Schriftl. Bericht - Niedersächsischer Landtag

Drucksache 17/7471
Niedersächsischer Landtag – 17. Wahlperiode
Schriftlicher Bericht
zum
Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Niedersächsischen Gesetzes
über den Finanzausgleich und anderer Gesetze
Gesetzentwurf der Landesregierung - Drs. 17/6875
Beschlussempfehlung des Ausschusses für Inneres und Sport - Drs. 17/7425
Berichterstatter: Abg. Jan-Christoph Oetjen (FDP)
Dieser Bericht ergänzt die mündlichen Ausführungen, mit denen der Berichterstatter in der Plenarsitzung am 1. März 2017 die Ausschussberatungen zusammengefasst hat, um die Einzelheiten, die
den Ausschussempfehlungen zu den einzelnen Vorschriften zugrunde liegen.
Zu Artikel 1 (Änderung des Gesetzes über den Finanzausgleich):
Zu Nummer 0/1 (§ 1):
Die Grundvorschrift zum Umfang der Verteilungsmasse („Steuerverbund“) enthält noch Regelungen, die weiter zurückliegende Haushaltsjahre betreffen und im Vollzug als zumindest weitgehend
erledigt anzusehen sind. Daher sollen diese überholten Vorschriften gestrichen und damit § 1 gestrafft werden. Die Herausnahme von Teilregelungen betrifft die Jahre 2010 (Satz 1 Nr. 4), 2012
(Satz 1 Nr. 5) und 2009 bis 2013 (Satz 2 Nr. 3). Eine vergleichbare Straffung wird unter Artikel 2
auch zum Finanzverteilungsgesetz vorgeschlagen.
Zu Nummer 1 (§ 3):
In der Vorschrift des § 3 über die Aufteilung der Schlüsselzuweisungen auf die kommunalen Ebenen soll - in Satz 3 - noch eine schon länger unrichtig gewordene Verweisung berichtigt werden.
Zu Nummer 2 (§ 5):
Zur Neufassung der Vorschrift über den gemeindlichen Bedarfsansatz werden systematische und
begriffliche Änderungen empfohlen.
In Absatz 2 Satz 1 soll der Hinweis auf § 17 (und zwar als Klammerzusatz) vorgezogen werden,
weil sich der Wortlaut des § 17 nicht auf die „Gemeinde“, sondern nur auf die Einwohnerzahl bezieht. Ein einmaliger Klammerzusatz wird insoweit für ausreichend gehalten, weil es nur um einen
Hinweis auf eine etwas schwerer auffindbare Vorschrift geht. Aus dem Zweck der Vorschrift ergibt
sich hinreichend klar, dass hier vergleichbar ermittelte Zahlen gegenüberzustellen sind. Für die
Vergangenheit wäre eine Verweisung auf § 17 sogar eher missverständlich, weil dessen Wortlaut
- wenn auch nach Ansicht des Innenministeriums nur klarstellend - geändert werden soll. Der bisherige Wortlaut des § 17 lässt nämlich die Erhöhung der Einwohnerzahl nach § 117 Abs. 3
NKomVG nicht erkennen, auch wenn die Vorschrift bisher schon im Sinne der jetzt geplanten Neufassung verstanden und angewendet wurde.
In Satz 2 kann auf die Bezugnahme auf Satz 1 Nr. 1 verzichtet werden, weil dort der Gemeindebegriff nicht konkretisiert wird. Zum Aufbau des Satzes 2 wird empfohlen, mit dem „maßgeblichen
Haushaltsjahr“ - also dem Jahr, für das der Finanzausgleich berechnet wird - zu beginnen, weil die
Vorschrift auf diese Weise einfacher und verständlicher gefasst werden kann.
1
Niedersächsischer Landtag – 17. Wahlperiode
Drucksache 17/7471
Auf den fachsprachlich gebräuchlichen, aber nicht ohne Weiteres verständlichen Begriff der „Bedarfseinwohnerzahl“ soll hier verzichtet werden. Er bezeichnet nicht die Gesamtzahl der Einwohner, die den Bedarf der Gemeinde ausmachen, sondern nur eine Zusatzzahl, mit der der eingetretene Bevölkerungsverlust durch Hinzurechnung „fiktiver Einwohner“ (Begründung S. 9) ausgeglichen werden soll. Der bisher dafür (wenn auch nur in § 7 Abs. 2 NFAG) verwendete Begriff „Einwohnererhöhungswert“ war insoweit genauer (vgl. zu dieser redaktionellen Frage auch § 9 des Finanzausgleichsgesetzes des Bundes und unten zu § 7 Abs. 1).
Zu Absatz 3 wird eine in Satz 1 klarstellend erweiterte Fassung mit einer anderen Darstellungsweise der Aufzählung und in Satz 2 eine daran anschließende redaktionelle Präzisierung empfohlen.
Damit soll - auch im Vergleich zur bisherigen Fassung - der Grundgedanke der Berechnung des
Gemeindegrößenansatzes in den Vordergrund gerückt werden, der im Bereich zwischen 10 000
und 500 000 Einwohnern linear ansteigt.
Die Übersichtlichkeit der Aufzählung wird dadurch gefördert, dass der Begriff der Einwohnergrößenzahl vorgezogen und damit die folgende Tabelle entlastet wird; so wird eine einfachere Gegenüberstellung der beiden Zahlenwerte pro Zeile mit ausreichend Zwischenraum möglich. Die Darstellung mittels Spiegelstrichen soll vermeiden, dass am Ende dem Dezimalbruch noch ein weiteres
Komma unmittelbar folgt.
Nach diesen Ergänzungen des Satzes 1 könnte (künftig) auf Satz 2 auch verzichtet werden. Mit der
kleinen Änderung dort wird lediglich die gewollte „Interpolation“ deutlicher gemacht. Die abschließende Wendung „auf … gerundet“ ist als „auf- oder abrunden“ im Sinne der kaufmännischen Praxis
(Aufrundung hier also ab einem Nachkommawert von genau 0,0005) zu verstehen. Das bedarf hier
- in der bereits viele Jahre so praktizierten Vorschrift - keiner weiteren Klarstellung.
Zu Nummer 4 (§ 7):
Zur Neufassung der Vorschrift über den Bedarfsansatz auf Kreisebene werden lediglich einige klarstellende redaktionelle Anpassungen empfohlen.
Absatz 1 vermittelt einen Überblick über die folgenden Absätze und stellt deren Funktion bei der
Ermittlung des Bedarfsansatzes auf der Grundlage von (teils fiktiven) Einwohnerzahlen klar. Hierzu
wird eine übersichtlichere und begrifflich genauere sowie enger an das bisherige Recht angelehnte
Fassung vorgeschlagen.
Der im Gesetzentwurf vorgesehene fachsprachliche Begriff der „Bedarfseinwohnerzahl“ (bisher in
Absatz 1: „erhöht um zusätzliche Einwohnerzahlen“; ähnlich auch § 9 des Finanzausgleichsgesetzes des Bundes) soll durch den bisher bereits im Gesetz - allerdings nur in § 7 Abs. 2 - verwendeten Begriff des „Einwohnererhöhungswerts“ ersetzt werden. Es geht hier nämlich nicht um einen
Bedarf der „Bedarfseinwohner“, sondern um ein Bedarfselement der jeweiligen Kommune; ihr Finanzbedarf wird mit fiktiven Einwohnerwerten hochgerechnet. Die Bedarfseinwohnerzahl meint
auch nicht die gesamte „Einwohnerzahl“, welche die Kommune benötigt, damit der Finanzausgleich
auskömmlich wird, sondern nur die Erhöhung der realen Einwohnerzahl durch die zusätzlichen,
zum Teil erst in Einwohnerzahlen umgerechneten Werte der Absätze 2 bis 4.
Der (nur in Absatz 1, nicht in der eigentlichen Regelung in Absatz 2 gebrauchte) Begriff der „demografischen Entwicklung“ ist im vorliegenden Regelungszusammenhang ungenau und soll daher
durch den genaueren Begriff „Bevölkerungsschwund“ ersetzt werden. Abgesehen davon betrifft die
hier gemeinte Entwicklung nicht die Demografie selbst (als statistische Nachzeichnung der Bevölkerungsentwicklung) und sie umfasst hier auch nicht sämtliche mit diesem Begriff sonst umschriebenen Folgen, sondern nur den genannten Teilaspekt eines Rückgangs der Einwohnerzahl.
Absatz 2 soll (ähnlich wie § 5 Abs. 2 Satz 2, s. o.) verständlicher und übersichtlicher formuliert werden, indem die Reihenfolge von Vergangenheit und Gegenwart umgekehrt und der Bezug zur jeweiligen kommunalen Einheit nur einmal hergestellt wird. Am Satzende soll auch verdeutlicht werden, dass die Hinzurechnung nur die Kreisebene betrifft.
Der Gesetzgebungs- und Beratungsdienst (GBD) hat zu Absatz 2 angemerkt, dass der Mehrbedarf
bei den Landkreisen lediglich auf der Ortsebene ermittelt werde. Die Berechnung des Zuschlags
2
Niedersächsischer Landtag – 17. Wahlperiode
Drucksache 17/7471
fasse daher nur die Gemeinden mit Bevölkerungsverlusten zusammen; sie könne also auch einem
Landkreis mit gegenläufigen Bevölkerungsentwicklungen seiner Gemeinden zugutekommen. Dies
könne zu einer Ungleichbehandlung von Landkreisen mit aktuell gleicher Bevölkerungszahl führen.
Das Innenministerium hat sich dafür ausgesprochen, diese Berechnungsweise beizubehalten, weil
auch der insoweit offener formulierte § 17 Satz 2 in gleicher Weise verstanden und angewendet
worden sei (vgl. Begründung S. 10). Die unterschiedliche Behandlung sei erwünscht, weil auch für
die Landkreise mit teilweise ungünstiger Bevölkerungsentwicklung ein höherer Bedarf als für solche
mit gleichmäßiger Entwicklung bejaht werden könne. Absatz 2 habe zudem insgesamt nur eine
sehr begrenzte Wirkung auf die Höhe des Finanzausgleichs; auch sei es nicht sehr wahrscheinlich,
dass es einzelne Landkreise mit ausgeprägt unterschiedlicher Bevölkerungsentwicklung gebe.
Die Absätze 3 und 4 setzen komplizierte Berechnungsformeln in Sprache um. Die beiden Regelungen sind systematisch anders aufgebaut als im bisherigen § 7. Sachlich und rechnerisch entsprechen sie aber weitgehend - abgesehen von der Anpassung der jeweils am Absatzende genannten
Rechengrößen - dem bisherigen Recht (Begründung S. 10). Die Rechtmäßigkeit eines Erhöhungswerts für ausgedehnte Landkreise wie in Absatz 4 (der dem bisherigen § 7 Abs. 1 Satz 3 und Absatz 2 Satz 2 entspricht) hat der Niedersächsische Staatsgerichtshof im Urteil vom 04.06.2010
(NdsVBl. 2010, S. 236 f., 242 f.) bestätigt.
Der GBD hat noch angemerkt, dass sich die Absätze 3 und 4 rechtstechnisch vereinfachen ließen,
wenn jeweils am Absatzende die Kombination einer Divisionsrechnung und einer Multiplikation
durch Angabe jeweils nur einer Verhältniszahl (in Form eines Dezimalbruchs) ersetzt würde. Das
Innenministerium gehe aber davon aus, dass die Angabe auch der jeweiligen Ausgangswerte die
Transparenz der Anteilsberechnung fördere; daher sei insoweit kein (vom bisherigen Recht) abweichender Vorschlag gemacht worden.
Zu Nummer 5 (§ 17):
Satz 1 entspricht dem bisherigen Satz 1, nun allerdings mit einer Verweisung auf die entsprechende Regelung in § 117 NKomVG (Rechtsbereinigung). Satz 2 entspricht wörtlich dem bisherigen
Satz 3.
Die wichtigste Änderung besteht im Wegfall des bisherigen Satzes 2, die auf S. 10 ff. der Begründung vor allem mit der Unklarheit über die Reichweite dieser erst im Juli 2007 eingefügten (GVBl.
S. 312) und im Juli 2012 (GVBl. S. 279) klarstellend ergänzten Regelung begründet wird. Die Wirkung dieses Satzes besteht in einer Dämpfung der Wirkung von Bevölkerungsverlusten auf den
Finanzausgleich. Dieses Ziel wird nun (lt. Begründung S. 11/12) mit den neuen § 5 Abs. 2 Satz 2
(Gemeinden) und § 7 Abs. 2 (Kreisebene) verfolgt (s. o. Nummern 2 und 4).
Zu Nummer 6 (§ 20):
In der Verfahrensvorschrift des § 20 soll der neue Satz 1 an die Stelle des bisherigen Satzes 2 treten, der das Vorverfahren gegen Bescheide zum Finanzausgleich ausschloss. Hierzu wird anstelle
der schlichten Verweisung auf § 80 des Justizgesetzes eine leichter verständliche Ausformulierung
sowie ein Verzicht auf die Angabe von Absätzen empfohlen, auch um eine weitere Anpassung an
eine bereits beratene Änderung des § 80 NJG (vgl. Vorlagen 19 und 22 zur Drucksache 17/5422)
zu vermeiden.
Zu Nummer 7 (§ 24):
Zu den in § 24 vorgesehenen weiteren Übergangsvorschriften (neue Absätze 3 und 4) werden klarstellende Änderungen empfohlen. In Absatz 3 Satz 1 soll - mit der vorgeschlagenen Ergänzung
(„zusätzlich“) - klargestellt werden, dass es sich bei den Ausgleichsbeträgen für einzelne Kommunen um zusätzliche Leistungen handelt, die ergänzend zu den regulären Schlüsselzuweisungen
gewährt werden. Das Innenministerium geht nach dem derzeitigen Stand bei der Überarbeitung der
3
Niedersächsischer Landtag – 17. Wahlperiode
Drucksache 17/7471
Bevölkerungsstatistik davon aus, dass sich das Übergangsproblem für 2018 nicht erneut stellen
wird; ansonsten müsste die Vorschrift ggf. später noch einmal ergänzt werden.
In Absatz 4 soll mit der vorgeschlagenen Ausformulierung verdeutlicht werden, dass sich Satz 2 nur
auf die rückblickende Betrachtung zur Ermittlung des demografischen Korrekturfaktors in den Fällen abnehmender Bevölkerungszahlen (vgl. § 7 Abs. 2 und § 5 Abs. 2 Satz 2) bezieht.
Satz 3 kann im ersten Satzteil gestrafft werden; die Ersatzformulierung für die Wendung „entstehen
… Kommunen … Unterschiede“ hat einen sprachlichen Grund. Außerdem soll - auf Anregung des
Innenministeriums - durch Verwendung des Leistungsbegriffs (statt des Begriffs der „Zuweisungen“) der genaue Umfang der Regelung bestimmt werden durch die vorgeschlagenen Bezugnahmen auf die Rechtsgrundlagen für Schlüsselzuweisungen (§ 3), für Zuweisungen für den übertragenen Wirkungskreis (§ 12) und für die Finanzkraftumlage (§ 16). Nicht erfasst werden damit die
Bedarfszuweisungen (§ 13), deren Voraussetzungen vom Innenministerium untergesetzlich konkretisiert worden sind.
Bei der Rechtsfolge wird mit dem Wort „angemessen“ (in begrenztem Umfang) ein Entscheidungsspielraum für das Ausmaß des Ausgleichs eröffnet; die Begründung (S. 13) verweist insoweit der
Sache nach („bewährte Prinzipien“) auf die entsprechende Rechtsfolgenregelung für den Ausgleich
von „Unrichtigkeiten“ im bisherigen § 20 Abs. 2 Satz 3.
Zu Satz 4 wird noch eine Folgeänderung zur Änderung des § 20 Abs. 1 (Nummer 6 Buchst. c) empfohlen.
Zu Artikel 2 (Änderung des Finanzverteilungsgesetzes):
Zu Nummer 1 (§ 2):
Entsprechend den oben zu Artikel 1 Nr. 0/1 vorgeschlagenen Streichungen wird vorgeschlagen,
auch § 2 NVFG um erledigte Regelungsteile zu straffen und die für die schon älteren und abgerechneten Haushaltsjahre (2002 bis 2013) festgelegten einwohnerbezogenen Erstattungssätze für
Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises herauszunehmen.
Zu Nummer 2 (§ 7):
Bisher wird in § 7 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes strikt die Maßgeblichkeit der Einwohnerzahlen vom
30.06. des Vorjahres bestimmt. Künftig „sollen“ diese Einwohnerzahlen ggf. durch ältere, aber noch
aktuelle Zahlen ersetzt werden können. Die vorgeschlagene Änderung stellt klar, dass hier kein
Ermessensspielraum eröffnet werden soll.
Zu den Artikeln 3 und 4 (Änderungen des Kommunalinvestitionsförderungsgesetzes und der Durchführungsverordnung hierzu):
Im Verlauf der Beratung hat sich ergeben, dass die Vorschriften des zu ändernden Gesetzes und
der Verordnung demnächst erneut und in größerem Ausmaß geändert werden müssen. Das setzt
aber den Abschluss der Verhandlungen über die Änderung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen
sowie Klarheit über die geplante Fassung der bundesrechtlichen Rechtsvorschriften hierzu voraus.
Daher empfiehlt der Ausschuss, im vorliegenden Verfahren auf die in den Artikeln 3 und 4 vorgesehenen Änderungen zu verzichten und diese in das spätere Änderungsgesetz mit aufzunehmen.
Der GBD hat bereits darauf hingewiesen, dass dabei auch an eine Änderung der bis zum
31.03.2017 befristeten Appellvorschrift für Verfügungen der Kommunen über die Fördermittel in § 3
Abs. 3 Satz 2 des genannten Gesetzes zu denken sei.
4
Niedersächsischer Landtag – 17. Wahlperiode
Drucksache 17/7471
Zu Artikel 5 (Inkrafttreten):
Die Änderungen des Finanzausgleichsgesetzes sollen bereits für das laufende Jahr gelten und
müssen daher nunmehr mit einer begrenzten Rückwirkung in Kraft gesetzt werden. Rechtliche Bedenken dagegen wurden - auch im mitberatenden Rechtsausschuss - nicht geäußert.
(Ausgegeben am 27.02.2017)
5

Download Report