coutumiers individuels.
c) Droits forestiers individuels des non membres des communautés locales.
Cette catégorie de parties prenantes n’est pas non plus reconnue explicitement par le code forstier.
Cependant, le fait que ce code reconnaisse les modes de gestion et d’exploitation coutumières des forêts
permet d’identifier les acteurs rentrant dans cette catégorie comme des parties prenantes à part entière.
Car, en effet, suivant les différentes coutumes locales, les communautés locales concèdent, à titre
provisoire et moyennant autorisation accordée par leur chef, des portions des forêts aux non-membres,
venus s’installer sur leurs terres, soit en raison du mariage, soit pour des raisons d’emplois ou autres.
Généralement, ces non membres ne sont autorisés à n’entreprendre que des activités provisoires, qui ne
font pas résulter pour la communauté d’accueil un préjudice quelconque. Il s’agit souvent des droits de
culture vivrière58ou d’habitation pure et simple. Comme dans les cas précédents, les droits forestiers des
non membres installés ne peuvent être ni enregistrés, ni inscrits. Ils restent aussi régis par la coutume et
les traditions locales quant à la manière dont ils s’appliquent. Ils ne sont pas transférables, sans
l’autorisation de l’autorité coutumière qui les a consentis.
Lire l’article 10 du décret n° 08 précité et les articles 7 et 13 de l’annexe 2 de l’arrêté 028/CAB/MIN/ECN-TI
27/JEB/08 du 07 aout 2008 fixant les modèles de contrat de concession d’exploitation des produits forestiers et de
cahier des charges y afférent ainsi que, comme source complémentaire, l’article 40 du décret n° 08/09 du 08 avril
2008 fixant la procédure d’attribution des concessions forestières ainsi que l’article 4 de l’arrêté ministériel
n°024/CAB/5. MIN/ECN-T/15/JEB/ 08 du 07 aout 2008 fixant la procédure d’enquête publique préalable à l’octroi
des concessions forestières
57 Les projets de ces deux textes ont été discutés et adoptés par les parties prenantes et soumis à la signature des
autorités gouvernementales. Leur signature est imminente.
58 Les cultures pérennes étant exclues, puisqu’elles emportent en elles l’idée de pérennisation et constitue dans les
milieux ruraux la marque de l’appropriation coutumière d’une terre.
56
78
3.4.1.1.3.
Populations autochtones pygmées.
Voir section 3.3.5.2.2. point C) (Situations de reconnaissance des droits d’occupation sur les terres
rurales)
3.4.1.1.4.
Concessionnaires forestiers.
Ils détiennent leurs droits forestiers de l’Etat, attribués par contrat de concession forestière. La
concession forestières est légalement reconnue (article 82 et suivants, code forestier) et définie comme
un droit d’exploitation exclusif attribué à une personne physique ou morale sur une portion de forêts
(maximum 500.000 hectares), en vue d’y développer des activités d’extraction industrielle du bois
d’œuvre ou d’autres formes d’activités alternatives, comme ; i) la conservation et les services
environnementaux, ii) le tourisme et la chasse ; iii) les objectifs de bio prospection ; iv) l’utilisation de la
biodiversité (article 87, 96 du code forestier et 2 de l’arrêté 035/CAB/MIN/ECN-EF/2006 du 05 octobre
2006. Aux termes de l’article 83 du code forestier, l’attribution des concessions forestières se fait par voie
d’adjudication. Mais, à titre exceptionnel, elles peuvent être attribuées de gré à gré. C’est le décret
n°08/09 du 08 avril 2008 fixant la procédure d’attribution des concessions forestières, tel que modifié
par le décret n° 011/25 du 20 mai 2011, qui précise que le recours à l’adjudication sera systématique
pour les concessions destinées à l’exploitation industrielle du bois d’œuvre, tandis que le gré à gré sera
réservé exclusivement au développement des usages alternatifs de la forêt susmentionnés.59 S’agissant de
l’adjudication, deux textes pris par le Ministre en charge des forêts fixent respectivement les mesures
relatives à l’estimation des prix des forêts à concéder (arrêté ministériel n°
035/CAB/MIN/ECNT/15/JEB/08 du 22 août 2008) ainsi que les critères de sélection des
soumissionnaires des concessions forestières (arrêté ministériel n°037/CAB/MIN/ECN-T/15/JEB/2008
du 18 septembre). Les concessions forestières ne peuvent être attribuées que moyennant une enquête
publique, prévue par les dispositions de l’article 10, alinéa 4, et 84 du code forestier et organisée par les
dispositions de l’arrêté n° 024/CAB/MIN/ECN-T/15/JEB/08 fixant la procédure d’enquête publique
préalable à l’octroi des concessions forestières. L’enquête a pour but de constater la nature et l’étendue des
droits que pourraient détenir des tiers sur la forêt à concéder, en vue de leur indemnisation éventuelle. Il
est prévu que le montant de l’indemnité soit fixé à l’amiable ou, à défaut, par voie judiciaire. Si le paiement
est effectué, la forêt devient quitte et libre de tout droit.60 Par ailleurs, il n’est pas sans intérêt de noter
qu’en plus de l’enquête publique prévue avant toute attribution des concessions forestières et dont le
rapport final est archivé au service du cadastre forestier, d’où il peut être consulté, les concessions
forestières, qu’elles soient destinées à l’exploitation industrielle du bois d’œuvre ou aux usages alternatifs
spécifiés ci-dessus, doivent être impérativement précédées d’un accord dûment passé avec les
communautés locales ayant droit sur les forêts concernées par la concession envisagée. En effet, le code
forestier, en son article 89, alinéa 3, point c, oblige tout concessionnaire forestier à contribuer au
développement local de son milieu d’exploitation par la réalisation d’infrastructures économiques et
sociales au profit des communautés locales et/ou peuple autochtone. Les négociations pour la réalisation
de ces infrastructures doivent être menées et conclues avant l’attribution par l’Etat congolais du contrat
de concession forestière.
Aux termes de l’annexe 2 (portant modèle du cahier des charges de la concession forestière) de l’arrêté n°
028 du 07 août 200861, en son article 7, la réalisation de ces infrastructures est négociée et consacrée
dans les accords que le concessionnaire forestier est tenu de passer avec les communautés locales et/ou
peuples autochtones riverains62. Une fois conclus, le contenu de ces accords est ensuite inséré, selon le
cas, dans le plan de gestion ou dans le cahier des charges du concessionnaire forestier à titre de clause
sociale, aux côtés des autres clauses (financière, technique et environnementale) et relève, dès lors, du
statut du droit administratif. Les contrats de concessions forestières ne pourront être consentis par l’Etat
Congolais, si leurs futurs bénéficiaires ne produisent pas la preuve des accords passés avec les
communautés locales, négociés et conclus suivant le canevas réglementaire établi (arrêté 023 et guide
pratique produits par le MECNT). Comme déjà mentionné précédemment, le Ministère chargé des forêts
Articles 37 du décret n°08/09 du 08 avril 2008 fixant la procédure d’attribution des concessions forestières
Cette affirmation est purement théorique. Dans la pratique, les droits des communautés continuent à s’exercer sur
la partie concédée, en termes des droits d’usage, des droits au partage des revenus, etc.
61 Ce texte a été pris en exécution des articles 88 et 89 du code forestier.
62 Lire aussi l’article 40 du décret n° 08 fixant la procédure d’attribution des concessions forestières précité et 4 de
l’arrêté ministériel n°024 sur l’enquête publique
59
60
79
a mis en place un système d’attribution des droits d’exploitation industrielle des forêts qui assure le
consentement libre, informé et préalable des communautés (CLIP), en conditionnant la signature du
contrat de concession forestière (et donc l’attribution du titre d’exploitation) à l’obtention préalable du
consentement des communautés par le biais des accords que le futur concessionnaire est tenu de passer
avec les communautés locales et/ou populations autochtones ayant droit sur le superficie forestière
concernée. Ainsi, un concessionnaire qui ne réussit pas à négocier et à passer un accord en bonne et due
forme avec la ou les communautés dont relèvent coutumièrement la forêt concernée par le titre qu’il
sollicite ne pourra pas prétendre à la signature du contrat de concession forestière ; et donc ne pourra pas
exploiter la forêt. Ces accords déterminent, entre autres, la question de partage des revenus, en indiquant
le montant que le concessionnaire forestier est appelé à verser dans le fonds de développement local au
prorata du volume de bois prélevé. A ce jour, aucun contrat de concession forestière d’exploitation du
bois d’œuvre n’a été consenti à un exploitant sans la preuve de l’accord passé avec les communautés
concernées. En ayant fait, d’une part, de l’exigence de l’accord un préalable et, en ayant entouré les
négociations et la conclusion de ces accords d’un certain nombre de garanties pour faire valoir les intérêts
des communautés locales et autres populations autochtones, la RDC a satisfait à l’exigence du CLIP des
communautés locales, du moins dans le processus d’attribution des concessions forestières. Il faut ensuite
préciser que le droit de concession sur les forêts n’entraîne nullement, au profit du concessionnaire
forestier, le droit sur les terres qui portent les forêts ainsi concédées. L’article 21 du code forestier est
explicite à cet effet, en décidant que l’octroi d’une concession forestière confère un droit réel sur les
essences forestières concédées, à l’exclusion d’un quelconque droit sur le fonds de terre. De même, cette
concession ne peut ouvrir un quelconque droit d’utilisation ou d’exploitation des autres ressources
naturelles (mines, hydrocarbures, etc.).
3.4.1.1.5. Exploitants forestiers artisanaux
L'article 23 de l'arrêté 035 définit plutôt un exploitant forestier artisanal, comme « toute personne
physique de nationalité congolaise agréé comme tel et utilisant pour ses activités une scie en long ou
tronçonneuse mécanique ». De cette disposition, on peut dégager la définition suivante du bois artisanal :
le bois prélevé par une personne physique de nationalité congolaise, dûment agréée et sur la base d'un
permis de coupe artisanale et moyennant une scie en long ou une tronçonneuse mécanique, en vue d'être
vendu, soit à l'état de grume ou de bille 63, soit à l'état transformé. Il faut d'abord préciser que l'exploitation
forestière artisanale est complètement exclue dans les forêts classées et dans les forêts de production
permanente. Les forêts protégées sont la seule catégorie où l'exploitation forestière artisanale est
autorisée. Cette précision apportée, il n'est pas sans intérêt de rappeler que les forêts protégées du
domaine privé de l'Etat se confondent avec les forêts des communautés locales, définies dans le code
comme des forêts que détiennent régulièrement les communautés locales en vertu de la coutume
(article 22, code forestier). Des éléments contenus dans cette définition et des dispositions de l'article 112
du code forestier et 8 de l'arrêté 035/2006, il ressort que l'exploitation forestière artisanale implique :
 le prélèvement du bois d'œuvre, comme ressource ligneuse, à l'exclusion du bois de feu et de
carbonisation et de tous autres produits forestiers non ligneux, qui, eux, sont régies par d'autres
dispositions ;
 le prélèvement du bois d'œuvre à des fins commerciales, à l'exclusion du prélèvement du bois
d'œuvre à des fins domestiques qui, lui, relève des droits d'usage et est, de ce fait, libre ;
 le prélèvement du bois d'œuvre à titre professionnel, impliquant dès lors l'obtention d'un
agrément auprès du gouverneur de province ; l'agrément est octroyé moyennant acquittement
d'une taxe d'agrément et confère à son bénéficiaire la qualité professionnel d'exploitant
artisanal ;
 le prélèvement du bois d'œuvre par une personne physique de nationalité congolaise, à
l'exclusion d'une personne morale et d'une personne physique de nationalité étrangère ;
 le prélèvement du bois d'œuvre en utilisant une scie de long ou une tronçonneuse mécanique, à
l'exclusion du grand matériel d'exploitation qui, eux, relèvent de l'exploitation forestière
industrielle ;
63 Sur
le terrain, le bois coupé artisanalement n'est généralement pas vendu à l'état de grume. Les exploitants
artisanaux ne disposant pas de moyens industriels pour le débardage, le chargement et le déchargement des grumes,
ils se contentent de le débiter (morceler) sur le lieu de la coupe, avant de l'évacuer par des moyens également
artisanaux (le vélo, sur la tête, etc), jusqu'à une route d'évacuation, d'où le bois prélevé sera transporté à destination
des centres urbains pour le vente.
80
 le prélèvement du bois d'œuvre sur la base d'un accord écrit passé avec le représentant
coutumièrement attitré de la communauté locale dont relève coutumièrement la forêt
concernée ;
 le prélèvement sur la base d'un permis de coupe artisanale annuelle, dûment obtenu auprès du
gouverneur de province, sur la base de la présentation de : i) l'acte d'agrément délivré
préalablement par le même gouverneur, ii) l'accord écrit négocié et signé avec la communauté
locale, iii) la preuve du paiement de la taxe sur le permis de coupe artisanale ;
 le prélèvement du bois d'œuvre sur une superficie forestière ne dépassant pas 50 ha par permis
annuel ; le total du nombre de permis autorisé à un exploitant artisanal pour une année étant
limité à deux, impliquant un maximum de 100 ha de superficie.
3.4.1.1.6.
Institutions de gestion des aires protégées forestières.
Les aires protégées sont un concept générique, qui a longtemps été employé en RDC, sans être
institutionnalisé ni défini comme tel. C’est la loi n° 11/009 du 09 juillet 2011 portant principes
fondamentaux relatifs à la protection de l'environnement, qui l’a finalement consacré et défini comme des
zones géographiquement désignées, délimitées, réglementées et gérées en vue d'atteindre des objectifs
spécifiques de conservation (article 2, point 2). Cette définition est générique et s’applique tant aux zones
forestières qu’aux zones non forestières, délimitées et gérées en vue d’atteindre les objectifs spécifiques
de la conservation. Il y a donc, d’une part, les aires protégées forestières, dont les conditions et la
procédure de création sont fixées par le régime forestier et, d’autre part, les aires protégées non
forestières, dont les conditions et la procédure de création sont fixées par des textes spécifiques,
présentés dans les lignes qui suivent. Dans le premier cas, la notion d’aires protégées correspond aux
forêts classées, qui constituent une catégorie d’aires protégées disposant d’un régime juridique
spécifique, institué par le code forestier (articles 12 à 19 et 25) et régies par les dispositions du décret n°
08/08 du 08 avril 2008 fixant la procédure de classement et de déclassement des forets. Ces forêts
échappent à la gestion de l’ICCN, qui n’est, du reste, mentionné nulle part dans l’ensemble du processus
de leur création, gestion et fonctionnement. Le code forestier, dans ses dispositions susmentionnées,
confère au Ministre ayant les forêts dans ses attributions la prérogative de prendre l’acte de classement
(par arrêté) et de désigner dans un tel acte notamment le mode de gestion de la forêt classée ainsi que
l’institution chargée de sa gestion, sans mentionner explicitement l’ICCN. Par contre, en son article 25, le
code forestier confère au Ministre en charge des forêts le pouvoir de déléguer par arrêté, en tout ou en
partie, leur gestion à des personnes morales de droit public ou à des associations reconnues d’utilité
publique dans le but de les protéger et de les mettre en valeur et d’y conduire les travaux de recherche ou
d'autres activités d’intérêt public. L’ICCN peut aussi, en pareil cas, recevoir cette délégation, mais n’est pas
forcément la seule institution.
En dehors des forêts classées, l’exclusivité de la gestion des autres aires protégées (parcs nationaux,
réserves naturelles intégrales, réserve de faune, domaine de chasse) est conférée à l’Institut Congolais
pour la Conservation de la Nature (ICCN) ; lequel a été créé par l’Ordonnance n°75-023 du 22 juillet 1975
telle que modifiée et complétée à ce jour. L’ICCN gère en son actif 7 Parcs Nationaux (représentant
ensemble une superficie totale de 90.000 Km2, dont 5 qui figurent dans la liste du Patrimoine Mondial,
représentant à peu près 69.000 Km2, soit 8% du territoire national ainsi que 57 réserves et domaines de
chasse, représentant 110.000 Km2. L’ICCN gère les aires protégées avec possibilité de sous-traitance ou
de délégation de pouvoir par le biais d’une concession de gestion de service public de conservation64. La
plupart d’ONG internationales de conservation opérant dans les Parcs Nationaux et autres Réserves
Naturelles ont des accords de gestion avec l’ICCN qui lui fournissent l’assistance technique, l’équipement,
la formation et les coûts de fonctionnement65.
Sur le plan de la rigueur du droit positif congolais, c’est ce type de contrat que l’ICCN devrait passer avec les ONG de
conservation ou d’autres partenaires éventuellement intéressés. Ce serait ainsi de véritables contrats administratifs,
régis par le régime du droit administratif. Cependant, dans la pratique, l’ICCN passe plutôt des accords de gestion ou
de collaboration avec ses différents partenaires qui lui fournissent de l’assistance technique, financière et matérielle
dans la gestion des aires protégées.
65Ces accords de gestion auraient dû répondre aux exigences des contrats administratifs de concession ou de gestion
du domaine publique. Mais ils sont généralement passés comme de simples contrats de droit privé.
64
81
3.4.1.2. Ancrage institutionnel de la gouvernance des forêts
Au plan institutionnel, le gouvernement a initié, avec l’appui des bailleurs des fonds, un programme de
revue institutionnelle du MECNT qui a débouché sur un nouveau cadre organique de ce Ministère,
entraînant soit la suppression, soit la transformation de ses anciennes structures, y compris celles ayant
des compétences spécifiques en matière des forêts. Ces nouvelles orientations ont été entérinées par
l’arrêté du Ministre de la Fonction Publique N° CAB.MIN/MBB/SGA/GPFP/JSKI/035/2009 du 20 mars 2009
portant agrément provisoire du cadre et des structures organiques du Secrétariat Général à
l’Environnement et Conservation de la Nature. Cet arrêté consacre une nouvelle configuration
institutionnelle de ce ministère, ramenant ainsi les anciens directions et services spécialisés de 24 à 12,
dont 10 sont, directement ou indirectement, impliqués dans la gestion des ressources forestières. A la
suite de cet arrêté, deux autres ont été signés par le Ministre en charge des forêts dans le courant du mois
de juin 200966 pour nommer à la tête de nouvelles directions et services leurs titulaires respectifs.
Les principaux bénéficiaires de ce programme de revue institutionnelle sont les institutions forestières du
gouvernement central et les administrations provinciales et locales, avec comme objectif de rétablir la
capacité institutionnelle au niveau central et surtout au niveau local décentralisé, où 11 bureaux de
district et 51 bureaux de sous district seront reconstruits, rééquipés et où le personnel sera recyclé.
Quelques 1.400 agents bénéficieront des modules de formation. Sur ces 1.400 agents, 950 seront formés
sur place, et environ 450 agents auront à voyager pour recevoir la formation dans d’autres régions du
pays, dans la sous-région ou à l’étranger. Une formation spécialisée supplémentaire sera assurée au
personnel sélectionné pour les tâches spécialisées et les systèmes de gestion. Ce type de formation fera
partie des services qui seront assurés par l’intermédiaire de contrat pertinents de gestion délégués et
sera intégré dans ces contrats67
3.4.2. Engagements internationaux du pays en matière environnementale
La RDC est signataire de 28 conventions internationales environnementales. Toutes les 28 ont fait l’objet
de ratification et font désormais partie de l’ordonnancement juridique interne de la RDC, même si, pour
leur mise en œuvre, elles nécessitent que d’autres mesures (notamment législatives, réglementaires ou
institutionnelles) soient prises par l’Etat Congolais. Néanmoins, le code forestier de 2002 ainsi que la
récente loi portant principes fondamentaux relatifs à la protection de l’Environnement de juillet 2011
intègrent déjà un certain nombre de principes modernes affirmés par ces instruments juridiques
internationaux, dont, notamment, les principes de consultation et de participation aux processus
décisionnels, de partage des revenus découlant de l’exploitation des ressources naturelles, la
reconnaissance des droits traditionnels sur les forêts et la possibilité de leur inscription, enregistrement et
titrageii, et l’accès à la justice des communautés locales pour des atteintes à l’environnement et en cas
d’infractions forestières ou environnementales les affectant.
Par ailleurs, la RDC est membre du Forum des Nations Unies sur les forêts, un organe subsidiaire du
Conseil économique et social (ECOSOC) de l’Organisation des Nations Unies, auquel l’Etat soumet
périodiquement son rapport sur l’état des lieux de la gouvernance de ses forêts, dont le dernier date de
2010, avec un accent particulier sur les financements du secteur.
Les engagements dans le cadre de la COMIFAC. Dans la sous-région d’Afrique Centrale, la RDC est
signataire du Traité relatif à la conservation et à la gestion durable des écosystèmes forestiers d’Afrique
Centrale et instituant la Commission des forêts d’Afrique Centrale (COMIFAC), signé à Brazzaville, le 05
février 2005, par les dix Etats d’Afrique Centrale. Par sa loi n° 09/005 du 31 décembre 2009, elle vient de
ratifier ce Traité, qui a pour objectif l’engagement des Etats Parties, dans le cadre de la conservation et de
la gestion durable des écosystèmes forestiers d’Afrique Centrale, à entreprendre une série d’actions en
Voir arrêté ministériel n° 0100 CAB/MIN/ECN-T/27/JEB/09 du 01 juin 2009 portant affectation des directeurs
chefs des services du secrétariat général a l'environnement et conservation de la nature et arrêté ministériel n° 0101
CAB/MIN/ECN- T /127 /JEB/09 du 05 juin 2009 portant affectation des directeurs-chefs des services du secrétariat
général a l'environnement et conservation de la nature, tous deux se trouvant dans le présent titre.
67 Document du PNFoCo
66
82
concertation et avec des effets transfrontaliers, pour préserver les forêts d’Afrique Centrale (AssembeMvondo, 2006).
La COMIFAC est de plus en plus active sur les questions forestières et environnementales. Par le biais de
son Plan de Convergence, elle se positionne comme l’instance d’harmonisation, de coordination et de suivi
des politiques et initiatives entre ses pays membres sur les questions forestières et environnementales. A
ce titre, elle a adopté un certain nombre de Directives sur des thématiques bien précises à l’intention de
ses Etats membres, dont :





Les Directives régionales relatives à la formation forestière et environnementale en Afrique
Centrale ;
Les Directives Sous-régionales relatives à la gestion durable des produits forestiers non ligneux
d’origine végétale en Afrique Centrale ;
Les Directives sous-régionales pour la participation des populations locales et autochtones et des
ONG à la gestion durable des forêts d’Afrique Centrale ;
Les Accord sous-régionaux sur le contrôle forestier en Afrique Centrale ;
Le Programme d’Action Sous-Régional de Lutte Contre la Dégradation des terres et la
désertification (PASR-LCD).
Les six pays COMIFAC les plus forestés(Cameroun, Gabon. Guinée Eq., République Centrafricaine, RDC et
République du Congo) ont décidé de regrouper une partie de leurs allocations du financement GEF au
développement d’un projet régional d’appui au renforcement des capacités sur la REDD+.Ce projet ne
vient pas en duplication des actions menées au niveau de chaque pays mais cherche, au contraire, à
appuyer les actions régionales susceptibles de les aider au mieux dans le processus REDD, via notamment
des économies d’échelle. (COMIFAC 2011).
Outre ces initiatives, la RDC est engagée dans le processus visant la mise en œuvre au niveau national des
engagements internationaux pris dans le cadre de la gestion durable de ses forêts et de protection de la
biodiversité. On pourrait, à ce titre, mentionner les initiatives suivantes :


L’accord sur l’application des réglementations forestières, la gouvernance et les échanges
commerciaux (FLEGT). La RDC a déjà amorcé des négociations avec l’Union Européenne en vue
de la conclusion de l’accord FLEGT ayant pour objectif premier d’élaborer un système de
traçabilité et de vérification de la légalité qui donnera aux consommateurs européens l’assurance
que le bois qu’ils achètent provient de sources légales respectueuses des réglementations
environnementale, sociale et fiscale. Ce renforcement des systèmes de contrôle permettra aussi à
la RDC de lutter contre la déforestation illégale et les dégradations qui contribuent au changement
climatique. Alors qu’une Commission Technique des Négociations de l’Accord de Partenariat
Volontaire (APV) avec l’UE est mise en place et s’active dans une série d’activités préparatoires
(finalisation de la grille de légalité et des procédures de vérifications de la légalité, séances de
négociations avec la Commission Européenne, etc.), la signature de l’APV est envisagée pour mai
2013.
Le cadre national de mise en œuvre de la Convention sur la Diversité Biologique (CDB).
Depuis qu'elle a ratifié la Convention sur la diversité biologique et déposé l'instrument de
ratification auprès des Nations Unies le décembre 1994, la RDC s'est engagée dans le processus de
sa mise en œuvre au niveau national. A ce titre, une monographie nationale sur la diversité
biologique ainsi qu’une stratégie nationale et un plan d'action en la matière ont été produites
après consultations organisées au niveau national et provincial (à travers toutes les provinces du
pays) de novembre 1997 à juin 1998. Ces outils intègrent, de façon consensuelle, les
préoccupations spécifiques des différentes provinces tant du point de vue de la conservation et de
l'utilisation durable des ressources biologiques que de celui de la mise en œuvre des programmes
et des actions. Par ailleurs, et conformément aux termes de la CDB, le pays présente des rapports
réguliers sur l’évolution de la mise en œuvre de la Convention dans le cadre de la Conférence des
Parties.
83


Le cadre national de la mise en œuvre de la Convention CITES68. En effet, après avoir ratifié la
CITES, la RDC a pris un arrêté de mise en œuvre de cette convention iii et désigné l’ Institut
Congolais pour la Conservation de la Nature (ICCN) d’être à la fois l’organe central de gestion
CITES et l’autorité scientifique. Elle transmet périodiquement un rapport annuel contenant un
résumé des informations sur le nombre et la nature des permis ou certificats délivrés et un
rapport biannuel sur les mesures législatives, réglementaires et administratives prises pour
l’application de la Convention.
Le cadre national de la mise en œuvre de la Convention Cadre des Nations Unies sur les
Changements climatiques. La République Démocratique du Congo (RDC) fait partie des 185
pays signataires de la Convention Cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques
(CCNUCC). A ce jour, la RDC a produit deux communications nationales sur les changements
climatiques. La première communication nationale fut présentée en 2002, à New Delhi, lors de la
8ème Conférence des Parties (CoP8) ; elle fut suivie d’une seconde en 2009 ; tandis qu’une
troisième est actuellement en préparation. Le Protocole de Kyoto étant le premier instrument de
mise en œuvre de la CCNUCC, la RDC, par le biais du Ministère de l’Environnement, Conservation
de la Nature et Tourisme (MECNT), a mis en place un processus qui consacre son entrée dans les
marchés de valorisation des réductions d’émission de carbone. Une autorité nationale désignée
(AND) a été établie, dont le mandat est de définir les critères de référence pour l’élaboration et
l’approbation au niveau national des projets carbones. De surcroit, étant donné l’émergence au
niveau international du concept de valorisation de la conservation et/ou de l’augmentation des
stocks de carbone dans les forêts existantes, par le biais du processus de la Réduction des
Emissions dues à la Déforestation et à la Dégradation (REDD+), la RDC, en partenariat avec le
Programme des Nations Unies pour le Développement (via l’UN-REDD) et la Banque Mondiale
(via le Programme FCPF), s’est engagée dans un processus de préparation au futur mécanisme
international REDD+. A cet effet, un décret a été signé en 2009 mettant en place le cadre
institutionnel pour la gouvernance du processus REDD. En 2010, la RDC était le premier pays
africain à obtenir l’approbation de son plan de préparation national à la REDD (R-PP) par le
Conseil d’Orientation de l’UN-REDD et le Comité des Participants du FCPF. Ce R-PP constitue, dès
lors, la feuille de route reconnue internationalement pour la préparation à la REDD+ et bénéficie
de financements conséquents pour sa mise en œuvre. La Stratégie Nationale REDD+ est en pleine
construction. Sa finalisation est envisagée pour décembre 2012. Ainsi, en raison de son niveau
d’avancement dans la préparation à la REDD+, la RDC a été sélectionnée en juin 2010 comme un
des 8 pays pilotes du Programme d’Investissement Forestier (PIF). Son plan d’investissement
pour le Programme d’Investissement Forestier (PIF)a été approuvé par le Sous-comité du FIP en
2011 à Cape Town pour un total de 60 millions USD de dons, permettant ainsi à la RDC d’entrer
dans la phase d’élaboration détaillée des programmes, avec pour objectif la soumission de ces
programmes au Sous-comité du FIP en fin 2012.
3.4.3. Limites du domaine forestier et classification des utilisations des espaces
forestiers
Il importe d'apporter préalablement les deux précisions suivantes :
 Les forêts classées et les forêts de production permanentes sont des catégories, qui relevaient
initialement des forêts protégées et qui en sont extraites par la suite, par le biais de l'enquête publique,
pour être affectées les unes à la conservation (les forêts classées), les autres à l'exploitation
industrielle du bois d'œuvre (forêts de production permanentes) ou à la valorisation des services
environnementaux (concessions de conservation) ;
 Les forêts classées ne peuvent être ni concédées, pour l'exploitation des ressources naturelles, ni
recevoir une quelconque autre affectation, incompatible avec leur vocation, sans avoir été au préalable
désaffectées69 ; Au sein de ces forêts, y compris l'exercice des droits d'usage des populations locales
sont strictement limités.
68Convention
on International Trade of Endangered Species. En francais : Convention sur le commerce international des espèces de faune et de
flore sauvages menacées d'extinction
84
A ce jour, les forêts classées représentent à peu près 9,7 % de la superficie totale du territoire national
(12.215.659 ha), tandis que les forêts sous aménagement dans le cadre de concessions forestières
représentent 5,2 % de la superficie totale du territoire national et 7,9 % de la superficie totale du couvert
forestier (22.644.629 ha) 70. Seules ces deux catégories de forêts sont délimitées et couvertes de titres : un
acte de classement pour les forêts classées et un contrat de concession forestière pour les forêts de
production permanente. Les droits fonciers et forestiers qui les grèvent sont identifiés et cartographiés.
Elles représentent au total 17,6% du territoire national. Le reste des forêts, qui relèvent de la catégorie
dite forêts protégées de l’Etat, ne sont ni découpées, ni délimitées. Comme déjà dit précédemment, sur ces
forêts se superposent les droits de propriété de l’Etat (article 7 du code forestier) et les droits de
possession coutumière des communautés locales (article 22 du code forestier).Par ailleurs, si les droits
coutumiers des communautés locales sont reconnus et définis dans la loi, ils ne sont cependant ni
cartographiés ni délimités sur le terrain. Les limites des terres et des forêts communautaires ont un
fondement coutumier et donc oral. Elles tiennent d’un consensus entre communautés, fondé sur leurs
coutumes locales. Les informations sur ces forêts et leur répartition entre les communautés se sont
transmises de bouche à oreille, de génération à génération. Le principe de l’appartenance publique des
forêts affirmé par l’Etat n’est en réalité que théorique, étant donné que, dans la pratique, ce sont les
communautés et leurs chefs traditionnels qui exercent une réelle maitrise sur les terres et les forêts. Il est
rare qu’une portion de terre rurale ou de forêt soit concédée aux tiers, en ignorant les chefs
traditionnels71. Lorsqu’une concession est décidée en l’absence de l’accord des chefs traditionnels,
d’interminables conflits naissent.
3.4.4. Reconnaissance de l’utilité publique des forêts
La RDC a mis en place un cadre juridique qui reconnaît les services d’intérêt public de ses forêts ;
reconnaissance qui se traduit par l’affectation de certaines portions des forêts (presque 10% du territoire
national) à l’usage public de conservation ; forêts dont on ne devrait pas changer la vocation et qui ne
devraient pas subir les usages susceptibles d’en altérer la nature et la vocation. Cependant, pour des
raisons liées à la faiblesse de la gouvernance, à l’absence d’une politique nationale et des plans
d’aménagement du territoire entre les différents ministères en charge des ressources naturelles, les
forêts, y compris celles faisant partie du domaine public de l’Etat, et qui sont à ce titre protégées du fait de
ce statut, sont envahies par des titres miniers et d’hydrocarbures :
• situation des 25 blocs pétroliers attribués dans la cuvette centrale et couvrant des concessions
forestières, des aires protégées ;
• des carrés miniers consentis illégalement, qui empiètent sur les aires protégées ; empiètements
estimés à plus de 3.500 .000 ha ;
• et très dernièrement des blocs pétroliers attribués en plein parc des Virunga, affectant environ
40% de la superficie de ce Parc, pourtant inscrit sur la liste du Patrimoine Mondial, et du reste
premier Parc National Africain, créé en 1925.
3.4.5. Adéquation entre les plans et budgets de gestion forestière et les principales
causes de la déforestation et de la dégradation
Les surfaces boisées en RDC représentent autour de 145 millions d’hectares (R-PP, 2009). Les données
disponibles sur l’évolution du couvert forestier sur la période 1990-2000 font valoir un taux de
déforestation brut de l’ordre de 0,25% (Etat des Forêts, 2008), après consolidation entre les données des
rapports de l’UCL, du CCR, et de l’Université du Dakota du Sud. Malgré cela, la RDC reste classée parmi les
dix pays perdant chaque année la surface boisée la plus importante, soit une déforestation brute estimée
à plus de 350.000 ha par an sur la même période 2000-2010 (PIF-RDC, 2011). Les causes de cette
déforestation et dégradation restent encore peu documentées, pour des raisons liées à l’absence d’études
antérieures. Elles figurent, dès lors, au nombre d’études identifiées dans le RPP comme prioritaires pour
alimenter le travail de construction de la stratégie nationale REDD+.Afin de parvenir à une identification
et à une quantification précise des causes et facteurs de la déforestation et de la dégradation, deux
enquêtes qualitatives, basées sur des entretiens d’experts ou de personnes ressources, ont été conduites
en 2010 et 2011, respectivement (i) par la société civile et (ii) par le Programme des Nations Unies pour
WRI-MECNT, Atlas forestier interactif de la République Démocratique du Congo, version 1.0 - données 2009,
document de synthèse, 2010,
71 Comptes-rendu d’entretiens avec les agents de l’administration foncière.
70
85
l’Environnement (PNUE). De plus, une enquête quantitative a été réalisée par l’Université Catholique de
Louvain qui visait à identifier sur base d’analyses statistiques un certain nombre de “variables" géo
spatialisées permettant d’expliquer la déforestation et dégradation observées par télédétection. Les
résultats préliminaires de la première phase qualitative de cette étude indiquent le prélèvement du bois à
des fins énergétiques (charbon de bois et bois de feu), l’agriculture itinérante et sur brûlis ainsi que
l’exploitation artisanale du bois d’œuvre comme les principales causes de la déperdition forestière.
Actuellement, la deuxième phase quantitative est en cours de finalisation. La mise en commun de
l’ensemble des données tant qualitatives que quantitatives de cette étude, y compris les
complémentarités qu’elle pourra bénéficier des autres institutions travaillant sur ce sujet, permettra de
clarifier une fois pour toutes la question des vecteurs de la déforestation et de la dégradation des forêts
congolaises.Dans ce contexte d’absence de consensus définitif sur les causes de la déforestation et de la
dégradation, il est encore prématuré d’estimer les budgets qui devront être alloués pour combattre ces
causes. Néanmoins, outre les appuis financiers internationaux dont la RDC est déjà bénéficiaire pour
couvrir les activités de préparation à la REDD+ identifiées et chiffrées à 22,717,000 USD, (appui
ONUREDD et Banque Mondiale) pour la période de 2010 à 2012, le FIP qui vient s’insérer dans ce
processus national REDD+ a permis de recevoir des fonds substantiels (60 millions USD), qui vont
permettre le financement des premiers programmes de transformation sectoriels (programmes sectoriels
anticipés), avec la perspective de renverser la courbe de la déforestation et de la dégradation. Dans un
autre chapitre, le code forestier a décidé de la création du Fonds forestier national (FFN) institué par
décret n° 029/24 du 21mai 2009, alimenté notamment par les recettes des taxes de reboisement et autres
redevances forestières en vue d’assurer le financement des opérations de reboisement et
d’aménagement, de contrôle et de suivi de leur réalisation. Si ce Fonds détient aujourd’hui des
compétences en matière de collecte des fonds et du financement des opérations de reboisement et/ou de
régénération des forêts, il existe par ailleurs une nouvelle direction, Direction de Reboisement et de
l’Horticulture (DRH), qui est plutôt en charge de la réalisation des projets de reboisement. Ces activités qui
rentrent dans le mandat du FFN et de la DRH sont en elles-mêmes des moyens de lutte contre les causes
de la déforestation et de la dégradation des forêts. Cependant, les recettes destinées au FFN pour le
compte de la DRH et qui sont canalisées vers le Trésor public ne reviennent pas à ces institutions pour
leur permettre de remplir les devoirs de leurs mandats. Le Trésor public ne rétrocède à la DRH qu’un
forfait destiné au fonctionnement, et ne prenant pas en compte les coûts réels des opérations de
reboisement.De sorte que, finalement, le reboisement ne bénéficie pas d’une seule ligne dans le budget de
l’Etat, en dehors de rétrocessions qui lui sont dues et qui ne viennent pas régulièrement ni ne
correspondent aux encaissements effectués sur le compte du Trésor pour financer les operations de
reboisement.
3.4.6. Gestion durable et certification forestière
La RDC n’exige pas la certification des produits de la filière bois, mais encourage et soutient les initiatives
qui vont dans ce sens. Le label FSC est entrain de se mettre en place dans le pays. Un groupe de travail
national a été mis en place et travaille actuellement sur le développement de standards nationaux, à
partir des standards sous-régionaux FSC pour l’Afrique Centrale. Ce système de certification va se
combiner avec le processus FLEGT, dans lequel le gouvernement congolais est engagé. La RDC a déjà
amorcé des négociations avec l’Union Européenne (UE) en vue de la conclusion de l’Accord de Partenariat
Volontaire APV-FLEGT. Ce renforcement des systèmes de contrôle permettra aussi à la RDC de lutter
contre la déforestation illégale et les dégradations qui contribuent aux changements climatiques. Alors
qu’une Commission Technique des Négociations de l’APV avec l’UE est mise en place et s’active dans une
série d’activités préparatoires (finalisation de la grille de légalité et des procédures de vérifications de la
légalité, séances de négociations avec la Commission Européenne, etc.), la signature de l’APV est
envisagée pour mai 2013. Pour consolider son avancée vers la transparence dans la gouvernance
forestière, le pays a procédé au recrutement d’un observateur indépendant des opérations d’exploitation
forestière (REM) ainsi que d’une firme suisse spécialisée (SGS) pour la mise en place d’un système
renforcé de contrôle de l’exploitation, de la commercialisation des bois et d’une chaîne de traçabilité des
bois. Ces initiatives, combinées avec le mécanisme de la certification forestière, ont le potentiel de
renverser la tendance de la déforestation et de la dégradation des forêts, si par ailleurs la volonté
politique y est. La certification forestière fait l’objet d’une composante du Programme de maintien de la
Biodiversité et de gestion durable des forêts mise en œuvre par le World Wildlife Fund (WWF), avec le
financement de l’Allemagne, dans le cadre de son programme de maintien de la biodiversité et de gestion
86
durable des forêts (PBF), qui vient en appui au MECNT 72. Ce programme financé à hauteur de 3.212.500
d’euros a pour objectif `l’amélioration de la protection de la biodiversité, de l’exploitation durable des
forêts et des conditions de vie des populations locales des zones d’intervention. Mais la composante
visant la certification forestière a un objectif plus précis qui est le renforcement des capacités de
certification forestière indépendante en RDC, notamment par la mise en place de sites pilotes de gestion
forestière durable certifiée73.
3.4.7. Planification des utilisations des zones forestières
La RDC ne dispose pas encore d’un plan d’affectation des terres forestières. Elle entend cependant
procéder à une planification rationnelle et participative des affectations des espaces du domaine forestier.
Ce zonage forestier fait aujourd’hui l’objet d’un programme, financièrement appuyé par un fond commun
multi-bailleurs à hauteur de 2,6 millions de dollars ainsi que par le programme CARPE74 de l’USAID75. Il va
s’appuyer sur des expériences pilotes antérieures, menées par la Food and Agriculture Organisation
(FAO)76, le WWF et le programme CARPE. Il est prévu que cette démarche du zonage forestier puisse
s’intégrer entièrement dans le processus de développement d’une politique nationale d’aménagement du
territoire, devant se traduire notamment par la définition d’un plan national et des plans provinciaux
d’aménagement du territoire. Ce programme vise à découper le domaine forestier, selon les différentes
affectations prévues par le code forestier et en fonction des caractéristiques biologiques de différentes
zones forestières concernées, à savoir : i) les zones destinées à l’aménagement forestier durable sous le
régime des concessions, relevant du domaine forestier privé de l’Etat (forêts de production permanente) ;
ii) les zones destinées à la conservation de la biodiversité, érigées en aires protégées et relevant du
domaine forestier public (forêts classées) ; et iii) les zones destinées aux activités de développement
rural, relevant du domaine privé de l’Etat (forêts classées, forêts protégées et forêts de production
permanentes). La mise en œuvre de ce programme est voulue participative et transparente, afin de
définir un plan national d’affectation consensuel des terres forestières, un instrument pertinent et
indispensable pour avancer vers la gestion durable des forêts. Un tel plan permettra de clarifier et de
sécuriser les droits de différents utilisateurs des terres, de même que de prévenir les conflits locaux ou la
spoliation foncière, tout en sachant qu’il existe déjà plusieurs forêts classées ou concédées 77. La
participation est voulue comme un des principes clés dans la conduite du processus du zonage ; lequel
repose sur l’implication de toutes les parties prenantes, notamment les administrations centrales et
provinciales intéressées (environnement-forêt, aménagement du territoire, agriculture, développement
rural, mines, affaires foncières, hydrocarbures, énergie, intérieur, plan, infrastructures, etc.), les
représentants des populations locales et/ou peuples autochtones, les organisations de la société civile
(organisations non-gouvernementales locales et internationales), les institutions d’enseignement et de
recherche ainsi que les opérateurs économiques. Pour conforter l’option de la participation, un Comité
National de Pilotage du Zonage Forestier (CNPZ), où siègent les délégués de toutes les parties prenantes
intéressées a été mis en place à cet effet et placée sous l’autorité du Ministre en charge des forêts. Un
guide opérationnel présentant les « Normes du Zonage Forestier » a été élaboré en concertation avec la
société civile et adopté par le CNPZ. Ce guide fixe le cadre de mise en œuvre et de conduite des opérations
de macro-zonage forestier. Il prévoit notamment : i) l’extension ou la création de nouvelles forêts
classées en vue d’atteindre les 15% minimum prescrits par le code forestier ; ii) la délimitation des forêts
protégées ; iii) la délimitation des forêts de production permanente ; iv) la délimitation des forêts des
communautés locales et terroirs des peuples autochtones ; v) la délimitation des zones d’exploitations
pétrolières, minières et autres carrières ; vi) la création de nouvelles infrastructures socio-économiques ;
vii) la délimitation des zones affectées aux usages alternatifs des forêts ; viii) la délimitation des zones de
développement rural.Compte tenu de l’étendue du territoire national et des coûts élevés qu’engendrent
les opérations de zonage forestier, une approche progressive a été adoptée par le Ministère en charge des
forêts. Ainsi, le zonage se fera en priorité dans les grandes provinces forestières ciblées (la Bandundu,
Ministère de l’Environnement, Conservation de la Nature et Tourisme
Il s’agit des expériences pilotes des concessions forestières aménagées. Mais, il peut également s’agir des unités
forestières d’aménagement découpées et destinées à l’exploitation artisanale du bois d’œuvre ou à la coupe de bois à
des fins énergétiques.
74 Acronyme anglais du Programme Régional de l’Afrique Centrale pour l’Environnement.
75United States Agency for International Development : acronyme anglais de l'Agence des Etats Unis pour le
Développement International
76 Programme des Nations-Unies pour l’Alimentation et l’Agriculture
77 Guide opérationnel du zonage forestier, 2010.
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73
87
l’Equateur et L’Oriental). A terme, l’ensemble du territoire national sera couvert. Il sera d’abord procédé à
un macro-zonage, qui sera ensuite complété par un micro-zonage.Ce plan de zonage est perçu comme un
document dynamique, qui pourra être mis à jour, en fonction de nouvelles données, notamment celles
découlant de divers études et travaux. Il est prévu dans le guide opérationnel du macro zonage forestier
susmentionné qu’aussi bien l’adoption du plan de zonage que ses modifications ultérieures fassent l’objet
des consultations publiques.
3.4.8. Engagement du pays envers les petites et moyennes entreprises.
A cause d’un certain nombre de facteurs, dont la guerre, l’instabilité politique et institutionnelle, la
faiblesse de gouvernance, les forêts congolaises n’ont pas fait l’objet d’une politique de mise en valeur
économique efficace et durable. Le niveau d’activités notamment dans la filière-bois est resté jusque-là
inférieur à 10% du potentiel réel. A ce jour, la poursuite des efforts d’assainissement du secteur 78, la
création et/ou la réhabilitation des infrastructures de transport ainsi que la pacification des zones
forestières autrefois affectées par les conflits armés, sont autant de facteurs qui tendent à lever les
barrières et goulots d’étranglements qui ont freiné et dissuadé les investissements dans ce secteur. La
reprise apparaît de plus en plus certaine, avec comme retombées la création d’emplois directs,
notamment dans l’industrie du bois, à travers les opérations d’exploitation, de transformation et de
commercialisation et d’exportation du bois d’œuvre et des autres produits forestiers. Seulement, le
constat qui est fait aujourd’hui dans ce secteur, s’agissant de l’exploitation du bois d’œuvre, est que le
cadre normatif et institutionnel en place donne avantage aux grands et aux petits exploitants. Les grands
exploitants sont soumis au régime de concession forestière, dont les superficies peuvent aller jusqu’à
500,000 ha en un seul tenant ; tandis que les petits exploitants, sont soumis au régime de l’exploitation
artisanale, sur des superficies qui ne peuvent dépasser 100 ha par an, et ne sont autorisés à utiliser que
les instruments rudimentaires (scie de long, tronçonneuse). Si la première forme d’exploitation est
ouverte aux étrangers, personne physique ou morale, la seconde ne l’est qu’aux seuls congolais,
personnes physiques, à l’exclusion des étrangers et des personnes morales. L’espace n’a pas été aménagé
pour le tissu de moyennes entreprises, qui pourtant peuvent être une source d’emplois directs, outre
qu’elles peuvent donner lieu à une gamme d’activités variées, génératrices des revenus liées au secteur
forestier, avec un impact sur la réduction de la pauvreté en milieux ruraux forestiers. Il y a donc lieu de
mettre en place un cadre incitatif et des instruments qui puissent encourager le développement des
moyennes entreprises, avec comme effet induit la marginalisation des activités informelles et
l’encouragement à s’engager dans des pratiques durables d’utilisation de la ressource forestière.
3.4.9. Partage des avantages ou de revenus des forêts domaniales avec les communautés
locales
3.4.9.1. Contexte général du partage des revenus
La partage des revenus découlant de l’exploitation des ressources naturelles relève aujourd’hui des
standards internationaux et se présente comme un des instruments au service de la réduction de la
pauvreté. Invoqué au profit des populations faibles des zones d’exploitation des ressources naturelles, ce
principe fait partie des sauvegardes sociales que font valoir aujourd’hui les organisations de soutien aux
droits des communautés locales et populations autochtones ainsi que celles du système des Nations
Unies. En RDC, il est intéressant de noter qu’il existe des expériences en matière de partage des revenus,
dont les unes relèvent du régime national des finances publiques et concernent les trois niveaux de
gouvernance (central, provincial et local) et les autres, liées aux systèmes de gouvernance des ressources
naturelles. En effet, le régime national des finances publiques consacre une répartition verticale des
revenus publics entre le pouvoir central, les provinces et les entités territoriales décentralisées,
constitués des recettes publiques réalisées durant un exercice budgétaire ; confortant ainsi l’option de la
décentralisation financière, décidée par la Constitution du 18 février 2011, et nouvellement relayée par la
loi n° 11/11 du 13 juillet 2011 relative aux finances publiques. Abordant la question du partage des
revenus publics, l’article 175 de la constitution décide de la répartition des recettes à caractère national
dans les termes qui suivent : 60 % pour le Trésor public (Pouvoir central) et 40 % pour la province. A leur
78Revue
légale des anciens contrats forestiers, mise en place des systèmes de surveillance et de contrôle, observation
indépendante des processus des adjudications et d’exploitation forestière, la certification, zonage forestier, foresterie
communautaire, etc.)
88
tour, les provinces rétrocèdent aux entités territoriales décentralisées 40% de la part de recettes à
caractère national reçus du pouvoir central et 40% des impôts et taxes provinciaux d’intérêt commun
(article 225 de la loi n° 11/11 du 13 juillet 2011 relative aux Finances publiques et 115 de la loi organique
n° 08/016 du 07 octobre 2008 portant composition, organisation etfonctionnement des Entités
Territoriales Décentralisées et leurs rapports avec l’Etat et les Provinces).En matière d’exploitation des
ressources naturelles, même s’il est vrai que les autres secteurs comme les mines et les hydrocarbures
comportent des repères en matière de partage des revenus, l’intérêt de cette étude sera centré sur
l’expérience offerte par le secteur forestier.Le fait que les nouvelles exigences légales et réglementaires en
matière forestière sur ce sujet ont seulement commencé à être mises en œuvre depuis 2010 est un facteur
limitant pour espérer en dégager des leçons pratiques intéressantes. S’il est vrai que l’obligation de
partage des revenus, notamment par le biais de la clause sociale du cahier de charges du concessionnaire
forestier est partie de l’année 2002 – année de la promulgation du code forestier-, le processus de sa mise
en œuvre a été amorcé à partir de la deuxième moitié de 2010. Il a en effet été nécessaire que le processus
de la revue légale des anciens contrats forestiers ait été conduit à son terme, que les textes d’application
du code forestier s’y rapportant aient été pris, que les outils opérationnels pour la mise en œuvre de cette
clause sociale aient été produits et validés par toutes les parties prenantes du secteur (exigence de la
gestion participative imposée par le code forestier). Mais le principe lui-même, avec ses articulations, tel
qu’il découle des textes réglementaires et des mécanismes d’accompagnement communautaire mis en
place, reste d’un intérêt indéniable.Aussi, en raison de l’absence d’un bilan du processus de partage des
revenus tel qu’il aura fonctionné, les illustrations présentées dans cette note se limitent à démontrer
comment les mécanismes de partage des revenus ont été conçus, quels outils de gestion des revenus à
partager sont proposés, quelle précaution ont été prises pour contrer localement la corruption et le
gaspillage des revenus acquis aux communautés, quels mécanismes ont été mis en avant pour renforcer la
responsabilité des institutions locales de gestion des bénéfices et éviter la confiscation des retombées
économiques de l’exploitation par les élites.
3.4.9.2. Partage des revenus forestiers et CLIP (consentement libre, informé et préalable)
Le Code forestier, en son article 89, alinéa 3, point c, oblige tout concessionnaire forestier à contribuer au
développement local de son milieu d’exploitation par la réalisation d’infrastructures économiques et
sociales au profit des communautés locales et/ou peuple autochtone. Aux termes de l’annexe 2 portant
modèle de cahier des charges de l’arrêté n° 028 du 07 août 2008 79, en son article 7, la réalisation de ces
infrastructures est négociée et consacrée dans les accords que le concessionnaire forestier est tenu de
passer avec les communautés locales et/ou peuples autochtones riverains. Une fois conclus, le contenu de
ces accords est ensuite inséré, selon le cas, dans le plan de gestion ou dans le cahier des charges du
concessionnaire forestier à titre de clause sociale, aux côtés des autres clauses, financière, technique et
environnementale et relève, dès lors, du statut du droit administratif 80. Les nouveaux contrats confirmés
ne pourront être consentis par l’Etat Congolais, si leurs futurs bénéficiaires ne produisent pas la preuve
des accords passés avec les communautés locales, négociés et conclus suivant le canevas réglementaire
établi par l’arrêté 023. En effet, le Ministère chargé des forêts a mis en place un système d’attribution des
droits d’exploitation industrielle des forêts qui assure le consentement libre, informé et préalable des
communautés (CLIP), en conditionnant la signature du contrat de concession forestière (et donc
l’attribution du titre d’exploitation) à l’obtention préalable du consentement des communautés par le
biais des accords que le futur concessionnaire est tenu de passer avec les communautés locales et/ou
populations autochtones ayant droit sur la superficie forestière concernée. Ainsi, un concessionnaire qui
ne réussit pas à négocier et à passer un accord en bonne et due forme avec la ou les communautés dont
relèvent coutumièrement la forêt concernée par sa demande ne pourra pas prétendre à la signature du
contrat de concession forestière ; et donc ne pourra pas exploiter la forêt. Ces accords déterminent, entre
autres, la question de partage des revenus, en indiquant le montant que le concessionnaire forestier est
appelé à verser dans le fonds de développement local. Ce montant est calculé au prorata du volume des
Ce texte a été pris en exécution des articles 88 et 89 du code forestier.
En d’autres termes, les accords conclus entre les communautés locales et les concessionnaires forestiers relève du
droit privé, étant donné qu’ils concernent des rapports entre des personnes privées. Cependant, dès lors que les
engagements (obligations) pris par les concessionnaires envers les communautés locales sont consignés dans le plan
de gestion ou, selon le cas, dans le cahier des charges du concessionnaire forestiers, ces engagements revêtent, en
outre, un statut de droit administratif, puisque faisant partie du contrat de concession forestière, qui, lui, est un
contrat administratif. Ce statut offre un niveau de sécurité renforcé aux droits des communautés locales découlant
des obligations sociales que les concessionnaires s’imposent en signant l’accord.
79
80
89
bois prélevés. A ce jour, aucun contrat de concession forestière d’exploitation du bois d’œuvre n’a été
consenti à un exploitant sans la preuve de l’accord passé avec les communautés concernées. En ayant fait,
d’une part, de l’exigence de l’accord un préalable et, en ayant entouré les négociations et la conclusion de
ces accords d’un certain nombre de garanties pour faire valoir les intérêts des communautés locales et
autres populations autochtones, la RDC a satisfait à l’exigence du CLIP des communautés locales, même si
la mise en œuvre se déroule encore à tâtons, avec quelques difficultés de terrain.
Ainsi, les accords à conclure portent notamment sur :
a.
b.
c.
d.
Le plan socioéconomique et des infrastructures (à fournir par le concessionnaire) ;
Localisation et bénéficiaires des infrastructures et services (à fournir par le concessionnaire) ;
Le chronogramme de réalisation des infrastructures et services (à fournir par le
concessionnaire) ;
Coût estimatif des infrastructures et services (à fournir par le concessionnaire).
La réalisation de ces infrastructures est faite après consultation et en concertation avec les populations
locales concernées (article 13 de l’annexe 2 de l’arrêté n° 028 du 07 août 2008).
3.4.9.3. Mise en place d’un fond de développement local
L’idée de laisser au concessionnaire forestier la charge de construire et aménager lui-même les routes, de
réfectionner ou d’équiper les installations hospitalières et scolaires ou encore d’offrir lui-même les
facilités en matière de transport des personnes et des biens a été abandonnée, en raison des difficultés
que les concessionnaires avaient eux-mêmes à réaliser personnellement ces engagements. Elle a été
remplacée par l’obligation de mettre en place un fond de développement local constitué, notamment, des
apports du concessionnaire forestier81. Ce fond institué par arrêté n° 023/CAB/MIN/ECN-T/28/JEB/10 du
07 juin 2010 fixant le modèle d'accord constituant la clause sociale du cahier des charges du contrat de
concession forestièren’a pas pour seule source les contributions financières du concessionnaire forestier.
Il est ouvert aux autres apports, notamment aux revenus et/ou bénéfices tirés de l’exploitation des autres
ressources naturelles du terroir, notamment minières, pétrolières, foncières ou autres 82. Il est également
possible que les communautés tirent des revenus des autres titres collectifs d’exploitation des produits
forestiers ligneux et non ligneux, par le recours aux permis communautaires de coupe et/ou de récolte,
déjà prévus par les projets des textes sur la foresterie communautaire 83. Ces revenus seraient issus des
parties des forêts coutumières locales non concernées par la concession, et sur lesquelles pourraient se
développer aussi des projets de valorisation des services environnementaux (MDP ou REDD+),
notamment dans le cadre de la conservation communautaire. Mais s’agissant des apports du
concessionnaire forestier, ils sont évalués de façon chiffrée entre une fourchette de deux à cinq dollars
par mètre cube de bois d'œuvre prélevé dans la concession forestière, selon le classement de l'essence
concernée, publié dans le guide opérationnel de la Direction Inventaire et Aménagement Forestiers. Les
volumes de bois considérés sont renseignés dans les déclarations trimestrielles de production de bois
d'œuvre (article 11 de l’arrêté 023 susmentionné).
3.4.9.4. Liens entre les droits fonciers et forestiers et le partage des revenus
La part des revenus qui reviennent à une communauté locale découlent de leurs droits traditionnels sur
les forêts qui sont reconnus par la législation forestière (article 22, 111, 112 et 113) et par la constitution
(article 34, 56 et 57). C’est donc en raison des changements qui affectent leurs droits de
propriété/occupation/possession/usage/usufruit coutumiers, en termes de restrictions, de perte ou de
modifications quelconques, du fait de l’implantation d’une concession forestière que les compensations
en termes d’infrastructures et autres bénéfices induits sont dus aux communautés locales et/ou
populations autochtones. Dès lors que ce consentement est acté dans un accord signé en bonne et due
forme avec un futur concessionnaire, il fait naître, de ce fait et au profit de la communauté locale
intéressée, un droit au partage des revenus qui vont découler de l’exploitation envisagée. Ainsi, le fait de
81Guide
pratique pour les négociations entre les concessionnaires forestiers et les communautés locales et/ou
peuples autochtones sur la clause sociale du cahier des charges, MECNT, janvier 2010.
82 Guide pratique pour les négociations entre les concessionnaires forestiers et les communautés locales et/ou
peuples autochtones sur la clause sociale du cahier des charges, MECNT, janvier 2010, page 21.
83 Allusion ici au projet d’arrêté fixant les règles de gestion et d’exploitation des forêts des communautés locales.
90
détenir des droits coutumiers sur l’espace porteur du projet rend d’office la communauté locale ayant
droit sur l’espace concerné éligible, comme partie prenante à part entière, au partage des revenus devant
résulter de l’exploitation dudit espace. La RDC est un pays qui ne dispose plus d’espace vacant, libre des
droits coutumiers. Tous les espaces sont sous la possession coutumière des communautés traditionnelles,
laquelle bénéficie d’un niveau de protection juridique non négligeable. Elle part du devoir de consultation
des communautés locales et passe aujourd’hui, spécialement dans le secteur forestier, par le droit au
consentement préalable de ces dernières. Il s’agit, comme mentionné précédemment, des garanties qui
découlent à la fois de la nouvelle constitution du pays (article 34, 56,57 et 58), de la nouvelle loi cadre sur
l’environnement promulguée en juillet 2011 et du code forestier et ses nouveaux textes d’application. De
la sorte, l’intégration du statut coutumier dans le système juridique congolais ainsi que la reconnaissance
des droits coutumiers sur les ressources naturelles (droit à la consultation, droit au consentement libre,
informé et éclairé, droit au partage des revenus, droit de participation à la prise des décisions, etc.)
fondent juridiquement les prétentions des communautés locales à réclamer leur part des revenus dans
l’exploitation de ces ressources.
3.4.9.5. Outils opérationnels pour garantir le partage des revenus
Pour garantir l’opérationnalisation des mécanismes de partage des revenus consacrés dans la loi, un
certain nombre de mécanismes ont été mis en place et connaissent déjà un début d’expérimentation. En
effet, comme mentionné ci-dessus, le code forestier congolais a prévu l’obligation pour le concessionnaire
forestier de contribuer à la réalisation d’infrastructures socio-économiques au profit des communautés
locales, et ses dispositions ont donné lieu à l’élaboration d’outils pour assurer une mise en œuvre
effective et efficiente de cette exigence, en mettant un place :
- un guide de négociation qui circonscrit le cadre dans lequel ces négociation doivent se passer
(l’objet des négociations, les parties à la négociation, la représentation et l’assistance des
communautés locales, les modalités de gestion et de fonctionnement du fond de développement
local, les modalités de suivi des accords négociés. etc.) ;
- un modèle d’accord standard, auquel tous les concessionnaires forestiers doivent se conformer
dans les négociations directes qu’ils sont appelés à engager avec les communautés locales ayant
droit.
Par ailleurs, dans le cadre des financements mis à sa disposition par la Banque Mondiale pour appuyer le
Programme National Forêts, Environnement, Eaux et Biodiversité (PNFEEB) 84, un processus d’assistance
aux communautés locales dans les processus des négociations des accords portant sur la clause sociale du
cahier des charges de la concession forestière a été mis en place. A la suite d’un appel d’offre, le
consortium Egis-bdpa-Codelt-FRM-Okapi- a été sélectionné pour assurer la mission de facilitation et
d’accompagnement communautaire dans le processus des négociations des accords. Les concessionnaires
prêts à entamer les négociations l’ont fait, les communautés étant assistées des délégués des
organisations non gouvernementales et des agents de l’administration. Certains accords ont été conclus et
ont fait l’objet des contrats de concession. La mission de la facilitation désignée aura pour tâche de
procéder à la revue de ceux des accords déjà signés et de faire la mission d’accompagnement dans les
titres qui restent à couvrir. Cependant, il est prématuré aujourd’hui de juger de l’efficacité ou non de
l’ensemble de ces articulations, étant donné que même dans les sites où des accords ont été conclus,
l’exécution n’a pas encore véritablement commencé85.
3.4.9.6. Représentation communautaire pour la négociation des accords sur le partage des
revenus
La représentation communautaire dans le cadre des négociations des accords portant sur la clause sociale
du cahier des charges est fondée sur une base coutumière, étant donné que le droit écrit n’énonce pas de
règle particulière sur la question. Le code forestier ainsi que la loi du 20 juillet 1973, telle que modifiée et
complétée à ce jour sur le foncier sont muets. C’est le droit coutumier qui s’applique dès lors comme une
source supplétive ; en d’autres termes, la coutume locale du lieu de localisation de la forêt à concéder. En
Ce Programme a remplacé l’ancien Programme Forêts et Conservation de la Nature, PNFoCo, pour inclure les
thématiques liées à l’environnement, aux ressources en eau et à la biodiversité.
85 Dans la plupart des sites où les accords ont été négociés, la mise en œuvre effective n’a pas encore commencé et ne
se trouve qu’au tout début. Ce qui rend l’évaluation de ce processus prématurée à ce stade.
84
91
droit coutumier, en effet, ce sont les chefs traditionnels qui ont le pouvoir d’agir au nom et pour le compte
de leur communauté. Ils n’ont pas besoin d’élection pour attester la qualité de leurs représentants
communautaires. Les études ethnologiques des milieux ruraux congolais permettent de noter qu’en
matière de gestion des espaces, ce sont les chefs des groupements ayant droit foncier sur l’espace
concerné qui représentent leurs communautés, en présence de leurs notables. Le Guide pratique pour les
négociations souligne que ce chef traditionnel pourra donc être, selon le cas, le chef de famille, le chef de la
lignée, le chef du clan, le chef de groupement ou le chef de la chefferie. Sur le terrain, les expériences de
signature des cahiers de charge déjà entamées montrent que les communautés locales ont été
représentées dans la signature par leurs chefs traditionnels. C’est, en tout cas, ce qui ressort des rapports
des missions de facilitation conduites par Egis-Bdpas-Codelt-FRN-Okapi.
3.4.9.7. Mécanismes institutionnels locaux de gestion des fonds partagés
Pour assurer la gestion du fond mis à sa disposition, la communauté locale est tenue, avec l’assistance de
l’administration locale en charge des forêts, de mettre en place un comité de gestion (organe exécutif), en
charge de l’élaboration et de la mise en œuvre des projets de développement local et de leur diffusion
auprès des populations locales. Ce comité est composé d'un délégué du concessionnaire forestier et d'au
moins cinq représentants élus de la (des) communauté(s) locale(s) et/ou des populations autochtones
concernées. Sur demande de la (des) communauté(s) locale(s) et/ou des populations autochtones
concernées, un représentant de la société civile peut faire partie du Comité Local de Gestion (CLG) en
qualité d'observateur (article 12, arrêté 023 du 07 juin 2010).Outre un président désigné par les
membres de la (des) communauté(s) locale(s) et/ou des populations autochtones concernées et
travaillant sous la supervision du chef traditionnel de la communauté et/ou des populations autochtones
concernées, le CLG comprend un trésorier, un secrétaire rapporteur et plusieurs conseillers. Dès sa mise
en place, le CLG est installé officiellement par l'Administrateur de Territoire. Il est, du reste, prévu que le
fond de développement soit consigné auprès du concessionnaire forestier ou d'un tiers désigné d'un
commun accord par les parties, si d'autres facilités bancaires ne sont pas disponibles. Dans ce cas, le
concessionnaire s'engage à rendre accessibles les ressources financières à l’entrepreneur des travaux,
selon les modalités à convenir de commun accord par les parties (article 14 de l’arrêté 023 du 07 juin
2010). Les cinq membres du CLG qui assurent la gestion des fonds partagés sont élus par les membres de
la communauté et travaillent sous l’autorité du chef traditionnel, dont relève la forêt concernée (article 12
et 13 de l’arrêté 023 du 07 juin 2010). Ils peuvent, dès lors, être démis de leurs fonctions pour fautes
constatées dans la gestion. Le fait qu’ils travaillent sous l’autorité du chef traditionnel conforte leur
mandat, mais aussi, à l’inverse, les rend redevable envers la communauté. Sur le terrain, aucun des
comités de gestion mis en place n’est encore opérationnel. C’est aussi un facteur limitant qui ne permet
pas de dégager des leçons pratiques.
3.4.9.8. Mécanismes d’audit et de contrôle de la gestion des fonds partagés
C’est le même arrêté 023 du 07 juin 2010 qui fixe le cadre institutionnel local pour le monitoring de
l’utilisation des fonds destinés aux populations locales et affectés au développement local. Ce texte
préconise, outre le comité local de gestion, la mise en place d’un comité local de suivi (CLS), ayant pour
attributions d’assurer le suivi et l’évaluation de la gestion des fonds de développement local par le comité
local de gestion. Le CLS est présidé par l'Administrateur de Territoire (autorité politico-administratif) ou
son délégué et composé d'un délégué du concessionnaire forestier et d'au moins trois représentants élus
de la (des) communauté(s) locale(s) et/ou du peuple autochtone en dehors des membres du CLG. Il est
prévu, dans le cadre de l’assistance des communautés locales et/ou peuple autochtone intéressé, que ces
derniers soient assistés par une organisation non gouvernementale de leur choix, qui siégera ainsi comme
membre effectif (article 21). Pour faire le suivi et l’évaluation de la gestion des fonds par le comité de
gestion, le CLS examine le rapport trimestriel d'activités du CLG, particulièrement en ce qui concerne la
réalisation des infrastructures socio-économiques et le calendrier y afférent, avec pourvoir, en cas de
besoin, d’entendre le président ou tout autre membre du CLG. Il est reconnu au CLS le pouvoir de faire
appel à une expertise qualifiée pour l'éclairer sur toute question inscrite à l'ordre du jour de sa réunion.
En ce qui concerne les règles de fonctionnement, le CLS se réunit en session ordinaire tous les trois mois
sur convocation de l'Administrateur de Territoire. Il est aussi prévu la possibilité de la tenue, à tout
moment et selon le besoin, d’une session extraordinaire, sur convocation de l'administrateur de territoire,
à l'initiative soit de la communauté, soit du concessionnaire. Ses décisions sont prises par consensus et
sont consignées dans un procès-verbal signé par tous les membres présents. Pour motiver les membres à
la fois du CLG et du CLS, l’arrêté 023 du 07 juin 2010 susmentionné prévoit le versement à leurs membres
92
respectifs d’un jeton de présence, dont le taux est fixé de commun accord entre les parties. Ces frais sont
prélevés sur le fond local de développement. Afin d’éviter qu’une part importante du fond de
développement local n’aille dans le fonctionnement du CLG et du CLS, l’arrêté 023 susmentionné prévoit
que la somme totale des frais d'organisation des réunions des deux comités n’excédent pas 10% du
financement total des travaux de réalisation des infrastructures socio-économiques communautaires.
Comme renseigné précédemment, les trois membres des CLS qui assurent le contrôle de l’utilisation des
fonds partagés sont aussi désignés par les membres de la communauté (article 21 de l’arrêté 023 du 07
juin 2010). Ils reçoivent, à ce titre et au nom de la communauté, le rapport trimestriel d'activités du CLG,
qui documente la réalisation des infrastructures socio-économiques et le calendrier associé (article 22 de
l’arrêté 023). Ils ont un pouvoir de décision sur les questions qu’ils examinent ; lesquelles sont actées
dans les procès-verbaux (article 23, arrêté 023), accessibles aux membres de la communauté. Ces
derniers ont, ainsi, par le biais des CLS un pouvoir de contrôle sur la gestion des fonds. Il reste donc à
apprécier de quelle manière ces mécanismes de démocratie locale nouvellement mis en place vont
fonctionner dans les prochains mois. Enfin, comme dans les cas qui précèdent, l’efficacité de ce dispositif
ne pourrait être encore à ce jour attestée dans les faits : les institutions communautaires ont à peine été
mises en place dans quelques sites, mais n’ont pas encore commencé à exercer leurs mandats. Dans les
deux ans qui viennent, il sera possible de les évaluer et d’apprécier s’il a pu opérer des changements dans
la gouvernance locale, notamment par la sanction des comportements fautifs au niveau des gestionnaires
et le renforcement de la redevabilité envers la population dans le chef des gestionnaires locaux.
3.4.9.9. Intervenants intermédiaires: l’Etat et les organisations de la société civile
Les institutions étatiques se voient confier le rôle d’interface, d’une part, entre le concessionnaire
forestier et les communautés locales, parties aux accords, et, d’autre part, entre les institutions de gestion
des fonds et les membres de la communauté. L’Etat se voit secondé dans ce rôle par les organisations de
la société civile. Le rôle de l’Etat lors des négociations est déterminé par les dispositions de l’article 13,
alinéa 2 de l’annexe 2 de l’arrêté 028 qui dispose que : « L’administration provinciale chargée des forêts
territorialement compétente veille à la consultation effective des populations concernées et facilite les
négociations et la signature des accords ». Comme il se dégage des dispositions qui précèdent, l’Etat, par le
biais de son administration provinciale en charge des forêts, a le mandat d’aider les parties (le
concessionnaire forestier et les communautés locales) à négocier et à s’entendre. Le Guide pratique pour
les négociations présente l’Etat comme unfacilitateur qui veille au bon déroulement des négociations dans
une perspective de conciliation. Il tente l’arbitrage en cas des conflits liés aux négociations entre parties. En
cas de persistance de conflits, ces derniers sont déférés devant les tribunaux compétents. Sur le terrain,
l’administration joue ce rôle dans quelques-uns des sites où les négociations ont pu avoir lieu, mais les
données recueillies ne permettent pas encore de se prononcer sur le succès ou non de ce mandat. Les
organisations de la société civile se voient également reconnaître le rôle d’interface, pour appuyer et
encadrer les prétentions des communautés locales. Le Guide des négociations clarifie leurs rôles en ces
termes, dans le cas où elles sont acceptées par les communautés locales:
-
sensibiliser les communautés locales et/ou populations autochtones sur leurs droits et devoirs et sur
ce qu’il leur revient de demander, conformément à la législation et à la réglementation en la
matière ;
les accompagner dans les négociations de la clause sociale du cahier des charges et veiller à la
sauvegarde de leurs intérêts dans tout le processus de ces négociations, de planification des
investissements à réaliser, de gestion des fonds et de suivi des engagements des parties.
Sur le terrain, certaines organisations nationales et provinciales (CODELT, AMAR, OCEAN) ont
accompagné les missions des négociations sur le terrain, en facilitant aux communautés locales la
compréhension du processus des négociations jusqu’à la signature des accords.
3.5. GOUVERNANCE DES INVESTISSEMENTS FONCIERS À GRANDE ÉCHELLE
3.5.1.Problématique et état de la question.
Les demandes de vastes étendues des terres par de grands investisseurs en vue de la production des
produits agricoles ou de la fourniture des servies environnementaux se sont accrues dans le monde.
S’agissant du volet agricole de ces demandes, les experts de la question estiment que c’est depuis les cinq
93
dernières années que de grands projets d’acquisition ont commencé notamment dans les pays en
développement, mais que le phénomène a réellement pris de l’ampleur vers la fin de l’année 2007, avec la
crise des prix des produits alimentaires.86
D’après les experts des régimes fonciers de la FAO, et notamment Paul Matthieu, c’est environ 30.000.000
d’hectares de terres qui auraient déjà fait l’objet d’acquisition durant ces dernières années.
Quand bien même elle n’a pas encore attribué de nombreuses superficies des terres à grande échelle pour
servir aux grands projets agricoles et/ou de services environnementaux, il reste que la RDC enregistre
déjà un certain nombre de visites et de prise de contacts de grands investisseurs fonciers, dont quelquesunes seulement ont pu donner lieu à des contrats d’acquisition. Et parmi ceux-ci, rares sont déjà
véritablement opérationnels. La disponibilité plus large des terres arables dans ce pays87et son climat plus
favorable au développement de grands projets agricoles et de services environnementaux constituent là
autant d’arguments propices, qui prédisposent ce pays à ce qu’il est convenu d’appeler désormais « la
ruée sur les terres ».C’est notamment pour aider les pays confrontés à de telles demandes à les gérer
efficacement à court et à moyen terme et leur fournir un certain nombre d’orientations stratégiques sur
les modèles d'évaluation économique, sociale et environnementale à mettre en place que ce module a été
associé à la présente évaluation de la gouvernance foncière. Elle a nécessité, à ce titre, l’examen des
législations, institutions et pratiques foncières en cours dans le pays ainsi que des processus conduisant à
l’attribution des droits fonciers à grande échelle ainsi qu’à l’analyse des mécanismes existants pour en
déterminer les impacts économiques, sociaux et environnementaux.Et, pour mieux appréhender les
réalités, telles qu’elles découlent du terrain, l’étude a tiré avantage des conclusions de terrain, réalisées en
2010par l’auteur, lors d’une étude antérieure sur les considérations socailes et environnementales des
investissements fonciers à grande échelle, appuyée par la Banque Mondiale 88.
3.5.2. Acquisition foncière, conflits et leur traitement
Le constat qui est fait tend à établir qu’en dehors des affectations des espaces réalisées pendant la
colonisation, la plupart de celles qui ont suivi après l’indépendance l’ont été sans une participation
éclairée des communautés locales, ni prise en compte de leurs droits fonciers traditionnels. Cette
situation se vérifie aussi bien dans les processus d’attribution des droits d’exploitation sur les terres
(exploitations agricoles, pastorales, puits carbone,…) que dans ceux relatifs à la création des aires
protégées (réserves naturelles, parcs nationaux, domaine de chasse) ; lesquels ne donnent pas
suffisamment effet aux conséquences que l’on aurait pu tirer de la reconnaissance des droits fonciers
locaux préexistants, en particulier des droits fonciers coutumiers des communautés locales. L’insuffisance
des mécanismes mis en place pour sauvagarder les droits sociaux préexistants a donné lieu non
seulement à des situations des conflits de différentes nature, mais a fini par placer les communautés
locales dans une position d’injustices sociales, en leur privant des terres de culture et d’extension, et
parfois de terres pour enterrer leurs morts.
Outre leurs conséquences sociales négatives sur la vie des communautés et populations rurales, les
déficits dans la structuration des processus d’acquisition des terres à grande échelle a également conduit,
en l’absence d’une politique nationale et des plans d’aménagement du territoire ainsi que des
mécanismes d’investissements concertés, à de nombreux cas de superposition conflictuelle des titres sur
les espaces entre différents usages (hydrocarbures, aires protégées, agricoles, communautaires, etc.).Face
à ces situations conflictuelles, le régime foncier congolais ne prévoit pas de mécanismes alternatifs de
règlement des différends fonciers qui naissent dans les processus d’occupations et d’utilisation des
espaces. Les parties à un conflit foncier (non agricole) sont portées à suivre la voie judiciaire, avec toute la
complexité des coûts, délais et procédures, qui ne garantissent toujours pas une issue rapide et
harmonieuse des litiges naissants portant sur les espaces. L’accès aux cours et tribunaux dans les milieux
ruraux continue à être une contrainte de taille pour les acteurs locaux, et principalement les
communautés locales et populations autochtones. Outre que ces tribunaux sont éloignés de la plupart des
milieux ruraux, les conditions d’accès restent onéreuses pour les communautés tant sur le plan de la
86Léonidas
Hitimana, agro-économiste au Club du Sahel et de l’Afrique de l’Ouest in conference.cirad.
millions d’hectares des terres arables, sans compter les terres forestières et les terres en fortes pentes, dont
seulement moins de 10% est mise en valeur.
88Mpoyi, A. M. 2010. Les dimensions sociales et environnementales de projets d’acquisition a grande echelle des
droits fonciers en RD Congo, Rapport d’études, juin 2010, Kinshasa, RDC
87135
94
procédure que sur le plan des coûts.Néanmoins, l’existence des tribunaux coutumiers, dont la compétence
est reconnue pour les conflits liés à la coutume, aide à résoudre un tant soit peu un certain nombre de cas,
particulièrement les conflits fonciers internes aux communautés. Malheuresement ces tribunaux ne
connaissent pas les conflits fonciers opposant les communautés aux acteurs extérieurs, comme les
exploitants forestiers, agricoles, miniers, pétroliers ou même des conflits qui les opposent avec
l’administration.
En matière forestière par contre, un arrêté signé en 2009 (arrêté ministériel n° 107/CAB/MIN/ECNT/15/JEB/09 du 09 juillet 2009) met en place des comités locaux de règlement des conflits forestiers
(tous les types de conflits forestiers entre les différentes parties prenantes), qui ont compétence
d’intervenir, avant que le litige ne soit soumis au Juge. Cependant, cette procédure n’est pas obligatoire,
les parties conservant la possibilité de s’adresser directement au Juge. De même, en matière agricole, la
nouvelle loi prévoit une procédure de conciliation préalable obligatoire devant le conseil consultatif
provincial de l’agriculture de tout conflit portant sur les terres agricoles des communautés locales (article
26). Ainsi, aucun conflit portant sur les terres agricoles reconnues comme appartenant aux communautés
locales ne peut être reçu devant une instance judiciaire, s’il n’a pas été au préalable porté devant ce
conseil consultatif. La responsabilité de la mise en place d’un tel conseil relève de la compétence du
gouverneur de province. Ce mécanisme nouvellement mis en place n’est pas encore opérationnel.
Il serait donc idéal que le régime foncier congolais développe des mécanismes alternatifs de prévention et
de résolution des conflits, à l’instar de ceux mise en place par la nouvelle loi agricole pour le règlement
des différends, qui soient préalable à la saisine des cours et tribunaux.
3.5.3. Restrictions des droits fonciers en milieu rural
Les droits fonciers en milieu rural peuvent connaître des restrictions et même des pertes lors des
processus d’affectation des espaces découlant de la mise en œuvre des plans d’aménagement du
territoire, à différentes échelles (décret sur l’urbanisme de 1957). Les seuls cas où les pertes et
restrictions dans les droits fonciers ruraux sont prévues pour être compensées sont celles qui découlent
d’une décision d’expropriation pour cause d’utilité publique. Or, il est arrivé très rarement que l’Etat
Congolais y recoure. Ainsi, des personnes et communautés peuvent ainsi être affectées dans leurs droits,
en termes de perte ou de restrictions, sans recevoir des compensations quelconques, si l’Etat n’a pas cru
bon de recourir à la procédure d’expropriation pour caude d’utilité publique. La loi foncière de 1973
n’organise aucun mécanisme pour compenser les pertes et les restrictions que les processus d’attribution
des terres pourraient avoir sur les droits locaux préexistants. Le décret sur l’Urbanisme 89 qui contient des
dispositions en matière d’aménagement des terres et de consultation des populations n’énonce non plus
aucun mécanisme pour constater et compenser les droits locaux en milieu rural, lorsqu’ils sont affectés
par les processus de mise en œuvre des plans d’aménagement, et donc d’affectation des espaces. La
réforme devrait couvrir l’ensemble de ces aspects et intégrer les nouvelles dispositions de la constitution
qui répute sacrée la propriété privée et oblige l’Etat à la garantir, qu’elle soit acquise conformément à la
loi ou à la coutume. Elle proclame, par ailleurs, que nul ne peut être privée de sa propriété que pour cause
d’utilité publique, et moyennant une juste et préalable indemnité, octroyée dans les conditions fixées par
la loi. Elle affirme, enfin, que nul ne peut être saisi en ses biens qu’en vertu d’une décision prise par une
autorité judiciaire compétente (article 34). En décidant de la sorte, le constituant congolais a d’office
formellement interdit toute décision d’affectation des espaces, quelles que soient les fins (pétrolières,
minières, conservation, forestières ou autres) qui ont pour effet d’amoindrir ou anéantir les droits de
propriété reconnue, légale ou coutumière, sans recours à la procédure d’expropriation pour cause
d’utilité publique et à condition qu’une indemnité juste et préalable aient été acquittée. En ses articles 56
et 57, elle interdit tout acte, tout accord, toute convention, tout arrangement ou tout autre fait, qui a pour
conséquence de priver la nation, les personnes physiques ou morales de tout ou partie de leurs propres
moyens d’existence, tirés de leurs ressources ou de leurs richesses naturelles, sans préjudices des
dispositions internationales sur les crimes économiques. Ces actes, s’ils sont commis, sont érigés en
infraction de pillage, punie par la loi. Et si leur auteur est une personne investie d’autorité publique, l’acte
est réputé infraction de haute trahison, également puni par la loi. Dans la réforme, la loi devra organiser
89Ce
décret de 1957 dit sur l’Urbanisme contient pourtant des dispositions qui s’appliquent aux terres rurales.
95
un régime représsif pour de tels actes, en prévoyant respectivement des peines spécifiques pour chacune
de ces deux incriminations.
3.5.4. Institutions publiques concernées par l’acquisition foncière et mesures de
contrôle de leur mandat.
Les institutions, mieux les autorités qui interviennent dans les processus d’attribution des terres sont
connues, et chacune dispose des compétences qui lui sont propres. Mais elles ne disposent pas de normes
de performance éthique ni de mécanismes d’évaluation de leurs performances. Il faut également
mentionner que les insuffisances liées au mauvais fonctionnement des institutions, au manque des
capacités des fonctionnaires et à la modicité des moyens alloués aux services concernés ne leur
permettent pas de remplir valablement les devoirs de leurs mandats. S’agissant des contrôles notamment,
il est prévu que leurs comptes fassent l’objet de contrôles et des audits comme pour tous les
établissements publics (contrôles parlementaires, contrôles de la Cour des Comptes, Contrôle de
l’Inspection Générale des Finances, etc.), mais dans la réalité ces différentes formes de contrôle sont
quasi-inexistantes. Et lorsqu’elles ont lieu, elles ne donnent généralement pas lieu à des sanctions
particulières.
3.5.5. Incitations à investir face aux exigences de transparence
La RDC est dotée d’une politique incitative en faveur des investissements, consignée dans le Code des
Investissements. Ce code s’applique indistinctement à tous les types d’investissement en RDC, quels que
soient les secteurs (foncier, minier, commercial, industriel, etc.).L’Agence Nationale pour la Promotion
des Investissements, ANAPI en sigle, est l’institution qui reçoit toutes les demandes des investisseurs
désirant bénéficier des avantages suivants du Code :
a. des exonérations de 3 à 5 ans sur les droits et taxes de nature douanières et fiscales.
b. une sécurisation des investissements étrangers contre la nationalisation et l’interdiction de retrait
des garanties et avantages accordés par une disposition postérieure;
c. la liberté de transférer à l’étranger les dividendes et revenus générés par les investissements ;
d. le règlement des litiges suivant la convention CIRDI (Centre International de Règlement des
Différends relatifs au Investissements) et la création des tribunaux de commerce ainsi que des
tribunaux de travail.
e. l’adhésion de la RDC à la MIGA (Multilateral Investment Guarantee Agency) et à l’OHADA
(Organisation pour l’Harmonisation en Afrique du Droit des Affaires) et l’adoption par la RDC de
plusieurs conventions bilatérales sur la protection et la promotion réciproque des investissements.
3.5.6. Mécanismes de partage des revenus découlant des investissements agricoles
Le principe de partage des revenus issus des exploitations agricoles et d’élevage n’est affirmé ni par le
régime foncier découlant de la loi du 20 juillet 1973, ni non plus par le régime agricole institué par la loi
toute récente n° loi n° 11/022 du 24 décembre 2011 portant principes fondamentaux relatifs à
l’agriculture. En conséquence, sur le plan strictement légal, un concessionnaire agricole ou un
concessionnaire foncier n’est pas tenu de partager les revenus qu’il tire de son exploitation, notamment
avec les communautés locales sur les terres desquelles il investit.
Cependant, le Code forestier et le code minier congolais de 2002 ont sur ce point précis pris une avance
sur les autres textes régissant les ressources naturelles, notamment la loi du 20 juillet susmentionnée sur
le foncier ainsi que la nouvelle loi sur l’agriculture. Ils intègrent deux dispositions traitant de la
répartition des revenus découlant de l’exploitation forestière et minière. Le code forestier consacre
l’institution, dans le cahier des charges de la concession forestière, d’une clause particulière relative à la
réalisation d’infrastructures socio-économiques au profit des communautés locales, telles que la
construction et aménagement des routes, la réfection et l'équipement des installations hospitalières et
scolaires, et les facilités en matière de transport de personnes et des biens (article 88 et 89) ; tandis que
le code minier prévoit l’obligation pour l’exploitant minier de négocier avec les communautés locales un
plan de sa contribution au développement socio-économique de son milieu d’implantation et d’assurer le
96
financement de ce plan. Dans le secteur pétrolier, même si le texte légal de base régissant le secteur des
hydrocarbures ne formule aucun principe quant au partage des revenus, les conventions de partage de
production qui sont conclus entre l’Etat Congolais et les firmes d’exploitation pétrolière prévoient le
versement d’une rente annuelle de 150.000 USD à 200.000 USD au profit des populations locales pour le
financement des projets sociaux au profit des communautés locales ayant droit. L’exemple vient de
Muanda, dans la Bas Congo. En effet, la société PERENKO qui exploite le pétrole dans cette partie du pays
paie aux communautés locales une somme annuelle de 240.000 US $ par an, dont 150 d’office affectés
dans les projets sociaux. Le projet de loi sur les hydrocarbures consacre finalement cette pratique. A ce
jour que la RDC se prépare à entrer dans le marché de carbone, notamment par le biais de la REDD+ et
des mécanismes MDP, une réflexion est en cours pour intégrer le principe de partage des revenus issus
des projets carbone ; lesquels devront être réalisés en RDC comme des projets fonciers et forestiers,
soumis à la fois au régime foncier et forestier. La nouvelle loi agricole ne l’ayant pas fait, il serait indiqué
que, dans la réforme de la loi foncière envisagée, soit affirmé le principe de partage des revenus
découlant de l’exploitation des terres, notamment à des fins d’élevage et agricoles, y compris les projets
de valorisation des services environnementaux, comme les projets carbone.
3.5.7. Négociations en vue des accords entre investisseurs et ayant droits fonciers
La réponse à apporter à cette question dépend du secteur d’activités de l’investissement. Même s’il est
vrai que le code des investissements de 2002 n’énonce pas le principe des négociations et d’accords
préalables entre les titulaires des droits fonciers et les investisseurs requérants, le secteur forestier offre
une référence intéressante en matière des négociations entre le futur concessionnaire forestier et les
communautés locales. Dans ce secteur, en effet, aucun contrat de concession forestière ne peut être alloué
à un investisseur, si ce dernier n’apporte pas la preuve d’un accord négocié et signé avec les
communautés locales et/ou populations autochtone dont relève coutumièrement la forêt à concéder. Ces
accords ne sont valables que si, d’une part, ils ont été négociés suivant un canevas des négociations
traduit dans un guide pratique décrivant le processus des négociations et, d’autre part, ils sont conformes
à un modèle fixé par arrêté du Ministre en charge des forets. Pour garantir la sérénité et la transparence
du processus des négociations, une mission de facilitation a été mise en place pour offrir l’interface entre
les parties à la négociation, sur financement de la Banque Mondiale 90.
Dans le secteur des investissements fonciers à grande échelle, la loi foncière de 1973 prévoit une
procédure de vacance des terres avant toute concession des terres rurales au profit des tiers, au cours de
laquelle les communautés locales et autres ayant droit éventuels sont consultés (article 193, 194).
Contrairement au régime forestier, qui a formalisé le processus des négociations, en proposant un guide
et un modèle d’accord, la consultation prévue par le régime foncier passe plutôt sous forme d’une
audition des personnes qui formulent verbalement leurs réclamations ou observations. Le régime foncier
ne donne aucune indication sur la manière dont les négociations doivent se passer. Plus encore, il ne les
mentionne même pas. En son article 203, il prévoit le droit pour l’Etat Congolais d’attribuer la terre
demandée, si dans les six mois à dater de la demande, aucune suite n’est donnée au requérant. Et ce, peu
importe que la consultation amorcée ait abouti ou non ou que la communauté locale concernée ou tout
autre ayant droit concerné ait consenti ou non à la concession des terres. L’Etat Congolais a ainsi voulu
privilégier les investissements fonciers, sans pouvoir les concilier avec les intérêts des personnes et
communautés qui disposent des droits fonciers préexistants sur la superficie des terres demandées,
notamment les communautés locales et autres populations autochtones éventuels.
Contrairement à l’orientation du régime forestier, l’articulation de la procédure d’enquête de vacance des
terres, telle qu’organisée par la loi foncière, établit que l’Etat Congolais peut passer outre le
consentement des communautés locales et attribuer des droits de concession et/ou d’exploitation à des
tiers sur les terres occupées par les communautés locales. Il lui suffit d’attester qu’il les a régulièrement et
préalablement consultées. Et, à l’inverse, les communautés locales n’ont pas le droit de s’opposer à
l’attribution d’une concession ou des droits d’exploitation sur les terres qu’elles occupent. On ne pourrait
donc pas dire que, dans ces conditions, les négociations sont directes et transparentes.
Les problématiques étant les mêmes dans les secteurs clés d’investissements sur les espaces, l’expérience
innovante dans le secteur forestier peut être consolidée et étendue à d’autres secteurs d’investissements,
notamment dans tous les autres secteurs des ressources naturelles, dont les secteurs foncier et agricole.
90Cette mission est assurée par le consortium Egis, FRM, Okapi et CODELT qui avait gagné le marché.
97
3.5.8. Evaluation des informations exigées des investisseurs avant l’attribution du titre
d’accès à la terre.
Le code des investissements soumet tout investisseur souhaitant bénéficier des avantages qu’il prévoit à
l’exigence du dépôt d’un dossier de demande d’agrément en un exemplaire auprès de l’ANAPI (Agence
Nationale pour la Promotion de l’Investissement) ; lequel doit être présenté conformément au modèle
qu’il reprend en annexe (art. 5). L’ANAPI qui reçoit le dossier, l’examine et en décide au plus tard dans les
trente jours, puis le transmet pour approbation de la décision par les Ministres ayant respectivement le
Plan et les Finances dans leurs attributions. Un arrêté interministériel d’agrément est requis à cet effet. Si
au terme du délai de trente jours susmentionné, aucune réponse n’est donnée, l’agrément est réputé
accordé. Dans ce cas, les autorités compétentes sont tenues de délivrer l’arrêté d’agrément, endéans sept
jours francs, le récépissé de dépôt faisant foi. Il faut préciser que ces informations ne sont requises qu’à
ceux des investisseurs qui soumettent leurs dossiers à l’ANAPI pour bénéficier des avantages prévus par
le Code des Investissements. Il en découle que les informations sur les investisseurs qui ne formulent pas
une telle demande restent inaccessibles, et donc ne sauraient être évaluées. Et celles qui sont gérées et
détenues par ANAPI ne sont pas non plus ouvertes au public, au nom d’une confidentialité qui n’est
pourtant garantie par aucun texte.
De surcoit, les informations qui sont généralement requises pour la délivrance de l’agrément ne sont pas
suffisamment complètes pour permettre une évaluation satisfaisante de leurs projets, au regard des
exigences du développement durable qui tendent à mettre en équilibre les considérations économiques,
sociales et environnementales. Ainsi, par exemple, si le projet est un projet d’exploitation des ressources
naturelles, les informations sur le titre d’exploitation qu’il a obtenu ou qu’il pense obtenir ainsi que les
considérations sociales et environnementales de son exploitation ne sont pas généralement exigées. Ces
insuffisances ont, notamment, rendu difficile l’obtention d’un certain nombre de données pour la présente
étude. Dans ce sens, si une entreprise n’a pas sollicité à être admise au régime d’exonération du code des
investissements, tel qu’expliqué ci-dessus, les informations relatives à son investissement qui lui sont
généralement exigées par la législation de son secteur d’activité (foncier, agricole, mines, hydrocarbures,
etc.) sont tellement minimalistes qu’elles ne suffisent pas pour une évaluation fiable des considérations
économiques, sociales et environnementales de son investissement. Du reste, les administrations
congolaises sont moins accoutumées à des systèmes et mécanismes d’évaluation de cette nature.
L’expertise nécessaire à ce niveau d’évaluation fait défaut. Il va bien falloir la créer et la maintenir.
3.5.9. Publicité des informations que fournissent les investisseurs fonciers dans le
processus d’acquisition de terres du domaine privé de l’Etat
Comme déjà mentionné ci-dessus, le régime foncier congolais n’est pas formaliste en termes d’obtention
des données préalables pour l’attribution des terres. Il suffit au requérant d’en effectuer la demande, en
remplissant un formulaire fourni par l’administration et comportant un certain nombre de mentions,
dont : i) l’identité complète du requérant, ii) sa profession ou sa raison sociale, iii) sa nationalité, iv) son
adresse, v) la destination qu’il entend donner au terrain, et s’il s’agit d’un terrain loti, vi) le numéro sous
lequel ce terrain figure au plan parcellaire ou cadastral. Si le terrain n’est pas loti, le requérant doit
joindre à sa demande :
 un plan indiquant la configuration du terrain et les longueurs des limites, ainsi que toutes autres
dimensions ayant servi au calcul de la superficie du terrain, les éléments de repérage du terrain
par rapport à des accidents du sol, à des constructions ou à des ouvrages d’un caractère
permanent, etc., les cours d’eau, routes ou sentiers traversant, le cas échéant le terrain demandé,
si le terrain est situé dans une région pour laquelle il existe une documentation
aérophotogrammétrique, ce plan doit consister en une photographie aérienne sur laquelle les
mêmes indications sont reportées ;
 un croquis donnant la situation du terrain par rapport à des points connus et figurant sur les
cartes officielles.
Ces informations ne sont pas rendues publiques, mais peuvent être consultées à la demande du public au
service des titres fonciers, moyennant paiement des frais d’usage. Pour en avoir une copie certifiée
conforme, une demande d’autorisation de levée copie doit être adressée au Procureur près la Cour
98
d’Appel du ressort de la terre. Cependant, les considérations de distance rendent souvent cette possibilité
difficilement exploitable. S’agissant de l’acquisition des terres agricoles, le nouveau code agricole ne
prévoit pas d’exigences particulières en termes d’informations à obtenir de l’exploitant lors de sa
demande. Outre les conditions susmentionnées requises par la législation foncière, l’exploitant
agricole,en vertu du nouveau code agricole, devra satisfaire aux conditions supplémentaires suivantes :
• être une personne physique de nationalité congolaise ou une personne morale de droit congolais
dont les parts sociales ou les actions, selon le cas, sont majoritairement détenues par l’Etat
congolais et/ou par les nationaux.
• avoir une résidence, un domicile ou un siège social connu en République Démocratique du
Congo ;
• présenter la preuve de son inscription au registre de commerce, s’il s’agit d’une personne
exerçant le commerce ;
• justifier de la capacité financière susceptible de supporter la charge qu’implique la mise en valeur
de la concession ;
• produire une étude d’impact environnemental et social.
Il est prévu un Cadastre agricole dont la mise en place incombe au gouverneur de province, et ayant les
attributions suivantes : i) proposer à l’autorité foncière l’octroi de concessionsd’exploitation agricole ; ii)
assurer la bonne administration des terres destinées à l’exploitation agricole; iii) constater la mise en
valeur des terres agricoles ; iv) conserver les documents cartographiques en rapport avec les terres
destinées à l’exploitation agricole. Les informations fournies par le concessionnaire agricole seront
certainement conservées au niveau du Cadastre agricole. Mais le code agricole ne précise par si ces
informations sont accessibles au public ou non.. Tenant compte des résistances habituelles des
administrations congolaises à livrer les informations, ce code aurait fait œuvre utile à prescrire le plus
clairement possible, à l’instar de la loi foncière et du code forestier, le droit de consultation et/ou d’accès
du public à de telles informations.
3.5.10. Délais d’examen et de validation d’un projet d’investissement foncier
Il y a lieu de faire ici la nuance entre la demande en vue de l’obtention de la terre et la demande en vue
d’être agrée au régime des avantages consacrés par le code des investissements.Dans le premier cas, le
délai pour l’examen du dossier de demande de terre sur les terres rurales et la réponse à la demande est
de six mois (article 203 de la loi foncière, telle que complétée et modifiée à ce jour). Mais dans la pratique,
ce délai n’est pas respecté, pour des raisons liées au faible niveau de gouvernance du secteur. Beaucoup
de demandes d’investissements fonciers n’ont pas pu aller loin, en raison du découragement des
investisseurs requérants face aux pésenteurs politiques et administratives liées à la corruption dans
l’ensemble du processus.Dans le second cas, le délai d’examen de la demande d’agrément aux avantages
prévus par le code des investissements est de trente jours (article 6 du code des investissements). Il faut
préciser que les avantages du code des investissements ne sont pas uniquement applicables aux projets
fonciers. Ils s’appliquent à tous les projets, quels que soient les secteurs d’intervention.
Par rapport au délai de trente jours susmentionné, le code des investissements prévoit que si, après
trente jours, aucune réponse n’est donnée au requérant, l’agrément est réputé être accordé. Et dans ce
cas, les autorités compétentes (les ministres des finances et du plan) sont tenues de délivrer l’agrément
dans un délai dans un délai de 7 jours francs (donc 37 jours en partant de la date du dépôt.
Cependant, dans la pratique, les autorités ministérielles concernées ne se conforment pas toujours à ce
délai de 7 jours, laissant ainsi place à toutes sortes d’interprétations sur la question de savoir si
l’agrément, en pareil cas, peut être considéré comme ayant été attribué ou non.
3.5.11. Sauvegardes sociales et environnementales en matière d’investissements
importants dans l’agriculture et leur mise en œuvre
3.5.11.1.Garanties sociales et environnementales légalement prévues
Les garanties d’ordre environnemental et social des projets d’investissements, quel qu’en soit le secteur
d’activités, sont bel et bien aujourd’hui légalement prévues par la nouvelle loi cadre sur l’environnement
(juillet 2011) et relayée par la nouvelle loi sur l’agriculture (décembre 2011). Le condensé ci-après donne
99
un aperçu du niveau des garanties environnementales et sociales qui découlent du cadre juridique actuel.
Elles seront présentées dans les secteurs concernés par l’étude : le foncier, les investissements,
l’environnement et l’agriculture, avant d’en évaluer le niveau de la mise en œuvre, dans la section
suivantes.
a) Régime foncier.
Il ne prévoit pas d’exigences particulières en matière de sauvegardes sociales et environnementales.
b) Code des investissements.
Il laisse la faculté aux investisseurs qui le souhaitent de déposer leurs dossiers de demande à l’ANAPI
pour accéder au régime des avantages qu’il prévoit. A ce titre, il exige que les différents projets soumis à
l’agrément répondent à certaines exigences, dont quelques unes qui prennent en compte les
considérations sociales. Il met notamment l’accent sur la création d’emploi (art.7) et exige que
l’investisseur puisse fournir dans sa demande des renseignements sur les emplois qu’il crée par catégorie
socioprofessionnelle ainsi que sur la formation du personnel. Il oblige ainsi l’investisseur qui entend
accéder aux avantages qu’il prévoit de former le personnel national aux fonctions techniques spécialisées
et aux fonctions d’encadrement et de responsabilité qu’il lui assigne (art.8). Ces exigences sont d’une
importance telle que l’inobservance peut empêcher l’obtention de l’agrément. En dehors des exigences
relatives à l’emploi et à la formation du personnel, le code des investissements reste muet sur bien des
considérations sociales, notamment celles relatives : i) à la contribution de l’investisseur foncier au
développement local socio-économique des populations ; ii) à l’évaluation des engagements qu’il
prendrait sur le plan social, aux compensations liées aux privations et perturbations découlant de
l’implantation de l’investissement, etc.
c) Nouvelle loi sur l’environnement n° 11/009 du 09 juillet 2011.
Elle :
 assujettit, en son article 21, à une étude d’impact environnemental et social préalabletout projet




de développement, d’infrastructures ou d’exploitation de toute activité industrielle, commerciale,
agricole, forestière, minière, de télécommunication ou autre susceptible d’avoir un impact sur
l’environnement. Il est prévu qu’un décret délibéré en Conseil des ministres détermine les
différentes catégories de projets ou d’activités soumis à cette étude, son contenu, les modalités de
son approbation ainsi que la procédure de consultation du public ; ce décret n’est pas encore
élaboré ;
confère au ministre ayant l’environnement dans ses attributions le pouvoir de procéder à un
audit de tout ouvrage, tout projet ou toute activité présentant un risque potentiel pour
l’environnement et la population. Cet audit donne lieu à la prescription de toute mesure
appropriée de protection de l’environnement. L’audit est réalisé dans les conditions et suivant les
modalités fixées par décret délibéré en Conseil des ministres (article 23) ; lequel n’est pas encore
pris;
soumet soit au régime d’autorisation, soit à celui de déclaration dûment constaté par un permis
d’exploitation nationale ou provinciale (selon le cas) toute installation industrielle, commerciale
ou agricole dont l’exploitation présente soit des dangers pour la santé, la sécurité, la salubrité
publique, l’environnement ou la conservation des sites ou monuments, soit des inconvénients
pour la commodité du voisinage ; il est prévu qu’un décret délibéré en Conseil des Ministres fixe
la nomenclature, la catégorisation, les modalités de déclaration ou d’obtention du permis ainsi
que les conditions d’exploitation (article 37 et 38) ; ce décret n’est pas encore pris ;
soumet à une enquête publique préalable tout projet ou toute activité susceptible d’avoir un
impact sur l’environnement ; un décret délibéré en Conseil des Ministres fixe les modalités du
déroulement et de sanction de l’enquête publique (article 24) ;
énonce, en son article 9, le principe de la participation de toute personne au processus de prise
des décisions en matière d’environnement et de gestion des ressources naturelles. Elle affirme le
droit du public à participer au processus d’élaboration des programmes, plans et règlements
relatifs à l’environnement dans un cadre transparent et équitable. Elle proclame enfin le droit du
100
d)
public de participer, dès le début et tout au long, au processus de prise des décisions qui ont une
incidence sur son existence ou peuvent avoir un effet important sur l’environnement ;
 rend civilement et pénalement responsable toute personne qui, par l’exercice de ses activités, a
causé un dommage à l’environnement et à la santé (article 68 et 69).
Loi n° 11/022 du 24 décembre 2011 portant principes fondamentaux relatifs à l’agriculture.
Allant dans le même sens que la loi cadre sur l’environnement, impose à l’exploitant agricole industriel la
réalisation d’une étude d’impact environnemental et social avant la mise en valeur de sa concession et
renvoie à la loi portant principes fondamentaux relatifs à la protection de l’environnement quant aux
modalités et à la procédure de réalisation d’une telle étude. Elle consacre, du reste, le pouvoir du Ministre
ayant l’environnement dans ses attributions.Les dispositions légales susmentionnées, spécialement celles
de la nouvelle loi cadre sur l’environnement relayent celles de la Constitution du 18 février 2006, qui
obligent l’Etat Congolais à protéger l’environnement (article 53) et renvoie au domaine de la loi la
détermination du régime de la protection de l’environnement (article 123, point 15). C’est pour donner
effet à cette orientation constitutionnelle pertinente que la loi cadre a été adoptée et finalement
promulguée en juillet 2011.
Qu’en est-il au niveau de la mise en œuvre ?
3.5.11.2.Mise en œuvre des sauvegardes sociales et environnementales
Les nouvelles dispositions légales susmentionnées de la loi cadre sur l’environnement peinent encore à
être appliquées, pour le simple motif que ses textes d’application (environ 24 décrets prévus aux articles
5, 6, 9, 17, 19, 21, 22, 23, 24, 25, 38, 42, 45, 46, 48, 49, 50, 54, 60, 61 et 64) devant organiser le processus
de gestion environnementale et sociale n’ont pas encore été pris. En attendant l’adoption de ce nouveau
dispositif réglementaire, il faut admettre que les textes transitoires qui ont régi ce secteur avant la
promulgation de cette loi restent d’application jusqu’à l’adoption de nouveaux textes réglementaires
attendus. Il s’agit de deux arrêtés qui avaient été adoptés par le MECNT pour prendre en compte la
dimension environnementale des projets d’infrastructures et d’exploitation des ressources naturelles, à
savoir : i) l’arrêté ministériel 043/CAB/MIN/ECN-EF/2006 du 08 décembre 2006 portant dispositions
relatives à l’obligation de l’évaluation environnementale et sociale et ii) l’arrêté n° 044/CAB/MIN/ECNEF/2006 du 08 décembre 2006 portant création, organisation et fonctionnement du Groupe d’Etudes
Environnementales du Congo (GEEC), modifié par l’arrêté n°008/CAB/MIN/ECN-EF/2007 du 03 avril
2007. L’arrêté n° 044 ci-dessus créant le GEEC lui confère les prérogatives de traiter et d’analyser les
aspects environnementaux et sociaux des projets effectués sur tout le territoire, indifféremment du
domaine d’activités (forestiers, agricoles, routiers, pétroliers). Le GEEC n’est, à ce jour, pas reconnu par
les autres ministères et par les investisseurs, pour des raisons liées à l’autorité du texte qui l’institue (un
texte de portée réglementaire et ministérielle plutôt que légal) et à l’insuffisance des capacités du GEEC à
répondre aux nombreux défis techniques qui se rattachent à l’évaluation environnementale et sociale et
aux matières techniques liées aux attributions des autres ministères sectoriels 91. Tant que les nouveaux
textes (décrets) d’application n’auront pas été pris et que les aspects institutionnels n’auront pas été
réglés, et tenant compte de l’insuffisance du dispositif mis en place par les deux arrêtés susmentionnés, il
n’est donc pas évident que la RDC est préparée pour faire face aux considérations environnementales et
sociales des investissements fonciers à grande échelle
3.5.12. Critères de sélection des investissements fonciers à grande échelle
91
Ce dispositif ne s’applique pas au secteur minier, qui a des dispositions spécifiques en vertu du nouveau code
minier de 2002, relatif à la protection de l’environnement, mais qui peinent également a être appliqué. L’adoption
de la loi cadre sur l’environnement a effectivement abrogé les dispositions du code minier et de son règlement.
Cependant, cette abrogation ne pourra être effective que lorsque la loi cadre sera complétée par tous ses textes
d’application.
101
La RDC ne dispose pas d’un cadre formel, organisé et structuré, permettant d’identifier et de sélectionner
les investissements, à la suite d’un processus d’évaluation de leur impact sur le plan économique, social et
environnemental. Les terres ne sont pas attribuées à la suite d’une procédure d’appel d’offre, impliquant
l’évaluation des offres sur le plan économique, social et environnemental sur la base des critères
transparents et objectifs, arrêtés d’avance. Le régime foncier a plutôt prévu le gré à gré, qui occasionne
beaucoup de cas de corruption dans le processus d’acquisition des terres, plus encore lorsqu’il s’agit des
superficies à grande échelle. Par contre, dans le secteur forestier, les acquisitions des concessions
forestières destinées à l’extraction industrielle du bois d’œuvre est soumise par décret 92, en vertu du code
forestier, à la procédure d’adjudication publique. Deux arrêtés ministériels pris en exécution du
décretsusmentionné portent respectivement les mesures relatives à l’estimation des prix des forêts à
concéder (arrêté ministériel n°035/CAB/MIN/ECNT/15/JEB/08 du 22 août 2008) ainsi que les critères
de sélection des soumissionnaires des concessions forestières (arrêté ministériel n°037/CAB/MIN/ECNT/15/JEB/2008 du 18 septembre). Le recours à la procédure de gré à gré pour l’attribution des
concessions forestières reste exclusivement limité aux concessions de conservation, en vue de la
valorisation des services environnementaux. Un décret a été pris pour fixer les règles spécifiques
d’attribution des concessions forestières de conservation. 93 Il faut cependant noter que même dans cette
hypothèse de gré à gré, le requérant est tenu de présenter à la fois une proposition technique et une
proposition financière, indiquant la part des revenus qui seraient dus à l’Etat Congolais ainsi qu’aux
communautés locales.
Ces bonnes avancées enregistrées dans le secteur forestier, une fois de plus, peuvent être mises à
contribution dans la reforme déjà envisagée du foncier, spécialement sur la question des modes
d’attribution des concessions foncières.
En attendant la réforme du foncier qui devrait normalement aller vers l’adjudication, à partir d’un certain
seuil de superficie, l’exigence de l’étude d’impact environnemental et social prévue par la nouvelle loi
cadre sur l’environnement est une brèche, qui permet à la RDC de mettre en place, par le biais des décrets
d’application prévus à cet effet, des indicateurs qui puissent permettre d’intégrer les considérations
sociales et environnementales dans le processus d’acceptation de tous les projets d’investissements, y
compris des investissements fonciers. De la sorte, sur la base des conclusions d’une telle étude, le projet
pourra donner lieu ou non à son acceptation dans les conditions qui restent à fixer par décret (article 21
de la loi cadre sur l’environnement). En d’autres termes, si, sur la base des indicateurs d’évaluation de tels
impacts, le projet s’avère négatifs sur le plan environnemental et social, non seulement il ne sera pas
autorisé à être déployé, il ne pourra, du reste, donner lieu à l’attribution de la terre sollicitée à cet effet.
L’attribution de la terre ou d’une concession foncière serait ainsi subordonnée aux conclusions positives
de l’étude d’impact environnemental et social. La nouvelle loi agricole du 24 décembre 2011 va dans le
même sens, en prescrivant la production d’une étude d’impact environnemental et social comme une
étape préalable et essentielle de l’attribution d’une concession agricole (article 16).
Si les considérations sociales et environnementales semblent être prises en compte dans le processus
d’attribution des terres à grande échelle (concessions foncières et agricoles), du moins au niveau de la
norme, aucun texte cependant ne prévoit explicitement l’intégration des considérations d’ordre
économique dans un tel processus, en dehors du cas précis où le projet est soumis à l’ANAPI pour être
agréé au régime d’exonérations qu’il institue. Dans le cas d’identification et de sélection d’un projet pour
être admis au régime d’exonérations du code des investissements, celui-ci définit un cadre d’examen et
d’évaluation à cette fin, qui exige que les différents projets soumis à l’agrément répondent à certaines
exigences, dont :


celle de présentation du programme d’investissement, sa durée et son planning de réalisation
(article 7) ainsi que les objectifs de production devant normalement être atteint à l’achèvement
du programme d’investissement ;
celle du respect de la réglementation en matière d’environnement et de protection de la nature ;
92Décret
93
n°08/09 du 08 avril 2008 fixant la procédure d’attribution des concessions forestières.
Décret n° 011/27 du 20 mais 2011fixant les règles spécifiques d’attribution des concessions forestières de
conservation
102

celle du nombre d’emploi à créer par catégories socioprofessionnelle (article 7) et du
renforcement des capacités techniques et professionnelle du personnel congolais
recrutés (article 8).
Le non respect de l’une ou l’autre de ces exigences peut empêcher l’obtention de l’agrément. Ainsi, le code
des investissements semble avoir intégré les trois dimensions dans le processus d’attribution du régime
incitatif qu’il institue. Cependant, ses mécanismes d’évaluation du respect de ces exigences restent encore
à améliorer dans le sens de la mise en place d’outils efficaces pour garantir l’objectivité, la transparence et
la crédibilité des processus qu’il met en place.
Par ailleurs, sur le plan social, en dehors des exigences relatives à l’emploi et à la formation du personnel,
comme déjà mentionné ci-dessus, ce code reste muet sur bien des considérations sociales, notamment
celles relatives à la contribution de l’investisseur foncier et/ou agricole au développement local des
populations, à l’évaluation des engagements qu’il aurait pris sur le plan social et aux compensations liées
aux privations et perturbations découlant de l’implantation de son investissement, etc.
3.5.13. Vérification de la conformité des engagements pris en matière d’investissements
agricoles
Les mécanismes pour le suivi et l’évaluation des investissements sont prévus dans les cadres juridiques
relatifs à chaque secteur d’activités. Chaque ministère en charge d’un secteur d’intervention est
compétent pour assurer l’évaluation des investissements dans son secteur d’activités, par le biais de son
administration en charge des inspections, contrôles et vérifications. Pour les entreprises agrées au régime
du code des investissements, c’est l’ANAPI (Agence Nationale pour la Promotion des Investissements) qui
est compétente pour en assurer le suivi et l’évaluation. Mais il y a également des contrôles qui sont faits
par le Ministère de l’Economie Nationale. Il y a lieu de relever que quand bien même de tels contrôles
soient prévus, ils sont quasiment non opérationnels et, lorsqu’ils le sont, ils se transforment en opérations
de tracasseries et dégénèrent en actes de corruptions et/ou concussions. Ces écueils font partie des
aspects de la gouvernance à traiter, en vue d’une amélioration.
3.5.14. Voies de recours prévus en cas de non-respect par les investisseurs fonciers et
agricoles des exigences prévues
Voir section 3.3.5.3.Accessibilité et efficacité des mécanismes de résolution de conflit.
103
4.
CONCLUSIONS
4.1. CONSTATS ET RECOMMANDATIONS DE L’ETUDE CAGF
Les développements ci-après présentent les principales conclusions de l’étude et ses principales
recommandations. Les recommandations ne sont pas formulées selon le court, moyen ou long terme, mais
suivant le caneva des thématiques tel qu’il découle de l’approche CAGF.
4.1.1.
Principales conclusions
4.1.1.1. Cadre juridique et institutionnel
Reconnaissance et respect des droits (basés sur IGF-1, IGF-2 et IGF-3).
1- Les droits de l’Etat sur toutes les terres sont reconnus comme des droits de
souveraineté/propriété. Ils ne peuvent être ni enregistrés ni titrés. Ils se suffisent de leur
reconnaissance constitutionnelle et légale. Ils portent d’une part sur le domaine public et, d’autre
part, sur le domaine privé. Les droits de l’Etat sur son domaine privé se superposent avec les
droits fonciers coutumiers collectifs des communautés locales ; traduisant ainsi le caractère
dualiste du régime foncier congolais ;
2- Les droits fonciers des communautés locales sont constitutionnellement et légalement reconnus.
En l’absence d’un texte d’application de la loi foncière prévue (décret, article 389 loi foncière), ils
ne peuvent pas non plus être enregistrés ou titrés. Ce qui en amoindrit l’efficacité ;
3- Les droits fonciers coutumiers des populations dites autochtones (pygmées) ne sont reconnus, ni
par la loi, ni par la plupart des coutumes locales mais connaissent à ce jour de nombreuses
revendications, pour être reconnus ;
4- Les droits des autres personnes, physiques ou morales, publiques ou privés, tant sur les terres
urbaines que sur les terres rurales sont également reconnus et organisés sous la catégorie dite
« concession foncière », pouvant couvrir plusieurs types d’usages : résidentiel, administratif,
commercial, industriel, agricole ou pastorale ; cependant, les autres usages tels que miniers,
pétroliers, forestiers, conservation de la nature ou services environnementaux sont reconnus et
régis par des lois particulières et gérés par des ministériels spécifiques.
Restrictions aux droits (basées sur IGF-4)
5- Les restrictions sont apportées aux droits fonciers urbains et ruraux, détenus par les personnes
physiques ou morales, de droit privé ou de droit public, et les communautés locales : i) lors
d’élaboration ou de la mise à jour des plans d’aménagement définissant la répartition dans
l’espace des activités sectorielles sur l’ensemble du territoire national ou sur une importante
portion du territoire national, ii) du fait de servitudes ou de copropriété, iii) de l’affectation à des
usages spécifiques des portions du territoire national (usages urbains, agricole, minier, pétrolier,
forestier, de services environnementaux, de conservation ou de constitution du domaine public et
iv) d’expropriation pour cause d’utilité publique ;
6- En dehors de l’hypothèse de l’expropriation, dont la loi prévoit des garanties au profit des
personnes et communautés affectées par la décision d’expropriation, le régime foncier ne
garantit ni le droit au consentement libre, préalable et informé au bénéfice des personnes et
communautés locales affectées, ni le droit aux compensations et indemnisations, en cas de
modifications ou de perte de droit
Clarté des mandats institutionnels (basée sur IGF-5)
1- Chacun des secteurs consommateurs d’espaces (ressources naturelles et autres) est régi par une
législation particulière ;
2- De même, la gestion de chacun de ces secteurs est confiée à un ministère spécifique ;
3- Cependant, en l’absence d’une politique nationale, d’une loi nationale d’aménagement du
territoire et des instruments de planification des occupations et des utilisations des espaces, et
104
donc d’une perspective intégrée dans l’administration de ces espaces, l’option de la spécialisation
s’est traduite par de nombreux cas de chevauchements, parfois conflictuels, entre différents titres
émis par les ministères sectoriels (blocs pétroliers, concessions forestières, carrés miniers, aires
protégées, concessions foncières et agricoles, etc.) ; une situation qui traduit un véritable malaise
qui entrave une gouvernance foncière responsable.
Participation et équité dans les politiques foncières (basés sur IGF-6)
la RDC ne dispose pas encore d’une politique foncière. Cet indicateur n’a donc pas pu être évalué.
Néanmoins, le discours politique, tel qu’il est prononcé à ce jour, indique que le processus de la
formulation de la politique foncière nationale sera participatif et inclusif.
4.1.1.2. Planification d'utilisation des terres, gestion, et taxation
1- La legislation congolaise fait de la planification des utilisations des espaces, qu’ils soient ruraux
ou urbains, une exigence préalable à toute activité de gestion ou d’exploitation des espaces et/ou
des ressources naturelles.
2- La planification se fait à un double niveau. La première étape de planification est à grande échelle
(macro planification). Elle se traduit par la répartition dans l’espace des activités sectorielles sur
l’ensemble du territoire national ou sur une importante portion du territoire nationale. Elle
implique que l’évaluation des potentialités du territoire en ce qui concerne les ressources
naturelles ait été effectuée au préalable, afin d’assigner à chaque zone une affectation conforme à
ses caractéristiques physiques, notamment écologiques, minières, géologiques, ou autres. La
seconde étape de planification est sectorielle. Elle suit immédiatement la première étape (celle de
la répartition). Elle est réalisée dans le respect de la répartition des zones antérieurement
intervenue et, le cas échéant, constatée dans un plan d’aménagement. Sur le plan institutionnel, le
premier niveau de planification incombe au ministère ayant l’aménagement du territoire dans
ses attributions, la seconde relève plutôt des attributions du ministère ou de l’institution
publique en charge du secteur d’activité envisagé ;
3- Les mécanismes d’élaboration, d’approbation, de mise en oeuvre et de contrôle des instruments
de planification (plan d’aménagement pour certains) dependent de chaque secteur d’activité.
4- S’il est vrai que la planification d’utilisations des espaces, telle qu’elle est légalement organisée,
fait large place à la participation, il ne demeure pas moins vrai qu’elle peut être porteuse de
restrictions aux droits d’autrui.
5- La participation du public dans la définition des instruments de planification et dans les mises à
jour de ceux-ci est effectivement prévue par le décret de 1957 sur l’Urbanisme, qui contient des
dispositions prévoyant et organisant la consultation publique lors de l’élaboration des
instruments de planification des utilisations des espaces. Cette exigence a même été relayée par
la nouvelle loi cadre sur l’environnement de juillet 2011, qui en fait une exigence fondamentale ;
6- Cependant, dans la pratique, la RDC n’a pas de véritable expérience ni en matière de planification
aussi bien urbaine que rurale. Elle n’a pas non plus d’expérience en matière de consultation
publique sur les questions d’aménagement. Il est vrai que pour trois ou quatre provinces
(Katanga, Kinshasa, Province Orientale, le Kivu) des esquisses des plans d’aménagement ont été
élaborées il y a plus d’une vingtaine d’années, mais ces dernières n’avaient pas fait l’objet de
consultation publique.
7- Néanmoins dans le cadre des opérations de zonage forestier, les discussions en cours ainsi que le
guide de zonage en cours d’élaboration font de la participation un indicateur clé de la qualité de
l’ensemble de processus.
Transparence et efficacité dans la perception des impôts fonciers (basées sur IGF-10 et IGF-11)
1- Le système de perception des loyers annuels sur les terres est assez défaillant, tant sur les terres
urbaines que sur les terres rurales, de sorte qu’une grande partie des terres concédées ne
produisent quasiment pas de revenus pour l’Etat Congolais et les municipalités, en termes de
loyers ; il n’existe pas de rapports institutionnels d’échange des données entre l’administration
foncière et l’administration fiscale. Dans le même sens, il n’existe pas non plus de support
documentaire au niveau de l’administration fiscale qui puisse renseigner sur les exonérations
éventuellement accordées et les raisons qui les auront motivées.
105
4.1.1.3. Gestion du domaine de l’Etat
Justification de l’appartenance du terrain au domaine de l’Etat et la transparence de gestion
(basées sur IGF -12)
1- Le domaine public est constitué à la fois des terres et des immeubles de l’Etat affectés à un usage
ou à un service public. Généralement, cette affectation trouve sa justification dans les
considérations d’intérêt général et d’utilité publique ;
2- Dans les zones urbaines, l’insertion d’un espace dans le domaine public se justifie par son
affectation à des fins d’esthétique, de circulation et de communication, d’assainissement et de
santé publique. Dans les zones rurales, l’usage public des terres se justifie par leur affectation à
des fins écologiques et de conservation. Les catégories suivantes, instituées par des actes
réglementaires pris en vertu de la loi, sont constitutives du domaine public rural : les réserves
naturelles intégrales, les parcs nationaux, les réserves de faune partielle ou totales et les domaine
de chasse. Cependant, l’on observe le recours à plusieurs approches pour la constitution du
domaine public, et pourtant les problématiques sont les mêmes ;
3- la planification des affectations des terres au domaine public de l’Etat incombe au ministère
ayant l’aménagement du territoire dans ses attributions, agissant en collaboration avec le
ministère ou l’organisme public concerné par le secteur d’activité du domaine public, la décision
d’affectation d’une terre au domaine public et la gestion du domaine public ainsi constitué
reviennent plutôt à ce ministère ou organisme public concerné ;
4- sur le plan institutionnel, l’ordonnance n°08 sur l’attribution des ministères précitée confère au
ministère ayant les travaux publics dans ses attributions les compétences de gestion du
patrimoine immobilier du domaine public ainsi que de tous les équipements y relatifs, tandis que
celle des biens immobiliers du domaine privé de l’Etat est confiée au ministère ayant l’urbanisme
dans ses attributions;
5- la gestion du patrimoine immobilier du domaine privé de l’Etat reconnue au ministère de
l’Urbanisme ainsi que celle des biens immobiliers du domaine public de l’Etat, placées sous
gestion des organismes publics personnalisés susmentionnés (ONATRA , INSS) n’est pas toujours
transparente. Cette gestion est rendue difficile par des pesanteurs liées au déficit de gouvernance,
mais aussi à des locataires insolvables ou de mauvaise foi, qui n’honorent pas leurs engagements
d’acquittement des loyers et que ces institutions de gestion peinent à déguerpir des lieux ainsi
occupés.
Justification et légalité des procédures d'expropriation (basées sur IGF-13 et IGF-14)
1- Les décisions d’expropriation doivent reposer sur une cause d’intérêt général, garantissant le
Bien Commun ; cependant la loi ne donne pas d’indicateurs objectifs et vérifiables qui puissent
permettre d’apprécier du caractère public de la cause de l’expropriation. L’appréciation et la
justification de l’utilité publique semblent être laissées à la discrétion de l’autorité compétente
qui exproprie ;
2- Les décisions d’expropriation, pour ne considérer que les cas récents connus de tous dans la Ville
de Kinshasa, ne reposent généralement pas sur une expertise appropriée pour rendre les
indemnisations justes et équitables, comme exigé par la constitution et la loi. Dans les faits, l’Etat
se donne souvent, d’autorité, le droit d’allouer de manière forfaitaire des indemnités et ne laisse
pas de choix aux personnes affectées. Ce n’est généralement pas équitable. Les coûts étant
supportés par le Trésor public, souvent sans contrôle, l’on enregistre de cas de trafic d’influence
et de corruption dans la filière de mise en œuvre des décisions d’expropriation, au grand
préjudice des personnes affectées.
3- Les affectations des terres aux différents usages (industriels, commerciaux, administratifs, ou
autres) qui ont une incidence sur les droits réels des particuliers ou sur les droits fonciers
coutumiers des communautés locales ne peuvent être decidées, à défaut d’une entente amiable,
que par le recours à la procedure d’expropriation pour cause d’utilité publique et moyennant les
garanties d’indemnisation et compensations consacrées par la loi.Dans la pratique, il est observé
dans les cas où les décisions d’expropriation ont été pratiquées que l’autorité compétente ne
justifie pas toujours de la disponibilité d’un budget suffisant pour couvrir tous les coûts liés à la
décision envisagée, y compris les moyens nécessaires et suffisants pour transférer les terres
expropriées dans leur nouvelles destinations dans des délais bien précis. Cette situation conduit
106
souvent à des injustices sociales envers les personnes affectées, qui ne reçoivent pas les
compensations nécessaires ou, dans les cas très peu nombreux où ces indemnisations ont été
consenties, les personnes affectées n’ont pas été compensées de sorte à retrouver leurs situations
antérieures perdues.
Justification et transparence des transactions sur les terres domaniales (basées sur IGF-15)
1- Si les terres du domaine privé de l’Etat sont concédées par contrat de concession foncière, régis
par le droit privé (le droit civil des biens), les terres du domaine public font plutôt l’objet des
concessions administratives, consenties par contrat administratif, et régis par le droit
administratif, en vue de l’occupation, l’exploitation ou la gestion du domaine public.
2- Dans l’un ou l’autre cas, ces concessions ne sont généralement pas allouées par le recours à
l’appel d’offre ou par les enchères. Elles le sont par entente directe entre le requérant et l’autorité
concédante, moyennant satisfaction aux exigences de fond, de forme et de procédure prévues,
selon que la portion des terres domaniales est urbaine ou rurale. L’attribution par entente directe
occasionne énormément de corruption dans le système d’accès aux terres. Des investisseurs
contactés aux fins de la présente étude, et qui ont requis l’anonymat, indiquent qu’ils déboursent
dans l’informel directement auprès des administrations et des autorités concédantes et leurs
membres du cabinet parfois dix à vingt fois plus que des frais officiels connus.
4.1.1.4. Accès du public aux informations foncières
Fiabilité des registres fonciers (basée sur IGF-16 et IGF-17)
1- La loi oblige à la tenue des registres, dits livre d’enregistrement. Ces livres sont tenus au niveau
de chaque circonscription foncière, administrée par un Conservateur des Titres Immobiliers. Des
dispositions particulières sont prévues pour la mise à jour de ces registres. Les recherches
d’informations dans les registres et des dossiers physiques archivés sont faites en fonction des
numéros du Volume et du folio. Ce système est peu efficace, en ce qu’il ne facilite pas la recherche
des dossiers physiques ;
2- l’enregistrement des droits fonciers sur les terres urbaines donne lieu, au préalable, à
l’établissement d’un plan cadastral ou parcellaire, se traduisant par l’attribution d’un numéro
cadastral spécifique pour chaque parcelle de terre relevant de ce plan ; et ce, afin que toutes les
terres enregistrées puissent être retracées dans le plan cadastral ou parcellaire du lotissement,
au niveau du service cadastral de chaque circonscription foncière ;
3- Cependant, sur le terrain, plusieurs occupations individuelles anarchiques qui ne relèvent pas
d’un plan cadastral préalablement établi sont attribuées par les différents services administratifs.
Ces occupations ne sont ni identifiées par les services de l’administration foncière, ni enregistrées
et ne sont donc pas repérables sur une quelconque carte. Ces pratiques irrégulières se sont
développées davantage ces dernières années, suite au phénomène de l’urbanisation mal
contrôlée et concernent principalement Kinshasa et toutes les grandes villes du pays.
Efficacité et transparence des services de l’administration foncière (basées sur IGF-18 et IGF-19
1- La loi prévoit un droit à la consultation des registres, qui restent des documents ouverts au
public. Moyennant le paiement de la taxe fixée par les règlements, toute personne peut les
consulter sous la surveillance du conservateur. Dans la réalité, cette consultation se heurte
parfois aux résistances des agents administratifs en charge de la gestion de ces informations, qui
affirment que de telles informations devraient rester confidentielles et secrètes.
4.1.1.5. Gestion et résolution des conflits
Accessibilité des mécanismes de résolution des conflits (basés sur IGF-20)
1- Il n’existe pas de modalités spécifiques de résolution des conflits fonciers ou sur les espaces. Les
parties à un conflit foncier sont portées à suivre la voie judiciaire. A côté de la justice des cours et
tribunaux modernes, le système juridique congolais reconnaît la justice coutumière. Seulement, il
faut noter que cette justice coutumière ne vaut qu’à l’endroit des conflits internes aux
communautés. Néanmoins, en l’absence des tribunaux modernes dans tous les milieux ruraux,
107
elle contribue énormément à prévenir et à régler les conflits locaux sans intervention des
services étatiques.
Efficacité de la résolution de conflits (basée sur IGF-21)
1- Le droit d’accès à la justice, bien que garanti, souffre d’un certain nombre facteurs qui en limitent
l’efficacité : la faiblesse du système judiciaire, son manque d’indépendance, la démotivation des
magistrats et autre personnel judiciaire a corruption quelque peu généralisée des milieux
judiciaires du pays, la méconnaissance des questions touchant au droit coutumier tant par les
administrations que par les cours et tribunaux, etc. Dans les milieux ruraux, l’accès à la justice des
tribunaux formels est encore rendu plus difficile par la complexité des coûts, délais et procédures
auxquels les ruraux n’arrivent pas souvent à s’accommoder, outre le problème de leur
éloignement
4.1.2.
Principales recommandations
4.1.2.1. Cadre juridique et institutionnel
Reconnaissance et respect des droits (basés sur IGF-1, IGF-2 et IGF-3).
1- Clarifier la tenure en matière des ressources naturelles. La réforme doit intégrer la clarification
de la tenure foncière, dans le sens de déterminer clairement, d’une part, la nature et le contenu
des droits reconnus à l’Etat sur les terres et les autres ressources naturelles et, d’autre part, ceux
reconnus par les communautés locales sur les mêmes ressources ; et ce, en tenant compte à la
fois : i) du caractère dualiste du système de tenure foncière en RDC observé depuis l’Etat
Indépendant du Congo (1885), ii) des orientations constitutionnelles, énoncées aux articles 34,
56 et 57, iii) et en mettant à contribution les orientations pertinentes déjà prises en cette
matière par le code forestier et ses textes d’application. La sécurisation optimale des
investissements fonciers dépend aussi du consensus que le pays doit se donner sur l’articulation
entre les droits fonciers de l’Etat d’une part et ceux des communautés locales, d’autre part. Cette
recommandation implique les deux options suivantes : soit que les droits souverains de l’Etat,
tels que reconnus par les dispositions de l’article 9 de la constitution actuelle sont reconduits, en
même temps que lui est reconnu le droit de propriété sur les ressources naturelles (Option 1) ;
soit que seuls les droits souverains lui sont reconnus, à l’exclusion du droit de propriété sur les
ressources naturelles (Option 2).
L’option 1. Cette option comporte les implications suivantes :




le maintien des dispositions de l’article 9 de la constitution actuelle et la modification
constitutionnelle pour affirmer de manière non équivoque le droit de propriété de l’Etat
sur les terres et sur les ressources naturelles, à l’instar de toutes les constitutions
antérieures qui affirmaient clairement le principe de l’appartenance à l’Etat des terres et
des autres ressources naturelles ; cette modification constitutionnelle aurait l’avantage
de résoudre la question de la constitutionnalité des lois sectorielles sur le statut des
terres et des ressources naturelles;
Le maintien de la répartition des terres, d’une part, en domaine public constitué des
terres affectées à un usage ou un service public et, d’autre part, en domaine privé,
constitué de toutes les autres terres ;
le maintien de l’articulation actuelle d’un droit de jouissance, reconnu à toutes les autres
personnes physiques ou morales, de droit privé ou de droit public, alloué par contrat de
concession foncière et constaté par la délivrance d’un titre: le certificat
d’enregistrement;
l’organisation par décret des droits de jouissance des communautés locales, qui sont des
fonciers coutumiers, collectifs et individuels, des communautés locales sur les terres
rurales ou urbano-rurales du domaine privé de l’Etat ; ce décret devra notamment régler
(modes d’accès, de sécurisation/garanties et sauvegardes sociales, de gestion et
d’exploitation).
108
L’Option 2. Cette option qui consiste dans le maintien des droits souverains de l’Etat, mais sans
droit de propriété sur les terres et les ressources naturelles comporte les implications suivantes:

l’Etat conserve uniquement l’exercice de la souveraineté et n’est pas forcément d’office
propriétaire foncier exclusif comme actuellement;
 l’organisation des modes d’accès à la propriété foncière et immobilière par l’Etat,
notamment l’institution d’un système d’enregistrement et d’inscription des droits de
l’Etat;
 L’abandon du système de concession foncière et l’organisation d’un système d’accès à la
propriété foncière privative, constaté par un contrat d’aliénation (et non de concession)
et un certificat d’enregistrement;
 La reconnaissance de la propriété coutumière au profit des communautés locales sur les
terres rurales qu’elles occupent en vertu de la coutume; avec ou non l’option de
l’inscription et de délivrance des titres de propriété coutumière.
2- Reconnaître un droit au consentement libre, préalable et informé (CLIP) aux communautés
locales dans tous les processus d’affectation des terres. Le régime foncier, quelle que soit l’option
levée sur l’articulation du système de la tenure, gagnerait à s’enrichir de l’intégration du
consentement libre, informé et préalable des communautés lcoales. Il se conformerait, de la
sorte, aux dispositions de la constitution actuelle, qui interdisent aux autorités de la Républiques
et à toute autre personne éventuelle de passer un acte, un accord, une convention ou un
arrangement ou un fait quelconque qui a pour conséquence de priver la nation, les personnes
physiques ou morales de tout ou partie de leurs propres moyens d’existence, tirées de leurs
ressources ou de leurs richesses naturelles (article 56 et s). Il se conformerait également à
l’article 9 du décret du 30 juillet 1888 sur les contrats et obligations conventionnelles, encore en
vigueur aujourd’hui (communément appelé « code civil, Livre III) qui dispose qu’il n’y a point de
consentement valable, si le consentement n’a été donné que par erreur, ou s’il a été extorqué par violence ou
surpris par dol. Et, l’article 18 du même décret répute nulle de plein droit toute convention
contractée par erreur, violence ou dol. Enfin, le régime foncier se sera conformer aux
standards internationaux actuels, qui font du CLIP une des sauvegardes sociales essentielles
pour la sécurisation des droits coutumiers collectifs des communautés locales et autres
populations auchtones. La consécration du CLIP va impliquer notamment que:
 Un mécanisme d’accès à l’information, à toute l’information nécessaire, sur le projet
envisagé soit clairement défini et que les mécanismes de communication de ces
informations aux communautés locales concernées soient clairement définis, dans un
langage à leur portée et culturellement adapté, de sorte à leur permettre de comprendre
tous les enjeux du projet et évaluer la situation et les risques associés;
 Un mécanisme de consultation sur l’information donnée soit clairement defini, en
indiquant les modalités de collecte et de traitement des reclamations, observations et
avis des communautés locales affectées par le projet ainsi que les voies de recours y
relatives; une enquête publique préalable pourrait servir à cette fin;
 une procédure d’obtention et de constat du consentement libre, informé et préalable des
communautés soit définie.
3- Reconnaître les droits fonciers des populations autochtones. Les revendications des populations
autochtones ont donné lieu à une certaine reconnaissance de leurs droits, en tant que peuple des
forêts, dans le cadre de la gouvernance des forêts congolaises. Cette reconnaissance au niveau de
la gouvernance forestière doit bénéficier d’une complémentarité au niveau foncier, d’abord pour
uniformiser la réponse nationale que la RDC entend apporter à la question “autochtone”, ensuite
pour se conformer aux orientations internationales sur la question. Le même Etat et le même
gouvernement ne devraient pas avoir plusieurs réponses nationales sectorielles contradictoires,
face à des problématiques sociales qui se posent dans les mêmes termes et dans des contextes
identiques. Cependant, si la plupart d’acteurs sont d’accord sur le bienfondé et la pertinence de la
cause autochtone, l’on observe une divergence dans les approches pour y parvenir; lesquelles
sont présentées ci-après en termes d’options.
109
L’option 1. Certains acteurs, généralement du secteur public non forestier (foncier, mines,
hydrocarbures, etc.), estiment que les intérêts et autres droits fonciers des pygmies sont déjà pris
en compte à travers l’expression “communauté locales” et ne voient pas pourquoi la RDC
devraient reconnoitre les pygmées comme une entité sociale à part entire, bénéficiant des droits
fonciers spécifiques.
L’option 2. Estimant qu’ils sont sont marginalisés par les contextes socioculturels de leurs milieux
de localisation, les pygmées et les organisations qui travaillent en soutien à leurs révendications
refusent de se reconnaître dans l’expression “communauté locale” et réclament la reconnaissance
d’un statut special, qui corresponde à leur situation de vulnérabilité et de marginalisation,
spécialement en matière d’accès aux terres et aux ressources naturelles.
4- Reconnaître, à l’instar du régime forestier, la faculté à toute communauté locale justifiant des
droits fonciers coutumiers collectifs sur un espace donné du territoire de: i) faire constater leurs
droits fonciers coutumiers collectifs, suivant les procédés du droit écrit (enquête publique,
cartographie participative, personnalité juridique) ; ii) les faire enregistrer et, le cas échéant, iii)
les titrer.
5- Clarifier d’avantage la procédure de formalisation des droits fonciers et immobiliers,
notamment en : i) indiquant clairement les différentes phases de la formalisation, et pour
chacune des phases, en spécifiant les parties prenantes et administrations compétentes, ii)
harmonisant le droit foncier moderne avec le droit traditionnel par la reconnaissance du rôle de
l’autorité coutumière, comme devant agir au nom et pour le compte de sa communauté dans le
processus de gestion foncière et en l’insérant dans la chaine de formalisation sur les terres
rurales occupées par les communautés locales ; iii) formalisant certains titres aujourd’hui
informels d’occupation des espaces, pour avoir déjà été intégrés de fait dans ce processus, à
savoir : les actes de cession passés avec les chefs traditionnels, les fiches parcellaires et leurs
annexes (procès-verbal de constat des lieux et attestation de confirmation) établies par le bureau
du quartier, attestations d’occupation parcellaire établie par les services communaux ;
6- Relier ces instances administratives, proches des administrés, qui établissent déjà des titres
informels d’occupation (bureau de quartier et services communaux concernés) aux services
techniques de l’administration foncière (circonscription foncière : domaine et cadastre) dans la
chaine de formalisation.
Restrictions aux droits (basées sur IGF-4)
1- Reconnaître un droit à la consultation et au consentement libre, informé et préalable des
personnes et/ou communautés lorsqu’elles subissent des restrictions ou des privations dues aux
processus d’affectation ou de changements d’affectation des espaces, c’est-à-dire lors des
processus de mise en œuvre des instruments de planification des occupations ou des utilisation
des espaces (plans d’aménagement du territoire, à différentes échelles) ;
2- Garantir explicitement un droit à l’indemnisation et aux compensations, en cas des modifications
(restrictions ou perte) dans leurs droits reconnus ; qu’il s’agisse des changements dus à
l’expropriation pour cause d’utilité publique ou simplement à l’adoption ou la mise à jour des
instruments de planification des occupations ou des utilisation des espaces négociés
amiablement.
Clarté des mandats institutionnels (basée sur IGF-5).
1- Le Ministère ayant l’aménagement du territoire soit reconnu et affirmé dans son rôle de
coordination de la répartition dans l’espace des activités sectorielles ainsi que de contrôle et
surveillance permanente del’utilisation des espaces du territoire national (Ordonnance sur
l’attribution des ministères); a ce titre, qu’il soit appuyé pour : i) l’élaboration d’une politique
nationale et d’une loi cadre d’aménagement du territoire, assorties des instruments de
planification des occupations et/ou des utilisations des espaces (plans d’aménagement) ; cette loi
devra inclure des dispositions tant sur l’aménagement urbain que sur l’aménagement rural ii)
procéder à l’évaluation des potentialités du territoire en ce qui concerne les ressources naturelles
renouvelables et non renouvelables du sol et du sous–sol national, de sorte à mener à bien les
opérations de répartition dans l’espace de différentes activités sectorielles ;
110
2- Le Ministère ayant l’urbanisme dans ses attributions soit effectivement reconnu et renforcé dans
ses attributions sur l’aménagement et la planification urbains; à ce titre que lui soit reconnues les
compétences pour l’établissement des instruments de planification (plans d’aménagement
urbains, plans parcellaires avec attribution pour chaque parcelle d’un numéro cadastral
correspondant, indication de la superficie respective, l’usage ou la destination ou toute autre
condition particulière),
3- Le Ministère ayant les affaires foncières dans ses attributions soit reconnu et renforcé dans ses
attributions en matière d’élaboration et de mise en œuvre de la politique nationale en matière de
distribution des terres urbaines affectées à usage résidentiel, administratif, commercial ou
industriel et des terres rurales, affectées à usage agricole, pastoral, agroforestier ou des services
environnementaux; à l’exclusion des fins minières, d’hydrocarbures, forestières, de conservation
ou des services environnementaux, déjà couvertes d’autres politiques et lois sectorielles. Cette
articulation a l’avantage d’éviter des dispositions contradictoires entre les différents documents
de politique et lois sectoriels, en assigant à chaque secteur un champs conceptuel spécifique, le
grand chapeau étant la politique et la loi nationale d’aménagement du territoire ; dès lors, ne
seraient réservées à ce ministère que les prérogatives en matière d’octroi des droits fonciers
couvrant les usages susmentionnés et de gestion des transferts qui en découlent, y compris
l’immatriculation et la délivrance des titres fonciers et/ou immobiliers, la tenue et la
conservation des archives ainsi que les interventions techniques du cadastre foncier (mesurage,
bornage des terrains, et constat des lieux).
4- Mettre en place des mécanismes de coordination intersectorielle dans les processus d’affectation
des espaces ;
Participation et équité dans les politiques foncières (basés sur IGF-6)
1- Adopter rapidement le décret prévu pour organiser les modalités de participation publique dans
l’adoption des instruments de planification des utilisations et/ou occupation des espaces prévu
par la loi cadre sur l’environnement adopté en juillet 2011 ;
2- Mettre en place des Conseils Consultatifs National et provinciaux, composés des délégués de
différentes parties prenantes pour donner des avis dans les processus décisionnels ayant au trait
au foncier ;
3- Inscrire dans la législation foncière l’obligation à charge du Ministère ayant les affaires foncières
dans ses attributions de travailler constamment en collaboration avec les autres ministères dont
les attributions peuvent avoir une incidence sur le foncier et d’impliquer les autres parties
prenantes (organisations non gouvernementales, secteur privé) dans l’élaboration et la mise en
œuvre de la politique foncière
4.1.2.2. Planification d'utilisation des terres, gestion, et taxation
Planification et restrictions d'utilisation des terres (basées sur IGF-7, IGF-8 et IGF-9)
1- Inscrire dans la législation foncière l’obligation de l’établissement préalable des plans
d’aménagement dans les concessions foncières destinées à l’agriculture, à l’élevage, à
l’exploitation des services environnementaux ;
2- Respecter le principe d’aligner les plans cadastraux des lotissements sur les plans
d’aménagement préalablement établis par les ministères ayant l’urbanisme et/ou l’aménagement
du territoire dans leurs attributions ;
3- Déterminer un modèle ou un canevas pour l’établissement, l’approbation et la mise en œuvre de
tels plans ;
4- Mettre en place un système d’évaluation, suivi et contrôle des occupations et/ou utilisations des
terres et de sanctions des irrégularités ;
5- Définir rigoureusement les conditions d’extension des villes, en mettant en place des dispositions
claires qui définissent le cadre des négociations à mener avec les communautés locales et leurs
chefs traditionnels, en vue de la renonciation à leurs droits fonciers coutumiers sur la portion des
terres rurales qu’elles occupent et qui sont concernées par la décision de leur intégration dans
une ville quelconque ou dans une cité ; une compensation préalable, juste et équitable devra être
prévue comme contrepartie à cette renonciation, à la suite d’une enquête publique menée à cette
fin et donnant lieu à un accord, dont un modèle devra être fixé pour éviter des disparités; les
111
terres ainsi acquises doivent être confiées à des agences ou société d’économie mixte pour être
mises en valeur, selon les exigences de la ville en matière d’urbanisme ;une fois intégrées dans la
ville, les portions des terres concernées sont totalement purgées des droits fonciers coutumiers
et deviennent quittes de tous droits, pour être affectées conformément aux plans d’aménagement
urbains préalablement définis et régulièrement approuvés ;
6- Renoncer à attribuer, sur des terres urbaines, des parcelles des terres à des personnes
individuelles, sauf dans les conditions bien strictes qui permettent de se prémunir contre les
constructions anarchiques ou à titre purement provisoire ;
7- Renoncer, sur les terres urbaines, à attribuer des terrains qui ne font pas partie d’un plan
parcellaire établi régulièrement, conformément aux instruments de planification urbaine et au
plan parcellaire (voir l’ordonnance n° 74-148 du 02 juillet 1974 portant mesures d’exécution de
la loi n° 73-021 du 20 juillet 1973 ;
8- Reconnaître sur des terres urbaines le rôle des agences privées ou d’économie mixte spécialisées
en matière immobilière et d’urbanisme comme les seules à même de bénéficier des espaces
urbains, en vue de les aménager pour être mis sur le marché ; l’aménagement devant inclure le
lotissement, le cadastrage et les équipements préalables requis (eau, électricité, voies de
circulation interne, etc.) dans les délais bien précis ;
9- Réserver une plus grande attention aux occupations illégales et anarchiques dans les villes et les
cités, et adopter urgemment un plan de régularisation et de restructuration urbaines, avec des
budgets conséquents qui permettent de poursuivre l’assainissement des villes et d’intégrer ceux
qui pourraient être négativement affectés, et qui présentent le risque d’être des « exclus de la
ville » et, le cas échéant, de constituer une menace pour la sécurité urbaine ;
10-Créer un cadre de collaboration genre partenariat public privé (PPP) dans la réorganisation des
villes;
11-Créer un cadre normatif devant régir la profession des géomètres comme sous les autres cieux
pouvant garantir l’éthique et la déontologie professionnelle dans l’exercice de leurs fonctions tant
libérale que dans l’administration publique;
12-Décharger le Ministre en charge de l’Urbanismes & Habitat et le Gouverneur de Province de la
prérogative de délivrance des autorisations de bâtir, au profit d’une autorité de régulation et
d’agrément ;
13-Alléger les coûts de l’autorisation de bâtir, dans l’optique de l’assainissement du climat des
affaires et pour éviter l’évasion fiscale.
Transparence et efficacité dans la perception des impôts fonciers (basées sur IGF-10 et IGF-11)
1- Renforcer la collaboration entre les administrations foncières (cadastrales, enregistrements,
taxation) et les services de l’administration fiscale en charge de la fiscalité foncière et garantir la
mise en place d’un système cohérent pour la maitrise des données, les échanges d’informations
entre ces instances, en vue de garantir la fiabilité des informations pour être « utilisables » par
l’administration fiscale.
2- Mettre en place des mécanismes normatifs et institutionnels qui permettent de répertorier tous
les cas des paiements informels et de les réprimer conséquemment, pour dissuader des pratiques
qui démotivent les prétentions des citoyens à la formalisation.
4.1.2.3. Gestion du domaine de l’Etat
Justification de l’appartenance du terrain au domaine de l’Etat et la transparence de gestion
(basées sur IGF -12)
1- Adopter à court terme les dispositions particulières relatives aux terres et biens immobiliers du
domaine public de l’Etat annoncées respectivement par les articles 55 et 209 de la loi foncière
pour fixer les règles et procédure relatives au classement ou à l’insertion de ces biens dans le
domaine public de l’Etat ;
2- Fixer et uniformiser les dispositions relatives à la gestion des terres et immeubles de l’Etat, tant
du domaine public que du domaine privé, y compris les modalités particulières de concessions de
gestion ou d’exploitation du domaine public foncier et immobilier ; ces dispositions doivent : i)
préciser les modes d’attribution des contrats administratifs portant sur les biens fonciers et
immobiliers affectés au domaine public de l’Etat ; ii) imposer les adjudications comme mode
principal d’attribution des contrats d’occupation ou d’exploitation du domaine public par des
112
particuliers ; le recours au mode gré à gré devant rester une exception, à motiver par l’autorité
compétente; iii) déterminer les modalités de fixation des prix pour les contrats d’occupation ou
d’exploitation des biens fonciers et/ou immobiliers du domaine public de l’Etat.
3- Répertorier tous les contrats administratifs, formels ou non formels, déjà intervenus et portant
sur le domaine public foncier ou immobilier et, le cas échéant les formaliser et les placer sous
gestion d’un établissement public spécialisé, lui-même placés sous l’autorité du ministère ayant
les travaux publics dans ses attributions, et répertorier toutes les recettes domaniales qui en
découlent, pour être désormais liquidées, ordonnancées et acquittées dans le compte du Trésor,
suivant les procédures en vigueur en matière de gestion des finances publiques ;
4- Créer un établissement public spécialisé pour la gestion des terres et des biens immobiliers de
l’Etat, que ceux-ci relèvent du domaine public ou du domaine privé, à l’instar de l’ICCN pour les
terres du domaine public affectées à la conservation, dont les résultats en terme de gestion sont
nettement mieux que dans le cas où cette gestion reste au sein des ministères ; ces
établissements publics seraient ainsi placés selon le cas sous tutelle du ministère ayant les
travaux publics ou du ministère ayant l’urbanisme dans leurs attributions respectives ;
5- Recourir au partenariat public-privé (PPP) pour la gestion des biens fonciers et immobiliers, tant
du domaine public que du domaine privé de l’Etat, est à encourager pour en optimiser la gestion
et en accroitre la rentabilité.
6- Adopter des mécanismes appropriés pour répertorier et sécuriser juridiquement les terres et
biens immeubles de l’Etat, domaine public ou privé, et les assortir d’un régime répressif sévère
pour tous les cas de spoliation ; l’idée d’avoir un système d’immatriculation spécifique, à l’instar
de celui appliqué aux véhicules automoteurs de l’Etat, différent de celui appliqué aux véhicules
des particuliers est préconisée ;
7- Mettre en place une coordination nationale des données spatiales des terres et biens immobiliers
de l’Etat affectés à l’usage public, détenues sectoriellement et en confier la gestion à un
établissement public personnalisé, à placer sous tutelle de l’aménagement du territoire ;
8- Adopter un système de classement par décision prise par voie réglementaire des biens fonciers et
immobiliers que les plans d’aménagement ont affectés à un usage ou à un service public, et ayant
en annexes des croquis indiquant leur identification au sol, leur cartographie et éventuellement
leurs limites ;
9- Tenir un répertoire des terres et biens immobiliers de l’Etat du domaine public au niveau de
l’établissement public en charge de leur gestion, classés secteur par secteur, et avec indication de
leurs localisation, superficies et limites ;
10-Centraliser les statistiques au niveau de l’Institut National des Statistiques (INS) pour produire
un annuaire y relatif ;
11-Moderniser les inventaires des biens fonciers et immobiliers de l’Etat, par le recours aux
nouvelles technologies de l’information et les ouvrir au public ;
12-Mettre en place un processus de revue légale de tous les contrats d’acquisition des biens
immobiliers de l’Etat et, le cas échéant et à la suite de cette revue, confirmer ceux qui ont été
régulièrement acquis et annuler tous les contrats qui ont été consentis au mépris des droits de
l’Etat et des normes et procédures en vigueur.
13-Rendre publiques les données et informations sur les biens fonciers et immobiliers du domaine
public et privé de l’Etat, à la fois en les publiant par les voies des nouvelles technologies de
l’information (siteweb), et en permettant au public, moyennant les formalités d’usage (demande
écrite et acquittement des frais de consultation) d’y avoir librement accès ;
14-Mettre des moyens conséquents en place pour assurer la mise à jour de ces informations et en
garantir les coûts.
15-Augmenter les lignes de crédit pour le fonctionnement des services et administrations en charge
de gestion des biens fonciers et immobiliers publics ;
16-Assurer une gestion conséquente des frais de rétrocession (les 5%), en veillant à ce qu’elle serve
effectivement à encourager les agents en charge de la gestion des biens fonciers et immobiliers
du domaine public ;
17-Assurer une gestion conséquente du bonus, alloué généralement lorsque les services concernés
(en charge de la gestion du domaine public) ont réalisé des recettes au dessus des affectations ;
18-Mobiliser le contrôle des instances qualifiées (Cour des Compte, Inspection Générale des
Finances, etc.) sur la gestion des frais générés par la gestion ou l’exploitation du domaine public
ou du domaine privé de l’Etat, renforcés par des audits externes et indépendants.
Justification et légalité des procédures d'expropriation (basées sur IGF-13 et IGF-14)
113
1- Respecter la loi actuelle sur l’expropriation pour cause d’utilité publique, qui prévoit le recours
aux expertises appropriées pour l’évaluation des biens à exproprier et des coûts qu’ils entraînent,
en dégager la valeur vénale, et empêcher la spéculation et les cas de corruption qui se créent
autour des processus d’expropriation pour les rendre ainsi justes et équitables, conformément à
la nouvelle constitution.
2- Maintenir la situation actuelle qui consiste à indemniser des personnes affectées
indépendamment de la détention ou non d’un titre, spécialement lorsqu’il s’agit des droits
fonciers coutumiers individuels ou collectifs des communautés locales. Ceux qui n’ont pas de
titres, mais qui sont en processus d’obtention doivent être traités différemment de ceux qui
s’établissent de mauvaise foi, dans des sites bien précis où il est légalement interdit de s’établir et
de construire ;
3- renforcer les audits des systèmes des indemnisations et, en cas de violation des textes et/ou de
constats de détournements, trafic d’influence et d’actes de corruption, faire valoir l’autorité de
l’Etat à leur égard ;
4- Mettre en place une instance spéciale et indépendante, constituée d’experts suivant la nature des
biens à exproprier, et moyennent une procédure particulière pour connaître des recours dans
tous les cas où l’arrangement à l’amiable n’a pas pu être obtenu entre l’exproprié ou les
expropriés et l’Etat congolais ;le recours en annulation de l’acte expropriant peut continuer à
relever du droit commun comme actuellement.
4.1.2.4. Accès des informations foncières au public
Fiabilité des registres fonciers (basée sur IGF-16 et IGF-17)
1- Informatiser le système d’enregistrement des droits pour le rendre plus fiable, et faciliter la
recherche dans les registres
Efficacité et transparence des services de l'administration foncière (basées sur IGF-18 et IGF-19)
1- Maintenir le droit du public à la consultation des registres et dossiers physiques tenus dans les
services de l’administration foncière ;
2- garantir le droit du public de demander et d’obtenir les extraits ou copies des registres et des
titres, dès lors que le requérant justifie par écrit de l’intérêt à les obtenir ;
3- Vulgariser suffisamment auprès des administrations en charge de leur application les
dispositions qui précèdent, de sorte à surmonter les résistances et les barrières.
4.1.2.5. Résolution et gestion de conflits
Accessibilité des mécanismes de résolution des conflits (basés sur IGF-20)
1- Ouvrir une option dans le sens du règlement des conflits fonciers par le recours à la procédure de
conciliation préalable, à l’instar de celle prévue en matière agricole (loi du 15 décembre 2011) et
obligatoire avant toute saisine des cours et tribunaux;
2- Doter les instances de conciliation des appuis et capacités requises pour remplir leur mission;
3- Reconduire et davantage conforter les modes communautaires locaux de règlement des conflits
fonciers.
Efficacité de la résolution de conflit (basée sur IGF-21)
1- Consolider la réforme de la justice ;
2- Former les magistrats sur les questions touchant aux droits coutumiers, à la dualité du système
de la tenure foncière en RDC.
114
4.1.3.
Recommandations sur le module « foresterie »
Reconnaissance légale des droits traditionnels et indigènes aux ressources forestières : i) adopter
dans les meilleurs délais (à très court terme)les mesures d’application du code forestier sur les forêts des
communautés locales ainsi que des outils de mise en œuvre pour renforcer la garantie des droits
forestiers traditionnels des communautés locales et populations autochtones ; ii) adopter des
programmes d’appui et d’accompagnement communautaire et des budgets correspondants.
Les engagements internationaux de la RDC : i) renforcer les cadres de mise en oeuvre des conventions
environnementales ratifiées par le pays, en termes de financement, des capacités des administrations et
des autres parties prenantes et d’outils opérationnels de mise en œuvre, et que le retard pris dans la mise
en oeuvre de la convention sur la desertification soit rattrappé, en lui créant également un cadre de mise
en oeuvre spécifique ; ii) résoudre les difficultés liées à la multiplicité des listes des animaux en danger
d’extinction, qui affecte le statut legal de ces animaux, mettre à contribution la réforme de la loi sur la
conservation de la nature en cours pour défnir une liste et un classement définitifs des animaux protégés.
Financement de la lutte contre les moteurs de la déforestation et de la dégradation des forêts : i)
intégrer dans la Stratégie Nationale REDD+, en cours d’élaboration, la nécessité pour le budget national
de prendre le relai des financements internationaux actuels pour appuyer des projets de lutte contre les
causes de la déforestation et de la dégradation des forêts et de reconstitution du capital forestier
national ;à ce titre, les sommes perçues par le Trésor public, destinées à financer les opérations de
reconstitution des forêts, à savoir : a) 100 % de la taxe de reboisement ; b) 50% des recettes provenant de
la vente de bois des plantations du domaine public de l’Etat, déduction faite des charges y afférentes; c)
10% des recettes publiques provenant des services environnementaux: crédit carbone, mécanisme de
développement propre (MDP), d) mécanisme de réduction des émissions issues de la déforestation et de
la dégradation des forêts (REDD) ; e) des subventions budgétaires; f) des apports extérieurs agréés par le
Gouvernement dans le cadre du financement des programmes de reboisement et d’amélioration
forestiers; g) des dons et legs (article 8 du décret n°09 susmentionné) soient effectivement mises à la
disposition du FFN pour lui permettre de remplir sa mission. De même, ce dernier, une fois alimenté, soit
tenu de mettre à la disposition de la DHR les fonds dont elle a besoin pour répondre à son mandat
statutaire qui consiste dans les opérations suivantes :
•
•
•
•
•
•
Assurer la protection et la conservation des sites forestiers là où la destruction du couvert
végétal naturel a eu lieu ;
Formuler une politique de reboisement et de lutte biologique antiérosive ;
Coordonner et programmer toutes les activités de reboisement et en assurer l’exécution sur
tout le territoire national, conformément au programme du gouvernement ;
Créer et organiser un service horticole dans la ville de Kinshasa dans un premier temps et
ensuite dans les grands centres urbains du pays ;
Assurer la protection et l’amélioration de l’environnement ;
Assurer le maintien de bonnes conditions de vie.
Gestion durable et certification : i) reconnaître formellement la certification, car aucune référence n’y
est faite ni dans le code forestier, ni dans ses mesures d’application ; ii) mettre en place des mécanismes
d’interactions entre les systèmes de contrôle officiels et la certification forestière ; iii) accorder des
facilités opérationnelles, notamment administratives, aux organismes intervenant dans la certification
pour en amoindrir le coût pour les entreprises forestières.
Engagement du pays vis-à-vis des petites et moyennes entreprises dans le secteur forestier : i)
reformer la réglementation pour intégrer et formaliser toutes ces activités et opérations qui restent dans
l’informel et qui gênent la formalisation du secteur de l’exploitation des produits de la forêt. Cette
réglementation devrait comporter des incitations et avantages de nature à stimuler l’intérêt pour la
formalisation.
Planification et utilisation des terres forstières : i) Voir la recommandation de la section 9.2. ; les
instruments de planification des utilisation des espaces qui seront pris vont offrir un cadre pour la
délimitation des espaces forestiers en fonction de la classification retenue par le code forestier et des
objectifs de la politique nationale en la matière ; ii) greffer le programme de zonage forestier sur les
115
options d’aménagement du territoire et faire en sorte qu’il soit rapidement conduit à son terme, en
assurant le respect notamment des droits forestiers coutumiers des communautés locales et populations
autochtones ; iii) Intégrer dans les guides de zonage en cours de développement le droit de consultation
du public, mais également son droit au consentement libre, informé et préalable, lors des processus de
planification forestière et de mise à jour des instruments de planification, conformément aux dispositions
des textes légaux pré rappelés. Il a également recommandé que dans les processus d’affectation des terres
et des forêts sur le terrain, que ces droits soient respectés par les administrations.
Partage des revenus tirés de l’exploitation des forêts congolaises : i) mettre en place des systèmes de
monitoring sur le terrain de la manière dont le principe de partage des revenus fonctionn ; ii) adopter des
budgets conséquents pour faire fonctionner ces systèmes. Ces évaluations permettront de tirer des leçons
et d’améliorer l’application du principe au fur et à mesure ; iii) étendre le principe de partage des revenus
découlant de l’exploitation forestière aux autres formes d’exploitation non encore couvertes, à savoir :
l’exploitation des forêts à des fins de conservation dans les aires protégées ainsi que leur utilisation à des
fins touristiques.
L'approche du pays pour contrôler les crimes forestiers, y compris l’exploitation illégale et la
corruption : i) mettre en place des cadres de collaboration et ainsi que des financements correspondants
pour renforcer la collaboration entre les parties prenantes intéressées dans la luttre contre les infractions
forestières.
4.1.4.
Recommandations sur le module « investissements fonciers à grande échelle ».
La plupart des constats et recommandations concernant l’évaluation CAGF sont également valables pour
les investissements fonciers à grande échelle. Cependant, celles qui suivent les concernent
particulièrement :
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
affirmer le principe de partage des revenus découlant de l’exploitation des terres, notamment à des
fins d’élevage et agricoles, y compris les projets de valorisation des services environnementaux,
comme les projets carbone, à l’instar des mécanismes mis en place dans le cadre de l’exploitation
forestière industrielle ;
conditionner l’attribution des terres à grande échelle à une procédure, strictement réglementée, des
négociations des accords préalables entre le porteur du projet d’exploitation des terres ou des autres
ressources naturelles et les personnes et communautés locales dont relèvent coutumièrement la
surperficie sollicitée ; un guide pour encadrer ces négociations devraient être mis en place par voie
réglementaire, en même temps que le modèle d’accord à passer entre parties intéressées ; l’exemple
du secteur forestier pourrait servir de repère à la réforme foncière sur ce point précis ;
mettre en place un système d’obtention des informations à exiger des investisseurs avant
l’attribution des concessions à grande échelle ; ces informations devraient notamment couvrir, outre
les éléments d’identification du porteur du projet et ceux relatifs à la localisation et le secteur
d’activité du projet, les détails sur l’impact économique, social et environnemental de ces projets ;
Mettre en place un système de publicité des informations (celles identifiées ci-dessus) que
fournissent les investisseurs fonciers dans le processus d’acquisition de terres, de sorte à répondre
aux exigences de transparence et d’objectivité des processus d’attribution des terres à grande
échelle ;
fixer un cadre formel, organisé et structuré, permettant d’identifier et de sélectionner les
investissements fonciers, à la suite d’un processus d’évaluation de leur impact sur le plan
économique, social et environnemental ; le recours à l’appel d’offre ; ainsi les terres ne seront
attribuées qu’à la suite d’une procédure d’appel d’offre, impliquant l’évaluation des offres sur le plan
économique, social et environnemental sur la base des critères transparents et objectifs, arrêtés
d’avance ;
Etablir des délais impératifs d’examen et d’approbation ou de rejet des dossiers de demandes des
terres à grandé échelle, quel que soit le secteur d’activité, endéans lesquels les conséquences
juridiques doivent être tirées ;
Mettre en place ou renforcer les systèmes de suivi et évaluation des investissements fonciers à
grande échelle consentis par l’Etat par la vérification de la conformité des engagements économiques,
sociaux et environnementaux pris lors de l’attribution des contrats d’acquisition ;
116
8.
Organiser des voies de recours simplifiés ouverts au public, et spécialement aux communautés et
personnes affectées, en cas de non-respect par les investisseurs des exigences prévues ou des
engagements (économiques, sociaux et environnementaux pris).
4.2. Possibilités de poursuite des travaux sur la gouvernance foncière dans le pays
Le fait que le gouvernement de la RDC a clairement affiché la volonté politique d’entreprendre la réforme
foncière constitue une opportunité pour faire valoir les conclusions et principales recommandations du
CAGF. La capitalisation des acquis du CAGF dans le processus de la réforme foncière ainsi que la
recherche de la complémentarité avec différentes initiatives en cours sur le foncier demandent la mise en
place, autour de ce ministère, d’un cadre d’appui des partenaires pour faire converger ces différentes
initiatives dans la même direction et vers les mêmes objectifs. Le Coordonnateur Pays, qui a été très
impliqué dans la préparation et le déroulement de l’atelier susmentionné de lancement de la réforme
foncière, a été invité à participer à l’équipe de dix experts qui ont décliné la Feuille de Route de la Réforme
foncière en Programme d’Action chiffré pour la réforme foncière. Cette position lui a permis de faire
insérer les problématiques relevées par le CAGF dans le Programme d’Action pour la Réforme Foncière de
la RDC, de sorte à faire bénéficier à cette dernière les acquis de l’étude CAGF, tout en veillant à la
synchronisation avec les autres initiatives en cours dans le secteur.
Pour revenir aux suites immédiates du présent rapport, étant donné sa validation et la reconnaissance
par tous de la pertinence de ce processus, le présent rapport devra faire l’objet à la fois d’une plus large
diffusion auprès de toutes les parties prenantes, y compris celles établies en provinces, et d’un
positionnement conséquent auprès des décideurs. Il va bien falloir envisager de le publier, à la fois sous
format papier et électroniquement. Le Ministre des Affaires Foncières avait personnellement exprimé
cette demande.
Enfin, en attendant les réformes des politiques et législations, qui s’inscrivent dans une perspective à
moyen terme, certaines actions ou expériences pilotes peuvent se mettre déjà en place, avec pour finalité
de soutenir la réforme foncière en cours et de la nourrir de la matière, en partant des expériences
concrètes de terrain. Il pourra s’agir, notamment de:
1- Formalisation et documentation des droits coutumiers locaux, à l’échelle locale, devant se
traduire par la mise en place d’un système d’inscription simplifiée et de délivrance des titres
locaux, ayant une valeur de commencement de preuve écrite de propriété coutumièr. Les leçons
à en tirer au profit de la réforme serait de: i) évaluer le coût d’une telle formalisation, ii)
identifier les acteurs intervenant dans la chaine de formalisation et leurs roles respectifs; iii)
relever les différentes redevances coutumières, fiscales ou administratives y attachées, iv)
établir quel type d’enregistrement à mettre en place ainsi que les mentions éventuelles devant
figurer dans le register correspondant, v) noter les probables conflits qui pourraient en naître
et les modalités éventuelles à mettre en place pour les résoudre ou tout au moins les prévenie
ou les attenuer.
2- Informatisation à titre pilote d’une chaine d’échanges des données cadastrales et des
registres, reliant le niveau local, provincial et national, dans l’optique de garantir la
transmission des données spatiales locales pour alimenter la base des données gérées au
niveau central par le Conservateur en Chef. Cette experience pourra permettre de localiser les
failles du système actuel et de dégager des éléments de reference pour la réforme. Il s’agit aussi
de faciliter les recherches ainsi que les opérations de suivi des processus d’attribution et de
transfert des droits fonciers locaux, à partir du Bureau de Conservateur en Chef à Kinshasa.
3- Renforcement de la collaboration entre les administrations foncières (cadastrales,
enregistrements et taxation) et les services de l’administration fiscale en charge de la
fiscalité foncière. L’idée ici est de garantir la mise en place d’un système cohérent pour la
maitrise des données spaciales, les échanges d’informations entre ces instances, en vue
de garantir la fiabilité des informations, de sorte qu’elles soient « utilisables » par
l’administration fiscale.
4- Planification à l’échelle locale des processus d’occupations, d’utilisations des espaces
et/ou d’exploitation des ressources naturelles. Il s’agit ici de: i) tester un processus de
consultation publique et de collecte des avis du public sur les projections à l’échelle locale des
processus d’affectation des espaces, ii) tester la cartographie des droits fonciers coutumiers,
117
collectifs et individuels, tels qu’ils sont localement repartis, la cartographie des utilisations
coutumières ou autres des espaces ainsi que les modalités des compensations éventuelles des
pertes et/ou modifications des droits; iii) tirer les leçons pour la réforme.
5- Consentement préalable et partage des revenus tirés de l’exploitation des terres à
grande échelle. Cette experience partirait des avancées du secteur d’extraction industrielle du
bois d’oeuvre pour accompagner un processus des négociations entre ayants droits coutumiers
et un investisseur foncier à grande échelle, en se servant des outils mis en place dans le secteur
forestier (guide des négociations et accord modèle).
6- Déclinaison provinciale du CAGF provincial. Cette activité permettrait d’intégrer les réalités
de différentes provinces de la RDC dans les conclusions et recommendations de l’outil CAGF;
lequel, dans le contexte provincial, pourra être allegé, et davantage précisé pour gagner les
informations notamment dans le sens de la clarification de la tenure des terres et des
ressources naturelles, etc.
Un autre chantier de travail sera de partir ducanevas des principales conclusions et recommandations,
comme une base des données pour à la fois mesurer la pertinence et les progrès de la réforme sur les
différents indicateurs traités ainsi que l’effectivité de la mise en œuvre de la réforme, dès lors que cette
dernière aura abouti.
4.3. Autres commentaires pertinents du Coordonnateur
La mise en œuvre du CAGF est supervisée par un Coordonateur national. Elle réclame de ce dernier un
savoir-faire spécifique et une bonne expertise sur les questions de gouvernance foncière: être un
ressortissant du pays où le CAGF est testé, indépendant des instances gouvernementales, mais disposant
d’une bonne capacité de mobilisation des administrations et des autres parties prenantes. Ce profil est
important, étant donné que le Coordonateur devra collaborer avec les administrations publiques et avoir
une vision claire des réalités du pays. Toutefois, le Coordonateur national ne fait que superviser l’étude,
et sa principale tâche est de garantir la relation entre les différents acteurs, s’assurer que chacun a la
pleine connaissance du processus, recueillir les données et les mettre à disposition, élaborer & archiver
les rapports. Donc ce n’est pas lui qui analyse le système foncier. Cette tâche revient aux panels : un
groupe d’experts du secteur, minutieusement choisis. Ces experts sont des techniciens qui travaillent
quotidiennement avec la réglementation en vigueur et connaissent ses limites. Ce sont aussi des
consultants qui ont eu à analyser certains problèmes fonciers spécifiques. Il y a eu aussi parmi eux des
chercheurs qui se sont penchés sur la recherche de solutions aux problèmes rencontrés soit par les
populations, soit par les institutions. Il a eu également parmi eux des experts des ONGs soucieuses d’une
administration qui répondrait à leurs préoccupations et respecteraient et feraient respecter les droits des
communautés locales. Enfin, Ce sont aussi des représentants du secteur privé, ayant des activités en lien
avec le foncier. Toutes ces catégories ont été animées du souçi de voir le système de gouvernance en place
être amélioré. Mais surtout, ce sont des ressortissants congolais qui parlent de la réalité dans laquelle ils
vivent.
Dès lors, le CAGF crée un cadre où ces experts peuvent échanger leurs impressions, confronter les
informations, et discuter des pistes d’améliorations. L’étude met à leur disposition un ensemble de
données réelles, chiffrées quand il le faut et vérifiables, qui ont été collectées auprès d’institutions &
services intervenant dans le domaine foncier. C’est au travers de ce processus très participatif que les
indicateurs sont évalués afin de refléter la situation de la gouvernance du secteur, telle qu’elle se présente
réellement. Dans le même temps, des suggestions sont avancées pour améliorer les aspects les plus
faibles. La somme de tous ces échanges est consigné dans le présent rapport et sera transmise au
gouvernement afin qu’il puisse apprécier de l’utilité de cet outil dans le renforcement de sa gestion du
secteur. Les analyses et recommandations des experts sont proposées pour enrichir les études menées en
interne.
Ces aspects forts avantageux du CAGF n’effacent pas les éventuelles insuffisances de l’étude. La plus
sensible est le défaut de collecte d’informations venant directement du terrain et des provinces. En effet,
l’étude a travaillé dans la capitale, Kinshasa et ses environs, faute de financements conséquents. Or de
part l’étendue du pays, les facteurs influant sur le secteur sont différents, selon que l’on se trouve au
Nord, au Sud, à l’Est, à l’Ouest ou au Centre. Et le schéma déconcentré de l’administration ne semble pas à
même de répondre aux interrogations, pas plus que la décentralisation en cours d’installation. En outre, il
118
n’a pas non plus été possible de joindre les experts identifiés dans les provinces afin qu’ils puissent faire
parti des panels. Cet aspect restera donc à couvrir par des études complémentaires pour garantir une
maitrise complète des éléments d’analyse.
Un autre inconvénient tient au fait que plusieurs indicateurs n’avaient pas été traités par les enquêteurs :
35 au total sur 82 ; mais pour lesquels finalement des notes contextuelles devraient être produits. Le
Coordonnateur National a été obligé de les traiter personnellement et de les intégrer dans les différentes
notes contextuelles. Il n’a pas été par ailleurs averti de ces articulations, qu’il a découvertes au fur et à
mesure. Tout cela a eu des repercussions dans les délais de production de différends livrables de l’étude.
Il n’est pas sans intérêt de signaler également un autre facteur limitant : le fait que les experts ne
devraient traiter que de 5 thèmes, tandis que les panels étaient répartis en 7 thèmes, et 9 dans le cas de la
RDC. Ce passage de 5 rapports d’experts à 9 notes contextuelles pour les panels n’a pas été quelque chose
de facile pour le Coordonnateur, étant donné qu’outre les commentaires et les enrichissements qu’il
devait apporter aux rapports d’experts/enquêteurs, il s’est vu obligé à la fois de traiter les indicateurs non
pris en charge par les experts, et de rediger des notes contextuelles pour chacun des panels. Cet exercice a
ralenti le processus et influé sur le temps d’exécution de l’étude. Il aurait été préférable que tous les
indicateurs soient répartis entre experts ou enquêteurs, que ces derniers produisent des rapports sous
l’autorité du Coordonnateur et que les panels soient organisés en fonction des thèmes assignés aux
experts. De la sorte, l’on aurait ainsi les rapports d’experts relus et enrichis par le Coordonnateur comme
document de travail de base pour les panels, plutôt que de demander au Coordonnateur de produire
encore des notes contextuelles particulières pour chacun des panels. Seuls aurait suffit les rapports
d’experts. Car dans bien des cas, ces notes reprennent les élements déjà repris dans les rapports
d’experts/enquêteurs. Il y aurait dès lors autant de panels qu’il y a de thèmes assignés aux experts.
Compte éventuellement tenu de l’importance des indicateurs, les panels pourraient se tenir même en
deux jours. Cette simplification aurait permis de gagner en temps et de rendre la méthodologie moins
complexe. Elle aurait également comme avantage de rendre plus aisé le travail du Coordonnateur
National.
Les atouts du CAGF ont été démontrés. Les différentes personnes impliquées dans la mise en œuvre ont
été convaincues de l’utilité de cet outil. L’atelier national de validation, à la suite de la présentation des
résultats de l’étude a suscité d’autres adhésions à la méthodologie CAGF et aux résultats de l’étude. Dès
lors, la participation des parties prenantes provinciales à l’atelier de présentation des résultats de l’étude
leur a permis de s’informer des analyses faites et d’apporter leurs perceptions des questions de l’étude et,
le cas échéant, de s’approprier ses principales conclusions et recommandations.
Par ailleurs, la présentation des conclusions et recommandations de l’étude aux autorités politiques hautplacées (la Primature et les différents ministères ayant des compétences sur le foncier) a permis
également à ces derniers de s’informer de l’étude et d’être au courant de ce processus et, le cas échéant,de
s’impliquer dans la mise en œuvre ultérieures des recommandations formulées.
La plupart des participants ont estimé, d’autre part, qu’une implication de la Banque Mondiale dans les
appuis à la feuille de route du gouvernement pour la reforme foncière, adoptée en juillet dernier pourrait
être, une fois de plus, une opportunité de positionner le CAGF dans le processus de la mise en œuvre de
cette feuille de route. La Banque pourrait, dès lors, se coordonner avec UN-Habitat, qui appuie déjà le
ministère des Affaires Foncières dans le processus de la réforme amorcée et RRI, qui est entrain de
conduire une étude référence, intégrant une dimension de terrain que LGAF n’avait pas intégré au départ.
Par ailleurs, et comme déjà mentionné ci-dessus, ILC, International Land Coalition, a initié une étude dans
le cadre de son Programme D’Engagement National Stratégique, à travers ses trois membres en RDC
(CODELT, AAP et UEFA), avec une perspective de mettre en place une coalition nationale en vue des
appuis à la formulation de la réforme et à sa mise en œuvre, une fois celle-ci finalisée. L’objectif de ce
programme est de faire en sorte que le processus de la réforme bénéficie aux pauvres qui sont souvent
des exclus ou des oubliés lors de tels tels processus. Une étude de cadrage préalablmement menée par
CODELT, avec l’appui de l’ILC et la collaboration de UEFA et AAP a permis d’élaborer et de faire valider un
programme de 2°13 à 2015. La Banque Mondiale pourrait envisager d’apporter également des appuis
additionnels à cette étude, spécialement au programme envisagé à partir de l’année prochaine.
119
ANNEXES
Annexe 1 :
Annexe 2 :
Annexe 3 :
Annexe 4 :
Annexe 5 :
Annexe6 :
Synthèse des évaluations des indicateurs par les Panels (scoreguards)
Processus de mise en œuvre du CAGF
Commentaires sur la pertinence des indicateurs et dimensions LGAF
dans le contexte de la RDC, Livrable 1 - Annexes 1,2 et 3
Rapports d’experts thématiques (Experts A, B, C, D, E, F)
Mémoires des Panels d’Experts.
Cadre de priorisation des recommandations issues de l’atelier de
validation de l’étude CAGF
120
ANNEXE I
Synthèse de l’évaluation consensuelle des indicateurs par les Panels (scoreguards)
IGF-Dim
Matière
A
Points
B C D
CADRE JURIDIQUE ET INSTITUTIONNEL
Reconnaissance des droits
1
i
Reconnaissance des droits de la propriété foncière (rurale)
1
II
Reconnaissance des droits de la propriété foncière (urbaine)
1
III Reconnaissance des droits de groupe rural
1
iv
Reconnaissance des droits de groupe urbain dans le secteur informel
1
v
Opportunités d'individualisation de la propriété
Application des droits
2
i
Etude/cartographie et enregistrement des réclamations sur la terre
communale ou indigène
2
II
Enregistrement des propriétés individuelles des zones ruraux
2
III Enregistrement des propriétés individuelles des zones urbains
2
iv
Les droits des femmes sont reconnus pratiquement par le système formel
(urbain/rural)
2
v
Régime de la copropriété qui prévoit la gestion appropriée de la propriété
indivise
2
vi
Compensation due en cas de changement d'utilisation des terres
Procédures de reconnaissance
3
i
Utilisation des preuves non écrites pour la reconnaissance des droits
3
II
Reconnaissance formelle de possession à long terme et incontestée
3
III La première demande d'enregistrement n'est pas limitée par l'incapacité
de payer les frais administratifs
3
iv
Le premier enregistrement ne nécessite pas d’importants frais informels
3
v
La formalisation du logement résidentiel est faisable et accessible
3
vi
Processus efficace et transparent pour établir formellement la possession
incontestée de longue durée
Restrictions sur les droits
4
i
Restrictions concernant l'utilisation des terres en milieu urbain,
l’appropriation et la transférabilité
4
II
Restrictions concernant l'utilisation des terres en milieurural,
l’appropriation et la transférabilité
Clarté des mandats
5
i
Séparation des rôles institutionnels
5
II
Empiètement institutionnel
5
III Empiètement administratif
5
iv
Partage d'informations
Equité et non-discrimination (NON APPLICABLE EN RDC, en raison de l’absence d’un document
de politique nationale en matière foncière)
6
i
Clarté de la politique foncière développée de façon participative
6
II
Intégration significative des objectifs en matière d'équité
6
III La politique de mise en œuvre dont le coût inclus les bénéfices, est
ressourcée en conséquence
6
iv
Rapports réguliers et publics retraçant les progrès de la mise en œuvre de
la politique
PLANIFICATION D’UTILISATION DES TERRES, GESTION ET PLANIFICATION
Transparence sur l'utilisation des terres
7
i
Dans les zones urbaines, les plans et les changements planifiés de
121
IGF-Dim
Matière
l'utilisation des terres se feront sur la base d'apport public
7
II
Dans les zones ruraux, les plans et les changements planifiés de
l'utilisation de la terre se feront sur la base d'apport public
7
III Saisie publique des avantages résultant des changements d'utilisation de la
terre autorisée
7
iv
Vitesse de changement d'utilisation de la terre
Efficacité de l’aménagement du territoire
8
i
Processus pour le développement urbain prévu dans la plus grande ville
8
II
Processus pour le développement urbain prévu dans les 4 plus grandes
villes (exceptée la plus grande)
8
III Capacité de l'aménagement urbaine de faire face à la croissance urbaine
8
iv
Adhésion de taille de parcelle de terrain
8
v
Utilisation de plans pour le classement de terres spécifiques (forêt,
pâturages etc.) conformément à son utilisation
Vitesse et prévisibilité
9
i
Les demandes de permis de construire pour les logements résidentiels
sont accessibles et traitées de la même manière sans discrimination
9
II
Temps requis pour obtenir un permis de construire pour un logement
résidentiel
Transparence de l’évaluation
10
i
Processus clair dans l'évaluation de la propriété
10
II
Mise à disposition du public des critères d'évaluation
Efficacité de la perception de l'impôt
11
i
Les exemptions aux impôts fonciers sont justifiées
11
II
Les détenteurs des titres de propriété sont tenus de payer l'impôt foncier
conformément au rôle d'imposition
11
III L’évaluation des impôts fonciers est perçue
11
iv
Les impôts fonciers correspondent aux montants collectés
A
Points
B C D
GESTION DU DOMAINE DE L’ETAT
Identificationdes terrains domaniaux
12
i
L’appartenance au domaine public est justifiée et affecté au ministère
correspondant du gouvernement
12
II
Accomplir l'enregistrement du terrain dans le domaine public
12
III Attribution de la responsabilité de gestion du domaine public
12
iv
Ressources disponibles pour se conformer aux responsabilités
12
v
L'inventaire des terrains domaniaux accessible au public
12
vi
Information principale sur les concessions foncières accessible au public
Incidence de l'expropriation
13
i
Transfert des terres expropriées aux intérêts privés
13
II
Vitesse d'utilisation de terre expropriée
Transparent des procédures
14
i
Indemnisation pour l'expropriation de la propriété
14
II
Indemnisation pour l'expropriation de tous les droits
14
III Rapidité de l’indemnisation
14
iv
Droit et accès pour faire appel contre l'expropriation
14
v
Appel contre l'expropriation limitée
Processus transparents
15
i
Transparence des transactions foncières publiques
15
II
Recouvrement des loyers pour les baux publics
15
III Modalités de bail ou vente de terrain public
Perfection d'enregistrement
122
IGF-Dim
16
i
16
II
16
III
16
iv
16
16
v
vi
Matière
Cartographie des états d'enregistrement
Charges privées économiquement pertinentes
Restrictions ou charges publiques économiquement pertinentes
Registre consultable (ou organisation des informations sur les droits
fonciers)
Accessibilité des dossiers dans le registre (ou organisation des
informations sur les droits fonciers)
Réponse rapide à une demande d'accès au registre (ou organisation des
informations sur les droits fonciers)
A
Points
B C D
ACCES DU PUBLIC AUX INFORMATIONS FONCIERES
Fiabilité des registres
17
i
Centrer sur la satisfaction des intéresséssur le registre
17
II
Mise à jour des informations sur le registre/cadastre
Coût total et durable
18
i
Coût d'enregistrement de transfert de propriété
18
II
Durabilité financière de l'enregistrement
18
III Investissement de capitaux
Transparence
19
i
Les tarifs des frais sont mis à la disposition du public
19
II
Paiements frais non officiels découragés
RESOLUTION ET GESTION DES CONFLITS
Attribution de la responsabilité
20
i
Accessibilité aux mécanismes de résolution de conflit
20
II
Résolution informelle ou à l’amiable des conflits
20
III Lieu d’échange
20
iv
Possibilité d'appels
Baisse taux des conflits en suspens
21
i
Résolution du conflit dans le système légal formel
21
II
Vitesse de résolution du conflit dans le système formel
21
III Conflits de longue durée (cas non résolu de plus de 5 ans)
123
ANNEXE II
PROCESSUS DE MISE EN EN OUVRE DU CAGF (METHODOLOGIE)
1. DESCRIPTION GÉNÉRALE DU PROCESSUS
1.1. DESCRIPTION DU PROCESSUS GLOBAL DE MISE EN ŒUVRE DE L’EVALUATION
La mise en œuvre du CAGF en RDC a commencé en juin 2011 avec la traduction en français des
indicateurs et de la procédure de mise en œuvre du Cadre d’Analyse de la Gouvernance Foncière. Cette
étape était nécessaire pour garantir une bonne compréhension des concepts utilisés dans l’étude.
1- A la suite de cet exercice de traduction, le Coordonateur national s’est attelé, durant le mois de
juillet 2011, à la révision de la liste des définitions et des indicateurs suivant le contexte du pays,
ainsi qu’à la définition d’une feuille de route. Au regard de sa connaissance du cadre juridique de
gestion du foncier et des difficultés que révèle sa pratique quotidienne, le il s’est ensuite penché
sur l’élaboration de la matrice présentant la typologie de la tenure existant en RDC. Le rapport
reprenant ces divers éléments a été transmis à Washington le 10 août 2011. Cette transmission a
coïncidé avec la délivrance de la lettre officielle du Bureau National de la Banque mondiale qui
introduisait le Coordonateur national auprès du gouvernement congolais afin de lui faciliter
l’accès aux informations et à la documentation détenues par les institutions publiques.
2- Dans les termes de référence de l’étude, il était prévu que le Coordonateur national participe à
une autre étude conduite par la Banque Mondiale, dénommé Mémorandum économique pays
pour la République Démocratique du Congo, (Country Economic Memorandum), spécialement le
volume 2 consacré au thème : gestion des ressources naturelles pour une croissance durable,
qu’il a co-produit avec Chloé Domergue. Trois ateliers furent organisés pour partager les
résultats auxquels le Coordonnateur Pays a participé, d’abord à Bukavu, le 15 juin 2011 ; puis à
Lubumbashi, en septembre 2011, et enfin à Kinshasa, le 24 octobre 2011, qui sanctionna la fin de
cette étude.
3- La seconde phase de l’étude a requis le recrutement de 4 enquêteurs qui devaient récolter des
données à analyser pour les indicateurs alloués à chaque thématique. Le travail des enquêteurs
s’est étendu d’octobre 2011 à février 2012. L’examen des rapports & évaluation des enquêteurs,
l’élaboration du background report, ainsi que des notes conceptuelles destinées aux panels ont
été effectué entre février et avril 2012.
4- Juste avant la conférence annuelle de la Banque Mondiale d’avril 2012, le premier panel d’experts
a été réuni autour du thème sur la foresterie. La rencontre a eu lieu dans les locaux du Bureau
national de la Banque Mondiale, le 18 avril 2012. Les autres panels ont été respectivement
organisés, après approbation de tous les rapports antérieurs, et se sont étendus du 05 août au 22
septembre 2012.
1.2.
MODIFICATIONS APPORTEES AU PROCESSUS ET AMELIORATIONS SUGGEREES
La mise en œuvre du CAGF a pris plus de temps que le schéma type proposé par le manuel. Ce décalage
dans le temps est en grande partie dû aux facteurs suivants :
1- l’étude en RDC a été étendue à deux modules supplémentaires consacrés aux forêts et aux
investissements fonciers à grande échelle ; et, comme mentionné plus haut, elle a intégré un
compartiment relatif à l’étude sur le Mémorandum économique pays de la RDC, qui ne fait pas
partie du cadre de mise en œuvre du CAGF ; ces éléments additionnels ont impacté sur la durée
de la mise en œuvre de l’étude ; il serait idéal de ne pas trop charger les tâches du Coordonnateur
par des processus parallèles de la Banque Mondiale pour lui éviter de se disperser et d’être
entièrement assidus à ses taches relatives au CAGF ;
2- la clarification du cadre d’exécution de l’étude entre le Bureau de Washington et la
représentation nationale de la Banque Mondiale en RDC. Cette étape était nécessaire pour fournir
124
au Coordonateur national un appui auprès du Bureau national. Par ailleurs, c’est au travers de
cette mission résidente de la Banque Mondiale en RDC que le le Coordonnateur National a été
introduit auprès du gouvernement congolais. Aussi, il est suggéré d’impliquer les bureaux
nationaux dès la planification de l’étude. L’idéal serait d’identifier un agent qui bénéficierait
d’une mise à niveau pour appuyer valablement le Coordonateur national sur place, au pays.
3- la difficulté d’accéder aux services de l’administration et aux données dont elles disposent. Il a
souvent fallu plusieurs démarches pour obtenir une entrevue, ou l’opportunité de parcourir des
registres ou autres documents habituellement tenus par les administrations. Ces démarches ont
nécessité beaucoup de patience et de temps, et plusieurs rendez-vous manqués. Le
Coordonnateur National devrait disposer des atouts pour savoir convaincre, en s’appuyant
notamment sur des dispositions explicites des lois nationales organisent l’accès du public aux
informations détenues par les administrations, si effectivement de telles dispositions existent
dans le pays ;
4- Une autre difficulté est perçue au travers de lamodicité du budget qui ne tient pas compte de la
dimension du pays, des réalités pour contacter les personnes ressources et des besoins de la
collecte des infos sur le terrain. Si bien que le présent rapport n’intègre pas les données terrains
des provinces. Les seules informations mises à contribution sont celles issues de la revue
documentaire. Le CAGF devrait intégrer dans le budget une ligne ou des lignes pour couvrir des
enquêtes de terrain, à la fois auprès des communautés locales, des administrations locales, des
opérateurs privés opérant localement sur le foncier, les élites locales, etc.
4.3. PRESTATIONS DES ENQUETEURS
4.3.1. Justification du choix des enquêteurs, répartition des tâches et difficultés
rencontrées
Le Coordonateur a opté d’assigner les tâches des enquêteurs aux experts du CODELT. En effet, il s’est
avéré que les personnes remplissant le profil présenté dans le manuel, et ayant les connaissances précises
et nécessaires sur les thématiques, avaient des agendas très chargés difficilement compatibles avec le
calendrier de l’étude. D’autre part, la collecte de données d’archives ou de données chiffrées demande une
grande disponibilité pour passer dans les différents services de l’administration et d’attendre la
transmission des informations demandées. Ainsi, les enquêteurs de CODELT, habitués aux démarches
administratives et à la collecte d’information, ont été retenus pour visiter les différents services de
l’administration suivant les informations nécessaires aux indicateurs alloués par le Manuel. Ils ont
également été dépêchés pour rencontrer des personnes ressources et recueillir leurs propos. Toutefois, le
Coordonateur national a personnellement rédigé trois rapports : i) celui dévolus à l’enquêteur A, sur la
tenure foncière ; ii) celui traitant des investissements fonciers à grande échelle ; iii) et celui en rapport
avec le module sur la foresterie. Les autres thématiques ont été traités par : i) Angélique MBELU, comme
enquêteur B travaillant sur les indicateurs relatifs à l’aménagement foncier en milieu urbain ; ii) Olivier
NZUZI, comme enquêteur C, traitant des indicateurs de la gestion des terres domaniales, iii) Serge
NGWATO, comme enqueteur D, traitant des indicateurs relatifs à l’administration foncière.
4.3.2. Apport du travail des enquêteurs à l’évaluation des Panels d’experts
Le travail des enquêteurs a été l’une des tâches les plus difficiles. Malgré les recommandations ou
autorisations officielles, les données nécessaires pour évaluer les indicateurs n’ont pas été aisées à
recueillir, pour des raisons liées aux insuffisances du sytème d’archivage ou encore à la lourdeur ou aux
résistances des administrations. D’autre part, certaines informations n’étaient tout simplement pas
disponibles. Il fallu, dès lors, travailler par recoupement d’informations, ou schématiser des cas pratiques
pour obtenir des données d’appréciation. Par ailleurs, toutes les données recueillies par les enquêteurs
semblent ne pas avoir été pleinement utilisées par les panels d’experts. En effet, les enquêteurs ont non
seulement collecté les informations de base, mais ils ont également été en relation avec la pratique de la
réglementation. Ces 2 aspects leur permettent d’avoir une appréciation très concrète des indicateurs,
traduite dans leur évaluation (remplissage des tableaux, matrices d’analyse, estimation chiffrées..). Or les
éléments qu’ils ont rassemblés sont dilués dans un background report qui a été ensuite éclaté par le
Coordonnateur national en notes contextuelles à l’attention des experts des panels. Ces notes étaient les
125
seuls documents transmis aux experts et rendaient compte des principales conclusions de l’étude sur
chacune des thématiques des panels. Ainsi, les panels d’experts n’ont pas accès aux commentaires ou
décryptages effectués par les enquêteurs sur chaque indicateur. Alors que certains indicateurs exigent de
remplir une matrice ou tableau avant d’effectuer l’évaluation. Si bien que les panels d’experts travaillent
avec des informations pré-acquises, au lieu de les confronter aux informations de terrain. Il y a ainsi lieu,
lors de la tenue des panels, de présenter les commentaires et évaluations des enquêteurs. Ces éléments de
« terrain », avec identification des sources ne peuvent qu’enrichir les débats au sein des panels.
4.4. COMITÉ OU PANEL D’EXPERTS
4.4.1. Description de la composition des panels et des évaluations faites
Les panels d’experts étaient composés au minimum de 5 personnes. Un soin particulier a été porté à
inviter à chaque rencontre des représentants de l’administration, ainsi que des indépendants (consultants
ou chercheurs, et délégués des ONGs) et des théoriciens (professeurs, universitaires,…) en rapport avec la
thématique. Il a été difficile de trouver des acteurs du secteur privé disposé à participer aux évaluations. Il
était essentiel d’avoir toujours au moins 2 appréciations différentes du sujet : celle de l’administration
gestionnaire et celle d’un sujet-observateur. Chaque panel a été organisé sur une journée dans la salle des
réunions de l’organisation CODELT94, qui emploie le Coordonnateur National, à l’exception du Panel sur la
foresterie, qui s’était tenu dans les installations du Bureau National de la Banque Mondiale. La rencontre
débutait par un mot du Coordonateur national, qui présentait les participants, et l’équipe CODELT
associée aux discussions pour l’élaboration de l’aide-mémoire: Angélique MBELU et André KASHIKISHA.
Ensuite Angélique MBELU faisait une présentation de l’étude CAGF, de sa méthodologie, ainsi que du
travail des panels et du déroulement de la séance. Un bref exposé sur les dimensions à évaluer était enfin
effectué avant de donner aux experts un temps pour remplir la fiche d’évaluation individuelle. Après la
pause café, le Coordonateur national amorçait les débats. Passant indicateur par indicateur, il révélait le
choix majoritaire des classements individuels et les participants étaient amenés à donner leur avis, soit
pour défendre le choix, soit pour introduire une autre appréciation. Après un temps d’échanges et
discussions, venait le choix consensuel du panel. Ensuite, on passait à l’indicateur suivant. Chaque
rencontre de panel était agrémentée d’une pause café offerte dans la salle et d’un déjeuner dans un
restaurant voisin. Par ailleurs une indemnité de 50$ avait été réservée à titre de remboursement des frais
de transport des participants.
4.4.2. Opinions individuelles sur les indicateurs et accords sur le classement
Durant les débats, il a été remarqué que les représentants des administrations chargées de la gestion des
informations en lien direct avec le thème du panel tendaient à dominer les débats. Par ailleurs ces
représentants tendaient à opter pour des classements modérés par soucis de ne pas donner une « trop
mauvaise image » de leurs services. Cependant, ces positions étaient de temps en temps tempérées par
des experts indépendants ou de la société civile ou encore par le par le Coordonnateur national sur base
des éléments d’information obtenues au travers des enquêtes menées antérieurement sur le sujet.
4.4.3. Suggestions sur le travail des panels d’experts
L’expérience de l’exercice des panels a mis en évidence quelques limites à la méthodologie CAGF :
1- Il a été ainsi constaté que tenir le panel en une seule journée ne permettait pas d’obtenir le
meilleur rendement des membres du panel. En effet, les participants doivent maitriser la logique
des travaux, mais aussi détenir les éléments nécessaires pour enrichir les discussions et arriver à
évaluer l’indicateur. Il était évident que seule une minorité des participants avait bel et bien
parcouru les documents avant la réunion. Si bien que la pertinence des questions ne s’est révélée
aux autres que durant les débats. Beaucoup ont alors fait référence à tel ou tel document qui
appuierait judicieusement l’analyse de l’indicateur. Ainsi, les analyses seraient plus pointues si le
panel d’expert pouvait s’étendre sur 2 jours. Il serait peut-être indiqué d’avoir un nombre limité
des panels, correspondant aux thèmes assignés aux experts, et ainsi d’étendre chaque panel sur
deux jours.
94
Conseil pour la Défense Environnementale par la Légalité et la Traçabilité.
126
2- Cette question de temps est également préoccupante pour la tenue des panels ayant beaucoup
d’indicateurs à traiter (panel Gestion des terrains public, panel Accès à l’information,…). Faute
de temps, l’analyse des derniers indicateurs est expédiée sans avoir étudié toutes les implications
du choix.
3- Durant l’évaluation consensuelle, si l’enquêteur a proposé un classement pour l’indicateur sous
examen, celui-ci devrait être confronté à l’appréciation des experts, étant donné que l’enquêteur
remonte des données sur les pratiques établies sur le terrain. Son évaluation devrait donc être
aussi rappelée et prise en compte dans les discussions du panel ; sa présence devrait même être
requise pour le thème qu’il a traité.
4.5. COORDINATION NATIONALE
4.5.1. Description des tâches entreprises par le Coordonnateur
Le Coordonateur national a engagé la mise en œuvre du CAGF par la révision des concepts clés et des
indicateurs, afin de s’assurer de leur adéquation au contexte national. Une feuille de route exposait
également le plan d’exécution de l’étude. Dès la production de ces outils, le Coordonateur national a
entamé les contacts afin d’obtenir une recommandation de la Banque mondiale et un agrément auprès
des Ministères à impliquer. Il a, ensuite, élaboré la proposition d’une typologie de la tenure foncière en
RDC. Ce tableau a été complété par une étude présentant le système foncier, la réglementation et les
institutions qui interviennent. Ces éléments relevaient des tâches dévolues à l’enquêteur A. Dans la
seconde phase de la mise en œuvre, le Coordonateur national s’est penché sur le profil des enquêteurs à
recruter et sur leur encadrement. Il a aussi effectué les premiers contacts avec les administrations afin de
leur assurer un accès aisé auprès des institutions. A la remise des données collectées par les enquêteurs,
le Coordonateur national a discuté avec eux leur évaluation des indicateurs attribués. Il a relu et amendé
les rapports des enquêteurs (background report) afin de garantir qu’il rencontre les préoccupations
exprimées dans les indicateurs. Ensuite il a réunit toutes les données dans des notes conceptuelles
destinées aux différents panels identifiés. Les notes conceptuelles sont donc un récapitulatif des données
collectées par les enquêteurs sur une thématique précise. Elles dressent un cadre général pour
circonscrire les discussions. Le Coordonnateur national a donc une bonne connaissance des données
disponibles, ce qui lui permettra de soutenir les discussions des experts. Durant les panels, le
Coordonateur national a assuré la modération des débats et pris les notes nécessaires pour l’élaboration
des Aide-mémoires, qu’il a aussi produits, à la suite des sessions de chaque panel.
4.5.2. Difficultés liées à la coordination et suggestions
Le travail du Coordonateur national a été très varié. Il est intervenu aussi bien dans l’élaboration de
rapports, que dans l’encadrement des autres acteurs, ainsi que la finalisation des documents de l’étude.
Certaines difficultés ont particulièrement pesé sur son travail :
1- Le fait que seuls 45 indicateurs ont été soumis à l’évaluation des enquêteurs, a alourdie la charge
du Coordonnateur national qui a dû s’atteler à traiter les autres. Il a ainsi été amené à couvrir les
éléments manquant ; ce qui a retardé la production des livrables de l’étude, et impacté sur le
temps de production des notes conceptuelles ;
2- le CAGF est une méthodologie exigeante et même contraignante. Il aurait été approprié de
prévoir une formation pour le Coordonnateur national avant le demarrage de l’étude pour lui
donner une vue générale, et même détaillée, de l’ensemble du processus de mise en œuvre. A
défaut, le coordonnateur est obligé d’apprendre au fur et à mesure qu’il évolue dans l’étude. Cela
impacte fortement sur la durée de mise en œuvre, étant donné qu’il est obligé fréquemment de
recourir aux orientations et à la supervision de Washington ;
3- l’accès à l’information : en dépit des lettres officielles, certaines administrations ont été
résistantes à collaborer avec l’étude ;
4- au niveau des panels, certains experts identifiés au départ se sont trouvés indisponibles aux
dates arrêtées. Il fallait rapidement trouver comment les remplacer.
127
4.6. EVALUATION DES INDICATEURS
Bien que la révision initiale des indicateurs ait prévenu les éventuelles difficultés d’analyse de certaines
dimensions, l’évaluation des experts du panel a mis en évidence les insuffisances de certains indicateurs
de gouvernance foncière (IGF), face au contexte spécifique de la RDC en matière de gouvernance foncière.
Suivant la nature de la difficulté, trois groupes d’indicateurs ont nécessité une approche particulière pour
permettre leur appréciation :
1- Les dimensions présentant des statistiques. Le RDC ne dispose pas de statistiques ou de base
de données suffisamment structurée. Ainsi, il était difficile de répondre aux indicateurs formulés
en termes de pourcentage. Les panels ont procédé par élimination pour retenir l’assertion plus
ou moins proche de la réalité visible.
2- Les dimensions accusant un déficit de cohérence avec le système juridique et institutionel
congolais. Il s’agit notamment de faire systématiquement la différence entre la réglementation
en milieu urbain et celle en milieu rural. En effet, les dynamiques y sont différentes. Autant les
circonscriptions urbaines sont très formalisées et détaillées dans leur structure, autant les
problèmes en milieu rural sont délaissés. Les points de divergence dans la gestion d’une
circonscription urbaine ou rurale doivent être relevés dans le mode d’analyse. (IGF3). La
contradiction apparait également lorsqu’il est question des terrains publics. Dans le système
juridique congolais, ce vocable fait référence à des situations différentes : les terrains publics sont
des terres du domaine public, des espaces non concessibles, voués à un service/usage public
(parcs, routes, cimetières…). Mais terrain public peut également faire référence aux biens du
domaine privé de l’Etat, une sorte de propriété de la couronne, régie par le droit civil (maison de
fonction, appartements,…). A la lecture de l’indicateur, une clarification est faite pour situer le
champ d’analyse (IGF 12 & 15). Une autre contradiction vient de l’organisation des services de
l’administration publique : ces services n’ont pas la latitude de percevoir, encaisser et d’affecter
les recettes pour s’autofinancer. Le système congolais des finances publiques ne rétrocède que
5% des recettes au service générateur. Ils doivent donc principalement fonctionner avec le
budget global de l’administration foncière (IGF 18). L’évaluation de l’IGF 10 sur les impositions
rencontre la même difficulté. Il aurait été judicieux de décomposer l’indicateur suivant les 4
aspects qu’il prend en compte (existence, calcul, tenue et accès).
3- Les dimensions abordant des thématiques encore en développement. En effet, la RDC ne
s’est pas encore dotée ni d’une politique nationale d’aménagement du territoire ni d’une
politique foncière nationale. L’IGF 6 n’a donc pas pu être évalué et analysé. Par ailleurs, la
réglementation des outils de planification de l’occupation des espaces n’a pas été appliquée ; ce
qui n’a pas facilité l’évaluation des processus de mise en œuvre de ces outils sur le terrain.
Toutefois, il est à noter que l’élaboration de tous ces documents est déjà envisagée dans le cadre
des réformes annoncées (IGF 7 & 8).
128
ANNEXE III
WORLD BANK GROUP
EVALUATION DU CADRE DE LA GOUVERNANCE FONCIERE EN
REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO
Commentaires sur la pertinence des indicateurs et dimensions
LGAF dans le contexte de la RDC
Livrable 1 - Annexes 1,2 et 3
Augustin M. MPOYI
Coordonnateur Pays RD CONGO
Juillet 201
129
PARTIE I. REVISION DES DEFINITIONS (GLOSSAIRE DES CONCEPTS CLES DE LA GOUVERNANCE
FONCIERE)
Cadastre
Concession
Coût de
transaction
Droit secondaire
Empiètement
Expulsion
Frais de mutation
Hypothèque
Il faut préciser qu’il s’agit du cadastre foncier, étant donné qu’en RDC, il existe plusieurs
cadastres (cadastre minier, cadastre forestier, cadastre fiscal, registre des projets et
initiatives REDD+, cadastre agricole, etc). Le cadastre foncier est un registre définissant,
dans chaque commune d’une ville ou d’un territoire donné, la surface et la valeur des
biens fonciers, et servant de base à l’assiette de l’impôt foncier. Il est constitué d’un plan
parcellaire, d’un tableau indicatif et d’une matrice cadastrale qui permettent de retracer
les différentes parcelles distribuées, occupées ou non.
Le terme est employé ici dans le sans d’une concession foncière. Car, en RDC, le code
forestier a institué la concession forestière, qui est un titre différent. Et le code agricole
vient d’instituer la concession agricole, qui est égalment un titre distinct. La concession
foncière est un contrat par lequel l’Etat reconnaît à une collectivité, à une personne
physique ou morale de droit privé ou de droit public, un droit de jouissance sur un fonds
aux conditions et modalités prévues par la loi et ses textes d’application. Une autre
précision qu’il convient de donner tient au fait que les concessions sont consenties à titre
gratuit ou à titre onéreux et que sur un même fonds, il peut y avoir un ou plusieurs
concessionnaires, qui sont solidairement obligés envers l’Etat.
Ce coût est constitué des frais liés à la transaction d’un titre foncier. Ils se décomposent
de la manière qui suit : 1) frais de préparation et de vérification des Actes ; 2) frais des
copies des documents fonciers immobiliers et cadastraux ; 3)frais de mesurage et
bornage des parcelles, 4) frais d’enquête et de constat en matière foncière. On peut
également y associer les frais d’avocat dans l’hypothèse où l’intéressé a recours à ses
services.
Le terme renvoie au droit détenu par une personne pour l’usage et/ou la jouissance d’un
terrain. Ce droit est concédé par un concessionnaire foncier (celui qui tient directement
ses droits de l’Etat) ou par un ayant-droit coutumier (dont les droits fonciers sont
légalement reconnus) qui, seul, dispose d’un droit de disposition (de transfert de la
propriété). N’ayant pas la concession ou la possession coutumière, le détenteur des
droits secondaires ne peut ni aliéner la terre ni faire enregistrer son droit. Exemple de
détenteurs de droits secondaires : locataire de la terre. Cependant, certains droits
secondaires, comme l’hypothèque, donnent lieu à enregistrement sous peine
d’inexistence.
On parle d’empiètement lorsque le concessionnaire d’un fonds porte atteinte à une
concession voisine, en entamant ses limites. La question qui se pose généralement en
droit est celle de savoir si la victime peut ou non contraindre l’auteur de l’empiètement à
rentrer dans ses limites. La réponse est différente selon que l’empiètement est de bonne
ou de mauvaise foi.
Elle consiste en l’évacuation forcée d’une personne d’un immeuble ou d’une terre qu’elle
occupe lorsqu’elle l’habite ou l’occupe sans titre ni droit. En RDC, lorsqu’il s’agit d’une
terre, on parle alors d’occupation illégale, qui est une infraction punie pénalement
(article 207 de la loi foncière). La décision d’expulsion est généralement prise par un
tribunal. Mais il est arrivé que dans certains cas, une mesure administrative (arrêté du
gouverneur de province) ait décidé d’une expulsion.
Ils sont liés à l’enregistrement et comprennent : 1) les droits fixes d’enregistrement (a.
nouveaux certificat, b. remplacement d’un ancien certificat, c. page supplémentaire, d.
changement de dénomination, e. insertion d’une mention substantielle, f. annulation
d’un certificat d’enregistrement) ; 2) les droits proportionnels d’enregistrement pour la
mutation de toute propriété immobilière ; 3) les frais d’établissement du contrat en
matière foncière.
C’est un droit réel sur un bien immobilier et affecté à l’acquittement d’une obligation.
Sont ainsi susceptibles d’hypothèque : i) les immeubles par incorporation et par
destination, s’ils sont dans le commerce; ii) les concessions perpétuelles; iii)
l’emphytéose, iv) la superficie; v) l’usufruit ou l’accessoire des mêmes immeubles; vi) les
concessions minières; vii) les concessions de chemin de fer.
130
Indigène
En RDC, le mot indigène était employé dans un sens péjoratif pour désigner, sous la
période coloniale, toute personne originaire d’un territoire colonisé. A ce jour, le terme
indigène est abandonné au profit d’un autre peuple ou population autochtone, qui
renvoie à des groupes sociaux qui possèdent une identité culturelle et sociale distincte
de celle des groupes dominants dans la société et qui les rend vulnérables dans le
processus de développement. Elles ont un statut économique et social qui limite leurs
capacités à défendre leurs intérêts et leurs droits relatifs aux terres et à d’autres
ressources productives, ou qui restreint leur capacité à participer au développement et
en bénéficier. En République Démocratique du Congo, la notion de « peuples
autochtones » ne s’applique qu’aux pygmées95.
Les forêts sont définies comme suite en RDC :
Les forêts
Notaire
Permis de
construire
Résolution
informelle
95Ministère
2010.
1) les terrains recouverts d’une formation végétale à base d’arbres ou d’arbustes
aptes à fournir des produits forestiers, abriter la faune sauvage et exercer un
effet direct ou indirect sur le sol, le climat ou le régime des eaux.
2) les terrains qui, supportant précédemment un couvert végétal arboré ou arbustif,
ont été coupés à blanc ou incendiés et font l’objet d’opérations de régénération
naturelle ou de reboisement.
3) Par extension, sont assimilées aux forêts, les terres réservées pour être
recouvertes d’essences ligneuses soit pour la production du bois, soit pour la
régénération forestière, soit pour la protection du sol.
Ainsi définies, les forêts sont classifiées en forêts classées (relevant du domaine public de
l’Etat), en forêts protégées (relevant du domaine privé de l’Etat) et en forêts de
production permanente (relevant également du domaine privé de l’Etat). Le domaine
forestier public est constitué des forêts ayant une vocation écologique ou de conservation,
respectivement couvertes par un titre : l’acte (arrêté du Ministre ayant les forêts dans ses
attributions) de classement de la forêt concernée. La partie du domaine forestier privé de
l’Etat érigée en forêts de production permanente comprend d’une part les forêts érigées
en concessions forestières et, d’autre part, les forêts rendues quittes de tout droit par le
biais de l’enquête publique pour être mises sur le marché (à titre de concession
forestière). Les forêts protégées sont celles qui ne sont ni classées, ni érigées en forêts de
production permanente; il existe sur elles une présomption de domanialité.
Bien plus, l’Etat congolais reconnaît aux communautés locales le droit de possession
coutumière sur les forêts dénommé « concession forestière de communauté locale ».
Un notaire est un officier public et ministériel qui authentifie la volonté des parties, en
recevant et en rédigeant les actes et les contrats pour leur conférer un caractère
authentique, voire obligatoire dans certains cas. Il est également compétent pour légaliser
les documents établis par les particuliers pour leur conférer une valeur officielle. Il est
attendu qu’avec l’adhésion de la RDC dans le droit OHADA que la fonction du notaire soit
libéralisée.
Le terme employé en RDC est l’autorisation de bâtir, qui est une approbation donnée, selon
le cas, par le Ministre de l’Urbanisme et de l’Habitat ou par le Gouverneur de Province, à
toute personne qui réalise ou entreprend, fait réaliser ou fait entreprendre, modifie ou fait
modifier des constructions. Le défaut d’obtention de cette autorisation est puni
pénalement.
Cette expression renvoie aux mécanismes de résolution des conflits locaux par des voies
coutumières, et généralement sans avoir recours aux tribunaux de droit écrit. Il existe au
niveau local des tribunaux coutumiers, présidés par les chefs des lignages et les notables.
Les appels contre les décisions rendues par ces tribunaux sont portés devant le tribunal
coutumier au niveau du groupement, présidé par le Chef du groupement et ses notables
ainsi que les chefs des lignages concernés. Même s’il est vrai que les décisions rendues à
cette échelle ne lient pas les tribunaux du droit écrit, elles permettent de régler un grand
nombre de conflits, sans que les parties éprouvent le besoin de s’adresser ensuite aux
tribunaux modernes, généralement éloignés et couteux pour les populations locales.
des Mines, Cadre de politique pour les peuples autochtones, Projet de gouvernance du secteur minier (Promines), février
131
Restriction
Servitude
Standard de
construction (ou
norme de
construction)
Terre publique
Limitations ou interdictions qui frappent le droit de jouissance d’une terre (concession), la
propriété immobilière ou tout droit réel d’utilisation du sol. Ces limitations ou interdictions
peuvent être légales (expropriation pour cause d’utilité publique, la gestion d’un danger
public imminent, servitudes foncières, les restrictions pour la distribution de l’énergie
électrique, restrictions en matière de protection des monuments et sites, d’urbanisme,
d’esthétique urbaine ou de construction, restrictions tenant aux rapports de voisinage etc.) ou
conventionnelles (le bail ou la location, l’hypothèque, etc.)
Le mot servitude est employé en RDC comme une servitude foncière, qui est définie par la
loi comme une charge imposée sur un fonds pour l’usage et l’utilité d’un autre fonds. Elle
découle soit d’une situation naturelle des lieux, soit des obligations imposées par la loi ou
des conventions entre l’Etat et le concessionnaire du fonds ou entre concessionnaires.
Ce terme renvoie à trois catégories de normes (exigences) : 1) les règles et servitudes
fixées par les plans d’urbanisme applicable à l’emplacement considéré, en particulier
celles concernant le prospect, le coefficient d’occupation du sol, la hauteur, la localisation,
la nature, le volume, l’aspect architectural des constructions et leur intégration dans
l’environnement ; 2) les normes en vigueur en matière d’espace verts, des équipements
collectifs privés ou publics ; 3) les dispositions législatives et réglementaires en vigueur en
matière de sécurité, de santé d’hygiène et d’environnement.
En RDC, toutes les terres appartiennent à l’Etat et le terme « terrains publics » fait référence
aux terres du domaine foncier public qui sont des espaces affectées à un usage et/ou à un
service public, par opposition au domaine foncier privé, qui est constitué de toutes les
autres terres non affectées à un usage ou à un service public. Les terres du domaine public
ne peuvent faire l’objet de transaction. Elles ne sont ni concessibles (susceptibles d’être
données en concession), ni cessibles, c’est-à-dire transmissibles entre particuliers. Ces
terres ne peuvent faire l’objet des conventions d’aliénation tant qu’elles ne sont pas
régulièrement désaffectées. Il est interdit de les vendre, échanger, louer, prêter, donner en
gage ou les grever de servitude et d’hypothèque. Pour pouvoir les concéder, la loi impose
une procédure de désaffectation préalable.
132
PARTIE II. REVISION DES INDICATEURS
1.
Contexte juridique et institutionnel
IGF-1. RECONNAISSANCE DU CONTINUUM DES DROITS FONCIERS :
La loi reconnait divers droits fonciers individuels et collectifs (y compris les droits secondaires
des groupes vulnérables tels que les orphelins, les veufs, les personnes âgées et les femmes).
IGF 1, Dimension i
Les droits fonciers en zone rurale sont reconnus.
IGF 1, Dimension ii
Les droits fonciers en zone urbaine sont reconnus.
IGF 1, Dimension iiii
Les droits collectifs en zone rurale sont reconnus
IGF 1, Dimension iv
Les droits collectifs (des groupements informels) en zone urbaine sont reconnus
IGF 1, Dimension v
Il existe des procédures financièrement abordables pour l’individualisation de la tenure (droits
sous un régime coutumier/collectif/communautaire).
OBSERVATIONS :
a)
b)
La dimension (iv) est applicable à la RDC dans la mesure où les groupements informels peuvent
être assimilés aux communautés traditionnelles, non dotées de la personnalité juridique, mais
ayant droits coutumiers sur des superficies des terres rurales qui ont été insérées dans les Villes
(dans le cadre de l’extension de celles-ci) et revêtant de la sorte un caractère urbano-rural. Ces
groupements sont désignés sous le vocable de groupements incorporés, expression qui découle de
loi organique n° 08/016 du 07 octobre 2008 portant composition, organisation et fonctionnement
des Entités Territoriales Décentralisées et leurs rapports avec l’Etat et les Provinces (l’article 46). Ils
traduisent ainsi l’existence, sur les terres urbaines, d’aires rurales où les droits coutumiers des
communautés continuent à s’appliquer. Dans ces espaces, les privilèges fonciers des
communautés restent entiers.
Les autres dimensions (iii & v) sont applicables à la législation congolaise.
IGF-2. RESPECT DES DROITS FONCIERS:
Les droits reconnus par la loi sont respectés (y compris les droits secondaires ainsi que les droits
des minorités et des femmes).
IGF 2, Dimension i
La plupart des terrains communautaires ou coutumiers sont cartographiées et les droits
enregistrés96
IGF 2, Dimension ii:
Les propriétés individuelles en zone rurale sont enregistrées
IGF 2, Dimension iii:
Les propriétés individuelles en zone urbaine sont enregistrées
IGF 2, Dimension iv
Les droits des femmes sont reconnus dans la pratique par le système formel (à la fois en
zone urbaine et en zone rurale)
IGF 2, Dimension v
La législation réglemente de façon adaptée la gestion de la propriété commune
IGF 2, Dimension vi
La perte de droits consécutive à une modification de l’usage du sol donne lieu à
indemnisation.
96 Les “terrains communautaires” sont des terrains pour lesquels un groupe ou une communauté rurale dispose de droits. De tels
terrains peuvent être occupées/utilisées sous la coutume. Dans certains cas, les occupants/utilisateurs peuvent appartenir à des
« communautés indigènes » ou des groupes équivalents (comme par exemple les « scheduled tribes » en Inde).
133
OBSERVATIONS :
a) Les dimensions (i),(ii),(iii) et (iv) nécessitent une reformulation, pour intégrer le fait déjà
mentionné au niveau de l’indicateur précédent sur le déficit des statistiques et de base de
données. Ainsi, ces dimensions peuvent être abordées dans le contexte de la RDC, si les
pourcentages sont élagués.Par ailleurs, et s’agissant des mêmes dimensions, il y a lieu de préciser
qu’en RDC, jusque-là, le droit de propriété ne peut être envisagé que par rapport aux immeubles
qui sont incorporés au sol et non par rapport au sol et au sous-sol, qui restent la propriété
exclusive de l’Etat. Au regard de la loi foncière, seul l’Etat est propriétaire du sol et du sous-sol ;
toutes les autres personnes ne peuvent en détenir qu’un droit de jouissance dénommé
« concession foncière ».Il y a également lieu de noter, s’agissant des mêmes dimensions, que, sur
les terres urbaines (celles se trouvant dans les limites des circonscriptions administratives
érigées en ville), la loi foncière du 20 juillet 1973 garantit plutôt les droits de concessions sur le
fonds et de propriété sur les immeubles qui y sont incorporés, en organisant un système de
gestion qui consacre l’enregistrement et le titrage des droits fonciers et immobiliers au profit de
toute personne physique ou morale requérante. Elle ne prévoit ainsi la cartographie et
l’enregistrement des droits que sur les terres urbaines, pour lesquels un plan d’urbanisme est
prévu. Sur les terres rurales, en revanche, les droits traditionnels collectifs détenus par les
communautés sur les terres qu’elles occupent, ne peuvent, à l’état actuel, être ni cartographiés, ni
titrés en raison de l’absence d’un texte spécifique sur la question. Ils restent régis par les
coutumes et les usages locaux (articles 387 à 389 de la loi foncière du 20 juillet 1973).En outre,
concernant, la dimension (iv), la législation congolaise ne fait aucune distinction entre la
concession ou la propriété d’une femme et celles d’un homme. Les femmes ont ainsi toute la
latitude de devenir concessionnaire foncier et/ou propriétaire immobilier, au même titre que
leurs concitoyens hommes. Seulement, pour savoir le pourcentage des titres immobiliers et/ou
fonciers enregistrés au nom d’une femme, il va falloir une recherche détaillée au niveau d’un, de
deux ou de trois des services de Conservation des Titres Immobiliers de la Ville de Kinshasa. Les
contraintes budgétaires ne permettront pas d’élargir cette investigation au niveau des services
de Conservation des Titres Immobiliers établis en provinces.
b) la dimension (v) est applicable à la RDC dans la mesure où le concept de condominium est
organisé et réglementé dans la législation congolaise, sous le vocable de copropriété et de
mitoyenneté. Un autre chapitre sur la copropriété pour cause de mort est réglementé par le
droit de successions, dans le code de la famille.
c) La dimension (vi) est également applicable à la RDC dans le cadre de la procédure
d’expropriation pour cause d’utilité publique. Mais hors cette hypothèse, tous les autres cas de
modification de l’usage du sol ne donnent pas nécessairement lieu à indemnisation. Les
changements en vue de la création d’une réserve naturelle ou d’un Parc National ne donnent lieu
à aucune indemnisation, sauf dans l’hypothèse de la création d’une forêt classée (une innovation
apportée par le nouveau code forestier). Les modifications en vue de l’exploitation minière
donnent lieu à indemnisation. Les modifications en vue de l’exploitation pétrolière, agricole ou
pastorale ne donnent lieu à aucune indemnisation.
IGF-3. MÉCANISMES DE RECONNAISSANCE DES DROITS :
La définition des droits fonciers, leur allocation et les procédures pour leur enregistrement sont
en accord avec les pratiques sur le terrain. Lorsque ce n’est pas le cas, il existe des mécanismes de
mise en cohérence qui sont financièrement abordables et appliqués de façon non-discrétionnaire.
IGF 3, Dimension i
Des types de preuve non écrites peuvent être utilisés pour prouver la légitimité des droits
de propriété
IGF 3, Dimension ii
Les occupations/possessions de long terme non contestées peuvent être reconnues ou
formalisées
IGF 3, Dimension iii
L’enregistrement à la demande des terrains n’est pas limité par la capacité des usagers à
payer les frais réglementaires d’enregistrement
IGF 3, Dimension iv
L’enregistrement à la demande des terrains ne nécessite pas de paiements informels
importants
134
IGF 3, Dimension v
La formalisation des droits sur un terrain à usage résidentiel en zone urbaine est possible
et financièrement abordable.
IGF 3, Dimension vi
Il existe un processus transparent et efficace pour formaliser les occupations/possessions
OBSERVATIONS :
a) La dimension (i) doit être divisée en deux dimensions distinctes : la première visant les terres
urbaines ; la seconde, les terres rurales. Car en effet, sur les terres rurales, les preuves écrites au
profit des communautés sont quasi inexistantes. Il faut alors s’en remettre à d’autres types de
preuve non écrite et relevant des coutumes et usages locaux.
b) Les autres dimensions sont applicables à la RDC.
IGF 4. RESTRICTIONS DES DROITS:
Les droits fonciers ne sont pas tenus au respect de normes irréalistes.
IGF 4, Dimension i
IGF 4, Dimension ii
OBSERVATION :
Les restrictions en zone urbaine sur l’occupation du sol, la propriété et la transférabilité sont
justifiées.
Les restrictions en zone rurale sur l’occupation du sol, la propriété et la transférabilité sont
justifiées.
Les deux dimensions (i) et (ii) peuvent être évaluées en RDC.
IGF-5. CLARTÉ DES MANDATS ET DES PRATIQUES :
Les compétences des institutions en termes de régulation et de gestion du secteur foncier sont
clairement définies, le dédoublement des responsabilités est évité et l’information est partagée
selon les besoins.
IGF 5, Dimension i
Au regard des situations pouvant conduire à des conflits d’intérêts (notamment en ce qui
concerne les transferts de terrains), il existe une séparation justifiée entre les différentes
fonctions de conception des politiques, de leur mise en œuvre, et d’arbitrage
IGF 5, Dimension ii
Les responsabilités en matière foncière entre ministères et agences ne se chevauchent pas
IGF 5, Dimension iii
Les responsabilités en matière foncière des différents niveaux d’administrations et de
collectivités ne se chevauchent pas
IGF 5, Dimension iv
L’information foncière est partagée entre les institutions concernées
OBSERVATIONS :
a) Toutes les dimensions sont applicables à la RDC.
b) La législation congolaise confère au Ministère des Affaires foncières le pouvoir de gérer la
politique de l’Etat en matière d’affectation et de distribution des terres (article 181 de la loi
foncière du 20 juillet 1973), ainsi que la gestion en amont des conflits fonciers qui peuvent surgir.
De ce fait, il existe au sein de ce ministère différentes directions qui se partagent les différents
aspects des attributions du ministère.
c) Toutefois des compétences particulières de gestion des espaces ont été accordées à d’autres
ministères et sont régies par des lois sectorielles distinctes de la loi foncière. Il s’agit de la loi
minière, la loi sur les hydrocarbures, les dispositions sur les ressources en eau, les textes sur la
faune et la conservation, etc. En dépit de cette répartition, Il n’est pas rare de rencontrer des cas
où un titre forestier a été octroyé sur un espace ayant déjà fait l’objet d’attribution d’un titre
foncier ou de l’institution d’une réserve naturelle.
135
IGF-6. EQUITÉ ET ABSENCE DE DISCRIMINATION DANS LA FORMULATION DES POLITIQUES :
Les politiques sont formulées dans le cadre d’un processus légitime de prise de décision qui prend
en compte les contributions de tous les acteurs concernés. Le cadre juridique n’est pas
discriminatoire et les institutions pour l’application et le respect de ces droits sont uniformément
accessibles à tous.
IGF 6 Dimension i
IGF 6, Dimension ii
IGF 6, Dimension iii
IGF 6, Dimension
iv
La politique foncière est élaborée selon un processus participatif
Des objectifs d’équité sont visés par la politique foncière et la réalisation de ces objectifs est
suivie.
Le coût de mise en œuvre de la politique foncière est évalué, comparé aux résultats, et la
politique est financée de façon adéquate Veuillez n’évaluer cette dimension que s’il existe une
politique foncière (même incomplète) ou si une politique foncière peut inférée à partir de la législation en
vigueur ou de documents.
Il existe des rapports publics réguliers pour rendre compte des progrès dans la mise en
œuvre de la politique. Veuillez n’évaluer cette dimension que s’il existe une politique foncière (même
incomplète) ou si une politique foncière peut inférée à partir de la législation en vigueur ou de documents.
OBSERVATIONS :
2.
Aménagement du territoire, Gestion et Administration Foncière, et Fiscalité.
IGF-7. TRANSPARENCE DES RESTRICTIONS RELATIVES À L’USAGE DE LA TERRE:
Les changements de réglementations portant sur l’usage et la gestion de la terre sont faits de
façon transparente et bénéficient à l’ensemble de la société plutôt qu’à des intérêts particuliers.
IGF 7, Dimension i
IGF 7, Dimension ii
IGF 7, Dimension iii
IGF 7, Dimension iv
OBSERVATION :
En zone urbaine, les documents de planification de l’occupation du sol prennent en
compte les avis du public.
En zone rurale, les documents de planification de l’occupation du sol prennent en
compte les avis du public.
Le public tire bénéfice des éventuels gains dus à un changement d’affectation de
l’occupation du sol
Les changements d’affectation de l’occupation du sol sont suivis d’une conversion
effective dans un temps raisonnable.
IGF-8. EFFICACITÉ DANS LE PROCESSUS DE PLANIFICATION DE L’USAGE DU SOL:
Les plans d’occupation des sols et les réglementations sont justifiés, mis en œuvre de façon
efficace, ne poussent les populations vers l’habitat informel, et parviennent à faire face à la
croissance démographique.
IGF 8, Dimension i
IGF 8, Dimension ii
La planification de l’occupation du sol maîtrise efficacement le développent de la plus
grande ville du pays.
La planification de l’occupation du sol maîtrise efficacement le développement de quatre des
plus grandes villes du pays. (à l’exception de la ville la plus grande).
IGF 8, Dimension iii
La planification accompagne la croissance urbaine.
IGF 8, Dimension iv
En zone urbain, la taille réglementaire des parcelles résidentielles est respectée
IGF 8, Dimension v
En zone rurale, le zonage pour des usages spécifiques (forêts, pâturages, zones humides,
parc nationaux, etc.) correspond aux usages réels
136
OBSERVATION :
IGF-9. VITESSE ET TRANSPARENCE DANS LA MISE EN ŒUVRE DES RESTRICTIONS SUR L’OCCUPATION
DU SOL:
Les permis de construire sont attribués rapidement et de façon prévisible.
OBSERVATION :
IGF 9, Dimension i
IGF 9, Dimension ii
L’obtention d’un permis de construire pour un logement est abordable et le
processus efficient.
Un permis de construire pour un logement peut s’obtenir dans un délai raisonnable
Ces dimensions sont toutes applicables à la RDC : elles évaluent les exigences de la procédure d’obtention
du permis pour la construction de bâtiments, le délai et le cout total.
IGF-10. TRANSPARENCE DES ÉVALUATIONS FONCIÈRES:
Les évaluations à des fins d’imposition sont fondées sur des principes clairs, appliquées
uniformément, mises à jour régulièrement, et sont accessibles au public.
IGF 10, Dimension i
Il existe un processus clair pour l’évaluation de la valeur des propriétés.
IGF 10, Dimension ii
Les registres fiscaux sont accessibles au public
OBSERVATIONS :
Les dimensions de cet indicateur tendent à établir l’existence et la tenue d’un registre qui comporterait
toutes les informations en rapport avec la base imposable de la propriété. L’indicateur tente également
d’établir la valeur économique de l’impôt, pour finir sur le devoir de transparence de la gouvernance. Elle
sera évaluée dans cette orientation.
A défaut, le panel dans ses commentaires donnera plus de lumière à ces aspects.
IGF-11. EFFICACITÉ DE LA COLLECTE D’IMPÔT :
Les ressources issues de la fiscalité foncière sont collectées et les revenus sont supérieurs aux
frais engagés pour la collecte.
IGF 11, Dimension i
Les exemptions à l’impôt foncier sont justifiées et transparentes.
IGF 11, Dimension ii
Les propriétaires redevables de l’impôt foncier figurent dans les registres fiscaux
IGF 11, Dimension iii
Les impôts dus sont collectés
IGF 11, Dimension iv
Les revenus de l’impôt foncier dépassent les coûts de collecte.
OBSERVATION :
Cet indicateur ne pourra pas être évalué d’une manière satisfaisante dans le contexte de la RDC, en raison
du dysfonctionnement de la fiscalité foncière congolaise.
137
3. LA GESTION DES TERRAINS DOMANIAUX
IGF-12. IDENTIFICATION DES TERRAINS PUBLICS ET CLARTÉ DE LA GESTION:
La propriété de la terre par l’Etat/la collectivité est justifiée, les terrains publics sont inventoriés,
gérés selon des règles claires, et l’information pertinente est accessible au public.
IGF 12, Dimension i
La propriété de la terre par l’Etat/la collectivité est justifiée et gérée à un échelon
administratif approprié
IGF 12, Dimension ii
Il existe un inventaire complet des terrains publics
IGF 12, Dimension iii
La compétence de la gestion des terrains publics est attribuée sans ambiguïté.
IGF 12, Dimension iv
Des ressources suffisantes sont disponibles pour la gestion des terres publiques par les
administrations concernées
IGF 12, Dimension v
L’inventaire des terrains publics est accessible au public
IGF 12, Dimension vi
Les informations les plus importantes concernant les attributions de terres97sont accessibles
au public. Veuillez n’évaluer cette dimension que si des concessions ont été octroyées :
OBSERVATION
a) La dimension (v) est vérifiable. Seulement, il faut distinguer ici le principe, tel qu’organisé par les
textes et son respect sur le terrain. Il y a de nombreuses contraintes qui empêchent l’accès aux
informations sur les terres concédées, spécialement lorsqu’il s’agit de larges superficies
attribuées aux agents économiques, aux politiques et/ou autres autorités militaires.
IGF-13. JUSTIFICATION ET EFFICACITÉ DES PROCÉDURES D’EXPROPRIATION:
L’Etat n’exproprie la terre que dans l’intérêt public et l’expropriation est menée de façon efficace.
IGF 13, Dimension i
Les cas d’expropriation au profit d’intérêts privés sont minimes.
IGF 13, Dimension ii
Les terrains expropriés sont utilisés pour l’usage prévu dans un délai raisonnable.
OBSERVATION :
a) Aucune statistique n’est disponible pour répondre aux deux dimensions. Il y a donc lieu à
reformulation de ces dimensions, en élaguant les statistiques. Les informations en rapport avec
les expropriations sont difficiles d’accès. Il sera toutefois demandé au consultant de produire une
liste des derniers cas connus d’expropriation sur les 3 dernières années. L’évaluation sera
effectuée sur cette base limitée. Le système juridique congolais prévoit l’expropriation des terres
exclusivement pour cause d’utilité publique. Cela suppose que le bien repris par l’Etat aura une
affectation utile à tous. C’est, en effet, à l’expropriant (le Ministre des affaires foncières ou le
Président de la République) de démontrer l’utilité publique attachée au projet. L’arrêté
ministériel ou l’ordonnance présidentielle ordonnant l’expropriation doit déterminer la nouvelle
affectation des biens ou du périmètre et ainsi que les biens à concéder, en plus de l’identité des
personnes à exproprier et de leur bien. Ainsi donc les intérêts privés peuvent être les
bénéficiaires d’une expropriation tant que l’autorité peut démontrer que cette nouvelle
affectation sera utile à la communauté sociale.
On s’intéresse ici en particulier aux attributions de terrains à une partie privée sur une grande parcelle de terre
publique (typiquement plus de 100 ha et souvent bien plus). Il peut s’agir de droits d’usage restreints attribués pour
une utilisation spécifique (par exemple une exploitation forestière, le tourisme, etc.). Les bénéficiaires peuvent être
des investisseurs nationaux ou étrangers.
97
138
IGF-14. TRANSPARENCE ET JUSTICE DANS LES PROCÉDURES D’EXPROPRIATION
Les procédures d’expropriation sont claires et transparentes, et une juste indemnisation en
nature ou au prix du marché est payée rapidement.
IGF 14, Dimension i
L’expropriation des propriétés enregistrées est indemnisée dans la pratique
IGF 14, Dimension ii
Une indemnisation est payée pour l’expropriation de tous les droits (enregistrés ou non).
IGF 14, Dimension iii
Les propriétaires expropriés sont indemnisés dans un délai raisonnable
IGF 14, Dimension iv
Il existe des voies de recours indépendantes et accessibles pour faire appel d’une
expropriation
IGF 14, Dimension v
Les recours contre les expropriations sont examinés dans un délai raisonnable
OBSERVATION:
Toutes les dimensions sont applicables.L’expropriation est le seul cas où la loi prévoit une indemnisation.
La procédure est fixée par une loi particulière (loi du 22 février 1977 sur l’expropriation pour cause
d’utilité publique) qui fixe les exigences de publication, les droits à indemniser, les délais et les recours
possibles.
IGF-15. TRANSPARENCE DES PROCÉDURES ET VALEUR ÉCONOMIQUE :
Les transferts de terrains publics à un usage privé suivent une procédure claire, transparente et
concurrentielle. La procédure est auditée et les paiements sont collectés.
IGF 15, Dimension i
Les transactions concernant les terrains publics sont transparentes.
IGF 15, Dimension iii
Les terrains publics sont loués et/ou cédés aux prix du marché.
IGF 15, Dimension ii
OBSERVATION:
Les baux sur les terrains publics sont collectés.
Cet indicateur est applicable en RDC. Mais il faut en préciser la portée en ces termes : si en effet, en RDC,
les terres du domaine public peuvent faire l’objet de bail (location), elles ne peuvent pas, cependant, être
aliénées (faire l’objet de cession). Le fait qu’elles soient affectées à un usage ou à un service public
constitue un obstacle juridique à leur cession, si elles ne sont pas préalablement désaffectées. Par contre,
elles peuvent faire l’objet de location ou de servitude. En d’autres termes, l’inaliénabilité de ces terres ne
s’oppose pas à ce que l’Etat, qui en a la propriété, concède sur elles à des particuliers des droits privatifs
ou privilégiés de jouissance. Ces terres peuvent ainsi faire l’objet de concessions réglementées par le droit
administratif, distinctes des concessions foncières (consenties sur le domaine foncier privé de l’Etat).
Cependant, il y a lieu de relever que la loi foncière de 1973 avait prévu que les biens du domaine public
seraient régis par des dispositions particulières (article 210, alinéa 3), mais aucun texte n’a été pris dans
ce sens. Ce qui limite l’évaluation des dimensions de cet indicateur aux pratiques administratives. Les
experts s’attacheront à analyser la procédure utilisée.
139
4. ACCESSIBILITE DE L’INFORMATION FONCIERE
IGF-16. COMPLÉTUDE ET ACCÈS :
Le registre foncier98 donne des informations sur différentes catégories de tenure foncière privée
d’une façon qui est géographiquement complète et qui permet une consultation par parcelle ou
par détenteur de droits. L’information peut être obtenue rapidement par toutes les parties
concernées.
IGF 16, Dimension i
La cartographie des enregistrements du registre/cadastre est complète.
IGF 16, Dimension ii
Les hypothèques et servitudes privées pertinentes du point de vue économique sont
enregistrées.
IGF 16, Dimension iii
Les servitudes publiques pertinentes du point de vue économique sont enregistrées.
IGF 16, Dimension iv
Il est possible de faire des recherches dans le registre selon des critères pratiques
IGF 16, Dimension v
Les informations contenues dans le registre sont accessibles.
IGF 16, Dimension vi
Les demandes d’accès aux informations du registre sont traitées dans un délai raisonnable.
OBSERVATIONS :
Quoique le cadre juridique légifère clairement sur chacun de ces aspects de l’indicateur, il est difficile de
pouvoir recueillir les informations de base quant à la réalité de leur application. Plusieurs raisons y font
obstacle :
−
−
−
Il n’existe aucune base des données centrale, présentant la répartition des terres concédées sur
toute l’étendue du territoire national.
Le manque de moyens et de capacités pour la tenue conforme des services d’archivage et le
déficit de communication et de mise en commun des données entre l’administration centrale et
les administrations provinciales ne permettent pas de regrouper l’information sur toutes les
parcelles de terres du pays.
Il existe un Conservateur en Chef des Titres Immobiliers, qui est à la tête de tous les
Conservateurs, mais ces derniers ne remontent pas jusqu’à lui la situation de leurs
circonscriptions respectives.
La grande part du travail des experts sera d’évaluer la conformité des pratiques en rapport avec ces
dimensions.
IGF-17. FIABILITÉ :
L’information contenue dans le registre est à jour et suffisante pour inférer la propriété.
IGF 17, Dimension i
Les normes de qualité des services sont rendues publiques et suivies.
IGF 17, Dimension ii
L’information du registre/cadastre est à jour.
98 Le
terme “registre” désigne le lieu oùest stockée l’information foncière sur les terrains enregistrés. L’information foncière sur les
terrains enregistrés est textuelle ou spatiale, L’information textuelle est généralement maintenue dans un registre et l’information
spatiale dans un cadastre. Dans certains pays, une institution combine les deux types de données et dans certains pays cette
organisation est appelée bureau du cadastre (dans les Balkans par exemple). Dans d’autres pays, il existe un bureau séparé pour le
registre et un autre pour le cadastre. Pour l’application du présent Cadre d’Analyse de la Gouvernance Foncière, sauf si spécifié
autrement, le terme “registre” est utilisé pour désigner à la fois le registre et le cadastre (si un cadastre existe).
140
OBSERVATIONS :
a) La dimension (i) n’est pas applicable en RDC, en raison de l’absence des normes de qualité des
services.
b) Par contre, la dimension (ii) s’applique à la RDC, en ce que la loi oblige à la tenue d’un registre,
appelé dans le contexte national livre d’enregistrement au niveau de chaque circonscription
foncière, administrée par un Conservateur des Titres Immobiliers.
Dans ce livre sont inscrits les certificats d’enregistrement (le titre de concession foncière et de
propriété immobilière) au fur et à mesure qu’ils sont dressés par le Conservateur. Mais il existe
également un autre registre, qui est présenté sous forme d’un répertoire alphabétique des
personnes auxquelles des certificats sont délivrés (article 224). Des dispositions particulières
sont prévues pour la mise à jour du livre d’enregistrement (article 235 et suivants).
Comme pour l’indicateur précédent, la grande part du travail des experts sera d’évaluer la
conformité des pratiques en rapport avec cette dimension.
IGF-18.MAÎTRISE DES COÛTS ET DURABILITÉ :
Les coûts de l’administration foncière sont maîtrisés et soutenables.
IGF 18, Dimension i
Le coût d’enregistrement d’un transfert de propriété est faible.
IGF 18, Dimension ii
Une tarification adaptée rend le registre financièrement soutenable.
IGF 18, Dimension iii
L’investissement en capital dans le système d’enregistrement des droits fonciers est suffisant
OBSERVATIONS :
a) La dimension (i) est applicable à la RDC. Elle sera évaluée en incluant tous les coûts qui sont liés à
l’enregistrement, à savoir i) les droits fixes d’enregistrement ; ii) les droits proportionnels
d’enregistrement pour la mutation de toute propriété immobilière ; iii) les frais d’établissement
du contrat en matière foncière ;
b) Quant à la dimension (ii), il faut préciser que le système congolais des finances publiques ne
rétrocède que 5% des recettes au service générateur. La plupart de gestionnaires des services
publics se plaignent de l’insuffisance de ces sommes.
c) La dimension (iii) est peut-être applicable : les experts du Panel aideront à s’assurer de son
applicabilité en RDC. Elle peut encore être retenue.
IGF-19. TRANSPARENCE:
Les frais et droits d’enregistrement sont déterminés et collectés de façon transparente.
IGF 19, Dimension i
La liste des frais et droits d’enregistrement est accessible au public.
IGF 19, Dimension ii
Les paiements informels sont découragés.
OBSERVATION :
Les deux dimensions sont applicables.
141
5. RESOLUTION ET GESTION DES CONFLITS.
IGF-20. ASSIGNATION DES RESPONSABILITÉS:
Les responsabilités concernant la gestion des conflits à différents niveaux sont clairement
définies, en accord avec les pratiques, les entités pertinentes sont légalement compétentes, et il
peut être fait appel des décisions.
IGF 20, Dimension i
Des mécanismes de résolution des conflits sont accessibles au public.
IGF 20, Dimension ii
Les décisions prises dans le cadre de systèmes informels ou communautaires pour la
résolution des conflits sont reconnues. Veuillez n’évaluer cette dimension que s’il existe un système
informel ou s’appuyant sur la communauté pour la résolution des conflits, y compris les conflits fonciers :
IGF 20, Dimension iii
Il n’y a pas d’affectation claire des responsabilités pour la résolution des conflits.
IGF 20, Dimension iv
Il existe une procédure pour faire appel des décisions portant sur les conflits fonciers.
OBSERVATION :
Toutes ces dimensions sont applicables à la RDC.
IGF-21. PEU DE CONFLITS EN ATTENTE DE RÉSOLUTION :
Le pourcentage de terrains concernés par un conflit en attente de résolution est faible et en
décroissance.
IGF 21, Dimension i
Les conflits fonciers constituent une faible proportion des cas traités par le système légal et
formel
IGF 21, Dimension ii
Le temps de résolution des conflits dans le système formel est raisonnable.
IGF 21, Dimension iii
Il existe peu de conflits fonciers de longue date.
OBSERVATION :
Les statistiques ne seront pas aisées à trouver, les bases de données structurées étant quasi
inexistantes.Le consultant sera orienté vers la recherche de base de références pouvant fournir une
quelconque information chiffrée, bien que vraisemblablement limitée. Il sera demandé au Panel de
proposer des procédés de recoupement afin que ces informations soient disponibles à l’avenir.
142
PARTIE III.STRATEGIE D’IMPLICATION DU GOUVERNEMENT
Beaucoup de pays ont conscience de la nécessité de mettre en œuvre une réforme foncière par
l’élaboration et la mise en œuvre des politiques foncières. Une des difficultés auxquelles font face les
décideurs politiques est la complexité des problèmes fonciers couvrant une large gamme de questions
transversales. Une autre difficulté est l’absence de solution prédéterminée puisque les institutions, les
administrations et les pratiques foncières sont propres à chaque pays. Dans ce contexte, le Cadre
d’Analyse de la Gouvernance Foncière (CAGF) proposé par la Banque mondiale s’avère un outil précieux
permettant d’établir un diagnostic de la gouvernance foncière. Il tend à aider les pays à évaluer leurs
politiques et pratiques en termes de gouvernance foncière, ainsi qu’à définir les priorités en termes de
réformes, et à suivre dans le temps les progrès accomplis.
Il comporte 80 indicateurs spécifiques de base qui se prêtent à une évaluation selon une échelle
prédéterminée (allant du manque de bonne gouvernance aux bonnes pratiques). Cinq thèmes majeurs
sont abordés autour desquels peuvent être définies les interventions dans le secteur foncier : le cadre
juridique, la planification de l’usage du sol, la gestion des terres publiques, la disponibilité de
l’information foncière, et les mécanismes de résolution des conflits fonciers.
Sa mise en œuvre du CAGF, par l’analyse des 80 indicateurs, implique la participation d’experts locaux
indépendants qui garantissent l’appropriation, la crédibilité et l’objectivité du diagnostic. Toutefois, pour
que les résultats ainsi obtenus contribuent à l’adoption de politiques mieux informées, le gouvernement
devra impérativement associer ses services à la mise en œuvre du CAGF. En effet aussi pertinentes et
adéquates que pourront être les recommandations des personnes ressources disponibles dans le secteur
foncier, aucune incidence ne pourra en découler si les autorités politiques et administratives du secteur
n’engagent pas leur service et si la société civile engagée dans les expertises liées à la terre et aux
ressources naturelles n’est pas.impliquée.
C’est ainsi qu’il est nécessaire d’impliquer dès le départ les Ministère des Affaires foncières, de
l’Urbanisme & Habitat et de l’Aménagement du Territoire ainsi que les organisations de la société civile
opérant dans ce secteur.
MINISTÈRE DES AFFAIRES FONCIÈRES (AFF).
C’est le principal ministère en charge de l’attribution et de la gestion des droits fonciers. Il est de ce fait
l’institution appropriée pour présenter les évaluations du secteur et proposer les reformes éventuelles.
Ainsi les premiers échanges s’effectueront avec ce ministère.
 Il est planifié une première visite au cabinet du Ministre pour établir le contact et présenter le
CAGF. Cette rencontre se conclura par la prise d’un rendez-vous où le CC, accompagné de
préférence de l’expert foncier du bureau pays de la Banque mondiale présentera une lettre de la
BM le mandant pour l’analyse.
 Cette seconde rencontre sera également l’occasion d’obtenir du Ministère une adresse spéciale
ouvrant à l’équipe du CC les portes des différents services. Cette lettre sera considérée comme le
premier geste d’engagement du Ministère. Il sera aussi abordé la désignation des personnes
ressources que le Ministère affectera à l’analyse.
 Cette entrevue sera suivie d’une visite au secrétariat général des Affaires foncières pour
présenter les termes du CAGF et prendre contact avec quelques responsables des services clés.
En effet, ce sont les services techniques du ministère qui fourniront aux experts la base de leur
rapport de recherches.
 Le CC entrera également en contact avec la commission préparatoire des travaux de la réforme
de la loi du 20 juillet 1973 qui a été mise en place et évaluera avec ses membres le niveau
d’avancement des travaux y afférents.
MINISTÈRE DE L’URBANISME ET HABITAT
Le CAGF comporte des indicateurs particuliers aux zones urbaines et à la planification urbaine. Le
ministère en charge des plans des villes sera donc approché afin d’obtenir les éléments d’évaluation des
pratiques en cours.
143
Une visite au cabinet du Ministre tiendra lieu de premier contact pour présenter le CAGF. Le CC
sera muni du mandat officiel de la Banque Mondiale. Par ailleurs, la présence de l’expert foncier
de l’UN-habitat pourra être mise à contribution pour obtenir l’accès aux services techniques.
 La seconde réunion portera sur la désignation officielle des agents du ministère dont la
contribution sera jugée utile pour les rapports de recherches.

MINISTÈRE DES TRAVAUX PUBLICS ET AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE (TPAT):
Afin d’évaluer les charges de ce ministère et de récolter les éventuelles réflexions sur la réalisation de leur
mission, un rendez-vous sera solliciter avec le Ministre. L’opportunité s’offrira d’apprécier la corrélation
existante et souhaitable avec les 2 institutions précédentes.
La collaboration avec ce ministère pourra aussi être étendue à LA COORDINATION NATIONALE-REDD. En effet,
le plan d’investissement proposé au Comité FIP par la RDC comprend la mise en œuvre d’un programme
habilitant axé sur l’aménagement du territoire et la sécurisation foncière. La CN-REDD fournira les
aspects identifiés auxquels seront affectés les fonds FIP. Cette promesse de financement constituera un
incitatif déterminant pour gagner l’implication du ministère qui procédera ainsi à l’évaluation des .
LES ORGANISATIONS DE LA SOCIETE CIVILE :
Pour l’implication de la société civile, le CC entend mettre à contribution UN-Habitat, avec qui il a déjà
quelques contacts pour l’organisation des réunions en vue de partager les termes de référence de l’étude
avec les organisations de la société civile, recueillir et intégrer leur perception sur les différents produits
de l’étude.L’identification des experts qui seront associés à l’étude est la seconde étape importante de la
mise en œuvre du CAGF. Elle aboutira au listing des personnes ressources à impliquer aussi bien au
niveau des rapports de recherches que pour former les panels d’examens.Bien que CODELT possède une
liste de personnes versées dans le secteur foncier, et faisant montre d’une expérience précieuse dans la
matière, il est utile de réserver quelques entrevues afin de s’assurer de leur disponibilité. En effet,
certains sont professeurs, d’autres magistrats, ou encore consultants. La majorité réside à Kinshasa, mais
quelques uns sont à l’intérieur du pays. Ainsi la disponibilité des experts est la première certitude à
garantir. Un assistant est commis à cette tâche. Cette activité pourra être effectuée en attendant que le
bureau pays de la Banque mondiale accorde son soutien à l’analyse initiée par Washington.
Concernant l’étape initiale d’élaboration des rapports de recherches, l’assistant sera en charge de
retranscrire les entrevues avec les techniciens des 3 ministères identifiés ci-haut. Le Ministère des
Affaires foncières fournira les données sur l’administration foncière et l’expropriation, l’Urbanisme &
Habitat complétera et apportera les éléments en rapport avec la planification de l’utilisation des terres.
Cet aspect sera également épinglé au Ministère en charge de l’Aménagement du Territoire.En outre, des
consultants seront recrutés pour effectuer les enquêtes sur terrains afin d’établir le degré d’application
des directives de chaque ministère. Ainsi le rapport de recherches comprendra en annexe ces entretiens
et rapports d’enquête.Dès la consolidation d’un rapport d’enquête, les panels traitant des questions y
évoquées seront convoqués et mis en place. Cette convocation se traduira par les entretiens avec les
experts retenus afin de passer en revue le CAGF, la nature du travail attendu et l’organisation des séances
du panel. Il leur sera transmis les documents préparatoires du panel et une proposition de calendrier
pour la tenue de la session. Le cadre d’accueil de ces sessions sera déterminé de commun accord avec le
bureau pays de la BM aussitôt qu’il sera informé par Washington de l’étude en cours.
144
PARTIE IV : FEUILLE DE ROUTE POUR LA MISE EN ŒUVRE DU LGAF (SOMMAIRE)
Le Plan de travail pour le Coordonnateur va consister dans :
-
-
la supervision de la mise en œuvre du LGAF en République Démocratique du Congo, en ayant
pour point de départ la revue et l’adaptation des indicateurs LGAF au contexte congolais, avec
l’appui de la Banque Mondiale et la participation des ministères et services
gouvernementaux ayant en charge différents aspects de la gouvernance foncière ;
L’identification et l’implication des experts dans la mise en œuvre du LGAF, la dissémination des
données qu’ils vont recueillir, la coordination de leurs travaux ;
La définition d’une démarche d’identification et d’engagement des organisations de la société
civile et d’autres parties prenantes opérant dans le secteur du foncier et des ressources
naturelles, en les informant sur l’étude et ses termes de référence, en recueillant leurs
commentaires et perceptions et en recherchant leur adhésion aux conclusions de l’étude ;
La production d’une synthèse des résultats ainsi que la dissémination des résultats aux étapes cruciales.
145
PARTIE V : MODULE SUR L’ACQUISITION DES DROITS FONCIERS A
GRANDE ECHELLE : COMMENTAIRES SUR LA PERTINENCE DES
INDICATEURS DANS LE CONTEXTE DE LA RDC
1. LA RECONNAISSANCE DES DROITS FONCIERS
LSLA 1
Most forest land is mapped and rights are registered.
OBSERVATION :
a) Les seules superficies des terres forestières qui sont cartographiées et enregistrées sont celles
qui sont couvertes respectivement par les concessions forestières (qui relèvent du domaine
forestier privé de l’Etat) et les aires protégées (domaine forestier public de l’Etat). Les
statistiques exactes pourront être complétées dans les prochaines phases de l’étude.
b) Les superficies forestières qui relèvent des droits coutumiers des communautés locales et qui se
confondent avec la catégorie dite « forêts protégées » relevant du domaine privé de l’Etat ne sont
encore ni cartographiées, ni enregistrées. Dans le cadre du processus de foresterie
communautaire, il est prévu que ces forêts soient cartographiées, enregistrées et titrées au profit
des communautés locales. De même ici, les statistiques pourront être données ultérieurement.
2. LES CONFLITS FONCIERS
LSLA 2
OBSERVATION :
Cette dimension est applicable en RDC. L’attribution de larges superficies des terres est souvent
source des conflits. Et les conflits qui naissent prennent énormément du temps à être résolus, en
raison du manque des mécanismes normatifs et institutionnels pour la prévention et le traitement
rapide de ce genre de conflits.
3. LE PLAN D’UTILISATION DES TERRES ET PRATIQUES
LSLA 3
Land use restrictions99 on rural land parcels can generally be identified.
OBSERVATION :
Cette dimension peut être évaluée en RDC, mais difficilement, lorsqu’on y ajoute les statistiques
proposées. En effet, comme déjà mentionné dans l’examen des indicateurs LGAF, la RDC ne dispose
pas d’une base de données en matière foncière bien tenues, à même d’aider à apporter des réponses
précises en termes de statistiques. Néanmoins, par rapport à l’indicateur, l’on pourrait dire que les
restrictions sur les terres rurales peuvent être identifiées. Elles concernent généralement les terres
qui sont affectées à des usages d’intérêt public et qui, de ce fait, sont érigées en aires protégées. De
telles terres s’insèrent dans le domaine public de l’Etat et comportent un certain nombre de
restrictions notamment sur les droits traditionnels des communautés locales et autres populations
autochtones.
99 A land use restriction is a restriction imposed on land holders on the specific use of the land.
146
4. GESTION DES TERRES DU DOMAINE PRIVÉ DE L’ETAT
LSLA 4
Public institutions involved in land acquisition operate in a clear and consistent
manner.
OBSERVATION :
Cette dimension est évaluable en RDC. Seulement, il faut préciser que toutes les terres sont propriété
de l’Etat.
5. LES INCITATIONS AUX INVESTISSEMENT
LSLA 5
Incentives for investors100 are clear, transparent and consistent.
OBSERVATION :
Cette dimension est applicable en RDC. En effet, il existe effectivement des mécanismes incitatifs pour
promouvoir les investissements dans le pays ; et ce, quel que soit le secteur d’activité. Cependant, il
n’existe pas un référentiel complet pour garantir une bonne évaluation des dossiers de demande
d’accès au régime d’incitations. Par exemple, les aspects sociaux et environnementaux devraient faire
partie des exigences à évaluer avant d’admettre un dossier d’investissement au régime d’incitations.
Dans la situation actuelle, tel n’est pas encore le cas.
LSLA 6
Benefit
sharing mechanisms for investments in agriculture (food
crops,biofuels, forestry, game farm/conservation) are regularly used and
transparently applied.
OBSERVATION :
a) Cette dimension est également évaluable en RDC. Mais la réponse dépend du secteur d’activité
intéressé. La situation de partage des revenus en matière d’exploitation foncière à des fins
agricole est différente que celle prévue en matière d’exploitation forestière ou de conservation.
L’on espère qu’avec l’adoption par le pays d’une loi cadre sur l’environnement, les standards
seront uniformisés.
6. LES PROCEDURES ET LES EXIGEANCES
LSLA 7
There are direct and transparent negotiations between right holders and
investors.
OBSERVATION :
Cet indicateur peut être évalué en RDC. La situation est également la même que dans l’indicateur
précédent. L’évaluation donne une appréciation de la situation différente, selon le secteur d’activité
envisagé (foncier, forestier ou conservation).
LSLA 8
Sufficient information is required from investors to assess the desirability of
projects on public/community land.
OBSERVATION :
Cet indicateur est vérifiable en RDC. Ce pays organise un système d’évaluation des dossiers
d’investissement par une agence spécialisée: l’Agence Nationale pour la Promotion des
Investissements (l’ANAPI). Mais, comme déjà mentionné précédemment, cette évaluation est
100Incentives
for investors includes any mechanism to increase the attractiveness of investments (tax breaks,
subsidies, waiver of fee or licensing requirements, improved credit facility, improved insurance facility, etc.)
147
lacunaire et n’intègre pas tous les standards sociaux requis pour garantir l’acceptabilité du projet par
les communautés directement intéressées.
LSLA 9
For cases of land acquisition on public/community land, investors provide the
required information and this information is publicly available.
OBSERVATION :
Cet indicateur est applicable en RDC. Son évaluation ne permet pas d’attester que les informations
demandées et fournies par le requérant sont accessibles au public. Des informations
complémentaires et plus complètes seront fournies lors de l’analyse de l’indicateur
LSLA 10
Contractual provisions regarding acquisition of land from communities or the
public are required by law to explicitly mention of the way in which benefits
and risks will be shared.
OBSERVATION :
Une fois de plus, l’indicateur peut être évalué en RDC. Comme dans les cas qui précèdent, la situation
est différente selon les secteurs d’activités visés. Lors de l’analyse de l’indicateur, des informations
plus complètes seront rendues.
LSLA 11
The procedure to obtain approval for a project where it is required is
reasonably short.
OBSERVATION :
7. LES SAUVEGARDES ENVIRONNEMENTALES ET SOCIALES
LSLA 12
Social requirements for large scale investments in agriculture are clearly
defined and implemented.
OBSERVATION :
Cette dimension est vérifiable en RDC. Seulement, sur le plan social, l’attribution des terres à des fins
agricoles n’est pas conditionnée par la satisfaction aux exigences sociales, à l’exception de
l’hypothèse où l’investisseur demande d’accéder au régime d’incitations prévu par le code des
investissements. Et, même dans cette hypothèse, seules les exigences liées à l’emploi sont prises en
compte et non celles liées aux nombreuses autres considérations sociales (compensations, partage
des revenus, suivi des engagements sociaux, etc.).
LSLA 13
Environmental requirements for large scale investments in agriculture are clearly defined and
implemented.
OBSERVATION :
Cet indicateur est évaluable en RDC. Et l’on pourrait déjà dire à ce sujet que la RDC n’est pas encore
doté de normes contraignantes et d’indicateurs spécifiques pour assurer le suivi environnemental et
social des investissements en matière de gestion et d’exploitation des ressources naturelles, de
sauvegarde des écosystèmes et de réparations écologiques et sociales.
L’élaboration d’une loi-cadre nationale sur l’environnement à la fois pour donner effet aux options
pertinentes de la nouvelle constitution et en vue de garantir la prise en compte effective et durable
des considérations environnementales et sociale lors de la conception et de la mise en œuvre des
programmes et projets fonciers ou d’exploitation des ressources naturelles est déjà envisagée.
148
L’on espère ainsi que l’évaluation environnementale sera une exigence fondamentale pour tout
projet à déployer en RDC, quel que soit le secteur d’activités.
8. LES CAPACITIES INSTITUTIONNELLES ET DE COORDINATION
LSLA 14
For transfers of public/community lands, public institutions have procedures in
place to identify and select economically, environmentally, and socially beneficial
investments and implement these effectively.
OBSERVATION :
Cet indicateur peut être évalué en RDC. Les commentaires plus détaillés seront fournis lors de
l’analyse de l’indicateur.
LSLA 15
Compliance with safeguards related to investment in agriculture is checked
OBSERVATION :
Cet indicateur peut de même être évalué en RDC. Comme dans l’indicateur qui précède, les
commentaires plus détaillés seront fournis lors de l’analyse qui suivra.
LSLA 16
There are avenues to lodge complaints if agricultural investors do not comply
with requirements.
OBSERVATION :
Cet indicateur est évaluable dans le contexte de la RDC. D’une manière générale, il faut dire que
l’accès à la justice est garanti par la Constitution qui reconnait à toute personne le droit de se
défendre elle-même ou de se faire assister par un défenseur de son choix. Ce droit est organisé
par les codes de procédures pénale et civile ainsi que le code d’organisation et compétence
judiciaire et celui de procédure de la Cour Suprême de Justice. Toute personne morale ou
physique victime d’une infraction porte l’action civile devant une juridiction civile en vue
d’obtenir réparation du préjudice subi. Mais cette même action civile peut aussi être portée
devant une juridiction répressive.Il y a lieu de préciser ici que la RDC n’a pas organisé de
garanties spécifiques au secteur agricole ou au secteur foncier pour porter plainte contre
l’investisseur en cas de non respect de ses engagements. Le grand public ou les populations
victimes adresseront leurs plaintes, selon les principes du droit commun, comme renseigné cidessus. Des commentaires plus précis seront fournis lors de l’analyse de l’indicateu
149
PARTIE VI : Module sur la Foresterie : commentaires sur la
pertinence des indicateurs dans le contexte de la RDC
FG1: ENGAGEMENT POUR LA DURABILITE ET L’ATTENUATION DES CHANGEMENTS
CLIMATIQUES
FGI 1, Dimension i
FGI 1, Dimension ii
Country signature and ratification of international conventions and treaties
in support of forest conservation (CITES, CBD, CCD, RAMSAR,
UNFCCC)
Implementation of incentives to promote climate change mitigation through
forestry
OBSERVATION :
(i) Cet indicateur est évaluable dans le contexte de la RDC. Le pays est effectivement signataire
des conventions et traités pris en soutien à la conservation des forêts. Elles ont toutes été
ratifiées par le pays. Les efforts sont en cours pour leur mise en œuvre effective sur le terrain.
(ii) Cet indicateur est évaluable dans le contexte de la RDC. En effet, il existe dans le pays une
démarche dans le sens de se préparer à la REDD et aux rémunérations pour les services
environnementaux, notamment par l’amélioration de la gouvernance des forêts. Quelques
financements commencent être mis à la disposition du pays pour appuyer ses programmes
de préparation et de mise en œuvre anticipée de la REDD. Mais lors de l’analyse de
l’indicateur, des détails plus précis pourront être fournis.
FGI 2: RECOGNITION OF PUBLIC GOODS ASPECTS OF FORESTS AND PROMOTING THEIR
SUSTAINABLE
FGI 2, Dimension i
FGI 2, Dimension ii
Public goods aspects of forests (biodiversity, soil and water conservation,
social and cultural values) recognized by law and protected
How well forest management plans and budgets address the main drivers of
deforestation and degradation
OBSERVATION :
(i) Cet indicateur peut être évalué en RDC. Le pays dispose effectivement d’un code forestier
moderne, qui reconnaît le caractère de bien public de la forêt et promeut une gestion
rationnelle et durable de ses ressources. Cependant quelques problèmes subsistent au niveau
de la mise en œuvre du cadre légal et réglementaire mis en place. Lors de l’analyse de
l’indicateur, des informations additionnelles seront fournies.
(ii) Cet indicateur peut être évalué en RDC. S’il est vrai que le pays a retenu dans ses priorités la
lutte contre la déforestation et la dégradation, il reste que les études sur les vecteurs de la
déforestation et de la dégradation sont en cours. Les résultats auxquels ils pourront donner
lieu et le consensus national qui pourra s’en dégager permettront à la RDC de cibler les
priorités d’action dans le sens de renverser la tendance actuelle. Des informations plus
détaillées seront fournies ultérieurement.
FGI 3: SUPPORTING PRIVATE SECTOR TO INVEST SUSTAINABLY IN FOREST ACTIVITIES
FGI 3, Dimension i
Country’s commitment to forest certification and chain-of-custody systems
to promote sustainable harvesting of timber and non-timber forest products
FGI 3, Dimension ii
Country’s commitment to SMEs as a way to promote competition, income
generation and productive rural employment
150
OBSERVATION :
(i) Cet indicateur peut aussi être évalué en RDC. Seulement, cette évaluation laisse apparaître
quelques difficultés en termes d’incitations ou d’encouragement pour les entreprises
d’exploitation forestière à petite et moyenne échelle. D’abord, parce que le système juridique
et institutionnel de gestion des forêts n’a pas prévu l’existence des entreprises forestières de
taille moyenne. Ensuite, parce que les entreprises de petite taille qu’elle prévoit ne trouvent
pas d’incitations, en raison des coûts relativement exorbitants pour l’obtention de l’agrément
et des autorisations (USD 2500 par permis de 50 ha contre USD 120 il y a 4 ans). Ces
pesanteurs les ont fait basculer carrément dans l’informel.
FGI 4: LIVELIHOOD ASPECTS OF LOCAL, TRADITIONAL AND INDIGENOUS FOREST-DEPENDENT
COMMUNITIES
FGI 4, Dimension i
Recognition of traditional and indigenous rights to forest resources by law
FGI 4, Dimension ii
Sharing benefits or income from public forests with local communities by
law and its implementation
OBSERVATION :
(i) L’évaluation de cet indicateur en RDC va dans le même sens que celle de LGI 1, Dimension iii.
Elle devra, en effet, distinguer les droits forestiers traditionnels des communautés locales de
ceux des populations dites « autochtones » ; expression qui renvoie aux populations pygmées
que compte le pays. Le vocable « indigène » n’est plus utilisé en RDC dans la littérature
officielle, depuis que le pays est indépendant. Il a été abandonné au profit de celle de
« communauté locale », en raison de sa connotation coloniale. Ainsi, si la reconnaissance des
droits forestiers traditionnels de la catégorie sociale dite « communauté locale » ne fait
l’ombre d’aucun doute dans le code forestier et ses textes d’application, il en est autrement
des pygmées, qui refusent de se reconnaître dans l’expression « communauté locale » et
réclament la reconnaissance de leur groupe social comme étant une entité sociale à part
entière, ayant des droits fonciers et forestiers spécifiques, distincts de ceux des communautés
locales.Le pays n’a pas encore apporté une réponse nationale clairement énoncée sur ces
revendications, mais l’on espère que l’évolution des réformes en cours dans le pays ne
manquera pas d’aborder le sujet et d’y réserver une suite adéquate.
(ii) L’indicateur est vérifiable dans le contexte de la RDC. En effet, le secteur forestier congolais
comporte des dispositions claires en matière de partage des revenus provenant de diverses
formes de l’exploitation forestière. Seulement, ce principe ne s’applique pas lorsque la forêt
est destinée au classement pour être affectée aux objectifs de la conservation. Seules
l’utilisation économique de la forêt, dans le cadre de l’exploitation du bois d’ouvre, donne lieu
au partage des revenus qui pourraient en résulter. Des explications plus précises seront
fournies lors de l’analyse de l’indicateur.
FGI 5: FOREST LAND USE, TENURE AND LAND CONVERSION
FGI 5, Dimension i
Boundaries of the countries forest estate and the classification into various
uses and ownership are clearly defined and demarcated.
FGI 5, Dimension ii
In rural areas, forest land use plans and changes in these plans are based on
public input.
OBSERVATION :
(ii) L’indicateur est vérifiable. Il y a tout de même lieu de préciser que la RDC ne dispose pas
encore d’un plan d’affectation de ses terres forestières. Il n’existe pas encore des limites
clairement établies et correctement cartographiées, qui permettent de distinguer : i) les
portions du domaine forestier qui seront destinées à la production permanente du bois
151
d’œuvre, ii) celles qui seront affectées à la conservation pour la préservation de la
biodiversité et iii) celles qui seront destinées au développement rural et qui relèvent des
droits coutumiers des communautés locales. Cependant, le processus de la revue légale des
anciens titres forestiers a permis de maintenir les titres confirmés dans les portions du
domaine forestier qui peuvent aujourd’hui être considérées comme faisant partie des forêts
de production permanente. De même, il existe des portions des forêts ayant jusqu’à présent
été érigées en réserves ou en Parc National, qui peuvent être considérées comme des forêts
classées. Cependant, dans un cas comme dans l’autre, la question des limites de ces catégories
reste encore entière. Un travail de clarification des limites et de leur cartographie fiable est en
cours de réalisation à la fois dans le cadre du programme de zonage forestier et dans celui de
l’élaboration des plans d’aménagement des concessions forestières. L’on espère que
l’aboutissement de ces processus conduise à la clarification des limites et des droits sousjacents.
(iii) L’évaluation de cet indicateur paraît prématurée, étant donné que la RDC, comme mentionné
dans le commentaire sur l’indicateur précédent, ne dispose pas encore ni d’un plan
d’affectation des terres en général, ni d’un plan d’affectation de ses terres forestières en
particulier. Il ne sera, dès lors, pas possible d’évaluer l’effectivité de la participation du public
dans la préparation et/ou dans la modification de tels plans.
Cependant, l’observation de la dynamique des réformes dans les secteurs des ressources
naturelles, qui avancent dans une logique de participation et d’inclusion porte à croire que,
lorsque ces processus seront enclenchés (ils sont déjà envisagés dans le cadre de la
préparation du pays à la REDD), ils se feront avec une plus grande participation du public
FGI 6: CONTROLLING ILLEGAL LOGGING AND OTHER FOREST CRIMES
FGI 6, Dimension i
Country’s approach to controlling forest crimes, including illegal logging and
corruption.
FGI 6, Dimension ii
Inter and intra agency efforts and multi-stakeholder collaboration to combat
forest crimes, and awareness of judges and prosecutors
OBSERVATION :
(i) Le commentaire qui est fait sur l’indicateur FGI 3(i) est aussi valable pour celui-ci.
(ii) Cet indicateur peut être évalué dans le contexte de la RDC, dont le code forestier et ses textes
d’application consacrent un certain nombre d’incriminations en matière forestière et
organisent des règles de poursuite des infractions forestières. Les textes sur le contrôle
forestier prévoient la collaboration entre les administrations nationales, provinciales et
locales en charge du contrôle forestier et les organisations de la société civile et les
communautés locales. Cependant, il manque encore des expériences réelles au niveau de la
mise en œuvre, étant donné que, d’une part, les opérations de contrôle régulier sont encore
rares (le système est entrain de se mettre en place) et que, d’autre part, il ne s’est pas encore
créé un véritable réseau de travail et de collaboration entre les instances judiciaires, les
administrations forestières en charge de contrôle ainsi que les organisations de la société
civile et les communautés locales.
152
ANNEXE IV
RAPPORTS D’EXPERTS THEMATIQUES
153
LE CADRE D’ANALYSE DE LA GOUVERNANCE FONCIERE EN
REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO
Module sur la tenure foncière et l’occupation des terres
Rapport d’Expert A
Augustin M. MPOYI
Expert en politique et législation foncière
et
Coordonnateur CAGF RD CONGO
Kinshasa, mai 2012
154
Table des matières
Note contextuelle du module sur la tenure foncière .....................................................................................154
Table des matières.............................................................................................................................................................155
Les principales Abréviations ............................................................................................................................................156
Introduction.............................................................................................................................................................................157
1. La tenure foncière en RDC ............................................................................................................................................158
1.1. Le cadre général de la gouvernance foncière ............................................................................................158
1.2. La répartion des terres en domaine public et domaine privé de l’Etat..........................................158
1.2.1. Le domaine public de l’Etat.......................................................................................................................158
1.2.2. Le domaine privé de l’Etat.........................................................................................................................158
1.3. L’économie du système d’accès aux terres .................................................................................................159
1.4. La place des droits fonciers coutumiers collectifs des communautés locales dans la
configuration générale du régime foncier congolais ......................................................................................160
1.4.1. Le régime foncier colonial .........................................................................................................................160
1.4.2. La réforme législative de 1973 ................................................................................................................160
1.5. La classification des terres en terres urbaines et terres rurales ......................................................163
1.5.1. Les terres urbaines .......................................................................................................................................163
1.5.2. Les terres rurales...........................................................................................................................................165
1.5.3. L’émergence de la catégorie dite terres urbano-rurales ayant donné lieu au concept de
groupements incorporés et leurs statuts juridiques .................................................................................170
1.5.4. Les cas particuliers des terres affectées au maintien des sites culturels ou archéologiques
et des sites dits touristiques. ................................................................................................................................171
2. Les responsabilités en matière de gestion et de transfert des droits fonciers......................................171
2.1. Compétences et compétitions dans l’administration des espaces ...................................................171
3. Les responsabilités en matière foncière entre les différents niveaux d’administrations (central,
provincial et local) ................................................................................................................................................................173
4. Les conflits fonciers: un état des lieux sommaire ..............................................................................................171
155
Les principales Abréviations
CA
Cour d'Appel
IMN
Institut de Musées Nationaux
CAGF
ICCN
MECNT
ONATRA
ONG
TGI
UNESCO
Cadre d’Analyse de la Gouvernance FOncière
Institut Congolais de Conservation de la Nature
Ministère de l'Environnement, Conservation de la Nature et Tourisme
Office National de Transport
Organisation Non Gouvernementale
Tribunal de grande Instance
Organisation des Nations Unies pour l'Education, la Science et la Culture
156
Introduction
La réforme du régime foncier congolais a été annoncée par le Gouvernement Congolais. Une
commission en charge de la révision de la loi du 20 juillet 1973, qui en constitue le texte de base, a été
mise en place par le Ministre des Affaires Foncières. Ses termes de référence ont été définis. Si elle a
lieu, cette réforme s’inscrira dans le processus global des réformes sectorielles entreprises dans le
pays à la suite de la promulgation de la nouvelle constitution du 18 février 2006, adoptée par
référendum. Cette constitution a levé un certain nombre d’options, dont une bonne partie touche au
statut et à la gouvernance des ressources naturelles. Ces options vont certainement se décliner dans
la réforme foncière envisagée. Un autre fait marquant qu’il importe de mentionner dans cette
introduction est l’adoption par le pays de la nouvelle loi agricole, promulguée le 24 décembre 2011,
qui comporte également un certain nombre d’implications sur le foncier, qui sont prises en compte et
intégrées dans la présente analyse.
Cette note est présentée en cinq sections. La première rend compte du cadre général du régime
foncier, tel qu’il découle de la réforme fondamentale qui avait été amorcée et concrétisée de 1966 à
1973 et introduit le thème clé de ce module, à savoir : l’articulation de la tenure foncière. La seconde
section est consacrée à la classification des terres en terres urbaines et rurales ainsi qu’à leurs
régimes respectifs, tels qu’ils résultent du cadre légal en vigueur. La troisième traite des
responsabilités en matière de gestion et de transfert des droits fonciers ; enfin la dernière section
conclut en abordant la question des conflits fonciers.
157
Section1 :
La tenure foncière en RDC
1.1. Le cadre général de la gouvernance foncière
Les terres sont régies en RDC par la loi n° 073-021 du 20 juillet 1973, telle que modifiée et complétée
par la loi du 18 juillet 1980. Cette loi avait introduit des réformes fondamentales dans la gouvernance
des terres. Elle commence par énoncer le principe de l’appartenance de toutes les terres à l’État
congolais, y compris les terres dites indigènes sous l’ancien régime101. L’article 53 énonce que « le
sol est la propriété exclusive, inaliénable et imprescriptible de l’État ».La loi a ainsi organisé le
patrimoine foncier de l’État, d’une part, en domaine foncier public et, d’autre part, en domaine foncier
privé (article 54).
1.2. La répartion des terres en domaine public et domaine privé de l’Etat
1.2.1. Le domaine public de l’Etat
Le domaine public foncier est reconnu par les dispositions de l’article 55, alinéa 1, qui les définissent
comme des terres affectées à un usage ou à un service public.Les usages publics auxquels les terres et
les forêts sont généralement affectées se traduisent, dans les zones urbaines, par leur affectation à des
fins d’esthétiques, de circulation et de communication, d’assainissement, de santé publique, etc.;
tandis que, dans les zones rurales, ils se traduisent par leur affectation à des fins écologiques et de
conservation. (Voir pour plus de details les sections 1.5.1 et 1.5.2.). Les terres et les forêts du domaine
public sont déclarées inaliénables, imprescriptibles et hors commerce. Elles sont, par
ailleurs, inconcessibles (article 55, alinéa 2), c’est-à-dire qu’elles ne peuvent pas faire l’objet d’octroi
de droits, sous forme d’une concession de droit privé ou des droits d’exploitation quelconques, tant
qu’elles ne sont pas régulièrement désaffectées 102. Les conditions et la procédure de désaffectation
devraient être fixées par des dispositions particulières (article 55, alinéa 2) ; dispositions qui n’ont
pas pour l’instant été prises. En pratique c’est le Ministère de l’Urbanisme et Habitat qui désaffecte les
terres urbaines du domaine public de l’Etat, par voie d’arrêté ministériel ; et ce, sans base juridique
evidente. Les terres ainsi désaffectées rentrent dans le domaine privé de l’Etat et peuvent, dès lors,
être mises sur le marché par le Ministère des Affaires foncières, notamment par l’octroi des
concessions foncières ou d’autres types de droits d’exploitation (forestiers, miniers, d’hydrocarbure,
industriels, etc.) dans les conditions définies par les dispositions légales spécifiques.
1.2.2. Le domaine privé de l’Etat
Les terres du domaine privé de l’Etat sont reconnues par les dispositions des articles 54 et 56 de la loi
foncière, qui les définissent comme des terres non affectées à un usage ou à un service public.
L’inscription ou l’enregistrement des droits de l’Etat sur son domaine privé n’est pas légalement
requis. Il n’existe, par ailleurs, aucun registre des terres du domaine foncier privé de l’Etat, ni d’acte
de classement légalement prévu, qui consacrerait l’insertion d’une terre ou d’une forêt quelconque
dans le domaine privé de l’Etat. Le domaine privé de l’Etat est régi par le principe de la présomption
légale de domanialité sur toutes les terres et les forêts non affectées à un usage ou à un service public.
Elles ne peuvent faire l’objet de transfert de propriété. Elles sont, comme les terres et les forêts du
domaine public, déclarées inaliénables et imprescriptibles. Cependant, elles peuvent faire l’objet de
servitude (article 57, loi foncière) ou de concession des droits sous forme, selon le cas, de concessions
foncières (article 57, loi foncière), de concessions forestières (article 82, code forestier), de
concessions agricoles (nouvelle loi agricole) ou d’autres types de droits d’exploitation (miniers et
pétroliers). Ainsi, sur ces terres et forêts du domaine privé de l’Etat, le droit de propriété de l’Etat
connait un chevauchement (une superposition) d’une part et selon le cas, avec les droits de
101Le
décret du 03 juin 1906 définissait les terres indigènes comme celles que les indigènes habitent, cultivent ou
exploitent d’une manière quelconque conformément aux coutumes et usages locaux Elles étaient régies par la
coutume
102Ces terres, par contre, peuvent faire l’objet de concession administrative, qui est définie comme un droit
d’occupation accordée sur le domaine public par l’autorité administrative à un particulier ou à une personne morale
de droit privé. Exemple, l’occupation de voirie qui est un contrat régi par le droit administratif donnant droit à un
particulier d’occuper un espace du domaine public sans qu’il n’ait aucun droit réel sur le bien, objet du contrat.
Et, en cas d’atteinte à ce droit, son titulaire a droit à une indemnité.
158
concessionnaires fonciers, forestiers, agricoles, des détenteurs des droits d’exploitation minière ou
pétrolière, et, d’autre part, avec les droits fonciers et forestiers coutumiers des communautés locales.
Elles ne sont donc pas quittes et libres de tout droit. C’est pourquoi le caractère exclusif de
l’appartenance des terres et des forêts à l’Etat semble être quelque chose chimérique. C’est pourquoi
l’Etat Congolais s’oblige à effectuer une enquête de vacance des terres (régime foncier) ou une
enquête publique (régime forestier), avant de concéder des droits quelconques sur son domaine privé
à des tiers. Ces enquêtes, dans les deux cas, ont pour finalité de purger les droits préexistants sur ces
terres et forêts, avant de les concéder à des tiers. Sur le terrain, là où ces enquêtes n’ont pas été
réalisées, des conflits existent entre les communautés locales et les concessionnaires bénéficiaires,
fonciers, forestiers ou autres.
1.3. L’économie du système d’accès aux terres
L’Etat Congolais étant le seul propriétaire des terres, les autres personnes, physiques ou morales, ne
peuvent en détenir qu’un droit de jouissance attribué par contrat, dénommé concession
foncière (article 61). Ce droit, pour être valable, doit être inscrit au livre d’enregistrement et constaté
par un titre dénommé certificat d’enregistrement (article 219, alinéa 1). L’article 61 susmentionné
définit la concession foncière comme un contrat par lequel l’Etat reconnaît à une collectivité, à une
personne physique ou à une personne morale de droit privé ou de droit public, un droit de jouissance
sur un fond aux conditions et modalités prévues par la loi et ses mesures d’exécution. Il faut préciser
ici que les personnes physiques de nationalité congolaise accèdent à la concession perpétuelle, non
limitée dans le temps, qui leur reste acquise aussi longtemps que les conditions de fond et de forme
prévues par la loi sont réunies (article 80) ; tandis que les personnes physiques étrangères ainsi que
les personnes morales de droit public ou de droit privé ne peuvent prétendre qu’aux concessions
ordinaires d’une durée maximum de 25 ans renouvelables. En cas de non renouvellement, la loi
prévoit dans certaines hypothèses (emphytéose, superficie), une indemnité pour le concessionnaire.
Celle-ci ne peut dépasser les 3/4 de la valeur actuelle et intrinsèque des immeubles incorporés au
fond.
Les titres de concession perpétuelle et ceux de concession ordinaire non destinés aux opérations
agricoles et d’élevage ne peuvent être consentis que moyennant un contrat provisoire, dit contrats de
location, d’une durée de 3 ans, renouvelables deux fois pour une durée maximum de 2 ans pour un
total de 7 ans. Seules les terres rurales d’une superficie de 10 hectares destinées à usage agricole ou
d’élevage peuvent faire l’objet d’un contrat d’occupation provisoire d’une durée de 5 ans, avant
l’établissement du contrat de concession foncière, généralement une emphytéose. (Article 154). Les
contrats de location susvisés ont pour objet la mise en valeur du terrain, en fonction de sa destination.
Ce n’est qu’au constat de la mise en valeur par procès-verbal établi par les services du Cadastre
foncier territorialement compétent qu’un contrat de concession définitif est accordé (perpétuelle ou
ordinaire, selon le cas). Les différentes concessions foncières organisées par la loi foncière du 20
juillet 1973 sont les suivantes :
⇒ La concession perpétuelle (Contrat de concession perpétuelle), art 57, 80-108 ;
⇒ Les concessions ordinaires (contrats de concessions ordinaires), art 57, 61, 109 et suivants,
qui comprennent :
⇒ L’emphytéose : (contrat d’emphytéose), art 110 à 122et 146 à 147 ;
⇒ La superficie : (contrat de superficie, art 123 à 131 et 146 –147 ;
⇒ L’usufruit : (contrat d’usufruit), art- 132 à 140 ;
⇒ L’usage : (contrat d’usage) (art 141 à 143)
⇒ La location : (contrat de location) (art 144, 148 – 152)
⇒ Concession ordinaire (attribuée aux personnes physiques étrangères ou aux personnes
morales).
Le droit de jouissance sur le sol, ou concession foncière, est envisagé distinctement du droit sur les
immeubles qui y sont incorporés, qui, lui, est un droit de propriété (article 219, alinéa 2). En d’autres
termes, le système juridique congolais distingue le régime foncier du régime immobilier. Si, en effet,
l’Etat seul est propriétaire foncier, la propriété sur les immeubles incorporés au sol, par contre, est
ouverte à toute personne qui remplit les conditions organisées par la loi. Cependant qu’il s’agisse du
droit de concession foncière ou du droit de propriété sur un immeuble incorporé dans le sol, l’un
et/ou l’autre n’existent légalement que lorsque : i) la parcelle de terre et/ou l’immeublé sur lesquels
159
ils portent respectivement fait l’objet d’un contrat de location/occupation provioire/concession
foncière avec l’Etat Congolais, ii) il est inscrit au livre d’enregistrement et iii) est constaté par un
certificat d’enregistrement. Le certificat d’enregistrement est défini comme un titre de concession
foncière et/ou de propriété immobilière, enregistrée(s) conformément à la loi par un fonctionnaire, le
Conservateur des Titres fonciers et Immobiliers (article 59). Ainsi, seul le certificat d’enregistrement
consacre légalement l’existence d’une concession foncière, qu’elle consiste en une concession
perpétuelle ou ordinaire, ou en un droit de propriété immobilière. Il importe cependant de noter
qu’en cas de copropriété immobilière, deux ou plusieurs certificats d’enregistrement seront établis,
en fonction du nombre de copropriétaires : l’un constatant le droit de jouissance sur la portion de
terre (la concession) et les autres, couvrant respectivement chacun des appartements de l’immeuble
ou chacun des immeubles érigés sur la portion de terre concernée, et constatant la propriété
immobilière au profit des bénéficiaires.Les conditions et la procédure d’établissement ou
d’enregistrement des droits fonciers et immobiliers sont fixées par les dispositions des articles 219 à
230 de la loi foncière. Ces conditions, cependant, ne s’appliquent pas aux droits fonciers coutumiers
des communautés locales sur les terres qu’elles occupent, comme on l’indiquera dans les lignes qui
suivent. Les concessions foncières ainsi que la propriété immobilière sont transférables. Les
conditions et la procédure de leur transfert, entre vivants ou pour cause de décès, sont fixées par les
dispositions des articles 231 à 238 de la loi foncière.
Il importe, dès lors, de savoir la place des droits fonciers coutumiers des communautés locales dans la
configuration générale du régime foncier congolais, telle qu’organisé par la loi du 20 juillet 1973
précitée.
1.4. La place des droits fonciers coutumiers collectifs des communautés locales dans la
configuration générale du régime foncier congolais
Les terres rurales du domaine privé de l’Etat sont toutes sous l’occupation coutumière des
communautés locales. Elles sont aussi désignées sous le vocable de terres coutumières, étant donné
que toutes les terres rurales, y compris forestières, du domaine privé de l’Etat sont sous la maitrise
coutumière des communautés locales. Cette maitrise coutumière a été conceptualisée différemment,
selon les différentes époques de l’histoire du régime foncier congolais. Trois périodes sont
distinguables i) le régime foncier sous la colonisation; ii) le régime foncier sous la loi du 20 juillet
1973 et iii) le régime de la tenure sous la constitution du 18 février 2006.
1.4.1. Le régime foncier colonial
La maitrise coutumière des terres a été conceptualisée et organisée comme un droit d’occupation
coutumière, qui s’exerçait sur la catégorie des terres dites indigenes ; lesquelles étaient définies par le
décret du 03 juin 1906 comme des terres que les indigènes habitent, cultivent ou exploitent d’une
manière quelconque conformément aux coutumes et usages locaux (article 1). Ce décret prévoyait, en
outre, que la nature et l’étendue des droits d’occupation des indigènes devaient être déterminés et
constatés officiellement, suivant une procédure qui devait être fixée ultérieurement par le
Gouverneur général103. C’est n’est qu’en 1934 que, par le décret du 31 mai 1934, que le Gouverneur
Général régla la question par l’institution de la procédure dite d’enquête de vacance des terres. Cette
procédure avait essentiellement pour but de préserver les droits des indigènes et d’empêcher qu’une
concession ne les lèse en portant sur des terres qu’ils possédaient104. Cette enquête de vacance des
terres a été reprise par l’actuelle loi foncière du 20 juillet 1973, aux articles 193 et suivants.
1.4.2. La réforme législative de 1973
Le terme indigène a été remplacé par celui de communauté locale et le droit d’occupation coutumière,
tout en gardant le même mode opératoire que sous le régime colonial du décret du 03 juin 1906
(habitation, culture et exploitation foncière coutumière, individuelle ou collective), a été
conceptualisé et organisé comme un droit de jouissance collectif, qui s’applique sur le domaine
foncier privé de l’Etat. La législation de 1973 a ainsi reconnu les droits fonciers coutumiers et les a
intégrés dans le régime juridique du foncier. Les communautés locales exercent, dès lors, des droits
103
Le Gouverneur Général est aujourd’hui le correspondant du Premier Ministre. C’était l’autorité la plus haut placée de la Colonie,
le Congo Belge, qui représentait le Métropole et administrait la colonie
104
Paulus, J.P. (1959) Droit public du Congo belge, Université Libre de Bruxelles, p. 19
160
de jouissance collectifs sur les terres rurales du domaine privé de l’Etat, en vertu desquels elles
acquièrent les droits fonciers d’usage subsidiaires suivants : ceuxl de les habiter, les cultiver et/ou les
exploiter d’une manière quelconque, individuellement ou collectivement, conformément aux
coutumes et usages locaux (article 388). En conséquence, les droits de propriété de l’Etat qui
s’appliquent sur les terres rurales du domaine foncier privé se superposent avec les droits coutumiers
fonciers des communautés locales. Les uns ne vont pas sans les autres.Il était prévu qu’une
ordonnance présidentielle105 serait prise pour réglementer ces droits de jouissance collectifs (article
389), mais ce texte n’a jamais vu le jour. C’est cette ordonnance - au cas où elle aurait été signee - qui
aurait pu fixer les modalités par lesquelles les droits fonciers coutumiers des communautés locales,
collectifs ou individuels, devraient être cartographiés, enregistrés, titrés et transférés. En l’absence de
ce texte, il est, dès lors, juridiquement impossible pour les communautés locales d’obtenir
collectivement (en tant que communautés) ou individuellement (en tant que personne physique
habitant une communauté rurale) des titres sur les terres occupées en vertu de la coutume. Les droits
coutumiers ne peuvent donc être enregistrés. Aussi longtemps que l’ordonnance présidentielle - qui
serait maintenant un décret du Premier Ministre - annoncée par la loi de 1973 n’est pas prise pour
réglementer les droits de jouissance, les communautés locales continueront régulièrement à occuper
les terres, à les habiter, à les cultiver et à les exploiter, en vertu de leurs coutumes et usages locaux.
En résumé, les droits fonciers des sociétés ou communautés traditionnelles congolaises ont été
d’abord reconnus comme des droits d’occupation par le colonisateur, avant d’être qualifiés de droits
de jouissance collectifs par la législation de 1973. Ces droits n’ont jamais cependant été reconnus
comme des droits de propriété. Les communautés occupent les espaces sans en être propriétaires.
Cependant, la nouvelle constitution adoptée par référendum le 18 février 2006 se distingue par la
manière dont elle règle la question de la tenure des ressources naturelles.
La tenure foncière dans la constitution du 18 février 2006. Il est intéressant de noter que cette
constitution n’affirme plus, à l’instar des constitutions antérieures, le principe de l’appropriation
publique des terres et des ressources naturelles. Elle proclame le droit de souveraineté de l’Etat sur
les ressources naturelles (article 9). La souveraineté, dans ce cas, n’implique ni n’entraîne forcément
la propriété. Tous les Etats exercent la souveraineté sur leurs territoires et ressources naturelles, sans
en être pour autant propriétaires. Ainsi, par exemple, dans le système européen et dans plusieurs
autres pays d’Afrique, (le Ghana, l’Ouganda, l’Afrique du Sud, le Sénégal, etc.), même si l’Etat continue
à exercer la souveraineté sur l’ensemble du territoire et sur les terres, il n’en est pas forcément
propriétaire. Au Ghana, par exemple, l’Etat n’est propriétaire que de 20 % des terres, les 80 autres
étant sous l’appropriation coutumière des communautés traditionnelles106.La nouvelle constitution
n’a pas seulement renoncé au principe de l’appropriation publique des terres et des autres ressources
naturelles. Elle proclame, du reste, le caractère sacré de la propriété privée et oblige l’Etat congolais à
garantir la propriété individuelle ou collective, acquis conformément à la loi ou à la coutume. Ces
dispositions introduisent dans le droit foncier congolais un nouveau concept dans le statut des terres:
celui de la propriété privée, qui peut être détenue, soit en vertu d’un titre de droit écrit délivré
conformément à la loi, soit en vertu des coutumes locales. Dans cette configuration, la propriété
coutumière devient un droit, disposant des garanties de protection équivalentes à celles attachées à
tout autre titre foncier établi et détenu en vertu du droit écrit. Une nouvelle notion en découle: celle
de l’appropriation coutumière des terres et autres ressources naturelles, que ni le régime de la
colonisation, ni celui de la législation de 1973 n’avait voulu reconnaître expressis verbis aux sociétés
traditionnelles.
La nouvelle constitution s’inscrit de la sorte dans une perspective de restauration de l’histoire. Ainsi
elle renonce à faire de l’Etat le propriétaire des terres et conforte les droits acquis conformément à la
coutume au profit des communautés traditionnelles. Cette démarche de restauration est aussi
présente dans les articles 56 et suivants de la même constitution qui, outre qu’ils interdisent tout acte,
tout accord, toute convention, tout arrangement ou tout autre fait, qui a pour conséquence de priver
la nation, les personnes physiques ou morales de tout ou partie de leurs propres moyens d’existence
tirés de leurs ressources ou de leurs richesses naturelles, les érigent respectivement en infraction de
pillage et de haute trahison. Ce texte utilise l’expression « leurs ressources ou leurs richesses
105
Dans la configuration juridique et institutionnelle actuelle, issue de la constitution du 18 février 2006, ce serait un décret du
Premier Ministre.
161
naturelles » et confirme ainsi l’orientation qui se dégage de l’article 34 quant à l’appropriation
coutumière. Cette propriété coutumière n’a pas le même contenu que celui du droit occidental que
relayent les dispositions de l’article 14 de la loi foncière 107. La propriété coutumière, soutient à juste
titre le professeur KIFWABALA, ne peut être le droit d’user et de jouir du sol de manière absolu et
exclusive comme l’entend le code napoléon. Il est plutôt un droit qui naît, qui subsiste sans titre et qui
s’exerce sans occupation effective de la totalité du bien et même sans nécessité ou obligation de mise
en valeur108. C’est un concept qui ne cadre pas avec la définition de la propriété du droit romain,
utilisé en droit occidental, en ce que, pour les sociétés traditionnelles, la terre est sacrée et
n’appartient pas seulement à la communauté des vivants, mais aussi à celle des morts de la famille ou
du clan et à celle des enfants à naître109.
Ainsi, dans la configuration juridique du système congolais actuel d’administration et d’aménagement
des espaces, la reconnaissance de la propriété coutumière a eu pour implications juridiques les droits
collectifs, ci-après, reconnus et garantis par différents textes de lois sectorielles au profit de toute
communauté locale :
⇒ le droit d’habiter les terres sur lesquelles ses droits fonciers coutumiers sont reconnus ; cette
reconnaissance est d’abord constitutionnelle (article 34) et légale (voir ce qui suit) ; ensuite,
elle découle de toutes les autres communautés locales voisines, y compris les administrations
locales110 ;
⇒ le droit de cultiver (par l’agriculture) ces terres, individuellement ou
collectivement, conformément aux coutumes et usages locaux; à ce sujet, la nouvelle loi
agricole conforte les droits fonciers coutumiers des communautés locales et érige en leurs
domaines fonciers de jouissance les terres qu’elles détiennent en vertu de la coutume ;
lesquelles comprennent des réserves des terres de cultures, de jachère, de pâturage et de
parcours, et les boisements utilisés régulièrement par la communauté locale (article 18, loi
agricole 2011) ; en son article 19, il précise que l’exercice des droits fonciers individuels ou
collectifs ne nécessitent pas un titre ; position qui s’explique par le caractère coutumier des
droits fonciers des communautés locales ;
⇒ le droit d’exploiter cette terre, d’une manière quelconque, individuellement ou
collectivement, conformément aux coutumes et usages locaux (articles 387, 388 et 389, loi
foncière) ;
⇒ le droit d’occupation sur les terres non effectivement habitées, cultivées et/ou exploitées
(non mises en valeur) par la communautés locale, mais qui sont reconnues comme lui
appartenant par toutes les autres communautés voisines ; à ce jour, à défaut d’un titre
découlant des mécanismes d’inscription, ce droit d’occupation ainsi que ceux qui précèdent
(habitation, culture et exploitation quelconque) peuvent faire l’objet d’un constat par procèsverbal de clôture de l’enquête de vacance des terres ;
⇒ le droit d’être consultée, dans le cadre d’une enquête de vacance des terres, lorsqu’une
portion des terres sur lesquelles une communauté locale détient des droits fonciers
coutumiers est sollicitée pour l’octroi d’une concession foncière ou agricole (article 193 et
suivants, loi foncière)111 ;
⇒ le droit de participer aux décisions sur l’environnement et la gestion des ressources
naturelles (y compris les terres/le foncier) dans un cadre transparent et équitable défini et
mis en place par les autorités; ce droit inclut celui de participer, dès le début et tout au long,
Cet article définit la propriété comme le droit de disposer d’une chose d’une manière absolue et exclusive, sauf
les restrictions qui résultent de la loi et des droits réels appartenant à autrui
108 Kifwabala T., Droit civil, les biens, Tome 1, les droits reels fonciers, PUL, 2004, p.80
109 Kifwabala T., idem, p. 66
110Cette reconnaissance fait l’objet d’un constat par les proces-verbaux de cloture des enquêtes de vacance des
terres, qui precedent toute decision d’affectation des terres.
107
111
Si le régime foncier ne prévoit que la consultation en cas d’octroi d’une concession foncière, le régime forestier fait
plus en garantissant le droit au consentement préalable dans le processus d’attribution des droits de concessions
forestière et dans celui de classement des forets.
162
au processus de prise décisions qui ont une incidence sur son existence ou peuvent avoir un
effet important sur l’environnement, notamment les décisions en matière d’aménagement,
des autorisations de mise en chantier d’un projet ou d’une activité, les autorisations de
construction ou d’exploitation des installations classées, les émissions ainsi que les études
d’impact environnemental et social.. (article 9 de la loi cadre sur l’environnement) ;
⇒ le droit d’être considérée quant à ses intérêts (les siens et ceux de ses membres) dans les
processus d’affectation des terres et d’exploitation des ressources naturelles constituant
leurs moyens d’existence, sous peine de poursuites à l’endroit de toute personne, autorité
publique ou non, qui aura pris un acte ou contribué et/ou occasionné un accord, un contrat,
une convention ou tout autre arrangement de nature à léser les droits sur les espaces et les
ressources naturelles (article 56 et 57 de la constitution) ;
⇒ le droit d’être compensée et/ou indemnisée, d’une manière juste et équitable, en cas de
décision d’expropriation de leurs droits fonciers coutumiers collectifs ou individuels (loi sur
l’expropriation pour cause d’utilité publique).
Ces droits légalement garantis au profit des communautés locales ont un certain nombre
d’implications, qui se présentent en termes de limitations aux droits souverains de l’Etat sur les
espaces et les ressources naturelles. Ces limitations s’expliquent par l’option de la dualité du système
de la tenure foncière en RDC, faisant co-exister les droits souverains/propriété de l’Etat, avec les
droits fonciers coutumiers des communautés locales. Elles pourraient être résumées dans les termes
qui suivent : toute affectation des droits sur les espaces et toute attribution des droits d’exploitation
des ressources naturelles par l’Etat, les provinces et autres entités territoriales décentralisées ne sont
pas juridiquement possibles, et restent donc irrégulières, sans consultation, participation à la prise de
décisions, compensations et indemnisations justes et équitables des communautés locales affectées
par la décision envisagée.
1.5. La classification des terres en terres urbaines et terres rurales
Les terres, qu’elles soient forestières ou non, sont réparties en terres urbaines d’une part et en terres
rurales d’autre part (article 60, loi foncière) ; chacune de ces catégories étant régie par des règles
spécifiques. Les terres urbaines sont celles qui sont comprises dans les limites des entités
administratives déclarées urbaines par les lois ou règlements en vigueur. Les terres rurales sont
constituées de toutes les autres terres situées en dehors de villes (article 60, alinéa 2).
1.5.1. Les terres urbaines
Le Décret du 20 juin 1957 est jusqu’à ce jour le texte de base en vigueur qui régit l’urbanisation. Il fixe
les conditions et énonce la procédure d’élaboration des plans d’aménagement des villes. Ce décret est
complété par quelques dispositions de la loi foncière de 1973 ; de laquelle il peut être dégagé la
catégorisation des terres urbaines en terres classées d’une part et en terres non classées d’autre part.
Les terres urbaines classées relèvent du domaine public de l’Etat, du fait de leur affectation à un usage
ou à un service public; tandis que les terres urbaines non classées relèvent du domaine privé de l’Etat.
Les terres urbaines classées. Dans cette catégorie, figurent les situations suivantes de
reconnaissance de droits :
⇒ les terres urbaines affectées à l’usage des marchés publics, des espaces verts, de parcs
urbains, de stades publics, de routes publiques, de chemins de fer, de cimétières, de jardins
botaniques et zoologiques publics, de camps militaires, de zones d’aviations ainsi que celles
affectées au maintien des forêts urbaines ;
⇒ les terres constituant le lit de tout lac et de tout cours d’eau navigable, flottable ou non
situées dans les villes (article 16, loi foncière);
⇒
les terres érigées en secteurs sauvegardés; les secteurs sauvegardés sont régis par la n° 75024 du 22 juillet 1975 relative à la creation des secteurs sauvegardés, de laquelle on pourrait
dégager la definition suivante du secteur sauvegardé: une portion des terres urbaines,
couverte par un plan d’urbanisme et présentant un intérêt de nature à en justifier la
conservation, la restauration ou la mise en valeur (article 1er). Cette loi confère au Président
de la République, agissant par voie d’ordonnance, la prerogative de la creation d’un secteur
sauvegardé et renvoie à la procedure d’expropriation pour cause d’utilité publique quant à
163
son classement (article 2). L’ordonnance de creation determine le régime qui sera appliqué
au secteur sauvegardé ainsi que l’institution qui en assurera la gestion (article 3);
⇒
⇒
⇒
sauf s’ils sont d’office décidés par une loi, le classement de ces terres et leur
affectation sont en principe décidés par des actes réglementaires, qui consacrent
ainsi leur insertion dans le domaine public de l’Etat;
les biens ainsi classés sont placés sous gestion des municipalités (villes, communes)
ou d’organismes publics ou privés112 spécialisés (exemple, Société Nationale pour
les Chemins de Fer du Congo, SNCC pour les chemins de fer, ONATRA, Offices des
Routes) ;
leur localisation est préalablement traduite dans le plan d’aménagement particulier
de la ville (décret de 1957 sur l’urbanisme); leur existence et validité ne requièrent ni
l’inscription, ni l’établissement d’un titre quelconque, il leur suffit d’avoir comme
support juridique leur acte de classement ou les dispositions de la loi qui les affecte ;
il n’a pas été possible à l’équipe d’étude d’avoir pour la Ville de Kinshasa une liste
exhaustif des biens fonciers urbains du domaine public de l’Etat; les services de
l’Urbanisme et Habitat ont déclaré ne pas tenir une telle liste.
Au sujet de ces terres urbaines classées, il y a lieu de noter ce qui suit, en tant que biens relevant du
domaine public de l’Etat: elles ne sont ni concessibles (susceptibles d’être données en concession,
sauf les concessions de droit administratif), ni cessibles, c’est-à-dire transmissibles entre particuliers.
Elles ne peuvent faire l’objet des conventions d’aliénation tant qu’elles ne sont pas régulièrement
désaffectées. Il est interdit de les vendre, échanger, louer, prêter, donner en gage ou les grever de
servitude et d’hypothèque. Pour pouvoir les concéder, la loi impose une procédure de désaffectation
préalable, à l’initiative du Ministère de l’Urbanisme et Habitat.
Les terres urbaines non classées (relevant du domaine privé de l’Etat). Elles sont principalement
affectées à usage résidentiel, administratif, commercial ou industriel. Elles sont attribuées par contrat
de concession foncière, organisé par la loi (article 57 et suivants, loi foncière), précédé d’un contrat
provisoire, dit contrat de location, d’une durée de trois, destiné à permettre au requérant de mettre
en valeur le terrain. Ce contrat de location peut être renouvelé deux fois pour un terme respectif de
deux ans, remontant ainsi à un total de 7 ans la durée totale de la mise en valeur.
Ces concessions ne peuvent être attribuées que sur des terres préalablement couvertes par un plan
d’aménagement approuvé par le ministère ayant l’Urbanisme et Habitat dans ses attributions (décret
sur l’Urbanisme de 1957) et un plan de lotissement que fait dresser le Président de la République
(généralement par le biais du Ministre ayant les affaires foncières dans ses attributions, article 62, loi
foncière). A chaque plan de lotissement, correspond un plan ou plusieurs plans cadastraux, qui
consistent dans la délimitation systématique des surfaces loties et dans l’attribution d’un numéro
cadastral à chaque parcelle de terre créée, de sorte à avoir toutes les terres enregistrées susceptibles
d’être retracées sur le plan cadastral ou parcellaire du lotissement dont elles relèvent. Les
dispositions de l’article 5 de l’Ordonnance du 02 juillet 1974 interdisent la concession des terres
urbaines, en dehors d’un plan cadastral (ou parcellaire). Une terre urbaine qui ne fait pas partie d’un
plan parcellaire ne peut, en principe, être mise sur le marché et concédé que par un arrêté spécial du
Gouverneur de Province (Art. 5, ordonnance n° 74-148 du 02 juillet 1974 portant mesures
d’exécution de la loi n° 73-021 du 20 juillet 1973). Cependant, ces dispositions sont souvent ignorées
tant des administrations foncières que des autorités territoriales locales qui attribuent des terres
urbaines sur des sites non couverts ni par un plan d’aménagement approuvé par le Ministère de
l’Urbanisme et Habitat, ni par un plan de lotissement établi par le Ministère des Affaires Foncières.
Ainsi de multiples morcellements des parcelles détenues en vertu notamment des fiches parcellaires
sont responsables des constructions anarchiques et de nombreux conflits fonciers urbains (Mugangu,
2006).
112
En cas d’attribution de leur gestion aux organismes privés specializes, un contrat de concession d’un service public
est passé entre l’Etat Congolais et l’organisme concerné.
164
On retrouve ainsi dans les villes une quantité de titres établis par les administrations foncières et/ou
les autorités territoriales, qui ne trouvent pas leur fondement dans la loi. Il s’agit notamment des
titres suivants : i) le livret de logeur (établi par les services de conservation des titres immobiliers), ii)
l’attestation d’occupation parcellaire ou droit d’occupation parcellaire (établi par les bourgmestres),
iii) la fiche parcellaire (établis par les chefs de quartiers), iv) l’acte de cession passé avec un chef
coutumier.
Nombre de personnes continuent à utiliser ces titres illégaux, sans doute par manque d’information,
pour revendiquer les droits sur une terre ou sur un immeuble. Et pourtant, l’article 207 de la loi
foncière érige en infraction d’occupation illégale des terres tout acte d’usage ou de jouissance sans
titre légal ou contractuel et la punit d’une peine de servitude pénale et/ou d’une’amende.
Ces titres étaient néanmoins valides dans le contexte de l’ancien régime foncier (avant le 20 juillet
1973). Sous ce régime, organisé par le décret du 06 février 1920, les terres domaniales pouvaient
faire l’objet d’une appropriation privative, constatée par un certificat d’enregistrement. Mais la
pratique administrative du temps colonial a donné naissance à d’autres titres non prévus et non
organisés par la loi, à savoir:
⇒ le livret de logeur :un titre administratif qui permettait à l’administration coloniale de
s’assurer qu’un citoyen habite une cité indigène ou un centre extra coutumier113 ; après
l’indépendance, le livret de logeur devint titre de propriété (Kasereka, 2010) ;
⇒ l’attestation d’occupation ou de droit d’occupation parcellaire, qui étaient établies par les
autorités municipales pour attester qu’un indigene occupait bel et bien une ville ;
⇒ des fiches parcellaires : sur les terres dites indigènes, les autorités administratives
dressaient, en cas de cession, des procès verbaux de constat de vacance des terres, aux
termes desquels les indigènes déclaraient renoncer volontairement définitivement ou
temporairement à des droits fonciers coutumiers qu’ils exerçaient sur des terres qu’ils
occupaient. Il arrivait également qu’une cession intervienne par acte authentique, lorsqu’elle
portait sur des terres indigènes quelconques (Ordonnance du 30 septembre 1922).
Avec la réforme du 20 juillet 1973, ces titres ont été abolis, en vertu des dispositions de son article
390, aux termes desquelles le droit d’occupation constaté par « le livret de logeur » ou par tout autre
titre équivalent (attestation d’occupation ou de droit d’occupation parcellaire, attestation de
propriété, etc.) délivré dans une ville ou une zone de la République est supprimé. Cette précision
donnée, il faut cependant prendre en compte la réserve introduite par l’alinéa 2 du même article qui
énonce: « Toutefois, ceux des nationaux qui détiennent actuellement un tel droit, pourvu que celui-ci
soit régulier et porte sur un terrain du domaine privé de l’Etat situé dans une circonscription lotie et
cadastrée, se verront octroyer un titre de concession perpétuelle sur le fond occupé ». Ces titres
anciens ne sont reconnus et convertis que s’ils ont été établis au profit de personnes physiques de
nationalité congolaise avant la date du 20 juillet 1973 et que, du reste, ils portent sur une terre déjà
lotie et cadastrée. Ce qui suppose qu’il doit s’agir d’une terre urbaine ou réputée telle.
Enfin, il y a lieu de noter que sur les terres urbaines qui relèvent du domaine privé de l’Etat, les droits
souverains/de propriété de l’Etat se superposent avec les droits de jouissance consentis aux
personnes physiques ou morales, dénommés « concessions foncières ».
1.5.2. Les terres rurales
Les terres rurales, qu’elles soient forestières ou non, sont réparties en trois catégories : i) les terres
rurales classées, ii) les terres rurales coutumières, iii) les terres rurales concédées.
Les terres rurales classées. Il s’agit de celles qui sont affectées, soit en vertu de la loi, soit par un
acte réglementaire de classement, à un usage public ou à un service public, et qui, de ce fait, relèvent
Les centres extracoutumiers étaient, au temps colonial, des agglomerations des populations indigenes qui
s’étaient rapidement constituées en périphérie des villes de type européen, où habitaient les colons blancs.
C’est dans ces centres extracoutumiers que les salariés indigènes logeaient, se rendaient à leur travail à pied ou à
bicyclette. Plus tard, des lignes d'autobus les avaient reliés au quartier
européen.(http://belgique.gov.be/abtb/history/fr_303001.htm). Ces centres échappaient ainsi à l’autorité
coutumière des chefs traditionnels locaux. D’où l’appellation de « centre extra coutumier »
113
165
du domaine public de l’Etat.De l’analyse de l’ensemble du dispositif juridique relatif aux classements
des terres et des forêts, il ressort que les différentes affectations des terres rurales à l’usage public se
traduisent par les categories suivantes :
⇒ les parcs nationaux ou les reserves naturelles intégrales ou quasi intégrales, institués et
organisés par l’ordonnance-loi sur la conservation de la nature de 1969 et dont la prerogative
de creation incombe au Président de la République;
⇒ les reserves de faune, partielles ou totales, ainsi que les domaines de chasse, respectivement
institués et organisés par la loi sur la chasse de 1982, dont la prerogative de creation
incombe au Ministre ayant l’environnement et la faune dans ses attributions;
⇒ les forets classées instituées par le code forestier et organisées par le décret n° 08 de 2008
susmentionné, et dont la prerogative de creation incombre auMinistre ayant les forets dans
ses attributions.
L’ensemble de ces categories, y compris les secteurs sauvegardés qui peuvent être institués sur les
terres urbaines, peuvent indistnctement être designees sous le vocable d’aires protégées, un concept
qui a longtemps été employé en RDC dans le monde de la conservation de la nature, sans être
institutionnalisé ni défini comme tel. C’est la loi n° 11/009 du 09 juillet 2011 portant principes
fondamentaux relatifs à la protection de l'environnement, qui l’a finalement consacré et défini comme
des zones géographiquement désignées, délimitées, réglementées et gérées en vue d'atteindre des
objectifs spécifiques de conservation (article 2, point 2).
Cette définition est générique et s’applique tant aux zones forestières qu’aux zones non forestières,
délimitées et gérées en vue d’atteindre les objectifs spécifiques de conservation. Il y a donc, d’une
part, les aires protégées forestières, et, d’autre part, les aires protégées non forestières. Les conditions
et la procédure de classement de chacune de ces categories d’aires protégées laisse apparaître les
différences entre le régime forestier et celui de la conservation. Si le régime forestier a réglé ces
questions (voir le praragraphe ci-dessous), le régime de la conservation ne determine aucune
procedure à suivre pour l’érection des parcs nationaux, des reserves naturelles et des domaines de
chasse.
Dans le premier cas (de classement des forêts), un régime juridique spécifique a été institué par le
code forestier (articles 12 à 19 et 25) et relayé par les dispositions du décret n° 08/08 du 08 avril
2008 qui fixe la procédure de classement et de déclassement des forets. Les forêts ainsi classées
échappent à la gestion de l’ICCN, qui n’est, du reste, mentionné nulle part dans l’ensemble du
processus de leur création, gestion et fonctionnement. Le code forestier, dans ses dispositions
susmentionnées, confère au Ministre ayant les forêts dans ses attributions la prérogative de prendre
l’acte de classement (par arrêté) et de désigner dans un tel acte notamment le mode de gestion de la
forêt classée ainsi que l’institution chargée de sa gestion, sans mentionner explicitement l’ICCN. Par
contre, en son article 25, le code forestier confère au Ministre en charge des forêts le pouvoir de
déléguer par arrêté, en tout ou en partie, la gestion de ces forêts à des personnes morales de droit
public ou à des associations reconnues d’utilité publique dans le but de les protéger et de les mettre
en valeur et d’y conduire les travaux de recherche ou d'autres activités d’intérêt public. L’ICCN peut
aussi, en pareil cas, recevoir cette délégation, mais n’est pas forcément la seule institution.
En dehors des forêts classées, l’exclusivité de la gestion des autres aires protégées (parcs nationaux,
réserves naturelles intégrales, réserve de faune, domaine de chasse) est conférée à l’ICCN ; lequel a
été créé par l’Ordonnance n°75-023 du 22 juillet 1975 telle que modifiée et complétée à ce jour.
L’ICCN gère en son actif 7 Parcs Nationaux (représentant ensemble une superficie totale de 90.000
Km2, dont 5 qui figurent dans la liste du Patrimoine Mondial, représentant à peu près 69.000 Km2,
soit 8% du territoire national ainsi que 57 réserves et domaines de chasse, représentant 110.000
Km2. L’ICCN gère les aires protégées avec possibilité de sous-traitance ou de délégation de pouvoir
par le biais d’une concession de gestion de service public de conservation. 114 La plupart d’ONG
114 Sur le plan de la rigueur du droit positif congolais, c’est ce type de contrat que l’ICCN devrait passer avec les
ONG de conservation ou d’autres partenaires éventuellement intéressés. Ce serait ainsi de véritables contrats
administratifs, régis par le régime du droit administratif. Cependant, dans la pratique, l’ICCN passe plutôt des
accords de gestion ou de collaboration avec ses différents partenaires qui lui fournissent de l’assistance
technique, financière et matérielle dans la gestion des aires protégées.
166
internationales de conservation opérant dans les Parcs Nationaux et autres Réserves Naturelles ont
des accords de gestion avec l’ICCN qui lui fournissent l’assistance technique, l’équipement, la
formation et les coûts de fonctionnement.
La procedure de creation des aires protégées, autres que les forets classées, n’ayant pas été fixée, il
devrait être fait recours, par substitution, à la procedure de classement (y compris le déclassement)
établie par le décret n° 08 de 2008 susmentionné, en raison de son actualité et des garanties qu’il
organise au profit des détenteurs des droits pré-existants sur l’espace envisagé. Ce décret, il importe
de le noter, oblige à la consultation des communautés locales et des autres parties prenantes, lors des
processus de classement (article 5), garantit leur consentement exprès et préalable (article 10, alinéa
2, point 1) ; leur droit à la réinstallation, au cas où elles donnent leur consentement au projet de
classement (article 10, alinéa 2, point 2 et 3), leur droit aux compensations (article 10, alinéa 2, point
4) ainsi que leur droits au recours, en cas d’insatisfaction sur les compensations allouées (article 10,
alinéa 2, point 5). En attendant la finalisation de la réforme de la loi sur la conservation de la nature,
qui est appelée à fixer les conditions et la procedure de classements des aires protégées, autres que
les forêts classées, l’ICCN ainsi que tous ses partenaires, qui l’appuyent dans la gestion des aires
protégées s’éviteraient des conflits ultérieurs, s’ils ont recours à cette procedure.
Emergence d’une catégorie des terres rurales du domaine public, alliant la propriété de l’Etat
et les droits fonciers coutumiers des communautés locales. Le fait que, s’agissant du régime de la
conservation, le législateur n’a pas défini la procédure de classement et que, par ailleurs, le
classement lui-même est d’utilité publique, les autorités nationales précitées ayant reçu pouvoir
d’ériger des portions des terres en parcs nationaaux ou réserves naturelles devraient, à défaut
d’obtenir le consentement des personnes et communautés affectées, avoir recours à la procédure
d’expropriation pour cause d’utilité publique, organisée par la loi n°77-001 du 22 février 1977 sur
l’expropriation pour cause d’utilité publique, qui garantit la consultation, la participation à la décision
ainsi que l’indemnisation des ayant droits affectés par le processus ; et ce, à défaut d’un arrangement
amiable. L’étude des cas des réserves et parcs nationaux créés jusque-là démontre que l’Etat
congolais fait valoir souvent ses prérogatives régaliennes pour classer dans le domaine public des
portions des terres relevant des droits coutumiers des communautés, sans suivre la procédure
d’expropriation pour cause d’utilité public, ni purger au préalable les droits préexistants, en les
indemnisant. Cette manière de procéder occasionne des conflits ultérieurs avec les communautés
locales. C’est notamment le cas des conflits qui opposent les gestionnaires des terres du domaine
public (comme l’ICCN) avec les communautés et autres populations locales dans un certain nombre
de Parcs Nationaux et des réserves et/ou domaines de chasse.115
Face à des situations imprévisibles aussi nombreuses et diversifies, et tenant compte des faiblesses
des systèmes de gouvernance des espaces en RDC, le statut du domaine public devrait renfermer deux
réalités, suivant la manière dont il aura été constitué. Dans la première, les autorités nationales
compétentes (Président de la République et Ministre en charge de l’Environnement et des forêts) ont
suivi toute la procédure visant à obtenir le consentement libre, informé et préalable des
communautés locales ou autres ayant droits éventuels. Ce qui sous-entend que toute l’information
permettant à ces parties prenantes affectées par la décision de se décider en toute connaissance de
cause et en toute liberté leur a été apportée.116 Si elles acceptent le projet à la suite des informations
reçues et que des compensations ainsi que des indemnisations dues ont été acceptées et reçues par
elles, en échange de la renonciation à leurs droits coutumiers sur la portion des terres concernées par
le projet de la réserve ou du parc national, cette portion devient quitte de tout droit. Les droits de
propriété de l’Etat deviennent exclusifs sur la zone et ne peuvent s’accommoder d’une quelconque
autre forme d’occupation ou d’appropriation, coutumière ou autre. Seule va y prévaloir la vocation
d’utilité publique à laquelle elle aura été affectée. Dans la seconde réalité, en revanche, l’aire protégée
est créée par un acte de classement, sans que les garanties établies en faveurs des communautés
locales et que leurs droits n’aient été véritablement purgés. Dans ce cas, s’il faut admettre que le
115 La Parc national de Kahuzi Biega fait l’objet d’un conflit qui dure déjà plusieurs années opposant l’ICCN et les
communautés pygmées, à la suite de la décision d’extension des limites du parc de 60.000 à 600.000 ha, ayant
entrainé l’expulsion de ces populations, sans compensation ni contrepartie. Ce cas, on aurait pu l’éviter si l’Etat
Congolais et l’ICCN avaient appliqué les règles de sauvegarde sociale, soit par la voie d’arrangement à l’amiable,
soit, à défaut, par le recours à la procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique.
116Voir les exigences de CLIP (Consentement Libre, Informé et Préalable).
167
domaine public est constitué par l’acte réglementaire pris pour son classement, il faut en conclure
aussi que cet acte n’a pas anéanti les droits coutumiers préexistants, qui subsistent à l’acte de
classement. La zone ainsi créée fera coexister les droits de l’Etat sur le domaine public et les droits
coutumiers sur la zone du projet, non purgés par le processus mis en œuvre pour le classement. Cette
seconde réalité est, du reste, confortée par les dispositions de l’article 2, alinéa 2 de l’Ordonnance-loi
n° 69-041 du 22 aout 1969 relative a la conservation de la nature, qui reconnaît que des droits
coutumiers peuvent être réservés dans une réserve naturelle intégrale ou dans un parc national.117
Les terres rurales relevant coutumièrement des communautés locales. Conformément à la
typologie de la tenure foncière dressée aux fins de la présente analyse, il y a lieu de distinguer ici les
droits fonciers coutumiers collectifs des droits fonciers coutumiers individuels.
a. Les droits fonciers coutumiers collectifs. Voir les développements de la section 1.4.
sur les droits fonciers coutumiers collectifs. Il importe néanmoins de relever que si les
droits collectifs sur les terres rurales sont reconnus en faveur des communautés locales,
la situation est différente pour des peuples chasseurs-cueilleur dits pygmées. En effet, on
observe depuis quelques années que les organisations autochtones ou de soutien aux
peuples autochtones « pygmées», appuyées par des ONG internationales et institutions
onusiennes, revendiquent la reconnaissance légale du statut de « peuples autochtones »,
avec comme implication la reconnaissance de leurs droits fonciers coutumiers, en tant
qu’une catégorie sociale à part entière, distincte d’une « communauté locale ». En RDC, la
première démarche allant dans le sens de cette reconnaissance et de l’intégration du
concept « peuple autochtone » dans l’ordonnancement juridique congolais s’inscrit dans
le processus des réformes forestières entreprises par le pays depuis 2002. En effet, les
textes d’application du code forestier et autres outils opérationnels du Ministère de
l’Environnement, Conservation de la Nature et Tourisme (MECNT) produits depuis
janvier 2008 intègrent le concept « peuples autochtones » et l’emploient aux côtés de
celui de communautés locales. L’expression habituelle dans ces nouveaux textes
juridiques devient : « communautés locales et/ou peuples autochtones ». Il existe une
dynamique certaine qui va dans le sens d’une reconnaissance des populations
« pygmées » sous le concept de peuples autochtones, quand bien même cette orientation
n’a pas encore été confortée par une disposition claire de la constitution ou d’un texte de
portée législative. Si les avancées réalisées sur ce sujet sont évidentes dans le cadre des
réformes forestières, il n’en est encore rien dans d’autres secteurs des ressources
naturelles, comme spécialement ici dans le domaine du foncier. Les réformes foncières
envisagées offrent une opportunité de débattre de cette question et de définir clairement
la position du pays face à cette nouvelle donne.
117La
b. Les droits fonciers coutumiers individuels La loi foncière renvoie à l’autorité de la
coutume quant au régime des droits coutumiers, c’est-à-dire quant à la manière dont ces
droits se créent, se transfèrent ou s’exercent (article 388). L’étude du droit coutumier en
RDC révèle plutôt l’existence des droits d’usufruit, et non de propriété sur les terres de la
communauté, au profit des individus 118. Ces droits fonciers coutumiers d’usufruit
individuels, à l’instar du droit coutumier foncier collectif, ne peuvent être ni enregistrés,
ni titrés au profit des individus concernés. Il permet aux individus, membres d’une
communauté, de satisfaire à leurs besoins personnels pris dans le sens le plus large. La
vente, la location, la cession ou l’échange de la propriété coutumière des terres est
inexistante et inimaginable. Seul dans certains cas déterminés l’usufruit des terres, le
droit de jouissance, de possession ou de détention par un individu d’un terrain peuvent
être l’objet d’un contrat de vente, d’un contrat de location, d’un contrat de prêt à usage
ou d’un droit de succession (Van BOECKHOUT J. 1959). Un étranger, c’est-à-dire un
individu n’appartenant pas à la communauté, désirant habiter un village doit obtenir
l’autorisation de résidence du chef de la communauté qui, en l’accordant tolère ipso facto
situation ainsi décrite est semblable à celle des terres dites urbano-rurales, auxquelles s’appliquent à la fois
le droit écrit et le droit coutumier, et qui découlent du processus d’extension des villes non planifiées et non
formalisées, à la base du concept des groupements incorporés dans les communes urbaines, établis en fin des
compte par la loi organique sur la décentralisation (2008).
118Jean Pierre T. KIFWABALA, Le droit civil, les biens, tome 1, les droits réels fonciers, PUL, 2004, page 80-81 et Kalambayi Lumpungu,
Le droit foncier congolais et son unification, thèse de doctorat en droit, page 498
168
que l’intéressé cultive la terre collective (Kifwabala, 2004) 119 . En résumé,
l’individualisation de la tenure, qu’elle soit totale ou partielle, pour ceux qui détiennent
ou possèdent des terres sur une base coutumière n’est pas possible en raison du
caractère communautaire des systèmes locaux d’appropriation des terres. Les individus
détiennent sur les terres coutumières un droit d’usufruit coutumier, non réglementé par
la loi écrite, mais régi par les coutumes locales.
Les terres rurales concédées ou réservées pour l’être. Il s’agit des terres du domaine privé de
l’Etat, situées en dehors des entités administratives érigées en ville et qui ont fait l’objet d’une
concession foncière attribuée par l’Etat à un particulier ou à une personne morale de droit public ou
de droit privé, à la suite d’une enquête de vacance de terre (article 193 et suivants). Ces terres sont
délimitées et enregistrées. Elles sont par la suite titrées par l’établissement d’un contrat de
concession foncière ou d’un certificat d’enregistrement au profit du bénéficiaire. Elles sont
transférables dans les conditions fixées par les dispositions des articles 231 et suivants. Le titre
généralement attribué est un contrat d’emphytéose pour le développement des activités agricoles,
d’agroforesterie ou pastorales. Cependant, la nouvelle loi agricole (loi n° 11/022 du 24 décembre
2011) définit une nouvelle catégorie de titre agricole : la concession agricole. Ces concessions seront
attribuées par le Ministère ayant les affaires foncières dans ses attributions conformément aux
procédures et règles de compétences définies par la loi foncière, mais les demandes des terres à des
fins agricoles, leur traitement ainsi que toute leur administration relèveront des cadastres agricoles,
qui seront mis en place par les gouverneurs de provinces (article 13a et 16, loi agricole). Dès lors, les
demandes des terres à des fins agricoles seront désormais couvertes par les concessions agricoles ou
d’autres types de titres agricoles organisés par la loi n° 11 précitée, à l’exclusion des demandes des
terres à des fins des plantations d’arbres (l’agroforesterie) et pastorales, qui continueront à relever de
la loi foncière et à être couvertes par le contrat de concession foncière et le certificat
d’enregistrement.
Il importe de noter, par ailleurs, que les titres fonciers concédés sur les terres rurales par le Ministère
des affaires aoncières ne donnent nullement droit sur les autres ressources naturelles que ces terres
peuvent renfermer ou porter, dont les forêts, la faune, les mines, l’eau, les ressources halieutiques les
hydrocarbures. Chacune de ces ressources est respectivement régie par des textes légaux et
réglementaires spécifiques et gérée par des ministères et institutions particuliers. Pour l’accès à ces
ressources et leur exploitation, un titre particulier correspondant sera requis et délivré par le
Ministère concerné.
Il en découle que les terres rurales du domaine privé de l’Etat, qu’elles soient forestières (et de ce fait
relevant de la catégorie dite « forêts protégées » organisée par le code forestier) ou non, sont ouvertes
à toutes les formes d’exploitation des ressources naturelles qu’elles peuvent renfermer ou dont elles
peuvent être porteuses ; chacun des ministères compétents pouvant en faire un découpage pour
l’octroi des titres d’exploitation relevant de ses attributions.
Aussi en plus des concessions foncières et agricoles que le Ministère des affaires aoncières peut
allouer sur les terres rurales du domaine privé de l’Etat, ces mêmes terres peuvent-elles faire aussi
l’objet d’autres titres, respectivement concédés par les autres ministères compétents ; de la sorte :
⇒ le Ministère des Mines octroie : i) le permis de recherche minière, ii) le permis d’exploitation
(à grande échelle ou industrielle), iii) le permis d’exploitation des rejets des mines, iv) le
permis d’exploitation à petite échelle et en exploitation artisanale ; les activités inhérentes et
subsidiaires à l’extraction des substances minières sont également régies par le code minier
et ses textes d’application ;
⇒ le Ministère des forêts attribue i) la concession forestière, pour l’exploitation industrielle du
bois d’œuvre et pour le développement des services environnementaux, ii) le permis de
coupe artisanale, iii) le permis de coupe de bois de feu et de carbonisation et iv) le permis de
récolte des produits forestiers non ligneux;
⇒ le Ministère des hydrocarbures attribue : i) le permis d’exploration pétrolière et (ii) la
convention ou concession d’exploitation des hydrocarbures ;
119Jean Pierre T. Kifwabala, idem
169
⇒ le Ministère de l’Energie attribue l’autorisation annuelle d’exploitation des eaux naturelles,
de surface ou souterraine, à des fins industrielles ;
⇒ le Ministère de l’Agriculture, Elevage et Pêche attribue les concessions de pêche.
Tous ces titres peuvent être délivrés sur les terres rurales, forestières ou non, relevant du domaine
privé de l’Etat. Pour éviter la compétition entre les ministères et les conflits d’attributions, la RDC
devrait rapidement adopter des mécanismes de planification conjointe et participative d’utilisation de
ses espaces ainsi que des systèmes de contrôle de ces utilisations pour garantir une utilisation
efficiente et efficace de ses larges étendues non encore réellement mises en valeur.
1.5.3. L’émergence de la catégorie dite terres urbano-rurales ayant donné lieu au concept de
groupements incorporés et leurs statuts juridiques
Si les terres urbaines se distinguent des terres rurales en ce qu’elles sont comprises dans les limites
des villes, le processus d’extension des villes et de création des cités, sous la pression
démographique120 ont conduit le gouvernement à étendre les villes sur d’immenses portions de terres
rurales, relevant coutumièrement des communautés traditionnelles, sans au préalable purger les
droits coutumiers qui les couvrent. Cette situation a conduit aujourd’hui à l’existence, au sein des
villes, d’importantes portions des terres rurales, auxquelles il a finalement été conféré le statut des
terres urbano-rurales, non prévu par la loi foncière; laquelle n’a pas non plus déterminé une
procédure par laquelle les terres rurales devraient être intégrées dans les villes et revêtir, de ce fait, le
statut des terres urbaines. Néanmoins, il est donné de constater que, dans la pratique, il s’applique à
ces terres à la fois les règles coutumières et celles du droit moderne. 121 Une situation qui s’explique
par le fait que ces terres, avec le pouvoir coutumier dont elles relèvent, ont été incorporées en tant
que telles dans les villes, sans avoir été purgées au préalable. Ce qui a finalement donné lieu au
concept de « groupements incorporés », que la nouvelle loi organique sur la décentralisation de 2008
a institutionnalisés. Les groupements incorporés font désormais partie de la nouvelle configuration
administrative du pays et renvoient justement au pouvoir coutumier incorporé dans les villes et
reconnu en tant que tel. De la sorte, les communes urbaines comprennent d’une part les quartiers et
d’autre part et selon le cas, des groupements incorporés qui conservent leurs prérogatives
coutumières sur les terres ainsi incorporées.
En l’absence des règles spécifiques pour la transformation des terres rurales en terres urbaines, l’Etat
Congolais aurait dû avoir recours à la procédure d’enquête de vacance des terres (articles 193 et
suivants de la loi foncière) pour constater les droits coutumiers préexistants et, le cas échéant, les
purger (compenser) par des voies d’arrangement à l’amiable avec les autorités coutumières, devant
donner lieu à la renonciation à leurs droits préexistants par les communautés traditionnelles. A
défaut d’obtenir ces arrangements, le recours à la procédure d’expropriation pour cause d’utilité
publique, qui garantit le droit à une indemnité juste et équitable, devrait être envisagé.
A défaut d’avoir recours à l’une ou l’autre de ces procédures, et compte tenu de la situation de
reconnaissance légale des droits fonciers coutumiers sur les terres, ces droits détenus antérieurement
sur les espaces concernés restent intacts après leur insertion dans les terres urbaines. En
conséquence, ces terres, devenues urbano-rurales, ne peuvent donc être ni loties ni concédées
qu’après avoir été purgées des droits traditionnels qui les grèvent, à la suite de la procédure
d’enquête de vacance des terres. Autrement, il y aurait violation des dispositions de l’article 65 de la
loi foncière qui conditionnent la concession des terrains au respect des droits des tiers et 193 et
suivants de la même loi, qui soumettent la concession des terres rurales de plus de dix hectares à la
procédure d’enquête de vacance des terres.
Enfin, l’article 12 de la nouvelle loi agricole reconnaît ce statut des terres urbano-rurales en ces
termes: dans chaque province, un édit détermine les terres rurales ou urbano-rurales destinées à l’usage
agricole.
Ainsi, par exemple, Kinshasa, la plus grande ville du pays compte aujourd’hui plus de 10 millions d’habitants
alors qu’en 1975 la population de cette ville n’était qu’à 3 millions d’habitants.
121A Kinshasa, ces terres représentent aujourd’hui environ 80 % et sont comprises principalement dans les
communes de Maluku, de Kimbanseke, de Mont Ngafula et de Ngaliema.
120
170
1.5.4. Les cas particuliers des terres affectées au maintien des sites culturels ou
archéologiques et des sites dits touristiques.
Les sites culturels ou archéologiques ainsi que les sites touristiques peuvent être localisés à la fois sur
les terres urbaines et sur les terres rurales. Ils sont respectivement régis et gérés par des textes
particuliers et des institutions. Cependant, leur classement comme sites culturels, archéologiques ou
touristiques, tel qu’il ressort des textes qui les organisent ne permet pas d’affirmer qu’un tel
classement consacre leur insertion dans le domaine public de l’Etat. Les restrictions qui y sont
appliquées en font plutôt et simplement des zones de restriction, hors tout statut de domaine public.
a. les terres constituant des sites touristiques, classés comme tels par un acte de
classement. Les sites toutritiques sont réglementés arrêté ministériel n°
018/CAB/MINTOUR/2005 du 30/05/05 portant réglementation des sites touristiques en
République Démocratique du Congo. Cet arrêté est très lacunaire. Il ne ressort pas clairement
les modalités de classement d’un site touristique, ni celles de sa gestion. Il ne precise pas non
plus les effets juridiques du classement. Il n’est pas très clair sur la question de savoir quand
et comment un classement d’un site touristique entraîne ou non son insertion dans le
domaine public. Il reste, par ailleurs superflu dans la categorization des sites touristiques
qu’il propose; laquelle ne semble répondre à aucune logique precise. L’adoption de la loi sur
le tourisme déjà en discussions au Parlement permettra de corriger ces écueils.
b. les terres constituant des sites culturels ou archéologiques. Elles sont réglementées par
l’ordonnance-loi n° 71-016 du 15 mars 1971 relative à la protection des biens culturels, qui
determine les conditions et les modalités de classement et confère au Ministre ayant la
culture dans ses attributions la prerogative de classement, après avis du Directeur Général de
l’Institut des Musées Nationaux (IMN)et de la Commission de classement; la competence du
Président de la République agissant par voie d’ordonnance est prevue pour le classement
d’office, dans l’hypothèse où la procedure de classement initiée par le Ministre n’a pas donné
lieu au consentement des ayants droits. Les sites culturels et archéologiques sont placés sous
gestion de l’IMN. Ce texte reste néanmoins critiquable, en ce qu’il ne precise pas dans quelle
hypothèse le classement d’une terre abritant un site culturel ou archéologique a pour effet de
le faire rentrer ou non dans le domaine public de l’Etat. Son analyse permet d’affirmer que le
classement à des fins culturelle et archéologiques n’a pour principal effet que d’apporter des
restrictions au concessionaire ou ayant droit du site et/ou au propriétaire des immeubles et
vestiges qui s’y trouvent. Le fait qu’il prévoit la possibilité de l’aliénation de l’immeuble ou
des vestiges porte à conclure que le classement à des fins culturelles ou archéologiques
n’entraîne nullement l’insertion du site et des immeubles et/ou vestiges dans le domaine
public de l’Etat. Il en resort que sur de tels sites, les droits de propriété de l’Etat sur le
domaine privé se superposent avec les droits des concessionnaires ou autres ayant droits sur
les sites ainsi classés
Section 2 : Les responsabilités en matière de gestion et de transfert des droits fonciers
2.1. Compétences et compétitions dans l’administration des espaces
En matière de compétences, la gestion des ressources naturelles est régie en RDC par le principe de la
spécialité matérielle et institutionnelle. Chacun des secteurs des ressources naturelles est régi par une
législation particulière (loi minière, loi sur les hydrocarbures, dispositions sur les ressources en eau,
législation sur la faune et la conservation de la nature, loi foncière, loi forestière). Chacun de ces
secteurs est également géré par un ministère spécifique. Une ordonnance organique fixe et répartit
les compétences matérielles sur les ressources naturelles entre différents ministères (voir le tableau
ci-dessous colonne 3). Au sein de ces derniers existe une répartition d’attributions entre différents
directions, services techniques et divisions. Cependant, en l’absence d’une politique nationale et des
schémas provinciaux d’affectation des terres, l’option de la spécialisation ne s’est malheureusement
pas accompagnée d’approches globales et intégrées, qui permettent de se prémunir contre les conflits
d’attributions dans l’administration des espaces entre les différents ministères et institutions
susmentionnés. Il en découle que ces derniers délivrent, chacun, des titres d’accès aux terres et
d’exploitation des ressources naturelles (des blocs pétroliers pour le ministère des hydrocarbures, les
carrés miniers pour le ministère des mines, les concessions forestières pour le ministère de
l’environnement et les concessions foncières et agricoles pour le ministère des affaires foncières),
sans tenir compte ni intégrer dans sa démarche les titres déjà attribués par les autres ministères sur
171
les mêmes espaces. Sur le terrain, cette situation se traduit par l’existence de nombreux cas de
chevauchements entre ces différents titres.
Pour illustrer le problème, le Ministère des hydrocarbures a attribué 22 blocs pour l’exploration
pétrolière, dans la zone de la cuvette centrale du Bassin du Congo, chacun pour une durée de cinq ans
renouvelables. La cartographie de ces blocs révèle qu’ils se superposent avec des concessions
forestières, attribuées par le Ministère de l’environnement et des parcs nationaux, érigés à l’initative
de ce même ministère. De nombreux cas de superposition de titres existent et créent une source de
conflits potentiels entre les usagers bénéficiaires, mais aussi une véritable compétition entre les
différents ministères, chacun porté à défendre le titre qu’il a émis. Une autre illustration du problème,
plus récente, en date du 03 juin 2010, est l’attribution d’un contrat de partage de production
pétrolière, au profit d’une société britannique, SOCO Exploration & Production-DRC, qui opère en
partenariat avec Dominion Petroleum.La superficie concernée par ce contrat, qui a été approuvé par
Ordonnance du Président de la République no 10/044 du 18 juin 2010, se trouve dans les limites du
Parc National des Virunga122 et porte sur le Bloc V du Graben Albertine de la RDC d’une superficie de
7105 Km2, affectant ainsi environ 40% de sa superficie actuelle.
Le secteur pétrolier n’est pas le seul à entrer en compétition avec les aires protégeées. Le secteur
minier est un autre exemple, qui traduit des conflits dans les affectations des espaces du territoire
national123. En effet, en janvier 2011, le Ministère des mines avait publié 7.732 permis miniers,
couvrant 112.731.739 hectares, et représentant 48% du territoire national. Ce qui représente 48 %
du territoire national. Ces permis couvrent la quasi-totalité de la province du Bas-Congo et celle du
Katanga, ainsi que d’importantes portions de l'Est et de l'ouest des provinces du Kasaï, adu Nord et au
Sud Kivu, du Maniema et de la province Orientale. Alors que la plupart de ces permis sont encore dans
la phase d'exploration, 816 permis d'exploitation à petite et grande échelle ont été répertoriés,
couvrant une superficie totale de 4,8 millions d'hectares. La plupart de ces permis d'exploitation ont
été indiqués comme déjà actifs (au total 662).
Le constat qui est fait au sujet de ces permis, c’est qu’environ 3,5 millions d'hectares d’entre eux
empiètent sur les aires protégées. Les cartes des aires protégées et permis d'exploitation minière
montrent un chevauchement considérable. Les permis miniers ont été attribués dans les terres
affectées à l’usage public de conservation et relevant, de ce fait, du domaine public de l’Etat, en
violation de la loi de 1969 sur la conservation de la nature et des dispositions de la loi foncière sur le
statut du domaine public. Le Parc National de Maiko, la Réserve Naturelle de Sankuru, le Parc national
de l’Upemba, la Réserve de la Biosphère de Lufira ainsi que deux sites érigés en sites du patrimoine
mondial de l’UNESCO, à savoir le Parc national de Kahuzi-Biega et la Réserve de Faune à Okapi sont
ainsi concernés par ces empiètements. Enfin, il est également observé que des domaines de chasse
sont entièrement couverts de permis d'exploitation minière, tels que le domaine de Mufufya et celui
de Basse-Kondo dans le sud du Katanga. La situation du cadastre minier en janvier 2011 met en
évidence 629 permis d'exploitation minière chevauchant avec des aires protégées. Ces permis sont
détenus par 196 détenteurs, dont seulement 10 sont responsables d'une proportion de 53% de la
superficie totale des chevauchements. Ces dix sont constitués des entreprises publiques contrôlées
par le gouvernement de la RDC, les particuliers, les petites exploitants congolais et les groupes
miniers internationaux, dont les entreprises multinationales, cotées en bourse et détenant à elles
seules 14% de ces 629, parmi lesquelles Banro Corporation, BHP Billiton, De Beers, Anvil Mining, et
Freeport McMoran. La superficie des terres détenues par ces sociétés dans les zones protégées varie
considérablement. Par exemple, le projet Freeport McMoran de Tenke Fungurume (permis
d'exploitation) couvre 7000 hectares dans le domaine de Basse-Kondo de chasse au Katanga,
Le Parc National des Virunga (PNVi) est le tout premier Parc National africain. Ce parc est situé à l´Est de la RDC, à la
frontière avec l'Ouganda et le Rwanda. Le PNVi fait partie du réseau d’aires protégées du Rift Albertin centrale qui
comprend le Parc National des Volcans, le Mgahinga Gorilla National Park, le Bwindi Impenatrable National Park, le
Queen Elisabeth National Park, le Ruwenzori Mountains National Park, le Kibale National Park et le Semliki National
Park. Il est inscrit sur la Liste du patrimoine mondial, conformément à la Convention du patrimoine mondial, qui est un
instrument normatif adopté par la Conférence Générale de l’UNESCO en 1972. Il est fondé sur le principe que certains
sites de la planète présentent une valeur universelle exceptionnelle et font partie d’un héritage commun de
l’Humanité.
123
Les informations sur les cas de superposition des titres dans le secteur minier sont largement tirées d’un article très
intéressant écrit par Anne_Gaêlle Javelle et Pter Veit de WRI et publié le 30 avril 2012.
172
représentant environ 4% de la superficie totale des permis d’exploitation minière de Freeport
McMoran en RDC. Banro Corporation contrôle 964,325 hectares en RDC à travers deux filiales qu’elle
a en propriété exclusive, Banro Congo Mining et Twangiza Mining, dont 26% représentant 248,974
hectares chevauchent avec différentes aires protégées de la RDC. 124
Ces superpositions sont révélatrices des écueils dus à l’absence d’une politique nationale et d’une loi
nationale d’aménagement du territoire. En son article 56, la loi foncière avait déjà envisagé la
possibilité pour la RDC de se doter des lois d’aménagement et d’équipement du territoire national
ainsi que d’investissements concertés. Elle avait, en outré, envisage l’organisation des procedures
particulières d’affectation et de gestion des espaces, qui pourraient être fondées sur des schemas
provinciaux d’aménagement du territoire. A considerer les conflits d’usages des espaces relevés cidessus, l’adoption de ces instruments devient plus que jamais impérieux. Mais il s’agira aussi de régler
les conflits déjà nés, notamment par le recours aux principes fondamentaux énoncés aujourd’hui par
la loi cadre sur l’environnement de 2011. L’obligation de l’enquête publique et celle de réalisation
d’une étude préalable d’impact environnemental et social de tous les projets, notamment
d’exploitation des ressources naturelles, imposées cette loi sont des outils qui peuvent être mis à
contribution pour l’assainissement des utilisations des espaces.
Section 3 : Les responsabilités en matière foncière entre les différents niveaux
d’administrations (central, provincial et local).
La répartition des compétences en matière d’attribution et de transfert des titres fonciers entre les
différents échelons de la gouvernance foncière est assez clairement établie. En effet, en matière
d’attribution des titres fonciers, les compétences sont distinguées, selon qu’il s’agit des terres
urbaines ou des terres rurales. Des limitations sont fixées aux différentes autorités (Assemblée
Nationale, Président de la République, Ministre en charge des affaires foncières, gouverneur de
province, conservateur des titres immobiliers), en fonction de l’étendue des superficies à allouer ou à
transférer. Ces superficies sont réduites, lorsque les terres à allouer ou à transférer sont urbaines,
mais sont plus importantes lorsqu’elles sont rurales (voir le tableau ci-dessous).
En ce qui concerne les forêts, les mines et les hydrocarbures, les compétences relatives à la délivrance
des titres sont définies exclusivement au profit des autorités nationales (les ministres ayant dans
leurs attributions la ressource concernée). Les autorités provinciales n’interviennent pas dans la
signature des contrats d’attribution ou de transfert des droits d’exploitation sur ces ressources. Dans
le secteur forestier, seules les autorisations annuelles de prélèvement artisanal du bois d’œuvre et
celles de prélèvement du bois à des fins énergétiques incombent respectivement aux autorités
provinciales et locales.
Les cas de chevauchement entre le pouvoir central et les provinces sont énoncés dans quelques cas
précis. Ainsi, par exemple, le gouverneur de province est compétent pour attribuer les blocs des
terres d’une superficie inférieure ou égale à 200 ha; lorsque la superficie à concéder est supérieure à
200 ha et inférieure à 1000 ha, ce dernier doit obtenir l’approbation du ministre du Gouvernement
central ayant les affaires foncières dans ses attributions. Mais dans la pratique, plutôt que d’obtenir
les approbations prévues du gouvernement central, les autorités provinciales ont tendance à
contourner les limitations de leurs compétences, en attribuant de nombreux titres sur le même
espace, jusqu’à atteindre la superficie maximale des terres sollicitées par le requérant.
Par ailleurs, l’accès aux terres pour des larges superficies est rendu difficile, étant donné qu’au-dessus
de 2000 ha, l’autorisation du Parlement est requise. La difficulté de réunir le Parlement autour des
demandes de plus de 2000 ha a pour conséquence que les ministres et gouverneurs de province, très
sollicités pour des demandes des terres à des fins agricoles et des services environnementaux,
allouent de larges superficies sans respecter les limitations légales susmentionnées. Ainsi, par
exemple, une société d’exploitation agricole dans le Katanga s’est ainsi vue octroyer par le gouverneur
de province 10 contrats emphytéotiques de 1000 ha chacun, pour atteindre un total de 10.000 ha. A
Gemena, le conservateur des titres immobiliers, qui ne peut légalement concéder les blocs des terres
124
JAVELLE A.G. et VEIT P., Managing Land for Mining and Conservation in the Democratic Republic of Congo
173
rurales que jusqu’à une superficie maximale de 200 ha, a cependant allouer 40 contrats d’emphytéose
au profit de d’une société agricole, s’étendant sur une superficie de 36.800 hectares.125
Les provinces déplorent ce déséquilibre dans la répartition des compétences en matière d’attribution
et de transfert des droits sur les ressources naturelles, estimant que non seulement elle occasionne
des conflits qu’elles sont seules à gérer (le pouvoir central est souvent loin de la réalité), mais surtout
va à l’encontre de l’option de la décentralisation décidée par la nouvelle constitution et organisée par
les nouvelles lois d’appui à la décentralisation.
Section 4 :
Les conflits fonciers: un état des lieux sommaire
Les terres congolaises font l’objet de conflits de diverses natures, dont les causes principales, comme
mentionné ci-dessis, restent l’absence de politiques et d’instruments de planification de leur
utilisation ainsi que l’absence d’approches intégrées et collaboratives entre les différentes institutions
qui sont chacune en charge de la gestion de différents aspects du domaine foncier de l’État. A cela
s’ajoute le fait que plusieurs intervenants, y compris des intervenants étatiques, n’ont toujours pas
une perception correcte de l’articulation entre les systèmes coutumiers de gestion des terres et les
exigences du droit foncier moderne, tel qu’il découle de la loi du 20 juillet 1973. La conséquence de
tous ces facteurs sont des conflits. Certains de ces conflits opposent les institutions de l’Etat entre
elles, d’autres opposent les acteurs étatiques aux autres catégories d’acteurs, dont principalement les
communautés locales et les investisseurs.
Dans une étude réalisée sur le District de l’Ituri iv, l’un de ceux qui ont le plus grand nombre de conflits
fonciers et forestiers en RDC, Kangulumba et al. 2009 mentionnent comme autres causes des conflits
notamment la défaillance de l'administration et du pouvoir judiciaire en tant que garants et
régulateurs du système foncier, la concentration de la population et l’inégale répartition des terres, la
méconnaissance de la loi foncière, etc. Cependant, au-delà du district de l’Ituri, qui a fait l’objet d’une
étude détailée, il faut également lister les potentiels facteurs de conflit suivants dans les autres
régions du pays: i) le non respect des droits préexistants ou déjà attribués, soit par les autorités
coutumières, qui demeurent des acteurs clés dans les transactions sur les terres rurales, soit par les
autorités et autres services de l’Etat qui ne se conforment pas systématiquement aux dispositions et
procédures consacrées dans les processus d’attribution des droits fonciers ou d’exploitation des
ressources naturelles et dans celles donnant lieu à création des aires protégées (parcs nationaux,
réserves naturelles intégrales, réserves de faune, domaine de chasse, etc) ; ii) l’absence de politique
nationale en matière d’aménagement du territoire.
Afin d’obtenir une idée des conflits fonciers existant autour de la Ville de Kinshasa et du niveau de
leur traitement, le budget de l’étude n’ayant pas permis d’étendre la recherche au-delà, l’équipe de
recherche a conduit une investigation sur les conflits fonciers et immobiliers au niveau des tribunaux
de Kinshasa, sur la base des indicateurs LGI 21, Dimension i, ii et iii du cadre d’analyse de la
gouvernance foncière (CAGF). Les données des dossiers fonciers inscrits et résolus en 2010 ont éte
collectées au niveau de 3 tribunaux de grande instance sur les 4 que compte la Ville de Kinshasa
(N’djili, Matete, Gombe)126 et dans les deux Cours d’Appel que compte cette ville (Gombe et
Matete)127.
Mpoyi A. (2010), Les considerations environnementales et sociales des investissements fonciers à grande
échelle à des fins agricoles et de services environnementaux en RD Congo, Rapport d’étude Banque Mondiale,
Kinshasa, 2010.
126 Le choix des trois tribunaux a été opéré en considerations des facteurs suivants: celui de Gombe ne comporte
dans son ressort que des terres urbaines, essentiellement à usage administratif, commercial residential, celui de
Limete a la particulraité d’avoir dans son resort des terres urbaines à usage industriel et residential. Le tribunal
de n’djili a la particularité d’avoir les terres urbaines, avec une très large portion des terres rurales, dites
“urbano-rurales. Le quatrième tribunal de grande instance de la Ville de Kinshasa est celui de Kalamu, qui n’a pas
été integré pour la simple raison qu’il présente les memes problématiques que celui de N’djili, en ayant dans son
resort des terres urbaines et des terres urbano rurales.
127Cette collecte a été réalisée par deux étudiantes finalistes à la Faculté de Droit de l’Université Protestante au
Congo, Sanah KASEKA NKONGOLO et Sarah MPWEKELA MAIZZA, sous la supervision du Coordonnateur Pays et
Expert pour le groupe d’indicateurs A. Les données ont ensuite été traitées par Angélique MBELU TSHIMANGA,
Expert LGAF pour le Groupe d’indicateurs B.
125
174
Les illustrations ci-après en graphique résument les conclusions de l’étude par dossiers traités devant les
tribunaux enquêtés ainsi que leur niveau de traitement, selon qu’ils sont déjà résolus ou non encore
(graphique 1) ainsi que la nature des conflits fonciers, répartis par thème (graphique 2)
Graphique 1
La collecte a consisté en la consultation des différents registres (civil, pénal du premier et deuxième
degré et prononcés des jugements et arrêts) dans les Tribunaux et Cours d’Appel mentionnés cidessus. Elle a permis de répertorier au nombre de dossiers enregistrés durant l’année 2010 ceux à
caractère foncier et immobilier, d’identifier leur niveau de traitement (en cours au premier ou au
second degré ou ayant déjà fait l’objet d’un jugement), d’en déterminer l’objet, le temps de traitement,
et de vérifier s’il y a eu un recours devant une juridiction supérieure, etc.
De nombreuses difficultés ont néanmoins été rencontrées dans cet exercice, liées notamment à l’état
de vétusté des registres et au fait que le registre des prononcés des jugements ne renseigne pas sur la
date d’enregistrement du dossier ayant fait l’objet du jugement ou de l’arrêt. Ce travail fastidieux peut
dès lors être affecté d’omissions.
Graphique 2
175
Ainsi, sur les 1418 dossiers fonciers et immobiliers relevés dans les registres civil et pénal des TGI
Kalamu, Ndjili & Gombe et des CA Limete & Gombe, 523 des cas ont été résolus en 1ere instance soit
environ 37% parmi lesquels, le jugement a été prononcé dans l’année de l’inscription de l’affaire pour
341 dossiers, soit près de 65%. 82 dossiers ont été résolus en 2ème instance. Parmi ceux-ci, seuls 5
dossiers vérifiés ont reçu un jugement plus de 2 ans après leur enregistrement.
176
LE CADRE D’ANALYSE DE LA GOUVERNANCE FONCIERE EN
REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO
Module sur l’aménagement du territoire
Rapport d’expert B
Angélique MBELU TSHIMANGA
Consultante en aménagement du territoire
Kinshasa, mars 2012
177
Table des matières
Module sur l’aménagement du territoire.............................................................................................................................. 177
Les principales Abréviations ...................................................................................................................................................... 179
1. L’aménagement du territoire en RDC : état de la question ...................................................................................... 180
2. L’aménagement urbain ............................................................................................................................................................ 181
3.
Les services publics chargés de la gestion des terres........................................................................................... 181
5.
La gestion des espaces urbains....................................................................................................................................... 190
3.1. Le Ministère chargé de l’Aménagement du Territoire .............................................................................. 181
3.1.1.
La politique nationale en matière d’aménagement du territoire ..................................................182
3.1.2.
La définition et la mise en œuvre des plans d’aménagement..........................................................185
3.2. Le Ministère de l’Urbanisme et Habitat ........................................................................................................... 187
3.2.1.
L’aménagement de l’espace urbain en matière d’urbanisme et d’habitat et
l’élaboration des études en vue de la création ou de la modernisation de villes ........................................187
3.2.2.
La police des règles de l’urbanisme et habitat .......................................................................................188
3.2.3.
La gestion du patrimoine immobilier relevant du domaine privé de l’Etat..............................188
3.3. Le Ministère des Affaires foncières.................................................................................................................... 188
3.3.1.
Le lotissement en collaboration avec le ministère de l’Urbanisme ..............................................188
3.3.2.
La gestion et l’octroi des titres immobiliers et fonciers.....................................................................189
3.3.3.
L’application et la vulgarisation de la législation foncière & immobilière ................................189
4. Un difficile processus de mise en œuvre des compétences en matière d’administration des
espaces ................................................................................................................................................................................................. 189
Conclusion......................................................................................................................................................................................... 191
178
Les principales Abréviations
AM
Arrêté Ministériel
CN REDD
Comité National REDD
BEAU
CARPE
CNPZ
FAO
MECNT
UAAT
USAID
WWF
Bureau d'Etudes d'Aménagement et Urbanisme
Central Africa Regional Program for the Environment
Comité National de Pilotage du Zonage Forestier
Food and Agriculture Organization of the United Nations
Ministère de l'Environnement Conservation de la Nature et Tourisme
Unité d'appui à l'Aménagement du Territoire
United State Agency International Development
World Wildlife Fund
179
1. L’aménagement du territoire en RDC: état de la question
La RDC ne dispose pas encore ni d’un document de politique nationale d’aménagement du territoire,
ni d’une loi spécifique en la matière. Par contre, l’ordonnance n° 07/018 du 16 mai 2007 fixant les
attributions des Ministères confère au Ministère de la Décentralisation et de l’Aménagement du
Territoire les prérogatives suivantes : i) Conception, élaboration et mise en œuvre de la politique de
l’État en matière d’aménagement du territoire ; ii) Conception et élaboration des plans
d’aménagement du Territoire et suivi de leur exécution ; iii) Exécution des politiques et des stratégies
opérationnelles et d’orientation visant la meilleure répartition dans l’espace des activités humaines ;
iv) Evaluation des potentialités du Territoire en ce qui concerne les ressources naturelles
renouvelables et non renouvelables du sol et du sous - sol national. Pour aller dans cette direction, le
Ministère ayant dans ses attributions l’aménagement du territoire 128 a mis en place une Unité d’Appui
à l’Aménagement du Territoire (UAAT) dans le but de renforcer le processus de mise en œuvre de la
décentralisation, en y associant pleinement les aspects liés à l’aménagement du territoire. Cette unité
technique composée d’une équipe multidisciplinaire se servira du cadre de réflexion pour la mise en
place, la coordination et le suivi de la politique nationale d’aménagement du territoire en RDC. Mais
bien longtemps avant cette Unité, déjà en 1982, le BEAU (Bureau d’Etudes d’Aménagement et
Urbanisme) avait élaboré une esquisse partielle du Schéma National d’aménagement du territoire, qui
a été approuvé en 1986. Cependant, en l’absence d’une loi cadre sur l’aménagement du territoire et
d’une instance interministérielle pour la prise en charge et la gestion des questions liées à
aménagement du territoire129 qui avaient pourtant été prévues, il n’a pas été possible de mettre en
œuvre ce schéma. A ce jour, une nouvelle esquisse partielle du Schéma National d’aménagement du
territoire a été publiée en 2004, focalisée uniquement sur les aspects villes et infrastructures. Elle
reprend les réflexions précédentes et synthétise une expertise du territoire congolais capitalisée
depuis de nombreuses années. Ce document formule la vision d’un territoire uni dont le
fonctionnement repose sur des investissements prioritaires. Malheureusement, cette esquisse
partielle de schéma avait été élaborée par le BEAU sans bénéficier d’un véritable soutien politique, ce
qui n’a pas permis de faire adopter le cadre légal permettant son implémentation. Le BEAU estime le
coût de l’esquisse partielle de schéma national de 2004 à plus ou mois 2,5 millions de dollars. Les
budgets évoqués correspondent à la mise en place de schémas nationaux et provinciaux focalisés
uniquement sur les aspects villes & infrastructures. Pour la réalisation de nouveaux schémas à la
dimension beaucoup plus globale, les budgets seront nécessairement plus importants 130. Ainsi,
compte tenu de sa particularité et des initiatives en cours, il importe de faire mention ici du zonage
forestier, qui est un aspect de l’aménagement du territoire dans les zones forestières.
Le cas particulier du zonage forestier. Il s’applique au domaine forestier de l’Etat, qui représente à
peu près 60% de la superficie totale du territoire national. Il vise à mettre en place un plan
d’affectation des terres forestières qui distingue : i) les zones destinées à l’aménagement forestier
durable sous le régime des concessions (forêts de production permanente), ii) les zones destinées à la
conservation de la biodiversité, érigées en domaine forestier public (forêts classées) et iii) les zones
destinées aux activités de développement rural, relevant du domaine privé de l’Etat. Le zonage
forestier fait l’objet aujourd’hui d’un programme, appuyé principalement par la Banque Mondiale et
un fond commun multi-bailleurs à hauteur de 2,6 millions de dollars, ainsi que par le programme
CARPE de l’USAID. Il va s’appuyer sur des expériences-pilotes antérieures, menées par la FAO, le
WWF et le programme CARPE. Il est dont prévu que cette démarche du zonage forestier puisse
s’intégrer entièrement dans le processus de développement d’une politique nationale d’aménagement
du territoire, devant se traduire notamment par la définition d’un schéma national d’aménagement du
territoire. Un Comité National de Pilotage du Zonage Forestier (CNPZ) a été mis en place à cet effet et
placée sous l’autorité du Ministre en charge des forêts, tandis qu’un guide opérationnel présentant les
« Normes du Zonage Forestier » a été élaboré en concertation avec la société civile congolaise et
adopté par le Comité National de Pilotage du Zonage Forestier.
Ce Ministère a finalement été intégré au sein du Ministère de l’Intérieur.
Interdépartemental pour l’aménagement du territoire
130 CNREDD (2010), Appui à la mise en place d’une politique nationale d’aménagement du territoire, Programme REDD+,
Document d’orientation.
128
129Comité
180
2. L’aménagement urbain
Les premières villes congolaises étaient des agglomérations organisées où chaque membre de la
communauté se voyait octroyé une parcelle de terre pour bâtir sa demeure et un lopin de terre à
cultiver. Ces agglomérations étaient installées généralement le long du fleuve ou de cours d’eau
considérés comme voie de communication ou comme grenier où puiser sa nourriture et les produits
d’échanges commerciaux. Leur organisation dépendait beaucoup des conditions géographiques du
site. Ainsi les espaces qui étaient dédiés aux différents services de la communauté (foret de chasse,
champs de légumes, lieu d’ablution des hommes et des femmes, etc.) faisaient partie intégrante du
village. Avec la colonisation est apparue la distinction « rurale et urbaine ». Les villes coloniales étant
avant tout à vocation économique, la tendance première a été de donner le statut de circonscriptions
urbaines à tous les centres coloniaux d’exploitation de minerais et de produits forestiers et agricoles.
Ces circonscriptions étaient structurées en centre-ville (ou ville européenne) et en cités indigènes.
Par opposition, tout le reste du territoire était considéré comme terres rurales ! En moins d’un siècle,
le colonisateur a développé un réseau urbain basé sur la taille des agglomérations, assez dense et
suffisant pour l’exploitation et le contrôle du pays.131 Sans effacer le clivage urbain né des premiers
pas, il a travaillé à perfectionner l’organisation du pays jusqu’à la veille de l’indépendance. Les
mécanismes de communication interne du Congo Belge, appuyé d’une maintenance sans faille, étaient
alors tout à fait au point.132 L’indépendance et les troubles politiques qui l’accompagneront vont
ébranler ces trop récentes bases d’une gestion du territoire encore mal assimilée. Le Zaïre de Mobutu,
la zaïrianisation, la loi Bakajika façonneront un pays à la vision de son chef : l’Etat est tout ! En réalité,
l’Etat n’existe plus : des mouvements anarchiques et tribalistes transforment le Congo en terre de
pillage disputée entre ses voisins. La gestion du territoire national se résume à l’image d’une
administration figée par les textes. Le contrôle national est utopique, trois pôles quasi indépendant se
forment : à l’Est tournée vers l’océan indien, au Sud vers l’Afrique australe, et Kinshasa vers l’occident.
Les voies de communications sont rompues : l’espace congolais est fractionné en noyaux de
peuplements isolés les uns des autres. Aujourd’hui, les villes congolaises sont incapables de jouer
leur rôle de centre de service. Les conflits politiques et armés ont provoqué des vastes déplacements
des populations vers les centres urbains. Leur occupation spontanée des espaces ont abouti à
l’extension spatiale incontrôlée des villes. Les infrastructures de base, les équipements sociaux et les
services ne réussissent pas à répondre aux besoins d’une population qui est passée de 50 à 70
millions en 10 ans133. A cela s’ajoutent les problèmes énergétiques et de la dégradation des sites
urbains. L’état actuel des choses appelle une prise en charge immédiate permettant l’analyse et la
gestion pragmatique des problèmes de démographie et de restructuration des villes, tout en
souscrivant également à l’élaboration des plans d’aménagement du territoire national. Cela est rendu
possible par l’Ordonnance n°08/074 du 24 décembre 2008 fixant les attributions des ministères, qui
organisent les compétences reconnues à chaque ministère, y compris ceux qui ont des compétences
sur la gestion du domaine de l’Etat.
3. Les services publics chargés de la gestion des terres
L’Ordonnance n°08/074 du 24 décembre 2008 fixant les attributions des ministères partage la charge
de la gestion du territoire national congolais entre un certain nombre de ministères (Aménagement
du territoire, affaires foncières, forêts, environnement et conservation de la nature, urbanisme, mines,
hydrocarbures, etc.). Les attributions spécifiques à chacune d’elles ayant une incidence sur les
espaces sont déjà évoquées dans la note contextuelle sur la tenure foncière et l’occupation des sols. Il
s’agira dans la présente de s’appesantir sur les trois autres suivants, en raison des interactions qui
sont censées s’établir entre eux : i) l’aménagement du territoire, ii) l’urbanisme et l’habitat et iii) les
affaires foncières.
3.1. Le Ministère chargé de l’Aménagement du Territoire
Attributions : « la conception et l’élaboration de la politique nationale en matière d’aménagement du
territoire ainsi que des plans d’aménagement du Territoire, et le suivi de leur exécution ».
Wemby LOFUDU (2002), L’évolution des modes d’habitat et des politiques d’urbanisation en RDC
Document de travail : Schéma National d’aménagement du territoire, B.E.A.U, 2004
133 Le RDC Country Basic Facts: 2010 de la Banque Mondiale comparé à l’étude de Léon de St Moulin de 2000
131
132
181
3.1.1.
a.
La politique nationale en matière d’aménagement du territoire
L’état des lieux de l’aménagement du territoire
Les terres congolaises font l’objet de conflits de diverses natures, dont les causes principales, restent
l’absence de politiques et d’instruments de planification de leur utilisation ainsi que l’absence
d’approches intégrées et collaboratives entre les différentes institutions publiques qui sont chacune
en charge de la gestion de différents aspects du domaine foncier de l’État. En raison de ses richesses
naturelles diversifiées, la RDC fait aujourd’hui l’objet de pressions émanant de différents groupes
d’intérêts internationaux et nationaux. Ces pressions entraînent les différents ministères à attribuer
des droits d’accès et d’exploitation des richesses naturelles, qui chevauchent les uns sur les autres,
occasionnant ainsi des potentiels conflits d’usage des espaces entre les bénéficiaires des droits
alloués, mais aussi des résistances et oppositions des communautés locales et populations
autochtones, dont les droits fonciers en sortent souvent négativement affectés. Les données
disponibles en matière de mines et d’hydrocarbures permettent d’illustrer la complexité de
l’aménagement du territoire congolais dans les termes qui suivent.
Les pressions du secteur minier. En Janvier 2011, le Ministère des Mines a publié 7,732 permis
miniers couvrant une superficie de 112,731,739 hectares, ce qui représente 48% du territoire
national, qui occupent la quasi totalité du Bas Congo, du Katanga, et une bonne partie de la province
Orientale et des provinces de l’Est et de deux Kasai. La plupart de ces permis sont encore dans une
phase exploratoire, tandis que 816 sont répertoriés comme ayant abordé la phase d’exploitation à
grande et à petite échelle et couvrent 4,8 millions d’hectares, dont 662 t déjà actifs. Entre 2008 et
2011, le nombre de permis miniers accordés a augmenté de 35%, couvrant environ 14 millions
supplémentaires d'hectares. Par ailleurs, le MECNT 134 a annoncé qu'il prévoit d’augmenter la
superficie des aires protégées à 17%. L’augmentation toujours rapide des zones d’exploitation
minière ouvre la compétition entre ces deux ministères, au point qu’à ce jour, on chiffre à 3.500.000
ha des permis miniers qui empiètent sur les aires protégées 135. Les conflits ne vont pas tarder à se
déclarer.
La carte ci-dessous localise les empiètements des titres miniers sur les aires protégées. d
134Ministère
de l’Environnement, Conservation de la Nature et Tourisme
Gaëlle Javelle et Al. (2012), Managing Land for Mining and Conservation in the Democratic Republic of Congo,
WRI, Washington, USA.
135Anne
182
Les pressions du secteur pétrolier Dans la cuvette centrale du Congo, réputée pour la concentration
de la biodiversité du pays, le Ministère des hydrocarbures a délivré des titres d’exploration pétrolière
(25 blocs), pendant que le pays n’est guère avancé sur le plan de l’évaluation environnementale et
sociale. Ces blocs attribués chevauchent avec les concessions forestières déjà allouées par le MECNT
et des aires protégées, notamment le Parc National de la Salonga, de Maiko et la Réserve de Faune à
Okapi (voir la carte ci-dessous). A l’Est de la RDC, le gouvernement a passé, en date du 03 juin 2010,
un contrat de partage de production pétrolière avec la société SOCO Exploration & Production – DRC,
qui opère en partenariat avec Dominion Petroleum136. La superficie concernée par ce contrat, qui a
été approuvé par Ordonnance du Président de la République no 10/044 du 18 juin 2010, se trouve
dans les limites du Parc National des Virunga et porte sur le Bloc V du Graben Albertine de la RDC
d’une superficie de 7105 Km2, représentant à peu près 40% de la superficie de ce Parc. Le contrat
SOCO ainsi passé viole l’Ordonnance-loin° 69-041 du 22 aout 1969 relative a la conservation de la
nature, spécialement son article 3, qui classe les terres situés dans les Parcs Nationaux dans le
domaine public de l’Etat. Ces terres sont rendues insusceptibles de toute cession ou de toute
concession. Elles ne peuvent recevoir d’affectation incompatible avec la protection de la nature. Ce
contrat viole aussi les dispositions de l’article 55 de la loi n° 73-021 du 20 juillet 1973 portant régime
général des biens, régime foncier et immobilier et régime des sûretés, qui disposent que les terres du
domaine public sont inconcessibles, tant qu’elles n’ont pas été régulièrement désaffectées. Enfin,
étant donné qu’une bonne partie de ce Parc comporte des forêts, il est fait également application du
code forestier et de ses mesures d’application, qui obligent au respect des procédures particulières
sur le déclassement des forêts.
La carte ci-dessous illustre le potentiel en hydrocarbures dans la zone de la Cuvette centrale ainsi que les
blocs pétroliers déjà créés dans la zone par le Ministère des Hydrocarbures. Cette carte date de 2009, il
est possible qu’une carte plus récente et mise à jour soit déjà disponible.
Source Ministère des Hydrocarbures, 2009
Une fois de plus, ces incohérences traduisent l’absence de concertation et de coopération
interministérielles entre les différents départements ministériels en charge de la gestion des espaces,
mais aussi entre les différents niveaux de gouvernance (central, provincial et local).Chacun des
ministères affecte les espaces et crée des droits et en annule d’autres sans tenir en compte les
Initialement, ce sont des petits groupes pétroliers qui occupaient l’espace en RDC, et étaient concentrés dans la partie Sud
du pays, spécialement dans le Bas Congo (en territoire de Muanda). Actuellement, il est constaté que ce sont les grands
groupes mondialement connus qui font leur entrée dans la sphère de l’exploitation pétrolière en RDC, à savoir Total
français, ENI italien, etc. Ce qui ne va pas manquer de compliquer la donne.
136
183
affectations précédentes, ni les droits préexistants. Dès lors, le pays se dirige droit vers des conflits
d’usages qui deviennent inévitables, à l’allure où progressent les choses. Les pressions que
spécialement les différents groupes internationaux exercent sur ministères ayant compétences sur le
domaine de l’Etat finissent par générer un véritable climat de compétition entre ces ministères. Cette
compétition s’explique par le principe de la spécialité matérielle et institutionnelle qui régit
l’administration des espaces137, principe qui n’a pas malheureusement été assorti des mécanismes de
coordination intersectorielle dans l’aménagement du territoire. Et pourtant, en 1973, lorsqu’est
intervenue la réforme foncière encore en vigueur à ce jour, une loi d’aménagement, d’équipement du
territoire et d’investissements concertés avait été prévue (article 56), mais n’a pas été prise jusqu’à ce
jour.
b. Les grands axes de la réforme en matière d’aménagement du territoire.
L’adoption de la loi cadre d’aménagement du territoire devient plus que jamais une nécessité. Mais
elle devra se faire précéder d’une politique nationale d’aménagement du territoire, devant lever les
grandes options et les lignes directrices en la matière, auxquelles devra se conformer le législateur. La
note d’orientation produite par la CNREDD pourrait constituer le point de départ 138.La loi ainsi
envisagée définira les principes fondamentaux d’aménagement du territoire, auxquels devront se
conformer les différentes politiques et législations sectorielles ainsi que les ministères et institutions
ayant compétence sur le domaine foncier et forestier, urbain et rural, public et privé de l’Etat. Certains
de ces principes, exposés ci-dessous, figurant déjà ça et là dans la constitution et autres lois
actuellement en vigueur:
 L’aménagement du territoire et la tenure foncière. L’aménagement du territoire devra
tenir compte du système de tenure foncière de la RDC, qui allie les droits de
propriété/souveraineté de l’Etat d’une part, et les droits de possession/occupation/propriété
foncière et forestière coutumières des communautés locales et populations autochtones,
d’autre part (article 34, constitution, article 387, 388 et 389 loi foncière; 22 code forestier).
 L’absence de registre et de titres devant garantir l’existence des droits fonciers de
l’Etat et des communautés locales. Les droits souverains/de propriété de l’Etat sur son
domaine ainsi que les droits fonciers/forestiers coutumiers des communautés locales et
populations autochtones ne requièrent pas de titres pour leur existence; leur existence ne
découle ni des opérations de l’enregistrement, ni des titres qui pourraient en résulter; elle
découle plutôt de leur reconnaissance par la constitution et la loi.
 L’intégration du triple niveau d’aménagement des espaces. L’aménagement du territoire
devra intégrer le triple principe de (du) : i) la planification, ii) l’affectation et iii) monitoring
des affectations (article 71, code forestier, article 63, loi foncière, décret sur l’urbanisme de
1957). Il sera dès lors mis en œuvre en trois principales phases: i) la phase de planification de
l’affectation des espaces, qui reste essentiellement indicative ; ii) la phase décisionnelle
impliquant la création et par conséquent l’extinction ou la modification des droits, iii) la
phase de la vérification de la conformité des opérations d’affectation, qui est une phase de
contrôle.
 Le respect des droits des tiers.Aucune affectation du domaine foncier et/ou forestier (et
donc du territoire national) ne peut être décidée au préjudice des droits des tiers (article 65,
loi foncière). Par tiers, il faut entendre ici tous ceux qui ont des droits réguliers préexistants
sur la portion de l’espace que l’on entend affecter, en ce compris les droits fonciers ou
forestiers coutumiers, individuels ou collectifs, des communautés locales.
137Il
existe une loi spécifique qui crée des compétences spécifiques pour chaque secteur des ressources naturelles
et un ministère spécifique pour la gestion de chacun de ces secteurs.
138 Le processus REDD a ouvert un chantier des réformes dans ce sens: il préconise six programmes anticipés
dans lesquels le pays doit s’engager pour préparer le terrain aux mécanismes REDD, dont leProgramme d’appui
à la mise en place d’une politique nationale d’aménagement du territoire. Il est prévu que ce programme
puisse durer 5 ans et coûter environ 152 millions d’USD, dont 52 millions d’USD pour les deux premières
années. Il sera géré par une cellule dédiée, placée sous la responsabilité conjointe du Ministère ayant
l’Aménagement du Territoire et d’une agence d’exécution, qui sera en charge de l’administration des fonds en
attendant la mise en place du Fonds Nationale REDD+. Il faut dire aussi que le respect par la RDC des
engagements qu’elle prend en matière de REDD pourrait occasionner des financements nécessaires notamment à
la couverture du processus d’élaboration de cette politique.
184






3.1.2.
La consultation est requise préalablement à toute affectation. Aucune affectation du
domaine foncier ou forestier de l’Etat ne peut avoir lieu sans consultation préalable des ayant
droit sur l’espace concerné. D’où l’exigence des enquêtes préalables à l’octroi des titres
(article 84, code forestier et arrêté 024 de 2008 sur l’enquête publique; 193 et suivants, loi
foncière ; 6, loi cadre sur l’environnement, 69 et 154, code minier), qui constituent des
instruments de constat des droits préexistants.
Le consentement préalable devra être requis préalablement à toute affectation. Aucune
affectation d’une portion du territoire national ne peut avoir lieu, sans consentement
préalable des ayant droits sur l’espace concerné (articles 56 et 57 constitution; 9, loi cadre sur
l’environnement; 40, décret attribution des concessions forestières; 7 et 13, annexe 2, arrêté 028
de 2008 ; 12, décret du 12 juillet 1932 sur les concessions de pêche).
Le recours à l’expropriation pour des affectations répondant au Bien Commun et à
l’Intérêt Général. Les affectations d’intérêt général, en cas de non consentement des ayant
droit, feront l’objet du recours à l’expropriation pour cause d’utilité publique, dans le respect
des garanties d’indemnisation juste, équitable et préalable (article 34, Constitution, alinéa 3 ;
loi du 22 février 1977 sur l’expropriation pour cause d’utilité publique).
Les changements aux droits préexistants du fait d’une décision d’affectation des terres
donne lieu aux compensations. Toute affectation qui aboutit aux changements dans les
droits préexistants, hors ou dans le cadre d’une procédure d’expropriation pour cause
d’utilité
publique,
donne
lieu
obligatoirement
aux
compensations/réparations/indemnisations (mêmes références légales).
En l’absence d’un budget pour compenser les droits affectés, aucune affectation
planifiée ne devrait être décidée. Le défaut d’un budget pour couvrir l’intégralité des coûts
de l’expropriation (notamment les compensations/réparations/indemnisation des personnes
affectées et autres frais d’expertise) ou en cas d’insuffisance de tels coûts, toute décision
d’affectation, y compris en cas d’expropriation pour cause d’utilité publique, ne devrait être
prise (mêmes références légales).
Comme déjà mentionné précédemment, outre la politique nationale et la loi cadre
d’aménagement du territoire139, ce ministère est en charge également de la définition et de la
mise en œuvre des plans d’aménagement du territoire ; attribution qu’elle devra mener, en
collaboration et en concertation avec les différents ministères dont les attributions ont une
incidence sur l’aménagement du territoire.
La définition et la mise en œuvre des plans d’aménagement
Ce sont des projections de l’utilisation optimale de l’espace permettant un développement
harmonieux de différents usages du territoire national. Ils sont composés d’une partie graphique
regroupant plusieurs planches et d’une autre partie littéraire reprenant les orientations générales
proposées, les affectations d’utilisation des terres, les spécifications urbanistiques imposées et les
restrictions insérées, etc. En attendant l’élaboration de la politique nationale et de la loi cadre
d’aménagement du territoire, qui en sera l’instrument, la loi cadre sur l’environnement nouvellement
promulguée oblige respectivement l’Etat congolais, les provinces et les entités territoriales
décentralisées de prendre en compte, lors de l’élaboration des plans d’aménagement du territoire ou
d’urbanisme, les impératifs de protection de l’environnement et du bien-être de la population locale
dans le choix et l’emplacement des zones d’activités. Il exige que ces plans soient établis en
concertation avec la population locale, les usagers et les associations agréées pour la protection de
l’environnement et fassent l’objet d’une enquête publique et d’une étude d’impact environnemental et
social. Il est prévu qu’un décret délibéré en Conseil des ministres fixe les modalités d’application de ce
dispositif, sur proposition du ministre ayant l’environnement dans ses attributions. Dans les villes, la
procédure d’élaboration des plans d’aménagement est fixé par le décret du 20 juin 1957 sur
l’urbanisme, seul texte en vigueur jusqu’à ce jour sur cette matière. Quoique le décret remonte à
l’époque coloniale, ses prescriptions restent d’actualité et d’application, hormis les autorités et
structures administratives coloniales qu’il évoque, et qui doivent être remplacées en tenant compte
de la configuration administrative et politique actuelle de la RDC. Le décret hiérarchise des plans
d’aménagement en distinguant 4 types de plans :
La loi cadre d’aménagement du territoire a été déjà envisagée par les dispositions de l’article 56 de la loi foncière en ces
termes : Des lois particulières d’aménagement et d’équipement du territoire, d’investissements concertés et de promotions
immobilières peuvent, pour des parties des terres qu’elles déterminent, organiser des procédures particulières de gestion.
139
185




Les plans d’aménagement particuliers : plan détaillé de tout ou d’une partie de la ville. Il
apporte un grand nombre de détails au plan local ; en outre, il donne des prescriptions à
appliquer aux constructions ou plantations, sur l’hygiène, l’esthétique, la sécurité, qui
peuvent être des limites au droit de propriété…
Les plans d’aménagement locaux : plan des villes, des territoires ou des localités distinguant
les zones d’habitation, d’agriculture, d’industrie,…, les restrictions, les zones vertes, les
places, les plaines de sport, les établissements publics, les monuments, le réseau de voiries
existant et à créer (rail, par eau, sur terre),…
Les plans d’aménagement régionaux (aussi appelé schéma directeur provincial): plan
provincial donnant les affectations principales, les restrictions au droit de propriété, les
interdictions de construire, les emplacements des structures d’intérêt général (aérodrome,
réserve boisée, ports,…), les principales voies de communications.
Le plan général du Congo : plan d’aménagement national donnant des prescriptions
nationales en matière de voiries, d’économie, de tourisme, de sécurité, de sauvegarde des
beautés naturelles, d’hygiène, de construction,…Aussi appelé schéma national.
Le Décret de 1957 fixe également la procédure d’approbation des plans d’aménagement.
L’approbation rend obligatoire la conformité de toute entreprise immobilière au plan
d’aménagement. Elle lui donne la force obligatoire nécessaire à leur application. Toute affectation de
terre, construction ou activité devra respecter les orientations et restrictions énumérées dans le plan
d’aménagement.Présentement, il n’existe pas de plan d’aménagement urbain à jour en RDC. En effet,
le décret accorde une validité de 15 ans à un schéma national ou provincial approuvé. Or le dernier
plan d’aménagement approuvé date de 1968 : Plan directeur de Kinshasa (ordonnance n°68-04 du 3
janvier 1968). Kinshasa, la plus grande ville du pays, compte plus de 10 millions d’habitants en 2011,
soit plus de 10 fois sa densité lors de l’approbation du Plan directeur ! Au niveau national, le schéma
n’a jamais été finalisé depuis la promulgation du décret de 1957. Cette carence découle en partie
d’une faille au niveau du leadership national, qui s’est répercutée jusqu’au niveau des ministères. En
effet, le désintéressement envers les études d’urbanisation a rendu la mission de ces services
aléatoire et même superficielle. A cela s’ajoute, l’absence de financement pour couvrir l’exécution des
études d’élaboration de schéma directeur qui nécessitent au minimum 2 ans de travail sur terrain, en
collaboration avec les autres secteurs. Il faut également déplorer la faiblesse des moyens matériels
(nouvelle technologie, formation continue, installations, tenue des archives, etc.).Les travaux du
B.E.A.U. sont ainsi principalement financés par des commandes de bailleurs de fonds, d’ONG
internationales ou nationales, de quelques institutions étatiques (Gouvernorat, ministère, etc.) Cette
relative autonomie financière a permis l’élaboration d’esquisses de plan. En 1991 un schéma
provincial d’aménagement a été élaboré pour le Bas-Zaïre et le Grand Kivu, et en 2009 ce fut le tour
du Katanga. Ces travaux ont été réalisés sur la demande et le financement de bailleurs étrangers. Ce
sont là les plans d’aménagement les plus récents, qui cependant n’ont pas été approuvé par une
ordonnance. Aussi restent-ils d’une utilité purement documentaire.
En l’absence de schéma directeur, la ville se développe sans planification ou en dehors des projections
d’urbanisation, envahissant tous les espaces sans distinction et rendant criant le défaut
d’infrastructures (routes, hôpitaux, écoles,…). Dans ce cas, les services en charge de l’aménagement et
de l’urbanisme se voient limiter à n’être que des observateurs de l’extension des villes, au détriment
de leur mission première d’études et de planification. C’est la situation observée dans la capitale,
Kinshasa, la plus grande ville du pays, où la croissance démographique a sans aucun doute dépassé les
planifications initiales. Cette poussée démographique résulte principalement d’un dépeuplement des
zones rurales enclavées provoqué par la difficulté d’exporter les produits agricoles et par la
disparition des centres urbains secondaires qui permettaient la diffusion du progrès et des produits
dans l’arrière pays. Plus qu’ailleurs dans le pays, la proximité géographique du Bas-Congo et du
Bandundu a encouragé ce constant exode rural. La population s’est installée anarchiquement dans les
quartiers en périphérie de la ville, sans égard aux projections d’occupation du sol, qui n’ont pas été
mis à jour, et sans infrastructures adéquates pour une prise en charge conséquente. La situation des 4
autres plus grandes villes du pays est aussi criante que celle de Kinshasa. Ces villes sont identifiées
par le B.E.A.U. suivant des normes démographiques croisées à leur importance économique. Il s’agit
de Lubumbashi et Mbuji Mayi en raison de l’importance de leur population, ainsi que Bukavu et
Kisangani pour leur rôle économique et stratégique. Ces villes, chef lieu de province, ont multiplié par
3 leur population depuis 1984, comptant en 2000 près de 4 millions d’habitants. Cet état des choses
186
rend l‘élaboration des plans d’aménagement urbains difficile du fait qu’un état des lieux exhaustif
devra d’abord être effectué, avant de proposer une orientation, et même une restructuration. La
Direction de l’Aménagement du Territoire au sein du B.E.A.U. mène une réflexion sur les moyens de
diminuer l’exode rural par le développement des villes secondaires et le renforcement des
infrastructures d’intérêt général. Cette direction travaille également sur l’armature des voies de
communication interne, dont la Voie de l’Unité nationale qui permet de relier 9 provinces du pays. Le
B.E.A.U. a ainsi rassemblé quelques initiatives indépendantes et retreintes dans la recherche de
solution pour la restructuration de la capitale : étude des terrains libres et libérables de Kinshasa,
étude des voies de communication secondaires, reconnaissance des zones à potentiel résidentiel, etc.
3.2. Le Ministère de l’Urbanisme et Habitat
Attributions : « l’aménagement de l’espace urbain en matière d’urbanisme et d’habitat, l’élaboration des
études en vue de la création ou de la modernisation de villes, la police des règles de l’urbanismes &
habitat, la gestion du patrimoine immobilier relevant du domaine privé de l’Etat, … ». Le Ministère de
l’Urbanisme n’a reçu que très récemment son autonomie, en 2003. En effet, depuis sa création en
1988, il a été intégré au sein du Ministère des Travaux Publics, et même associé à celui des Affaires
foncières. Durant ces 15 années, il a été dirigé par 22 gestionnaires différents. Ces chiffres
démontrent à suffisance la difficulté qu’a éprouvée le gouvernement à saisir et à définir l’importance
de l’urbanisme dans la gestion du territoire national. Cette instabilité institutionnelle n’a pas permis à
ce secteur de rentrer véritablement dans l’effectivité de ses attributions. L’ordonnance n°08/074 du
24 décembre 2008 en redéfinissant les attributions des ministères a permis de réhabiliter le rôle de
ce ministère. Ses principales attributions sont :
3.2.1. L’aménagement de l’espace urbain en matière d’urbanisme et d’habitat et l’élaboration
des études en vue de la création ou de la modernisation de villes
Cette activité vient compléter et enrichir l’orientation donnée par le Ministère d’Aménagement du
Territoire, à travers notamment les plans d’aménagement. Le Ministère présente les détails de
l’occupation urbaine du sol par la population au regard des usages auxquels les différents espaces
sont affectés (résidentiel, administratif, industriel, commercial, agricole, etc.). Sur la base des études, il
dresse des plans de développement de la ville en vue de la moderniser, permettant d’accompagner
l’essor économique et de suivre la croissance démographique. Ce rôle a longtemps été dévolu et
rempli par le Bureau d’Etude d’Aménagement et d’Urbanisme (B.E.A.U.) du Ministère des Travaux
Publics qui reste le service compétent du secteur au regard de son expertise et de ses équipements.
Dans le cadre de l’aménagement de l’espace urbain, et sans que cela ne découle d’un texte explicite, le
Ministère de l’Urbanisme & Habitat désaffecte des terrains du domaine public pour les réinsérer dans
le domaine privé de l’Etat et les rendre ainsi concessibles. En réponse à une demande, le Ministre
prend, après enquête et avis de la Cellule Technique de l’Urbanisme, un Arrêté Ministériel de
désaffectation de la zone sollicitée. Cet arrêté ministériel sera ensuite transmis au Ministère des
Affaires Foncières pour viabilisation, lotissement et mise sur le marché.
La nécessité de procéder à une désaffectation intervient dans 2 situations bien distinctes :
a. Le changement de la destination d’un espace :


Comme mentionné ci-dessus, le plan directeur ou plan d’aménagement de la ville inscrit et
fixe l’utilisation optimale de la terre en termes d’orientation de son utilisation, au regard de
sa situation géographique et de sa composition. Selon leur vocation, les terres sont destinées
à usage résidentiel, commercial, industriel, agricole, ou d’élevage. La désignation d’une
destination spécifique d’utilisation du sol permet de limiter les dommages à l’environnement
(exemple, pas d’agriculture en zone érosive), d’assurer un milieu sain à la population (par
exemple, pas d’habitation en zone marécageuse) et de permettre une cohabitation d’activités
avec un minimum d’interférence (bruits d’industries séparés des zones résidentielles).
Le contrat de location ou d’occupation provisoire et le Certificat d’enregistrement délivrés
par le Ministère des Affaires foncières par l’entremise du Conservateur des Titres
Immobiliers reprennent systématiquement la destination de la parcelle qui est accordée.
Modifier la destination d’un terrain est interdite, sans l’autorisation de l’autorité qui a
attribué le terrain. C’est ainsi qu’il a été constaté que le quartier industriel de la commune de
187
b.
Limete, dans la Ville de Kinshasa, est en train de devenir majoritairement une zone
résidentielle. Aujourd’hui la ville de Kinshasa est victime du non respect des planifications
d’utilisation des terres : inondations de maison d’habitations construites trop près des cours
d’eau, érosions, maladies endémiques,… Un respect strict des destinations établies
permettrait de créer un meilleur cadre de vie pour la population.
Le transfert d’un espace du domaine public au domaine privé de l’Etat
Les terres de l’Etat sont réparties en domaine foncier public et domaine foncier privé de l’Etat. Le
domaine foncier public de l’Etat est constitué d’espaces affectés à un usage public et/ou à un service
public. Les plans d’aménagement particuliers reprennent certains terrains publics, en particulier les
grandes superficies abritant les camps militaires, les zones d’aviation, les zones vertes,… Mais cette
identification spatiale n’est pas exhaustive et il n’est pas évident d’en obtenir un listing. Ces terres ne
sont pas toujours répertoriées ni couvertes par des titres au profit de l’Etat Congolais. Elles ont plutôt
un acte de leur insertion dans le domaine public (généralement un acte administratif). La gestion en
est confiée soit : i) aux municipalités (jardins urbains, espaces verts, routes, etc.) ii) aux
administrations publiques ; iii) aux organismes publics créés à cet effet (la Société Nationale pour les
Chemins de fer du Congo) ; iv) à des sociétés mixtes de promotions immobilières dans un cadre
déterminé par la loi. Les terres du domaine public sont inconcessibles. Pour que des droits puissent
être accordés sur un terrain public de l’Etat (exemple : camp militaire, marché,…), l’espace doit être
désaffecté par voie d’arrêté ministériel. La désaffectation permet que cet espace soit lotis, cadastré et
mis en vente (contrat de concession) par le Ministère des Affaires foncières.
3.2.2.
La police des règles de l’urbanisme et habitat
Le ministère est appelé à élaborer et diffuser des normes standard de constructions et des critères de
viabilisation répondant à des critères urbanistiques et esthétiques. Le secteur de la construction en
général, partant des architectes en passant par les fournisseurs de matériel jusqu’aux entreprises sont
sous la gestion du ministère qui est chargé d’accréditer les uns, contrôler le marché des matériaux et
superviser les activités des autres. En outre le ministère s’occupe de la mise en œuvre du plan
national d’habitat et d’apporter l’assistance technique à l’auto construction qui caractérise le secteur
immobilier en RDC depuis la faillite des organismes nationaux de financement de logement.
3.2.3. La gestion du patrimoine immobilier relevant du domaine privé de l’Etat
Le ministère de l’urbanisme et habitat est le gestionnaire des bâtiments et des terrains de l’Etat se
trouvant dans le domaine privé. En effet, l’Etat possède plusieurs propriétés héritées de l’histoire qu’il
donne en location aux privés ou aux institutions publiques. La gestion de ce patrimoine immobilier
n’a que très récemment été transmise au Ministère, si bien que de nombreuses propriétés ont été
spoliées ou sont illégalement occupées. La tache principale de la Direction de la Gestion immobilière
est de reconstituer ce patrimoine.
3.3. Le Ministère des Affaires foncières
Attribution : « le lotissement en collaboration avec le Ministère de l’Urbanisme & Habitat, la gestion et
l’octroi des titres immobiliers, l’application et la vulgarisation de la législation foncière & immobilière »
Ce ministère a été porté par la réforme foncière menée par le président MOBUTU qui a abouti à la
promulgation de la loi n° 73-021 du 20 juillet 1973 portant régime général des biens, régime foncier
et immobilier et régime des sûretés. En effet, ce texte tendait à doter la République d’un cadre général
permettant la gestion de ses terres foncières et minières. Elle s’est ainsi attelée à définir la nature et
l’exercice des droits exercés sur la terre. Ainsi la loi foncière de 1973 organise le processus
d’attribution des terres aux différents acteurs sociaux, elle fixe les modalités de maintien des droits
alloués et les mesures administratives qui les sécurisent. La mission du Ministère des Affaires
Foncières est également définie par l’ordonnance 08/074 en ces termes :
3.3.1.
Le lotissement en collaboration avec le ministère de l’Urbanisme
188
C’est la planification de l’occupation du sol. Cette action préalable à toute autre activité du Ministère
des Affaires foncières effectue la répartition de l’espace en parcelle individuelle, en réservant les aires
communes et les surfaces devant recevoir des services publics (routes, canalisation, tuyaux de
distribution,…). Le lotissement permet une organisation structurée du quartier et facilite les
déplacements de la population et l’accès aux services publics. Il est décidé par arrêté du Ministère des
affaires foncières, pris en conformité avec le plan d’aménagement local établi par le Ministère de
l’Urbanisme, conformément aux orientations nationales en matière d’aménagement du territoire. Une
fois le lotissement créé, un plan cadastral identifiant chaque parcelle de terres par une numérotation
cadastrale est établi, avant qu’il ne soit procédé à l’attribution des parcelles ainsi créées. La
collaboration du Ministère de l’Urbanisme est, dès lors, indispensable aux fins de garantir la
conformité aux plans d’aménagement de la ville, le respect des normes urbanistiques et esthétiques et
le contrôle de la réalisation des plans de développement urbain.
3.3.2.
La gestion et l’octroi des titres immobiliers et fonciers
Le ministère accorde aux personnes physiques et morales des parcelles prédéfinies par l’acte de
lotissement et traduites et délimitées dans des plans cadastraux. Il existe, en effet, un plan cadastral
correspondant à chaque lotissement. L’octroi d’un titre sur une parcelle de terre intervient à la suite
des opérations de mesurage et bornage de la parcelle de terre concernée, constaté par un procèsverbal établi par les services du cadastre de la circonscription foncière concernée. Ce procès-verbal
donne lieu à l’établissement d’un croquis, suivi de l’établissement d’un titre provisoire, dénommé
selon le cas « contrat de location » ou « contrat d’occupation provisoire », dont l’objet est de
permettre au bénéficiaire de mettre en valeur le terrain, en fonction de sa destination, conformément
au plan cadastrale et au plan d’aménagement local. Le contrat de location est attribué sur des terres
urbaines destinées à usage résidentiel, administratif, industriel ou commercial, tandis que les contrats
d’occupation provisoire sont accordés sur des terres rurales destinées à usage agricole et/ou
d’élevage. Les contrats de location ont une durée de trois ans, renouvelables deux fois pour un terme
respectif de deux ans (soit 7 ans au total), tandis que les contrats d’occupation provisoire ont une
durée de 5 ans, avec possibilité de renouvellement une fois (soit 10 ans au total) 140
3.3.3.
L’application et la vulgarisation de la législation foncière & immobilière
Le ministère a le devoir de porter à la connaissance de la population les dispositions de la loi foncière
et de ses textes d’application. Il informe sur les actes constituant des infractions à la législation, ainsi
que les peines associées. Il diffuse les obligations de forme (procédure et documents) qui garantissent
la sécurité des droits octroyés. Le ministère reçoit également et traite en premier recours toute
contestation autour de l’octroi de titre.
4. Un difficile processus de mise en œuvre des compétences en matière d’administration des
espaces
Quoique les attributions de ces 3 ministères soient, par définition, complémentaires, la réalité de la
mise en œuvre de ces compétences trahit sans équivoque un chevauchement de compétence. Cette
situation perturbe la gestion efficiente du territoire national et paralyse le développement de
l’arrière-pays. En effet, la dynamique politique du pays, très changeante à la fin du siècle passé,
n’avait pas permis au Ministère de l’Urbanisme de remplir ses fonctions. D’une part, la loi foncière de
1973 lui accordait très peu d’attention se focalisant sur la gestion des droits individuels. D’autre part,
l’impulsion dictatoriale du pays ne permettait pas de développer une vision claire de l’avenir, traduit
dans des plans d’aménagement. Sans réel leadership, l’institution s’est effacée, oubliée des budgets et
de la population. Si bien que le Ministère des Affaires foncières s’est mis à utiliser des procédures
excluant les apports de l’urbanisme. Se concentrant sur l’octroi des droits. Il a continué son activité
sans supervision, ni maitrise effective des espaces. Le Ministère de l’Urbanisme se plaint notamment
que le Ministère des Affaires foncières décide des lotissements et définit des plans cadastraux, sans se
référer aux plans d’aménagement locaux et particuliers. Ce dernier, en revanche, se plaint que de tels
plans ne soient pas disponibles, et quand ils le sont, ils ne sont pas à jour, pour intégrer les évolutions
qui ont pu avoir lieu dans l’occupation des espaces. Cette désarticulation entraine que le Ministère des
140
Article 154 et suivant de la loi foncière de 1973, telle que modifiée et complétée à ce jour.
189
Affaires foncières attribue des droits fonciers et immobiliers même dans les sites non couverts par
une décision de lotissement ni un plan cadastral correspondant, conduisant ainsi à une extension
anarchique et non maitrisée des villes. Cette absence d’interactions entre les 3 ministères discrédite
le travail de chacune d’elles et rend très difficile l’obtention de données fiables. Toute mission dans ce
sens se bute à la complexité d’un recoupement d’informations multiples. A cela s’ajoute une
atmosphère de méfiance au sein même des ministères, isolant le cabinet du Ministre (organe
politique) du Secrétariat General (organe technique). L’organe politique, agissant en réaction aux
conjonctures du moment, mène les activités du ministère en s’appuyant principalement sur un
groupe de conseillers personnels du Ministre. L’administration ainsi délaissée est vite désaxée du
centre des préoccupations du secteur, limitant ses actions et interventions, jusqu’à en altérer la
fonction. Ce phénomène est l’une des principales causes de la léthargie des ministères, dont les
cabinets ministériels centralisent tout le travail technique et disparaissent ainsi avec les données
aussitôt qu’ils changent.
5. La gestion des espaces urbains
Comme présenté ci-dessus la gestion des espaces urbains appelle le travail des 3 ministères qui
interviennent successivement pour garantir la réalisation des plans d’aménagement.
5.1. Formalisation des droits
Avant de parler de formalisation, il faut décrire ce que la loi reconnait comme un terrain en règle. En
zone urbaine et en vertu de la législation la procédure à suivre en vue de l’obtention d’un terrain
résidentiel est la suivante.
1) Elle commence au Ministère des affaires foncières, où est initiée une demande de terre
auprès du Conservateur des Titres Immobiliers dont relève territorialement le terrain
concerné, qui vérifie s’il s’agit bien d’un terrain loti. La configuration spatiale et la taille des
parcelles sont alors définies par le plan cadastral. En zone urbaine, ce plan cadastral doit luimême être conforme au plan d’aménagement particulier, établi ou approuvé par le Ministre
en charge de l’Urbanisme et Habitat.
2) Cette demande est généralement suivie d’une visite sur le terrain par les services techniques
cadastraux de la circonscription pour procéder au mesurage et au bornage du terrain. Des
contestations peuvent naitre à la suite de cette descente, découlant notamment de la
violation des limites parcellaires. Elles résultent soit de la complaisance des agents vis-à-vis
du requérant (ententes informelles au détriment des tiers), soit d’un acte volontaire du
requérant de sortir de ses limites. Les plaintes sont adressées soit au Conservateur des Titres
Immobiliers de la Circonscription, soit portées devant les juridictions compétentes.
3) la configuration spatiale et la taille des parcelles sont ensuite confirmées et consignées dans
les procès-verbaux de mesurage et de bornage, auxquels sont annexés des croquis, à la suite
d’inspection de terrain effectués par les agents du service de cadastre foncier. Ce procèsverbal et les croquis établis donnent lieu à l’établissement du titre d’occupation provisoire,
dit « contrat de location », d’une durée de 3 ans, renouvelables deux fois pour un terme
respectif de deux ans. Ce contrat de location renseigne également sur la taille de la parcelle
concernée. Les limites ainsi posées sont opposables à tous.
4) Avant d'amorcer les travaux pour la mise en valeur du site, le requérant est tenu d’obtenir
auprès du Ministère de l’Urbanisme et Habitat une autorisation de bâtir, sur présentation du
plan des constructions qu’il entend ériger sur le site.
La procédure d’obtention de l’autorisation de bâtir est établie par l’AM 013 de 2005. Elle a
toutefois été fortement simplifiée par l’AM 008 de 2010 qui a instauré la Commission des
autorisations de bâtir et a aussi fortement réduit les délais d’instruction des demandes. Un
examen des listings démontre de l’efficacité des mesures prises : en 2010 : 123 avis
favorables ont été notifiés sur 272 demandes reçues. Pour 2011, 214 notifications d’avis
favorables sur 266 demandes traitées. Sous un autre aspect, ces chiffres confortent le boom
immobilier noté dans la ville de Kinshasa ces derniers mois. La taxe de bâtisse calculée sur
base des éléments techniques déposés et du barème de taxation fixé par l’AM interministériel
190
022 du 29 mars 2011. Or les taux en vigueur sont presque équivalents au coût de
construction par m², si bien que nombreuses sont les personnes qui, bien qu’informées de
son caractère obligatoire, se contentent d’ignorer cette étape. Dans la même foulée, le respect
de cette obligation n’est pas contrôlé : aucun document du ministère ne permet d’établir la
proportion des constructions ayant été érigées avec une autorisation de bâtir sur le nombre
total des constructions. Cette situation encourage la fuite des requérants. Ainsi, le seul
contrôle possible repose sur des dénonciations.
5) A la fin de la construction, le requérant se fait délivrer une attestation de conformité du
Ministère de l’Urbanisme après contrôle pour s’assurer que le plan de l’immeuble érigé est
conforme à celui soumis lors de la demande de l’autorisation de bâtir. Cette autorisation,
cependant, n’a pas de base légale, mais constitue pour les services de l’urbanisme un moyen
de contrôler le respect des conditions de construction. Il faut néanmoins relever ici que les
conservateurs des titres immobiliers n’exigent nullement la présentation préalable d’une
attestation de conformité avant de dresser le certificat d’enregistrement au profit du
concessionnaire ; les services de l’Urbanisme s’en plaignent.
6) Au niveau du Ministère des affaires foncières, l’établissement du constat de mise en valeur
donne lieu à la délivrance d’un contrat de concession foncière, selon le cas perpétuelle ou
ordinaire, entre la République et le concessionnaire ; ce contrat est référencée et inscrit dans
un registre tenu au bureau du domaine de la Circonscription Foncière concernée ;
7) Enfin, sur la base du contrat de concession établi, un certificat d’enregistrement est établi, à
la fois pour constater le droit de concession du bénéficiaire sur le fond et son droit de
propriété sur l’immeuble ou les immeubles qui sont incorporés sur ce fond. Ce certificat est
établi par le conservateur des titres immobilier du ressort ; il devient incontestable et
inattaquable, deux après la date de son établissement.
5.2. Les écarts observés dans la pratique
Dans la pratique, toutes ces étapes ne sont pas toujours respectées. Ainsi, une grande partie de la
population achète des terrains auprès de chefs coutumiers, de chefs de quartier ou des autorités
communales et construisent sans respecter ni les plans d’aménagement, ni les plans cadastraux, qui
parfois n’existent pas, si bien que de nombreuses habitations sont érigées dans des zones inadéquates
(marécages, quartier industriels, abords de rivières, zones sujettes à érosion, …). Il s’agit
principalement de ménages des classes moyennes. La majorité des congolais ne recourent pas au
Ministère de l’urbanisme et habitat pour l’obtention de l’autorisation de bâtir et la construction de
leur résidence. Ainsi, la procédure réglementaire n’est que partiellement appliquée. Au sein des
Ministère de l’urbanisme, il existe une division de contrôle avec un personnel insuffisant en charge
d’assurer le suivi de la mise en œuvre de la réglementation, mais qui n’arrive pas à se déployer faute
de moyens. Au final, la division de contrôle du Ministère de l’urbanisme se limite principalement à
répondre aux demandes d’information des tribunaux sur les constructions effectuées sur des espaces
publics (emprise, terrain public, …). Dans ce domaine, le ministère effectue simplement un constat et
défère le dossier auprès de la Ville (Hôtel de ville) afin qu’elle effectue l’évacuation de ces
constructions. A l’initiative du gouverneur, la ville peut alors entamer une procédure en
déguerpissement. Une liste des sites illégaux répertoriés est affichée à l’hôtel de ville. A ce jour aucune
autre mesure n’existe pour inciter la population à corriger son mode d’acquisition de terrain
résidentiel en zone urbaine, ni pour contraindre les administrations à respecter les conditions et
procédures légales mises en place.
Conclusion
Le respect des dispositions de l’ordonnance n°08/074 du 24 décembre 2008 fixant l’attribution des
ministères ainsi que la mise en place des mécanismes de collaboration et d’interaction entre les trois
ministères susmentionnés et tous les autres qui gèrent les ressources naturelles du pays devraient
permettre de mettre un terme au chevauchement de compétence et à la confusion des prérogatives.
Le tableau, tel qu’il est décrit menace l’organisation des zones urbaines de la RDC et le développement
harmonieux des zones rurales du pays. En effet, la forte croissance démographique du pays semble
avoir dépassé toutes les prévisions. Une étude du B.E.A.U. a néanmoins démontré que
quoiqu’incontrôlée, l’occupation spontanée de la population a le plus souvent prolongé l’urbanisme
191
colonial, renforçant ainsi l’anneau utile. Cet anneau utile définit les principales zones d’activité des
populations. Il part des grandes villes du Nord, passe par l’Est et joint Lubumbashi pour continuer
avec la voie nationale qui aboutit à Kinshasa via les Kasaï. Ainsi la restructuration est possible, mais
elle exige une la coordination interministérielle adéquate. Dans les villes, le Ministère de l’Urbanisme
et Habitat apparait comme le chainon manquant qui a pour fonction de détailler les informations
générales d’aménagement des espaces pour qu’elles soient prises en compte et appliquées lors des
décisions d’affectations des espaces urbains et d’attribution des droits fonciers et immobiliers.
192
LE CADRE D’ANALYSE DE LA GOUVERNANCE FONCIERE EN
REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO
Module sur la gestion des terres domaniales
Rapport d’expert C
Olivier NZUZI THAMBA
Juriste, expert en droit foncier et immobilier
Mai 2012
193
Table des matières
INTRODUCTION ............................................................................................................................................................................... 195
SECTION 1 : L’EXPROPRIATION POUR CAUSE D’UTILITÉ PUBLIQUE EN RDC................................................... 196
SECTION 2 : LES MODES D’ACCÈS AUX TERRES DOMANIALES ET LES TRANSACTIONS Y RELATIVES 197
SECTION 3 : LES USAGES DES TERRES ORGANISÉS PAR LA LOI .............................................................................. 197
SECTION 4 : LES RECETTES ISSUES DE L’EXPLOITATION DES TERRES DOMANIALES................................. 197
SECTION 5 : LES PRIX AUXQUELS SONT CONCÉDÉES ET/OU LOUÉS LES TERRES DOMANIALES........... 198
194
Introduction
Ce module est consacré à l’expropriation pour cause d’utilité publique ainsi qu’aux systèmes en place
pour l’évaluation et la taxation des terres qui sont mises sur le marché. La RDC organise le processus
d’expropriation conformément à sa constitution, qui proclame le caractère sacré de la propriété, tant
individuelle que collective, et interdit à l’Etat de priver quiconque de sa propriété, si ce n’est que pour
cause d’utilité publique et moyennant une juste et préalable indemnité octroyée dans les conditions
fixées par la loi (article 34). Et, c’est justement la loi n° 77-001 du 22 février 1977 qui détermine les
conditions et la procédure d’expropriation pour cause ‘utilité publique. La note présente également
quelques informations sur les mécanismes d’évaluation foncière et de taxation qui en découlent, telles
qu’elles ressortent de l’ordonnance n° 74-148 du 02 juillet 1974 portant mesures d’exécution de la loi
n° 73-021 du 20 juillet 1973
195
Section 1 : L’expropriation pour cause d’utilité publique en RDC.
1.1. Les droits susceptibles d’expropriation
L’expropriation des terres pour cause d’utilité publique est régie en RDC par la loi n° 77-001 du 22
février 1977. L’article 1 énumère les types de droits fonciers et immobiliers qui sont susceptibles
d’expropriation pour cause d’utilité publique en ces termes : i) la propriété immobilière, ii) les droits
réels immobiliers à l’exclusion du permis d’exploitation minière et de la concession minière qui sont
régis par une législation spéciale, iii) les droits de créances ayant pour objet l’acquisition ou la
jouissance d’immeubles et iv) les droits de jouissance des communautés locales sur les terres
domaniales. L’article 2 énonce que l’utilité publique peut s’étendre aux nécessités les plus diverses
notamment dans les domaines de l’économie, des services publics, de la sécurité, du tourisme, des
plantations et de l’élevage et suppose que le bien repris par l’Etat aura une affectation utile à tous.
C’est à l’expropriant (le Ministre des affaires foncières ou le Président de la République) de démontrer
l’utilité publique attachée au projet. L’arrêté ministériel ou l’ordonnance présidentielle ordonnant
l’expropriation doit déterminer la nouvelle affectation des biens ou du périmètre ainsi que les biens à
concéder, en plus de l’identité des personnes à exproprier et les biens concernés.
1.2. Les personnes privées, comme bénéficiaires d’une décision d’expropriation
Les intérêts privés peuvent être à la base de la décision d’expropriation tant que l’autorité peut
démontrer que cette nouvelle affectation sera utile à l’intérêt général. Cependant, dans la pratique, et
de l’avis des services de l’administration foncière consultés aux fins de la présente étude, il est
rarement arrivé qu’une décision d’expropriation pour cause d’utilité publique soit prise au profit d’un
intérêt privé. Les statistiques sur ce sujet sont difficiles à obtenir. Les cas les plus récents
d’expropriation pour cause d’utilité publique ont été décidés dans la Ville de Kinshasa, dans le cadre
des travaux de modernisation urbaine en cours 141.
1.3. Le transfert des terres expropriées vers leur nouvelle destination.
Le transfert des terres vers leur nouvelle affectation dépend en grande partie de la diligence de
l’autorité qui a ordonné l’expropriation ainsi que des ententes avec les personnes à indemniser. Dans
le cas où les terres expropriées pour cause d’utilité publique ne reçoivent pas la destination annoncée
et que l’administration ne publie pas leur mise en vente, l’article 21 de la loi sur l’expropriation
prévoit la possibilité pour les anciens propriétaires ou concessionnaires ou leurs ayants-droits de
demander en justice la remise de leurs biens. Dans ce cas, l’administration doit avoir fait une
déclaration attestant que ces biens ne sont plus destinés à servir aux fins pour lesquelles ils avaient
été acquis. Les anciens propriétaires ou ayant droit ne peuvent prétendre à ces biens qu’après avoir
restitué l’indemnité perçue à cet effet. Parfois, l’absence de budgets suffisants pour faire face aux
coûts de l’expropriation est à la base des retards dans l’affectation effective des terres expropriées à
leurs nouvelles destinations. Etant donné que la nouvelle constitution exige que l’indemnisation soit
préalable à l’affectation, les projets de décisions d’expropriation devraient intégrer tous les coûts liés
à l’expropriation, y compris les coûts des expertises pour l’évaluation de la valeur des terres et biens à
exproprier. Il y a lieu également de signaler que le transfert des terres à leur nouvelle destination à la
suite d’une décision d’expropriation prend généralement beaucoup de temps. Ainsi, certaines
personnes expropriées dans le cadre des travaux de modernisation de la Ville de Kinshasa depuis
2010 ne voient toujours pas les terres qu’elles occupaient entrer dans leur nouvelle affectation, outre
que les indemnisations promises n’ont été versées que partiellement. Dans la réforme de la loi, il
devra être interdit d’exproprier, si l’autorité compétente ne justifie pas de la disponibilité d’un budget
suffisant pour couvrir tous les coûts liés à la décision envisagée et si tous les moyens ne sont pas
réunis pour transférer les terres expropriées dans leur nouvelles destinations dans des délais bien
précis.
141 Voir
l’Arrêté ministériel n° 75/CAB/MIN/AFF.FONC/2010 du 27 octobre 2010 portant expropriation pour cause
d’utilité publique de 110 parcelles situées sur l’avenue Libération, ex. 24 novembre, dans la commune de Bumbu et
Selembao, Ville de Kinshasa.
196
Section 2 : Les modes d’accès aux terres domaniales et les transactions y relatives
En RDC, les terres domaniales ne sont pas concédées par le recours à l’appel d’offre ou par les
enchères. Elles le sont par entente directe entre le requérant et l’autorité concédante, moyennant
satisfaction aux exigences de fond, de forme et de procédure prévues, selon que la portion des terres
domaniales est urbaine ou rurale. L’attribution par entente directe occasionne énormément de
corruption dans le système d’accès aux terres. Des investisseurs contactés aux fins de la présente
étude, et qui ont requis l’anonymat, indiquent qu’ils déboursent dans l’informel directement auprès
des administrations et des autorités concédantes et leurs membres du cabinet parfois dix à vingt fois
plus que des frais officiels connus. Dans un cas observé, alors que les coûts officiels ne représentaient
qu’à près 7.000 USD, les couts informels déboursés pour une superficie de moins de 400 ha ont été
évalués à 50.000 USD.
Section 3 : Les usages des terres organisés par la loi
Concernant les usages des terres, il y a lieu de faire la distinction entre les terres urbaines et les terres
rurales. S’agissant des terres urbaines, elles sont principalement affectées à usage résidentiel,
administratif, commercial ou industriel tandis que les terres rurales sont globalement affectées à
l’agriculture et l’élevage et une plus grande partie d’entre elles, représentant à peu près 125 millions
d’hectares, ne sont pas mis en valeur. L’ensemble de ces usages sont régis par la loi foncière et
relèvent de la compétence du Ministère des affaires foncières. Les données consultées au niveau de
l’administration foncière ne permettent pas de dresser un bilan national de la répartition des terres
en fonction de leurs usages, étant donné que la gestion des titres fonciers concédés est fortement
décentralisée. Il existe plusieurs bureaux de conservation des titres immobiliers répartis sur le
territoire national142, qui organisent l’attribution et la conservation des titres fonciers et immobiliers.
Mais il est observé que les données détenues localement ne sont pas centralisées au niveau national.
Enfin, les données tenues au niveau des bureaux décentralisés ne permettent pas de retracer et de
chiffrer l’utilisation des terres en fonction de leurs usages. Les terres reçoivent aussi une affectation
minière et pétrolière pour l’exploitation des gisements miniers et d’hydrocarbures. Seulement, les
gisements miniers et pétroliers en RDC ont un problème réel de certification des quantités des
réserves. Dans la plupart de cas, les informations même sur les gisements en exploitation sont
insuffisantes. Les résultats de calcul des réserves présentées lors de négociation des contrats miniers
et pétroliers s’avèrent souvent non crédibles. L’un des problèmes majeurs dans le secteur minier en
RDC est l’abandon ou la négligence de la poursuite de la prospection et de la recherche minières au
détriment d’une exploitation à l’aveuglette, basée sur les parties riches du gisement. Vers les années
1970 à 80, les principales entreprises minières étaient les mines de l’Etat (Gécamines, Miba, Okimo,
etc.) et le moment était propice pour estimer les réserves des gisements déjà découverts, mais cela n’a
pas été fait (Kampata, 2010). Actuellement, la RDC compte 168 Zones d’Exploitation Artisanale (ZEA)
sur toute l’étendue du territoire national. Un site est érigé en ZEA lorsque les conditions techniques et
économiques des substances minérales ne permettent plus l’exploitation industrielle ou semiindustrielle (art. 109 du CM). Ces zones sont instituées par arrêté du Ministre des mines, en principe
sur la base des données géologiques. Mais il n’en a toujours pas été le cas, en raison du déficit dans la
maitrise du potentiel minier. Un grand nombre de ces ZEA ne sont ni délimitées ni bornées et
certaines sont situées dans des lieux inappropriées, tels que lacs, aires protégées et chef lieu de
territoire.
Malgré tout, la modernisation de la gouvernance forestière et minière aujourd’hui permet de retracer,
de cartographier et de chiffrer respectivement les terres affectées à l’exploitation forestière et
minière. Tel n’est pas encore le cas avec les exploitations foncières.
Section 4 : Les recettes issues de l’exploitation des terres domaniales
Il est important de rappeler ici que les terres du domaine public sont affectées à un usage et/ou à un
service public. Ils ne sont, à ce titre, ni concessibles (susceptibles d’être données en concession, sauf
les concessions de droit administratif), ni cessibles, c’est-à-dire transmissibles entre particuliers. Elles
142Les
circonscriptions foncières sont réparties par district. Parfois, au sein des districts sont territorialement plus larges, on
dénombre deux à trois circonscriptions
197
ne peuvent faire l’objet des conventions d’aliénation tant qu’elles ne sont pas régulièrement
désaffectées. Il est interdit de les vendre, échanger, louer, prêter, donner en gage ou les grever de
servitude et d’hypothèque. Pour pouvoir les concéder, la loi impose une procédure de désaffectation
préalable143. Ce sont plutôt les terres du domaine privé de l’Etat (toutes les autres terres restantes,
non affectées à un usage ou à un service public), qui sont concessibles (attribuables par l’Etat au
moyen de la catégorie juridique appelée « concession ») et transmissibles (transférables entre
particuliers). Elles sont concédées moyennant acquittement d’un certain nombre de frais fixés par
voie réglementaire, avec paiement d’un loyer annuel, dont le taux et l’assiette sont fixés par voie
d’arrêté interministériel du Ministre des affaires foncières et des finances.Si, en effet, les coûts
d’acquisition d’une parcelle de terre sont généralement payés (les droits fixes proportionnels, dont
les droits fixes d’enregistrement, les droits proportionnels d’enregistrement, frais d’établissement du
contrat, frais de préparation et de vérification des actes, frais de mesurage et de bornage des
parcelles, frais d’enquête et de constat en matière foncière, etc.), il en est autrement desloyers ou
redevances annuelles sur les parcelles domaniales concédées 144. Ces derniers qui relèvent des
ressources propres des provinces sont généralement très faiblement perçus, pour des raisons liées à
la défaillance du système de collecte, qui restent moins performant, tant sur les terres urbaines que
sur les terres rurales. Ainsi une grande partie des terres concédées ne produisent quasiment aucun
revenu pour l’Etat congolais, en termes de loyers. Les provinces auxquelles reviennent ces revenus
n’arrivent pas à une mobilisation conséquente. Il faut préciser, du reste, que les prix, les loyers ou
redevance annuelle de diverses catégories des terres sont fonction de la situation, de la destination et
de la superficie de ces terres. L’ordonnance n° 74-148 du 02 juillet 1974 portant mesures d’exécution
de la loi n° 73-021 du 20 juillet 1973 détermine les normes de référence pour la fixation des prix,
loyers et redevance dans les circonscriptions urbaines, tandis qu’un règlement qui lui est annexé
détermine ces normes pour les terres situées en dehors des circonscriptions urbaines. Un arrêté
interministériel pris conjointement par les Ministres de finances et des affaires foncières détermine
les taux de ces droits et redevances et les met régulièrement à jour.
Section 5 : Les prix auxquels sont concédées et/ou loués les terres domaniales
Les terres sont consenties indépendamment du statut de l’investisseur. Il n’est donc pas prévu que la
procédure ainsi que les coûts de leur concession puissent varier, selon que le requérant est congolais
ou non. Le prix qui est appliqué est fixé en fonction des normes déterminées par l’ordonnance n° 74148 du 02 juillet 1974 susmentionnée et le règlement qui lui est annexé. Par contre, sur les terres
urbaines à usage résidentiel, la seule restriction imposée aux étrangers, personnes physiques, tient à
ce que ces derniers ne peuvent acquérir une portion de terre que pour une durée limitée au maximum
de vingt cinq ans renouvelables, tandis que les personnes physiques de nationalité congolaise
peuvent en disposer sans limite de temps, dès lors qu’elles respectent les conditions de fond et de
forme attachées à leurs titres. Enfin, il faut observer qu’entre les exigences légales et les pratiques
observées, il y a souvent une marge en matière de coût d’acquisition de terrain. Comme déjà
mentionné ci-dessus, l’investisseur dépense souvent plus pour l’acquisition de terrain que les coûts
réguliers prévus.
143Malheureusement,
aucun texte n’a été pris pour préciser la procédure de désaffectation des terres. Dans la
pratique, les terres urbaines du domaine public de l’Etat sont désaffectées à l’initiative du Ministère de
l’urbanisme et habitat.
144Entretiens avec les services de taxation des circonsciptions foncières de N’sele Maluku et du Mont Amba.
198
LE CADRE D’ANALYSE DE LA GOUVERNANCE FONCIERE EN
REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO
Module sur l’administration foncière
Rapport d’expert D
Serges NGWATO
Expert en gouvernance foncière
Mai 2012
199
Table des matières
Module sur l’administration foncière..................................................................................................................................... 199
Table des matières .......................................................................................................................................................................... 200
Section 1 : De la cartographie et de l’enregistrement des droits fonciers coutumiers sur les terres
communautaires en zones rurales........................................................................................................................................... 201
1.1. La cartographie et l’enregistrement des droits fonciers coutumiers collectifs en zones rurales 201
1.2. La cartographie et l’enregistrement des droits fonciers coutumiers individuels en zones
rurales............................................................................................................................................................................................ 202
Section 2 : La cartographie et l’enregistrement des propriétés individuelles en zones urbaines............... 202
Section3 : La reconnaissance légale et l’enregistrement des droits fonciers et immobiliers des femmes
en zones urbaines et rurales....................................................................................................................................................... 203
Section 4 : La demande d’enregistrement de terre et la capacité des usagers à payer les frais
réglementaires d’enregistrement requis .............................................................................................................................. 203
4.1. Description d’une propriété urbaine typique .................................................................................................... 203
4.2. Les détails de calcul de la valeur de la propriété et de son prix.................................................................. 204
4.3. Liste des types de frais officiels à payer par les requérants lors de la 1ere demande
d’enregistrement ...................................................................................................................................................................... 204
4.4. Les circonstances qui peuvent influer sur le cout et le délai de la 1ere demande
d’enregistrement (et leur fréquence).............................................................................................................................. 205
4.5. Comment le pourcentage a été calculé ................................................................................................................... 205
Section 5 : La cartographie des enregistrements du registre/cadastre.................................................................. 205
Section 6 : Les hypothèques et servitudes privées pertinentes du point de vue économique sont
enregistrées .......................................................................................................................................................................................... 70
6.1. Les types de servitudes enregistrées et les coûts de leur consultation ......................................................70
6.2. Les critères et indicateurs de recherche dans le registre .............................................................................. 207
Section 7 : L’accès aux informations contenues dans le registre .................................................................................. 70
Section 8 : La publicité et le monitoring des normes de qualité des services ...................................................... 208
Section 9 : La mise à jour des informations contenues dans le registre et des celles du plan cadastral ..... 69
Section 10 : L’adéquation entre les frais perçus pour l’enregistrement des droits et ceux nécessaires à
la tenue régulière des registres................................................................................................................................................. 208
Section 11 : L’investissement en capital dans le système d’enregistrement des droits fonciers ................... 70
11.1. Liste des investissements en capital dont le système aurait besoin pour être durable. ..................70
11.2. L’accès du public au barème des frais et droits d’enregistrement .......................................................... 209
200
Section 1 : De la cartographie et de l’enregistrement des droits fonciers coutumiers sur les
terres communautaires en zones rurales
1.1. La cartographie et l’enregistrement des droits fonciers coutumiers collectifs en zones
rurales
La RDC reconnaît les droits fonciers coutumiers des communautés locales sur les terres qu’elles
occupent. L’actuelle constitution du 18 février 2006 a même affirmé qu’on peut être propriétaire sur
la base de la coutume ; introduisant ainsi la notion de propriété coutumière dans le statut juridique
des terres en RDC. Seulement, il y a lieu de préciser qu’en l’état actuel su système juridique congolais,
bien que ces droits fonciers coutumiers collectifs soient reconnus, ils restent régis par la coutume
dans les aspects qui concernent la manière de les acquérir, d’en jouir, de les exercer, de les
transmettre, etc. Les limites des terres communautaires ont un fondement coutumier et donc non
écrit. Elles tiennent d’un consensus entre communautés, fondé sur leurs coutumes locales en partant
des temps de leurs ascendants. Les informations sur ces terres et leur répartition entre les
communautés se sont transmises de bouche à oreille, de génération à génération.Néanmoins, dans le
cadre de la réforme législative intervenue en 1973, la loi n° 73-021 du 20 juillet 1973 (article 389) a
prévu la signature d’une ordonnance pour fixer notamment les modalités d’enregistrement et de
délivrance des titres sur les terres coutumières collectives au profit des communautés locales. Ce
texte n’ayant pas été pris, il n’est, dès lors, pas juridiquement possible aux communautés de faire
cartographier leurs terres, de les faire cadastrer et enregistrer et d’obtenir sur elles des titres
fonciers. De plus, les informations recueillies sur terrain confirment que les communautés locales
elles-mêmes ne sont souvent pas intéressées à faire enregistrer leurs terres, se contentant de la réelle
maitrise coutumière qu’elles y exercent et que les parties prenantes locales respectent en tant que
telle.145 . Par ailleurs, si les communautés ne peuvent obtenir des titres sur leurs terres coutumières,
certaines portions de leurs terres sont pourtant cartographiées et enregistrées au profit des
particuliers, qui initient des demandes des terres à des fins de leur exploitation auprès des
administrations foncières ou des autres administrations responsables des secteurs des ressources
naturelles (mines, forêts, hydrocarbures, aires protégées, services environnementaux, etc.). Ces terres
sont concédées généralement à la suite d’une enquête dite de vacance des terres, à l’occasion de
laquelle les communautés traditionnelles sont consultées. La loi prévoit que les conclusions de cette
consultation soient consignées dans un procès-verbal, sans cependant garantir un quelconque droit
au consentement préalable des communautés directement concernées. En effet, en son article 203,
elle prévoit que l’administration foncière puisse passer outre ce consentement et attribuer la terre
demandée si, dans les six mois à dater de la demande de la terre par le tiers requérant, aucun accord
n’est trouvé entre ce dernier et la communauté concernée. Cette ouverture que crée le législateur à
l’article 203 constitue une source d’insécurité et d’instabilité foncières pour les droits fonciers
coutumiers des communautés, qui peut être à la base de nombreux conflits fonciers.
Sur ce point précis, l’orientation prise dans le cadre de la réforme forestière pourrait renforcer les
garanties aux droits fonciers coutumiers des communautés locales. En matière forestière, en effet,
aucune affectation du domaine forestier de l’Etat en terme de création d’aires protégées, d’attribution
des concessions forestières ou de découpage de toute unité forestière d’aménagement n’est possible,
si le requérant ou l’entité bénéficiaire n’apporte pas la preuve d’un accord écrit dûment passé avec la
ou les communautés locales dont relève coutumièrement la forêt. De même les titres fonciers à établir
au profit des tiers requérants ne devraient être consentis que sur la base d’un accord dûment conclu
entre ce dernier et la communauté locale ayant droit sur la portion de terre concernée, sauf à recourir
à la procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique. Il n’est pas sans intérêt de rappeler
également ici que le régime forestier prévoit la possibilité pour les communautés locales qui justifient
d’une possession coutumière sur une portion de forêt de la faire enregistrer et d’obtenir sur elle un
titre écrit dénommé « concession forestière 146 ». Cette orientation pertinente en termes de
Anicet Momanga Makumbi, Chef de Bureau de l’Enregistrement et Notariat, Circonscritions Foncière de N’sele
Maluku (celle qui comprend la plus grande portion des terres rurales de la Ville de Kinshasa, à peu près 80%),
lors des entretiens organisés aux fins de la présente étude.
146 Cette concession forestière communautaire a un régime juridique particulier, différent de celui des
concessions forestières destinées à l’exploitation industrielle du bois d’œuvre ou à l’exploitation des services
environnementaux, notamment pour la valorisation du carbone forestier. Il sera régi par un décret spécifique, qui
en fixera les modalités d’attribution.
145
201
sécurisation des droits forestiers coutumiers collectifs peut également être d’un grand intérêt dans le
cadre de la réforme du foncier en RDC.
1.2. La cartographie et l’enregistrement des droits fonciers coutumiers individuels en
zones rurales
La typologie de la tenure en RDC a permis d’établir que les individus membres des communautés
locales détiennent et exercent plutôt des droits fonciers individuels d’usufruit sur les terres
communautaires, et non des droits de propriété. Comme dans le cas des droits fonciers coutumiers
collectifs qui précède, les informations recueillies auprès des communautés locales occupant les
terres rurales de la Ville de Kinshasa ainsi que celles obtenues auprès des administrations foncières
confirment que ces droits d’usufruit ne peuvent pas non plus faire l’objet d’inscription, ni être
couverts de titres fonciers.Les recommandations de réforme en ce qui concerne le sort des droits
fonciers individuels en milieu rural dépendent largement des options que le pays devra lever sur
l’enregistrement, la cartographie et le titrage des droits fonciers coutumiers collectifs.
Section 2 : La cartographie et l’enregistrement des propriétés individuelles en zones urbaines
Le cadre légal congolais sur le foncier distingue le régime foncier du régime immobilier. Le droit de
jouissance sur les terres, dénommé concession foncière, est toujours envisagé distinctement du droit
sur les immeubles qui y sont érigés. Si, en effet, l’Etat seul est propriétaire foncier, la propriété sur les
immeubles incorporés au sol, par contre, est ouverte à toute personne qui remplit les conditions
organisées par la loi. Cependant qu’il s’agisse du droit de concession foncière ou du droit de propriété
sur un immeuble incorporé dans le sol, l’un et/ou l’autre n’existent légalement que lorsque : i) la
parcelle de terre et/ou l’immeuble sur lesquels ils portent respectivement fait l’objet d’un contrat de
location/occupation provisoire/concession foncière avec l’Etat Congolais, ii) il est inscrit au livre
d’enregistrement et iii) est constaté par un certificat d’enregistrement. Le certificat d’enregistrement
est défini comme un titre de concession foncière et/ou de propriété immobilière, enregistrée(s)
conformément à la loi par un fonctionnaire, le Conservateur des Titres fonciers et Immobiliers (article
59). Ainsi, seul le certificat d’enregistrement consacre légalement l’existence d’une concession
foncière, qu’elle consiste en une concession perpétuelle ou ordinaire, ou un droit de propriété
immobilière. Ainsi, la loi foncière du 20 juillet 1973 garantit les droits de jouissance (et non de
propriété) sur les terres urbaines et de propriété sur les immeubles qui y sont érigés (ou incorporés)
et organise un système de gestion foncière et immobilière, qui consacre l’enregistrement et le titrage
des droits fonciers et immobiliers au profit de toute personne physique ou morale, qui le sollicite,
après avoir rempli les conditions légales requises. Dans la pratique, les individus qui acquièrent des
terrains sur les terres urbaines sont souvent portés à les sécuriser au moyen de titres fonciers et
immobiliers. Les services cadastraux consultés mettent en évidence l’existence des plans cadastraux
indiquant, sur les différents lotissements des terres de leurs circonscriptions, l’état des terres
enregistrées au nom des particuliers, personnes physiques ou morales. Seulement, la RDC ne dispose
pas d’un processus de calcul pour l’évaluation des zones urbaines. Elle ne dispose pas non plus de
statistiques mises à jour, qui puissent, d’une manière générale, renseigner sur le pourcentage de
droits fonciers urbains enregistrés. Comme déjà expliqué précédemment, l’enregistrement des droits
fonciers, l’établissement des titres fonciers et immobiliers ainsi que la tenue des archives sont
aujourd’hui fortement décentralisés au niveau des districts, parfois à un niveau inferieur. Le
gouvernement n’est pas organisé de sorte à faire remonter au niveau national les informations et les
données sur l’enregistrement des droits et l’établissement des titres traités localement. Cette
défaillance rend difficile l’établissement de statistiques sur l’ensemble du territoire national. Par
contre, l’évaluation des droits enregistrés peut être faite localement c’est-à-dire au niveau de chaque
circonscription foncière, en consultant les plans cadastraux de chaque commune urbaine, où sont
cartographiées et numérotées les parcelles de terre qui figurent dans un lotissement. On pourrait
ainsi avoir une idée du pourcentage des droits fonciers urbains enregistrés, en partant de la
configuration spatiale des parcelles, telle que rendue par les plans cadastraux des différents
lotissements de la commune concernée. Cependant, même dans cette hypothèse, il n’est pas évident
que la situation des droits enregistrés, tels qu’ils figurent dans les plans cadastraux corresponde à la
situation réelle sur le terrain, faute d’une approche régulière de mise à jour aussi bien des registres
que de cartes et croquis. Il y a donc lieu de mettre en place un système d’enregistrement des droits,
qui soit informatisé et qui permettent de remonter les données au niveau provincial et national.
202
Section3 : La reconnaissance légale et l’enregistrement des droits fonciers et immobiliers des
femmes en zones urbaines et rurales.
Le système d’enregistrement des droits fonciers et immobiliers et la gestion des archives qui s’ensuit
ne retracent pas les droits et les dossiers enregistrés en fonction du genre, même s’il est vrai qu’on
peut identifier dans les registres (modèle B particulièrement) les terres qui sont enregistrées au
profit d’une femme. La consultation des livres d’enregistrement a permis de déceler plusieurs
terrains, tant sur les terres urbaines que sur les terres rurales, enregistrés au profit d’une femme, et
même des enfants. Une fouille minutieuse dans les registres des Circonscriptions Foncières de Nsele
Maluku et de la Funa de la Ville de Kinshasa a permis de situer à moins de 15% les terrains
enregistrés au nom des femmes. Dans les sociétés traditionnelles, le droit foncier individuel d’usufruit
des terres communautaires reconnu à une femme en zone rurale est rare. A l’exception de la province
du Bas Congo, où il est fréquent de rencontrer des cas de femmes à la tête d’une communauté
traditionnelle, comme chef de lignage, du clan ou de groupement, dans plus de 80% des sociétés
traditionnelles congolaises, l’usufruit des terres communautaires au profit des individus, membres de
la communauté, se fait généralement entre les hommes. Les femmes n’ont accès à la terre que par
l’entremise de leur mari, pour une portion de terre communautaire donnée. Cependant, si les sociétés
traditionnelles peuvent paraitre discriminatoires quant à l’accès direct des femmes à la terre, il y a
lieu de relever que la législation congolaise sur le foncier et l’immobilier ne fait aucune distinction
entre la concession ou la propriété d’une femme et celle d’un homme. Elle n’organise aucune
limitation quant à ce. Les femmes, dès lors qu’elles réunissent les conditions légales requises, ont les
mêmes possibilités que leurs concitoyens hommes à devenir concessionnaire foncier et/ou
propriétaire immobilier. Il s’agit-là d’un acquis qu’il faut préserver dans le processus de la réforme de
la loi en cours. Mais le système d’enregistrement des droits fonciers et immobiliers et la gestion des
archives qui s’ensuit ne retracent pas les droits et les dossiers enregistrés en fonction du genre, même
s’il est vrai qu’on peut identifier dans les registres (modèle B particulièrement) les terres qui sont
enregistrées au profit d’une femme. La consultation des livres d’enregistrement a permis de déceler
plusieurs terrains, tant sur les terres urbaines que sur les terres rurales, enregistrés au profit d’une
femme, et même des enfants. Une fouille minutieuse dans les registres des Circonscriptions Foncières
de Nsele Maluku et de la Funa de la Ville de Kinshasa a permis de situer à moins de 15% les terrains
enregistrés au nom des femmes. L’informatisation du système d’enregistrement des droits et de
délivrance des titres pourrait donner lieu, en utilisant Excel par exemple, à une identification
automatique du nombre des titres émis et de l’importance des terres enregistrées au profit d’une
femme sur toute l’étendue du territoire national.
Section 4 : La demande d’enregistrement de terre et la capacité des usagers à payer les frais
réglementaires d’enregistrement requis
4.1. Description d’une propriété urbaine typique
Les personnes physiques de nationalité congolaise ont accès à la concession perpétuelle, qui se
traduit à la fois par la reconnaissance d’un droit de jouissance perpétuelle sur la terre et d’un droit de
propriété immobilière sur les immeubles qui sont incorporés sur la terre. Mais ces droits de
concession et de propriété, qui inscrits au livre d’enregistrement et finalement constatés par un
certificat d’enregistrement, sont toujours précédés d’un contrat de location, qui est consenti au
bénéficiaire pour une durée de 3 ans, lui permettant de mettre en valeur la terre. Ce contrat peut être
renouvelé pour un terme de 2 ans, deux fois, soit un total de 7 ans pour la mise en valeur. Cette
dernière est constatée par un procès-verbal de mise en valeur, dressé par les techniciens du service
cadastral de la circonscription foncière territorialement compétent, précédé d’un procès-verbal de
mesurage et de bornage, dressé par les mêmes techniciens du cadastre. Ce procès-verbal de mesurage
et de bornage donne lieu à un croquis, qui sera joint au contrat de concession perpétuelle et au
contrat de location. Les personnes étrangères sont soumises à la même procédure. Seulement, en lieu
et place d’un contrat de concession perpétuelle, un contrat de concession ordinaire est émis, limité à
25 ans, renouvelables.
203
4.2. Les détails de calcul de la valeur de la propriété et de son prix
Les prix, les loyers ou redevance annuelle de diverses catégories des terres sont fonctions de la
situation, de la destination et de la superficie de ces terres. L’ordonnance n° 74-148 du 02 juillet 1974
portant mesures d’exécution de la loi n° 73-021 du 20 juillet 1973 détermine les normes de référence
pour la fixation des prix, loyers et redevances dans les circonscriptions urbaines, tandis qu’un
règlement qui lui est annexé détermine ces normes pour les terres situées en dehors des
circonscriptions urbaines. Un arrêté interministériel pris conjointement par les Ministres des
Finances et des Affaires Foncières détermine les taux applicables. Cependant, si ces textes
déterminent les normes en matière de fixation des prix et loyers des terres à payer à l’Etat lors de la
première acquisition, les acquéreurs restent libres de fixer leurs prix pour la vente des terres acquises
et/ou des immeubles qu’ils y ont érigés, faute d’un texte déterminant un barème spécifique. Les
parties à une vente discutent librement du prix. Cet écueil a comme conséquence une surenchère des
prix notamment dans la ville de Kinshasa.
4.3. Liste des types de frais officiels à payer par les requérants lors de la 1ere demande
d’enregistrement
Liste des procédures
/documents demandés,
liste des frais associés
pour l’enregistrement
formel:
Acte générateur
Vérification actes
4. Frais de préparation
et de vérification
des actes :
5. Frais de mesurage
et bornage des
parcelles
6. Frais d’enquête et
de constat en
matière foncière
4. Droits proportionnels
d’enregistrement
Frais judiciaires
/ Taxes &
Impôts
Frais des services
administratifs
5$
Préparation actes
24$
Acte rédigés par le conservateur des titres
immobiliers
23$
Page notariée
Page annexe
Actes notariés
Passation des actes devant le CTI
Mise en adjudication et provision
De 0 à 50 ares
4$
3$
100$
22$
1000$
5$
Plus de 50 ares
20$
Journée indivisible
5,5$
PV d’audition en cas de conflit
20$
Terrains à usage agricole
Journée perte de temps
PV d’enquête
PV de mesurage et bornage
PV de constat de mise en valeur
Vente
Succession
Donation
Apport
Fusion
Partage
40$
5$
25$
4$
5$
3,0 % de la valeur de
l’immeuble
3,0 % de la valeur de
l’immeuble
3,0 % de la valeur de
l’immeuble
3,0 % de la valeur de
l’immeuble
1,5 % de la valeur de
l’immeuble
1,5 % de la valeur de
l’immeuble
204
Droit d’emphytéose
Inscription hypothécaire
Réinscription hypothécaire
4. Frais
d’établissement
contrat en matière
foncière
5. Droits fixes
d’enregistrement
pour le nouveau
certificat
Radiation hypothécaire
Contrat
Avenant
1,0 % de la valeur de
l’immeuble
1,5 % de la valeur de
l’hypothèque
1,0 % de la valeur de
l’hypothèque
0,5 % de la valeur de
l’hypothèque
5$
Arrêté
Autres actes portant concession ou
autorisation (mise à disposition gratuite
de concession)
14$
100$
100$
6$
4.4. Les circonstances qui peuvent influer sur le cout et le délai de la 1ère demande
d’enregistrement (et leur fréquence).
Généralement, ce sont les conflits qui retardent l’établissement des titres. Il est de jurisprudence en
RDC que lorsqu’un tribunal est déjà saisi d’un litige foncier et/ou immobilier, les services de
l’administration foncière soient tenus de surseoir à l’établissement des titres jusqu’à une décision
judiciaire définitive. Il arrive que des conflits persistent durant plusieurs années, 15 à 20 ans, et que
les parties transfèrent à leurs héritiers la gestion de tels conflits. Il est difficile de chiffrer la fréquence
de ces cas, étant donné qu’ils ne sont pas tous répertoriés. Mais l’étude sur les conflits fonciers déférés
devant les tribunaux menée aux fins de la présente analyse a démontré que sur les 8821 cas des
conflits portés devant les tribunaux à Kinshasa en 2010, 1418 sont fonciers et immobiliers ; ce qui
représente une proportion de 16%.
4.5. Comment le pourcentage a été calculé
Les prix tels qu’ils sont présentés dans le tableau ci-dessus découlent de l’arrêté interministériel n°
004 susmentionné. Ils ont été revus à la baisse dans le cadre des mesures générales prises par le
gouvernement en 2010 et 2011 pour améliorer le climat des affaires. L’accès aux terres et la
sécurisation foncière ont en effet été identifiés comme crucial pour améliorer le climat des affaires et
attirer les investissements dans le pays. Seulement, ces changements ne se sont pas étendus jusqu’à
établir de normes claires pour la fixation des prix des concessions foncières déjà mises en valeur (les
maisons ou autres types de bâtiments). Il serait sans doute opportun d’y arriver dans le cadre de la
réforme légale en vue, pour enrailler la surenchère à laquelle on assiste aujourd’hui en matière de
transactions foncières et immobilières en RDC (en particulier en zones urbaines).
Section 5 : La cartographie des enregistrements du registre/cadastre.
Il faut d’abord préciser que cette dimension ne concerne que les terres urbaines, en ce comprise la
catégorie des terres dites urbano-rurales, auxquelles il est conféré le statut des terres urbaines, du fait
de leur inclusion dans les limites de villes. En vertu de la loi foncière du 20 juillet 1973 précitée, en
effet, l’enregistrement des droits sur ces terres donne lieu, au préalable, à l’établissement d’un plan
cadastral ou parcellaire, se traduisant par l’attribution d’un numéro cadastral spécifique pour chaque
parcelle de terre relevant de ce plan ; ceci, afin que toutes les terres enregistrées puissent être
retracées dans le plan cadastral ou parcellaire du lotissement, au niveau du service cadastral de
chaque circonscription foncière. L’équipe de recherche a effectué des visites dans deux
circonscriptions foncières prises à titre d’échantillon (N’sele Maluku et Mont Amba) pour s’assurer de
la mise en œuvre des dispositions légales en la matière. Elle a noté que dans ces deux circonscriptions
de la Ville de Kinshasa, moins de 50% des terrains sont cartographiés et retraçables sur le plan
cadastral. Ce pourcentage a été obtenu en faisant la différence entre la superficie totale des terres
couvertes par les plans cadastraux et le total de la superficie des terres non enregistrées et non
205
cadastrées. Cette recherche a également permis de noter plusieurs occupations individuelles
anarchiques qui ne relèvent pas d’un plan cadastral préalablement établi, comme exigé dans la loi. Ces
occupations ne sont ni identifiées par les services de l’administration foncière, ni enregistrées et ne
sont donc pas repérables sur une quelconque carte. Ces pratiques irrégulières se sont développées
davantage ces dernières années, suite au phénomène de l’urbanisation mal contrôlée. Initialement, il
était systématiquement procédé à la création des lotissements fonciers, auxquels était associé un plan
cadastral. Ces plans cadastraux attribuaient à chaque parcelle de terre identifiée un numéro
spécifique. Ces pratiques régulières ont été observées durant la colonisation ; et ce, jusqu’aux années
1980 ; années à partir desquelles l’enregistrement des terres a commencé à se détériorer. A ce jour,
plusieurs acteurs se désignent respectivement comme investis du pouvoir d’établir des titres. Ainsi,
par exemple, les chefs traditionnels délivrent des actes de cessions des terres ; les autorités
communales établissement des attestations de propriété, de confirmation ou d’occupation
parcellaires ; les chefs de quartier établissent des fiches parcellaires ; chacun agissant en violation des
dispositions de la loi, qui ne reconnait nullement ces différents titres fonciers ou d’occupation des
espaces.Il arrive souvent que certaines de ces occupations anarchiques connaissent une tentative
isolée de régularisation par les services techniques de l’administration foncière ; et ce, en dehors d’un
plan cadastral préalablement établi. Les services de l’administration établissent ainsi une
cartographie isolée de la parcelle de terre concernée et lui attribue un numéro isolé, sans que cette
cartographie et cette numérotation s’inscrivent dans l’ordre normal d’un plan cadastral qui, en
l’espèce, n’existe pas. Ces pratiques irrégulières violent les dispositions de l’article 5 de l’Ordonnance
du 02 juillet 1974, qui interdisent, sur les terres urbaines, la concession de terres en dehors d’un plan
cadastral (ou parcellaire), que fait dresser le Président de la République ou son délégué. Une terre
urbaine qui ne fait pas partie d’un plan parcellaire ne peut, en principe, être mise sur le marché et
concédée que par un arrêté spécial du Gouverneur de Province (Art. 5, ordonnance du 02 juillet
1974). Ces occupations anarchiques, dont il est aujourd’hui difficile d’apporter une estimation
chiffrée, ne font nullement l’objet d’un arrêté du gouverneur de province comme prévu.
Il sera important de finaliser l’élaboration des schémas d’occupation des terres, renforcer la
collaboration institutionnelle entre le Ministère de l’Urbanisme et Habitat et celui des Affaires
Foncières et instruire clairement aux services de l’administration foncière de respecter la loi, en
n’enregistrant que des terres couvertes par un plan cadastral, préalablement établi et d’éviter la
pratique de régularisation des terres, en dehors d’un plan cadastral du site concerné. Les numéros
attribués de manière isolée et des croquis que l’on ne peut retracer sur une carte pose un sérieux
problème d’administration des espaces et complique la traçabilité des terrains.
Section 6 : Les hypothèques et servitudes privées pertinentes du point de vue économique sont
enregistrées
6.1. Les types de servitudes enregistrées et les coûts de leur consultation
Les entretiens avec les agents de l’administration foncière ont permis de noter que les hypothèques
ne sont généralement inscrites qu’à la demande d’institutions financières et/ou bancaires ou du
Fonds de Promotion des Industries. Les demandes d’inscriptions émanant des particuliers sont très
rares. Quand elles sont inscrites dans le certificat d’enregistrement de la concession qu’elles grèvent,
les hypothèques peuvent être consultées à faible coût au niveau des archives de l’administration
foncière, moyennant requête écrite et acquittement des frais d’usage. En ce qui concerne les
servitudes, la RDC distingue les servitudes légales (qui peuvent être considérées comme publiques)
de celles établies par le fait de l’homme (qui peuvent être considérées comme privées). Les servitudes
légales sont celles auxquelles la loi assujettit les propriétaires ou les concessionnaires voisins, l’un à
l’égard de l’autre, indépendamment de toute convention (exemple : les murs mitoyens, le droit de
passage147). Les servitudes établies par le fait de l’homme : i) servitudes continues : celles dont l’usage
est ou peut être continuel sans avoir besoin du fait actuel de l’homme : les conduites d’eau, les égouts,
etc. ; ii) servitudes discontinues : celles qui ont besoin du fait actuel de l’homme pour être exercées :
les droits de passage, puisage, etc. La consultation est effectivement effectuée à faible coût, sur
requête écrite adressée au Conservateur des Titres Immobiliers. Le montant à payer est de l’ordre
de ??? : voir arrêté interministériel de 2011. Les servitudes publiques pertinentes du point de vue
économique sont enregistrées.
147
Les droits de passage peuvent également être l’objet d’une servitude conventionnelle.
206
6.2. Les critères et indicateurs de recherche dans le registre
Il faut d’abord préciser que la loi oblige à la tenue des registres, dits livre d’enregistrement. Ces livres
sont tenus au niveau de chaque circonscription foncière, administrée par un Conservateur des Titres
Immobiliers. L’article 224 de la loi foncière prévoit pour chacune des circonscriptions foncières trois
types de registre : i) le premier inscrit tous les certificats d’enregistrement au fur et à mesure qu’ils
sont dressés par le conservateur ; ii) le second est au fait un registre alphabétique des personnes
auxquelles les certificats sont délivrés et iii) le troisième est au fait un carnet à souche, également
désigné sous l’appellation de registre de certificats. Des dispositions particulières sont prévues pour
la mise à jour de ces registres (article 235 et suivants). Les vérifications de terrain auprès des services
de l’administration foncière de la Ville de Kinshasa (Nsele Maluku et Lukunga ont plutôt permis de
noter l’existence de plusieurs registres concurrents :





un premier registre, dit modèle A, où sont inscrits tous les contrats de concession, les noms
de leurs bénéficiaire (sans qu’ils viennent en ordre alphabétique), le numéro de la parcelle
sur le plan cadastral de la commune concernée, sa superficie ainsi que les références du
procès-verbal de mesurage et bornage, qui a constaté les limites de la terre concédée ;
un second registre, dit modèle B, où sont inscrits tous les certificats d’enregistrement émis
ainsi que leurs références (volume et folio148), les noms de leurs bénéficiaires, le numéro de
la parcelle sur le plan cadastral de la commune concernée ainsi que les références du contrat
de concession de base, qui sous-tend l’établissement du certificat d’enregistrement ;
un registre sous forme d’un carnet de certificats d’enregistrements, imprimé par l’Hôtel des
Monnaies de la Banque Centrale du Congo et transmis aux différents bureaux des opérations
d’enregistrement et de notariat de différentes circonscriptions foncières, par le biais de la
Direction Provinciale de la DGRAD (Direction Générale des Recettes Administratives,
Domaniales, Judicaires et de Participation du Ministère des Finances), en sa qualité de
gestionnaire de tous les imprimés de valeur. Ce carnet est aussi désigné sous l’appellation de
modèle C. La demande du registre C est initiée par le Chef du Bureau de l’Enregistrement et
Notariat, qui l’adresse à la Direction Provinciale de la DGRAD. Le nombre de carnets
demandés et reçus n’est jamais précis. Les informations reçues établissent que c’est à la
discrétion de la DGRAD. Une fois les carnets reçus, ils sont soumis, avant leur utilisation, au
Procureur de la République près le Tribunal de Grande Instance du ressort de la
Circonscription. Ce dernier prend acte, en signant et en mettant son sceau sur chaque
certificat et son duplicata. Cette procédure répond à un souci de sécurisation du titre et du
processus de sa délivrance. Chaque carnet (modèle C) comprend 50 certificats
d’enregistrement et 50 duplicatas, soit un total de 100 par carnet. Quatre carnets de 50
certificats et 50 duplicatas constituent ensemble ce qu’on appelle un Volume. En d’autres
termes, le volume équivaut ainsi à 200 certificats et 200 duplicatas et répartis en lots de 4
carnets de 50 certificats et 50 duplicatas. Chaque volume est référencé, après réception, par
le Bureau de l’Enregistrement et Notariat, qui donne également les numéros de folio. Le folio
est un numéro d’ordre sur le carnet des certificats, qui permet de savoir le nombre de
certificats émis ainsi que leur ordre chronologique d’émission.
un registre dit « classeur de calamaso, où sont rangés les duplicata des certificats
d’enregistrement, à la suite de la délivrance de l’original ;
le registre des oppositions, qui enregistre les lettres d’oppositions à l’établissement des
certificats et dont l’effet est de surseoir au processus de délivrance d’un certificat, en
attendant que la cause de l’opposition soit traitée et vidée ; il est tenu par le même Bureau
d’Enregistrement et de Notariat.
Les recherches d’informations dans les registres et des dossiers physiques archivés sont faites en
fonction des numéros du Volume et du folio. Ce système est peu efficace, surtout lorsqu’il s’agit de
retrouver les dossiers physiques. Les agents de l’administration reconnaissent que cette recherche est
souvent fastidieuse. Par ailleurs, il n’a pas été constaté le classement des dossiers par ordre
alphabétique des noms des bénéficiaires, comme requis dans la loi. Un tel exercice, à défaut d’un
système informatisé, ne semble pas non plus pratique et facile dans la réalité. Voilà qui explique la
démarche qui consiste à enregistrer les dossiers au fur et à mesure de leur traitement.
207
Section 7 : L’accès aux informations contenues dans le registre
L’article 228 prévoit un droit à la consultation des registres, qui restent des documents ouverts au
public. Moyennant le paiement de la taxe fixée par les règlements, toute personne peut les consulter
sous la surveillance du conservateur. Cette taxe est fixée par arrêté interministériel
n°004/CAB/MIN/AFF.FONC./2009 et 254/CAB/MIN/FINANCES/2009 du 30 décembre 2009 portant
fixation des taux des droits, taxes et redevances à percevoir à l’initiative du Ministère des Affaires
Foncières. En pratique, cette consultation se heurte parfois aux résistances des agents administratifs
en charge de la gestion de ces informations, qui affirment que de telles informations devraient rester
confidentielles et secrètes. La loi foncière ne prévoit pas explicitement le droit de solliciter et
d’obtenir des copies ou des extraits des registres. Dans la pratique, les particuliers qui désirent avoir
des extraits ou des copies sollicitent l’autorisation de lever copie de ces documents auprès du
Procureur Général de la Cour d’Appel, dont relève territorialement la circonscription foncière
concernée. D’autre part, les avocats initient généralement la procédure de réquisition d’informations
auprès du Parquet territorialement compétent pour obtenir ces mêmes informations, en cas de
résistance au niveau des administrations.Dans la réforme de la loi foncière déjà amorcée, il serait
indiqué que le droit de demander et d’obtenir les extraits ou copies des registres et des titres, dès lors
que le requérant justifie de l’intérêt à les obtenir, soit également garanti. La loi devra suffisamment
être vulgarisée auprès des administrations en charge de leur application, de sorte à surmonter les
résistances et la barrière.
Section 8 : La publicité et le monitoring des normes de qualité des services
Les institutions, mieux les autorités qui interviennent dans les processus de gestion foncière sont
définies dans la loi. Elles disposent des compétences qui leur sont légalement reconnues. Mais elles ne
disposent pas de normes de performance éthiques ni de mécanismes d’évaluation de leurs
performances. Il faut également mentionner que les insuffisances liées au mauvais fonctionnement
des institutions, au manque des capacités des fonctionnaires et à la modicité des moyens alloués aux
services concernés ne permettent pas à ces institutions de remplir valablement leur mandat. Il est
prévu que leurs comptes fassent l’objet de contrôles et des audits comme pour tous les
établissements publics (contrôles parlementaires, contrôles de la Cour des Comptes, contrôle de
l’Inspection Générale des Finances, etc.), mais dans la réalité ces différentes formes de contrôle sont
inexistantes.
Section 9 : La mise à jour des informations contenues dans le registre et des celles du plan
cadastral
Il n’est pas évident que les informations contenues dans les registres, dans les plans cadastraux et
dans les croquis consignés dans les contrats et certificats initiaux soient complètement à jour. Un
certain nombre de modifications interviennent sur les informations initiales, dont les auteurs ne se
présentent pas toujours aux services de leur circonscription pour les déclarer et les faire insérer. De
même, les services techniques et fiscaux de différentes circonscriptions foncières qui sont censés
effectuer des missions de vérification de la conformité des informations ne le font quasiment pas. Ils
attendent généralement d’être saisis en cas de conflit pour intervenir. Ce sont les seules rares
occasions pour constater les changements intervenus dans la situation des droits, et dans la
configuration spatiale des titres initialement émis. L’administration foncière devrait être formée et
appuyée financièrement et techniquement pour la réalisation des missions d’inspection de terrain à
intervalles réguliers et ainsi parvenir à harmoniser la situation réelle sur le terrain avec les données
des registres et des documents cadastraux.
Section 10 : L’adéquation entre les frais perçus pour l’enregistrement des droits et ceux
nécessaires à la tenue régulière des registres
Les services en charge de la gestion des registres ne perçoivent pas directement les frais
d’enregistrement dus. Les frais sont acquittés à la banque, sur la base d’une note de perception de la
208
DGRAD,149 contre remise d’une attestation de paiement ou d’un bordereau de versement. Le
système congolais des finances publiques est centralisé, en ce que toutes les recettes à caractère
national sont d’abord canalisées vers le compte du Trésor et ne peuvent être pré affectés à l’avance
par le service générateur. Il n’autorise que la rétrocession de 5% des recettes réalisées au service
générateur pour soutenir son fonctionnement. Ces 5% reviennent à la Circonscription Foncière
génératrice, dont une faible proportion au Bureau d’enregistrement La plupart de gestionnaires des
services publics se plaignent de l’insuffisance de ces sommes, qui ne leur permettent pas de faire face
aux charges de fonctionnement de leur service. Les données établies par les services de taxation des
circonscriptions foncières, notamment leurs rapports d’activités annuels consultés, indiquent que les
recettes réalisées pour les opérations d’enregistrement sont bien supérieures aux coûts des charges
réelles de fonctionnement. Dans le cas d’espèce, les charges pour la tenue des registres comprennent
les frais d’acquisition, de renouvellement et de la bonne conservation des registres. Ils font travailler
environ 5 à 7 personnes, dont il faut couvrir les salaires, les fournitures, les dépenses de transport,
etc. Les agents consultés disent parfois être contraints de recourir à leur propre poche pour faire
fonctionner ces services. Les recommandations de politique à faire sur cette question touchent
fondamentalement au système même de gouvernance des finances publiques, qu’il revient de revoir,
de sorte à concilier l’option déjà levée de canalisation de toutes les recettes vers le compte du Trésor
et l’impératif de la performance des services publics, dont il faut garantir le fonctionnement régulier
et sans interruption. C’est dans cette optique que le principe de la continuité des services publics sera
assuré.
Section 11 : L’investissement en capital dans le système d’enregistrement des droits fonciers
11.1. Liste des investissements en capital dont le système aurait besoin pour être durable.
Un système performant d’enregistrement des droits fonciers requiert substantiellement
l’investissement en capital, articulé comme suit :
 l’acquisition des bureaux remplissant les conditions de travail, qui garantissent la
motivation et le bon rendement des agents, la bonne conservation des archives et la
sécurité requise contre les pertes et les vols ; ce qui n’est pas le cas dans la quasi-totalité
des services visités de l’administration foncière ;
 l’équipement de travail nécessaire pour l’enregistrement des droits, notamment les
différents registres, sous forme d’imprimés de valeur, l’équipement pour le classement, la
conservation et la sécurisation des dossiers parcellaires physiques ;
 l’équipement informatique nécessaire à l’informatisation de l’ensemble de la chaine de
cartographie des droits fonciers et immobiliers, de leur enregistrement et inscription,
jusqu’à la délivrance des titres ainsi que la formation continue des agents appelés à se
servir de ces nouveaux outils.
11.2. L’accès du public au barème des frais et droits d’enregistrement
Les frais et droits d’enregistrement sont établis par arrêté interministériel des Ministres ayant les
finances et les affaires foncières dans leurs attributions. Ce texte est, comme tout texte juridique
officiel, publié au Journal Officiel. Il est, de ce fait, accessible au public. Dans la pratique, certains
bureaux de l’administration foncière affichent les tarifs pour renseigner le public, d’autres non. Les
informations sur les frais ont donc été obtenues en consultant simplement le texte de l’arrêté précité,
publié au Journal Officiel. Par ailleurs, les frais officiels sont payés à la Banque contre délivrance
d’une preuve de paiement (attestation de paiement ou bordereau de versement), conformément à la
législation fixant les modalités de paiement des dettes envers l’Etat ainsi qu’aux Edits (lois
provinciales) prises à cet effet. Naturellement, tous les frais non officiels sont payés en mains propres,
et sans reçu.
149
Direction générale des recettes administratives, domaniales, judiciaires et de participation
209
LE CADRE D’ANALYSE DE LA GOUVERNANCE FONCIERE EN
REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO
Module sur la foresterie
Rapport d’Expert E
Augustin M. MPOYI
Expert en politiques et législations sur l’environnement
et gestion des ressources naturelles
et
Coordonnateur CAGF RD CONGO
Kinshasa, avril 2012
210
Table des matières
Module sur la foresterie ............................................................................................................................................................... 210
Table des matières .......................................................................................................................................................................... 194
Liste des acronymes ....................................................................................................................................................................... 212
Introduction....................................................................................................................................................................................... 195
Section I: La tenure forestière.................................................................................................................................................... 214
1.1. Le cadre général de la gouvernance forestière............................................................................................. 214
1.2. Les limites du domaine forestier du pays et la classification des utilisations des espaces
forestiers ...................................................................................................................................................................................... 215
1.3. La place des droits forestiers coutumiers collectifs des communautés locales............................. 216
1.4. La tenure foncière et forestière dans la constitution du 18 février 2006......................................... 217
Section II : Les engagements internationaux de la RDC en matière environnementale .................................. 218
2.1. Les engagements dans le cadre de la COMIFAC ........................................................................................... 218
Section III : Les causes et statut de la déforestation et de la dégradation forestière ........................................ 220
Section IV : La gouvernance et la certification forestière .............................................................................................. 220
Section V : La planification de l’utilisation des terres forestières.............................................................................. 221
Section VI : L'engagement du pays envers les Petites et Moyennes Entreprises................................................ 222
Section VII : Le partage des revenus tirés de l’exploitation forestière .................................................................... 222
7.1. Le contexte général du partage des revenus ................................................................................................. 222
7.2. Le partage des revenus forestiers et CLIP (consentement libre, informé et préalable) ............ 223
7.3. La mise en place d’un fond de développement local.................................................................................. 224
7.4. Liens entre les droits fonciers et forestiers et le partage des revenus .............................................. 224
7.5. Les outils opérationnels pour garantir le partage des revenus ............................................................ 225
7.6. La représentation communautaire pour la négociation des accords sur le partage des
revenus.......................................................................................................................................................................................... 226
7.7. Les mécanismes institutionnels locaux de gestion des fonds partagés ............................................. 226
7.8. Les mécanismes d’audit et de contrôle de la gestion des fonds partagés......................................... 226
7.9. Les intervenants intermédiaires : l’Etat et les organisations de la société civile .......................... 227
Bibliographie ..................................................................................................................................................................................... 228
211
Liste des acronymes
AMAR :
AND :
APV :
CARPE :
CDB :
CITES :
CLG :
CLS :
CODELT :
COMIFAC :
CCNUCC :
CCR :
CLIP :
CNPZ :
MECNT :
RDC :
R-PP :
ONG :
PNFoCo :
REDD+ :
UNESCO :
ECOSOC :
FLEGT :
FCPF :
FIP :
FSC :
GEF :
ICCN :
MDP :
PASR-LCD :
PBF :
PME :
PNUE :
PNFEEB :
REM :
SGS :
UE :
UN-REDD :
UCL :
USAID :
WWF:
Action Massive Rurale
Autorité Nationale Désignée
Accord de Partenariat Volontaire
Acronyme anglais du Programme Régional de l’Afrique Centrale pour
l’Environnement.
Convention sur la Diversité Biologique
Convention on International Trade of Endangered Species/ Convention sur le
commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées
d'extinction
Comité Local de Gestion
Comité Local de Suivi
Conseil pour la Défense Environnementale par la Légalité et la Traçabilité
Commission des forêts d’Afrique Centrale
Convention Cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques
Centre Commun de Recherche
Consentement Libre Informé et Préalable
Comité National de Pilotage du Zonage Forestier
Ministère de l’Environnement, Conservation de la Nature et Tourisme:
République Démocratique du Congo
Redness Preparation Proposal/ Plan de Préparation à la REDD
Organisation Non Gouvernementale
Programme Forêts et Conservation de la Nature
Réduction des Emissions dues à la Déforestation et à la Dégradation
United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization/ Organisation des
Nations-Unies pour l’Education, la Science et la Culture
Conseil économique et social de l’Organisation des Nations Unies
acronyme anglais de Application des réglementations forestières, Gouvernance et
Echanges commerciaux
Forest Carbon Partnership Fund/ Fonds de Partenariat pour le Carbone Forestier
Programme d'investissement forestier
Forest Stewardship Council
Global Environment Facility/Fonds pour l'environnement mondial
Institut Congolais pour la Conservation de la Nature
Mécanismes de Développement Propre
Le Programme d’Action Sous-Régional de Lutte Contre la Dégradation des terres et la
désertification
Programme Forêts et Biodiversité
Petites et Moyennes Entreprises
Programme des Nations Unies pour l’Environnement
Programme National Forêts, Environnement, Eaux et Biodiversité
Resource Extraction Monitoring
Société Générale des Surveillance
Union Européenne
Acronyme anglais du Programme des Nations Unies sur la Réduction des Emissions
dues à la Déforestation et à la Dégradation
Université Catholique de Louvain
United States Agency for International Development/acronyme anglais de l'Agence
des Etats Unis pour le Développement International
World Wildlife Fund/Fonds Mondial pour la Nature
212
Introduction
La République Démocratique du Congo (RDC) est le plus grand pays forestier d’Afrique, le troisième
pays le plus peuplé et deuxième plus vaste d’Afrique. Ses forêts constituent le second massif des
forêts tropicales du monde et un réservoir incomparable de la biodiversité (145 millions d’hectares,
ou environ 62 % de la superficie nationale). Elles sont donc essentielles pour l’environnement
mondial. Malgré cela, la RDC est un des pays les plus pauvres du monde. C’est là un paradoxe que le
gouvernement s'efforce de résoudre à travers une série de réformes forestières, entreprises dans un
contexte post-conflit. Ces réformes ont débuté avec l’adoption en 2000 d’un Agenda Prioritaire pour
la relance du secteur forestier, avec l’appui principalement de la Banque Mondiale. Cet Agenda
Prioritaire est un document structuré en huit composantes, contenant une vingtaine de mesures pour
relancer le secteur forêt et conservation. Il s’articule autour de quatre thèmes principaux qui soustendent aujourd’hui le nouveau code forestier, adopté en 2002, à savoir : (i) l’équité dans l’accès aux
ressources et aux revenus générés par l’exploitation de ces ressources ; (ii) la durabilité écologique et
socio-économique grâce à l’aménagement forestier et au respect des droits des populations locales et
autochtones ; (iii) l’application méthodique des accords intervenus entre l’État et les exploitants
forestiers ; (iv) la transparence et la participation publique grâce à une information correcte et
complète du public. Afin de mettre en œuvre les nouvelles politiques contenues dans l’Agenda
Prioritaire pour la relance du secteur forestier ainsi que les nouvelles dispositions du nouveau code
forestier promulgué en août 2002, le gouvernement congolais :
•
•
•
•
•
•
•
•
s’est doté du Programme Forêts et Conservation de la Nature (PNFoCo), devenu en 2011 le
Programme Environnement, Forêts, Eaux et Biodiversité ;
a mis en place un processus d’élaboration des mesures d’application du code forestier, qui a
produit environ 45 textes d’application sous forme de décrets, arrêtés ministériels ou
interministériels;
a organisé la revue légale des anciens titres forestiers, qui s’est traduit en l’annulation de 76
anciens contrats forestiers, représentant une superficie totale d’environ 12 millions
d’hectares sur une superficie totale d’environ 22 millions d’hectares ;
procède à la mise en œuvre du Programme de la revue institutionnelle du Ministère de
l’Environnement, Conservation de la Nature et Tourisme ;
a conçu un programme de zonage forestier, dont il envisage déjà d’amorcer la mise en œuvre
(voir les détails dans la section V) ;
met en place un système de suivi et de surveillance des forêts au moyen d’un contrôle
forestier, de la certification forestière et du recours à l’observation indépendante des forêts,
tant pour l’exploitation que pour les adjudications ;
développe un programme d’appui à la foresterie communautaire ;
amorce le processus d’élaboration de sa politique nationale en matière des forêts.
La présente note est structurée en sept sections. La première rend compte du cadre général du régime
forestier congolais, et apporte une clarification sur la question de la tenure forestière, du statut et de
la classification des forêts ainsi sur la place des droits forestiers coutumiers collectifs des
communautés locales. La seconde traite des engagements internationaux auxquels la RDC a souscrit à
travers quelques instruments juridiques internationaux pertinents en matière environnementale et
fait état du niveau de leur mise en œuvre en RDC. La troisième aborde la question des vecteurs de la
déforestation et de la dégradation, en indiquant les initiatives en cours dans le pays pour renverser la
courbe par le biais du processus de Réduction des Emissions dues à la Déforestation et à la
Dégradation (REDD+). La quatrième section évoque les efforts de gestion durable des forêts,
notamment par les processus de certification forestière et FLEGT150, qui concernent notamment la
vérification de la légalité des bois congolais. La cinquième rend compte du processus de planification
des utilisations des terres forestières. La sixième évalue l’engagement de la RDC vis-à-vis des
moyennes entreprises opérant dans le secteur forestier. Enfin, une septième et dernière section traite
des questions de partage des revenus tirés de l’exploitation forestière et présente le processus en
cours d’expérimentation en RDC dans ses différentes articulations.
150
FLEGT est l’acronyme anglais pour Application des réglementations forestières, Gouvernance et Echanges commerciaux
213
Section I: La tenure forestière
1.1.
Le cadre général de la gouvernance forestière
La RDC possède parmi les plus importantes ressources forestières du monde. Son territoire est
constitué de 62% ou 145 millions d’hectares de forêts. La diversité des espèces et plantes qu’abritent
ces écosystèmes place la RDC au cinquième rang des pays avec la plus riche biodiversité. Le pays
compte cinq sites classés au Patrimoine Mondiale de l’UNESCO, tous des Parcs Nationaux et réserves
naturelles intégrales. Ce géant de l’Afrique Centrale s’est engagé depuis 2002 dans la voie des
réformes fondamentales de son secteur forestier. En date du 29 août 2002, un nouveau code forestier
adopté par l’Assemblée Nationale a été promulgué par le Président de la République. Ce code avait
abrogé le décret du 14 avril 1949 et ses mesures d’application, qui s’étaient avérées inadaptées face à
l’évolution sociopolitique et culturelle du pays et aux enjeux mondiaux actuels. Le code forestier a
prévu environ 45 matières devant relever du domaine de la règlementation sous forme de décrets,
arrêtés ministériels et interministériels; lesquels ont presque tous été élaborés dans le cadre d’un
processus participatif151. Concernant la question du statut des forêts, le code forestier énonce le
principe de l’appropriation publique des forêts (article 7) et les classifie en domaine forestier public
d’une part et en domaine forestier privé d’autre part. Même si le code ne définit pas explicitement le
domaine forestier public et ne fait que le mentionner, le raisonnement est similaire à celui du régime
foncier : le domaine forestier public est constitué des forêts affectées à un usage ou à un service
public ; tandis que le domaine forestier privé est constitué de toutes les autres forêts non affectées à
un usage ou à un service public. L’usage public le plus courant, s’agissant des forêts, est l’affectation à
une vocation écologique ou de conservation. C’est le cas en particulier des forêts se trouvant dans les
Parcs Nationaux, dans les réserves naturelles intégrales ou dans toute autre zone protégée. Cette
affectation s’opère par la loi ou par un acte réglementaire de classement (une décision réglementaire
du Ministre ayant les forêts dans ses attributions). Dans le cas où le classement est décidé par le
Ministre, il doit se faire suivant une procédure particulière fixée par décret n° 08/08 du 08 avril 2008
fixant la procédure de classement et déclassement des forêts.Les terres forestières font par ailleurs
l’objet d’une classification en trois catégories : i) les forêts classées (relevant du domaine public de
l'Etat), ii) les forêts protégées (relevant du domaine privé de l'Etat) et iii) les forêts de production
permanente (relevant également du domaine privé de l'Etat).
Les forêts classées sont des zones forestières, géographiquement désignées, délimitées,
réglementées et gérées en vue d'atteindre des objectifs spécifiques de conservation. Elles
correspondent, d’une part, à la catégorie relevant du domaine forestier public, en raison des objectifs
d’intérêt général de la conservation, et, d’autre part, à la notion d’aire protégée. Ainsi, sont classées,
les forêts situées dans les réserves naturelles intégrales, les parcs nationaux, les secteurs
sauvegardés, les jardins botaniques et zoologiques, les réserves de la biosphère, les réserves de faune
et les domaines de chasse. S'ajoutent également aux forêts classées, les forêts nécessaires à la
protection des collines contre l'érosion, à la protection des sources et des cours d'eau, à la
conservation de la diversité biologique, à la conservation des sols, à la salubrité et à l'amélioration du
cadre de vie et enfin les forêts nécessaires à la protection de l'environnement humain (selon l’article
16 et suivants du code forestier).
Les forêts de production permanente comprennent d'une part les forêts érigées en concessions
forestières et, d'autre part, les forêts extraites des forêts protégées et rendues libres de tout droit par
le biais d’une enquête publique, en vue d’être mises sur le marché à titre de concession forestière.
Les forêts protégées sont des forêts du domaine privé de l'Etat qui ne sont ni classées, ni érigées en
forêts de production permanente. Elles constituent une sorte de réserve nationale, non encore
spécifiquement affectée à un usage particulier. La seule forme d’exploitation qui y est admise est
l’exploitation artisanale du bois d’œuvre ainsi que l’exploitation commerciale du bois à des fins
énergétiques (bois de feu et charbon de bois). Ces exploitations s’opèrent dans une portion des forêts
protégées, découpée en unité forestière d’aménagement et faisant l’objet d’un plan d’aménagement
approuvé par arrêté du Ministre national en charge des forêts. Il importe cependant de souligner
qu’actuellement, l’exploitation artisanale continue à se faire en pratique dans les forêts protégées non
151
Il reste encore environ 5 textes à prendre pour finaliser le processus d’élaboration des textes d’application.
214
découpées et non aménagées, pour des raisons liées aux pesanteurs administratives et à la résistance
aux réformes. Dans les forêts protégées, plusieurs autres types d’utilisation restent possibles,
notamment l’exploitation d’hydrocarbures, des mines, la création des villes ou cités, etc. Chacun de
ces types d’utilisation se fera suivant des procédures particulières prévues par les lois sectorielles
régissant les secteurs concernés, dans le respect des droits préexistants, dont ceux coutumiers,
collectifs et individuels, des communautés locales.
1.2. Les limites du domaine forestier du pays et la classification des utilisations des espaces
forestiers
Il importe d'apporter préalablement les deux précisions suivantes :
 Les forêts classées et les forêts de production permanentes sont des catégories, qui relevaient
initialement des forêts protégées et qui en sont extraites par la suite, par le biais de l'enquête
publique, pour être affectées les unes à la conservation (les forêts classées), les autres à
l'exploitation industrielle du bois d'œuvre (forêts de production permanentes) ou à la
valorisation des services environnementaux (concessions de conservation) ;
 Les forêts classées ne peuvent être ni concédées, pour l'exploitation des ressources
naturelles, ni recevoir une quelconque autre affectation, incompatible avec leur vocation,
sans avoir été au préalable désaffectées 152 ; Au sein de ces forêts, y compris l'exercice des
droits d'usage des populations locales sont strictement limités.
A ce jour, les forêts classées représentent à peu près 9,7 % de la superficie totale du territoire national
(12.215.659 ha), tandis que les forêts sous aménagement dans le cadre de concessions forestières
représentent 5,2 % de la superficie totale du territoire national et 7,9 % de la superficie totale du
couvert forestier (22.644.629 ha)153. Seules ces deux catégories de forêts sont délimitées et couvertes
de titres : un acte de classement pour les forêts classées et un contrat de concession forestière pour
les forêts de production permanente. Les droits fonciers et forestiers qui les grèvent sont identifiés et
cartographiés. Elles représentent au total 17,6% du territoire national. Le reste des forêts, qui
relèvent de la catégorie dite forêts protégées de l’Etat, ne sont ni découpées, ni délimitées. Sur ces
forêts se superposent les droits de propriété de l’Etat (article 7 du code forestier) et les droits de
possession coutumière des communautés locales (article 22 du code forestier).
Par ailleurs, si les droits coutumiers des communautés locales sont reconnus et définis dans la loi, ils
ne sont cependant ni cartographiés ni délimités sur le terrain. Les limites des terres et des forêts
communautaires ont un fondement coutumier et donc oral. Elles tiennent d’un consensus entre
communautés, fondé sur leurs coutumes locales. Les informations sur ces terres et forêts et leur
répartition entre les communautés se sont transmises de bouche à oreille, de génération à génération.
Le principe de l’appartenance publique des terres et des forêts affirmé par l’Etat n’est en réalité que
théorique, étant donné que, dans la pratique, ce sont les communautés et leurs chefs traditionnels qui
exercent une réelle maitrise sur les terres et les forêts. Il est rare qu’une portion de terre rurale ou de
forêt soit concédée aux tiers, en ignorant les chefs traditionnels 154. Lorsqu’une concession est décidée
en l’absence de l’accord des chefs traditionnels, d’interminables conflits naissent. Ceci explique le
développement, en matière foncière, d’une pratique administrative, en marge de la loi, qui consiste
pour les services du Ministère des Affaires Foncières à ne délivrer un titre sur une terre rurale
occupée par une communauté locale qu’à la suite d’un acte dit de cession d’une portion de terre, passé
entre le tiers requérant et le chef traditionnel de la communauté locale concernée. Les limites de terre
ainsi concédées sont généralement fixées par les techniciens du cadastre, en présence de l’autorité
traditionnelle concernée ou son représentant et du tiers bénéficiaire. Ainsi, les seules limites qui sont
cartographiées et éventuellement cadastrées sont celles qui ont fait l’objet d’une telle cession au
profit d’un tiers, décidée par l’autorité traditionnelle attitrée, agissant au nom et pour le compte de sa
communauté. Le reste des terres et des forêts non concédées restent dans le domaine de la
communauté et ne font pas l’objet d’un quelconque mesurage, comme elles ne sont pas non plus
153
154
WRI-MECNT, Atlas forestier interactif de la République Démocratique du Congo, version 1.0 - données 2009, document de synthèse, 2010,
Compte-rendu d’entretiens avec les agents de l’administration foncière.
215
enregistrées, ni cartographiées au stade actuel de l’évaluation des systèmes en place. Certaines limites
cartographiées peuvent faire l’objet de consultation dans le service des archives de différentes
circonscriptions foncières existantes pour les terres, et dans les services du cadastre forestier, pour
les forêts. Si le régime forestier actuel permet aux communautés locales de solliciter et d’obtenir sur
leurs forêts coutumières des titres, il en est autrement du régime foncier actuel, qui ne permet pas
encore d’enregistrer et d’établir, collectivement ou individuellement, des titres sur les terres
coutumières au profit des communautés locales. Une ordonnance prévue par la loi n° 73-021 du 20
juillet 1973 (article 389) devait éventuellement fixer, notamment, les modalités de l’enregistrement
et de délivrance des titres sur les terres coutumières possédées par les communautés locales. Ce texte
n’a malheureusement pas été signé jusqu’à ce jour, environ 40 ans après. Il n’est, dès lors, pas
juridiquement possible pour les communautés de faire cartographier leurs terres, de les faire
cadastrer et d’obtenir de titres fonciers. De plus, les informations recueillies sur le terrain aux fins de
la présente étude confirment que les communautés locales elles-mêmes ne sont généralement pas
intéressées à faire enregistrer leurs terres, se contentant de la réelle maitrise coutumière qu’elles
exercent sur celles-ci et que l’Etat Congolais et ses services respectent en tant que telle.
1.3. La place des droits forestiers coutumiers collectifs des communautés locales
Comme en matière foncière, les droits traditionnels que les communautés locales exercent sur les
forêts ont été conceptualisés et organisés différemment selon que l’on se situe sous le régime du
décret colonial du 19 avril 1949 ou sous le régime de l’actuelle loi n° 011/2002 du 29 avril 2002
portant le code forestier. Il est également intéressant d’analyser l’orientation prise par la constitution
du 18 février 2006 :
a. Sous le régime colonial du décret du 19 avril 1949. Ce qu’on appelle aujourd’hui forêt
de communauté locale avait pour correspondant la catégorie dite « forêts indigènes ». Les
forêts indigènes étaient définies comme des terrains couverts d’une formation végétale
spontanée d’arbres ou d’arbustes sur lesquels un droit d’occupation au profit des indigènes
était établi à la suite d’une constatation de l’administration territoriale. Les forêts indigènes
recevaient ce statut, à la suite d’une constatation de l’administration coloniale, elle même
fondée sur la notion d’occupation coutumière. C’est, en d’autres termes, lorsqu’il était
coutumièrement établi qu’une forêt était occupée par une communauté indigène, qu’elle
passait pour une forêt indigène. Ce décret de 1949 prévoyait à son article 2 que la
procédure de constatation du droit d’occupation des indigènes sur les forêts indigènes
serait précisée ultérieurement par des instructions administratives. Aucune instruction
n’ayant été prise ultérieurement pour donner effet à la disposition pré-rappelée, c’est donc
par le recours à la procédure applicable en matière foncière, dite d’enquête de vacance des
terres prévue par le décret du 31 mai 1934, que l’occupation coutumière de la forêt était
finalement constatée. Comme en matière foncière, c’est par un titre officiel, dénommé
« procès-verbal d’enquête », établi par les soins de l’administrateur du territoire et du
commissaire de district, et confirmé par le Procureur de la République du ressort, que
l’occupation coutumière d’une forêt était constatée.
b. Sous le régime du code forestier du 29 août 2002. Pour sécuriser les droits forestiers
coutumiers des communautés locales sur les forêts, le législateur forestier a consacré à
leur profit des droits de possession coutumière sur leurs forêts locales (article 22 du code
forestier). Ces forêts possédées par les communautés locales en vertu de la coutume sont
désignées dans le code forestier sous l’appellation des forêts de communautés locales
(articles 111 à 113). On dira ainsi d’une forêt qu’elle revient à une communauté locale, si
cette dernière la possède déjà régulièrement en vertu de la coutume locale. Il importe de
souligner que la configuration spatiale des forêts des communautés locales se confond avec
les forêts protégées, relevant du domaine privé de l’Etat.En d’autres termes, sur les forêts
protégées, se superposent le droit de propriété de l’Etat (domaine privé) et ceux de
possession coutumière, reconnue par l’article 22 du code forestier au profit des
communautés locales ; établissant ainsi une véritable dualité du régime forestier congolais.
Cette dualité a comme conséquence que l’Etat congolais s’oblige non seulement à la
consultation des populations et communautés locales, mais aussi à l’obtention de leur
consentement libre, préalable et éclairé, avant toute décision d’affectation de ces forêts. Il
216
s’oblige également à la compensation des pertes de leurs droits dans les processus de
création des forêts classées (aires protégées) et des forêts de production permanente
c. L’enregistrement et le titrage des droits forestiers coutumiers. Le code forestier,
comparativement aux textes légaux régissant les autres ressources naturelles, a marqué
une avancée historique sur la question de la sécurisation des droits traditionnels sur les
espaces. En effet, après avoir reconnu aux communautés locales un droit de possession
coutumière sur les forêts (forêt de communauté locale), l’article 22 énonce la faculté
laissée à toute communauté locale de solliciter et d’obtenir sur les forêts qu’elle possède
régulièrement en vertu de la coutume un titre écrit dénommé concession forestière, que l’on
désigne aujourd’hui par l’expression concession forestière de communauté locale. Le même
article prévoit que les modalités d’attribution de ces concessions aux communautés locales
seront fixées par décret. Le code forestier apparaît ainsi comme le premier texte à
envisager le titrage des droits coutumiers sur les ressources naturelles en RDC. Ce titrage
va impliquer nécessairement la cartographie et l’enregistrement préalables de ces droits,
étant donné qu’un cadastre forestier est prévu à cet effet. Le décret fixant les modalités
d’attribution des concessions forestières aux communautés locales ainsi qu’un arrêté fixant
les règles de gestion et d’exploitation des concessions des communautés locales sont en
voie de signature155. Le nouveau régime forestier constituera certainement un pilier
central de la réforme du droit foncier congolais.
1.4. La tenure foncière et forestière dans la constitution du 18 février 2006
La nouvelle constitution n’affirme plus, comme les autres constitutions antérieures, le principe de
l’appropriation publique des terres et des ressources naturelles. Elle proclame plutôt le droit de
souveraineté de l’Etat sur les ressources naturelles (article 9) ; lequel n’implique ni n’entraîne pas
nécessairement la propriété. Nombre d’Etats exercent la souveraineté sur leurs territoires et
ressources naturelles, sans en être absolument propriétaires. Ainsi, par exemple, au Ghana, même si
l’Etat continue à exercer la souveraineté sur l’ensemble du territoire et les ressources naturelles, il
n’est propriétaire que de 20 % des terres ; les 80 autres étant sous l’appartenance coutumière des
communautés traditionnelles. Il faut également observer que non seulement la nouvelle constitution
renonce au principe de l’appropriation publique des terres et des autres ressources naturelles, mais
elle proclame, du reste, le caractère sacré de la propriété privée et oblige l’Etat congolais à garantir la
propriété individuelle ou collective, acquise conformément à la loi ou à la coutume. Ces dispositions
introduisent dans le droit foncier congolais un nouveau concept en matière du statut des terres :
celui de la propriété coutumière, qui devient ainsi un titre, disposant d’une garantie de protection
équivalente à celle attachée à tout autre titre foncier établi et détenu en vertu du droit écrit. Ainsi a
vu le jour la notion de l’appropriation coutumière des terres et autres ressources naturelles, que ni le
colonisateur, ni le législateur de 1973 n’avait voulu reconnaître expressis verbis aux sociétés
traditionnelles.La nouvelle constitution s’inscrit de la sorte dans une perspective de restauration de
l’histoire, alors qu’elle renonce à faire de l’Etat le propriétaire des terres et qu’elle conforte les droits
acquis conformément à la coutume, spécifiquement au profit des communautés traditionnelles. Cette
démarche de restauration se découvre également dans une série des dispositions de la même
constitution, spécialement en ses articles 56 et suivants, qui, outre le fait qu’elles interdisenttout acte,
tout accord, toute convention, tout arrangement ou tout autre fait, qui a pour conséquence de priver la
nation, les personnes physiques ou morales de tout ou partie de leurs propres moyens d’existence tirés
de leurs ressources ou de leurs richesses naturelles, elle les érige, du reste, respectivement en
infraction de pillage et de haute trahison. Ce texte utilise l’expression « leurs ressources ou leurs
richesses naturelles » et confirme ainsi l’orientation qui se dégage de l’article 34 quant à
l’appropriation coutumière. Pour offrir plus de clarté au régime congolais sur la question du statut
des terres et des ressources naturelles, s’impose un travail de mise en cohérence des lois sectorielles
ayant chacune un volet de compétence sur les espaces et/ou les ressources naturelles (les mines, les
hydrocarbures, le foncier, les forêts, la faune, la conservation de la nature, les ressources en eau) avec
les nouvelles dispositions constitutionnelles sus évoquées. Le Ministère des Affaires Foncières du
Gouvernement Central a initié déjà le processus de la réforme de la loi et a mis en place une
155 Les
projets de ces deux textes ont été discutés et adoptés par les parties prenantes et soumis à la signature des autorités
gouvernementales. Leur signature est imminente.
217
Commission des travaux de la réforme de la loi du 20 juillet 1973, avec des termes de référence de la
réforme. En attendant, il y a lieu de noter qu’en RDC, les terres et les forêts sont détenues, soit en
vertu d’un titre foncier de droit écrit, soit en vertu du droit coutumier ; lequel est légalement reconnu
et intégré dans le système du droit écrit.
Section II : Les engagements internationaux de la RDC en matière environnementale156
La RDC est signataire de 28 conventions internationales environnementales. Toutes les 28 ont fait
l’objet de ratification et font désormais partie de l’ordonnancement juridique interne de la RDC,
même si, pour leur mise en œuvre, elles nécessitent que d’autres mesures (notamment législatives,
réglementaires ou institutionnelles) soient prises par l’Etat Congolais. Néanmoins, le code forestier
de 2002 ainsi que la récente loi portant principes fondamentaux relatifs à la protection de
l’Environnement de juillet 2011 intègrent déjà un certain nombre de principes modernes affirmés
par ces instruments juridiques internationaux, dont, notamment, les principes de consultation et de
participation aux processus décisionnels, de partage des revenus découlant de l’exploitation des
ressources naturelles, la reconnaissance des droits traditionnels sur les forêts et la possibilité de leur
inscription, enregistrement et titragev, et l’accès à la justice des communautés locales pour des
atteintes à l’environnement et en cas d’infractions forestières ou environnementales les affectant. Par
ailleurs, la RDC est membre du Forum des Nations Unies sur les forêts, un organe subsidiaire du
Conseil économique et social (ECOSOC) de l’Organisation des Nations Unies, auquel l’Etat soumet
périodiquement son rapport sur l’état des lieux de la gouvernance de ses forêts, dont le dernier date
de 2010, avec un accent particulier sur les financements du secteur.
2.1. Les engagements dans le cadre de la COMIFAC
Dans la sous-région d’Afrique Centrale, la RDC est signataire du Traité relatif à la conservation et à la
gestion durable des écosystèmes forestiers d’Afrique Centrale et instituant la Commission des forêts
d’Afrique Centrale (COMIFAC), signé à Brazzaville, le 05 février 2005, par les dix Etats d’Afrique
Centrale. Par sa loi n° 09/005 du 31 décembre 2009, elle vient de ratifier ce Traité, qui a pour objectif
l’engagement des Etats Parties, dans le cadre de la conservation et de la gestion durable des
écosystèmes forestiers d’Afrique Centrale, à entreprendre une série d’actions en concertation et avec
des effets transfrontaliers, pour préserver les forêts d’Afrique Centrale (Assembe-Mvondo, 2006). La
COMIFAC est de plus en plus active sur les questions forestières et environnementales. Par le biais de
son Plan de Convergence, elle se positionne comme l’instance d’harmonisation, de coordination et de
suivi des politiques et initiatives entre ses pays membres sur les questions forestières et
environnementales. A ce titre, elle a adopté un certain nombre de Directives sur des thématiques bien
précises à l’intention de ses Etats membres, dont :
 Les Directives régionales relatives à la formation forestière et environnementale en Afrique
Centrale ;
 Les Directives Sous-régionales relatives à la gestion durable des produits forestiers non
ligneux d’origine végétale en Afrique Centrale ;
 Les Directives sous-régionales pour la participation des populations locales et autochtones et
des ONG à la gestion durable des forêts d’Afrique Centrale ;
 Les Accord sous-régionaux sur le contrôle forestier en Afrique Centrale ;
 Le Programme d’Action Sous-Régional de Lutte Contre la Dégradation des terres et la
désertification (PASR-LCD).
Les six pays COMIFAC les plus forestés(Cameroun, Gabon. Guinée Eq., République Centrafricaine, RDC
et République du Congo) ont décidé de regrouper une partie de leurs allocations du financement GEF
au développement d’un projet régional d’appui au renforcement des capacités sur la REDD+.Ce projet
ne vient pas en duplication des actions menées au niveau de chaque pays mais cherche, au contraire, à
appuyer les actions régionales susceptibles de les aider au mieux dans le processus REDD, via
notamment des économies d’échelle. (COMIFAC 2011). Outre ces initiatives, la RDC est engagée dans
le processus visant la mise en œuvre au niveau national des engagements internationaux pris dans le
cadre de la gestion durable de ses forêts et de protection de la biodiversité. On pourrait, à ce titre,
mentionner les initiatives suivantes :
156
Cette section a puisé dans une étude récente, non encore publiée, que CODELT est entrain de conduire sur le profil REDD de la RDC.
218




L’accord sur l’application des réglementations forestières, la gouvernance et les
échanges commerciaux (FLEGT). La RDC a déjà amorcé des négociations avec l’Union
Européenne en vue de la conclusion de l’accord FLEGT ayant pour objectif premier d’élaborer
un système de traçabilité et de vérification de la légalité qui donnera aux consommateurs
européens l’assurance que le bois qu’ils achètent provient de sources légales respectueuses
des réglementations environnementale, sociale et fiscale. Ce renforcement des systèmes de
contrôle permettra aussi à la RDC de lutter contre la déforestation illégale et les dégradations
qui contribuent au changement climatique. Alors qu’une Commission Technique des
Négociations de l’Accord de Partenariat Volontaire (APV) avec l’UE est mise en place et
s’active dans une série d’activités préparatoires (finalisation de la grille de légalité et des
procédures de vérifications de la légalité, séances de négociations avec la Commission
Européenne, etc.), la signature de l’APV est envisagée pour mai 2013.
Le cadre national de mise en œuvre de la Convention sur la Diversité Biologique (CDB).
Depuis qu'elle a ratifié la Convention sur la diversité biologique et déposé l'instrument de
ratification auprès des Nations Unies le décembre 1994, la RDC s'est engagée dans le
processus de sa mise en œuvre au niveau national. A ce titre, une monographie nationale sur
la diversité biologique ainsi qu’une stratégie nationale et un plan d'action en la matière ont
été produites après consultations organisées au niveau national et provincial (à travers
toutes les provinces du pays) de novembre 1997 à juin 1998. Ces outils intègrent, de façon
consensuelle, les préoccupations spécifiques des différentes provinces tant du point de vue
de la conservation et de l'utilisation durable des ressources biologiques que de celui de la
mise en œuvre des programmes et des actions. Par ailleurs, et conformément aux termes de
la CDB, le pays présente des rapports réguliers sur l’évolution de la mise en œuvre de la
Convention dans le cadre de la Conférence des Parties.
Le cadre national de la mise en œuvre de la Convention CITES 157. En effet, après avoir
ratifié la CITES, la RDC a pris un arrêté de mise en œuvre de cette convention vi et désigné l’
Institut Congolais pour la Conservation de la Nature (ICCN) d’être à la fois l’organe central de
gestion CITES et l’autorité scientifique. Elle transmet périodiquement un rapport annuel
contenant un résumé des informations sur le nombre et la nature des permis ou certificats
délivrés et un rapport biannuel sur les mesures législatives, réglementaires et
administratives prises pour l’application de la Convention.
Le cadre national de la mise en œuvre de la Convention Cadre des Nations Unies sur les
Changements climatiques. La République Démocratique du Congo (RDC) fait partie des 185
pays signataires de la Convention Cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques
(CCNUCC). A ce jour, la RDC a produit deux communications nationales sur les changements
climatiques. La première communication nationale fut présentée en 2002, à New Delhi, lors
de la 8ème Conférence des Parties (CoP8) ; elle fut suivie d’une seconde en 2009 ; tandis
qu’une troisième est actuellement en préparation. Le Protocole de Kyoto étant le premier
instrument de mise en œuvre de la CCNUCC, la RDC, par le biais du Ministère de
l’Environnement, Conservation de la Nature et Tourisme (MECNT), a mis en place un
processus qui consacre son entrée dans les marchés de valorisation des réductions
d’émission de carbone. Une autorité nationale désignée (AND) a été établie, dont le mandat
est de définir les critères de référence pour l’élaboration et l’approbation au niveau national
des projets carbones. De surcroit, étant donné l’émergence au niveau international du concept
de valorisation de la conservation et/ou de l’augmentation des stocks de carbone dans les
forêts existantes, par le biais du processus de la Réduction des Emissions dues à la
Déforestation et à la Dégradation (REDD+), la RDC, en partenariat avec le Programme des
Nations Unies pour le Développement (via l’UN-REDD) et la Banque Mondiale (via le
Programme FCPF), s’est engagée dans un processus de préparation au futur mécanisme
international REDD+. A cet effet, un décret a été signé en 2009 mettant en place le cadre
institutionnel pour la gouvernance du processus REDD. En 2010, la RDC était le premier pays
africain à obtenir l’approbation de son plan de préparation national à la REDD (R-PP) par le
Conseil d’Orientation de l’UN-REDD et le Comité des Participants du FCPF. Ce R-PP constitue,
dès lors, la feuille de route reconnue internationalement pour la préparation à la REDD+ et
157Convention
on International Trade of Endangered Species. En français : Convention sur le commerce international des espèces de faune
et de flore sauvages menacées d'extinction
219
bénéficie de financements conséquents pour sa mise en œuvre. La Stratégie Nationale REDD+
est en pleine construction. Sa finalisation est envisagée pour décembre 2012. Ainsi, en raison
de son niveau d’avancement dans la préparation à la REDD+, la RDC a été sélectionnée en
juin 2010 comme un des 8 pays pilotes du Programme d’Investissement Forestier (PIF). Son
plan d’investissement pour le Programme d’Investissement Forestier (PIF)a été approuvé
par le Sous-comité du FIP en 2011 à Cape Town pour un total de 60 millions USD de dons,
permettant ainsi à la RDC d’entrer dans la phase d’élaboration détaillée des programmes,
avec pour objectif la soumission de ces programmes au Sous-comité du FIP en fin 2012.
Section III : Les causes et statut de la déforestation et de la dégradation forestière
Les surfaces boisées en RDC représentent autour de 145 millions d’hectares (R-PP, 2009). Les
données disponibles sur l’évolution du couvert forestier sur la période 1990-2000 font valoir un taux
de déforestation brut de l’ordre de 0,25% (Etat des Forêts, 2008), après consolidation entre les
données des rapports de l’UCL, du CCR, et de l’Université du Dakota du Sud. Malgré cela, la RDC reste
classée parmi les dix pays perdant chaque année la surface boisée la plus importante, soit une
déforestation brute estimée à plus de 350.000 ha par an sur la même période 2000-2010 (PIF-RDC,
2011). Les causes de cette déforestation et dégradation restent encore peu documentées, pour des
raisons liées à l’absence d’études antérieures. Elles figurent, dès lors, au nombre d’études identifiées
dans le RPP comme prioritaires pour alimenter le travail de construction de la stratégie nationale
REDD+.Afin de parvenir à une identification et à une quantification précise des causes et facteurs de
la déforestation et de la dégradation, deux enquêtes qualitatives, basées sur des entretiens d’experts
ou de personnes ressources, ont été conduites en 2010 et 2011, respectivement (i) par la société
civile et (ii) par le Programme des Nations Unies pour l’Environnement (PNUE). De plus, une enquête
quantitative a été réalisée par l’Université Catholique de Louvain qui visait à identifier sur base
d’analyses statistiques un certain nombre de “variables" géo spatialisées permettant d’expliquer la
déforestation et dégradation observées par télédétection. Les résultats préliminaires de la première
phase qualitative de cette étude indiquent le prélèvement du bois à des fins énergétiques (charbon de
bois et bois de feu), l’agriculture itinérante et sur brûlis ainsi que l’exploitation artisanale du bois
d’œuvre comme les principales causes de la déperdition forestière. Actuellement, la deuxième phase
quantitative est en cours de finalisation. La mise en commun de l’ensemble des données tant
qualitatives que quantitatives de cette étude, y compris les complémentarités qu’elle pourra
bénéficier des autres institutions travaillant sur ce sujet, permettra de clarifier une fois pour toutes la
question des vecteurs de la déforestation et de la dégradation des forêts congolaises.Dans ce contexte
d’absence de consensus définitif sur les causes de la déforestation et de la dégradation, il est encore
prématuré d’estimer les budgets qui devront être alloués pour combattre ces causes. Néanmoins,
outre les appuis financiers internationaux dont la RDC est déjà bénéficiaire pour couvrir les activités
de préparation à la REDD+ identifiées et chiffrées à 22,717,000 USD pour la période de 2010 à 2012,
le FIP qui vient s’insérer dans ce processus national REDD+ a permis de recevoir des fonds
substantiels (60 millions USD), qui vont permettre le financement des premiers programmes de
transformation sectoriels (programmes sectoriels anticipés), avec la perspective de renverser la
courbe de la déforestation et de la dégradation.
Section IV : La gouvernance et la certification forestière
La RDC n’exige pas la certification des produits de la filière bois, mais encourage et soutient les
initiatives qui vont dans ce sens. Le label FSC est entrain de se mettre en place dans le pays. Un groupe
de travail national a été mis en place et travaille actuellement sur le développement de standards
nationaux, à partir des standards sous-régionaux FSC pour l’Afrique Centrale. Ce système de
certification va se combiner avec le processus FLEGT, dans lequel le gouvernement congolais est
engagé. La RDC a déjà amorcé des négociations avec l’Union Européenne (UE) en vue de la conclusion
de l’Accord de Partenariat Volontaire APV-FLEGT, Ce renforcement des systèmes de contrôle
permettra aussi à la RDC de lutter contre la déforestation illégale et les dégradations qui contribuent
au changement climatique. Alors qu’une Commission Technique des Négociations de l’APV avec l’UE
est mise en place et s’active dans une série d’activités préparatoires (finalisation de la grille de légalité
et des procédures de vérifications de la légalité, séances de négociations avec la Commission
Européenne, etc.), la signature de l’APV est envisagée pour mai 2013. Pour consolider son avancée
vers la transparence dans la gouvernance forestière, le pays a procédé au recrutement d’un
220
observateur indépendant des opérations d’exploitation forestière (REM) ainsi que d’une firme suisse
spécialisée (SGS) pour la mise en place d’un système renforcé de contrôle de l’exploitation, de la
commercialisation des bois et d’une chaîne de traçabilité des bois. Ces initiatives, combinées avec le
mécanisme de la certification forestière, ont le potentiel de renverser la tendance de la déforestation
et de la dégradation des forêts, si par ailleurs la volonté politique y est. La certification forestière fait
l’objet d’une composante du Programme de maintien de la Biodiversité et de gestion durable des
forêts mise en œuvre par le World Wildlife Fund (WWF), avec le financement de l’Allemagne, dans le
cadre de son programme de maintien de la biodiversité et de gestion durable des forêts (PBF), qui
vient en appui au MECNT158. Ce programme financé à hauteur de 3.212.500 d’euros a pour objectif
`l’amélioration de la protection de la biodiversité, de l’exploitation durable des forêts et des
conditions de vie des populations locales des zones d’intervention. Mais la composante visant la
certification forestière a un objectif plus précis qui est le renforcement des capacités de certification
forestière indépendante en RDC, notamment par la mise en place de sites pilotes de gestion forestière
durable certifiée159.
Section V : La planification de l’utilisation des terres forestières
La RDC ne dispose pas encore d’un plan d’affectation des terres forestières. Elle entend cependant
procéder à une planification rationnelle et participative des affectations des espaces du domaine
forestier. Ce zonage forestier fait aujourd’hui l’objet d’un programme, financièrement appuyé par un
fond commun multi-bailleurs à hauteur de 2,6 millions de dollars ainsi que par le programme
CARPE160 de l’USAID161. Il va s’appuyer sur des expériences pilotes antérieures, menées par la Food
and Agriculture Organisation (FAO162, le WWF et le programme CARPE. Il est prévu que cette
démarche du zonage forestier puisse s’intégrer entièrement dans le processus de développement
d’une politique nationale d’aménagement du territoire, devant se traduire notamment par la
définition d’un schéma national et des schémas provinciaux d’aménagement du territoire. Ce
programme vise à découper le domaine forestier, selon les différentes affectations prévues par le
code forestier et en fonction des caractéristiques biologiques de différentes zones forestières
concernées, à savoir : i) les zones destinées à l’aménagement forestier durable sous le régime des
concessions, relevant du domaine forestier privé de l’Etat (forêts de production permanente) ; ii) les
zones destinées à la conservation de la biodiversité, érigées en aires protégées et relevant du domaine
forestier public (forêts classées) ; et iii) les zones destinées aux activités de développement rural,
relevant du domaine privé de l’Etat (forêts classées, forêts protégées et forêts de production
permanentes). La mise en œuvre de ce programme est voulue participative et transparente, afin de
définir un plan national d’affectation consensuel des terres forestières, un instrument pertinent et
indispensable pour avancer vers la gestion durable des forêts. Un tel plan permettra de clarifier et de
sécuriser les droits de différents utilisateurs des terres, de même que de prévenir les conflits locaux
ou la spoliation foncière, tout en sachant qu’il existe déjà plusieurs forêts classées ou concédées163. La
participation est voulue comme un des principes clés dans la conduite du processus du zonage ; lequel
repose sur l’implication de toutes les parties prenantes, notamment les administrations centrales et
provinciales intéressées (environnement-forêt, aménagement du territoire, agriculture,
développement rural, mines, affaires foncières, hydrocarbures, énergie, intérieur, plan,
infrastructures, etc.), les représentants des populations locales et/ou peuples autochtones, les
organisations de la société civile (organisations non-gouvernementales locales et internationales), les
institutions d’enseignement et de recherche ainsi que les opérateurs économiques. Pour conforter
l’option de la participation, un Comité National de Pilotage du Zonage Forestier (CNPZ), où siègent les
délégués de toutes les parties prenantes intéressées a été mis en place à cet effet et placée sous
l’autorité du Ministre en charge des forêts.
Un guide opérationnel présentant les « Normes du Zonage Forestier » a été élaboré en concertation
avec la société civile et adopté par le CNPZ. Ce guide fixe le cadre de mise en œuvre et de conduite des
158
Ministère de l’Environnement, Conservation de la Nature et Tourisme
Il s’agit des expériences pilotes des concessions forestières aménagées. Mais, il peut également s’agir des unités forestières
d’aménagement découpées et destinées à l’exploitation artisanale du bois d’œuvre ou à la coupe de bois à des fins énergétiques.
160 Acronyme anglais du Programme Régional de l’Afrique Centrale pour l’Environnement.
161United States Agency for International Development : acronyme anglais de l'Agence des Etats Unis pour le Développement International
162 Programme des Nations-Unies pour l’Alimentation et l’Agriculture
163 Guide opérationnel du zonage forestier, 2010.
159
221
opérations de macro-zonage forestier. Il prévoit notamment : i) l’extension ou la création de
nouvelles forêts classées en vue d’atteindre les 15% minimum prescrits par le code forestier ; ii) la
délimitation des forêts protégées ; iii) la délimitation des forêts de production permanente ; iv) la
délimitation des forêts des communautés locales et terroirs des peuples autochtones ; v) la
délimitation des zones d’exploitations pétrolières, minières et autres carrières ; vi) la création de
nouvelles infrastructures socio-économiques ; vii) la délimitation des zones affectées aux usages
alternatifs des forêts ; viii) la délimitation des zones de développement rural.Compte tenu de
l’étendue du territoire national et des coûts élevés qu’engendrent les opérations de zonage forestier,
une approche progressive a été adoptée par le Ministère en charge des forêts. Ainsi, le zonage se fera
en priorité dans les grandes provinces forestières ciblées (la Bandundu, l’Equateur et L’Oriental). A
terme, l’ensemble du territoire national sera couvert. Il sera d’abord procédé à un macro-zonage, qui
sera ensuite complété par un micro-zonage.Ce plan de zonage est perçu comme un document
dynamique, qui pourra être mis à jour, en fonction de nouvelles données, notamment celles découlant
de divers études et travaux. Il est prévu dans le guide opérationnel du macro zonage forestier
susmentionné qu’aussi bien l’adoption du plan de zonage que ses modifications ultérieures fassent
l’objet des consultations publiques.
Section VI : L'engagement du pays envers les Petites et Moyennes Entreprises
A cause d’un certain nombre de facteurs, dont la guerre, l’instabilité politique et institutionnelle, la
faiblesse de gouvernance, les forêts congolaises n’ont pas fait l’objet d’une politique de mise en valeur
économique efficace et durable. Le niveau d’activités notamment dans la filière-bois est resté jusquelà inférieur à 10% au potentiel réel. A ce jour, la poursuite des efforts d’assainissement du secteur 164,
la création et/ou la réhabilitation des infrastructures de transport ainsi que la pacification des zones
forestières autrefois affectées par les conflits armés, sont autant de facteur qui tendent à lever les
barrières et goulots d’étranglements qui ont freiné et dissuadé les investissements dans ce secteur. La
reprise apparaît de plus en plus certaine, avec comme retombées la création d’emplois directs,
notamment dans l’industrie du bois, à travers les opérations d’exploitation, de transformation et de
commercialisation et d’exportation du bois d’œuvre et des autres produits forestiers. Seulement, le
constat qui est fait aujourd’hui dans ce secteur, s’agissant de l’exploitation du bois d’œuvre, est que le
cadre normatif et institutionnel en place donne avantage aux grands et aux petits exploitants. Les
grands exploitants sont soumis au régime de concession forestière, dont les superficies peuvent aller
jusqu’à 500,000 ha en un seul tenant ; tandis que les petits exploitants, sont soumis au régime de
l’exploitation artisanale, sur des superficies qui ne peuvent dépasser 100 ha par an, et ne sont
autorisés à utiliser que les instruments rudimentaires (scie de long, tronçonneuse). Si la première
forme d’exploitation est ouverte aux étrangers, personne physique ou morale, la seconde ne l’est
qu’aux seuls congolais, personne physique, à l’exclusion des étrangers et des personnes morales.
L’espace n’a pas été aménagé pour le tissu de moyennes entreprises, qui pourtant peuvent être une
source d’emplois directs, outre qu’elles peuvent donner lieu à une gamme d’activités variées,
génératrices des revenus liées au secteur forestier, avec un impact sur la réduction de la pauvreté en
milieux ruraux forestiers. Il y a donc lieu de mettre en place un cadre incitatif et des instruments qui
puissent encourager le développement des moyennes entreprises, avec comme effet induit la
marginalisation des activités informelles et l’encouragement à s’engager dans des pratiques durables
d’utilisation de la ressource forestière.
Section VII : Le partage des revenus tirés de l’exploitation forestière
7.1. Le contexte général du partage des revenus
La partage des revenus découlant de l’exploitation des ressources naturelles relève aujourd’hui des
standards internationaux et se présente comme un des instruments au service de la réduction de la
pauvreté. Invoqué au profit des populations faibles des zones d’exploitation des ressources naturelles,
ce principe fait partie des sauvegardes sociales que font valoir aujourd’hui les organisations de
soutien aux droits des communautés locales et populations autochtones ainsi que celles du système
des Nations Unies. En RDC, il est intéressant de noter qu’il existe des expériences en matière de
164Revue
légale des anciens contrats forestiers, mise en place des systèmes de surveillance et de contrôle, observation indépendante des
processus des adjudications et d’exploitation forestière, la certification, zonage forestier, foresterie communautaire, etc.)
222
partage des revenus, dont les unes relèvent du régime national des finances publiques et concernent
les trois niveaux de gouvernance (central, provincial et local) et les autres, liées aux systèmes de
gouvernance des ressources naturelles. En effet, le régime national des finances publiques consacre
une répartition verticale des revenus publics entre le pouvoir central, les provinces et les entités
territoriales décentralisées, constitués des recettes publiques réalisées durant un exercice
budgétaire ; confortant ainsi l’option de la décentralisation financière, décidée par la Constitution du
18 février 2011, et nouvellement relayée par la loi n° 11/11 du 13 juillet 2011 relative aux finances
publiques. Abordant la question du partage des revenus publics, l’article 175 de la constitution décide
de la répartition des recettes à caractère national dans les termes qui suivent : 60 % pour le Trésor
public (Pouvoir central) et 40 % pour la province. A leur tour, les provinces rétrocèdent aux entités
territoriales décentralisées 40% de la part de recettes à caractère national reçus du pouvoir central et
40% des impôts et taxes provinciaux d’intérêt commun (article 225 de la loi n° 11/11 du 13 juillet
2011 relative aux Finances publiques et 115 de la loi organique n° 08/016 du 07 octobre 2008
portant composition, organisation etfonctionnement des Entités Territoriales Décentralisées et leurs
rapports avec l’Etat et les Provinces).En matière d’exploitation des ressources naturelles, même s’il
est vrai que les autres secteurs comme les mines et les hydrocarbures comportent des repères en
matière de partage des revenus, l’intérêt de cette étude sera centré sur l’expérience offerte par le
secteur forestier.Le fait que les nouvelles exigences légales et réglementaires en matière forestière
sur ce sujet ont seulement commencé à être mises en œuvre depuis 2010 est un facteur limitant pour
espérer en dégager des leçons pratiques intéressantes. S’il est vrai que l’obligation de partage des
revenus, notamment par le biais de la clause sociale du cahier de charges du concessionnaire forestier
est partie de l’année 2002 – année de la promulgation du code forestier-, le processus de sa mise en
œuvre a été amorcé à partir de la deuxième moitié de 2010. Il a en effet été nécessaire que le
processus de la revue légale des anciens contrats forestiers ait été conduit à son terme, que les textes
d’application du code forestier s’y rapportant aient été pris, que les outils opérationnels pour la mise
en œuvre de cette clause sociale aient été produits et validés par toutes les parties prenantes du
secteur (exigence de la gestion participative imposée par le code forestier). Mais le principe lui-même,
avec ses articulations, tel qu’il découle des textes réglementaires et des mécanismes
d’accompagnement communautaire mis en place, reste d’un intérêt indéniable.Aussi, en raison de
l’absence d’un bilan du processus de partage des revenus tel qu’il aura fonctionné, les illustrations
présentées dans cette note se limitent à démontrer comment les mécanismes de partage des revenus
ont été conçus, quels outils de gestion des revenus à partager sont proposés, quelle précaution ont été
prises pour contrer localement la corruption et le gaspillage des revenus acquis aux communautés,
quels mécanismes ont été mis en avant pour renforcer la responsabilité des institutions locales de
gestion des bénéfices et éviter la confiscation des retombées économiques de l’exploitation par les
élites.
7.2. Le partage des revenus forestiers et CLIP (consentement libre, informé et préalable)
Le Code forestier, en son article 89, alinéa 3, point c, oblige tout concessionnaire forestier à contribuer
au développement local de son milieu d’exploitation par la réalisation d’infrastructures économiques
et sociales au profit des communautés locales et/ou peuple autochtone. Aux termes de l’annexe 2
portant modèle de cahier des charges de l’arrêté n° 028 du 07 août 2008 165, en son article 7, la
réalisation de ces infrastructures est négociée et consacrée dans les accords que le concessionnaire
forestier est tenu de passer avec les communautés locales et/ou peuples autochtones riverains. Une
fois conclus, le contenu de ces accords est ensuite inséré, selon le cas, dans le plan de gestion ou dans
le cahier des charges du concessionnaire forestier à titre de clause sociale, aux côtés des autres
clauses financière, technique et environnementale et relève, dès lors, du statut du droit
administratif166. Les nouveaux contrats confirmés ne pourront être consentis par l’Etat Congolais, si
leurs futurs bénéficiaires ne produisent pas la preuve des accords passés avec les communautés
locales, négociés et conclus suivant le canevas réglementaire établi par l’arrêté 023. En effet, le
Ministère chargé des forêts a mis en place un système d’attribution des droits d’exploitation
industrielle des forêts qui assure le consentement libre, informé et préalable des communautés
Ce texte a été pris en exécution des articles 88 et 89 du code forestier.
En d’autres termes, les accords conclus entre les communautés locales et les concessionnaires forestiers relève du droit privé, étant
donné qu’ils concernent des rapports entre des personnes privées. Cependant, dès lors que les engagements (obligations) pris par les
concessionnaires envers les communautés locales sont consignés dans le plan de gestion ou, selon le cas, dans le cahier des charges du
concessionnaire forestiers, ces engagements revêtent, en outre, un statut de droit administratif, puisque faisant partie du contrat de
concession forestière, qui, lui, est un contrat administratif. Ce statut offre un niveau de sécurité renforcé aux droits des communautés locales
découlant des obligations sociales que les concessionnaires s’imposent en signant l’accord.
165
166
223
(CLIP), en conditionnant la signature du contrat de concession forestière (et donc l’attribution du titre
d’exploitation) à l’obtention préalable du consentement des communautés par le biais des accords
que le futur concessionnaire est tenu de passer avec les communautés locales et/ou populations
autochtones ayant droit sur la superficie forestière concernée. Ainsi, un concessionnaire qui ne
réussit pas à négocier et à passer un accord en bonne et due forme avec la ou les communautés dont
relèvent coutumièrement la forêt concernée par sa demande ne pourra pas prétendre à la signature
du contrat de concession forestière ; et donc ne pourra pas exploiter la forêt. Ces accords
déterminent, entre autres, la question de partage des revenus, en indiquant le montant que le
concessionnaire forestier est appelé à verser dans le fonds de développement local. Ce montant est
calculé au prorata du volume des bois prélevés. A ce jour, aucun contrat de concession forestière
d’exploitation du bois d’œuvre n’a été consenti à un exploitant sans la preuve de l’accord passé avec
les communautés concernées. En ayant fait, d’une part, de l’exigence de l’accord un préalable et, en
ayant entouré les négociations et la conclusion de ces accords d’un certain nombre de garanties pour
faire valoir les intérêts des communautés locales et autres populations autochtones, la RDC a satisfait
à l’exigence du CLIP des communautés locales, même si la mise en œuvre se déroule encore à tâtons,
avec quelques difficultés de terrain.Ainsi, les accords à conclure portent notamment sur :
e. Le plan socioéconomique et des infrastructures (à fournir par le concessionnaire) ;
f. Localisation et bénéficiaires des infrastructures et services (à fournir par le
concessionnaire) ;
g. Le chronogramme de réalisation des infrastructures et services (à fournir par le
concessionnaire) ;
h. Coût estimatif des infrastructures et services (à fournir par le concessionnaire).
La réalisation de ces infrastructures est faite après consultation et en concertation avec les
populations locales concernées (article 13 de l’annexe 2 de l’arrêté n° 028 du 07 août 2008).
7.3. La mise en place d’un fond de développement local
L’idée de laisser au concessionnaire forestier la charge de construire et aménager lui-même les
routes, de réfectionner ou d’équiper les installations hospitalières et scolaires ou encore d’offrir luimême les facilités en matière de transport des personnes et des biens a été abandonnée, en raison des
difficultés que les concessionnaires avaient eux-mêmes à réaliser personnellement ces engagements.
Elle a été remplacée par l’obligation de mettre en place un fond de développement local constitué,
notamment, des apports du concessionnaire forestier 167 . Ce fond institué par arrêté n°
023/CAB/MIN/ECN-T/28/JEB/10 du 07 juin 2010 fixant le modèle d'accord constituant la clause sociale
du cahier des charges du contrat de concession forestièren’a pas pour seule source les contributions
financières du concessionnaire forestier. Il est ouvert aux autres apports, notamment aux revenus
et/ou bénéfices tirés de l’exploitation des autres ressources naturelles du terroir, notamment
minières, pétrolières, foncières ou autres168. Il est également possible que les communautés tirent des
revenus des autres titres collectifs d’exploitation des produits forestiers ligneux et non ligneux, par le
recours aux permis communautaires de coupe et/ou de récolte, déjà prévus par les projets des textes
sur la foresterie communautaire169. Ces revenus seraient issus des parties des forêts coutumières
locales non concernées par la concession, et sur lesquelles pourraient se développer aussi des projets
de valorisation des services environnementaux (MDP ou REDD+), notamment dans le cadre de la
conservation communautaire. Mais s’agissant des apports du concessionnaire forestier, ils sont
évalués de façon chiffrée entre une fourchette de deux à cinq dollars par mètre cube de bois d'œuvre
prélevé dans la concession forestière, selon le classement de l'essence concernée, publié dans le guide
opérationnel de la Direction Inventaire et Aménagement Forestiers. Les volumes de bois considérés
sont renseignés dans les déclarations trimestrielles de production de bois d'œuvre (article 11 de
l’arrêté 023 susmentionné).
7.4. Liens entre les droits fonciers et forestiers et le partage des revenus
La part des revenus qui reviennent à une communauté locale découlent de leurs droits traditionnels
sur les forêts qui sont reconnus par la législation forestière (article 22, 111, 112 et 113) et par la
167Guide
pratique pour les négociations entre les concessionnaires forestiers et les communautés locales et/ou peuples autochtones sur la
clause sociale du cahier des charges, MECNT, janvier 2010.
168 Guide pratique pour les négociations entre les concessionnaires forestiers et les communautés locales et/ou peuples autochtones sur la
clause sociale du cahier des charges, MECNT, janvier 2010, page 21.
169 Allusion ici au projet d’arrêté fixant les règles de gestion et d’exploitation des forêts des communautés locales.
224
constitution (article 34, 56 et 57). C’est donc en raison des changements qui affectent leurs droits de
propriété/occupation/possession/usage/usufruit coutumiers, en termes de restrictions, de perte ou
de modifications quelconques, du fait de l’implantation d’une concession forestière que les
compensations en termes d’infrastructures et autres bénéfices induits sont dus aux communautés
locales et/ou populations autochtones. Dès lors que ce consentement est acté dans un accord signé en
bonne et due forme avec un futur concessionnaire, il fait naître, de ce fait et au profit de la
communauté locale intéressée, un droit au partage des revenus qui vont découler de l’exploitation
envisagée. Ainsi, le fait de détenir des droits coutumiers sur l’espace porteur du projet rend d’office la
communauté locale ayant droit sur l’espace concerné éligible, comme partie prenante à part entière,
au partage des revenus devant résulter de l’exploitation dudit espace. La RDC est un pays qui ne
dispose plus d’espace vacant, libre des droits coutumiers. Tous les espaces sont sous la possession
coutumière des communautés traditionnelles, laquelle bénéficie d’un niveau de protection juridique
non négligeable. Elle part du devoir de consultation des communautés locales et passe aujourd’hui,
spécialement dans le secteur forestier, par le droit au consentement préalable de ces dernières. Il
s’agit, comme mentionné précédemment, des garanties qui découlent à la fois de la nouvelle
constitution du pays (article 34, 56,57 et 58), de la nouvelle loi cadre sur l’environnement
promulguée en juillet 2011 et du code forestier et ses nouveaux textes d’application. De la sorte,
l’intégration du statut coutumier dans le système juridique congolais ainsi que la reconnaissance des
droits coutumiers sur les ressources naturelles (droit à la consultation, droit au consentement libre,
informé et éclairé, droit au partage des revenus, droit de participation à la prise des décisions, etc.)
fondent juridiquement les prétentions des communautés locales à réclamer leur part des revenus
dans l’exploitation de ces ressources.
7.5. Les outils opérationnels pour garantir le partage des revenus
Pour garantir l’opérationnalisation des mécanismes de partage des revenus consacrés dans la loi, un
certain nombre de mécanismes ont été mis en place et connaissent déjà un début d’expérimentation.
En effet, comme mentionné ci-dessus, le code forestier congolais a prévu l’obligation pour le
concessionnaire forestier de contribuer à la réalisation d’infrastructures socio-économiques au profit
des communautés locales, et ses dispositions ont donné lieu à l’élaboration d’outils pour assurer une
mise en œuvre effective et efficiente de cette exigence, en mettant un place :
- un guide de négociation qui circonscrit le cadre dans lequel ces négociation doivent se
passer (l’objet des négociations, les parties à la négociation, la représentation et l’assistance
des communautés locales, les modalités de gestion et de fonctionnement du fond de
développement local, les modalités de suivi des accords négociés. etc.) ;
- un modèle d’accord standard, auquel tous les concessionnaires forestiers doivent se
conformer dans les négociations directes qu’ils sont appelés à engager avec les communautés
locales ayant droit.
Par ailleurs, dans le cadre des financements mis à sa disposition par la Banque Mondiale pour
appuyer le Programme National Forêts, Environnement, Eaux et Biodiversité (PNFEEB) 170, un
processus d’assistance aux communautés locales dans les processus des négociations des accords
portant sur la clause sociale du cahier des charges de la concession forestière a été mis en place. A la
suite d’un appel d’offre, le consortium Egis-bdpa-Codelt-FRM-Okapi- a été sélectionné pour assurer la
mission de facilitation et d’accompagnement communautaire dans le processus des négociations des
accords. Les concessionnaires prêts à entamer les négociations l’ont fait, les communautés étant
assistées des délégués des organisations non gouvernementales et des agents de l’administration.
Certains accords ont été conclus et ont fait l’objet des contrats de concession. La mission de la
facilitation désignée aura pour tâche de procéder à la revue de ceux des accords déjà signés et de faire
la mission d’accompagnement dans les titres qui restent à couvrir. Cependant, il est prématuré
aujourd’hui de juger de l’efficacité ou non de l’ensemble de ces articulations, étant donné que même
dans les sites où des accords ont été conclus, l’exécution n’a pas encore véritablement commencé171.
170
Ce Programme a remplacé l’ancien Programme Forêts et Conservation de la Nature, PNFoCo, pour inclure les thématiques liées à
l’environnement, aux ressources en eau et à la biodiversité.
Dans la plupart des sites où les accords ont été négociés, la mise en œuvre effective n’a pas encore commencé et ne se
trouve qu’au tout début. Ce qui rend l’évaluation de ce processus prématurée à ce stade.
171
225
7.6. La représentation communautaire pour la négociation des accords sur le partage des
revenus
La représentation communautaire dans le cadre des négociations des accords portant sur la clause
sociale du cahier des charges est fondée sur une base coutumière, étant donné que le droit écrit
n’énonce pas de règle particulière sur la question. Le code forestier ainsi que la loi du 20 juillet 1973,
telle que modifiée et complétée à ce jour sur le foncier sont muets. C’est le droit coutumier qui
s’applique dès lors comme une source supplétive ; en d’autres termes, la coutume locale du lieu de
localisation de la forêt à concéder. En droit coutumier, en effet, ce sont les chefs traditionnels qui ont
le pouvoir d’agir au nom et pour le compte de leur communauté. Ils n’ont pas besoin d’élection pour
attester la qualité de leurs représentants communautaires. Les études ethnologiques des milieux
ruraux congolais permettent de noter qu’en matière de gestion des espaces, ce sont les chefs des
groupements ayant droit foncier sur l’espace concerné qui représentent leurs communautés, en
présence de leurs notables. Le Guide pratique pour les négociations souligne que ce chef traditionnel
pourra donc être, selon le cas, le chef de famille, le chef de la lignée, le chef du clan, le chef de groupement
ou le chef de la chefferie. Sur le terrain, les expériences de signature des cahiers de charge déjà
entamées montrent que les communautés locales ont été représentées dans la signature par leurs
chefs traditionnels. C’est, en tout cas, ce qui ressort des rapports des missions de facilitation conduites
par Egis-Bdpas-Codelt-FRN-Okapi.
7.7. Les mécanismes institutionnels locaux de gestion des fonds partagés
Pour assurer la gestion du fond mis à sa disposition, la communauté locale est tenue, avec l’assistance
de l’administration locale en charge des forêts, de mettre en place un comité de gestion (organe
exécutif), en charge de l’élaboration et de la mise en œuvre des projets de développement local et de
leur diffusion auprès des populations locales. Ce comité est composé d'un délégué du concessionnaire
forestier et d'au moins cinq représentants élus de la (des) communauté(s) locale(s) et/ou des
populations autochtones concernées. Sur demande de la (des) communauté(s) locale(s) et/ou des
populations autochtones concernées, un représentant de la société civile peut faire partie du Comité
Local de Gestion (CLG) en qualité d'observateur (article 12, arrêté 023 du 07 juin 2010).Outre un
président désigné par les membres de la (des) communauté(s) locale(s) et/ou des populations
autochtones concernées et travaillant sous la supervision du chef traditionnel de la communauté
et/ou des populations autochtones concernées, le CLG comprend un trésorier, un secrétaire
rapporteur et plusieurs conseillers. Dès sa mise en place, le CLG est installé officiellement par
l'Administrateur de Territoire. Il est, du reste, prévu que le fond de développement soit consigné
auprès du concessionnaire forestier ou d'un tiers désigné d'un commun accord par les parties, si
d'autres facilités bancaires ne sont pas disponibles. Dans ce cas, le concessionnaire s'engage à rendre
accessibles les ressources financières à l’entrepreneur des travaux, selon les modalités à convenir de
commun accord par les parties (article 14 de l’arrêté 023 du 07 juin 2010). Les cinq membres du CLG
qui assurent la gestion des fonds partagés sont élus par les membres de la communauté et travaillent
sous l’autorité du chef traditionnel, dont relève la forêt concernée (article 12 et 13 de l’arrêté 023 du
07 juin 2010). Ils peuvent, dès lors, être démis de leurs fonctions pour fautes constatées dans la
gestion. Le fait qu’ils travaillent sous l’autorité du chef traditionnel conforte leur mandat, mais aussi, à
l’inverse, les rend redevable envers la communauté. Sur le terrain, aucun des comités de gestion mis
en place n’est encore opérationnel. C’est aussi un facteur limitant qui ne permet pas de dégager des
leçons pratiques.
7.8. Les mécanismes d’audit et de contrôle de la gestion des fonds partagés
C’est le même arrêté 023 du 07 juin 2010 qui fixe le cadre institutionnel local pour le monitoring de
l’utilisation des fonds destinés aux populations locales et affectés au développement local. Ce texte
préconise, outre le comité local de gestion, la mise en place d’un comité local de suivi (CLS), ayant
pour attributions d’assurer le suivi et l’évaluation de la gestion des fonds de développement local par
le comité local de gestion. Le CLS est présidé par l'Administrateur de Territoire (autorité politicoadministratif) ou son délégué et composé d'un délégué du concessionnaire forestier et d'au moins
trois représentants élus de la (des) communauté(s) locale(s) et/ou du peuple autochtone en dehors
des membres du CLG. Il est prévu, dans le cadre de l’assistance des communautés locales et/ou peuple
autochtone intéressé, que ces derniers soient assistés par une organisation non gouvernementale de
leur choix, qui siégera ainsi comme membre effectif (article 21). Pour faire le suivi et l’évaluation de la
gestion des fonds par le comité de gestion, le CLS examine le rapport trimestriel d'activités du CLG,
226
particulièrement en ce qui concerne la réalisation des infrastructures socio-économiques et le
calendrier y afférent, avec pourvoir, en cas de besoin, d’entendre le président ou tout autre membre
du CLG. Il est reconnu au CLS le pouvoir de faire appel à une expertise qualifiée pour l'éclairer sur
toute question inscrite à l'ordre du jour de sa réunion. En ce qui concerne les règles de
fonctionnement, le CLS se réunit en session ordinaire tous les trois mois sur convocation de
l'Administrateur de Territoire. Il est aussi prévu la possibilité de la tenue, à tout moment et selon le
besoin, d’une session extraordinaire, sur convocation de l'administrateur de territoire, à l'initiative
soit de la communauté, soit du concessionnaire. Ses décisions sont prises par consensus et sont
consignées dans un procès-verbal signé par tous les membres présents. Pour motiver les membres à
la fois du CLG et du CLS, l’arrêté 023 du 07 juin 2010 susmentionné prévoit le versement à leurs
membres respectifs d’un jeton de présence, dont le taux est fixé de commun accord entre les parties.
Ces frais sont prélevés sur le fond local de développement. Afin d’éviter qu’une part importante du
fond de développement local n’aille dans le fonctionnement du CLG et du CLS, l’arrêté 023
susmentionné prévoit que la somme totale des frais d'organisation des réunions des deux comités
n’excédent pas 10% du financement total des travaux de réalisation des infrastructures socioéconomiques communautaires. Comme renseigné précédemment, les trois membres des CLS qui
assurent le contrôle de l’utilisation des fonds partagés sont aussi désignés par les membres de la
communauté (article 21 de l’arrêté 023 du 07 juin 2010). Ils reçoivent, à ce titre et au nom de la
communauté, le rapport trimestriel d'activités du CLG, qui documente la réalisation des
infrastructures socio-économiques et le calendrier associé (article 22 de l’arrêté 023). Ils ont un
pouvoir de décision sur les questions qu’ils examinent ; lesquelles sont actées dans les procèsverbaux (article 23, arrêté 023), accessibles aux membres de la communauté. Ces derniers ont, ainsi,
par le biais des CLS un pouvoir de contrôle sur la gestion des fonds. Il reste donc à apprécier de quelle
manière ces mécanismes de démocratie locale nouvellement mis en place vont fonctionner dans les
prochains mois. Enfin, comme dans les cas qui précèdent, l’efficacité de ce dispositif ne pourrait être
encore à ce jour attestée dans les faits : les institutions communautaires ont à peine été mises en place
dans quelques sites, mais n’ont pas encore commencé à exercer leurs mandats. Dans les deux ans qui
viennent, il sera possible de les évaluer et d’apprécier s’il a pu opérer des changements dans la
gouvernance locale, notamment par la sanction des comportements fautifs au niveau des
gestionnaires et le renforcement de la redevabilité envers la population dans le chef des gestionnaires
locaux.
7.9. Les intervenants intermédiaires : l’Etat et les organisations de la société civile
Les institutions étatiques se voient confier le rôle d’interface, d’une part, entre le concessionnaire
forestier et les communautés locales, parties aux accords, et, d’autre part, entre les institutions de
gestion des fonds et les membres de la communauté. L’Etat se voit secondé dans ce rôle par les
organisations de la société civile. Le rôle de l’Etat lors des négociations est déterminé par les
dispositions de l’article 13, alinéa 2 de l’annexe 2 de l’arrêté 028 qui dispose que : « L’administration
provinciale chargée des forêts territorialement compétente veille à la consultation effective des
populations concernées et facilite les négociations et la signature des accords ». Comme il se dégage des
dispositions qui précèdent, l’Etat, par le biais de son administration provinciale en charge des forêts, a
le mandat d’aider les parties (le concessionnaire forestier et les communautés locales) à négocier et à
s’entendre. Le Guide pratique pour les négociations présente l’Etat comme unfacilitateur qui veille au
bon déroulement des négociations dans une perspective de conciliation. Il tente l’arbitrage en cas des
conflits liés aux négociations entre parties. En cas de persistance de conflits, ces derniers sont déférés
devant les tribunaux compétents. Sur le terrain, l’administration joue ce rôle dans quelques-uns des
sites où les négociations ont pu avoir lieu, mais les données recueillies ne permettent pas encore de se
prononcer sur le succès ou non de ce mandat. Les organisations de la société civile se voient
également reconnaître le rôle d’interface, pour appuyer et encadrer les prétentions des communautés
locales. Le Guide des négociations clarifie leurs rôles en ces termes, dans le cas où elles sont acceptées
par les communautés locales:
- sensibiliser les communautés locales et/ou populations autochtones sur leurs droits et devoirs et
sur ce qu’il leur revient de demander, conformément à la législation et à la réglementation en la
matière ;
- les accompagner dans les négociations de la clause sociale du cahier des charges et veiller à la
sauvegarde de leurs intérêts dans tout le processus de ces négociations, de planification des
investissements à réaliser, de gestion des fonds et de suivi des engagements des parties.
227
Sur le terrain, certaines organisations nationales et provinciales (CODELT, AMAR, OCEAN) ont
accompagné les missions des négociations sur le terrain, en facilitant aux communautés locales la
compréhension du processus des négociations jusqu’à la signature des accords.
Bibliographie
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http://www.unredd.org
228
LE CADRE D’ANALYSE DE LA GOUVERNANCE FONCIERE EN
REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO
Module sur les investissements fonciers à grande échelle
Rapport d’Expert F
Floribert Nyamwoga
Expert en environnement et développement
Mars 2012
229
Table des matières
Module sur les investissements fonciers à grande échelle ........................................................................................... 229
liste des principales abreviations............................................................................................................................................. 231
Introduction....................................................................................................................................................................................... 232
Section 1 : La cartographie des terres forestières et l’enregistrement des droits forestiers ........................ 233
Section 2 : L’acquisition foncière, les conflits et leur traitement ............................................................................... 234
Section 3: Les limitations des droits fonciers en milieu rural et les conflits des limites ................................. 235
Section 4: Les institutions publiques concernées par l’acquisition foncière et les mesures de contrôle
de leur mandat.................................................................................................................................................................................. 235
Section 5 : Les incitations à investir face aux exigences de transparence ............................................................. 235
Section 6 : Les mécanismes de partage des revenus découlant des investissements agricoles................... 236
Section 7 : Les négociations en vue des accords entre les investisseurs et les ayant droits fonciers........ 236
Section 8 : L’évaluation des informations exigées des investisseurs avant l’attribution du titre d’accès
à la terre............................................................................................................................................................................................... 237
Section 9 : La publicité des informations fournies par les investisseurs fonciers.............................................. 238
Section 10 : Les délais d’examen et de validation d’un projet d’investissement foncier................................. 239
Section 11 : Les sauvegardes sociales et environnementales et leur mise en œuvre ....................................... 239
11.1. Les garanties sociales et environnementales légalement prévues...................................................... 239
11.2. La mise en œuvre des sauvegardes sociales et environnementales .................................................. 240
Section 12 : Les critères de sélection des investissements fonciers à grande échelle...................................... 241
12.1. La vérification de la conformité des engagements pris en matière d’investissements
agricoles 242
Section 13 : Les voies de recours prévus en cas de non-respect des exigences prévues ................................ 242
CONCLUSION ..................................................................................................................................................................................... 243
BIBLIOGRAPHIE............................................................................................................................................................................... 244
230
LISTE DES PRINCIPALES ABREVIATIONS
ANAPI :
CAGF:
CIRDI :
FAO :
GEEC:
MDP :
MECNT :
OHADA :
RDC :
REDD+ :
WRI :
Agence Nationale pour la Promotion des Investissements
Cadre d’Analyse de la Gouvernance Foncière
Centre International de Règlement des Différends relatifs au Investissements
Acronyme anglais du Programme des Nations Unies pour l’Alimentation et
l’Agriculture
Groupe d’Etudes Environnementales du Congo
Mécanismes de Développement Propre
Ministère de l’Environnement, Conservation de la Nature et Tourisme
Organisation pour l’Harmonisation en Afrique du Droit des Affaires
République Démocratique du Congo
Réduction des Emissions dues à la Déforestation et à la Dégradation
World Resource Institute
231
Introduction
Les demandes de vastes étendues des terres par de grands investisseurs en vue de la production
agricole ou de la fourniture des services environnementaux se sont accrues dans le monde. S’agissant
du volet agricole de ces demandes, les experts estiment que les acquisitions de terres à grande échelle
ont augmenté dans les pays en développement depuis la fin de l’année 2007, avec l‘augmentation des
prix des produits alimentaires.172 D’après les experts des régimes fonciers de la FAO, c’est environ 30
millions d’hectares de terres qui auraient déjà fait l’objet d’acquisition durant ces dernières années.
Bien que pour l’instant la RDC n’a pas été l’objet d’attribution de large superficie de terre pour des
grands projets agricoles ou environnementaux, ce pays enregistre déjà un certain nombre de visites
et de prise de contacts d’investisseurs fonciers agricoles ainsi que ceux intéressés par l’exploitation
des services environnementaux, dont quelques-unes seulement ont pu donner lieu à des contrats
d’acquisitions. Et parmi ceux-ci, rares sont déjà véritablement opérationnels. La disponibilité plus
large des terres arables en RDC, à savoir 135 millions d’hectares et ses caractéristiques physiques
plus favorables au développement de grands projets agricoles et de services environnementaux
prédisposent ce pays à ce qu’il est convenu d’appeler désormais « la ruée sur les terres ». Il devient
dès lors urgent d’évaluer si la RDC est préparée à faire face à ce phénomène tout à fait nouveau qui,
du reste, est appelé à s’intensifier à la faveur de la mondialisation toujours plus envahissante. Voilà
qui justifie cette analyse, essentiellement axée sur des politiques foncières et des processus
conduisant à l’attribution des droits fonciers à grande échelle ainsi qu’à l’analyse des mécanismes
existants pour en déterminer les impacts sociaux et environnementaux. C’est, notamment, en raison
de l’importance de ce phénomène et de l’ampleur pressentie de son développement futur que le
module sur les investissements fonciers à grande échelle a été associé au Cadre d’Analyse de la
Gouvernance Foncière (CAGF), comme un module additionnel.
172Léonidas
Hitimana, agroéconomiste au Club du Sahel et de l’Afrique de l’Ouest, présentation à la Conférence du CIRAD
(www.conference.cirad.
232
Section 1: La cartographie des terres forestières et l’enregistrement des droits forestiers
Les terres forestières font l’objet d’une classification en trois catégories : i) les forêts classées (relevant
du domaine public de l'Etat), ii) les forêts protégées (relevant du domaine privé de l'Etat) et iii) les
forêts de production permanente (relevant également du domaine privé de l'Etat).
Les forêts classées. Ce sont des zones forestières, géographiquement désignées, délimitées,
réglementées et gérées en vue d'atteindre des objectifs spécifiques de conservation. Elles
correspondent, d’une part, à la catégorie relevant du domaine forestier public, en raison des objectifs
d’intérêt général de la conservation, et, d’autre part, à la notion d’aire protégée. Ainsi, sont classées,
les forêts situées dans les réserves naturelles intégrales, les parcs nationaux, les secteurs
sauvegardés, les jardins botaniques et zoologiques, les réserves de la biosphère, les réserves de faune
et les domaines de chasse. S'ajoutent également aux forêts classées, les forêts nécessaires à la
protection des collines contre l'érosion, à la protection des sources et des cours d'eau, à la
conservation de la diversité biologique, à la conservation des sols, à la salubrité et à l'amélioration du
cadre de vie et enfin les forêts nécessaires à la protection de l'environnement humain (selon l’article
16 et suivants du code forestier).
Les forêts de production permanente. Elles comprennent d'une part les forêts érigées en
concessions forestières et, d'autre part, les forêts extraites des forêts protégées et rendues libres de
tout droit par le biais d’une enquête publique, en vue d’être mises sur le marché à titre de concession
forestière, mais qui restent non encore attribuées.
Les forêts protégées sont des forêts du domaine privé de l'Etat qui ne sont ni classées, ni érigées en
forêts de production permanente. Elles constituent une sorte de réserve nationale, non encore
spécifiquement affectée à un usage particulier. La seule forme d’exploitation qui y est admise est
l’exploitation artisanale du bois d’œuvre ainsi que l’exploitation commerciale du bois à des fins
énergétiques (bois de feu et charbon de bois). Ces exploitations se réduisent à une portion de la forêt,
découpée en unité forestière d’aménagement et faisant l’objet d’un plan d’aménagement approuvé
par arrêté du Ministre national en charge des forêts. Il importe cependant de souligner
qu’actuellement, l’exploitation artisanale continue à se faire en pratique dans les forêts protégées non
découpées et non aménagées, pour des raisons liées aux pesanteurs administratives et à la résistance
aux réformes.
Les forêts des communautés locales. Il y a lieu, enfin, de noter que le code forestier, en son article
22, permet à toute communauté locale ayant la possession coutumière sur une forêt d’obtenir sur
celle-ci un titre écrit, qu’est la concession forestière communautaire. Le projet de décret fixant les
modalités d’attribution des concessions aux communautés locales prévoit qu’avant l’attribution, ces
forêts seront d’abord cartographiées et ensuite titrées. Un cadastre forestier est prévu pour archiver
les titres attribués et faciliter la consultation publique. Ce décret n’est pas encore pris ; de sorte qu’au
stade actuel, les forêts sous possession coutumière des communautés locales ; lesquelles se
confondent avec les forêts protégées de l’Etat, ne sont ni cartographiées, ni délimitées. Il importe
d'apporter les deux précisions suivantes :
 Les forêts classées et les forêts de production permanentes sont des catégories qui
relevaient initialement des forêts protégées et qui en sont extraites par la suite, par le
biais de l'enquête publique, pour être affectées les unes à la conservation (les forêts
classées), les autres à l'exploitation industrielle du bois d'œuvre ou à la valorisation des
services environnementaux (forêts de production permanentes).
 Les forêts classées ne peuvent être ni concédées, pour l'exploitation des ressources
naturelles s'y trouvant éventuellement, ni recevoir une quelconque autre affectation,
incompatible avec leur vocation, sans avoir été au préalable désaffectées 173 ; dans ces
forêts, même l'exercice des droits d'usage des populations locales sont strictement
limités.
233
A ce jour, les forêts classées représentent à peu près 9,7 % de la superficie totale du territoire national
(12 millions d’hectares), tandis que les forêts sous aménagement dans le cadre de concessions
forestières représentent 5,2 % de la superficie totale du territoire national et 7,9 % de la superficie
totale du couvert forestier (plus de 22 millions d’hectares). Seules ces deux catégories de forêts sont
délimitées et couvertes de titres : un acte de classement pour les forêts classées et le contrat de
concession forestière pour les forêts de production permanente. Les droits fonciers et forestiers qui
les grèvent sont identifiés et cartographiés. Elles représentent ensemble 17,6% du territoire
national174.
Section 2 : L’acquisition foncière, les conflits et leur traitement
A l’exception des affectations des espaces réalisées pendant la colonisation, la plupart de celles qui
ont suivi l’indépendance ont été décidées sans une participation éclairée des communautés locales, ni
prise en compte de leurs droits fonciers traditionnels. Cette situation se vérifie aussi bien dans les
processus d’attribution des droits d’exploitation sur les terres (exploitations agricoles, pastorales,
puits carbone,…) que dans ceux relatifs à la création des aires protégées (réserves naturelles, parcs
nationaux, domaine de chasse) ; lesquels ne respectent pas la procédure d’enquête de vacance des
terres, qui a pourtant pour but de faire constater les droits préexistants et les purger avant de donner
une quelconque autre affectation à de tels espaces. Le non respect de cette procédure –dans la
pratique- a généré différentes sortes de conflits :
- Conflits entre communautés sur l’appartenance des terres à concéder ou concédées aux tiers
requérants ;
- Conflits entre les aires protégées et les exploitants forestiers, miniers, fonciers ou pétroliers ;
- Conflits entre communautés et administrations de l’Etat ;
- Conflits entre les communautés et tous autres exploitants fonciers, miniers, pétroliers, etc.
- Conflits entre les communautés elles-mêmes.
Outre que cette absence de participation éclairée a placé les communautés locales dans une situation
d’injustice sociale en leur privant des terres de culture et d’extension, elle a, du reste et en l’absence
d’un plan national d’affectation des terres, généré de nombreux cas de superposition des titres sur les
espaces entre différents usages (hydrocarbures, aires protégées, agricoles, communautaires, etc.) 175.
Face à ces nombreux conflits, le régime foncier congolais ne prévoit pas de mécanismes spécifiques de
règlement des différents fonciers qui naissent entre utilisateurs des espaces. Les parties à un conflit
foncier (non agricole) sont portées à suivre la voie judiciaire, avec toute la complexité des coûts,
délais et procédures qu’elle implique. L’accès aux cours et tribunaux dans les milieux ruraux continue
à être une contrainte de taille pour les acteurs locaux, et principalement les communautés locales et
populations autochtones. De surcroit, ces tribunaux sont éloignés de la plupart des milieux ruraux (il
faut parcourir parfois jusqu’à 500 Km pour trouver un tribunal), et de fait les conditions d’accès à la
justice demeurent au-delà des possibilités des communautés locales. Si l’existence des tribunaux
coutumiers, dont la compétence est reconnue pour les conflits liés à la coutume, permet de résoudre
un certain nombre de cas, particulièrement les conflits fonciers internes aux communautés, ces
tribunaux ne peuvent malheureusement pas intervenir sur les conflits fonciers opposant les
communautés aux acteurs extérieurs, comme les exploitants forestiers, agricoles, miniers, pétroliers
ou l’administration.En matière forestière par contre, l’arrêté ministériel n° 107/CAB/MIN/ECNT/15/JEB/09 du 09 juillet 2009) met en place des commissions locales de règlement des conflits
forestiers (tous les types de conflits forestiers entre les différentes parties prenantes locales), qui ont
compétence d’intervenir, avant que le litige ne soit soumis aux tribunaux formels. Cependant, cette
procédure n’est pas obligatoire, les parties conservant la possibilité de s’adresser directement à ces
tribunaux. De même, en matière agricole, la nouvelle loi prévoit une procédure de conciliation
préalable devant le conseil consultatif provincial de l’agriculture de tout conflit portant sur les terres
agricoles des communautés locales (article 26). Ainsi, aucun conflit portant sur les terres agricoles
reconnues comme appartenant aux communautés locales ne peut être reçu devant une instance
Ces statistiques découlent du document de synthèse de l’Atlas forestier interactif de la République Démocratique du
Congo, version 1.0-Données 2009, produit par WRI en partenariat avec le MECNT.
175 Une étude récente realisée par Anne-Gaëlle Javelle (WRI) sur l’impact de l’exploitation minière sur les aires protégées en
RDC indique qu’à ce jour 3.500.000 ha des titres miniers empiètent sur les aires protégées, tandis que la carte des blocs
pétroliers publiée par le Ministère des Hydrocarbures indique une occupation intégrale de toute la cuvette centrale,
empiétant des superficies déjà couvertes par les concessions forestières, les aires parotégées et meme des concessions
agricoles.
174
234
judiciaire, s’il n’a pas été au préalable porté devant le conseil consultatif. La responsabilité de la mise
en place d’un tel conseil relève de la compétence du gouverneur de province. Ce mécanisme
nouvellement mis en place (fin 2011) n’est pas encore opérationnel 176.
Il serait idéal que le régime foncier congolais développe des mécanismes alternatifs de prévention et
de résolution des conflits, à l’instar de ceux mise en place par la nouvelle loi agricole et des
commissions locales ad hoc de règlement des différends forestiers.
Section 3: Les limitations des droits fonciers en milieu rural et les conflits des limites
Les terres rurales sur lesquelles portent des restrictions d’accès et d’usage sont généralement celles
qui sont affectées à l’usage de la conservation et qui, donc, sont érigées en aires protégées. Ces espaces
sont toujours bien identifiés, décrits et délimités par les textes réglementaires qui les créent et qui en
constituent des actes de classement. C’est notamment le cas des parcs nationaux, des réserves
naturelles intégrales ou partielles, des domaines de chasse, etc. Cependant, même s’il est vrai que les
aires protégées sont généralement découpées et délimitées, ces délimitations ne sont pas toujours
suffisamment claires dans tous les cas sur le terrain. Les difficultés d’interprétation des limites
génèrent souvent des conflits entre les communautés voisines et les gardes commis à la surveillance
de ces aires protégées. Par contre, le reste des terres qui ne sont ni affectées à l’usage public de
conservation ni aux concessions forestières restent non identifiées et non délimitées. Elles relèvent de
ce qu’on peut appeler le domaine des communautés locales et populations autochtones et restent
essentiellement régies par la coutume.
Section 4: Les institutions publiques concernées par l’acquisition foncière et les mesures de
contrôle de leur mandat.
Les institutions et les autorités compétentes dans les processus d’attribution des terres sont définies
dans la loi foncière (article 181 et suivants). Mais elles ne disposent pas de normes de performance
éthiques ni de mécanismes d’évaluation de leurs performances. Il faut également mentionner que les
insuffisances liées au manque de capacités des fonctionnaires et à la faiblesse des moyens alloués aux
services concernés ne leur permettent pas de remplir valablement les devoirs de leurs mandats 177.
Leurs comptes doivent faire l’objet de contrôles et des audits comme pour toutes les institutions
publiques (contrôles parlementaires, contrôles de la Cour des Comptes, contrôle de l’Inspection
Générale des Finances, etc.), mais dans la réalité ces contrôles sont quasi-inexistants. Et lorsqu’ils ont
lieu et révèlent des irrégularités, ces dernières ne donnent généralement pas lieu à des poursuites et
des sanctions particulières.
Section 5 : Les incitations à investir face aux exigences de transparence
La RDC est dotée d’une politique incitative en faveur des investissements, consignée dans le code des
investissements. Ce code s’applique indistinctement à tous les types d’investissement en RDC, quels
que soient le secteur de l’investissement (foncier, minier, commercial, industriel, etc.). L’Agence
Nationale pour la Promotion de l’Investissement (ANAPI) est l’institution qui reçoit toutes les
demandes d’investisseurs désirant bénéficier des avantages suivants du code :



des exonérations de 3 à 5 ans sur les droits et taxes de nature douanières et fiscales ;
une sécurisation des investissements étrangers contre les expropriations, la
nationalisation et l’interdiction de retrait des garanties et avantages accordés en
vertu du code des investissements par une disposition légale ou réglementaire
postérieure (articles 26 et 40);
la liberté de transférer à l’étranger les dividendes et revenus générés par les
investissements (articles 27 et 28) ;
Le texte d’application prévu n’étant oas encore pris.
Entretiens avec les agents des circonscriptions urbaines de N’sele Maluku et du Mont Amba ainsi que ceux du Secrétarait
Général aux Affaires Foncières, organises aux fins de la présente etude.
176
177
235

le règlement des litiges suivant la convention du Centre International de Règlement
des Différends relatifs aux Investissements (CIRDI), qui intègre la sécurisation des
investissements.178
En plus d’avantages susmentionnés, il y a lieu de mentionner également la création des tribunaux de
commerce et des tribunaux de travail ainsi que l’adhésion du pays au droit OHADA (Organisation
pour l’Harmonisation en Afrique du Droit des Affaires), qui s’inscrivent dans la série de mesures
prises par le gouvernement de la RDC pour renforcer la sécurité des investissements et garantir un
climat propice aux affaires. Cependant, il reste encore tôt d’apprécier de l’efficacité et de l’effectivité
de l’ensemble de ces mesures, qui ne sont encore qu’au début de mise en œuvre.
Section 6 : Les mécanismes de partage des revenus découlant des investissements
agricoles
Le principe de partage des revenus issus des exploitations agricoles et d’élevage n’est affirmé ni par le
régime foncier découlant de la loi du 20 juillet 1973, ni par le régime agricole institué par la récente
loi n° 11/022 du 24 décembre 2011 portant principes fondamentaux relatifs à l’agriculture. En
conséquence, sur le plan strictement légal, un concessionnaire agricole ou foncier n’est pas tenu de
partager les revenus qu’il tire de son exploitation, notamment avec les communautés locales sur les
terres desquelles il investit. Cependant, le code forestier et le code minier congolais de 2002
constituent une avancée par rapport aux autres textes régissant les ressources naturelles Ces codes
intègrent en effet deux dispositions traitant de la répartition des revenus découlant des exploitations
forestière et minière. Le code forestier consacre l’institution, dans le cahier des charges de la
concession forestière, d’une clause particulière relative à la réalisation d’infrastructures socioéconomiques au profit des communautés locales Il donne une illustration de types d’infrastructures
et facilités que le cahier des charges doit comporter en ces termes : construction et aménagement des
routes, la réfection et l'équipement des installations hospitalières et scolaires et des facilités en
matière de transport de personnes et des biens (article 88 et 89). Le code minier prévoit, quant à lui,
l’obligation pour l’exploitant minier de négocier avec les communautés locales un plan de
contribution au développement socio-économique de son milieu d’implantation et d’assurer son
financement. Dans le secteur pétrolier, même si le texte légal de base régissant le secteur des
hydrocarbures ne formule aucun principe quant au partage des revenus, les conventions de partage
de production qui sont conclus entre l’Etat congolais et les firmes d’exploitation pétrolière prévoient
le versement d’une rente annuelle de 150.000 USD à 200.000 USD au profit des populations locales
pour le financement des projets sociaux. Mais à Muanda, dans le Bas Congo, la société pétrolière
PERENKO fait plus et paie aux communautés locales une somme annuelle de 240.000 US $ par an,
dont 150000 sont affectés dans les projets sociaux. Alors que la RDC se prépare à entrer sur le marché
carbone, notamment par le biais de la REDD+ (Réduction des Emissions dues à la Déforestation et à la
Dégradation) et des mécanismes MDP (Mécanismes de Développement Propre), une réflexion est en
cours pour intégrer et formaliser le principe de partage des revenus issus des « projets carbone » ;
lesquels devront être réalisés en RDC comme projets fonciers et/ou forestiers, soumis à la fois au
régime fonciers et/ou forestiers. Pour rendre obligatoire le principe du partage des revenus issus des
exploitations foncières, notamment agricoles, la réforme envisagée de la loi foncière devra
explicitement le reconnaître.et organiser des mécanismes appropriés
Section 7: Les négociations en vue des accords entre les investisseurs et les ayant droits
fonciers
La question des négociations et des accords entre les investisseurs et les communautés locales et/ou
populations autochtones ayant droits fonciers dépend du secteur d’activités de l’investissement.
Même s’il est vrai que le code des investissements de 2002 n’énonce pas le principe des négociations
et d’accords préalables entre les titulaires des droits fonciers et les investisseurs, le secteur forestier
offre une référence intéressante en matière de négociations entre le futur concessionnaire forestier et
Il s’agit de la convention du 18 mars 1965 pour le réglement des différends relatifs aux investissements entre Etats et
ressortissants d’autres Etats, que la RDC a ratifié le 29 avril 1970.
178
236
les communautés locales. Dans ce secteur, en effet, aucun contrat de concession forestière ne peut
être alloué à un investisseur, si ce dernier n’apporte pas la preuve d’un accord négocié et signé avec
les communautés locales et/ou populations autochtone dont relève coutumièrement la forêt à
concéder. Ces accords ne sont valables que si, d’une part, ils ont été négociés suivant un canevas
précis traduit dans un guide pratique décrivant le processus de négociation jusqu’à la conclusion de
l’accord et, d’autre part, s’ils sont conformes à un modèle fixé par arrêté du Ministre en charge des
forets179. Pour garantir la transparence du processus de négociation, une mission de facilitation a été
mise en place pour offrir l’interface entre les parties ; et ce, sur financement de la Banque Mondiale.
Dans le secteur des investissements fonciers à grande échelle en milieu rural, la loi foncière de 1973
prévoit une procédure d’enquête de vacance des terres avant toute concession au profit des tiers, au
cours de laquelle les communautés locales et autres ayants droit éventuels sont consultés (article 193,
194). Contrairement au régime forestier qui formalise le processus de négociation la consultation
prévue par le régime foncier prend la forme d’une audition des personnes concernées qui formulent
verbalement leurs réclamations ou observations. Le régime foncier ne donne aucune indication sur la
manière dont les négociations doivent se passer ; plus encore, il ne les mentionne pas. En revanche,
l’article 203 prévoit plutôt le droit pour l’Etat congolais d’attribuer la terre demandée, si dans les six
mois à dater de la demande de terre, aucune suite n’est donnée au requérant ; et ce, peu importe que
la consultation amorcée ait abouti ou non, ou que la communauté locale concernée ou tout autre
ayant droit ait consenti ou non à la concession des terres. L’Etat congolais a ainsi voulu privilégier les
investissements fonciers, sans pouvoir les concilier avec les intérêts des personnes qui disposent des
droits préexistants sur les terres demandées, notamment les communautés locales et/ou populations
autochtones. Contrairement à l’orientation du régime forestier, l’articulation de la procédure
d’enquête de vacance des terres, telle qu’organisée par la loi foncière, établit que l’Etat congolais peut
passer outre le consentement des communautés locales et attribuer des droits de concession et/ou
d’exploitation à des tiers sur les terres occupées par les communautés locales ; il lui suffit d’attester
qu’il les a régulièrement et préalablement consultées. Les communautés locales, quant à elles, n’ont
pas le droit de s’opposer à l’attribution d’une concession ou des droits d’exploitation sur les terres
qu’elles occupent. Les négociations ne peuvent dès lors être considérées comme directes et
transparentes. Les problématiques étant les mêmes dans les autres secteurs d’investissement,
l’expérience innovante du secteur forestier pourrait être étendue, notamment aux autres secteurs des
ressources naturelles, dont les secteurs foncier et agricole.
Section 8: L’évaluation des informations exigées des investisseurs avant l’attribution du titre
d’accès à la terre.
Le code des investissements soumet tout investisseur souhaitant bénéficier des avantages qu’il
prévoit à l’exigence du dépôt d’un dossier de demande d’agrément en un exemplaire auprès de
l’ANAPI. Celui-ci doit être présenté conformément au modèle qu’il reprend en son annexe (art. 5).
L’ANAPI examine le dossier dans un délai de trente jours maximum, puis le transmet pour
approbation aux Ministres ayant respectivement le plan et les finances dans leurs attributions. Un
arrêté interministériel d’agrément est requis à cet effet. Si au terme du délai de trente jours
susmentionné, aucune réponse n’est donnée, l’agrément est réputé accordé. Dans ce cas, les autorités
compétentes sont tenues de délivrer l’arrêté d’agrément, endéans sept jours francs, le récépissé de
dépôt faisant foi. Ces informations ne sont requises que lorsque les investisseurs soumettent leur
dossier à l’ANAPI pour bénéficier des avantages prévus par le code des investissements. Il en découle
que les informations sur les investisseurs qui ne formulent pas une telle demande restent
inaccessibles, et donc ne sauraient être évaluées par les instances qualifiées du gouvernement. Et
celles qui sont généralement requises pour la délivrance de l’agrément ne sont pas suffisamment
complètes pour permettre une évaluation satisfaisante de leurs projets. Ainsi, si le projet est, par
exemple, un projet d’exploitation des ressources naturelles, les informations sur la nature du titre
d’exploitation que l’investisseur a obtenu ou pense obtenir ainsi que les considérations sociales et
environnementales de son exploitation ne sont pas généralement exigées. Ces insuffisances ont,
notamment, rendu difficile l’obtention d’un certain nombre de données pour la présente étude. Il faut
Le Ministre en charge des forets a pris un arrêté pour fixer un modèle standard de l’accord que tout concessionaire
forestier est tenu de passer avec les communautés locales sur les forêts desquelles il entend faire son exploitation. Tout
accord conclu entre les parties concernées, qui ne serait pas conforme à ce modèle est irrégulier. Cet arrêté a été élaboré dans
une approche de participation (administration, société civile et secteur privé) avant d’être signé par le ministre.
179
237
également préciser que si une entreprise n’a pas sollicité à être admise au régime d’exonération du
code des investissements, tel qu’expliqué ci-dessus, les exigences relatives à son secteur d’activité
(forêts, mines, pétroles, agriculture, élevage ou autres) sont généralement minimalistes et ne
permettent d’en faire une évaluation fiable. Du reste, les administrations congolaises sont
généralement moins accoutumées à des systèmes et mécanismes d’évaluation de cette nature.
Section 9 : La publicité des informations fournies par les investisseurs fonciers
Les demandes des terres ne sont pas très formalisées en RDC. Il suffit au requérant d’effectuer sa
demande, en remplissant un formulaire fourni par l’administration et comportant un certain nombre
de mentions, dont l’identité complète, sa, profession ou sa raison sociale, sa nationalité, son adresse,
la destination qu’il entend donner au terrain etc. S’il s’agit d’un terrain loti, le numéro sous lequel ce
terrain figure au plan parcellaire ou cadastral doit être fourni. Si le terrain n’est pas loti, le requérant
doit joindre à sa demande :
⇒ un plan indiquant la configuration du terrain et les longueurs des limites, ainsi que toutes
autres dimensions ayant servi au calcul de la superficie du terrain, les éléments de
repérage du terrain par rapport à des accidents du sol, à des constructions ou à des
ouvrages d’un caractère permanent, les cours d’eau, routes ou sentiers traversant, le cas
échéant le terrain demandé, si le terrain est situé dans une région pour laquelle il existe
une documentation aérophotogrammétrique, ce plan doit consister en une photographie
aérienne sur laquelle les indications sont reportées ;
⇒ un croquis donnant la situation du terrain par rapport à des points connus et figurant sur
les cartes officielles.
Ces informations ne sont pas rendues publiques, mais peuvent être consultées sur demande au
service des titres fonciers, moyennant paiement des frais d’usage 180. Pour en avoir une copie certifiée
conforme, une demande d’autorisation de levée copie doit être adressée au Procureur près la Cour
d’Appel du ressort de la terre. Cependant, les considérations de distance rendent souvent cette
possibilité difficilement exploitable181. S’agissant des informations relatives à l’acquisition des terres
agricoles, le nouveau code agricole renvoie aux mêmes conditions déjà prévues par la législation
foncière, auxquelles il associe les conditions additionnelles suivantes :
 être une personne physique de nationalité congolaise ou une personne morale de droit
congolais dont les parts sociales ou les actions, selon le cas, sont majoritairement
détenues par l’Etat congolais et/ou par les nationaux.
 avoir une résidence, un domicile ou un siège social connu en RDC ;
 présenter la preuve de son inscription au registre de commerce, s’il le requérant est un
commerçant ;
 justifier de la capacité financière nécessaire à supporter la charge qu’implique la mise en
valeur de la concession ;
 produire une étude d’impact environnemental et social182.
Il est prévu un cadastre agricole dont la mise en place incombe au gouverneur de province et ayant les
attributions suivantes : i) proposer à l’autorité foncière l’octroi de concessions, ii) d’exploitation
agricole ; iii) assurer la bonne administration des terres destinées à l’exploitation agricole; iv)
constater la mise en valeur des terres agricoles ; v) conserver les documents cartographiques en
rapport avec les terres destinées à l’exploitation agricole. Les informations fournies par le
concessionnaire agricole sont conservées au niveau du cadastre agricole. Mais le code agricole ne
précise par si ces informations sont accessibles au public. Compte tenu des résistances habituelles des
administrations congolaises à livrer les informations, ce code aurait fait œuvre utile à prescrire le plus
clairement possible, à l’instar de la loi foncière et du code forestier, le droit de consultation et/ou
d’accès du public à de telles informations.
180Les
frais officiels ne dépassent pas 5USD, mais dans la pratique, ces frais atteignent généralement le double.
n’existe que 12 Cours d’Appel pour l’ensemble du pays. Elles correspondent aux 11 provinces du pays, Kinshasa, en
compte deux. Ces Cours sont situées au chef-lieu de la province, et restent dont très éloignés des milieux ruraux. Une
communauté qui entend obtenir ces informations sera confrontée à ce problème de distance et du côut.
182Les modalités de réalisation de l’étude d’impact environnemental et social seront fixées par un décret du Premier Ministre,
pris en exécution de la loi cadre sur l’environnement du 16 juillet 2011.
181Il
238
Section 10 : Les délais d’examen et de validation d’un projet d’investissement foncier
Il y a lieu de faire ici la nuance entre la demande en vue de l’obtention de la terre et la demande en
vue d’être agréé au régime des avantages consacrés par le code des investissements. Dans le premier
cas, le délai pour l’examen du dossier de demande de terre sur les terres rurales et la réponse à la
demande est de six mois (article 203 de la loi foncière). Mais dans la pratique, ce délai n’est pas
respecté, pour des raisons liées au faible niveau de gouvernance observé dans le fonctionnement des
administrations publiques congolaises en général. Beaucoup de demandes d’investissements fonciers
n’ont pas pu aller loin, en raison du découragement des investisseurs demandeurs. Dans le second
cas, le délai d’examen de la demande d’agrément aux avantages prévus par le code des
investissements est de trente jours (article 6 du code des investissements). Il faut préciser que les
avantages du code des investissements ne sont pas uniquement applicables aux projets fonciers. Ils
s’appliquent à tous les projets, quels que soient le secteur d’intervention. Par rapport au délai de
trente jours susmentionné, le code des investissements prévoit que si, après trente jours, aucune
réponse n’est donnée au requérant, l’agrément est réputé être accordé. Et dans ce cas, les autorités
compétentes (les ministres des finances et du plan) sont tenues de délivrer l’agrément dans un délai
dans un délai de 7 jours francs. Cependant, dans la pratique, les autorités ministérielles concernées ne
se conforment pas toujours à ce délai de 7 jours, laissant ainsi place à toutes sortes d’interprétations
sur la question de savoir si l’agrément, en pareil cas, peut être considéré comme attribué ou non.
Section 11 : Les sauvegardes sociales et environnementales et leur mise en œuvre
11.1.
Les garanties sociales et environnementales légalement prévues
Les garanties d’ordre environnemental et social des projets d’investissements, quel qu’en soit le
secteur d’activités, sont bel et bien aujourd’hui légalement prévues par la nouvelle loi cadre sur
l’environnement (juillet 2011) et relayée par la nouvelle loi sur l’agriculture (décembre 2011). Le
condensé ci-après donne un aperçu du niveau des garanties environnementales et sociales qui
découlent du cadre juridique actuelle. Elles seront présentées dans les secteurs concernés par
l’étude : le foncier, les investissements, l’environnement et l’agriculture, avant d’en évaluer le niveau
de la mise en œuvre.
Le régime foncier ne prévoit pas d’exigences particulières en matière de sauvegardes sociales et
environnementales.
Le code des investissements laisse la faculté aux investisseurs qui le souhaitent de déposer leurs
dossiers de demande à l’ANAPI pour accéder au régime des avantages qu’il prévoit. A ce titre, il exige
que les différents projets soumis à l’agrément répondent à certaines exigences, dont certaines
prennent en compte les considérations sociales. Il met notamment l’accent sur la création d’emploi
(art.7) et exige que l’investisseur puisse fournir dans sa demande des renseignements sur les emplois
créés par catégorie socioprofessionnelle ainsi que sur la formation du personnel. Il oblige ainsi
l’investisseur à former le personnel national aux fonctions techniques spécialisées et aux fonctions
d’encadrement et de responsabilité qu’il lui assigne (art.8). Ces exigences sont d’une importance telle
que le non respect peut empêcher l’obtention de l’agrément. En dehors des exigences relatives à
l’emploi et à la formation du personnel, le code des investissements reste muet sur nombres de
considérations sociales, notamment celles relatives : i) à la contribution de l’investisseur foncier au
développement local socio-économique des populations ; ii) à l’évaluation des engagements qu’il
prendrait sur le plan social, aux compensations liées aux privations et perturbations découlant de
l’implantation de l’investissement, etc.
La nouvelle loi sur l’environnement n° 11/009 du 09 juillet 2011 prévoit les exigences suivantes:

L’article 21 assujettit à une étude d’impact environnemental et social préalabletout projet de
développement, d’infrastructures ou d’exploitation de toute activité industrielle, commerciale,
agricole, forestière, minière, de télécommunication ou autre susceptible d’avoir un impact sur
239
l’environnement. Il est prévu qu’un décret délibéré en Conseil des ministres détermine les
différentes catégories de projets ou d’activités soumis à cette étude, son contenu, les
modalités de son approbation ainsi que la procédure de consultation du public ;
 La loi confère au ministre ayant l’environnement dans ses attributions le pouvoir de procéder
à un audit de tout ouvrage, tout projet ou toute activité présentant un risque potentiel pour
l’environnement et la population. Cet audit donne lieu à la prescription de toute mesure
appropriée de protection de l’environnement. L’audit est réalisé dans les conditions et
suivant les modalités fixées par décret délibéré en Conseil des ministres (article 23) ;
 La loi soumet soit au régime d’autorisation, soit à celui de déclaration dûment constaté par
un permis d’exploitation nationale ou provinciale (selon le cas) toute installation industrielle,
commerciale ou agricole dont l’exploitation présente soit des dangers pour la santé, la
sécurité, la salubrité publique, l’environnement ou la conservation des sites ou monuments,
soit des inconvénients pour la commodité du voisinage ; il est prévu qu’un décret délibéré en
Conseil des Ministres fixe la nomenclature, la catégorisation, les modalités de déclaration ou
d’obtention du permis ainsi que les conditions d’exploitation (article 37 et 38) ;
 La loi soumet à une enquête publique préalable tout projet ou toute activité susceptible
d’avoir un impact sur l’environnement ; un décret délibéré en Conseil des Ministres fixe les
modalités du déroulement et de sanction de l’enquête publique (article 24) ;
 L’article 9 énonce le principe de la participation de toute personne au processus de prise des
décisions en matière d’environnement et de gestion des ressources naturelles. Il affirme le
droit du public à participer au processus d’élaboration des programmes, plans et règlements
relatifs à l’environnement dans un cadre transparent et équitable. Il proclame enfin le droit
du public à participer, dès le début et tout au long, au processus de prise de décisions qui ont
une incidence sur son existence ou peuvent avoir un effet important sur l’environnement ;
 La loi rend civilement et pénalement responsable toute personne qui, par l’exercice de ses
activités, a causé un dommage à l’environnement et à la santé (article 68 et 69).
Loi n° 11/022 du 24 décembre 2011 portant principes fondamentaux relatifs à l’agriculture,
impose, elle aussi, à l’exploitant agricole industriel la réalisation d’une étude d’impact
environnemental et social avant la mise en valeur de sa concession et renvoie à la loi portant
principes fondamentaux relatifs à la protection de l’environnement quant aux modalités et à la
procédure de réalisation d’une telle étude.
Les dispositions légales susmentionnées, spécialement celles de la nouvelle loi cadre sur
l’environnement relayent celles de la Constitution du 18 février 2006, qui obligent l’Etat Congolais à
protéger l’environnement (article 53) et renvoie au domaine de la loi la détermination du régime de la
protection de l’environnement (article 123, point 15). C’est pour donner effet à cette orientation
constitutionnelle pertinente que la loi cadre a été adoptée et finalement promulguée en juillet 2011.
11.2.
La mise en œuvre des sauvegardes sociales et environnementales
Les nouvelles dispositions légales susmentionnées de la loi cadre sur l’environnement peinent encore
à être appliquées, pour le simple motif que ses textes d’application (environ 24 décrets prévus aux
articles 5, 6, 9, 17, 19, 21, 22, 23, 24, 25, 38, 42, 45, 46, 48, 49, 50, 54, 60, 61 et 64) devant organiser le
processus de gestion environnementale et sociale n’ont pas encore été pris. En attendant l’adoption
de ce nouveau dispositif réglementaire, les textes transitoires qui ont régi ce secteur avant la
promulgation de la loi restent d’application jusqu’à l’adoption des nouveaux textes réglementaires
attendus. Il s’agit de deux arrêtés qui avaient été adoptés par le MECNT pour prendre en compte la
dimension environnementale des projets d’infrastructures et d’exploitation des ressources naturelles,
à savoir : i) l’arrêté ministériel 043/CAB/MIN/ECN-EF/2006 du 08 décembre 2006 portant
dispositions relatives à l’obligation de l’évaluation environnementale et sociale et ii) l’arrêté n°
044/CAB/MIN/ECN-EF/2006 du 08 décembre 2006 portant création, organisation et fonctionnement
du Groupe d’Etudes Environnementales du Congo (GEEC), modifié par l’arrêté n°008/CAB/MIN/ECNEF/2007 du 03 avril 2007. L’arrêté n° 044 confère au GEEC les prérogatives de traiter et d’analyser
les aspects environnementaux et sociaux des projets effectués sur tout le territoire, indifféremment
du domaine d’activités (forestiers, agricoles, routiers, pétroliers). Le GEEC n’est, à ce jour, pas reconnu
par les autres ministères et par tous les investisseurs, pour des raisons liées à l’autorité du texte qui
l’institue (un texte de portée réglementaire et ministérielle plutôt que légal) et à l’insuffisance des
capacités du GEEC à répondre aux nombreux défis techniques qui se rattachent à l’évaluation
240
environnementale et sociale des secteurs spécialisés, comme les hydrocarbures, les mines, certaines
industries notamment pharmaceutiques, pétrochimie, etc..183 Tant que les nouveaux textes (décrets)
d’application n’auront pas été pris et que les aspects institutionnels n’auront pas été réglés, le
dispositif prévu par les deux arrêtés susmentionnés reste d’application. Les investisseurs, à
l’exception de ceux du secteur minier dont le code a prévu des dispositions particulières, pourront
encore, à titre transitoire, continuer à faire évaluer les impacts sociaux et environnementaux de leurs
projets conformément aux mécanismes prévus par les deux arrêtés précités.
Section 12: Les critères de sélection des investissements fonciers à grande échelle
La RDC ne dispose pas d’un cadre institutionnel formel, organisé, permettant d’identifier et de
sélectionner les investissements, à la suite d’un processus d’évaluation de leur impact sur le plan
économique, social et environnemental. Les terres ne sont pas attribuées à la suite d’une procédure
d’appel d’offre, impliquant l’évaluation des offres sur le plan économique, social et environnemental
sur la base des critères transparents et objectifs, arrêtés d’avance. Le régime foncier a plutôt prévu le
gré à gré184, qui occasionne beaucoup de cas de corruption dans le processus d’acquisition des terres,
plus encore lorsqu’il s’agit des superficies à grande échelle. Dans le secteur forestier, les acquisitions
des concessions forestières destinées à l’extraction industrielle du bois d’œuvre est soumise par
décret185, en vertu du code forestier, à la procédure d’adjudication publique. Deux arrêtés ministériels
pris en exécution de ce décret portent respectivement les mesures relatives à l’estimation des prix
des forêts à concéder (arrêté ministériel n°035/CAB/MIN/ECNT/15/JEB/08 du 22 août 2008) ainsi
que les critères de sélection des soumissionnaires des concessions forestières (arrêté ministériel
n°037/CAB/MIN/ECN-T/15/JEB/2008 du 18 septembre). Le recours à la procédure de gré à gré pour
l’attribution des concessions forestières reste exclusivement limité aux concessions de conservation,
en vue de la valorisation des services environnementaux. Un décret a été pris pour fixer les règles
spécifiques d’attribution des concessions forestières de conservation.186 Il faut cependant noter que
même dans cette hypothèse, le requérant est tenu de présenter à la fois une proposition technique et
une proposition financière, indiquant la part des revenus due à l’Etat congolais ainsi qu’aux
communautés locales.Ces avancées enregistrées dans le secteur forestier, une fois de plus, peuvent
être mises à contribution dans la réforme déjà envisagée du foncier, spécialement sur la question des
modes d’attribution des concessions foncières. En attendant la réforme du foncier qui devrait
normalement aller vers l’adjudication, à partir d’un certain seuil de superficie, l’exigence de l’étude
d’impact environnemental et social prévue par la nouvelle loi cadre sur l’environnement constitue
une brèche, qui permet à la RDC de mettre en place, par le biais des décrets d’application prévus à cet
effet, des indicateurs permettant d’intégrer les considérations sociales et environnementales dans le
processus d’acceptation de tous les projets d’investissements, y compris les investissements fonciers.
De la sorte, sur la base des conclusions de l’étude d’impact environnemental et social, le projet pourra
donner lieu ou non à son acceptation dans les conditions qui restent à fixer par décret (article 21 de la
loi cadre sur l’environnement). En d’autres termes, si, sur la base des indicateurs d’évaluation de tels
impacts, le projet s’avère avoir des impacts négatifs sur l’environnement et/ou le social, il ne sera pas
autorisé à être mis en place, et ne pourra, du reste, donner lieu à l’attribution de la terre sollicitée.
L’attribution de la terre ou d’une concession foncière sera ainsi subordonnée aux conclusions
positives de l’étude d’impact environnemental et social. La loi nouvelle loi agricole du 24 décembre
2011 confirme cette orientation en prescrivant la production d’une étude d’impact environnemental
et social comme une étape préalable et essentielle de l’attribution d’une concession agricole (article
16). Si les considérations sociales et environnementales semblent être prises en compte dans le
processus d’attribution des terres à grande échelle (concessions foncières et agricoles), aucun texte
cependant ne prévoit explicitement l’intégration des considérations d’ordre économique dans un tel
processus, en dehors du cas précis où le projet est soumis à l’ANAPI pour être agréé au régime
d’exonérations prévu par le code des investissements. Ce code définit un cadre d’examen et
Ce dispositif ne s’applique pas au secteur minier, qui a des dispositions spécifiques en vertu du nouveau code minier de
2002, relatif à la protection de l’environnement, mais qui peinent également a être appliqué. L’adoption de la loi cadre sur
l’environnement a effectivement abrogé les dispositions du code minier et de son règlement. Cependant, cette abrogation ne
pourra être effective que lorsque la loi cadre sera complétée par tous ses textes d’application.
184Un système d’attribution des terres fondées sur l’entente directe entre le Ministère en charge des affaires foncières et
l’investisseur.
185Décret n°08/09 du 08 avril 2008 fixant la procédure d’attribution des concessions forestières.
186 Décret n° 011/27 du 20 mai 2011 fixant les règles spécifiques d’attribution des concessions forestières de conservation
183
241
d’évaluation qui exige que les différents projets soumis à l’agrément répondent à certaines exigences,
dont la présentation du programme d’investissement, sa durée et son planning de réalisation (article
7) ainsi que les objectifs de production devant normalement être atteint à l’achèvement du
programme d’investissement. Le non respect de l’une ou l’autre de ces exigences prévues, y compris
celle qui se rapporte à la présentation du plan d’investissement, peut empêcher l’obtention de
l’agrément. Ainsi, le code des investissements semble avoir intégré les trois dimensions dans le
processus d’attribution du régime incitatif qu’il institue. Cependant, les mécanismes d’évaluation du
respect ou non de ces exigences restent encore à améliorer dans le sens de la mise en place d’outils
efficaces pour garantir l’objectivité, la transparence et la crédibilité du processus. Sur le plan social, en
dehors des exigences relatives à l’emploi et à la formation du personnel, le code des investissements
reste muet sur nombres de considérations sociales, notamment celles relatives à la contribution de
l’investisseur foncier et/ou agricole au développement local des populations, à l’évaluation des
engagements qu’il aurait pris vis-à-vis des populations locales et aux compensations liées aux
privations et perturbations découlant de l’implantation de l’investissement, etc.
12.1.
La vérification de la conformité des engagements pris en matière d’investissements
agricoles
Les mécanismes pour le suivi et l’évaluation des investissements sont prévus dans les cadres
juridiques relatifs à chaque secteur d’activités. Chaque ministère en charge d’un secteur
d’intervention est compétent pour assurer l’évaluation des investissements dans son secteur
d’activités, par le biais de son administration en charge des inspections, contrôles et vérifications.
Pour les entreprises agrées au régime du code des investissements, l’ANAPI est compétente pour en
assurer le suivi et l’évaluation. Des contrôles sont de plus faits par le Ministère de l’Economie
Nationale. Il y a lieu de relever que quand bien même de tels contrôles soient prévus, ils sont quasi
inexistants dans la pratique et, lorsqu’ils ont lieu, ils se transforment souvent en des opérations de
nuisance et se terminent en actes de corruption et/ou concussion. Ces écueils font partie des aspects
de la gouvernance à traiter, en vue d’améliorer les mécanismes d’inspection et de contrôle.
Section 13 : Les voies de recours prévus en cas de non-respect des exigences prévues
D’une manière générale, l’accès à la justice est garanti par la Constitution qui reconnait à toute
personne le droit de se défendre elle-même ou de se faire assister par un défenseur de son choix. Ce
droit est organisé par les codes de procédures pénale et civile ainsi que le code d’organisation et
compétence judiciaires et celui de la procédure de la Cour Suprême de Justice. En plus de ces
garanties, le nouveau code agricole a institué une procédure de conciliation préalable, avant la saisine
des cours et tribunaux. L’article 26 de ce code dispose que :les conflits portant sur les terres agricoles
des communautés locales ne sont recevables devant les instances judiciaires que s’ils ont été
préalablement soumis à la procédure de conciliation, à l’initiative de l’une des parties devant l’organe
consultatif prévu à l’article 9 de la présente loi. L’article 9 institue un conseil consultatif provincial de
l’agriculture et lui confère les prérogatives d’une instance de conciliation des conflits de terres
agricoles. En cas de non conciliation devant ce conseil, la demande est introduite devant la juridiction
compétente dans un délai maximum de trois mois à compter de la réception du procès verbal de non
conciliation par la partie diligente.Il reste à mettre en place ces conseils consultatifs. L’article 9
prévoit que c’est aux gouverneurs des provinces qu’incombe la responsabilité de cette mise en place.
Cependant, ce code n’a pas prévu les modalités d’organisation et de fonctionnement de ces conseils, ni
leur composition. Un arrêté du Ministre National en charge de l’Agriculture aurait pu régler ces
aspects ; quitte à laisser aux gouverneurs des provinces le pouvoir de nomination des personnes,
suivant les modalités à fixer par voies de l’arrêté susmentionné
242
CONCLUSION
Le phénomène d’acquisition des terres à grande échelle n’épargne pas la RDC. Le gouvernement de ce
pays a déjà attribué quelques contrats d’acquisition de larges superficies des terres. Si les superficies
déjà attribuées jusqu’à présent étaient orientées vers l’exploitation agricole, il en existe d’autres,
assez récentes, qui visent la fourniture des services environnementaux et qui s’inscrivent dans le
cadre du marché du carbone dans lequel la RDC est entrain de faire son entrée. L’évaluation des
politiques, législations et institutions ainsi que l’examen de la mesure dans laquelle les considérations
environnementales et sociales sont prises en compte dans le processus d’attribution de ces contrats
n’autorise pas à dire que ce pays s’est réellement préparé à faire face à ce phénomène qui a été
qualifié par certains d’accaparement des terres. Les éléments de cette analyse sont condensés dans la
présente note pour aider les panélistes à approfondir l’évaluation des indicateurs et dimensions du
présent module et à proposer des réformes de politiques spécifiques et bien ciblées, qui puissent
aider la RDC à réserver au phénomène dit d’accaparement des terres une réponse nationale, qui en
attenue les effets pervers sur l’environnement et le social.
243
BIBLIOGRAPHIE
Augustin Mpoyi, Les considérations sociales et environnementales des projets d’acquisition des terres
à grande échelle à des fins agricoles et de fourniture des services environnementaux en RD Congo,
Rapport d’étude Banque Mondiale, juin 2010;
Gambino, T. 2011. Democratic Republic of the Congo: Background Case Study. World Development
Report 2011. World Bank, Washington D.C.
Fetiveau Judicael & Augustin M. Mpoyi, Economie politique de la REDD+ en République Démocratique
du Congo, Rapport Banque Mondial, draft juin 2011 ;
Kalambayi Lumpungu Gaston (1999), Droit civil, Régime foncier et immobilier, volume II, 2ème Edition
augmentée, Presses Universitaire du Congo ;
Kangulumba Mbambi V., Précis de droit civil des biens, théorie générale de biens et théorie spéciale
des droits réels fonciers et immobiliers congolais, tome 1, Bruylant-Académia, 2007
Kifwabala Tekilazaya Jean Pierre (2004), Droit civil, Les biens, tome I, les droits réels fonciers, Presses
Universitaire de Lubumbashi;
Weiss, H. 1995. Le Zaïre : une société détruite, un Etat en survie, une entité politique à créer. In, I.
William Zartman (ed.), L’effondrement de l’Etat : désintégration et restauration du pouvoir légitime.
Collection Nouveaux Horizons, Paris.
244
ANNEXE V
MEMOIRE DES PANELS D’EXPERTS
245
LE CADRE D’ANALYSE DE LA GOUVERNANCE FONCIERE
EN REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO
Tenure foncière et occupation des terres
Mémoire du Panel
Augustin M. Mpoyi
Coordonnateur Pays RD CONGO
Août 2012
246
Note liminaire
Le présent aide mémoire résume les discussions auxquelles a donné lieu l’évaluation consensuelle des
indicateurs et dimensions du Panel d’experts sur le thème: ”la tenure foncière et l’occupation des
terres. “ Il indique, en outre, la note consensuelle pour chacun des indicateurs et dimension et donne
un condensé des recommandations faites par le Panel d’Expert pour l’amélioration de différents
aspects de la gouvernance foncière en RDC présentant un lien avec le thème de ce Panel.
247
1. Introduction
Le Panel sur la tenure foncière et l’occupation des terres s’est tenu ce vendredi 03 août 2012, dans la
salle de réunion du Conseil pour la Défense Environnementale par la Légalité et la Traçabilité,
CODELT en abrégé, sous la supervision de Augustin M. Mpoyi, Cordonnateur Pays du CAGF. Il a connu
la participation des personnes ci-après:
≡
≡
≡
≡
≡
≡
Emmanuel MUKENGESHAYI KADIAYI, Avocat au Barreau de Kinshasa/Gombe, expert en
régime foncier et immobilier et droit coutumier;
LAPIKA DIMOMFU, Anthropologue, Professeur à l’Université de Kinshasa, disposant d’une
expertise avérée sur les questions foncières et ayant notamment apporté sa contribution à
l’étude: Problèmes fonciers et politiques agricoles en Afrique Centrale, in Actes de la
rencontre des sociologues et anthropologue de l’Afrique Centrale, Kinshasa, 27-29 juin 1988,
Kinshasa, Cerdas ;
Noël KILOMBA NGOZI, Conseiller à la Cour Suprême de Justice, et disposant d’une expérience
de travail sur les questions foncières en milieux ruraux pour y avoir travaillé comme juge
durant plus de quinze ans. La somme des connaissances qu’il a accumulées a été rendue dans
un minuscule ouvrage d’un intérêt remarquable, intitulé: « Le règlement des conflits fonciers
régis par la coutume en droit congolais ».
Jean Pierre KONDE (de nationalité guinéenne), Expert foncier et Consultant UNHABITAT en
appui à l’élaboration de la politique foncière nationale auprès du Ministère des Affaires
Foncières;
Bertin MWANAMUKA, Directeur National du Cadastre Foncier, Ministère des Affaires
foncières.
Le professeur KANGUMUMBA MBAMBI, Docteur en Droit de l’Université Libre de Bruxelles et
professeur aux Universités de Kinshasa et expert en droit foncier et immobilier, ainsi que
Monsieur Victor VUNDU DIA MASSAMBA, Directeur en charge des questions juridiques au
Ministère de l’Environnement, Conservation de la nature et Tourisme, invités, se sont excusés
pour empêchement.
Le Coordonnateur CAGF-RDC, était assisté de ses deux collègues de l’Organisation CODELT, l’ayant
secondé dans la conduite de l’étude CAGF, à savoir: Angélique Mbelu et André KASHIKISHA.
2. Déroulement du Panel.
2.1. ACCUEIL ET PRESENTATION DE L’ETUDE LGAF
Le Panel sur la tenure foncière et l’occupation du sol a été introduit par le Coordonnateur National du
CAGF, qui a souhaité la bienvenue aux participants et remercié chacun de s’être rendu disponible
pour participer à la tenue du Panel. Il a brièvement présenté le programme, après avoir expliqué la
raison de la tenue du Panel. A la suite d’une brève présentation des participants, le Coordonnateur
Pays a introduit Angélique Mbelu, qui a présenté l’étude CAGF en quatre points: (i) Arrière-plan sur le
CGAF, ii) les outils du CAGF: 80 indicateurs, 9 thématiques, littérature-procedure-chiffres+intérets
CAGF, iii) la méthodologie de la conduite de l’étude, consistant dans l’analyse du cadre général de la
gouvernance foncière, le travail des consultants, la tenue des panels experts et le rapport final; et iv)
les réalisations : niveau d’avancement (production des notes + programme panel).
2.2. PRESENTATION SUCCINCTE DES TERMES DE REFERENCE ET DE LA METHODOLOGIE DU
PANEL
Cette seconde présentation a consisté pour le Coordonnateur Pays à fournir l’explication sur : i) le
Panel, ce qu’il signifie dans le cadre de l’étude, ii) les objectifs de la rencontre ainsi que iii) le kit de
248
documents préalablement transmis aux experts, membres du Panel (les termes de référence, la grille
des indicateurs du Panel et la fiche d’évaluation individuelle). Il a, par la suite, donné des indications
sur le déroulement des travaux et la marche à suivre suivant le schéma suivant : i) évaluation
individuelle des indicateurs, ii) pause-café, iii) classement consensuel des dimensions, décomposé en
discussions sur les assertions et choix consensuel, iv) suggestions ou recommandations pour la
réforme et v) synthèse des discussions.
Dans les lignes qui suivent, sont présentées la synthèse des discussions sur les indicateurs &
dimensions du présent Panel ainsi que celle des recommandations issues des discussions. Ces
synthèses sont précédées du choix consensuel de chacune des assertions.
2.3. SYNTHESE DES DISCUSSIONS ET CLASSEMENT CONSENSUEL DES ASSERTIONS
Indicateur de Gouvernance Foncière 1, dimension i
IGF
1, i
A
Les droits fonciers en milieu rural sont reconnus par la loi
Le cadre juridique existant reconnaît les droits fonciers de plus de 90% de la population
rurale, soit en vertu du régime coutumier, soit en vertu du régime juridique.
Synthèse des discussions
Les participants ont pointé, après échanges et discussions, l’assertion A ; une position qu’ils ont
justifié par le constat suivant : d’une manière générale, le cadre juridique de la RDC reconnaît les
droits fonciers coutumiers traditionnels des communautés locales sur les terres rurales. La seule
exception concerne les populations pygmées et, dans une certaine mesure, les mbororo, dont les
droits fonciers ne sont pas reconnus non seulement par la législation, mais également par les
coutumes existantes. Mais ces populations représentent, suivant les statistiques actuelles, à peu près
1% de la population congolaise.187 Ce tableau, marqué par la non reconnaissance des droits de ces
catégories sociales en milieu rural, contraste avec les instruments juridiques internationaux sur les
peuples autochtones, notamment la Convention 169 de l’OIT, y compris la Déclaration des Nations
Unies sur les Peuples Autochtones, dont pourtant la RDC est signataire.
Synthèse des recommandations.
Les participants ont noté que les droits fonciers coutumiers reconnus sur les terres rurales s’exercent
sur le domaine foncier privé de l’Etat. Ils se confondent, dès lors, avec les droits de propriété de l’Etat
sur son domaine privé. Cette articulation a suscité des suggestions de réforme. Les uns ont estimé
qu’il y a lieu de redéfinir le domaine privé de l’Etat, tout en gardant le même contenu du domaine
public. La première suggestion est allée dans le sens de supprimer cette superposition des droits de
l’Etat et ceux des communautés sur les mêmes espaces. L’idée est de mettre en place une
catégorisation des terres comportant trois types d’espaces : le premier constitué des terres affectées à
l’usage ou au service public (domaine public) ; le second, constituées des terres appartenant à l’Etat et
constituées des terres non affectées à l’usage et au service public, et un troisième type, constitué des
terres relevant du domaine foncier exclusif des communautés locales, qui ne serait pas superposé au
domaine public ou privé de l’Etat. Cette tendance a estimé que le concept même de superposition est
source des conflits, et devrait être préféré à celui de juxtaposition. La superposition finit toujours par
nuire aux communautés locales, l’Etat Congolais ayant souvent recours à sa suprématie s’imposer et
imposer ses actes de gestion aux communautés locales. Une autre idée développée s’est plutôt
orientée vers une autre forme de catégorisation : celle d’avoir : i) les terres des provinces et
collectivités locales, ii) les terres de l’Etat et iii) les terres des collectivités locales. Cette deuxième
articulation part de l’idée qu’actuellement, seul l’Etat Central est propriétaires des terres, à l’exclusion
des provinces et des collectivités locales, entendues comme des entités territoriales décentralisées. Il
n’est pas concevable, dans le cadre de la décentralisation, de créer des entités territoriales
décentralisées, leur conférer des prérogatives et des ressources, sans un réel pouvoir sur les terres.
187Stratégie
Nationale de développement des peuples autochtones en République Démocratique du Congo, 2010.
249
Ces collectivités locales sont le correspondant des secteurs et des chefferies, qui allient à la fois le
pouvoir politique fondé sur le droit moderne et celui fondé sur le droit coutumier. Dans la suite des
discussions, ces deux options n’ont pas été retenues. La première option, parce qu’effectivement, la
superposition ne pose vraiment pas problème, dès lors que les procédures sont clairement définies et
que toutes les parties travaillent dans le sens du respect des règles du jeu ; le seconde option, parce
que, même si le droit de propriété n’est pas reconnu aux provinces et entités territoriales
décentralisées, ces dernières disposent quand même des compétences spécifiques sur le foncier. Le
défaut de reconnaissance à leur profit du droit de propriété sur les terres n’est pas une contrainte en
soi. Partant de cette conclusion, une troisième idée a été proposée : celui d’avoir un domaine privé
réparti en : i) domaine privé national, composé des espaces non mis en valeur et non titré, sur
lesquels personne n’a droit, même pas les communautés locales ; ce serait une sorte de réserve
nationale, d’où seront extraites suivant une procédure à mettre en place des terres à affecter à des
usages spécifiques ; ii) domaine privé constitué des terres attribuées, mises en valeur, cartographiées
et titrées au profit des personnes qui les exploitent ; iii) domaine des communautés locales, constitué
des terres dont ces dernières sont exclusivement propriétaires. Après discussions, il a été relevé la
difficulté de constituer au jour d’aujourd’hui un domaine national, étant donné que les terres, mises à
part celles qui sont exclusivement urbaines ou affectée l’usage ou au service public, sont toutes sous
l’occupation coutumière des communautés locales. L’important, ont estimé les participants, serait
plutôt de mettre en place des outils simplifiés de sécurisation des droits locaux en milieux ruraux, qui
puisse favoriser notamment l’accès aux crédits. Les procédures urbaines sont généralement
onéreuses et au-dessus de la portée des populations rurales. Pour ce faire, il suffit de s’inspirer des
exemples des pays qui ont amorcé les processus des réformes comme la Madagascar, qui a développé
ce qu’on appelle « le guichet unique ». On met en place un service qui relève de l’autorité
traditionnelle du groupement ou chefferie, composé d’un représentant des affaires foncières, de
l’agriculture, de tous les services qui font du cadastre. Lorsqu’un villageois acquiert un champs,
l’équipe descend, procède au mesurage et place les bornes. Dès lors, le champs est enregistré dans un
registre. On aura ainsi déjà un début de cadastre local. L’enregistrement donne droit à un certificat
primaire ou local, qui donne accès aux mêmes avantages et privilèges qu’un certificat foncier établit
en milieux urbains, notamment au credit bancaire.
A la longue, quand tout le monde fait pareil, il y aura une carte, d’où l’on peut distinguer les
différentes utilisations. Et ce guichet de Madagascar fonctionne avec des délais très courts. Il est vrai
qu’en RDC, cette tendance à l’individualisation de la tenure en milieu rural pourrait rencontrer des
difficulties liées au caractère collectif et communautaire du système d’appartenance foncière que l’on
retourve dans tous les milieu ruraux congolais. Etant donné cette contrainte, les participants ont
convenu d’emprunter au Madascar ce système et de l’orienter d’abord vers l’enregistrement des
droits fonciers communautaires, en attendant les evolutions que nos milieux pourraient enregistrer
dans le futur.
Cette articulation suggérée pour les terres rurales pourraient valoir aussi sur les terres urbaines. Le
constat qui est fait aujourd’hui dans les villes indique que les autorités locales, particulièrement les
chefs de quartiers et de rues, sont souvent plus renseignées à la fois sur les populations et les
situations d’occupations d’espaces de leur resort, que les instances de gestion des terres, que sont les
circonscriptions foncières. C’est là que, souvent, les acheteurs avertis des parcelles et d’immeubles
vont chercher les bonnes informations avant de s’engager dans les processus d’acquisition. Or ces
instances locales ne sont pas reconnues dans la loi et alignées dans les processus d’acquisition et/ou
de formalisation des droits fonciers et immobiliers urbains. La réforme devrait aller dans le sens de
reconnaître ces instances locales et de les responsabiliser dans un tel processus.
Indicateur de Gouvernance Foncière 1, dimension 2
IGF Les droits fonciers en milieu urbain sont reconnus par la loi.
1, ii
A
Le cadre juridique existant reconnaît les droits fonciers de plus de 90% de la population rurale,
soit en vertu du régime coutumier, soit en vertu du régime juridique.
250
Synthèse des discussions
Les participants se sont accordés qu’effectivement, au niveau de la loi, les droits fonciers, aussi bien
coutumiers que formels sont reconnus en milieux urbains. Lorsqu’il s’agit des terrains primaires,
c’est-à-dire ceux qui n’ont jamais fait l’objet d’attribution sous le régime du droit écrit, les services
administratifs de gestion des terres ne les allouent que sur la base d’un accord du chef coutumier de
la communauté locale dont relève les terrains concernés. Ce respect des droits coutumiers, y compris
sur les terres urbaines, s’explique par le fait que toutes les villes du pays s’élargissent
progressivement sur des terres coutumières, sans que celles-ci aient été au préalable purgées des
droits coutumiers qui les grèvent. Cette situation a dû entraîner l’incorporation dans les villes à la fois
des terres coutumières et de l’autorité coutumière, dont ces terres relèvent. C’est de là que sont nés
les concepts des terres urbano rurales et des groupements incorporés, qui apparaissent déjà dans un
certain nombre de lois récemment promulguées (lois lois sur la decentralization de 2008 ainsi que la
loi agricole de 2011).
Sur les autres portions des terres urbaines, le régime foncier a organisé un système d’accès sous le mode
concessionnel; la concession foncière étant elle-même définie comme uncontrat par lequel l’État
reconnaît à une collectivité, à une personne physique ou à une personne morale de droit privé ou
public, un droit de jouissance sur un fonds aux conditions et modalités prévues par la présente loi et
ses mesures d’exécution. Sur les portions de ces terres qui relèvent du domaine privé de l’Etat, le droit
de propriété de l’Etat se superpose avec les droits de jouissance consentis aux personnes physiques ou
morales, qui sont conceptualisés sous le vocable de « concessions foncières ». Et, les différentes
concessions foncières organisées par la loi étant les suivantes : i) La concession perpétuelle, qui n’est
consentie qu’aux personnes physiques de nationalité congolaise par Contrat dit de concession
perpétuelle (art 57, 80-108 de la Loi foncière) ; ii) les concessions ordinaires, consenties aux personnes
morales de droit public ou privé et aux personnes physiques étrangères par contrats dits de concessions
ordinaires (art 57, 61, 109 et suivants de la Loi foncière); iii) l’emphytéose : (contrat d’emphytéose, art
110 à 122 et 146 à 147); iv) la superficie : contrat de superficie (art 123 à 131 et 146 –147);
v)l’usufruit : contrat d’usufruit (art- 132 à 140); vi) l’usage : contrat d’usage(art 141 à 143).
Synthèse des recommandations.
Les participants ont recommandé que des procédures spécifiques soient mises en place pour
organiser le transfert des terres coutumières vers les villes, et que ces procédures respectent
l’organisation sociale traditionnelle, tant dans ses aspects relatifs à la structure du pouvoir
traditionnel qu’en ce qui concerne les règles traditionnelles de gestion des terres. Le rôle du chef
traditionnel, comme personne attitré pour engager sa communauté, doit être explicitement reconnu
pour conforter son rôle de la processus de création et d’extension des villes et des cités. Mais ce rôle
doit encadré pour éviter des abus dans lesquels la plupart des chefs traditionnels versent, et qui
finissent par rendre complexes les processus de gouvernance foncière en milieux ruraux.
Indicateur de Gouvernance Foncière 1, dimension 3
IGF
1, iii
C
Les droits fonciers collectifs en milieu rural sont officiellement reconnus
Les droits fonciers de la plupart des groupes en milieu rural ne sont pas reconnus
officiellement mais les groupes peuvent obtenir la représentation légale en vertu d'autres lois
(par exemple, droit des affaires).
Synthèse des discussions
L’assertion C a été choisie et justifiée par les considerations suivantes: il est vrai qu’en milieu rural, à
l’exception des pygmées, qui revendiquent une reconnaissance des droits fonciers spécifiques, les
droits fonciers de tous les autres groupes sociaux sont reconnus et organisés sous le concept de
“communautés locales”. Si le droit foncier ne reconnaît pas la personnalité juridique à ces
communautés locales, les textes sur la decentralization pris en 2008 reconnaissent aux secteurs et
251
aux chefferies traditionnels la personnalité juridique. La question reste cependant entière, s’agissant
des groupements, des clans et lignages, qui sont reconnus comme des entités coutumières, mais
dépourvues de l’existence légale (personnalité juridique). Néanmoins, dans les discussions, une
jurisprudence de la Cour Suprême de Justice a été évoquée: elle a déclaré qu’étant de nature
collective, les droits fonciers coutumiers des communautés locales doivent être défendus par le
représentant du groupe traditionnel qui se réclame être titulaire du domaine coutumier. Cette
jurisprudence a été recommandée pour la réforme en cours, afin que cette dernière reconnaissent
explicitement que la représentation des groupes traditionnels en matière foncière soit être assurée
par les (la) personne(s) qui, en vertu des coutumes locales, représente(nt) habituellement la
communauté; étant entendu que le chef coutumier peut être le chef de clan, le chef de groupement
et/ou le chef de chefferie. La clan est un groupe de personnes descendant d’un ancêtre commun non
connu; tandis que le lignage est constitué de descendants d’un ancêtre commun connu.
Synthèse des recommandations.
Il a été reconnu, dans le cadre de la réforme en cours, la nécessité d’établir un lien entre l’organisation
sociale et la gestion foncière. Le processus de gouvernance des terres, tel qu’il résulte du régime
foncier actuel, spécialement dans les processus d’acquisition des terres et de formalisation des droits
fonciers en milieux ruraux au profit des tiers, ne semble pas avoir intégré suffisamment les questions
d’organisation sociale traditionnelle. Cette écueil devrait être tenu en compte dans la réforme.
De même, la reconnaissance des droits fonciers collectifs des communautés locales, non assortie du
droit à la personnalité juridique est un facteur limitant, qui ne permet pas aux communautés locales
de faire valoir valablement leurs droits fonciers face aux autres intervenants. Les droits collectifs
reconnus sont amoindris si les communautés locales concernées ne peuvent les exercer dans le
champs du droit écrit, ni les faire valoir utilement devant les tribunaux, faute de personnalité
juridique du droit écrit. La réforme devra du droit foncier devra également régler cette question.
Par ailleurs, les prétentions des catégories sociales, comme les pygmées, qui revendiquent des droits
fonciers spécifiques devraient être examinées, dans l’optique à la fois de répondre à la situation de
vulnérabilité et de marginalisation à laquelle elles sont exposées en matière d’accès à la terre, mais
aussi d’apporter une réponse nationale aux standards internationaux en la matière.
Indicateur de Gouvernance Foncière 1, dimension 4
IGF
1, iv
B
Les droits fonciers collectifs en milieu urbain sont reconnus dans les zones d’occupation
informelle.
La tenure foncière des groupements informels dans les zones urbaines est reconnue par la loi
mais l’organisation interne et la représentation légale des groupes n’est pas régulée.
Synthèse des discussions
Cet indicateur a permis de revenir sur la discussion déjà intervenue lors de l’examen de l’indicateur
IGF 1, dimension ii ci-dessus, et de préciser davantage la situation des droits fonciers en milieux
urbains et des groupements informels. Après discussions, il est ressorti que, de manière abstraite, il
ne devrait pas y avoir de groupes informels en milieux urbains ; ceux-ci étant le produit des brassages
entre populations venues des différentes origines. Cependant, la réalité semble bien le démentir. En
effet, il est constaté que, depuis que la RDC existe comme Etat, les processus de création et
d’extension des villes et des cités ont été menés en partant des portions des terres rurales, possédées
coutumièrement par les communautés traditionnelles. Cette situation a permis aujourd’hui d’avoir
dans les villes de larges portions des terres ayant un statut urbano-rural, sur lesquelles s’appliquent à
la fois le droit coutumier et le droit moderne. Dans quasiment toutes les villes de la RDC, les
superficies des terres urbaines qui restent encore sous l’autorité des chefs traditionnelles sont
toujours plus importantes que celles qui échappent à leur maitrise. N’ayant pas eu recours à une
procédure, amiable ou forcée, de purge de ces droits fonciers coutumiers dans les processus de
création et d’extension des villes et des cités, les droits coutumiers antérieurement détenus sur les
252
espaces concernés restent intacts après l’insertion de ces espaces dans les villes et les cités. En
conséquence, et en raison de la survivance de ces droits fonciers coutumiers sur les terres devenues
urbaines, mieux urbano-rurales, l’Etat est finalement tenu de recourir à la procédure d’enquête des
vacances des terres, pour régler d’abord le sort des droits coutumiers concernés, avant de conférer
aux terres sur lesquelles ils portent une affectation quelconque. Ainsi, les terres urbano-rurales ne
peuvent donc être ni lotis ni concédés qu’après la purge des droits traditionnels qui les grèvent ; sauf
bien sûr à faire recours aux dispositions de l’article 203 de la loi foncière, qui autorisent l’Etat à
passer outre le consentement des communautés locales ; et ce, curieusement, en dehors de toute
procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique.
Une autre conséquence en lien direct avec cette dimension tient au fait suivant déjà évoqué lors des
discussions sur la dimension ii : en n’ayant pas purgé les droits coutumiers grevant les terres insérées
dans les villes, les groupes traditionnels, avec leurs terres, ont été incoporés en tant que tels dans les
villes et les cités, faisant ainsi de ces groupes des entités à part entière au sein des villes. Ces groupes
informels tendent aujourd’hui à être formalisés. Le premier pas pour aller dans cette direction vient
de la nouvelle loi organique sur la décentralisation de 2008, qui les a intégrés dans la nouvelle
configuration institutionnelle administrative du pays : elle les désigne sous le vocable de
« groupements incorporés ». Ainsi, les communes urbaines comprennent d’une part les quartiers et
d’autre part et selon le cas, des groupements incorporés.
Synthèse des recommandations.
Les participants ont reconnu une fois de plus la nécessité d’organiser un régime plus complet de
création et d’extension des villes et des cités, qui passerait par la mise en place d’un processus de
cession des terres coutumières sur une base amiable ; et, en cas de tentative infructueuse, en
prévoyant une procédure d’acquisition forcée, qui pourrait renvoyer à la procédure d’expropriation
pour cause d’utilité publique. Cependant, il doit être explicitement prévu que le fait pour l’Etat d’agir
unilatéralement, sans recourir à une négociation amiable ou à la procédure d’acquisition forcée,
entraînera toujours la survivance des droits fonciers coutumiers traditionnels sur les espaces non
purgés, incorporés dans les villes, avec comme conséquence la coexistence à la fois des groupements
informels dans les villes, à côté des groupements formels du droit moderne et du pouvoir
traditionnel, à côté des compétences des administrations et des autorités politico-administratives.
Cette coexistence devra être aussi réglementée dans l’optique d’un agencement de ces pouvoirs
concernés, de leurs compétences respectives sur les terres urbano-rurales.
Indicateur de Gouvernance Foncière 1, dimension 5
IGF
1, v
D
Il existe des procédures financièrement abordables pour l’individualisation de la tenure.
La loi ne permet pas l’individualisation partielle ou totale de la propriété ou de l’usage de la
terre pour ceux qui possèdent des droits fonciers sous un régime
coutumier/collectif/communautaire.
Synthèse des discussions
En RDC l’individualisation de la tenure pour ceux qui détiennent ou possèdent des terres sur une base
coutumière n’est pas possible, en raison du caractère communautaire des systèmes locaux
d’appropriation des terres. Les individus, membres d’une communauté locale, détiennent sur les
terres coutumières un droit d’usufruit coutumier, et non de propriété, non réglementé par la loi
écrite, mais régi par les coutumes locales. Ces droits d’usufruit individuels, à l’instar des droits
coutumiers fonciers collectifs dont ils relèvent, ne peuvent être ni enregistrés, ni titrés au profit des
individus concernés. Ils permettent tout simplement aux individus, membres d’une communauté
locale, de satisfaire à leurs besoins personnels pris dans le sens le plus large. Mais ces derniers ne
peuvent pas les formaliser. Néanmoins, il faut observer que si ce constat est réel dans les milieux
exclusivement ruraux, il est observé que, dans les villes et sur les portions des terres dites urbanorurales, il y a recul des règles coutumières. De plus en plus, les membres des communautés locales,
253
devenues des groupements incorporés, prétendent à l’individualisation de la tenure. Il y a lieu de
considérer cette évolution comme une conséquence normale de l’urbanisation, qui a souvent pour
effet non seulement de dissiper, au fil du temps, le pouvoir traditionnel « incorporé », mais aussi de
faire reculer les règles coutumières, en raison des brassages inévitables des milieux citadins. Il est
enfin constaté que l’individualisation, lorsqu’elle est faite au profit d’un membre de la communauté
(hypothèse des terres urbano-rurales dans les groupements incorporés) est généralement
abordable au niveau de l’acquisition du terrain ; celui-ci étant toujours acquis gratuitement.
Cependant, il en est autrement lorsqu’il s’agit de formaliser le terrain ainsi acquis. Les coûts et les
procédures ne sont généralement pas à la portée des individus concernés.
Synthèse des recommandations.
Les participants ont estimé que les reflexions et recommandations faites sur l’indicateur IGF 1, i reste
valable pour cette dimension, à savoir : i) formaliser les droits locaux en milieux ruraux, ii) alléger la
procédure de formalisation des droits sur les terres rurales ou urbano-rurales.
Indicateur de Gouvernance Foncière 2, dimension 1
IGF
2, i
D
La plupart des terres communautaires ou coutumières sont cartographiées et les droits
enregistrés
Les limites de moins de 10% des terres communautaires ou coutumières ont été
déterminées/bornés et les droits revendiqués sont enregistrés.
Synthèse des discussions
Les discussions ont permis de constater, comme déjà relevé précédemment lors de l’examen de
l’indicateur IGF 1, i, que la RDC reconnaît, sur les terres rurales, les droits fonciers coutumiers des
communautés locales sur les terres qu’elles occupent. L’actuelle constitution du 18 février 2006 a
même affirmé qu’on peut être propriétaire sur la base de la coutume (article 34) ; introduisant ainsi la
notion de propriété coutumière dans le système juridique congolais de gestion des terres. Seulement,
il est observé que, bien que ces droits fonciers coutumiers collectifs soient reconnus, ils restent régis
par la coutume (dans les aspects qui concernent la manière de les acquérir, d’en jouir, de les exercer,
de les transmettre, etc.). L’état actuel du droit foncier ne permet pas aux communautés et aux
individus habitant les terres rurales ni d’enregistrer leurs droits coutumiers ni d’obtenir des titres
écrits sur les terres rurales qu’ils occupent. Une ordonnance prévue par la loi n° 73-021 du 20 juillet
1973 (article 389) devrait, en principe, fixer les modalités d’enregistrement et éventuellement de
délivrance des titres sur les terres coutumières possédées par les communautés locales. Ce texte
n’ayant pas été pris, il n’est, dès lors, pas juridiquement possible aux communautés de faire
cartographier leurs terres, de les faire cadastrer et d’obtenir sur elles des titres fonciers établis en
leurs noms, sur la base de la coutume. Les informations recueillies auprès des communautés locales
occupant les terres rurales de la Ville de Kinshasa ainsi que celles obtenues auprès des
administrations foncières confirment que les communautés locales, avec leurs chefs traditionnels à la
tête, n’éprouvent généralement pas le besoin d’aller solliciter des titres sur les terres qu’elles
considèrent depuis des temps les plus anciens comme les leurs, en vertu du droit coutumier.
Synthèse des recommandations.
La cartographie, la délimitation et la délivrance des titres fonciers sur les terres rurales au profit des
communautés locales sont considérées comme une étape essentielle dans l’amélioration du régime de
protection de leurs droits fonciers traditionnels. La réforme foncière en cours devrait l’inscrire
comme une des priorités. Les participants ont, par ailleurs, considéré que les recommandations sur
l’indicateur 1, i est également valable ici.
Enfin, il a été reconnu néanmoins le besoin d’harmoniser la loi foncière dans ses dispositions relatives
à l’attribution des droits fonciers avec la nouvelle constitution, qui interdit à l’Etat Congolais et à ses
254
représentants d’allouer des droits d’exploitation sur les ressources naturelles, qui constituent les
moyens d’existence des communautés locales, au préjudice de ces dernières (article 56 et 57).
Indicateur de Gouvernance Foncière 2, dimension 2
IGF
2, ii
D
Les propriétés foncières individuelles en zone rurale sont enregistrées
Moins de 50% des propriétés foncières individuelles en zone rurale sont enregistrées.
Synthèse des discussions
Contrairement à ce qui est mentionné lors de l’examen de l’indicateur précédent, les discussions sur
cet indicateur ont permis de relever ce qui suit : si le régime foncier ne permet pas aux ayant droit
coutumiers d’enregistrer leurs droits fonciers coutumiers et de les faire constater par des titres du
droit moderne, il prévoit cependant la possibilité pour les tiers (des personnes physiques ou morales,
extérieures aux communautés) d’obtenir sur les terres rurales occupées par les communautés locales
des titres, pour développer différentes sortes d’activités productrices (agricoles, pastorales, services
environnementaux, etc.). Ces titres 188 sont octroyés à la suite d’une enquête de vacance des terres, qui
a pour but notamment de consulter les ayant droit éventuels et de constater leurs droits, sans pour
autant garantir un quelconque droit au consentement préalable des communautés directement
concernées, ni un droit quelconque à l’indemnisation en cas de perte de leurs droits. C’est là
véritablement une source d’insécurité foncière pour les communautés, qui est souvent à la base de
nombreux conflits. Pour la Ville de Kinshasa, les parcelles des terres enregistrées ou en processus
d’enregistrement ont été estimées à environ 50% ; pourcentage qui a été évaluée en partant des
archives des services de documentation de deux circonscriptions foncières de la Ville de Kinshasa
(Nsele Maluku et Funa), qui comportent les plus larges superficies des terres de cette ville. Il a été
obtenu en faisant la différence entre la somme des superficies cadastrées et enregistrées et le reste de
superficies de ces deux circonscriptions identifiées comme n’étant pas cadastrées. Il en a résulté que
les terres coutumières communautaires enregistrées, non au profit des communautés traditionnelles
mais des tiers qui viennent solliciter leurs terres, représentent environ cinquante pourcent.
Synthèse des recommandations.
La réforme en vue de la loi foncière devra organiser un mécanisme adéquat d’échanges
d’informations sur les opérations d’enregistrement des droits fonciers et de leur cartographie entre
les niveaux décentralisés de gestion des terres, le niveau provincial et national. La mise en œuvre
d’une telle recommandation requiert l’informatisation de la chaine d’enregistrement des données et
la numérisation des opérations cadastrales et de délivrance des titres, à l’instar de ceux mis en place
dans les secteurs forestier et minier. Et, enfin, comme déjà souligné lors de l’examen des indicateurs
précédents, ce serait injuste de continuer à délivrer au profit des tiers des titres sur les terres rurales
occupées par les communautés locales, sans leur ouvrir cette possibilité. La réforme devra mettre en
place un système adapté et simplifié d’enregistrement des droits collectifs d’abord, en attendant de
voir si l’évolution de la société peut aboutit à l’individualisation de la tenure sur les terres rurales
communautaires, régies par la coutume.
Indicateur de Gouvernance Foncière 2, dimension 3
IGF
2, iii
Les propriétés individuelles en zone urbaine sont enregistrées
188Les
titres prévus pour ce genre d’exploitation sont des concessions ordinaires (il peut s’agir d’une emphytéose, d’une
superficie, d’un usufruit ou d’un usage) ou, aujourd’hui avec la nouvelle loi agricole, des concessions agricoles, dont la
durée est fixée à un maximum de 25 ans.
255
D
Moins de 50% des propriétés individuelles en zone urbaine sont enregistrées
Synthèse des discussions
Les participants ont pointé l’assertion D, indiquant que moins de 50% des propriétés individuelles en
zone urbaine sont enregistrées. Les discussions ont permis, lors de l’examen de cette dimension, de
distinguer deux situations : la première fondée sur la loi ; et la seconde, sur la réalité du terrain. En
effet, la loi foncière du 20 juillet 1973 garantit les droits de jouissance sur les terres urbaines et de
propriété sur les immeubles qui y sont érigés et organise un système de gestion foncière et
immobilière, qui consacre l’enregistrement et le titrage des droits fonciers et immobiliers au profit de
toute personne physique ou morale, qui remplit les conditions. Dans cette hypothèse précise, la loi
n’est donc pas en elle-même un obstacle, comme elle l’est, s’agissant des droits fonciers coutumiers,
collectifs ou individuels, sur les terres rurales ; lesquels, rappelons-le, ne peuvent être ni enregistrés,
ni titrés, et restent régis par la coutume locale. Dans la pratique, les individus qui acquièrent des
terrains sur les terres urbaines sont souvent portés à les sécuriser au moyen de titres fonciers. Les
services cadastraux consultés mettent en évidence l’existence des plans cadastraux indiquant, sur les
différents lotissements des terres de leurs circonscriptions, l’état des terres enregistrées au nom des
particuliers, personnes physiques ou morales. Leur évaluation sur carte dans deux circonscriptions
foncières de la Ville de Kinshasa a permis de retenir l’assertion D, qui situe entre à moins de 50% la
proportion des terres enregistrées.
Néanmoins, ces statistiques doivent être considérées avec prudence, d’abord parce qu’elles ne
considèrent que la situation de deux circonscriptions foncières, ensuite parce que la situation
cadastrale n’est généralement pas à jour pour pouvoir renseigner, d’une manière générale, sur le
pourcentage de droits fonciers urbains enregistrés. L’enregistrement des droits fonciers,
l’établissement des titres fonciers et immobiliers ainsi que la tenue des archives sont aujourd’hui
fortement décentralisés au niveau des districts, parfois même a un niveau inferieur. L’administration
n’est par parvenue à s’organiser de sorte à faire remonter au niveau national les informations et les
données sur l’enregistrement des droits et l’établissement des titres traités localement. Cette
défaillance rend difficile l’établissement de statistiques sur l’ensemble du territoire national. Par
contre, cette dimension peut être évaluée au niveau local, c’est-à-dire au niveau de chaque
circonscription foncière, en consultant les plans cadastraux de chaque commune urbaine, où sont
cartographiées et numérotées les parcelles de terre qui figurent dans un lotissement. On pourrait
ainsi avoir, en partant de la configuration spatiale des parcelles, telle que rendue par les plans
cadastraux des différents lotissements de la commune concernée. Cependant, même dans cette
hypothèse, il n’est pas évident que la situation des droits enregistrés, tels qu’elle figure dans les plans
cadastraux correspondant à la situation réelle sur le terrain, faute d’une approche régulière de mise à
jour aussi bien des registres que des instruments cadastraux.
Synthèse des recommandations.
En termes de recommandation de politique, les participants ont renvoyé à celle déjà faite sur
l’indicateur IGF 2, Dimension ii:
Indicateur de Gouvernance Foncière 2, dimension 5
IGF
2, v
A
La législation réglemente de façon adaptée la gestion de la co-propriété
Le droit foncier en vertu d’un régime de copropriété est reconnu et il existe des dispositions
légales claires et nettes concernant la gestion et l'entretien de cette copropriété.
Synthèse des discussions
256
Les participants ont reconnu qu’effectivement la loi foncière de 1973 consacre un certain nombre de
ses dispositions à la co-propriété et à la mitoyenneté (article 31 à 48) et les réglemente d’une manière
assez complète. D’où le choix de l’assertion A.
Synthèse des recommandations.
Le choix de l’assertion A n’a pas permis de faire une recommandation de réforme. Ces dipsotions
étant complètes.
Indicateur de Gouvernance Foncière 2, dimension 6
IGF
2, vi
D
La perte de droits consécutive à une modification de l’usage du sol donne lieu à
indemnisation.
Lorsque des droits sont perdus consécutivement à un changement dans l’usage du sol (en
dehors d’un processus légal d’expropriation), il n’y a pas d’indemnisation des personnes
concernées.
Synthèse des discussions
Cette question a été évoqué lors de l’examen de l’indicateur IGF 2, ii. En effet, en dehors de
l’hypothèse d’une expropriation pour cause d’utilité publique, qui organise le droit à l’indemnisation
des personnes affectées par la décision d’expropriation, la loi foncière ne garantit, au profit des
personnes et communautés affectées, ni le droit au consentement ni celui à l’indemnisation ou à la
réparation, du fait d’une modification de l’usage du sol. Il est vrai que la loi foncière, lorsqu’il s’agit des
terres rurales, prévoit l’enquête de vacance des terres pour consulter les populations lors des
processus d’attribution des droits fonciers ; il est également vrai que la loi sur l’urbanisme de 1957
prévoit un processus de consultation du public lors de l’élaboration et de mise à jour des plans
d’aménagement, mais aucune des deux ne reconnaît ni n’organise explicitement un droit à
l’indemnisation ou à des compensations, lorsque les modifications de l’usage initial du sol affecte les
droits fonciers pré-existants des particuliers, en dehors de la procédure d’expropriation pour cause
d’utilité publique. Cet écueil a été perçu comme un facteur d’insécurité aussi bien pour les
communautés locales sur les terres rurales qu’elles possèdent en vertu de la coutume, que pour les
investisseurs éventuels, petits et grands, sur des terres qu’ils exploitent déjà, mais sur lesquels l’Etat
Congolais pourrait juger utile de leur conférer une autre affectation.
Synthèse des recommandations.
Les participants ont été unanimes pour recommander que le droit au consentement et/ou à
l’indemnisation, en cas de perte ou même de modification des droits fonciers régulièrement détenus,
soient consacrés et organisés au profit des personnes et communautés affectées ; que les affectations
que l’Etat pourrait ainsi décider relèvent ou non du recours à la procédure d’exécution forcée. Ces
droits doivent ainsi rester garantis, quelque soit le processus d’affectation engagé : création ou
extension d’une aire protégée, mise en œuvre ou modification d’un plan quelconque d’aménagement,
création des zones d’exploitation minière ou pétrolière, création des concessions forestières, etc.
Indicateur de Gouvernance Foncière 3, dimension 1
Des types de preuve non écrites peuvent être utilisés pour prouver la légitimité des droits de
IGF
propriété.
3, i
B
La pleine reconnaissance des droits de propriété peut être établie, avec certains documents
(par exemple des reçus fiscaux ou un papier attestant une vente informelle) combinés avec
des preuves ne nécessitant pas la présentation de documents écrits. Les preuves non-écrites
ont la même force probante que les documents écrits présentés.
257
Synthèse des discussions
Le droit foncier congolais est un droit dualiste, qui allie à la fois les dispositions du droit moderne et
les règles coutumières. Si les dispositions du droit écrit sont fondées sur des preuves documentaires
pour faire valoir les droits réels reconnus, il en est autrement des règles coutumières qui sont
essentiellement fondées sur des preuves non écrites, mais légitimes. La preuve de la propriété
coutumière est généralement fondée notamment sur les limites naturelles des cours d’eau, les arbres
ou les types d’arbres, les cimetières des aïeux, etc. Par ailleurs, le fait que la constitution actuelle du
18 février 2006 a reconnu que la propriété foncière peut découler d’un titre, délivré en vertu du droit
écrit ou tiré de la coutume (article 34) conforte une fois de plus la légitimité des preuves non écrite, et
donc coutumières, en matière d’accès à la terre et leur offre les mêmes garanties que celles découlant
d’un titre écrit établi en vertu du droit écrit. Ainsi, un titre du droit écrit établi en violation des droits
fonciers coutumiers fondés sur des preuves non écrites est réputé nul et non avenu (article 204 à 207
de la loi foncière et 56 et 57 de la constitution).
Synthèse des recommandations.
Les participants, après discussions, ont estimé que les recommandations formulées sur l’indicateur
IGF1, i valent également pour celui-ci.
Indicateur de Gouvernance Foncière 3, dimension 2
IGF Les occupations/possessions de long terme non contestées peuvent être reconnues ou
3, ii formalisées
La loi reconnait les occupations/possessions de long terme qui ne sont pas contestées mais
B
ceci ne s’applique qu’à un certain type de terrain (par exemple seulement les terrains publics
ou seulement les terrains privés).
Synthèse des discussions
La prescription acquisitive est prévue par les dispositions de la loi foncière comme une des modalités
d’acquisition de la propriété. Elle a pour effet l’acquisition d’un droit de propriété, découlant d’une
longue possession interrompue. En RDC, cette durée est fixée à trente ans (Elle est autrement
désignée sous le vocable d’ usucapion », c’est-à-dire prendre par l’usage. Il a néanmoins été ressenti la
nécessité de distinguer les situations suivantes sur cette question précise de prescription acquisitive :
i. La prescription acquisitive ne peut être considérée comme un mode d’acquisition de la
propriété qu’à l’égard des biens meubles, et non vis-à-vis des terres et des biens immeubles
qui sont érigés dessus ;
ii. En droit coutumier, en dehors des cas d’acquisition des terres par des guerres de conquête
et/ou des traités de paix, la part la plus importante des terres que possèdent les
communautés locales aujourd’hui découle de la prescription coutumière acquisitive, à la suite
de l’application du principe du « droit du premier occupant », non contesté pendant de longue
durée. Dans ce contexte précis, la prescription acquisitive peut néanmoins être considérée
comme un mode d’acquisition des terres coutumières. Les enquêtes de vacance des terres
prévues par la loi foncière aident justement à établir cette prescription au profit de la
communauté qui s’en prévaut. Dans le processus d’enregistrement des droits fonciers
coutumiers collectifs et d’établissement des titres correspondants que suggèrent les
participants au présent Panel, il est certain que le constat de la prescription acquisitive sera
un élément essentiel et déterminant. Une autre considération importante qui a été soulignée
tient au fait qu’en droit coutumier, ce n’est vraiment pas l’usage qui est déterminant dans
l’acquisition et la reconnaissance des droits fonciers coutumiers collectifs (ou même
individuels), mais la reconnaissance des autres communautés voisines, que les terres
concernées soient ou non utilisées ou mises en valeur par la communauté qui s’en prévaut.
C’est autant dire que le non usage d’une terre quelconque dans le chef d’une communauté
locale ne peut entraîner, de ce fait, la déchéance ou la perte de ses droits, dès lors qu’il
n’existe aucun conflit et qu’il y a reconnaissance des communautés voisines.
258
iii. Par contre, sur le plan du droit écrit, la prescription acquisitive ne peut pas jouer, en raison
des garanties qui sont organisées pour la reconnaissance d’un droit foncier et/ou immobilier.
C’est, en effet, le titré conféré par les autorités qualifiées, et non l’usage de longue durée,
même non contesté, qui pourrait justifier un droit réel foncier et/ou immobilier d’une
concession foncière, au profit d’un individu. Les participants, à la suite de la lecture de la loi
foncière, ont également tenu à noter que, si la prescription acquisitive ne peut être tenue
pour mode d’acquisition d’un droit foncier et/ou immobilier, la prescription extinctive, par
contre, est considérée comme un mode de perte des droits de concession perpétuelle détenue
sur une terre par une personne physique de nationalité congolaise. L’article 107 de la loi
foncière dispose exactement ce qui suit quant à ce : Sauf exception établie par une loi
particulière, la prescription des droits fonciers et immobiliers du concessionnaire perpétuel fait
acquérir ces droits à l’État dans les conditions prévues par le titre XII («De la prescription») du
livre III du Code civil, spécialement les dispositions de l’article 648. Les droits en état de
délaissement feront l’objet d’une gestion d’affaire, dans les conditions prévues à la deuxième
partie de la présente loi. Les autres concessions ordinaires ne peuvent s’éteindre par la
prescription, étant donné qu’il y a un terme, mais renouvelable.
Synthèse des recommandations.
Il a été recommandé que, dans le cadre de la réforme en cours et dans un souci de sécurisation plus
accrue des droits fonciers coutumiers, les situations telles que distinguées dans les discussions
analytiques ci-dessus, soient prises en compte et clairement ressorties dans la future politique
foncière.
Indicateur de Gouvernance Foncière 3, dimension 6
IGF
Il existe un processus transparent et efficace pour formaliser les occupations/possessions
3, vi
D
Il n’existe pas de processus pour reconnaitre formellement la possession.
Synthèse des discussions
Il a été noté que certains éléments de réponse à cet indicateur ont déjà été apportés lors des
discussions sur l’indicateur 2, i et même 2, ii ci-dessus. Le lecteur pourra s’y référer. En complément,
et pour répondre de manière suffisante aux préoccupations que renferme cet indicateur, les
participants ont tenu à faire noter la nécessité de distinguer, selon que les occupations et/ou
possessions portent sur des terres rurales occupées par les communautés locales ou qu’elles portent
sur toutes les autres terres.
Dans le premier cas, il est précisé que ces occupations/possessions sont bel et bien reconnues et
bénéficient d’un niveau de sécurisation non négligeable. Cependant, la loi foncière n’a pas énoncé que
de telles occupations/possessions pouvaient être formalisées. Elle a juste prévu qu’un décret
interviendrait pour les réglementer, sans explicitement mentionner que ce texte les formaliserait. Il
en découle que la formalisation des occupations/possessions coutumières, individuelles ou
collectives, n’est pas un droit garanti en matière foncière. Aucune procédure n’a donc été ni organisée
à cette fin, ni même simplement prévue. Ce constat doit être nuancé s’agissant des
occupations/possessions portant sur les terres forestières, pour lesquelles le code forestier de 2002
prévoit explicitement la possibilité de leur formalisation (article 22), faisant de la sorte de la
formalisation un droit garanti. Ce code renvoie à la compétence d’un décret les modalités
d’attribution des concessions forestières aux communautés locales. Ces possessions/occupations
coutumières pourront, dès lors, être formalisées sous le modèle concessionnel, au profit des
communautés locales, à titre d’un droit collectif. A ce jour, un projet de décret a été déjà élaboré et est
en voie de signature. Il définit à la fois la procédure d’attribution de ces concessions aux
communautés locales ainsi que les conditions que cette dernière doit remplir pour pouvoir y
prétendre. Une communauté locale dont la possession coutumière d’une forêt aura été formalisée par
les opérations de cartographie, d’inscription et de délivrance de la concession forestière accède à un
statut de droit moderne à la fois quant à son existence en tant que communauté, en raison de la
259
reconnaissance de la personnalité juridique préalable à l’attribution de la concessions, et quant à la
nature de ses droits forestiers, qui passent d’un statut de droit coutumier à celui du droit écrit
moderne. Cette nouvelle configuration lui ouvre accès à de marchés du droit moderne, y compris les
nouvelles formes de marchés nés des changements climatiques, dont celui de carbone.
En revanche, les occupations/possessions qui ne relèvent pas du droit coutumier sont des
occupations de fait. Aucune disposition de la loi foncière actuelle, ni du code forestier ne prévoit de
les formaliser. Par contre, elles sont érigées en infractions, aux termes des dispositions de l’article
207, qui prévoit que tout acte, d’usage ou de jouissance d’une terre quelconque qui ne trouve pas son
titre dans la loi ou un contrat, constitue une infraction punissable d’une peine de deux à six mois de
servitude pénale et d’une amende de 50 à 500 zaïres ou d’une de ces peines seulement. Les co-auteurs et
complices de cette infraction seront punis conformément au prescrit des articles 21 et 22 du Code pénal.
Dans la pratique, il est souvent constaté qu’en violation de la loi, les occupations/possessions de fait,
non coutumières finissent pas être régularisées, mais dans les conditions qui entravent les opérations
de planification des occupations des espaces ainsi que le respect des instruments cadastraux et autres
plans d’aménagement.
Synthèse des recommandations.
Il a été recommandé que les avancées pertinentes relevées pour la formalisation des
occupations/possessions en matière forestière soient étendues au secteur foncier, lors de la réforme
annoncée, en suivant la même démarche et en établissant les mêmes outils, les problématiques étant
les mêmes.
S’agissant des occupations/possessions de fait, qui ne trouvent pas leur fondement dans le droit
coutumier, les participants ont recommandé de faire valoir l’autorité de l’Etat pour empêcher de telles
occupations et possessions, rendent très coûteuses et beaucoup plus complexes les opérations de
planification, tant urbaines que rurales.
260
3. fiche de cotation consensuelle
IGF
1
1
i
ii
Descriptif de la dimension
Reconnaissance du droit foncier (milieu rural)
Reconnaissance du droit foncier (milieu urbain)
1
iii Reconnaissance de droits fonciers collectifs en milieu rural
1
v
1
2
2
iv
Reconnaissance de droits fonciers collectifs en milieu urbain dans les
zones d’occupation informelle
i
Topographie/cartographie et enregistrement des droits fonciers
communaux
ii
2
vi
3
ii
3
v
Gestion appropriée des biens en commun dans le cadre de la copropriété
i
Emploi de preuves documentaires pour étayer la reconnaissance d’un
droit foncier
vi
B
Indemnisation en raison d’un changement d’usage du sol
Reconnaissance officielle de possession incontestée et de longue durée
Processus efficace et transparent de formalisation de la possession
C
D
X
X
X
X
X
X
Enregistrement des biens fonciers des personnes en milieu rural
iii Enregistrement des biens fonciers des personnes en milieu urbain
3
A
Possibilités d'individualisation de droits
2
2
Points
X
X
X
X
X
X
X
261
LE CADRE D’ANALYSE DE LA GOUVERNANCE FONCIERE EN
REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO
Usage, planification et développement urbain
Mémoire du Panel
Augustin M. Mpoyi
Coordonnateur Pays RD CONGO
262
Août 2012
Note liminaire
Le présent aide mémoire résume les discussions auxquelles a donné lieu l’évaluation consensuelle des
indicateurs et dimensions du Panel d’experts sur le thème: ”l’usage, la planification et le
développement urbain“. Il indique, en outre, la note consensuelle pour chacun des indicateurs et
dimension et donne un condensé des recommandations faites par le Panel d’Expert pour
l’amélioration de différents aspects de la gouvernance foncière en RDC présentant un lien avec le
thème de ce Panel.
263
1. Introduction
Il s’est tenu ce lundi, 06 août 2012, en la salle des réunions du Conseil pour la Défense
Environnementale par la Légalité et la Traçabilité, CODELT en abrégé, la session du Panel sur l’usage,
la planification et le développement urbain, dans le cadre de l’Etude sur le Cadre d’Analyse de la
Gouvernance Foncière (CAGF) en République Démocratique du Congo. Ont été présentes les
personnes ci-après, sélectionnées en raison de leurs profils respectifs en lien avec les thèmes spécifiés
ci-dessus :
1) Achille LOKWA LENZIMI, Anthropologue (Université de Kinshasa), et Chef du Bureau d’Etudes
et Planifications, Ministère de l’Urbanisme et Habitat ;
2) KAMATE KATSONGO, Expert aménagement du territoire, Coordination Nationale REDD+,
Ministère de l’Environnement, Conservation de la Nature et Tourisme ;
3) Gracien SIKUGANI DZENE, Coordonnateur Adjoint, Direction Etude et Planification, Ministère
des Affaires Foncières ;
4) Ben MWENE LWATA, Expert Géomètre Topographe Indépendant, 1er Vice-Président du
Bureau RDC de la Fédération Internationale des Géomètres Topographes
5) Paul NZEZA NKOKO, Directeur Scientifique, Institut Géographique du Congo
6) Norbert MUKALAY, Chef de Bureau de la Cartographie,Direction des Inventaires et
Aménagements Forestiers, Ministère de l’Environnement, Conservation de la Nature et
Tourisme.
D’autres experts en aménagement du territoire (Michel NALWANGO, Expert Ministère Aménagement
du Territoire et Jean NSEKA) ainsi que ceux de la société civile (Bienvenu Ngoy etBarthélémy Boyika),
initialement ciblés et notifiés, se sont excusés. La session du Panel a pu donc se tenir avec les six
experts mieux identifiés ci-dessus. Pour le besoin du secrétariat, le Coordonnateur CAGF-RDC était
assisté de André Hilaire KASHIKISHA, expert au sein de l’Organisation CODELT.
2. Déroulement du Panel
2.1. ACCUEIL ET PRESENTATION DE L’ETUDE LGAF
Le Panel sur l’usage, la planification et le développement urbain a été introduit par le Coordonnateur
National du CAGF ; lequel, après avoir remercié les participants pour leur participation, a présenté le
programme de la journée. Il a ensuite laissé aux participants le temps de se présenter chacun avant de
faire son exposé sur le CAGF en quatre points essentiels suivants: i) l’arrière-plan de l’étude CAGF, ii)
ses outils notamment: 80 indicateurs, 9 thématiques, littérature-procédure-chiffres + intérêts CAGF,
iii) la méthodologie de sa conduite et iv) les réalisations faites jusqu’à ce jour, ainsi que les activités
restantes. Il a fini son intervention en établissant les liens entre le CAGF et le processus de la réforme
foncière amorcé par le Gouvernement de la RDC en précisant que les conclusions générales de l’étude,
alimentées par les discussions et analyses du Panel ainsi que les options de réformes dans chacun des
aspects abordés par le CAGF seront versées au processus de la réforme foncière comme un des
principaux documents de travail.
2.2. PRESENTATION SUCCINCTE DES TERMES DE REFERENCE ET DE LA METHODOLOGIE DU PANEL
Cette seconde présentation a consisté pour le Coordonnateur Pays à fournir l’explication sur le Panel
(ce qu’il signifie dans le cadre de l’étude), les objectifs de la rencontre ainsi que le kit de documents
préalablement transmis aux experts, membres du Panel (les termes de référence, la grille des
indicateurs du Panel et la fiche d’évaluation individuelle). Il a, par la suite, donné des indications sur
le déroulement des travaux et la marche à suivre selon le schéma suivant : i) évaluation individuelle
des indicateurs, ii) pause-café, iii) classement consensuel des dimensions, décomposé en discussions
sur les assertions et choix consensuel, iv) suggestions ou recommandations pour la réforme et v)
synthèse des discussions.
264
Dans les lignes qui suivent, sont présentées la synthèse des discussions sur les indicateurs &
dimensions du présent Panel d’experts ainsi que celle des recommandations issues des discussions.
Ces synthèses sont précédées du choix consensuel de chacune des assertions.
2.3. SYNTHESE DES DISCUSSIONS ET CLASSEMENT CONSENSUEL DES ASSERTIONS
Indicateur 3, dimension v.
IGF
3V
C
La formalisation du logement en milieu urbain est faisable et accessible
Les conditions de formalisation du logement en milieu urbain ne sont pas claires, simples,
accessibles, mais de nombreux occupants informels réussissent à s’y conformer.
Synthèse des discussions
Les discussions autour du critère ont débuté par le constat que de nombreuses personnes détiennent
différents documents pour sous-tendre leur droit d’occupation des espaces. Pour la plupart, ces
documents ne correspondent pas à ceux qui sont prévus et organisés par la loi. Dès lors, ces
occupations restent non retraçables dans les instruments cadastraux et d’enregistrement. Leurs
détenteurs ne peuvent non plus être identifiés, ni comme titulaires réguliers des droits fonciers et
immobiliers, ni comme contribuables de la fiscalité foncière. Dès lors, il n’y a que très peu de gens qui
arrivent à suivre conséquemment les conditions et procédures de formalisation de leurs droits
fonciers et immobiliers. Généralement seules les personnes aisées et les institutions structurées
parviennent à formaliser leurs droits et à acquitter les taxes dues à l’Etat. Mais le grand public reste
hors du circuit formel. La formalisation est donc quelque peu inaccessible au commun des congolais.
En passant, il a aussi ét

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