平成２８年（行ケ）第３号
地方自治法第２５１条の７第１項の規定に基づく不作為の違法確認請求事
件
原
告
国土交通大臣
石
井
啓
一
被
告
沖 縄 県 知 事
翁
長
雄
志
第１準備書面
平 成 28 年 ８ 月 １ 日
福岡高等裁判所那覇支部民事部ⅡＢ係
御中
被告訴訟代理人
弁護士
竹
下
勇
夫
同
加
藤
同
松
永
和
宏
同
久
保
以
明
同
仲
西
孝
浩
同
秀
浦
由紀子
同
亀
山
聡
裕
被告指定代理人
謝
花
喜一郎
池
田
竹
州
金
城
典
和
城
間
正
彦
玉
寄
秀
人
新
垣
耕
神
元
愛
城
間
恒
司
山
城
智
一
川
満
健太郎
山
城
正
大
城
和華子
島
袋
均
桃
原
聡
奥
平
勝
昭
吉
元
徹
成
宮
城
勇
治
也
永
山
多良間
正
一
弘
中
村
當
銘
勇
矢
野
慎太郎
桑
江
隆
知
念
宏
忠
崎
枝
正
輝
神
谷
大二郎
具志堅
猛
洋
太
介
目次
本件是正指示の内容と本件是正指示に至る経緯 ....................... 11
第１章
第１
本件是正指示の内容 .................................................................... 11
第２
本件是正指示に至るまでの経緯の概略 ........................................ 12
１
環境影響評価手続 ........................................................................ 12
２
３
(1)
方法書 ..................................................................................... 12
(2)
準備書 ..................................................................................... 14
(3)
環境影響評価書 ....................................................................... 15
(4)
補正評価書 .............................................................................. 21
本件埋立承認に至る経緯 ............................................................. 21
(1)
本件埋立承認出願 ................................................................... 21
(2)
環境生活部長への意見照会 ..................................................... 21
(3)
本件埋立承認前月の中間報告 .................................................. 23
(4)
公水法第３条４項１項及び同条４項に基づく名護市長意見 ..... 23
(5)
環境生活部長意見 ................................................................... 23
(6)
概算要求を上回る沖縄振興関係予算の増額の合意 ................... 24
(7)
前沖縄県知事による年内判断の指示 ........................................ 24
(8)
前沖縄県知事と安倍総理との面談 ........................................... 24
(9)
本件埋立承認 .......................................................................... 25
本件埋立承認取消に至る経緯 ...................................................... 26
(1)
本件埋立承認出願が公水法の要件を欠いていたとする批判 ..... 26
(2)
第三者委員会の設置と検証結果報告書の提出 .......................... 27
(3) 本件埋立承認取消 ..................................................................... 27
４
本件是正指示に至る経緯 ............................................................. 28
(1)
行政 不服審 査 法 に よると称した 手続 による執行 停止 決定 に至る
1
経緯 ................................................................................................ 28
(2)
公有水面埋立工事への着手 ..................................................... 29
(3)
地自法第 245 条の８に基づく代執行の手続に国土交通大臣が着
手した経緯 ..................................................................................... 29
(4)
複数の争訟提起とその取下げに至る経緯 ................................. 29
(5)
和解条項を受けての知事を名宛人とする是正指示とその撤回 . 31
(6)
沖縄県を名宛人とする是正の指示（本件是正指示）と国地方係争
処理委員会への本件是正指示に係る審査申出 ................................. 33
(7)
本件 是正指 示 に 係 る審査申出に 対す る国地方係 争処 理委 員会の
決定 ................................................................................................ 33
(8)
沖縄県側から国に対する協議の申入れ .................................... 35
(9)
本訴訟の提起 .......................................................................... 36
本件における審理の対象 .......................................................... 37
第２章
第１
本件埋立承認取消の適法性が審理の直接の対象であること ......... 37
１
本件是正指示 .............................................................................. 37
２
本件埋立承認取消の理由である本件埋立承認の瑕疵 .................... 37
(1) 本件埋立承認取消の理由とされた行政処分の瑕疵の態様 ......... 37
(2)
第２
取消処分の理由 ....................................................................... 38
裁量行為の実体的瑕疵を理由とした職権取消しについての審査の方
式（職権取消しは、司法権による行政権の裁量統制とは異なる制度である
こと） ................................................................................................... 41
１
はじめに ..................................................................................... 41
２
裁量行為の実体的瑕疵についての司法審査の方式 ....................... 42
(1)
行政裁量の司法審査の方式 ..................................................... 42
(2)
行政 庁の裁 量 権 に つき司法権に 判断 代置審査が 認め られ ない根
拠 ................................................................................................... 43
2
(3)
行政裁量に対する司法審査における審査密度という問題 ........ 44
処分庁による裁量行為の職権取消しの審査の方式 ....................... 45
３
(1)
職権取消しにおける審査の方式 .............................................. 45
(2)
職権取消しについて審査密度を語る意味がないこと ............... 46
(3)
処分 庁自身 に よ る 見直しについ ては 司法審査の 限界 が妥 当しな
いこと ............................................................................................ 46
４
原処分の実体的瑕疵（要件不充足）を理由とする裁量行為について
の職権取消処分の実体的適法性についての司法審査の方式 ................ 48
(1)
職権取消処分の実体的適法性についての司法審査の対象 ........ 48
(2)
職権取消処分についての裁量の逸脱・濫用の有無が審査の対象で
あること ......................................................................................... 48
(3)
第３
国土交通大臣の主張について .................................................. 48
裁量行為である原処分の判断過程の瑕疵を理由とした職権取消しに
ついての司法審査の方式 ........................................................................ 50
１
職権取消処分の適法性についての司法審査の対象 ....................... 50
２
審査の方式 .................................................................................. 50
(1)
処分 庁によ る 見 直 しにおける原 処分 についての 判断 過程 の審査
は裁量行為そのものではないこと ................................................... 50
(2) 職権取消処分の判断過程の審査となること ............................... 51
(3)
第３章
裁判所が原処分の判断過程を直接審査するものではないこと . 52
「法定受託事務の処理が法令の規定に違反していると認められる
とき」（地自法第 245 条の７第１項前段）に該当しないこと ................. 54
第１
「法令の規定に違反している」の意義について ........................... 54
第２
公有水面埋立免許・承認の要件を充足しないとした都道府県知事の
判断を国家機関は尊重しなければならないこと ..................................... 56
１
公有水面埋立の免許・承認という行政処分が都道県知事の事務とさ
3
れた趣旨 ............................................................................................ 56
(1)
当該 地域に お け る 行政責任主体 であ り且つ地域 的特 性を 熟知し
た都道府県知事が判断者とされた趣旨 ............................................ 56
(2)
隣接法分野との比較 ................................................................ 57
(3)
平成 11 年地方自治法改正（地方分権改革）において公有水面の
免許・承認は地方公共団体の事務とされたこと .............................. 58
２
地域環境に関する情報集約の仕組み ............................................ 60
(1)
公水法 ..................................................................................... 60
(2)
環境影響評価法 ....................................................................... 61
(3)
小括 ........................................................................................ 62
３
公水法が都道府県知事を総合調整の判断者としていること ......... 63
４
免許等に係る判断は自然公物の公用廃止に係る総合的調整判断で
あり、また、免許等の結論を導く判断は厳格になされるべきこと ...... 64
第３
２号要件に係る本件埋立承認の瑕疵（本件埋立承認出願が２号要件
を充足していなかったとした現沖縄県知事の判断に要件裁量の逸脱・濫用
は認められないこと及び前沖縄県知事による本件埋立承認の判断過程は合
理性を欠いていたとする現沖縄県知事の判断に不合理性は認められないこ
と） ....................................................................................................... 68
１
２号要件についての総論 ............................................................. 68
(1)
２号要件（公水法第４条第１項第２号）の意義 ...................... 68
(2)
免許を付与することについて２号要件の判断が慎重・厳格になさ
れるべきことについて .................................................................... 69
２
本件埋立対象地の有する環境的価値 ............................................ 73
(1)
自然環境 ................................................................................. 73
(2)
生活環境等 .............................................................................. 80
(3)
国又は地方公共団の計画等 ..................................................... 81
4
３
本件埋立承認出願は承認時において２号要件を充足していなかっ
た(承認処分に実体的違法があった)と認めたものであり、この現沖縄県
知事の判断に要件裁量の逸脱・濫用は認められないこと .................... 86
(1)
生態系について（環境保全図書６．19
生態系【４分冊中の４】）
....................................................................................................... 86
(2)
海草藻類について（環境保全図書６．15
海草藻類【４分冊中の
３】） .............................................................................................. 88
(3)
ジュゴンについて（環境保全図書６．16
ジュゴン【４分冊中の
４】） .............................................................................................. 90
(4)
ウミガメについて（環境保全図書６．13
海域生物【４分冊中の
３】） .............................................................................................. 94
(5)
サンゴについて（環境保全図書６．14
サンゴ類【４分冊中の３】）
....................................................................................................... 96
(6)
埋立土砂による外来種の侵入について（環境保全図書６.19 生態
系【４分冊中の４】） ...................................................................... 99
(7)
航空機騒音について（環境保全図書６．３騒音【４分冊中の２】）
..................................................................................................... 104
(8)
低周波音について（環境保全図書６．５
低周波音【４分冊中の
２】） ............................................................................................ 108
(9)
まとめ（本件埋立承認出願は承認時において２号要件を充足して
いないものであったと認めた現沖縄県知事の要件充足の判断について、
現沖縄県知事の要件裁量の逸脱・濫用は認められないこと） ....... 110
４
２号要件に係る本件埋立承認の判断過程の瑕疵 ......................... 112
(1)
知事意見の「不可能」という見解について ........................... 112
(2)
環境生活部長意見の位置付けについて .................................. 112
(3)
本件審査過程の合理性を判断するにあたっての視点について 113
5
(4)
審査過程の検証 ..................................................................... 114
(5)
各事 項につ い て 本 件埋立承認に おけ る審査基準 への 適合 性の判
断過程は合理性を欠いていたと認められること ............................ 117
(6)
第４
結論 ...................................................................................... 124
１号要件に係る本件埋立承認の瑕疵（本件埋立承認出願が１号要件
を充足していないとした現沖縄県知事の判断に要件裁量の逸脱・濫用は認
められないこと及び前沖縄県知事による本件埋立承認の判断過程は合理性
を欠いていたとする現沖縄県知事の判断に不合理性は認められないこと）
............................................................................................................ 125
１
１号要件の意義と要件認定権者 ................................................. 125
(1)
「国土利用上適正且合理的ナルコト」の意義 ........................ 125
(2)
公有水面埋立法の免許・承認の要件適合性判断が都道府県知事に
委ねられた趣旨 ............................................................................ 132
２
本件埋立承認出願は承認時において１号要件を充足していなかっ
た（承認処分に実体的違法があった）と認めたものであり、この現沖縄
県知事の判断に要件裁量の逸脱・濫用は認められないこと .............. 145
(1)
本件埋立承認出願に係る埋立事業による生ずる不利益 .......... 145
(2)
埋立 てによ り 生 ず る著しい不利 益を 正当化する に足 りる 具体的
な根拠は認められないこと ........................................................... 155
(3)
本件埋立承認出願が 1 号要件を充足していなかったと認められ
ること .......................................................................................... 164
(4)
公水 法の要 件 適 合 性判断につい ての 現沖縄県知 事の 要件 裁量に
逸脱・濫用はないこと .................................................................. 167
３
１号要件に係る本件埋立承認の判断過程の不合理性 .................. 168
(1) 本件埋立承認における１号要件（「埋立ての必要性」を含む。）の
判断に係る考慮要素の選択や判断の過程の不合理性 ..................... 168
6
(2)
結論 ...................................................................................... 171
第５
職権取消しの制限にかかる是正指示理由には根拠のないこと .... 172
１
本件埋立承認取消について職権取消制限法理を根拠とする是正指
示をなしえないこと ......................................................................... 172
(1)
是正指示理由 ........................................................................ 172
(2)
瑕疵ある行政行為は是正されることが原則であること（職権取消
の制限は例外であること） ........................................................... 173
(3)
違法に付与された資格・地位に基づく事業を将来にわたって継続
させるために職権取消を制限する法理は存しないこと .................. 179
(4)
職権取消制限法理は是正指示の根拠となりえないこと .......... 181
(5)
国家 機関は 公 有 水 面埋立承認に つい て職権取消 制限 の法 理を主
張できないこと ............................................................................ 182
２
(6)
公有水面埋立の免許・承認は単純な授益的処分ではないこと 189
(7)
要件充足判断において公益判断がなされていること ............. 190
是正指示書に示された理由に根拠のないこと ............................ 193
(1)
承認 によっ て 生 じ た信頼の保護 では ない問題が 職権 取消 制限の
理由とされていること .................................................................. 193
(2)
国家 間でし た 約 束 事を実現でき ない ことによる 国際 的な 信頼関
係の低下という主張について ........................................................ 196
(3)
普天間飛行場周辺の住民の生命・身体又は財産に対する危険性の
除去を振り出しに戻すとの是正指示理由について......................... 198
(4)
普天間飛行場跡地利用による年間約 3866 億円に上るとされる経
済的発展が頓挫するとの是正指示理由について ............................ 204
(5)
沖縄県全体の負担の軽減が実現されないとの主張について ... 206
(6)
辺野古沿岸埋立工事等に国が支出した約 473 億円が無駄となる
との主張について ......................................................................... 207
7
(7)
３
小括 ...................................................................................... 210
本件埋立承認を放置することは公共の福祉の要請に照らし著しく
不当であること(公益上取り消さなければならないものであること) . 211
(1)
主張の概略 ............................................................................ 211
(2)
本件 埋立承 認 を 維 持することに よる 不利益の程 度が 著し いもの
であること ................................................................................... 212
(3)
小括 ...................................................................................... 220
第３章のまとめ ......................................................................... 220
第６
沖縄県知事に「不作為の違法」は認められないこと .............. 222
第４章
第１
はじめに ................................................................................... 222
第２
本件是正指示は国土交通大臣の権限を逸脱したものであること 222
１
国土交通大臣の所掌事務や公水法の目的を逸脱した関与は認めら
れないこと ....................................................................................... 222
(1)
法定 受託事 務 に つ いて認められ る所 管大臣の関 与は 限定 的なも
のであること ................................................................................ 222
(2)
国土交通大臣の所掌事務・公水法の目的を逸脱した関与はできな
いこと .......................................................................................... 223
２
国土交通大臣が主張する理由は権限を逸脱した内容であること 224
３
権限逸脱の指示に対する「不作為の違法」を認めえないこと .... 224
第３
一連の経緯について「不作為の違法」は認められないこと ....... 225
１
翁長現知事が、国地方係争処理委員会による審査の結果を受け国の
関与の取消訴訟を提起しないこと及び国交大臣による是正の指示に係
る措置を講じないことは違法ではないこと ...................................... 225
(1)
国地 方係争 処 理 委 員会の意義及 び係 る委員会に より 出さ れる 決
定の重み ....................................................................................... 225
(2)
本件における国地方係争処理員会の決定 ............................... 226
8
(3)
国地方係争処理委員会の決定を踏まえれば、現沖縄県知事は訴え
の提起をすべきではないこと ........................................................ 227
２
国土交通大臣は不作為の違法確認訴訟制度を理解していないこと
........................................................................................................ 228
「不作為の違法」は認められないこと ...................................... 230
３
本件是正指示は憲法違反であること ...................................... 231
第５章
第１
はじめに ................................................................................... 231
１
辺野古への米軍新基地建設強行は憲法に違反すること .............. 231
２
公有水面埋立承認取消処分の取消しを指示することは根拠法を欠
いて違法であること ......................................................................... 231
第２
法律の根拠なくして新基地を建設することは、憲法第 41 条及び憲
法第 92 条に反すること ....................................................................... 232
１
米軍新基地建設は、憲法第 41 条により根拠となる法律が必要であ
ること .............................................................................................. 232
２
(1)
憲法第 41 条が国会を「唯一の立法機関」とした意義 ........... 232
(2)
米軍新基地建設には根拠となる法律が必要であること .......... 232
米軍新基地建設は、憲法第 92 条からも根拠となる法律が必要であ
ること .............................................................................................. 233
３
小括 .......................................................................................... 234
第３
沖縄県内に米軍新基地建設を強行することは憲法第 92 条によって
保障された「地方自治の本旨」（沖縄県の自治権）を侵害すること ..... 235
１
地方自治権の保障の意義 ........................................................... 235
２
沖縄県における米軍基地による自治権侵害の実態 ..................... 236
(1)
沖縄における米軍基地の面積割合 ......................................... 236
(2)
日米地位協定による米軍の特権的地位 .................................. 236
(3)
他国の地位協定 ..................................................................... 238
9
(4)
米軍 に対し て 国 内 法の環境 保全 規制 が及ばない と解 釈運 用され
ていること ................................................................................... 240
(5)
基地の提供、運用、返還に関係地方公共団体の意向を反映させる
仕組みがなく、著しく不平等な基地の偏在が生じていること ....... 244
米軍基地に起因する環境破壊や事件・事故等 ............................ 272
３
(1)
環境被害や訓練に伴う事故等 ................................................ 272
(2)
航空機騒音等による生活環境への悪影響 ............................... 284
４
第４
小括 .......................................................................................... 289
結語 ....................................................................................... 290
10
第１章
第１
本件是正指示の内容と本件是正指示に至る経緯
本件是正指示の内容
国土交通大臣が沖縄県に対して平成 28 年３月 16 日付国水政第 102
号「公有水面埋立法に基づく埋立承認の取消処分の取消しについて（指
示）」をもって行った地方自治法第 245 条の７第１項前段に基づく是
正の指示（以下「本件是正指示」という。）の内容は、下記のとおりで
ある。
記
貴県知事は、平成 25 年 12 月 27 日付沖縄県指令土第 1321 号・沖縄県
指令農第 1721 号をもって貴県知事（当時）が行った「公有水面埋立法」
（大正 10 年法律第 57 号。以下「法」という。）第 42 条第１項の規定に
基づく公有水面埋立ての承認について、平成 27 年 10 月 13 日付沖縄県達
土第 233 号・沖縄県達農第 3189 号をもって取消し（以下「取消処分」と
いう。）を行いました。貴県知事の行った取消処分は、別紙是正指示の理
由により、法第 42 条第１項及び第３項並びに法第４条第１項に照らし、
地方自治法（昭和 22 年法律第 67 号）第 245 条の７第１項に規定する都
道府県の法定受託事務の処理が法令の規定に違反していると認められる
ときに当たります。よって、本職は、地方自治法第 245 条の７第１項の
規定に基づき、貴県に対し、下記のとおり取消処分を取り消すよう指示
します。
記
１
本書面到着の日の翌日から起算して５日以内
２
取消を要する処分
平成 27 年 10 月 13 日付沖縄県達土第 233 号・
沖縄県達農第 3189 号
11
第２
１
本件是正指示に至るまでの経緯の概略
環境影響評価手続
(1)
ア
方法書
平成 19 年８月 7 日、那覇防衛施設局は沖縄県に方法書を提出
した。
イ
当該方法書は 300 頁余りであるが、
「 対象事業の目的及び内容」
が 7 頁しかなく、軍用機の種類、飛行ルート、飛行回数、時間帯
など航空機騒音の予測に必要な重要な情報がなく、埋立土砂の購
入先も不明であるなど問題点が多かったため、欠陥方法書との批
判を受けた。沖縄県知事（仲井眞弘多）は「代替施設の建設位置
等についての地元との調整が整わない中、方法書が提出されたこ
とは遺憾である」とのコメントを発表し、方法書の受理を保留し
た。
しかし、那覇防衛施設局は手続を進め、平成 19 年 10 月 22 日
には住民等意見概要書を県へ送付した。行政手続法により、県は、
送付された意見概要書を拒否することはできず、また、これを受
け付けることにより、知事意見を述べる期限（沖縄県環境影響評
価条例：送付の日から 60 日以内、環境影響評価法：送付の日か
ら 90 日以内）が発生するため、県は、平成 19 年 10 月 22 日付け
で方法書を正式に受理した。
ウ
飛行場事業について、平成 19 年 12 月 17 日に沖縄県環境影響
評価審査会（以下「審査会」という。）から答申がなされ（36 項
目 208 件）、沖縄県知事（仲井眞弘多）平成 19 年 12 月 21 日に沖
縄県環境影響評価条例に基づく方法書への意見を述べた（36 項目
233 件）。
知事の方法書への意見は、
「 当該方法書における環境影響評価の
12
項目及び手法を選定するに当たり考慮しなければならない事業
特性としての当該事業の内容は、方法書への記載事項としては環
境影響評価法 …及び沖縄県環境影響評価条例…で規定する事項
が記載されているとは言え、方法書において示された環境影響評
価の項目及び手法が適切なものであるか否かを判断できる内容
が十分記載されているとは言い難い。例えば、主要な諸元である
飛行場区域、作業ヤード及び埋立土砂発生区域の面積も不明であ
り、また、飛行経路などの運用形態等が記載されていないこと、
更に、陸上飛行や航空機装弾場及び大型岸壁など方法書に記載の
ない内容が新聞等で報道されるなど問題が多く、審査するに足る
ものとなっていないと考えている。このような状況 から 沖縄県
環境影響評価審査会…においては、『方法書についての質問書を
事業者に送付したが、「決定しておらず具体的に示すことは困難」
との回答があまりにも多く、的確に答申することは困難である。』、
『当該事業に係る方法書手続きは、事業内容がある程度決定した
上で、再度実施するべきものと思料する。』 旨の答申がなされて
おり、事業者においてはこのことを真撃に受け止める必要があ
る。」と指摘し、「本意見は、個別具体的に述べることは困難であ
ることから総体的に述べたものである。そのことを踏まえた上で、
当該事業に係る環境影響評価については、当該事業に係る計画の
熟度が上がり 事業の内容が具体化することに応じて、環境影響
評価の項目並びに調査、予測及び評価の手法を適宜見直す必要が
ある。」としていた。
エ
埋立事業については、平成 20 年１月 18 日に審査会から答申が
なされ、沖縄県知事（仲井眞弘多）は同月 21 日に環境影響評価
法に基づく方法書への意見を述べた。
13
飛行場事業についての知事意見と同様の問題点を指摘し、
「 沖縄
県環境影響評価審査会…においては、
『 方法書について 35 項目 76
問の質問書を事業者に送付したが、「決定しておらず具体的に示
すことは困難」との回答があまりにも多い』との答申を行い、昨
年 12 月 21 日の飛行場及びその施設の設置の事業に対する知事
意見では、方法書は『審査するに足るものとなっていない』と述
べたところである。こうした知事意見を考慮し、事業者において
は当該事業について 150 頁余の事業内容の追加説明資料を示し
たが、その時期が本意見の直前であったことから十分な審査期間
が確保出来ず、的確に意見することは困難な状況である。法及び
条例における方法書の手続は、事業者としてある程度具体的な事
業計画を想定できる時期であって、その変更が可能な時期に開始
されるものであることから、当該事業に係る方法書の対象事業の
内容、環境影響評価の項目並びに調査、予測及び評価の手法につ
いて書き直しをする必要がある。」とした。
(2)
準備書
ア
平成 21 年４月１日、沖縄防衛局は準備書を提出した。
イ
飛行場事業について、平成 21 年 10 月２日に審査会から答申が
なされ（28 項目 153 件）、沖縄県知事（仲井眞弘多）は平成 21
年 10 月 13 日に沖縄県環境影響評価条例に基づき準備書への意見
を述べた（28 項目 186 件）。
埋立事業について、平成 21 年 10 月２日に審査会から答申がな
され（31 項目 259 件）、沖縄県知事は平成 21 年 10 月 13 日に環
境影響評価法に基づき準備書への意見を述べた（32 項目 316 件）。
ウ
沖縄県環境影響評価条例に基づく準備書への意見及び環境影響
評価法に基づく準備書への意見のいずれにおいても、沖縄県知事
14
の意見は、「当該事業に係る環境影響評価方法書…で示された 事
業特性としての事業内容は、環境影響評価法 …及び沖縄県環境
影響評価条例…で規定する方法書への記載事項が記載されてい
たとは言え、環境影響評価の項目及び手法が適切なものであるか
否かを判断できる内容が十分記載されているとは言い難いもの
であった。そのため、方法書に係る追加・修正資料を提出させた
ところであるが、それにもかかわらず、当該事業に係る準備書は、
新たに事業内容が追加、修正され、ジュゴン等に対する複数年の
調査が実施されていないなど方法書についての知事意見に十分
に対応せずに作成されている。また、準備書で示された調査結果
の解析、取りまとめや予測、評価の結果も十分とは言えないもの
である。さらに、住民等から、手続のやり直しや、準備書に対す
る追加修正資料の作成及び当該追加修正資料に係る住民意見の
聴取といった強い要望も出されている。従って、当該事業に係る
環境影響評価は、当該事業の実施に伴う環境影響について 、必
要となる調査を追加・ 補足し、これま でに行った調査結果を総
合的に解析して、再度、精度の高い予測及び根拠の明確な評価を
行い、環境への負荷を可能な限り回避、低減するために環境保全
措置を十分に検討して、地域の自然環境及び生活環境の保全に万
全の措置を講じる必要がある。」と指摘していた。
(3)
ア
環境影響評価書
沖縄防衛局は、平成 23 年 12 月 28 日、
「普天間飛行場代替施設
建設事業に係る環境 影響評価書」（以下 「環境影響評価書」とい
う。）を勤務時 間外の午前４時過ぎに守衛室に持ち込んで提 出し
た。
イ
沖縄県環境影響評価審査会答申
15
(ｱ)
審査会は、沖縄県知事（仲井眞弘多）の諮問を受け、平成 24
年２月８日付で、答 申（「 普天間 飛行場代替施設建設事業に 係
る環境影響評価書の審査について（答申）」）をした。その結論
は、「名護市辺野 古沿岸域を事業 実施区 域とする当該事業は 、
環境の保全上重大な問題があると考えられ、評価書で示された
環境保全措置等では、事業実施区域周辺域の生活環境及び自然
環境の保全を図ることは、不可能と考える」というものであっ
た。
(ｲ)
この答申に至る経緯は、次のようなものであった。
沖縄県環境影響評価条例では、方法書、準備書、評価書に対
し、知事が意見を述べる際、審査会の意見を聞くことができる
との規定がある（条例第 10 条第２項、同第 19 条第２項、同第
22 条第２項）。また、条例では、法対象事業に係る方法書、準
備書に対して知事が意見を述べる際に、審査会の意見を聞くこ
とができるとする規定（条例第 10 条第２項、同第 19 条第２項）
を準用している（条例第 49 条第２項）。しかし、法対象事業の
評価書に対しては免許等権者（本件の場合は土木建築部・農林
水産部を所管する知事）が意見を述べることになっているため、
条例の準用はない。
本件において、埋立事業は「法対象事業」、飛行場事業は「条
例対象事業」であるところ、上記の条例の仕組みから、各事業
にかかる評価書について、飛行場事業に対し知事が意見を述べ
る際は審査会の意見を聴くことができるが、埋立事業について
免許等権者が意見を述べる際は審査会の意見を聴くことがで
きない。
当時は法改正の全面施行前であったことから、免許等権者は、
16
埋立事業について、環境大臣の助言を求めることができなかっ
たが、本件埋立事業は重要な案件であったため、外部の専門家
に意見を聴くことが望ましかった。一方、埋立事業と飛行場事
業は不離一体の事業で、環境影響評価の図書は両事業を合せて
作成され、手続も併せて行われたことから、環境影響という観
点から両事業を区別して審査することは困難で、また、その意
義もなかった。そのため、県は、審査会に対し、飛行場事業に
ついて諮問するものの、審査会の審議は、飛行場事業と埋立事
業とを区別せずに行われた。そして、審査会からの飛行場事業
の答申において、埋立事業に関する意見は、答申の「付帯意見」
という形式でなされた。
ウ
環境影響評価条例に基づく知事の意見
同年２月 20 日、沖縄県知事（仲井眞弘多）は、沖縄県環境影
響評価条例第 22 条第１項に基づき飛行場事業に係る環境影響評
価書に対する意見を述べたが（「普天間飛行場代替施設建設事業
に係る環境影響評価書に対する知事意見について」）、その結論は、
「名護市辺野古沿岸域を事業実施区域とする当該事業は、環境の
保全上重大な問題があると考える。また、当該評価書で示された
環境保全措置等では、事業実施区域周辺域の生活環境及び自然環
境の保全を図ること は、不可能と考える」というものであった。
エ
環境影響評価法第 24 条に基づく免許等権者意見
免許等権者は、埋立事業に係る環境影響評価書に対して意見を
述べるにあたり、改正法の全面施行前で環境大臣の意見を聴くこ
とができなかったため、同年 1 月 25 日に環境生活部（当時）に
意見照会した。同部は、埋立事業に係る審査会からの答申附帯意
見を元に同年 2 月 29 日に免許等権者へ回答した。そして、同年
17
３月 27 日、沖縄県知事（仲井眞弘多）は、環境影響評価法第 24
条に基づき、環境影響評価書に対する意見を述べた（「普天間飛
行場代替施設建設事業に係る環境影響評価書に対する意見」、以
下「知事意見」という。）。
知事意見は、先ず、
「当該事業が予定される辺野古沿岸海域は、
礁池内に、「絶滅の おそれのあ る野生 生物の種のリスト−植物Ⅰ
（維管束植物）」
（平成 19 年 8 月、環境省）
（以下「レッドリスト」
という 。）において 、準絶滅危 惧種と して掲載されているボウバ
アマモやリュウキュウアマモ、リュウキュウスガモ等で構成され
る海草藻場や、絶滅危惧Ⅰ類として掲載されているホソエガサ等
が分布しており、その規模は沖縄島でも有数のものである。また、
一帯の沿岸域及び沖合の海域においては、国の天然記念物である
ジュゴンが確認され、礁池内の海草藻場でその食み跡等が確認さ
れるなど、当該沿岸海域一帯はジュゴンの生息域と考えられてい
る。特に、嘉陽海域の海草藻場については、当該事業者における
調査結果においても、定期的にジュゴンが利用していることが示
されている。ジュゴンは、平成 15 年に改正された鳥獣保護法に
おいても捕獲、殺傷が原則禁止とされている種である。また、県
においては平成 17 年 9 月に公表した「改訂・沖縄県の絶滅のお
それのある野生生物−動物編−」で絶滅危惧ⅠＡ類として掲載し
ており、環境省においても平成 19 年 8 月にジュゴンをレッドリ
スト（絶滅危惧ⅠＡ類）に追加するなど、その保護へ向けた施策
が展開されているところである。本県におけるジュゴンに関して
は、これまで科学的調査がほとんど行われておらず、その生活史、
分布、個体数などに関する知見が非常に乏しい実状にあるが、ジ
ュゴンは沖縄島が分布の北限と考えられ、特に古宇利島周辺海域
18
から嘉陽・大浦湾周辺海域に少数の個体群が生息していると推測
されている。さらに、辺野古沿岸海域は、造礁サンゴが分布する
サンゴ礁地形が発達しており、現在、サンゴ類の白化現象等の事
象により被度が低下しているものの、潜在的には良好なサンゴ生
息域と考えられる海域である。また、代替施設北側の大浦湾にお
いては、トカゲハゼや クビレミドロ、 ウミフシナシミドロ、ユ
ビエダハマサンゴ群落及び大規模なアオサンゴ群落などが確認
されており、また、同湾に流れ込む大浦川河口域には、熱帯、亜
熱帯地域特有のマングローブ林が広がり、その生態系や種の多様
性の高さから、大浦湾も含めて環境省が「日本の重要湿地 500」
として選定した場所であり、ラムサール条約登録湿地の国際基準
を満たすと認められる潜在候補地にも選定されている。さらに、
大浦川と汀間川の魚類相は、沖縄島はもちろん琉球列島全体の中
でも屈指の多様性をもち、貴重種も極めて多い。この両河川の魚
類の多様性は、大浦湾の立地とその形態によるところが大きいと
考えられ、 同湾の 一部が埋め立てられ ることにより、机上の予
想を超えた影響が懸念される。また、当該事業実施区域及びその
周辺域は、「自然環境の保全に関する指針（沖縄島編）」（平成 10
年 2 月、沖縄県）において「自然環境の厳正な保護を図る区域」
であるランクⅠと評価されている他、埋立土砂発生区域は、リュ
ウキュウマツ群落等から沖縄島北部の極相林であるイタジイ群
落への遷移が進み、同区域の大部分が「自然環境の保護・保全を
図る区域」であるランクⅡと評価されており、近い将来、ランク
Ⅰになる可能性のある区域である。」として、本件埋立対象地域
の有する環境価値を示した。
そして、「当該事 業は、一旦実施 される と現況の自然への回 復
19
がほぼ不可能な不可逆性の高い埋立地に飛行場を設置する事業
であり、以上に述べてきた当該事業実施区域及びその周辺域の環
境状況を考慮すると、環境影響が極めて大きいと考えられる事業
である。そのため、環境影響の回避・低減を図るために、当該事
業に係る環境影響評価は、より慎重かつ十分に、科学的に行わな
ければならないものであり、環境影響評価制度の趣旨に沿って、
手続きの過程において、環境の保全の観点からより良い事業計画
に修正して、事業の実施による環境影響を可能な限り小さくしな
ければならない」と慎重かつ十分な科学的評価の必要性を示した。
また、環境影響評価手続の過程について、
「事業者である国は、
これまでの環境影響評価の手続きにおいて、環境影響評価方法書
で事業特性としての事業内容を十分に示さずに、追加・修正資料
を提出させられたところであるが、それにもかかわらず、環境影
響評価準備書（以下「準備書」という。）において新たに追加、
修正を行ったり、ジュゴン等に対する複数年の調査を実施してい
ないなど、知事意見に十分に対応せずに手続きを進めてきた」と
いう問題点があることを示した。
そのうえで、 事業計 画の内容については埋立面積、埋立土砂、
護岸工事、代替施設本体の防災計画等、工事用仮設道路、美謝川
への切替え、海上ヤード、水面作業ヤードの各項目、環境影響評
価の項目並びに調査、予測、評価の手法については環境影響評価
の項目、調査、予測、評価、調査結果の概要、環境保全措置の各
項目、環境要素毎の予測、評価、環境保全措置については大気質、
騒音、振動、水の汚れ、土砂による水の濁り、地下水、水象、地
形、地質、塩害、海域生物、サンゴ類、海藻草類、ジュゴン、陸
域動物、陸域植物、生態系、海域生態系、陸域生態系、海域生態
20
系と陸域生態系の関係、景観、人と自然との触れ合い活動の場、
歴史的、文化的環境、廃棄物等の各項目、事後調査について個別
具体的に詳細な検討を加えた。
そして、上記の具体 的な検討の結 果、「 普天間飛行場代替施 設
建設事業の実施に係る環境影響について、事業者である国は、評
価書の総合評価において『事業の実施に際して、環境保全上、特
段の支障は生じない』としているが、次に示す不適切な事項等に
より、名護市辺野古沿岸域を事業実施区域とする当該事業は、環
境の保全上重大な問題があると考える。また、当該評価書で示さ
れた環境保全措置等では、事業実施区域周辺域の生活環境及び自
然環境の保全を図ることは不可能と考える」と結論づけた。
(4)
補正評価書
沖縄防衛局は、平成 24 年 12 月 11 日の「普天間飛行場代替施設
建設事業に係る環境影響評価に関する有識者研究会」の最終報告を
踏まえた補正評価書を同月 18 日に提出し、公告・縦覧して環境影
響評価の手続を終了した。
２
本件埋立承認に至る経緯
(1)
本件埋立承認出願
平成 25 年 3 月 22 日、公有水面埋立法に基づき、沖縄県名護市辺
野古の辺野古崎地区及びこれに隣接する水域等を埋立対象地とする
普天間飛行場代替施設建設事業に係る公有水面埋立承認出願（以下
「本件埋立承認出願」という。）をした。
(2)
環境生活部長への意見照会
平成 25 年８月１日に、本件の審査を所掌する沖縄県の土木建築
部長及び農林水産部長は、通達（昭和 49 年 6 月 14 日付港管第 1580
号、建設省河政発第 57 号）に基づき、沖縄県環境生活部長に対し、
21
回答期限を同年 11 月 29 日と定め、意見照会を行った。
本件埋立事業においては、先だって環境影響評価手続において平
成 24 年３月 27 日付にて発出された知事意見において 404 件もの問
題点が指摘され、
「 名護市辺野古沿岸域を事業実施区域とする当該事
業は、環境の保全上重大な問題があると考える。」「また，当該評価
書で示された環境保全措置等では、事業実施区域周辺域の生活環境
及び自然環境の保全を図ることは不可能と考える。」と指摘されてい
たことから、事業者の知事意見への対応は重要な考慮事項となるも
のであり、沖縄防衛局により補正された評価書及びそれを基に作成
された環境保全図書での環境保全措置等の内容が、専門的な知見か
ら十分なものか確認する必要があるものと考えられた。
そこで、環境生活部は、土木建築部長及び農林水産部長からの照
会に回答するに当たり、専門家の意見を聴取することとし、
「普天間
飛行場代替施設建設事業 …に係る埋立承認申請の手続きにおいて、
環境生活部長が環境保全の見地からの意見を述べるに当たり、予め
参考として、専門家から助言を求めるため必要な事項を定める」こ
とを目的として、
「 普天間飛行場代替施設建設事業埋立承認申請手続
に係るアドバイザー設置要項」
（以下「要項」という。）を策定した。
要項は平成 25 年 10 月 11 日に施行された。
要項は、「環境生活 部長は、本事業に係 る埋立承認申請に 対する
土木建築部長及び農林水産部長からの意見照会に対し、環境保全の
見地からの意見を述べるに当たり、専門家に対し、個別に助言を求
めることができる。」として専門家から助言の聴取ができることを定
め、専門家の構成については「専門家は、沖縄県環境影響評価技術
指針（平成 19 年 10 月）の表 2 に掲げる環境要素について専門的
知識を有する者のうちから環境生活部長が決定する。２
22
決定する
専門家は、13 人以内とする。」と定められた。
そして、環境生活部長は、沖縄県環境影響評価審査会委員 13 名
を専門家として決定した。
(3)
本件埋立承認前月の中間報告
平成 25 年 11 月 12 日、土木建築部海岸防災課・農林水産部漁港
漁場課により、審査状況について中間報告が仲井眞前沖縄県知事に
説明された。
同報告は、１号要件については「国土利用上適正かつ合理的かに
ついては、飛行場の供用による騒音問題、ジュゴンへの影響をどの
ように判断するかがポイント」とし、また、２号要件については「環
境保全への配慮については、環境影響評価書に対し『当該評価書で
示された環境保全措置等では、事業実施区域周辺域の生活環境及び
自然環境の保全を図ることは不可能』とした知事意見への対応がポ
イント」とするとともに、「環境生活部の見解を基に判断」すると
していた。
(4)
公水法第３条４項１項及び同条４項に基づく名護市長意見
平成 25 年 11 月 22 日に名護市長意見書が名護市議会において可
決され、公水法第３条１項及び同条４項に基づき、同月 27 日に名
護市長から沖縄県に名護市長意見書が提出された。
名護市長意見書には、「環境 保全に 重大な問題があり、沖縄県知
事意見における指摘のとおり、事業実施区域周辺域の生活環境及び
自然環境の保全を図ることは不可能である」との意見が示されてい
た。
(5)
環境生活部長意見
平成 25 年 11 月 29 日、環境生活部長から土木建築部長及び農林
水産部長に、環境生活部長意見が提出された。
23
環境生活部長意見は、環境保全の見地から、18 項目にわたって問
題点を指摘し、
「 当該事業に係る環境影響評価書に対して述べた知事
等への意見への対応状況を確認すると、以下のことなどから当該事
業の承認申請書に示された環境保全措置等では不明な点があり、事
業実施区域周辺域の生活環境及び自然環境の保全についての懸念が
払拭できない」と結論づけたものであった。
(6)
概算要求を上回る沖縄振興関係予算の増額の合意
平成 25 年 12 月 20 日、平成 26 年度の沖縄振興関係予算に関して、
山本一太沖縄担当相は麻生太郎財務相との閣僚折衝を行った。
その結果、概算要求額より 52 億円積み増し、13 年度当初予算比
では約 459 億円増となる、総額 3460 億円とすることで合意した。
那覇空港の第２滑走路増設事業は 19 年末までに完成させるため
330 億円（概算要求比 30 億円増）を毎年確保し、15 年度以降も沖
縄振興一括交付金と別枠で計上することを決めた。
一括交付金も沖縄振興特別推進交付金（ソフト）が 826 億円（13
年度比 23 億円増）、沖縄振興公共投資交付金 932 億円（22 億円増）
とそれぞれ概算要求を上回った。
(7)
前沖縄県知事による年内判断の指示
平成 25 年 12 月 23 日、土木建築部長から東京で入院していた
仲井眞前沖縄県知事に審査状況が報告され、仲井眞前知事から年内
に判断する旨の指示がなされた。
(8)
前沖縄県知事と安倍総理との面談
平成 25 年 12 月 25 日、仲井眞前沖縄県知事は安倍総理と面談し
た。
安倍総理は、「いく つかのことについて具体的に申し上げたい」
として、沖縄振興策について概算要求を超える額の予算を確保した
24
ことなどを述べた。
これを受けて、仲井眞前知事は、「概算要求を上回る予算をつけ
て
いただき、本当にありがとうございました」などの謝意を述べ
たうえで、
「最後にコメントいたします。安倍総理にご回答いただき
ました、やっていただいたことも、きちんと胸の中に受け止めて、
これらを基礎に、これから先の普天間飛行場の代替施設建設も、建
設に係る埋め立ての承認・承認、我々も２日以内に最終的に決めた
いと思っています。」とコメントした。
(9)
本件埋立承認
平成 25 年 12 月 27 日、仲井眞前沖縄県知事は、本件埋立承認出
願を承認した（以下「本件埋立承認」という。）。
承認時の記者会見において、仲井眞前知事は、
「現在政府が示して
いる辺野古移設計画は約 10 年の期間を要し、その間普天間飛行場
が現状維持の状態となるような事態は絶対に避けなければなりませ
ん。このため県外のすでに飛行場のある場所へ移設するほうがもっ
とも早いという私の考えは変わらず、辺野古移設を実行するにあた
って、暫定的であったとしても、考え得る県外移設案を全て検討し、
５年以内の運用停止をはかる必要があると考えます。したがって政
府は普天間飛行場の危険性の除去をはかるため、5 年以内運用停止
の実現に向けて今後も県外移設を検討する必要があることは言うま
でもありません。 以上をもって私の説明 とさせていただきま す。」、
「あのですね、申し上げますが、公約を変えたつもりもありません。
どう説明されるかと言われてもそれは変えていませんから説明する
理由がありません。ただしですよ、まず私が辺野古の場合、先ほど
もここで申し上げましたけれども、時間がかかりますよ、なかなか
困難な部分がありますよ、ということはずっと申し上げてきたとお
25
りで、これはこれからもおそらくなかなか大変な場所であることは
みなさんもよくご存知だと思います。そういうことですから、なに
が我々にとってもさらに一番重要かというと、宜野湾市の街の真ん
中にある危険な飛行場を一日も早く街の外に出そうということです
から、どうかみなさんこれをご理解していただきたい。これを政府
がしっかりと取り組んで５年以内に県外に移設をする、移設をする
って言いました、県外に移設をし、そしてこの今の飛行場の運用を
停止する、ということに取り組むという、総理自らの確約を得てお
りますから、内容的には県外というということも、それから辺野古
がなかなか困難なものですよということも何ら変わっておりません。
以上でございます。したがって公約は変更しておりません。」と説明
した。
３
本件埋立承認取消に至る経緯
(1)
本件埋立承認出願が公水法の要件を欠いていたとする批判
公有水面埋立承認出願に対して、都道府県知事は、公水法第４条
１項各号 のすべての 要件を充足しな ければ承認 すること がで きな
いものであるが、本件埋立承認出願に対しては、専門性を有する団
体等から 公水法第４条１項各 号の要件を 欠くものである との指摘
が相次いでいたものであった。
そして、本件埋立承認の２週間後である平成 26 年１月 10 日、沖
縄県議会は、
「米軍普天間飛行場の閉鎖・撤去と辺野古移設断念を求
める意見書」と「仲井眞弘多沖縄県知事の公約違反に抗議し、辞任
を求める決議」を可決したが、意見書は、「情報隠し、後出しなど、
手続上もその不当性が指摘され、環境保全上の懸念が払拭されない
中、提出された埋立申請書は公有水面埋立法の基準要件を満たさず、
承認に値するものではないことは明白である。」と指摘していた。
26
その後も、本件埋立承認に対して、公水法第４条１項各号の要件
に適合しないにもかかわらず承認したものであるとの批判が相次い
だ。
(2)
第三者委員会の設置と検証結果報告書の提出
現沖縄県知事は、本件埋立承認の法的瑕疵の有無を検討するため、
平成 27 年１月 26 日付で、有識者からなる「普天間飛行場代替施
設建設事業に係る公有水面埋立手続に関する第三者委員会」（以下
「第三者委員会」という。）を設置した。
同日、現沖縄県知事は記者会見において第三者委員会の発足に伴
い代替施設建設に係る調査等を見合わせるよう求める旨を述べた。
同日、安慶田副知事が沖縄防衛局長に現沖縄県知事の要請文を手渡
して、調査等を見合わせることを要請した。
そして、平成 27 年７月 16 日付けで、第三者委員会から「検証
結果報告書」が現沖縄県知事に提出されたが、その結論は、本件承
認出願については公水法の承認の要件を充たしておらず、これを承
認したことには法律的瑕疵があるというものであった。
(3) 本件埋立承認取消
本件埋立承認には法律的な瑕疵があるとする検証結果報告書が
提出されたことから、現沖縄県知事は、検証結果報告書を踏まえて
検討し、本件埋立承認出願については公水法第４条１項第１号の要
件（以下「１号要件」という。）及び同項２号の要件（以下「２号要
件」という。）を充足していなかったものと判断した。また、埋立承
認の判断過程も検討したが、承認の判断に係る考慮要素の選択や判
断の過程は合理性を欠いていたものと判断した。
そして、平成 27 年 10 月 13 日に、現沖縄県知事は、国が求めた
行政手続法に基づく聴聞手続を経た上で、瑕疵ある埋立承認による
27
違法状態を是正するため、本件埋立承認を取り消した（以下「本件
埋立承認取消」という。）。
４
本件是正指示に至る経緯
(1)
行政 不服審 査 法 に よると称した 手続 による執 行停止 決定 に至る
経緯
ア
平成 27 年 10 月 13 日、沖縄防衛局は、行政不服審査法による
として、国土交通大臣に対し、本件埋立承認取消を取り消す裁決
を求める審査請求（以下「本件審査請求」という。）及び本件審
査請求に対する裁決があるまで本件埋立承認取消の効力を停止
することを求める執行停止申立（以下「本件執行停止申立」とい
う。）をした。
イ
平成 27 年 10 月 27 日午前の閣議において、改めて辺野古への
移設を「唯一の解決策」と位置づけた上で、「本件承認には何ら
瑕疵はなく、これを取り消す処分は違法である上、本件承認の取
消しにより、日米間で合意された普天間飛行場の辺野古への移設
が出来なくなることで、同飛行場が抱える危険性の継続、米国と
の信頼関係に悪影響を及ぼすことによる外交・防衛上の重大な損
害等が生じることから、本件承認の取消しは、著しく公益を害す
ることが明らかである。このため、法定受託事務である本件承認
の取消処分について、その法令違反の是正を図る必要があるので、
公有水面埋立法の所管大臣である国土交通大臣において、地方自
治法に基づく代執行等の手続に着手することになる」との閣議了
解がなされた。
同日、国土交通大臣は、本件埋立承認取消は、本件審査請求に
対する裁決があるまでの間、その効力を停止する旨の決定をした
（以下「本件執行停止決定」という。）。
28
(2)
公有水面埋立工事への着手
平成 27 年 10 月 27 日に本件執行停止決定がなされ、翌 10 月 28
日に決定が送達されて執行停止の効力が生じると、同日（28 日）に
国（沖縄防衛局）は翌 29 日から公有水面の埋立工事に着手するこ
とを内容とする「工事着手届出書」提出し、翌 10 月 29 日午前に本
件埋立工事の本体工事に着工した。
(3)
地自法第 245 条の８に基づく代執行の手続に国土交通大臣が着
手した経緯
平成 27 年 10 月 27 日の閣議了解に基づき、国土交通大臣は、本
件埋立承認取消は違法であるとの立場で、代執行の手続を行うもの
とされ、その翌日である平成 27 年 10 月 28 日、国土交通大臣は、
地自法第 245 条の８第１項に基づき、沖縄県知事に対し、本件埋立
承認取消しを取り消すことを勧告した。
平成 27 年 10 月 27 日の閣議後の記者会見において、国土交通大
臣は、行政不服審査手続と代執行の手続との関係について、
「まずは
本日閣議口頭了解で、公有水面埋立法を所管する国土交通大臣に対
して、地方自治法に基づく代執行の手続を行うことが確認されまし
たので、地方自治法に基づく代執行の手続をまずは優先して行いた
いと思います。その後状況を見て審査請求のほうの手続についてど
うするかということを考えていく。同時並行というよりは、代執行
の手続を優先してまず行うということです。」と説明した。
(4)
ア
複数の争訟提起とその取下げに至る経緯
国土交通大臣は、地自法第 245 条の８第１項に基づき、沖縄県
知事に対し、平成 27 年 10 月 29 日到達の書面により、本件埋立
承認取消しを取り消すことを勧告した。
国土交通大臣は、地自法第 245 条の８第２項に基づき、沖縄県
29
知事に対し、平成 27 年 11 月 10 日到達の書面により、本件埋立
承認取消しを取り消すことを指示した。
そして、同月 17 日、国土交通大臣は、沖縄県知事を被告とし
て、「地方自治法 245 条の８第３項の規定に基づく埋立承認処分
取消処分取消命令請求事件」（以下「代執行訴訟」という。）を福
岡高等裁判所那覇支部に提起した。
イ
平成 27 年 11 月２日、沖縄県知事は、本件執行停止決定は違法
な国の関与であるとして、国地方係争処理委員会に対し、地自法
第 250 条の 13 第 1 項に基づき、審査の申出をした。これに対し、
国地方係争処理委員会は、同年 12 月 24 日の委員会で、「審査の
申出に係る本件執行停止決定は、地方自治法第 250 条の 13 第 1
項に規定する審査の対象に該当するとは認められない」として審
査の申出を却下することを決定した。
この却下決定を受けて、沖縄県知事は、平成 28 年２月１日、
福岡高等裁判所那覇支部に、「地方自治法第 251 条の５に基づく
違法な国の関与の取消請求事件」（以下 「国関与取消訴訟 」とい
う。）を提起した。
ウ
平成 27 年 12 月 25 日、沖縄県は、那覇地方裁判所に、国を被
告とし、抗告訴訟である公有水面埋立承認取消処分執行停止決定
の取消請求事件を提起し、同時に執行停止の申立てをした（以下
「抗告訴訟等」という。）。
エ
代執行訴訟において沖縄県知事は、国土交通大臣の代執行訴訟
の提起は、地自法 の定める要件を充足していない旨を主張した。
すなわち、地自法第 245 の８に基づく代執行訴訟等の手続きは、
（地自法 245 条の８に定める）「措置以外の方法によってその是
正の措置を図ることが困難」であることを要件とするところ、国
30
土交通大臣は、「以外の方法」である地自法第 245 条の７第１項
に規定する是正の指示といった手続も踏むことなくいきなり提
起したものであるから、代執行訴訟の要件を充たしていないもの
である旨を主張した。
また、国関与取消訴訟及び抗告訴訟等において、沖縄県知事及
び沖縄県は、沖縄防衛局長が行政不服審査請求等の申立適格を有
しないことを主張した。すなわち、国家機関である沖縄防衛局が
私人のための制度である行政不服審査請求制度を利用すること
はできないものであるから本件審査請求、本件執行停止申立は不
適法であり、この不適法な申立てについて国土交通大臣は執行停
止決定をすることはできないものであるから、本件執行停止決定
は違法である旨を主張した。
オ
平成 28 年３月４日、代執行訴訟及び国関与取消訴訟について、
訴訟を取り下げる内容の和解が成立し（以下、
「和解条項」とは、
両訴訟の和解における条項のことをいう。）、両訴訟は取り下げで
終了した。
和解条項第２項において、利害関係人として和解に参加した沖
縄防衛局長が本件審査請求及び本件執行停止申立を取り下げる
ことが合意され、この和解条項第２項に基づいて同月４日に沖縄
防衛局長は本件審査請求及び本件執行停止申立を取り下げた。
そして、本件審査請求及び本件執行停止申立の取り下げを受け
て、沖縄県は、同月９日、那覇地方裁判所における抗告訴訟等を
取り下げた。
(5)
ア
和解条項を受けての知事を名宛人とする是正指示とその撤回
和解条項第３項は、国土交通大臣は知事に対し、本件埋立承認
取消に対する是正の指示をし、この知事に対する是正の指示に対
31
して不服があるときは、知事は是正の指示があった日から１週間
以内に国地方係争処理委員会に審査申出をするというものであ
った。
イ
国土交通大臣は、知事に対し、平成 28 年３月７日付文書をも
って平成 28 年３月８日（文書の審査申出人への到達日）に、本
件埋立承認取消の取り消しを指示した（以下「知事に対する是正
指示」という。）。
ウ
和解条項に定められた期間内である平成 28 年３月 14 日、沖縄
県知事は、知事に対する是正指示は違法であるとして、国土交通
大臣を相手方として 、国地方係争処理委員会に審査申出をした。
審査申出の理由は、知事に対する是正指示は、理由が示されて
いないものであり、是正の要求等の方式について理由を記載した
書面の交付義務を定めた地自法 249 条に反する違法な関与である
というものであった。
沖縄県知事は、和解 条項を受けて 、「貴委員会において適正・
充実した迅速な審理判断をなされたく、審査申出人は最大限の努
力をする所存である。」と審査申出書に明記した。
エ
平成 28 年３月 16 日、国土交通大臣は、事前に沖縄県知事にな
んらの事前の連絡もなく、突如として、一方的に、知事に対する
是正指示を撤回した。
これにより、国地方係争処理委員会における審査の対象が消滅
したことから、知事は、同月 22 日付けで、知事に対する是正指
示についての審査申出を取り下げた。
こうして、知事に対する是正の指示とその後の手続は、国土交
通大臣の知事に対する是正の指示の撤回という形で終了し、和解
条項を受けて沖縄県知事に対してなされた是正の指示の適法性
32
についての第三者の判断は示されないことになった。
沖縄県を名宛人とする是正の指示（本件是正指示）と国地方係争
(6)
処理委員会への本件是正指示に係る審査申出
平成 28 年３月 16 日、国土交通大臣は、知事に対する是正指示
ア
の撤回と同時に、地自法第 245 条の７第１項前段に基づき、沖縄
県に対して是正の指示、すなわち、本件是正指示をした。
平成 28 年３月 23 日、知事は、国土交通大臣が沖縄県に対して
イ
した是正の指示（本件是正指示）について、国土交通大臣を相手
方として、国地方係争処理委員会に審査の申出をした。
(7)
本件 是正指 示 に 係 る審査 申出に 対す る国地方 係争処 理委 員会の
決定
平成 28 年６月 20 日、国地方係争処理委員会は、以下のとおり、
決定した。
記
１
当委員会は、審査申出人（現沖縄県知事）の行った本件承認取消し
に対し国土交通大臣によってなされた本件是正の指示が地方自治法第
245 条の７第１項の規定に適合するか否かについて、同法第 250 条の
14 第 ２項に基づき、当事者双方から提出された主張書面や証拠を踏ま
えて、法的な観点から、審査を行った。
２
本審査の申出においては、本件是正の指示が地方自治法第 245 条の
７第１項の規定に適合するか否かについて、国と沖縄県の主張が対立
しているが、そもそも、本件是正の指示は、普天間飛行場の代替施設
の建設のための本件承認出願、本件埋立承認、本件承認取消し、それ
に対する審査請求、執行停止の申立て及び決定とそれに基づく工事の
着手、執行停止決定に対する複数の争訟提起、代執行訴訟、そこでの
和解と続く一連の流れの延長線上にあり、本件是正の指示を巡る争論
33
の本質は、普天間飛行場代替施設の辺野古への建設という施策の是非
に関する国と沖縄県の対立であると考えられる。
すなわち、国と沖縄県の両者は、普天間飛行場の返還が必要である
ことについては一致しているものの、それを実現するために国が進め
ようとしている、辺野古沿岸域の埋立てによる代替施設の建設につい
ては、その公益適合性に関し大きく立場を異にしている。両者の立場
が対立するこの論点について、議論を深めるための共通の基盤づくり
が不十分な状態のまま、一連の手続が行われてきたことが、本件争論
を含む国と沖縄県との間の紛争の本質的な要因であり、このままであ
れば、紛争は今後も継続する可能性が高い。
当委員会としては、本件是正の指示にまで立ち至っているこの一連
の過程を、国と地方のあるべき関係からかい離しているものと考える。
３
ところで、国と地方公共団体は、本来、適切な役割分担の下、協力
関係を築きながら公益の維持・実現に努めるべきものであり、また、
国と地方の双方に関係する施策を巡り、何が公益にかなった施策であ
るかについて双方の立場が対立するときは、両者が担う公益の最大化
を目指して互いに十分協議し調整すべきものである。地方自治法は、
国と地方の関係を適切な役割分担及び法による規律の下で適正なもの
に保つという観点から、当委員会において国の関与の適否を判断する
ものとすることによって、国と地方のあるべき関係の構築に資するこ
と を予定しているものと解される。
しかしながら、本件についてみると、国と沖縄県との間で議論を深
めるための共通の基盤づくりが不十分な現在の状態の下で、当委員会
が、本件是正の指示が地方自治法第 245 条の７第１項の規定に適合す
るか否かにつき、肯定又は否定のいずれかの判断をしたとしてもそれ
34
が国と地方のあるべき関係を両者間に構築することに資するとは考え
られない。
４
したがって、当委員会としては、本件是正の指示にまで立ち至った
一連の過程は、国と地方のあるべき関係からみて望ましくないもので
あり、国と沖縄県は、普天間飛行場の返還という共通の目標の実現に
向けて真撃に協議し、双方がそれぞれ納得できる結果を導き出す努力
をすることが、問題の解決に向けての最善の道であるとの見解に到達
した。
第５
結論
以上により、当委員会は、本件是正の指示が地方自治法第 245 条の７
第１項の規定に適合するか否かについては判断せず、上記見解をもって
同法第 250 条の 14 第２項による委員会の審査の結論とする。
(8)
ア
沖縄県側から国に対する協議の申入れ
平成 28 年６月 24 付け文書をもって、沖縄県知事は、国（安倍
総理大臣、菅内閣官房長官、中谷防衛大臣及び岸田外務大臣）に
対し、国地方係争処理委員会の決定を踏まえて、普天間飛行場代
替施設に関する一連の問題に関し、改めて沖縄県と協議を行うよ
うに求めた。
イ
また、沖縄県は国に対し、国地方係争処理委員会の決定を踏ま
えて普天間飛行場代替施設に関する一連の問題についての協議
を行うために法廷闘争を回避するよう配慮を求めた。
平成 28 年７月 12 日付け文書をもって、沖縄県知事は、国土交
通大臣に対し、国と沖縄県が法廷闘争によることなく真摯な協議
がなされるように配慮を求めた。
35
また、同月 14 日に開催された国と沖縄県との作業部会におい
て、安慶田沖縄県副知事は杉田官房副長官に対して、訴訟によら
ない話し合いでの解決を要請した。
(9)
本訴訟の提起
平成 28 年７月 21 日に開催された政府・沖縄県協議会において、
沖縄県側からの提訴は行わない旨を改めて伝え、今後も協議を継続
したいという意向を伝えた。これに対し、国側は、翌 22 日に、福
岡高等裁判所那覇支部に不作為違法確認訴訟を提起する旨を伝えた。
そして、同月 22 日、国土交通大臣は、沖縄県知事を被告として、
福岡高等裁判所那覇支部に本訴訟を提起した。
36
第２章
第１
１
本件における審理の対象
本件埋立承認取消の適法性が審理の直接の対象であること
本件是正指示
本件是正指示は、本件埋立承認取消が、公水法第 42 条第１項及び
第３項並びに第４条１項に照らして、
「 法令の規定に違反していると認
められるとき」（地自法第 245 条の７第１項）に当たるとしてなされ
たものである。
したがって、本件埋立承認取消が法令の規定に違反していると認め
られるか否かが、審理の対象である。
前沖縄県知事による本件埋立承認の適法性は、本件における直接の
審理の対象ではない。
２
本件埋立承認取消の理由である本件埋立承認の瑕疵
(1)
ア
本件埋立承認取消の理由とされた行政処分の瑕疵の態様
法治主義ないし法律による行政の原理は、行政処分の法律適合
性を強く要請するものであるから、法律に違反する行政処分は、
瑕疵ある行政処分としての完全な効力を生じ得ない。したがって、
瑕疵ある行政処分につき、権限ある行政庁である処分庁は、職権
によりこれを取消し、自らその効力を否定することができるのは
当然である。
行政処分の瑕疵の態様について、内容の瑕疵（実体的瑕疵とも
呼ばれる）、主体の 瑕疵、手続の瑕疵、 判断過程の瑕疵に整 理す
る見解があるが（小早川光郎「行政法
上」287 頁以下）、かかる
整理によるならば、本件埋立承認取消において取消理由として挙
げる瑕疵は、内容の瑕疵（内容の瑕疵のうち、処分の内容に誤り
37
があるという瑕疵） 1と判断過程の瑕疵である。
イ
行政処分については、判断過程の瑕疵もまた、それ自体が取消
しうべき瑕疵となりうる。処分の基礎となるべき行政庁の判断の
形成にあたっては、行政庁自身の判断が、それ自体、正常である
と評価されうるような過程を経て形成されるべきことが要求さ
れるのであって、この要求が認められないまま処分が行われ、そ
のことにより判断が左右されたと認められるならば、判断過程に
違法が存したことになり、取消しうべき瑕疵があることになる 23。
(2)
ア
取消処分の理由
内容の瑕疵（実体的瑕疵）
現沖縄県知事による 本件埋立承認 取消の理由は 、「第４条 第１
項第１号については…『国土利用上適正且合理的ナルコト』の要
件を充足していない」、「第４条第１項第２号については…「其ノ
埋立ガ環境保全及災害防止ニ付十分配慮セラレタルモノナルコ
ト」の要件を充足していない」としたものであり、法律上必要と
1 内容の 瑕疵は 、処 分の内 容が不 明確で あるこ と、 ま たは、 処分を 内容に 誤り が あるこ と（行 政
庁が一 定の内 容の処 分を し たこと それ自 体に法 に照 ら して何 らかの 誤りが ある 場 合）の ２つに 分
かれる とする （小早 川光 郎 「行政 法 上 」287 頁）。
2 小早川 光郎「 行政法
上 」 289 頁 。
3 小早川 光郎「 行政訴 訟の 構 造分析 」174 頁は、「広義 の 手続的 瑕疵の うち裁 量の 瑕 疵」と いう表
現を用 いてい る。裁 量行 為 につい て、行 政決定 にか か る考慮 要素を 解釈論 的に 抽 出した 上で、 そ
れらの 考慮の され方 に注 目 しなが ら、当 該決定 に至 る 判断形 成過程 の合理 性に つ き追行 的に行 う
審査は 、実体 と手続 が交 錯 してい る領域 である が、 実 体的審 査と手 続的審 査は 理 論的に は異な る
との見 解が示 されて いる 。橋本博 之「行 政判例 と仕 組 み解釈 」152 頁は 、東京 高 等裁判 所昭和 48
年７月 13 日判決 （日光 太 郎杉判 決）に ついて 、「日 光太郎 杉判決 は、係 争処 分 につき、『裁量 判
断の方 法ない し過程 に過 誤 があり 、これ らの過 誤が な く、こ れらの 諸点に つき 正 しい判 断がな さ
れたと すれば …判断 は異 な った結 論に到 達する 可能 性 があっ た』と述べ る 。この 点 をとら えれば、
同判決 は、行政 決定に 係る 手続面 での過 誤を統 制し て おり（手 続的審 査）、裁 量権 行使そ れ自体 を
社会通 念に照 らし著 しく 妥 当性を 欠くと 認定判 断す る 裁量権 逸脱・濫用審 査（実 体 的審査）とは、
その思 考枠組 みを異 にす る 」
（橋本 博之「 行政判 例と 仕 組み解 釈」152 頁）してい る。村上 裕章「判
断過程 審査の 現状と 課題」法律時報 85 巻２ 号は、「 判 断過程 審査に ついて は、そ の意義 や適用 方
法につ いて多 くの不 明な 点 が残さ れてい る」と して い るが、
「 判断 過程審 査が裁 量 の広狭 を問わず
に行わ れる一 方、判 断過 程 審査が 実体的 審査と 明確 に 異なる もので あると すれ ば 、司法 審査の 密
度と司 法審査 の手法 を区 別 し、判 断過程 審査を 後者 に 位置付 けるべ きでは ない か と思わ れる。」と
してい る。
38
される要件を充足していないにも関わらず承認処分がなされた
という、実体的瑕疵を理由としたものである。
イ
判断過程の瑕疵
現沖縄県知事は、あわせて、裁量行為である本件埋立承認の判
断過程についても審査をしたが、１号要件を充足するとした判断
及び２号要件を充足したとする判断のいずれについても、その判
断過程は合理性を欠いたものであり、違法な判断過程の瑕疵があ
ると認めたものである。
ウ
本件埋立承認取消は、現沖縄県知事による見直しにおいて、要
件充足についての直接的な実体判断によって要件不充足という
内容の瑕疵（実体的瑕疵）を認めたものであるが、同時に、判断
過程審査によっても取消しうべき瑕疵の有無を検証して違法な
判断過程の瑕疵を認め、いずれのアプローチによっても、それぞ
れ取消しうべき瑕疵が認められるものとして取消処分がなされ
たものである。
判断過程審査といっても、実体的瑕疵の審査と截然と区別でき
るものではなく、要件充足判断という実体的判断に加えて、裁量
行為の判断過程の瑕疵の有無の検討をすることについては、屋上
屋を重ねるものであるという疑問もあるかもしれない。しかし、
直接要件判断をできるということが、判断過程の審査をしてはな
らないということを意味するものではないし、原処分の判断過程
を経由することなく直接に申請の要件充足という実体判断をす
ることに加え、原処分の判断過程に着目しても瑕疵があることを
示すことは処分の説得性にもつながりうるものでもあり、申請に
ついての要件充足という直接的判断に加えて、原処分の判断過程
を審査することが否定されるいわれはないものである。
39
エ
なお、国地方係争委員会の係争処理手続において、沖縄県知事
は、委員会からの質問に対して以下のとおり回答している。
記
第１
１
質問事項１について
質問事項
本件埋立承認を取消した理由として、本件埋立が公有水面埋立
法の要件を充足しないという実体的瑕疵のほかに、前知事の判断
過程の不合理性も主張しているが、この主張は、判断過程の瑕疵
だけでも承認取消しの根拠たりうるとする趣旨か。仮にそうであ
るとした場合、そこでは、前知事の判断を一旦取消した後、実体
要件適合性について判断をし直すことになるとも考えられる。そ
のような理解でよいか。
２
回答
そのような理解で差支えない。
第２
１
質問事項２について
質問事項
「本件埋立承認が違法とは言えないとしても不当であるから、
本件埋立承認取 消しは 適法である」旨 の主張 をするか否かを 明
らかにされたい。
２
回答
(1)
「本件埋立承認が違法とは言えないとしても不当であるか
ら、本件埋立承認取消しは適法である」旨の主張はしていな
い。
(2)
審査申出人の本件埋立承認の実体的瑕疵にかかる主張は、
「同一行政庁による職権取消しであるから、本件埋立承認に
ついて、現知事は要件適合性判断を直接的に行い、その結果、
40
要件適合性を欠いていたと認められたことから、本件埋立承
認は法律上の要件を欠如していたにもかかわらずなされたも
ので違法の瑕疵があると判断したものであり、本件埋立承認
取消しは適法である」というものである。
第２
裁量行為の実体的瑕疵を理由とした職権取消しについての審査の方
式（職権取消しは、司法権による行政権の裁量統制とは異なる制度で
あること）
１
はじめに
本件埋立承認取消は、同一行政庁（処分庁）による職権取消しであ
る。
これは、抗告訴訟（埋立承認処分取消訴訟）において、憲法上異な
る組織である司法権が行政権の裁量統制をすること（それゆえ、司法
審査には限界があること）とは、本質的に異質なものである。
国土交通大臣の主張は、処分庁による職権取消しと司法による争訟
取消しが異なるものであることについて、基礎的な理解を欠いている
ように見受けられることから、司法権と行政権の関係における裁量統
制の限界（司法審査の方式・司法審査の限界）について述べ、処分庁
による職権取消しの判断は、司法審査とは異質なものであることにつ
いて述べることとする。
以下は、申請に対し、裁量があると解される要件の充足を認めて申
請を認めた原処分について、処分庁が職権で見直し、原処分の要件充
足判断に取消しうべき瑕疵があるとして原処分を取り消した例を念頭
に述べるものである。
41
２
裁量行為の実体的瑕疵についての司法審査の方式
(1)
ア
行政裁量の司法審査の方式
司法権による行政権の裁量統制（司法審査）の方式について、
「教科書の多くは、行政裁量の審査について、審査方式と審査基
準を説明する。そして、審査方式については、一般的に、『判断
代置審査』と『裁量濫用審査』があることを説明する。判断代置
審査とは、特定の法令や事実関係に照らして、裁判所が自ら行う
判断を行政庁の判断と比べ、両者の判断が一致すれば、行政庁の
判断は適法であり、裁判所の判断が行政庁の判断と異なるのであ
れば、行政庁の判断は違法とする方式である」（榊原秀訓「社会
観念審査の密度の向上」法律時報 85 巻２号４頁）とされている。
そして、「裁判所は、羈束裁量を別にすれば、一般に行政裁量
に関して、判断代置審査を用いず、審査を行うことになる。その
審査方法として裁量濫用審査、さらに、その中間にあるものとし
て、結論ではなく判断過程に焦点を当てた『判断過程審査』があ
げられることが多い。」（同５頁）とされる。
イ
以上のとおり、裁判所は、根拠法令により処分権限を与えられ
た処分庁と同一の立場から判断をすることはできないとされて
いる。
要件裁量があるとされる要件を充足しているとしてなされた
行政処分に対する抗告訴訟（取消訴訟）を例にとっていうと、裁
判所は、処分庁の判断に囚われることなく、要件の充足の有無に
つき自らの判断の結果と処分庁のそれとを対比させ、両者が異な
る場合には、処分庁の判断を実体的瑕疵と認定し、処分庁の判断
に裁判所の判断を代置させるがごとく、当該処分を取り消すこと
は認められないと一般的には解されている。
42
そこで、行政庁の要件充足の判断について、裁判所が要件の充
足の有無という実体判断を直接するのではなく、裁量行為の判断
過程を審査して裁量の逸脱・濫用があると認められる場合に限り、
要件充足の判断についての違法が認められるとされている。
(2)
行政 庁の 裁量権 に つき司法権に判断代置審査が認められない根
拠
司法審査において、裁判所が要件裁量の認められる処分要件につ
いて、判断代置審査をすることができないのは、司法権は行政権と
異なる国家権力であり、裁判所は、根拠法令により処分権限（要件
判断権限）を与えられた行政庁と同一の立場に立って判断すること
はできないことから導かれるものである。
行政事件訴訟法第 30 条は、
「行政庁の裁量処分については、裁量
権の範囲をこえ又はその濫用があつた場合に限り、裁判所は、その
処分を取り消すことができる。」と定めているが、この趣旨について
は、
「本条は、理論的に、行政処分の違法性に関する裁判所の違法性
に関する裁判所の審査権の範囲・限界を画するものということがで
きる…。この意味で、本条は、裁量処分の領域における取消訴訟に
係る司法審査の限界について、権力分立に関わるという意味での憲
法 解 釈 論 を 確 認 的 に 規 定 し た も の で あ る 」（「 条 解 行 政 事 件 訴 訟 法
第４版」〔橋本博之〕608 頁）とされる。
原田尚彦「訴えの利益」（181∼182 頁）は「行政過程は、形式理
念的には法のもとにあり法目的の実現に資するものといえるとして
も、実質的にこれをみれば、この過程は法のあらかじめ予定する法
的内容の実現作用ではなく、むしろ公益実現に向けられた政策創造
の過程といわなければならない。近時の法律がかかる行政過程へ地
域的ないし職能的利害関係人の参加を要求しているのは、まさに行
43
政庁の政治的判断形成の民主化をはかり、議会制民主主義を地域的
住民自治や職能的民主制によって補足する趣旨をもつからにほかな
らない。この点で、現代の行政過程は、法の実現と、住民その他関
係者の参加による自律的創造との混合過程として構成されていると
みることができよう。したがって、裁判所が、多くの行政機関や利
害関係人がかかる過程を経て決定した判断の内容を、法の名におい
て批判し、自己の実体的判断をもってこれに代置することは不可能
であるばかりでなく、おそらく民主制の原理よりみても妥当を欠く
ところであろう。それゆえ、少なくとも複合的行政過程を経て形成
される行政判断の審理にあっては、裁判所は労多き実体判断の代置
方式をむしろ回避し、ただ行政過程が民主的雰囲気によって支配さ
れたかどうかを、広く事後的に監視するといった姿勢で臨むことが
肝要である」としている。
(3)
行政裁量に対する司法審査における審査密度という問題
司法権による行政権の裁量統制（司法審査）の際には、審査の密
度ということが問題とされる。
すなわち、行政行為における裁量とは、「裁判所が行政行為を審
査するに当たり、どこまで審査できるかの問題、つまり、裁判所は
行政行為をした行政庁の判断のどこまでを前提として審理しなけれ
ばならないかどうかの問題である。そして、裁量が実務上問題とな
るのは、裁判所による行政行為の審査範囲」
（塩野宏「行政法Ⅰ
第
６版」138 頁）という問題であり、審査の範囲の限界は、審査密度
の濃淡として語られることになる。
裁量行為についての司法審査の密度は、考慮要素の抽出やその重
みづけの合理性について、裁判所がどこまで行政の判断を尊重しな
ければならないのかという形であらわれることになり、とりわけ、
44
公益判断や技術的専門判断に係る要件について問題となる。そして、
当該根拠法令が当該処分庁に処分権限（要件判断権限）を付与した
趣旨、抗告訴訟であればそこで救済が求められている権利ないし利
益の性質と司法による救済の必要性、当該訴訟の制度趣旨などから、
司法による厳格な判断の必要性、すなわち審査密度の濃淡が語られ
ることになる。
そして、個人の重要な権利が問題とされる場合には、行政により
侵害された個人の権利救済の必要性の高さから、考慮事項やその重
みづけの判断過程の合理性について踏み込んだ審査密度の高い判断
が行われることもあるが、その場合には、要件判断そのものにきわ
めて近接した判断過程となり、実体的な判断代置と截然と区別する
ことは困難となる。これに対し、行政の政策的・技術的判断が尊重
されるべき問題については、行政庁の判断を、行政庁とは異なる国
家組織である裁判所が尊重して、審査密度が高められないこともあ
る。
３
処分庁による裁量行為の職権取消しの審査の方式
(1)
職権取消しにおける審査の方式
当該処分の根拠法令により処分権限（要件判断権限）を付与され
た行政庁自身が判断を見直す場合には、司法権と行政権という異な
る国家権力間の関係ということから導かれる司法審査の限界は存し
ない。
すなわち、職権取消しの判断は、抗告訴訟における司法審査（裁
判所による行政の裁量統制）とは、原理的にまったく異なるもので
ある。
申請を認めた処分の適法性を処分庁が見直す場合には、みずから
その申請に対する要件充足の実体判断をすることができる。
45
すなわち、処分庁自身による見直しにおいては、原処分の判断過
程の審査を経由することなく、処分庁の見直しにおいて直接に要件
充足の判断を行うことができるものである。
見直した結果、申請が法律上要求されている要件を充足しておら
ず、処分時には申請を拒否するのが相当であったとの判断に至った
場合には、当初の申請認容の処分には瑕疵があったとの認定があっ
たものということになる。すなわち、取消しうべき実体的瑕疵があ
ったと認めたことになる。
(2)
職権取消しについて審査密度を語る意味がないこと
審査密度とは、司法権が、当該処分の根拠法令により処分権限（要
件判断権限）を与えられた行政権の判断をどのように尊重しなけれ
ばならないのか、という問題である。
処分庁が、みずから審査をし直して、原処分を取り消すことがで
きることは、当該処分の根拠法令により処分権限（要件判断権限）
を与えられていることから認められているものである。したがって、
処分庁自身による見直しについては、司法権が行政権と同一の立場
に立たないという文脈で語られる審査密度は、問題とならない。
（司
法審査の用語を用いて表現するならば、処分庁による判断は、判断
代置というもっとも審査密度の高い司法審査と同様の判断を当然に
なしうるということになる。）。
(3)
処分 庁自身 に よ る 見直しについ ては 司法審査の 限界 が妥 当しな
いこと
以上述べたとおり、当該処分の根拠法令により処分権限（要件判
断権限）を与えられた処分庁がみずから原処分を見直す場合と、司
法権が行政権の裁量統制をする場合とでは、原理的な相違が存する
ものである。
46
処分庁による見直しと司法審査が異質なものであることは、行政
不服審査を考えれば、容易に理解できることである。
行政不服審査においては、「異 議申立てにもとづいて処分庁自身
が自らのした処分をあらためて審査する場合には，そこでの審査は，
違法と不当の区別を超えて全面にわたりうる。また，審査請求に関
しても，少なくとも処分庁の上級庁が審査庁となる場合には，上級
庁の指揮監督権は下級庁の権限行使に対し全面にわたって及ぶこ
とが原則とされることから，同様の結論が導かれる。これらの場合
については，そもそも違法と不当を区別する必要もない…上級庁以
外の審査機関に対する審査請求の場合には，以上のことは当然には
妥当しない。すなわち，場合によっては，それらの審査機関が処分
庁の裁量判断をある程度まで尊重 しなけ ればならず，その意 味で，
処分庁に，審査機関に対する関係での裁量権が一定程度認められる
こともありうる。規定上明らかでなければ，それぞれの場合につい
て解釈問題が生じうる」（小早川光郎「行政法講義・下Ⅰ」81 頁）
とされている。
このような審査は、行政権とは異なる国家権力であり、当該根拠
法令によって処分権限を与えられていない司法権が行うことはでき
ないものであり、処分庁による見直しと司法審査（司法権による行
政裁量の統制）は、原理的に異なるものである。
国土交通大臣の主張は、要件裁量に係る司法審査において裁判所
が要件の充足についての実体判断をできないのは司法権が根拠法令
により処分権限を与えられた行政権とは立場が異なることから生じ
る審査の限界の問題であるということについて、理解を欠いている
47
ものである。 4
４
原処分の実体的瑕疵（要件不充足）を理由とする裁量行為について
の職権取消処分の実体的適法性についての司法審査の方式
(1)
職権取消処分の実体的適法性についての司法審査の対象
トートロジーであるが、職権取消処分の適法性についての直接の
司法審査の対象は、当然、当該職権取消処分である。
(2)
職権取消処分についての裁量の逸脱・濫用の有無が審査の対象で
あること
申請を認めた処分の適法性を、処分庁が見直し、みずからその申
請に対する要件充足の実体判断をして、当該申請は要件を充足して
いなかった（申請を認めることは根拠法令に反する）と判断し、当
該申請を認めた原処分に実体的違法があるとして原処分を取消した
場合には、原処分後に処分庁が見直しとして行った申請についての
要件充足の判断(申請の要件不充足を理由とする取消処分)は、要件
判断に係る裁量行為ということになる。
したがって、職権取消処分の適法性についての司法審査において
は、取消処分における要件判断（要件を充足していないという判断）
について、裁量の逸脱または濫用が認められるのか否かが審査の対
象となるものである。
(3)
ア
国土交通大臣の主張について
訴状の第３・２における主張を見ると、前沖縄県知事の本件埋
立承認の判断に裁量の逸脱または濫用があるか否かが審査の対
4 なお 、念のた めに 確認し ておく が、本件埋 立承 認取 消は 、実体 的不当 を理 由と して取 り消し た
もので はない。「要 件を充 足して いない」、す なわち 、本件 埋立承 認出願 につ い て承認 をする こと
は公水 法が許 容して いな い と判断 したの である から （ 原処分 の見直 しにお いて 、 本件公 有水面 埋
立承認 出願に ついて 公水 法 が承認 処分を するた めに 必 要と定 める要 件を充 足し て いない と判断 す
ること は、す なわち 、当 該 申請を 承認を するこ とは 公 水法の 許容す る範囲 内に は なかっ たと判 断
したこ とにな る。） のであ るから 、違法 の瑕疵 を理 由 に取り 消した もので ある 。
48
象であるとしており、国土交通大臣には誤解があるように思われ
る 5。
すなわち、国土交通大臣の本訴訟における主張は、次のような、
これまで聞いたこともないような奇妙な審査手法をとるべきで
あるとするものではないかと考えられる。
記
裁判所は、直接に本件埋立承認を審査の対象として、前沖縄県
知事の裁量の逸脱・濫用の有無を審査する。
その審査密度は抗告訴訟（埋立承認処分取消訴訟）における司
法審査における密度と同一のものとする。
そして、裁判所が直接に判断した本件埋立承認についての前沖
縄県知事の裁量の逸脱・濫用の有無から導かれる本件埋立承認の
適法違法性についての結論と、現沖縄県知事の判断の結論（本件
埋立承認は違法）を対比して、結論が一致すれば本件埋立承認取
消を適法とし、結論が一致しなければ本件埋立承認取消を違法と
する。
イ
このような論理が成り立ちえないことは、あまりにも当然であ
る。
処分庁による原処分の見直しに際して、当該処分の根拠法令に
よって処分権限を与えられた当該処分庁が、当該処分に係る要件
判断をする権限を有していることは当然である。したがって、前
述のとおり、審査密度ということは問題にならないが、あえて司
法審査に例えるならば、判断代置でありもっとも審査密度が高い
審査ができるということと同じである。
5 国地方 係争処 理委員 会小 早 川委員 長は、係 争処理 手続 におい て「仲井 真前知 事の 判断に ついて は、
審査の 中心的 部分で はな か った」こ とを明 らか にして いる。
（ 平成 28 年 ６月 22 日 沖縄タ イムス）。
49
これに対し、司法権は行政権とは異なる国家権力であり、根拠
法令によって裁判所には処分権限を与えられているものではな
いから、裁判所は処分庁と同じ立場で判断をする権限は有してい
ない。したがって、裁判所による原処分の司法審査は、処分庁が
自ら見直しをする場合とは本質的に異なるものであり、司法審査
には限界が存するものである。それにもかかわらず、裁判所が自
ら原処分の適法違法性を抗告訴訟（処分取消訴訟）において用い
られている司法審査の方式（すなわち司法権による行政権の裁量
統制には限界があることを前提とした審査方式）で判断し、これ
を処分庁が行った職権取消しの判断と置きかえるならば、処分庁
が職権取消しの際に有していた当該処分の根拠法令により付与
された処分権限・要件判断の権限を、事後的に職権取消時に遡及
して司法が処分庁から剥奪することに等しいことになるが、その
ような根拠がないことは余りにも明らかである。
第３
裁量行為である原処分の判断過程の瑕疵を理由とした職権取消しに
ついての司法審査の方式
１
職権取消処分の適法性についての司法審査の対象
この場合においても、職権取消処分の適法性についての直接の審査
の対象は、当然、当該職権取消処分であり、原処分ではない。
２
審査の方式
(1)
処分 庁によ る 見 直 しにおける原 処分 についての 判断 過程 の審査
は裁量行為そのものではないこと
ア
処分庁が、裁量行為である原処分の判断過程を審査し、考慮要
素の抽出やその重みづけといった判断過程を検証することは、理
論的には要件を直接判断する実体判断そのものではなく、裁量行
50
為そのものではない。
イ
しかし、裁量行為の判断過程の審査における考慮要素の抽出の
合理性判断や、とりわけ考慮要素の重みづけについての合理性判
断は、公益的価値判断や専門的技術的な判断を含むことになるか
ら、その判断を厳格に行うことは実体的要件判断に近接し、実体
的判断代置にも等しいことになりうることから、司法審査の範囲
の限界が問題となる。そこで、裁量行為の判断過程についての司
法審査においては、審査の範囲・限界、すなわち、審査密度が問
題とされるのである。
これに対し、処分の根拠法令により処分権限を与えられた処分
庁による審査については、司法権と行政権の関係から生じる司法
審査の限界は存しない。したがって、司法審査の用語でいうなら
ば、当然に審査密度の高い審査をできるということになる。
(2) 職権取消処分の判断過程の審査となること
ア
処分庁が裁量行為の判断過程の審査をし、裁量行為の判断過程
の瑕疵があるとした職権取消処分は、裁量行為そのものではない
から、裁量行為の判断過程の瑕疵を理由とした職権取消しについ
ての司法審査は、理論的には、職権取消処分の裁量の逸脱・濫用
という実体的瑕疵を審査するものではなく、職権取消処分の判断
過程を審査することになる。
ただし、くり返し述べているように、裁量行為の判断過程の審
査は、実体的審査と截然と区別できな いものである。すなわち、
考慮要素の抽出やその重みづけという判断過程に含まれる公益
的判断や専門技術的判断については、司法権と行政権との関係に
より生ずる司法審査の限界が存するのであり、司法がどこまで踏
み込んだ厳格な判断をすることができるのか、司法審査の密度が
51
問題とされることになる。
イ
職権取消行為について、その判断過程を審査し、その判断過程
が不合理であり、その結果、判断が左右されたと認められるなら
ば、当該職権取消しには判断過程の違法の瑕疵があったと認めら
れることになる。
すなわち、職権取消しの判断過程に不合理性が認められるか否
かが審査の対象となるものである。
(3)
裁判所が原処分の判断過程を直接審査するものではないこと
裁判所が、原処分に対する抗告訴訟と同様の審査密度で原処分の
判断過程を審査し、これを処分庁が行った見直しにおける原処分の
判断過程の瑕疵についての判断と置きかえることはできない。
なぜならば、裁判所が裁量行為の判断過程の審査を行う場合には、
審査の範囲の限界の問題があるからである。すなわち、裁判所によ
る裁量行為の判断過程の審査では、考慮要素やその考慮要素の価値
の重みづけという公益判断や専門技術的判断を含む判断過程の合理
性の判断については、司法権が行政権の判断をどの程度尊重しなけ
ればならないのかという審査密度の濃淡の問題が生じるのである。
そして、これは、司法権と行政権という関係によって生じる問題で
ある。
これに対し、処分庁がみずから判断する場合には、審査の範囲の
限界ということは生じず、審査密度を語る意味もない（すなわち、
当然にもっとも密度の高い審査をできるものである。）。
それにもかかわらず、裁判所が自ら原処分の判断過程の合理性を
判断し、これを処分庁が行った職権取消しの判断と置きかえるなら
ば、処分庁の職権取消しの際にはなかった司法権と行政権との関係
によって生じる司法審査の限界が、事後的に職権取消時に遡及して
52
処分庁にも生じさせることに等しいことになるが、処分庁に司法権
固有の審査の限界を生じさせる根拠がないことは明らかである。
53
第３章
「法定受託事務の処理が法令の規定に違反していると認められる
とき」（地自法第 245 条の７第１項前段）に該当しないこと
第１
「法令の規定に違反している」の意義について
憲法第８章は地方自治の原則を明文をもって認め、憲法第 94 条は
「地方公共団体は、その財産を管理し、事務を処理し、及び行政を執
行する権能を有し、法律の範囲内で条例を制定することができる。」と
定めており、地方公共団体の行政執行権は憲法上保障されている。こ
の憲法第８章による地方公共団体の権能は内閣の行政権の一部を分与
されたものではなく、憲法第 65 条により内閣に属するとされる「行
政権」には、地方公共団体に属する行政執行権は含まれないものであ
る。
地方公共団体の行政執行権は、憲法制定権力によって直接に地方公
共団体に付与をされたものである。すなわち、
「国民は憲法制定権力の
担い手として、憲法を通じて、統治権を中央と地方とに分割し、立憲
民主主義の観点から、それぞれにふさわしい権力を配分したというこ
とである。したがって、憲法にいう『地方公共団体』は、端的にいえ
ば、地方政府と称す べきものである 」（佐藤幸治「日本国憲法要論」
549 頁）とされており、国と地方公共団体の関係は統治主体間の関係
である。
法定受託事務は、言うまでもなく、国の事務ではなく、地方公共団
体の事務である。すなわち、
「自治事務も法定受託事務も等しく地方公
共団体の事務である。さらに法定受託事務は、法律の定めによって、
国の事務が地方公共団体の事務とされた、あるいは、地方公共団体が
国の事務を受託することを義務付けられたというものではない」
（ 塩野
宏「行政法Ⅲ〔第４版〕行政組織法」162 頁）。現行の地方自治法は一
般的・包括的な国家の優位性を前提とした機関委任事務を廃し、国家
54
と地方公共団体が対等な関係の統治主体であることを前提に、地方公
共団体の事務として法定受託事務を定めたものである。
法定受託事務は地方公共団体の事務であるから、憲法第 94 条によ
り保障された地方公共団体の行政執行権の問題であり、憲法第 65 条
により内閣に属する「行政権」には含まれない。国土交通大臣は、法
定受託事務の処理について、処分庁（地方公共団体）と同じ立場にな
いことはもとより、上級庁という立場にもない。
それにもかかわらず、地方公共団体の法定受託事務の処理になんら
かの違法があれば国が関与をできるというのであれば、到底、対等な
統治主体の関係とはいえず、「地方自治の本旨」に反することになる。
地自法第 245 条の３は、国の関与について、「その目的を達成する
ために必要最小限度のものとするとともに、普通地方公共団体の自主
性及び自律性に配慮しなければならない」として、必要最小限の原則
ないし比例原則を基本原則として定めている。
行政行為に何らかの瑕疵があったとしても、自己の権利ないし法的
利益を侵害された者が提起する取消訴訟等において審理判断されるべ
き事柄であって 、他の行政主体は、取消権限がある者によって取り消
されるまでは、その行政行為の効果は否定されないものとして扱わな
ければならないことが原則である。権利ないし法的利益の侵害に対す
る救済は、当該権利者等が当事者となる訴訟等によってなされるべき
ものである。
また、地方公共団体の長、議会の議員は住民から直接選挙されてい
ることからすれば、長や議会の判断は、地方自治の観点から最大限に
尊重されなければならないものであり、地方公共団体の事務にかかる
公益については、住民自治によって公益適合性の是正が図られるべき
ものである。
55
それにもかかわらず、是正の指示を含めた関与が認め られた のは、
「一定の行政目的」を実現するためであるが、ここでいう「一定の行
政目的」とは、
「全国的な統一性、広域的な調整、行政事務の適正な執
行を図る等の行政目的」を意味する（松本英昭「新版逐条地方自治法
第８次改訂版」1096 頁）ものである。是正の指示は、全国的な統一性、
広域的な調整等の必要がある場合に限定的に用いられる制度であって、
個別の処分の瑕疵を一々是正するための制度ではない（現に、本件以
外に国の都道府県への是正の指示の実例はない）。
所管大臣が地方公共団体の事務（法定受託事務）に関与をできるの
は、全国的な統一性、広域的な調整等の必要という観点から看過しが
たい違法があり、かつそのことが明らかな場合に限定されるべきもの
である。
法定受託事務の処理について都道府県知事に裁量が付与されている
場合について、
「 法定受託事務の処理が法令の規定に違反していると認
められるとき」（地自法第 245 条の７第１項前段）とは、法定受託事
務の処理について裁量の逸脱・濫用という違法があり、その違法が全
国的な統一性、広域的な調整等の必要という観点から看過しがたいこ
とが明らかである場合をいうものと解される。
第２
公有水面埋立免許・承認の要件を充足しないとした都道府県知事の
判断を国家機関は尊重しなければならないこと
１
公有水面埋立の免許・承認という行政処分が都道県知事の事務とさ
れた趣旨
(1)
当該 地域に お け る 行政責任主体 であ り且つ地域 的特 性を 熟知し
た都道府県知事が判断者とされた趣旨
公有水面は、国土の表面の一部をなし、周囲の国土と密接な相互
56
依存関係を有し、地域社会の利害と深く関わっているものである 6。
海、河川、湖等の公有水面の自然条件は、各地域の自然条件に即応
した固有性を有するものであり、また、地域住民の日常生活や産業
活動などは公有水面と深く関わり長い年月をかけた営みのなかで地
域社会は形成されてきたものであることから、埋立てを含めた公有
水面の適切な利用のあり方は、当該地域の実情を熟知し、且つ当該
地域社会における行政の責任者である都道府県知事に権限を付与す
ることを通してこそ、より良く確保されると考えられるものである。
公有水面埋立法は、公有水面埋立の免許・承認の権限を都道府県
知事に与えているが、これは、当該公有水面や周辺海域や地域等の
自然条件や土地又は海域の利用状況等に即した埋立規制については、
当該地域における行政責任主体であり且つ地域的特性を熟知した都
道府県知事が、
「国土利用上適正且合理的ナルコト」、
「其ノ埋立ガ環
境保全及災害防止ニ付十分配慮セラレタルモノナルコト」等の同法
４条の要件判断をすることが適当であるとの立法的判断が示された
ものにほかならない。
(2)
隣接法分野との比較
以上のような公水法の仕組みは、土地収用法の規定及び都市計画
事業に関する都市計画法の規定に比して、際だって特徴的である。
土地収用法は、都道府県知事を事業認定の原則的な認定権限庁と
しているが、国又は都道府県が起業者である事業、事業を施行する
土地（以下「起業地」という。）が二以上の都道府県の区域にわたる
事業や一の都道府県の区域を超え、又は道の区域の全部にわたり利
害の影響を及ぼす事業その他の事業のうち一定の事業に関しては、
国土交通大臣に認定権限を付与している（土地収用法 17 条 1 項・2
6
塩野宏「行政組織法の諸問題」323 頁。
57
項）。また、都市計画法も、都市計画事業認可権を原則としては都道
府県知事に与えている（都市計画法 59 条 1 項・4 項）が、都道府県
が実施する都市計画事業については国土交通大臣の認可、国の機関
が実施する都市計画事業については国土交通大臣の承認を受けなけ
ればならないと定めている（同条 2 項・3 項）。この点で、埋立事業
の主体や規模の差違などに関わりなく、地域の実情を熟知した都道
府県知事に免許権限を付与している公有水面埋立法の定め方は、土
地収用法及び都市計画法の規定と異なっている。
隣接法分野と比較しても、公水法が都道府県知事による権限行使
に重きを置いていることは明らかであり、ほかの国家機関が公有水
面埋立に係る都道府県知事の判断を尊重しなければならないことは
明らかである。
(3)
平成 11 年地方自治法改正（地方分権改革）において公有水面の
免許・承認は地方公共団体の事務とされたこと
公水法は、免許・承認の要件適合性判断を都道府県知事が行うと
する仕組みを採用しているが（公水法第２条１項・第 42 条１項）、
この都道府県知事の免許・承認は、地方公共団体の事務である。
すなわち、地方自治法別表第１に定められた法定受託義務である
が、「自治事務も法定受託事務も等しく地方公共団体の事務である。
さらに法定受託事務は、法律の定めによって、国の事務が地方公共
団体の事務とされた、あるいは、地方公共団体が国の事務を受託す
ることを法律上義務付けられたというものではない」 7、「自治事務
はもとより、法定受託事務も、地方公共団体の事務である。法定受
託事務という名称にもかかわらず、国の事務が委託の結果、地方公
共団体の事務になったと観念されるわけではない（第１号受託事務
7
塩野宏「行政法Ⅲ〔第４版〕行政組織法」162 頁。
58
の場合。この点で従前の〔団体〕委任事務と異なる〕。地方自治法２
条２項の「地域における事務であっても、自治事務に限られている
わけではなく、法定受託事務も含まれる」 8、「『国（又は都道府県）
が本来果たすべき役割』に係るものであっても、法律又はこれに基
づく政令により地方公共団体が処理することとされた事務は、地方
公共団体の事務であることにおいては『自治事務』と同じであると
いうことである。
つまり、地方分権一括法による改正後においては、国と地方公共
団体の事務分配の考え方において、地方公共団体の事務については、
現に地方公共団体が処理し、又は処理することにされるものであれ
ば、端的に地方公共団体に属する事務とされたのである」9とされて
いるとおりであり、現行法下において、公有水面埋立ての免許又は
承認が地方公共団体の事務であること自体は明らかである。
平成 11 年地自法改正により、普通地方公共団体は、「地域におけ
る事務」を処理すべき団体としての地位を認められた（地方自治法
2 条 2 項）。そして、事務の分類上法定受託事務に該当する事務は、
当該普通地方公共団体の「地域」に関わりの深い事務として、当該
普通地方公共団体がみずからの責任において遂行すべき事務とされ
たものである。平成 11 年改正後の地自法は、第１条の２第１項・
２項で国と地方公共団体間の適切な役割分担を原則とする規定を置
いた上で、第２条 11 項で、地方公共団体に関する国の法令の規定
について、
「地方自治の本旨に基づき、かつ、国と地方公共団体との
適切な役割分担を踏まえたもので」あることを要求し、また同条 12
項で、当該国の法令の規定の解釈・運用に当たっても、
「地方自治の
8
9
宇賀克也「地方自治法概説【第６版】」125 頁。
松本英昭「新版逐条地方自治法第 8 次改訂版」48 頁。
59
本旨に基づいて、かつ、国と地方公共団体との適切な役割分担を踏
まえ」ることを要求している。11 項と 12 項では、国の法令の規定
及びその解釈運用の両面にわたって、自治事務と法定受託事務との
区別に関わりなく地方公共団体の自立性を尊重すべきことが明確化
されているものである。
以上のような平成 11 年改正の地自法の関係規定の趣旨に照らし
てみても、公有水面の埋立てについて、地域の実情を熟知した都道
府県知事に免許権限を全面的に付与した公水法の趣旨は適合的であ
り、そのような立法者意思は最大限尊重されなければならないもの
である。
２
地域環境に関する情報集約の仕組み
(1)
公水法
公水法第４条１項各号の要件の判断は，提出された願書及び他の
添付図書に基づいて行われ（同法２条２項、３項）、添付図書のうち
には，環境保全に関し講じる措置を記載した図書（同法２条３項５
号，同法施行規則３条８号）、埋立必要理由書がある。
このうち、前者については、「いわゆる環境アセスメント関係の
図書であり，法４条１項１∼３号の審査基準とするためのものであ
る。①出願人が行った環境影響評価（埋立に関する工事、埋立その
もの、埋立地の立地施設の３つによる自然的・社会的環境に対する
影響の程度と範囲、その防止策、代替案の比較検討、に関する事前
の予測と評価）そのものを記載すること」
（建設省埋立行政研究会編
著『公有水面埋立実務ハンドブック』27 頁）とされている（なお、
昭和 49 年６月 14 日港管 1580 号、建設省河政発第 57 号「公有水
面埋立法の一部改正について」１・(5)「「環境保全に関し講じる措
置を記載した図書」とは、埋立て及び埋立地の用途に関する環境影
60
響評価に関する資料を含む環境保全措置を記載した図書」）。
本件に即して言えば、環境影響評価法に基づく環境影響評価手続、
沖縄県環境影響評価条例に基づく環境影響評価手続において作成さ
れた図書であり、これらに基づいて作成された「環境保全に関し講
じる措置を記載した図書」により公水法４条１項各号の要件は判断
されることとなる（特に公水法４条１項２号要件については評価法
33 条３項により、評価法 24 条の免許等権者意見と評価書の記載事
項に基づいて審査を行う必要がある。）。
(2)
環境影響評価法
環境影響評価法に基づく環境影響評価においては、事業者は、方
法書、準備書を「対象事業に係る環境影響を受ける範囲であると認
められる地域 10 を管轄する都道府県知事及び市町村長」に送付する
とされ（環境影響評価法６条１項、15 条：15 条では、「関係地域」
と定義される：以下、本項における条文の摘示は、断らない限り、
全て環境影響評価法）、また、公告とともに、かかる地域内において
方法書、準備書、評価書を縦覧に供し（７条、16 条、27 条）、準備
書については説明会を開催し（17 条）、方法書によせられた意見（８
条１項）、準備書に寄せられた意見（18 条１項）の概要及び準備書
によせられた意見についてはそれに対する事業者の見解を、上記地
域を管轄する都道府県知事及び市町村長に送付する（９条、19 条）。
都道府県知事は、この意見及び、準備書については事業者の見解
に配意し（10 条３項、20 条３項）、また、市町村長の意見を勘案し
て（10 条３項、20 条３項）、方法書、準備書に対する意見を述べる
10 公水 法に 基づく 埋立の 場 合、公 有水面 の埋立 て又 は 干拓の 事業に 係る環 境影 響 評価の 項目並
びに当 該項目 に係る 調査 、 予測及 び評価 を合理 的に 行 うため の手法 を選定 する た めの指 針、環 境
の保全 のため の措置 に関 す る指針 等を定 める省令 18 条によ り、
「対 象埋立 て又 は 干拓事 業実施区
域及び 既に入 手して いる 情 報によ って一 以上の 環境 要 素に係 る環境 影響を 受け る おそれ がある と
認めら れる地 域」と 定義 さ れる。
61
（10 条１項、20 条１項）。
事業者は、環境影響評価手続の手法の選定、実施にあたって は、
方法書に対する都道府県知事等の意見を勘案し、方法書によせられ
た意見に配意しなければならず（11 条１項、12 条）、評価書作成に
あたっては、準備書に対する都道府県知事等の意見を勘案し、準備
書によせられた意見に配意しなければならない（21 条１項）。
これらの手続きを経て、評価書に対しては、免許権者等が意見を
述べ（24 条）、事業者は、これを勘案して評価書の修正が必要であ
れば補正等を行うものとされ（25 条１項）、このようにして作成さ
れた評価書の記載されているところにより環境の保全に適正な配慮
をすることが要求される（38 条）。
また、対象事業の免許等については、免許等権者は、評価書の記
載事項及び評価書に対する知事意見に基づいて環境の保全について
適正な配慮がなされるものであるかどうかを審査することとされる
（33 条）。
(3)
小括
関係地域に所在する環境情報を集めて、関係地域を所管する市町
村長や都道府県知事の意見を反映させて事業者の見解を評価書に集
約し、かかる評価書と、これに対する関係地域を所管する都道府県
知事の意見をもとに免許権者等（公水法の場合は都道府県知事）に
判断をさせることにより、環境の保全を図らせる手続きといえる。
つまり、ここで保全が図られる環境は、都道府県知事が所管する
地域の環境であり、そのために、地域住民に手続へ関与させ、関係
地域の市町村長、都道府県知事の意見を評価書や許認可に反映させ
ているのである。
公水法及び環境影響評価法は、「関係地 域」（つまり地域の環境）
62
の環境保全を図るために、アセスメント手続きに市町村長及び都道
府県知事（許認可権者としての立場と別）を参加させて、地域の環
境情報及びこれに対する判断を評価書に集約するという仕組みをと
っているものである 11。
３
公水法が都道府県知事を総合調整の判断者としていること
公水法３条（42 条３項により承認に準用）は、埋立免許を申請する
願書の提出があった際の、都道府県知事による告示縦覧及びこれに対
する意見聴取の手続を定めている。
同条１項は、地元市町村長の意見聴取を義務づけ 12 、同条４項は市
町村長が意見を述べるときは議会の議決が必要であると定めており、
都道府県知事に当該埋立対象地の地域の実情を鑑みた上で、公水法４
条１項各号所定の要件適合性の判断をなさしめている。
この意見聴取は、公有水面の埋立が地元住民にとって重大な利害関
係を有することから定められた極めて重要な手続きであり、手続きの
欠缺は重大な瑕疵にあたり、埋立免許は無効と解されている。
山口眞弘・住田正二「公有水面埋立法」（108 から 109 頁）は、「公
有水面の埋立は、地元市町村の住民にとつて、重大な利害関係を持っ
ている。市町村の地先水面の形状を変更することは、公有水面に対す
る地元住民の公共利用を阻害するおそれがあるばかりでなく、治水上
にも大きな影響を与えることになる。また埋立地がどのような目的に
利用されるかは、地元住民の深い関心の対象になることである…地元
11 沖縄県 環境影 響評価 条例 に 基づく 手続き につい ても 、 ほぼ同 様であ るため 、個 別 に引用 はしな
い（同 条例 ４条の ４、４条 の５、４条 の６ 、５条 １項 、６条 、７ 条 、７条 の２ 、８条、９条 、10
条１項 ないし ３項、 13 条 、 14 条、 15 条、 16 条、 17 条 １項、 18 条、 19 条１ 項な いし３ 項、20
条１項 、21 条 、22 条 １項 、23 条 １項、 24 条、 31 条 、32 条 、33 条 参照）。
12 ここ でい う「 地元市 町村 」は、
「 通常の 場合 、そ の埋 立区域 が将来 当該市 町村 の 行政区 域に編
入され ること が予定 され る 」市町 村をい うが、
「埋立 て により 著しい 影響を 受け る 隣接市 町村長に
対して 、特 に必要 があ ると 認めら れると きは 、運 用上 地元市 町村長 と同様 に意 見 を徴し てもよ い」
とされ る（「公有水 面埋立 てに関 する疑 義につ いて（ 地元市 町村の 範囲等 ）」昭 和 52 年９月 28 日
建設省 佐河政 発第４ 号）。
63
市町村議会の意見は、埋立免許権者を拘束するものではない…ただ立
法趣旨から考えるとき、埋立免許権者としては、できうる限り、この
意見を尊重すべきであろう…地元市町村議会の意見を徴しないで行わ
れた埋立免許は、無効であると解される。すなわち、地元市町村議会
の意見を徴することは、埋立により重大な影響を受ける地元市町村の
住民の利益を保護するために、法律が定めた唯一の手続であり、この
手続を欠いたことは、その性質上、国民の利害に関する手続の欠缺と
いうことになり、免許は重大な瑕疵があるといわねばならず、また地
元市町村議会の意見を徴したならば、埋立の免許がなされなかつた、
或は免許の内容が異なつていたかもしれないと、考えられるからであ
る」としている。
都道府県知事に関係地域の情報は集約され、関係地域における行政
の責任者として、都道府県知事が総合調整的判断をするというのは、
法の仕組みである。
この法によって付与された権限に基づき総合調整的判断としてなさ
れた都道府県知事の要件適合性判断について、他の国家機関が尊重し
なければならないものであり、所管大臣や司法が、知事と同じ立場で
要件適合性を直接判断し、その判断を知事の判断に置きかえることは
許されない。
４
免許等に係る判断は自然公物の公用廃止に係る総合的調整判断で
あり、また、免許等の結論を導く判断は厳格になされるべきこと
公水法第４条１項は、昭和 48 年の法改正によって付加されたもの
である。
公有水面は、天然自然に存在する公物であり、すべての人が非排他
的に、自由に使用できるのが原則である。公有水面は、古来から、航
行、漁業やレクリエーションなどの場として人々に親しまれ、また、
64
国土全域に関わる大気や水などの環境浄化機能や生態系維持の機能を
果たし、公衆の共有資産として、現代の世代に引き継がれてきた 13 。
このように、公有水面は、世代を超えて引き継がれてきた国民共有の
資産であり、また、自然環境の一部として国境を越えたグローバルな
資産としての価値を有し、他に比べることのできない高度の公益性を
有する公共の資産であって、本来、私的所有権の対象とはならないも
のである。公有水面に関しては、漁業権のように法的権利化された利
益 だ け で は な く 、 個 人 や 特 定 団 体 の 権 利 と い う 形 で は 規 定 し が たい
様々な社会的な利益が関わり、また、世代を超えて引き継がれる天然
の自然公物ということより将来世代の利益にも関わるものである。
公有水面を埋め立てて陸地を造成するということは、公有水面とい
う自然公物を公用廃止し、排他的な権利である土地所有権を発生させ、
公衆の自由使用を排することを意味する。
公有水面について、古来から行われてきた公衆の自由使用を排して
特定の者に陸地を造成させてその者に私権（土地所有権）を取得させ
ることの適否、すなわち、公有水面埋立の免許又は承認（以下、本項
において「免許等」という。）を認めることについては、当該公有水面
の特質と稀少性を十分に配慮したとりわけ慎重・厳格な判断が要請さ
れるものであり、また、都道府県知事は、権利化になじまない社会的
利益や将来世代の利益を総合的に考慮する責務があるものというべき
である。
しかし、公水法制定時には漁業権者や水利権者等の権利者保護の視
点からの免許基準が定められるに止まっていた。しかし、法的に権利
化された者の権利を同意によって手厚く守るだけでは、権利の形にな
じまない、現在あるいは将来の世代の社会的な利益を総合的に考慮す
13
塩野宏「行政組織法の諸問題」315 頁以下、原田尚彦「環境権と裁判」91 頁以下。
65
ることは困難であり、環境、生態系の保全などの社会的価値の保全は
困難である。
そのため、昭和 48 年改正前の公水法に対しては、当時における埋
立事業の大規模化に伴う公害その他の環境問題の深刻化等について、
適切に対処し得ていないという批判が投げかけられていた。
昭和 48 年改正法による公水法第４条１項の規定の導入は、公有水
面埋立てに対する従前の免許基準が不十分であり、公害発生や環境破
壊に対する有効な抑止機能を果たし得なかったことへの反省を背景に、
埋立ての公益上の必要性や自然環境への影響等、権利者保護目的とは
異なった新たな免許基準に関する規定の導入を通して、公有水面埋立
事業に対する規制強化を図ろうとするものであった。
漁業権等の権利者の同意制度により法的権利を有する者は現状への
拒否権の行使が認められているが、特定地域の環境や生態系、公衆の
自由使用の利益や公有水面と密接不可分な生活上の諸利益等について
は、同意という形での拒否権はなく、都道府県知事が当該自然公物の
価値を享受する現在及び将来の世代の社会的利益を適切に考慮するほ
かはなく、埋立を認めることについては、慎重、厳格な判断が求めら
れることになる。
公水法第４条第１項は、免許等という結論を導く可能性を明示的に
制約する規定を置く一方、免許等の拒否という結論を導く可能性を明
示的に制約する規定を一切定めていないが、これは、都道府県知事に
よる免許等に係る権限の行使に対して、１号以下の基準をすべて満た
さなければ許可してはならないという拘束を課す一方、１号以下の基
準をすべて満たした場合でも、他の必要かつ適切な条件を考慮するこ
とにより免許等を拒否する可能性を認める趣旨であると解されるもの
である。
66
昭和 48 年改正法の施行及び同法施行令及び施行規則の施行を受け
て、港湾局長及び河川局長が発出した通達（1974 年 6 月 14 日港管第
1580 号、建設省河政発第 57 号、港湾局長・河川局長から港湾管理者
の長、都道府県知事あて「公有水面埋立法の一部改正について」）は、
「法第 4 条 1 項の基準は、これらの基準に適合しないと免許すること
ができない最小限度のものであり、これらの基準のすべてに適合して
いる場合であっても免許の拒否はあり得るので、埋立ての必要性等他
の要素も総合的に勘案して慎重に審査を行うこと」とし、この趣旨を
明らかにしている。
このように、基準のすべてに適合しなければ免許等をしてはならず、
他方で、基準にすべて適合していても免許等をしないことがあり得る
という仕組みを採用しているということは、公有水面埋立の免許等の
判断に関しては、免許等という結論を導く判断には、基準を満たさな
い事業計画には免許等を与えてはならないという意味で厳格な解釈運
用が要請される一方、免許等拒否という結論を導く判断には、根拠規
定その他の関連法規が定められた背景や趣旨目的を適切かつ十分に考
慮した判断が要請されていることを示すものである。
以上より、都道府県知事が総合調整的判断として行った免許等をし
ないとする判断については、国家機関はこれを尊重しなければならな
いものというべきである。
67
第３
２号要件に係る本件埋立承認の瑕疵（本件埋立承認出願が２号要件
を充足していなかったとした現沖縄県知事の判断に要件裁量の逸脱・
濫用は認められないこと及び前沖縄県知事による本件埋立承認の判断
過程は合理性を欠いていたとする現沖縄県知事の判断に不合理性は認
められないこと）
１
２号要件についての総論
(1)
２号要件（公水法第４条第１項第２号）の意義
「検証結果報告書」は、２号要件の意義について、次のような判
断を示している。
記
「法第４条第１項第２号は免許(承認)の要件として，
「其ノ埋立ガ環
境保全及災害防止ニ付十分配慮セラレタルモノナルコト」を要求して
いる。上記要件のうち，本件では特に「環境保全」について「十分
配慮」したと認められるかが重要である。
この点，審査に用いられたハンドブックでは，同要件の「十分配
慮」とは「問題の現況及び影響を的確に把握した上で，これに対す
る措置が適正に講じられて いることであり，その程度において十分
と認められること」（ハンドブック・42 頁）とされている。
「港湾行政
の概要」
（6-57 頁）も同内容である。
なお，便覧では，
「近年における埋立てを取り巻く社会経済環境の変化
に即応し， 公有水面の適正かつ合理的な利用に資するため，特に自
然環境の保全，公害の防 止，埋立地の権利処分及び利用の適正化等の
見地から」
（実務便覧・211頁）２号 要件の審査にあたっては，
「埋立て
そのものが水面の消滅，自然海岸線の変更，潮流等の変化，工事中の
濁り等に関し，海域環境の保全，自然環境の保全，水産資 源の保全
等に十分配慮されているかどうかにつき慎重に審査すること」
（ 実務
68
便 覧・214 頁）とされている。
上記のハンドブックでは必ずしも明確な基準が導かれているとは
言い難いが， 環境保全の見地から，「問題の現況及び影響を的確に把
握」したか，
「これに対する措置が適正に講じられている」か，その
程度が「十分と認められるか」を判断 することとなり，そこでは，
実務便覧にあるとおり慎重な審査が要求される。（検証結果報告書・
47 頁）
(2)
免許を付与することについて２号要件の判断が慎重・厳格になさ
れるべきことについて
ア
２号要件は、「其ノ埋立ガ環境保全及災害防止ニ付十分配慮セ
ラレタルモノナルコ ト」としてお り、規 範的評価を要するも の
であるが、２号要件 の設けられた 趣旨・ 経緯や関連する環境 法
制の進展に鑑みれば 、免許を付与することについては慎重・厳
格な解釈が求められているものである。
イ
良好な自然そ の 他の環境は、本来人為の及ばないところで永
年かけて形成され、 今日まで存続 してき た存在である。した が
って、一度それが失 われ又は損な われる ならば、二度とその ま
まの状態で回復する ことができな い性質 のものであり、また 他
のものによ っては 代 えることのできな い唯一無二の 存在で ある。
その意味で高度の感 受性を有し且 つ非代 替的な存在である環 境
を良好な状態で維持 しようとする ならば 、他のものと比較不 能
なほど慎重かつ周到な保護と保全が要請されるものである。
ウ
本章第２・４において述べたとおり、公水法は、今から 90 年
以上も前の大正 10 年に制定され、現代では稀となった文語体片
仮名の法律である。 国土形成、開 発促進 を主眼として制定さ れ
たものであるが、1970 年代の環境問題の激化を背景にして、以
69
下の通り、環境保全 法としての性 質をも 有するに至ったもの で
ある。
(ｱ)
1960 年代、日本は高度経済成長期に入り、大規模な海の埋
立てによる環境破壊が顕在化し、昭和 48 年改正は、このよう
な事態に適切に対処するため、公水法による規制強化を目的と
して行われたものである。
改正理由として重視された自然環境の保全や公害防止につ
いて、より具体的にはいかなる問題に対処することが意図され
ていたのかについて、同法の所管庁である建設省（当時）の担
当官による当該法改正に関する解説 14 によれば、埋め立てるこ
と自体による環境問題、用途による公害の発生及び埋立てがで
き上がった後の規制の問題の３点であるとされている。
衆議院本会議において金丸建設大臣 （当時）は、「政府にお
きましては、近年における社会経済環境の変化にかんがみ、公
有水面の適正かつ合理的な利用に資するため、その埋め立ての
適正化につとめてまいったところでありますが、特に自然環境
の保全、公害の防止、埋め立て地の権利移転または利用の適正
化等の見地から、公有水面埋立法の規定が不十分である旨、関
係各方面からの指摘 もなされてい るとこ ろであります」（衆議
院法制局・第 71 回国会制定法審議要録 226 頁）と説明してい
た。
(ｲ)
そして、昭和 48 年改正では、規制強化のために、新たな免
許基準を法定した。
衆議院建設委 員会における委員長報告では、「埋立ての免許
の基準を法定し、国土利用上適正かつ合理的であること、環境
14
石井正弘「公有水面埋立ての規制の強化」時の法令 857 号。
70
の保全または災害の防止に十分配慮されたものであること等
の要件に適合しないときは、免許をなし得ないこととしており
ます」と述べられ、規制強化の重要性が強調されていた。
そして、この改正により、免許（承認）基準として、「 其ノ
埋立が環境保全及災 害防止ニ付十 分配慮 セラレタルモノ」（４
条１項２号）、「埋立地ノ用途ガ土地利用又ハ環境保全ニ関スル
国又ハ地方公共団体（港湾局ヲ含ム）ノ法律ニ基ク計画ニ違背
セザルコト」（同３号）の環境配慮条項が加えられた。
ところで、環境保全や災害防止の観点は、元来、適正且つ合
理的な国土利用の一環をなし、またその重要な要素の一つであ
ると考えられるので、１号要件の枠内でも十分勘案可能な要素
であるが、公有水面の埋立事業の濫用等を通してかかる非代替
的な価値が損なわれることに対する深刻な危機感を背景として、
２号要件として、環境保全と災害防止を一個の明示的な法律規
定として独立させたものである。この点に、改正後の公有水面
埋立法がいかに自然その他の環境的価値の重要性を重んじてい
るかが、明快かつ象徴的に現れているものである。
(ｳ)
昭和 48 年の法律改正にあわせて、法施行規則が制定され、
埋立の願書には「環 境保全に関し 講じる 措置を記載した図書 」
（３条８号）の添付 が求められる ことと なった。これにより 、
環境影響事前評価、いわゆる環境アセスメントの実施が義務付
けられるようになった。これは、昭和 47 年の環境影響評価に
関する閣議了解（「各種公共事業に係る環境保全対策について」）
後の環境影響評価に 関する取組み として は、港湾法等と並び、
日本における環境アセスメント法制化の先駆けである。
もっとも、上記により義務付けられた環境アセスメントの内
71
容は、手続の面で住民参加を欠く等、環境保全の観点から中途
半端な内容であった。
そこで、昭和 56 年に環境影響評価法案を国会に提出したも
のの審議未了で廃案となり、当面の事態へ対応するため「環境
影響評価の実施について」を閣議決定するといった経緯を経て、
平成９年にようやく環境影響評価法が成立する運びとなった。
同法の成立により、50 ヘクタールを超える規模が大きく環境影
響の程度が著しくなるおそれのある埋立てやそれに準ずる 40
ヘクタール以上の埋立ては評価法の対象事業とされ、公有水面
埋立法の手続の前に環境影響評価を行わなければならなくなっ
た（２条２項１号ト・３項）。
(ｴ)
以上のとおり、公水法は、1960 年代以降顕在化した環境問
題の激化を背景に、環境配慮条項の導入や、環境影響評価法等
関連法令と合わせた運用により、環境保全法制としての性質を
も帯びるに至った。
このような改正の経緯を辿った現在の公水法は、地方公共団
体の責任者たる都道府県知事に対して、当該地方公共団体の地
域環境を保全するために公水法上の権限を行使することを強く
要請しているものといえる
エ
２号要件における「十分配慮」とは、問題の現況及び影響を的
確に把握した上で、これに対する措置が適正に講じられているこ
とであり、その程度において十分と認められることであると考え
られるが、いずれの判断においても、環境分野における専門的な
知見による分析・検討が不可欠である。
オ
以上述べたとおり、昭和 48 年改正により追加された２号要件
は、自然環境は慎重かつ周到な保護が求められていること、地方
72
公共団体の責任者たる都道府県知事に対し、当該地方公共団体の
地域環境を保全する観点から公水法上の権限を行使することを
強く要請していること、現代社会が環境保全に求める水準が高く
なっており慎重な判断が求められていること、２号要件の判断は
専門技術的な知見に基づいてなされるものであることより、要件
適合性の判断は、地域環境保全という規範の趣旨に照らして、厳
格になされるべきものである。
免許を付与する方向に向かっては、２号要件は専門的な知見に
基づく慎重・厳格な判断が要請される一方、免許を拒否する方向
に向かっては、当該事業の実施によって影響を受けることとなる
多様な自然その他の環境的価値を慎重かつ総合的に勘案した柔
軟な判断が要請されるものである。
２
本件埋立対象地の有する環境的価値
(1)
ア
自然環境
辺野古崎・大浦湾の自然生態系
(ｱ)
地理的特徴
辺野古崎・大浦湾は、沖縄県のうち沖縄島名護市東海岸にあ
り、太平洋に面する地区に位置する。同地域は、サンゴ礁が広
がる辺野古崎周辺と外洋的環境から内湾的環境の特徴を持つ大
浦湾が一体となって存在するという極めてまれな地理的特徴を
有する。そして、辺野古崎周辺のサンゴ礁内の礁池（イノー）
には、準絶滅危惧種に指定されているリュウキュウスガモ、ベ
ニアマモなど７種の海草の藻場が安定的に広がっている。辺野
古崎に隣接する大浦湾は、全体的に水深が深くなっているが、
湾奥は、海底が砂れきから泥へと移り変わり、水深が深くなる
スロープラインに沿ってユビエダハマサンゴの大群集が分布す
73
る。平成 19 年９月には、大浦湾の東部に高さ 12 メートル、幅
30 メートル、長さ 50 メートルの広範囲にわたる絶滅危惧種の
アオサンゴ群落（チリビシのアオサンゴ群集）が発見された。
湾奥の大浦川や汀間川の河口付近には、オヒルギやメヒルギと
いった大規模なマングローブ林や干潟が広がっている。さらに、
辺野古崎と大浦湾の接点である大浦湾西部の深部には、琉球列
島では特異な砂泥地が広がっている。
(ｲ)
生態系の特徴
環境省 は、絶滅 の恐れのある野 生生物（動植物）について、
「レッドリスト」を作成し公表している。レッドリストでは、
絶滅危惧のカテゴリーとして、種毎に絶滅のおそれの程度に応
じ、絶滅危惧ＩＡ類（CR）、絶滅危惧１B 類（EN）、絶滅危惧
Ⅱ類（VU）の３区分に分類している。
辺野古崎・大浦湾は、レッドリストの中でも最も絶滅の危機
に瀕している絶滅危惧ＩＡ類（CR）に指定されているジュゴン
の生息域のほぼ中心に位置し、海草のみを餌とするジュゴンの
生息には欠かせない餌場となっている。同地域のサンゴ礁には、
沖縄に生息するカクレクマノミなど６種のクマノミ全てが観察
されるなど魚類が豊富に生息し、絶滅危惧Ⅱ類（VU）のエリグ
ロアジサシなど渡り鳥の生息地ともなっている。公益財団法人
世界自然保護基金ジャパン（WWF ジャパン）が平成 21 年に行
った調査では、大浦湾においてわずか１週間の調査で 36 種の
新種及び国内初記録の 25 種の十脚甲殻類（エビ・カニ類）な
どの生息が確認されるなど、生物学的にも貴重な地域である。
河口部のマングローブ・干潟には、トカゲハゼなどの魚類のほ
か、ミナミコメツキガニといった甲殻類、シマカノコ、マング
74
ローブアマガイなどの底生生物などレッドリスト掲載の生物が
多数生息している。さらに、大浦湾西深部の砂泥地は、詳細な
生息地が知られていなかったオキナワハナムシロや新種の甲殻
類など特異的な生物群と希少種が分布するなど、サンゴ礁の発
達する琉球列島の中にあって極めて特異な生物相を有する。
(ｳ)
辺野古崎・大浦湾の貴重な自然環境の評価
豊かな自然環境を有する辺野古崎・大浦湾は、沖縄県の「自
然環境の保全に関する指針（平成 10 年）」により、沿岸地域の
大部分が、評価ランクⅠとして、自然環境の厳格な保護を図る
地域とされてきた。また、同地域は、レッドリスト掲載種を多
数育むなど生物多様性の見地から保全上の配慮をすべき地域と
して平成 13 年に環境省により「日本の重要湿地 500」に選定
されている。さらに、海洋生物多様性保全戦略（環境省；平成
23 年）の「海域の特性を踏まえた対策の推進」の記述において
は、
「藻場、干潟、サンゴ礁などの浅海域の湿地は、規模にかか
わらず貝類や甲殻類の幼生、仔稚魚などが移動分散する際に重
要な役割を果たしている場合があり、科学的知見を踏まえ、こ
のような湿地間の相互のつながりの仕組みや関係性を認識し、
残された藻場、干潟やサンゴ礁の保全、相互のつながりを補強
する生物の住み場所の再生・修復・創造を図っていくことが必
要である」とされ、その重要性が強調されている。
「生物多様性
国家戦略 2012−2020」においては、ジュゴンについて、
「引き
続き、生息環境・生態等の調査や漁業者との共生に向けた取組
を進めるとともに、種の保存法の国内希少野生動植物種の指定
も視野に入れ、情報の収集等に努めます」とされ、その保全が
急務となっている。
75
ジュゴンの保護は国際的な関心事となっており、国際自然保
護連合（IUCN）においては、平成 12 年、平成 16 年に次いで
平成 20 年のバルセロナ総会でも「2010 年国連国際生物多様性
年におけるジュゴン保護の推進」が決議されている。
(ｴ)
ラム サール 条 約登録 湿地 要件 を充 たす 国際 的に も重要な湿
地であること
埋立予定地である大浦湾に注ぎ込む大浦川及び河口域は平成
22 年９月 30 日時点で環境省によりラムサール条約湿地潜在候
補地として選定されている。ラムサール条約（「特に水鳥の生息
地として国際的に重要な湿地に関する条約」）は、干潟をはじめ
とする湿地保全の重要性が国際的に認識されたことから、昭和
46 年に採択され、以後、湿地の保全は国際的な課題となってい
る。日本は昭和 55 年にラムサール条約を批准し、現在の日本
における同条約登録湿地の数は、46 か所となっている。ラムサ
ール条約は、その名が示すとおり、かつては水鳥の保護を中心
とした条約であったが、現在では広く湿地の保護を目的とする
ものとなっている。登録湿地の基準については、現在は９の基
準が示されており、そのいずれかに該当すれば登録湿地の要件
を充たすものと評価される。我が国においては、
「国際的に重要
な湿地であること（国際的な基準のうちいずれかに該当するこ
と）」、
「国の法律（自然公園法、鳥獣保護法など）により、将来
にわたって、自然環境の保全が図られること」、「地元住民など
から登録への賛意が 得られ ること 」が登 録基準 とされており 、
「国際的に重要な湿地であること」の要件については、環境省
が平成 13 年 12 月に選定した「日本の重要湿地 500」から登録
湿地がほぼ選定されるという方法が採られている。辺野古崎・
76
大浦湾については、上記のとおり重要湿地 500 選に含まれてい
る。また、ラムサール条約登録湿地の国際的な基準に照らして
も、環境省レッドリストにおいて絶滅危惧種ＩＡ類（CR）のジ
ュゴンの生息地となっていること（基準１） 、アマモ類の大き
な群落による藻場が形成されていること（基準８）、大浦湾につ
いても、
「日本の重要湿地 500」への選定理由とされている、危
急種である底生生物が多く生息することやマングローブ林の前
後に存する水溜まりに止水性昆虫の種の多様性が高いことから、
優に「国際的に重要な湿地」の要件は充たしていることとなる。
このように、辺野古崎周辺の海域は、ラムサール条約締結のた
めの基準を優に充たしているものであり、国際的に重要な湿地
であることは明らかである。
(ｵ)
陸域生物の要保護性も高いこと
陸域については、辺野古ダム周辺から土砂が採取され森林が
改変される計画となっているが、当該区域には国指定天然記念
物であるカラスバト等の重要な種が多数確認され、植生はリュ
ウキュウマツ群落等から沖縄島北部の極相林であるイタジイ群
落への遷移の過程にあり、環境保全指針においてその大部分が
「自然環境の保護・保全を図る区域」であるランクⅡと評価さ
れる区域である。
イ
辺野古崎・大浦湾に生息する希少生物等の価値
(ｱ)
ジュゴン
ジュゴンは西太平洋からインド洋の熱帯及び亜熱帯の浅海域
に生息している。一般に生息には水温と気温が 20 度以上の環
境が必要とされており、西太平洋における分布域では、沖縄県
の周辺海域が北限にあたる。ジュゴンの分布は広い範囲に及ぶ
77
が、生息域が不連続であるため、それぞれの集団（個体群）が
地域固有のものであると考えられている。
日本におけるジュゴンの分布域は、鹿児島県の奄美大島以南
と考えられていたが、近年、ジュゴンの目撃例は沖縄本島の周
辺海域に限られている。
ジュゴンは、国際自然保護連合（IUCN）のレッドデータブ
ックによると、「絶滅種」「野生絶滅種」「絶滅危機種」「準危急
種」のうちの「絶滅危機種」とされ、
「絶滅危機種の中では「危
急種」
（野生状態で中期的に絶滅する危険をはらんでいる種）に
分類されており、世界の多くの場所で捕獲禁止とされている。
日本哺乳類学会は、沖縄ジュゴンについて、個体数が 50 頭未
満であるとの判断のもとに IUCN 基準上の「近絶滅種」（近い
将来に高い確率で野生では絶滅に至る危機にある種）に相当す
る「絶滅危惧種」に指定している。また、水産庁の「日本の希
少な野生生物に関するデータブック」でも、同じく「絶滅危惧
種」に指定されている。
このように、ジュゴンは、最も絶滅が危惧される生物の一つ
として、その保全の必要性は極めて大きい。
(ｲ)
海草藻場
辺野古から宜野座松田までの礁池内には、
「 絶滅のおそれのあ
る野生生物の種のリスト−植物Ⅰ（維管束植物）」（レッドリス
ト）において、準絶滅危惧種に指定されているボウバアマモ、
リュウキュウアマモ、リュウキュウスガモ等で構成される海草
藻場が広がり、環境省が「日本の重要湿地 500」として選定し
ている。
水底で、海草類が群落状に生育する場所をいう海草藻場は、
78
国の天然記 念物に指 定され ているジュゴンの餌場であること
はもとより、水質を浄化する機能や底質を安定化する機能をも
っており、生物の繁殖場、生育場としての重要性があることも
知られている。こうしたさまざまな機能により、海草藻場は、
微小動物から大型の貝、カニ、エビ、ナマコ、魚類などに至る
様々な生物の共存を可能にして、生物の多様性を育んでいる。
海草藻場は、まさに、辺野古・大浦湾の生物多様性を根底に
て支えているものであるから、その存在価値は高く保全の必要
性も極めて大きい。
(ｳ)
ウミガメ
現在、地球上には７種ないし８種のウミガメ類が生息してい
るが、そのうちアカウミガメ、アオウミガメ、タイマイ、ヒメ
ウミガメ、オサガメの５種類を沖縄近海で見ることができる。
嘉陽地崎（バン崎からギミ崎にかけて）や安部地崎（ギミ崎
から安部崎及び大浦湾側）等は、アカウミガメやアオウミガメ
の上陸と産卵がみられ、とくに、アカウミガメは高い孵化率が
観察されており、同所は、ウミガメ類の上陸・産卵に良好な場
所として考えられている。
アカウミガメやアオウミガメは、ワシントン条約において、
最も厳しく規制される附属書Ⅰに属し、国際希少野生動植物と
されている。
(ｴ)
サンゴ類
サンゴは、ポリプと呼ばれる本体と石灰質の骨格部分でつく
られた動物であり、無機のポリプが集合体を形成している。サ
ンゴをはじめとして、硬い骨や殻をもった生物たちが死んだあ
とに多くの骨や殻を残すが、これらが長年にわたって積りつも
79
ってサンゴ礁が築かれる。
サンゴは、二酸化炭素を吸収して酸素を供給するほか、炭水
化物やタンパク質などの有機物を作り出しており、それが小さ
な生物たちの栄養分になっている。また、サンゴは、硬い骨格
を持ち、枝状やテーブル状の複雑な形を作るため、生物たちの
最適な住処となる。したがって、サンゴ礁では、豊かな生態系
が広がっている。
辺野古沿岸域の礁斜面及び大浦湾には、造礁サンゴ（体の中
に褐虫藻を住まわせているサンゴ）が分布するサンゴ礁地形が
発達している。特に大浦湾には、浜から礁斜面までいくつも切
れ込みと高まりが繰り返す地形になっており、その高まりの上
に多くの種類からなるサンゴ群集等が発達している。
具体的には、①チリビシのアオサンゴ群集、②ハマサンゴの
丘、③ユビエダハマサンゴ群集が存在し、特徴的なサンゴ群集
を形成するほか、コモンサンゴ類、キクメイシ類、ミドリイシ
類、アザミサンゴなど、多種のサンゴが生息する。なかでも、
チリビシのアオサンゴ群集は、水深１∼13 メートルの斜面に位
置し、幅 30 メートル、長さ 50 メートル、高さ 12 メートルに
なる国内最大級の群集である。
前述のとおり、サンゴ礁は、多くの生物の種の保存に大きく
貢献する等、極めて重要な役割を果たしている。
(2)
生活環境等
事業実施区域周辺地域は、その周辺を海成段丘や島嶼が織りなす
美しい眺望と、畑地や山林に囲まれた静謐さを兼ね備え、良好な大
気環境、水環境を有する地域である。
文化的にも、「松田 の浜」、「東松根 の浜」や「ハーリーの場」等
80
の伝統的行事や祭礼等の場が存在しているほか、事業区域の東側に
位置する、平島及びその周辺域は、県民や観光客らのレクリエーシ
ョンの場として、また、沖縄県の伝統行事である浜下りの場として
利用されている。
当該事業実施区域北側の大浦湾を隔てた陸域に、まさに事業区域
を含む大浦湾全体を見渡す様にして、大規模リゾート施設が存在す
ることからも分かるとおり、沖縄島東海岸側における観光及び保養
の場として活用することのできる資源としての価値を有するもので
ある。
沖縄防衛局の実施したアンケートにおいても、事業区域近隣を利
用する人々の価値認識として「眺めがよい」
「静かである」といった
快適さが挙げられており、また、地元住民の多くが豊かな生活環境
を有する「地域に親しみがあり愛着がある。」と回答している。
(3)
ア
国又は地方公共団の計画等
自然環境の保全に関する指針
第３次沖縄振興開発計画（沖縄振興特別措置法３条の２）に基
づき、平成６年３月に沖縄環境管理計画が策定され、それを受け
て、平成 10 年３月、沖縄県において「自然環境の保全に関する
指針」が策定されている。
同指針は、「陸域 における自然環 境の保 全に関する指針」及 び
「沿岸域における自然環境の保全に関する指針」からなる。
「陸域における自然環境の保全に関する指針」では、すぐれた
自然、身近な自然、土地利用、自然環境保全について検討し、要
保護性の高い順から、評価ランクⅠないしⅤに区分している。
「沿
岸域における自然環境の保全に関する指針」では、すぐれた自然、
底質、水質、港湾、漁場、海域保全、レクリエーション等につい
81
て検討し、要保護性の高い順から、評価ランクⅠないしⅣに区分
している。
同指針によれば、大浦湾を有する当該事業実施区域及びその周
辺域は「自然環境の厳正な保護を図る区域」として「ランクⅠ（自
然環境の厳正な保護・保全を図る区域）」と位置付けられており、
沖縄県内において生物多様性保全上最も重要な地域の一つとさ
れている。
また、埋立土砂発生区域の大部分はリュウキュウマツ群落等か
ら沖縄島北部の極相林であるイタジイ群落へ遷移が進む「自然環
境の保護・保全を図る区域」で「ランクⅡ（自然環境の保護・保
全を図る区域）」に 位置づけられており、近い将来「ランクⅠ」
になる可能性があるとされている。
イ
生物多様性おきなわ戦略
生物多様性基本法第 13 条は、
「都道府県及び市町村は、生物多
様性国家戦略を基本として、単独で又は共同して、当該都道府県
又は市町村の区域内における生物の多様性の保全及び持続可能
な利用に関する基本的な計画（以下「生物多様性地域戦略」とい
う。）を定めるよう努めなければならない。」と定め、沖縄県はこ
れを受けて、平成 25 年３月、生物多様性の保全と持続可能な利
用に関する県の基本的な計画として、生物多様性国家戦略を基に
「生物多様性おきなわ戦略」を策定している。
同戦略の中で、「 目指すべき北部 圏域の 将来像」としてジュ ゴ
ンとその生息環境の保全、ウミガメが産卵する砂浜の保全、また、
サンゴ礁の保全が掲げられている。さらに、生物多様性の損失を
止める具体的な取り組みとして、生態系を保全する区域の拡大を
図るとともに、世界的に貴重な自然環境の世界自然遺産登録を目
82
指すとされている。
ウ
生物多様性基本法・生物多様性国家戦略
生物多様性基本法第 11 条は、「政府は、生物の多様性の保全及
び持続可能な利用に関する施策の総合的かつ計画的な推進を図
るため、生物の多様性の保全及び持続可能な利用に関する基本的
な計画（以下「生物多様性国家戦略」という。）を定めなければ な
らない。」と規定している。
これを受けて、平成 24 年９月 28 日、国が定めた「生物多様性
国家戦略 2012−2020」には、目標や望ましいイメージとして、
沿岸地域においては「藻場・サンゴ礁等の保全や生物の生息・生
育環境の再生・創出」等を挙げている。また、南西諸島等におい
ては「ジュゴンが泳ぐ姿やウミガメの上陸・繁殖が見られる」と
いうイメージを掲げており、生物多様性を保全するために自然環
境や生息・生育域、また、生態系の保全を推進することが目標と
されている。
エ
琉球諸島沿岸海岸保全基本計画
海岸法は、「津波 、高潮、波浪そ の他海 水又は地盤の 変動によ
る被害から海岸を防護するとともに、海岸環境の整備と保全及び
公衆の海岸の適正な利用を図り、もつて国土の保全に資すること
を目的とする」が、２条の３は「都道府県知事は、海岸保全基本
方針に基づき、政令で定めるところにより、海岸保全区域等に係
る海岸の保全に関する基本計画（以下「海岸保全基本計画」とい
う。）を定めなければならない。」と定め、これを受けて、平成１
５年４月、沖縄県は琉球諸島沿岸海岸保全基本計画を策定してい
る。
同基本計画においては、沿岸域を県民、国民、そこに生息する
83
動植物の共通の財産と位置付け、海岸を維持、復元、創造し、次
世代へ継承していくことを海岸保全の基本理念としている。この
理念のもと、各種海岸災害からそこに暮らす人々の生活を防護し、
美しい海岸や動植物を保全するとともに古くからの伝統行事や
日常生活の場として、あるいは観光資源としての価値の高い空間
を確保し、防護と環境、利用が調和した総合的な海岸の保全を推
進するとしている。
辺野古・大浦湾周辺を有する名護市東海岸地域については、同
計画の中でも「北部東ゾーン」として、「崖海岸が多くほぼ全域
に貴重な自然植生、リーフ内環境及び優れた海岸景観を有してお
り、優れた自然環境が観光資源ともなっている」として高い評価
を受けており、また、「良好 な自然 環境の保全と点在する集落で
生じている海岸災害の防止が望まれる」としている。
オ
名護市景観計画
景観法は、「我が 国の都市、農山 漁村等 における良好 な景観の
形成を促進するため、景観計画の策定その他の施策を総合的に講
ずることにより、美しく風格のある国土の形成、潤いのある豊か
な生活環境の創造及び個性的で活力ある地域社会の実現を図り、
もって国民生活の向上並びに国民経済及び地域社会の健全な発
展に寄与することを 目的とする」もので あるが（１条）、そのた
めに景観行政団体が景観計画を定めることができるとする（８
条）。これを受けて、名護市は平成 23 年１月に景観行政団体とな
り、平成 25 年３月、名護市景観計画を策定している。
同計画では、「三 つの海とやんば るの森 に抱かれた山紫水明 あ
けみおのまちなご」を市の景観将来像として定め、市の景観形成
方針の中では「青く澄んだ三つの海と緑深きやんばるの森がつく
84
りだす特徴ある景観をまもり、育て、いかす」としている。また、
市東海岸地域における景観将来像を「緑豊かな山々と懐深き大浦
湾
花と緑が育む朝日輝く水の里東海岸」として定め、東海岸地
域の景観形成方針の中では「東海岸景観軸では、自然と調和した
印象的な沿道景観を育てる」としている。
カ
第４次名護市総合計画
第４次名護市総合計画（平成 21 年３月）においては、『豊かな
自然や限られた地球環境を維持しながら、人と自然と地域社会が
生命豊かに支え合う「共生のまち」』をうたっている。また、当
該事業実施区域周辺に関しては、市東海岸地区として、その将来
目標に「地域風土を生かした交流空間の形成∼自然と共生する地
域環境づくり∼」を掲げ、四つの基本方針を示している。
１）自然を活用した交流の支援
２）地域の生活支援とコミュニティー環境の整備
３）金融・情報通信国際都市構想の推進
４）農水産業を中心とする産業基盤の育成
その基本方針に基づき、具体的な事業としては、二見以北地域
の活性化に向けて、その拠点である「わんさか大浦パーク」を中
心に、「やんばる風 景花街道」 や「大 浦マングローブ林自然体験
施設整備」、旧嘉陽 小学校跡地 を利用 したウミガメの幼体飼育・
観察や回遊調査を行う調査施設の整備等、自然を活用した取組が
実施されている。
キ
名護市土地利用調整基本計画
当該事業実施区域周辺は、名護市土地利用調整基本計画（平成
18 年８月）において、北部振興の一翼を担う地域として、教育・
研究や情報・通信・金融業務、産業・交流、医療・福祉機能等や
85
生活基盤の充実により地域の都市機能の強化を図る地域として
周辺の優れた自然環境に留意した名護市の「副都心」として位置
付けられている。
３
本件埋立承認出願は承認時において２号要件を充足していなかっ
た(承認処分に実体的違法があった)と認めたものであり、この現沖縄
県知事の判断に要件裁量の逸脱・濫用は認められないこと
(1)
ア
生態系について（環境保全図書６．19
生態系【４分冊中の４】）
環境保全施策との整合性
事業実施区域一帯は、特異的な生物群と希少種が分布する貴重
な生態系を保持している。
国が、このような極めて重要な自然環境を有する辺野古崎・大
浦湾を事業実施区域とするためには、本件事業の必要性、国内に
おいてこの地域を選定して事業を実施することの必要性・適切性、
仮に事業を実施する場合の環境保全策の内容・実効性等、環境保
全施策との整合性について、具体的に明らかにされなければなら
ない。
しかしながら、沖縄防衛局は、最 終的に 、「事業者として 実行
可能な範囲で最大限の環境保全措置を講じることとしているこ
とからも，県の環境保全施策との整合性については適切に評価し
ているものと考えています。」と述べるのみである。
以上から、沖縄防衛局は、環境保全施策との整合性、すなわち、
厳格な保護を図るべき地域として、現に種々の環境保全施策の対
象とされている辺野古崎・大浦湾地区を事業実施区域とすること
について、何ら具体的な検討を行っていないと言わざるを得ない。
イ
事業計画の規模
辺野古崎・大浦湾が、貴重な生態系を保持する重要な環境保全
86
地域であることに照らせば、仮に事業を実施するにしても、可能
な限りの環境への配慮を行うため、当然、埋立面積は、必要最小
限にとどめられるべきである。
そして、沖縄防衛局としては、埋立面積等の事業計画の規模に
ついて、対象地域の自然環境の価値の重要性に照らし、必要最小
限であることを、具体的な根拠とともに示さなければならないは
ずである。
しかしながら、上記環境保全施策との整合性の箇所で述べたと
同様、この点についても、陳述書（平成 27 年 9 月 29 日付け沖防
第 4342 号）において、何ら具体的な回答はなかった。
ウ
辺野古地域と大浦湾の価値、特徴の評価
事業実施区域の価値を適切に評価するためには、自ずと、他の
海域との比較を行うことが検討されてしかるべきである。他の海
域と比較して初めて、当該地域の固有の生態系の特徴や価値の評
価が明らかになるといえるからである。
しかしながら、沖縄防衛局は、このような他の海域との比較等
は一切行っていない。評価として記載された内容は、単に、現地
調査結果を列挙したものにすぎず、「評価」とはいえない。した
がって、辺野古崎・大浦湾地域の生態系の特徴・価値が、適切に
把握されたとはいえない。
エ
2 号要件について疑義が認められること
この地域の生態系の特徴と希少性、すなわち河川域から汽水域
のマングローブ林、礁池の存在しない深く切れ込んだ湾と砂泥地
の存在という沖縄島でも希有で多様で複合的な生態系のもとで、
驚くべき極めて多様な生物種が生息しているという特徴の把握
がまったくなされず、そのために、喪失される環境の性質、内容
87
や程度と、事業の必要性や本件埋立事業実施区域の選定の適切性
の比較衡量を不可能とさせているといわねばならない。これでは
１号要件の充足の判断ができないことはもちろん、個別の環境保
全措置が適切であるかということも評価不能というべ きである。
２号要件にいう「十分配慮」についての判断は、審査に用いら
れたハンドブックによれば、①「問題の現況及び影響を的確に把
握」したか、②「これに対する措置が適正に講じられている」か、
③その程度が「十分と認められる」かどうかによるものとされて
いる。
この点、これまで指 摘した問題点 （環境 保全施策との整合性 、
事業計画の規模、辺野古海域と大浦湾の価値・特徴の評価、沖縄
防衛局の生態系の評価の問題点）は、いずれも、①「問題の現況
及び影響を的確に把握」要件を充足していないと言わざるをえな
い。そして、そもそも①の要件を充足していないとなれば、②「こ
れに対する措置が適正に講じられている」か、③その程度が「十
分と認められる」か、いずれの判断も行い得ず、これらを充足し
ているとも言えない。それゆえ、生態系について、１号要件審査
項目(7)及び２号要件審査項目(1)ないし(4)への適合性について疑
義が認められ、生態系について、沖縄防衛局が示した補正評価書
の内容は、法第４条第１項第２号の「十分配慮」との要件に疑義
が認められるものである。
現沖縄県知事が生態系に関して２号要件充足についての具体
的な疑義を認めた判断は、専門性を有する慎重な検討を経て具体
的な根拠をもってなされたものであり、不合理なものとは認めら
れない。
(2)
海草藻類について（環境保全図書６．15
88
海草藻類【４分冊中
の３】）
ア
消失する海草藻場に対する評価
海草藻場が、多種多様な生物の餌場となっていることから、広
大な範囲で海草藻場が消失することにより、そうした生物へ甚大
な影響を与えることは想像に難くない。しかしながら、この点に
ついての沖縄防衛局の予測・評価は、極めて具体性を欠いており、
明らかに誤った記載も見られる。
イ
消失する海草藻場についての代償措置
事業対象区域に、広く海草藻場が分布していることは、沖縄防
衛局の調査結果にも記されており、事業の実施によって、広範囲
の 海 草 藻 場 （ 辺 野 古 前 面 海 域 35.6ha、 大 浦 湾 側 42.5ha、 合 計
78.1ha）が消失すると予測されている。多種の生物の生息の基盤
となる海草藻場の重要性に鑑みれば、具体的かつ実効性のある代
償措置が示されなければならない。
しかしながら、沖縄防衛局により 示され た代償措置の内容は、
「専門家等の指導・助言を得て、海草類の移植や生育基盤の改善
による生育範囲拡大に関する方法等」について検討するとし、
「生
育範囲の拡大方針」を示しているものの、何ら具体的ではなく、
さらに「可能な限り実施します」としていることから、その実効
性も不明である。
ウ
地形変化による周辺海域の海草藻場への影響
事業実施区域の埋立 によって、局 所的な 塩分低下が予測され 、
海草に対しての影響が生じることが予想される。この点について
も、沖縄防衛局により何ら具体的な予測はなされなかった。
エ
工事による影響
工事の実施に伴う水の濁り及び堆積により、海草藻類の生育環
89
境に影響を与えることが予測されることから、この点についての
評価及び具体的な環境保全措置が明らかにされる必要がある。
しかしながら、この点についても、沖縄防衛局の回答は、何ら
具体性がなく、実効性も明らかでなかった。
オ
２号要件について疑義が認められること
以上指摘した問題点のうち、消失する海草藻場についての予測
評価、地形変化による周辺海域の海草藻場への影響、工事による
影響の点については、いずれも、①「問題の現況及び影響を的確
に把握」を充足していない。
海草藻場の消失に対する代償措置の問題点については、②「こ
れに対する措置が適正に講じられている」と言えないことから、
③その程度が「十分と認められる」とも言えない。
それゆえ、海草藻類について、１号要件審査事項(7)及び２号要
件審査事項(1)ないし(4)への適合性について疑義が認められ、海草
藻類について、沖縄防衛局が示した補正評価書の内容は、法第４
条第１項第２号の「十分配慮」との要件について疑義が認められ
るものである。
現沖縄県知事が海草藻類に関して要件充足についての具体的
疑義を認めた判断は、専門性を有する慎重な検討を経て具体的な
根拠をもってなされたものであり、不合理なものとは認められな
い。
(3)
ジュゴンについて（環境保全図書６．16
ジュゴン【４分冊中の
４】）
ア
調査期間や予測・評価の手法、結果
ジュゴンの生態調査にあたっては、必ずしもその全貌を明らか
にすることまで要求できるものではない。もっとも、ジュゴンの
90
希少性、保護の重要性に照らせば、その調査及び評価は、科学的
根拠に基づき、最大限の慎重さをもって行われるべきである。し
かしながら、沖縄防衛局により行われたジュゴンについての調査
は、調査期間が短い、地域個体群特定の根拠が不明、地域個体群
の将来にわたる生息域とその生息環境の予測がなされていない
等、科学的根拠に乏しい結果に終わっている。
イ
施設の存在による影響
施設の存在による影響について、沖縄防衛局は、PVA を行って
適切に評価した等と述べる。しかしながら、沖縄防衛局による
PVA 分析は、例えば、事業者の調査によってジュゴンが利用して
いることが確認されていない海草藻場を含め、しかも、事業者が
利用していないと結論づけた辺野古前面の海草藻場を含めた沖
縄島周辺の海草藻場の面積を用いているなど、前提となる設定情
報の選択に不適切な点が多く、結果として極めて不十分な解析に
とどまっている。
また、ジュゴンは、海草を主な餌としているところ、沖縄防衛
局は、ジュゴンは辺野古前面の藻場を利用していないと結論づけ
るものの、その根拠は何ら明らかにされなかった。さらに、埋立
により消失する海草藻場に関する環境保全措置（移植や生育基盤
の改善）について、具体的な方法や効果、影響が明らかにされる
ことはなかった。
ウ
工事による影響
沖縄防衛局の施工計画によると、埋立土砂の調達・運搬のため
に非常に多数の船舶が沖縄島東海岸から施工区域へ出入りする
とされている。環境保全図書で示されている「船舶・建設機械稼
働計画」によると、購入土砂等運搬の船舶隻数は、日当たりの必
91
要総隻数は、2 年次で計 293 隻（ガット船 93 隻、土運搬船 198
隻）、3 年次で計 262 隻（ガット船 46 隻、土運搬船 216 隻）とな
っており、運搬後の土砂投入のために同時に稼働する隻数も１日
最大 13 隻となっていること（環境保全図書 6-1-4 及び 6-16-228）
から、これによるジュゴンの生息域への影響回避・低減のための
措置に係る検討が必要になる。
この点、沖縄防衛局は、GPS 等の利用、目視観察やジュゴン監
視・警戒システムを利用しながら、できる限りジュゴンを回避す
るような航路を確保する旨回答するものの、沖縄防衛局長が挙げ
る方法によって、ジュゴンの接近等が確認できるかどうか、その
実効性は何ら担保されていない。
本件事業では、杭打ちなどの水中音の発する工事によるジュゴ
ンへの影響も懸念されるところ、沖縄防衛局は、ジュゴンの接近
が確認された場合は、工事を一時中断し、ジュゴンが施工区域か
ら離れたことが確認された場合は、打撃力を徐々に上げるような
方法で工事を再開する等と回答する。しかしながら、ジュゴンの
接近確認方法の実効性や工事再開のためにジュゴンが施工区域
から離れたとする判断基準や確認方法等、具体的な対策について
は何ら明らかにされていない。
さらに、事業計画によれば、陸上から石材をクローラクレーン
で投入する基礎捨石投入工事が予定されているところ、石材が海
底に着底するときに水中で打撃音が生じることから、この点につ
いても適切な予測評価が必要になる。沖縄防衛局は、当初、本工
事による影響はほとんどないため予測の対象外と評価していた
ものの、環境生活部長から再度の確認がなされると、石材をでき
る限り低い位置で投入する、着底時の音は小さいと考えられる等
92
と回答した。しかしながら、当該回答は、沖縄防衛局の希望的観
測を述べたにすぎず、ジュゴンの生息環境にどのような影響があ
り得るのかについて何ら明らかにされていない。
エ
施設供用による影響
施設供用後にジュゴ ンに与える影 響につ いて、沖縄防 衛局は、
米軍と十分調整する、機会あるごとに米軍に要請を行う等と回答
するのみで、措置の具体的な内容や実効性については何ら検討さ
れていない。
オ
事後調査
ジュゴンの希少性・重要性に鑑み、施設供用後の事後調査につ
いても予め慎重な検討が求められる。しかしながら、沖縄防衛局
が示す事後調査は、いずれも、調査の目的や方法、内容、影響が
生じた場合の対策や実効性等、具体的なことについては何ら触れ
られていない。
カ
２号要件について疑義が認められること
以上指摘した問題点のうち、調査期間や予測・評価の手法、結
果について、施設の存在による影響については、①「問題の現況
及び影響を的確に把 握」を充足していな いと言 わざる をえな い。
また、工事による影響、施設供用による影響、事後調査に係る
問題点については、いずれも、②「これに対する措置が適正に講
じられている」と言えないことから、③その程度が「十分と認め
られる」とも言えない。それゆえ、ジュゴンについて、１号要件
審査項目(7)及び２号要件審査項目(1)ないし(4)への適合性につい
て疑義が認められ、したがって、ジュゴンについて、沖縄防衛局
が示した補正評価書の内容は、法第４条第１項第２号の「十分配
慮」との要件について疑義が認められるものである。
93
現沖縄県知事がジュゴンに関して要件充足について具体的な
疑義を示した判断は、専門性を有する慎重な検討を経て具体的な
根拠をもってなされたものであり、不合理なものとは認められな
い。。
(4)
ウミガメについて（環境保全図書６．13
海域生物【４分冊中の
３】）
ア
産卵場所の評価
沖縄防衛局は、定性的にしか判断できないとしつつ、事業実施
区域は、ウミガメの生息に好適な場所ではないとし、さらに、事
業実施区域外にウミガメが逃避した場合にも、上陸可能な砂浜が
存在することから、逃避先での生息は保持されるとの判断を示し
た。この点、沖縄防衛局の判断は、なぜウミガメが事業実施区域
を利用しているのかという予測を行わないまま安易に出されて
いる点において、科学的根拠に基づいているとはいえない。
適切な調査が行われたとしても、当該調査結果について、科学
的根拠に基づく予測・評価が行われることがなければ、環境影響
評価手続の存在意義はない。上記沖縄防衛局の判断は、環境影響
評価手続の存在意義を没却するものと言わざるを得ない。
イ
代償措置案の内容
沖縄防衛局は、ウミガメ類の上陸・産卵のための砂浜整備箇所
（案）として、キャンプ・シュワブ弾薬庫下砂浜を示したものの、
具体的な整備箇所と方法、措置後の変化や効果、環境への影響等
については一切明らかにされていなかった。この点について、２
次質問において、質問・指摘がなされたものの、沖縄防衛局は、
専門家等の指導・助言を得ながら場の創出を進めるとし、結局、
措置の具体的な内容や実効性については何ら明らかにされるこ
94
とはなかった。
砂浜の整備方法等は、対象の場所によって、若干の相違が出て
くることは考えられるものの、例えば、必要と考えられる砂浜の
厚さや設置を予定する人工設備等については、当時において明ら
かにすることは十分可能であった。この程度の代償措置の内容さ
え明らかにしないことには、当該代償措置の効果や、当該措置が
環境に与える影響等を検討すらできないのである。このような状
態は、環境保全措置として適正であるか、十分か等の判断が出来
るレベルではない。
ウ
工事中の措置及び施設供用時の措置
工事中の措置について沖縄防衛局が示す内容は、ジュゴンの場
合と同様、不明な点 が多く、実効性についても何ら担保がない。
さらに、ウミガメは、街灯等の灯を回避する習性がある。その
ため、施設供用時、灯（ナトリウムランプ等の使用）についてど
のような措置をとるかは重要な点であり、慎重かつ実効性のある
措置が求められる。しかしながら、沖縄防衛局は、この点につい
て、調整を行う、機会あるごとに米軍に要請する、との回答に終
始するのみで、実効 性について何ら説得力のない内容であった。
エ
２号要件について疑義が認められること
キャンプ・シュワブ沿岸の産卵場所の調査について、沖縄防衛
局は、現にウミガメが事業実施区域を利用している点についての
分析を欠いており、何ら科学的な予測・評価を行っていない。こ
れでは、①「問題の現況及び影響を的確に把握」を充足していな
いと言わざるをえない。
また、ウミガメの上陸、産卵場所の創出のための砂浜整備案に
ついて、その内容も実効性も明らかにされないままであることに
95
ついては、②「これに対する措置が適正に講じられている」とも、
その程度が③「十分と認められる」とも言えない。同じく、工事
中及び施設供用時の措置について、具体的な内容及びその実効性
について明らかにされなかった点は、適正に措置が講じられてい
るとは言えない。それゆえ、ウミガメについて、１号要件審査項
目(7)及び２号要件審査項目(1)ないし(4)への適合性に疑義が認め
られ、したがって、沖縄防衛局が示した補正評価書の内容は、法
第４条第１項第２号の「十分配慮」との要件充足について疑義が
認められるものである。
現沖縄県知事がウミガメに関して要件充足について具体的な
疑義を示した判断は、専門性を有する慎重な検討を経て具体的な
根拠をもってなされたものであり、不合理なものとは認められな
い。。
(5)
サンゴについて（環境保全図書６．14
サンゴ類【４分冊中の
３】）
ア
サンゴの生息ポテンシャル域についての評価
沖縄防衛局は、白化現象によってサンゴが減少したことを認識
しており、そうであれば、事業実施区域は、本来サンゴに適した
生育域であるというポテンシャルを沖縄防衛局自身が評価して
いるはずである。しかしながら、環境保全図書では（6-19-1-151
頁）、「埋立てによるサンゴ類そのものの生息域の減少の程度は小
さい」としており、ポテンシャル評価が適切ではない。
イ
サンゴの移植
沖縄防衛局は、環境保全図書において、消失することになる埋
立区域内のサンゴ類については移植するとしているが、その検討
は、
「有識者の指導・助言を踏まえて行うこととし、現段階では、
96
サンゴの移植に関する検討は次ページに示す事項に関して行う
ことを予定します」
（同 6-4-163）として、移植先や移植方法など
を検討する事項として示しているだけである。移植先（案）につ
いては、広い範囲 で示しているものの、「生息環境の適否は移植
先 で の 影 響 等 を 検 討 し て 具 体 の ﾏ ﾏ 移 植 箇 所 を 決 定 し ま す 」（ 同
6-14-164）としてい る。この ように、サ ンゴ類の移植につ いて、
何ら具体的な移植方法などは示していない。
環境生活部長意見は、沖縄防衛局に対し、サンゴ類の移植技術
は確立されたものではないため、予測の不確実性の程度が大きい
ことから、例えば、改変区域のサンゴ類を一度に移植してうまく
いかなかった場合、その時点で埋立工事は進行しているため、再
度の移植は困難となることが考えられるが、その点まで考慮され
ているのか不明である、との指摘をした。しかしながら、沖縄防
衛局は、「移植の具 体的な方法、事後調 査の方法について は、専
門家の指導・助言を得て検討を行うこととしていますが、いずれ
にせよ適切に対応することとします 。」とするのみで、環境生活
部長意見が指摘する懸念には答えていない。最低でも、このこと
を含めて、専門家に指導・助言を得た」結果までは示せたはずで
ある。
さらに、環境生活部長意見は、事後調査について、移植サンゴ
の生息状況の調査として、調査時期・期間を「移植後概ね３ヶ月
毎」として設定しているが、移植から調査開始までの期間を概ね
３ヶ月とすることの妥当性が示されていないことから、移植後の
生育が不良であった場合の原因（環境条件が適合していないのか、
物理的な外因等による影響なのか等）を特定することが困難とな
ることや、必要な対策を講じることができなくなることが懸念さ
97
れる、との指摘をした。
しかしながら、沖縄防衛局は、「サンゴ 類に係る事後調査のう
ち、移植後の生息状況調査については、環境調査で通常行われて
いる季節ごとに１回程度（年４回程度）の調査で把握することと
し、
「移植後概ね３ヶ月ごと」と記載しています。いずれにせよ、
これらの調査方法及び調査時期・期間については、ご指摘の点も
含め、専門家等の指導・助言を得て今後決定することとします。」
と回答するのみである。
季節ごとに１回程度（年４回程度）の調査とは、通常、動植物
の調査を行う際の調査時期（４季）である。環境生活部長意見は、
サンゴについては、移植技術が確立していないということであれ
ば、移植直後には、もっと密に頻繁に調査することが必要である
との懸念を示すものである。環境保全図書（６-14-163 頁）に引
用されている沖縄県のサンゴ移植マニュアルにおいても、サンゴ
移植後の観察期間と頻度は、１‐２週間後、１‐２ヶ月後、半年
後等と示されているにも関わらず、沖縄防衛局は、「移植後概ね
３ヶ月ごと」と回答するのみで、環境生活部長意見の懸念に答え
られていないばかりか、真摯に検討する姿勢すらみられない。
ウ
水象の変化によるサンゴ類への影響
事業の実施に伴う水象の変化が、サンゴ類に影響を与えること
が予測される。この点についての沖縄防衛局の予測・評価にも科
学的根拠はなく、対 策の具体性や実効性は不明なままであった。
エ
２号要件について疑義が認められること
詳細な内容は第三者委員会が指摘するとおりであるが、沖縄防
衛局による、埋立対象区域内のサンゴの価値に関する評価が適切
でない点において、①「問題の現況及び影響を的確に把握」して
98
いるとは言えない。
サンゴの移植に関しては、移植の具体的方法、事後調査の方法
に具体性がない点、移植技術が確立していないリスクについて全
く検討されていない点、移植先の生物、環境に対する配慮を欠い
ている点等において、②「これに対する措置が適正に講じられて
いる」とは言えず、措置の内容が、③「十分と認められる」とは
到底言えない。それゆえ、サンゴについては、１号要件審査項目
(7)及び２号要件審査項目(1)ないし(4)への適合性について疑義が
認められ、したがって、サンゴについて、沖縄防衛局が示した補
正評価書の内容は、法第４条第１項２号の「十分配慮」との要件
の充足について疑義が認められるものである。
現沖縄県知事がサンゴに関して要件充足について具体的な疑
義を示した判断は、専門性を有する慎重な検討を経て具体的な根
拠をもってなされたものであり、不合理なものとは認められない。
(6)
埋立土砂による外来種の侵入について（環境保全図書６.19 生
態系【４分冊中の４】）
ア
埋立土砂の使用と外来種問題
沖縄諸島は、遅くとも 200 万年前頃には既に大陸からのみなら
ず、九州地方から繋がる区域（大隅諸島やトカラ列島北部）とは
隔絶され、以降他の陸地と地続きになったことのない地域である
ことから、古い時代の生物相が非常に良く保存されている地域で
ある。その様な生物的な特徴を有する沖縄県の中でも、特に事業
対象地域は、屈指の生物多様性を持っている。
そのため、特定外来生物法が、国家レベルでの外来生物の侵入
を防止すること等を定めるにとどまらず、沖縄県においても県政
運営の基本方針である「沖縄 21 世紀ビジョン」の第１目標とし
99
て「沖縄らしい自然を大切にする島」を目指すことを表明し、平
成 25 年３月に策定された「生物多様性おきなわ戦略」の冒頭に
も土砂の流入や外来種の混入により、沖縄の生物多様性が失われ
ていくことに対する危惧が述べられている。
この様に、沖縄県はかねてから、沖縄県の有する特殊かつ貴重
な生物相を守り、持続させていくことに特別の価値を見出してお
り、事業実施区域は、その中でも特に貴重な自然環境を有する地
域である以上、外来種の侵入の防止は極めて重要である。
イ
沖縄防衛局の環境保全措置の内容と沖縄県による内容審査
本件事業においては、埋立土量約 2100 万立方メートルのうち、
概ね 1700 万立方メートルを購入土砂でまかなうとされ（環境保
全図書・２-29 頁）、本件願書添付図書-10「埋立に用いる土砂等
の採取場所及び採取量を記載した図書」によれば、沖縄県外の、
徳之島、奄美大島、佐多岬、天草、五島、門司及び瀬戸内各地区
で採取した土砂を購入するとされる。
この様な購入土砂による外来生物侵入の危険性に関して、沖縄
防衛局長は、「埋立 てに用いる購入土砂等の供給元などの詳細を
決定する段階で、生態系に対する影響を及ぼさない材料を選定し、
外来種混入のおそれが生じた場合には、外来生物法や既往のマニ
ュアル等に準じて適切に対応し、環境保全に配慮することとする。
なお、埋立土砂の種類ごとに注意すべき生態系への影響の検討は、
専門家の助言を得ながら行うこととする。」とし、沖縄県におけ
る内容審査においても、上記を引用して２号要件審査項目⑵「適」
と判断した（別添資料 13 頁）。
ウ
検証
(ｱ)
外来生物が侵入する危険性
100
本件埋 立承認に係る審査過程におい て、環境生活部からも、
「事業実施区域は特に自然度が高く、生物多様性に富む地域で
ある。そのような地域に、県外からの土砂を大量に搬入する 計
画であることから、外来種の侵入について懸念があり、その防
止策を可能な限り厳密に行う必要がある。」との指摘がされてい
るとおり、本件埋立において予定される、およそ 1700 万立方
メートルもの大量の県外土砂（一部県内調達予定）の搬入は、
沖縄県の過去の他の事業との比較において類を見ないものであ
る。
特に危険な外来生物として、特定外来生物に指定され、
「世界
の侵略的外来種ワースト 100」にもリストアップされているア
ルゼンチンアリは、土砂採取予定地域のうち瀬戸内地域への侵
入が確認されておりその混入の懸念は極めて強い（平成 21 年
度外来生物問題調査検討業務報告書（環境省）75 頁）。（なお、
参考までに那覇空港第二滑走路建設事業について言及すると、
同事業では土砂と比較すると外来生物の駆除が比較的容易な石
材 を 30 万 立 方 メ ー ト ル 購 入 す る 予 定 と な っ て い る に 過 ぎ な
い。）。
(ｲ)
環境保全方策の具体性を欠如すること
上記の様な本件埋立事業の規模の大きさと沖縄県の生物多様
性の要保護性に鑑みれば、当然、慎重に慎重を期して十分な対
策を講じる必要があることは言うまでもない。
しかしながら、沖縄防衛局が実施するとしている環境保全策
は、「実際に行うときに、専門家に聞いて指導・助言を得る。」
というのみである。この様な曖昧かつ抽象的な対策が環境保全
策として十分に環境に対して配慮したものであると評価できる
101
のであれば、環境影響評価手続や埋立事業に際する環境保全策
の機能は著しく減殺され、全て実施段階へ先送りすれば承認を
受けられるということにもなりかねない。
したがって、検 証結果報告書においても、「本件事業 での具
体的な外来種混入の危険性についての対応が全く考慮されて
おらず、適切な対応がなされているとは言えない」と指摘され
ている（検証結果報告書 96 頁）。
(ｳ)
外来種付着・混入対策に関する審査過程の問題点
上記問題意識から、本件埋立承認の過程においても、沖縄県
は当初から幾度にも渡って問題点を指摘してきた。
すなわち、沖縄県は知事意見、１次質問、環境生活部長意見、
３次質問において、それぞれ沖縄防衛局の対応には具体性がな
いことを指摘している。
しかしながら、これに対しても沖縄防衛局は、何ら具体性あ
る対応策を明らかにすることはなく、
「 対象地域が特定されてい
ないことから具体的な対応策を示すことは出来ない」という回
答に終始しており、沖縄県が、４度にも渡って求めた対策は全
く示されていない。
(ｴ)
土砂調達場所は特定されていること
「地域の特定が出来ない」という沖縄防衛局の主張について
は、そもそも、対象地域を承認段階で特定しておくべきである
以上何の理由にもならないことは明らかであるが、本件願書添
付図書 10「埋立に用いる土砂等の採取場所及び採取量を記載し
た図書」２頁、図４．１に、土砂採取場所として、徳之島地区、
奄美大島地区、佐多岬地区、天草地区、五島地区、門司地区、
瀬戸内地区の７地区に分類され、供給業者の採取場所も図示さ
102
れており、それぞれの土砂ストック量と、それぞれの地区から
の搬入経路が示されているとおり、その対象となる地域は具体
的に特定されている以上、いずれにせよ具体的な防除策を示さ
ない理由にはなり得ない。
エ
２号要件について疑義が認められること
沖縄県は、その独自性に富む、豊かな自然環境・生物環境を有
し、かつ、２１世紀おきなわビジョンや生物多様性おきなわ計画
に代表されるとおり、これに特別な価値を見出しており、この様
な前提を踏まえれば、外来生物の混入には格別の配慮が必要であ
る。
しかしながら、アルゼンチンアリをはじめとする外来生物の混
入に関して沖縄防衛局は、沖縄県からの４度にもわたる指摘（沖
縄県は、知事意見、１次質問、環境生活部意見、３次質問）及び
名護市長の意見に対しても、土砂の採取地域を特定しているにも
かかわらずこれが特定されていないとして、何ら具体的な方策を
示していない。
よって、本件環境保全措置は、土砂採取地域の外来生物の現況
及び影響を適切に把握するという前提が欠如している点におい
て「問題の現況及び影響を的確に把握」しておらず、また、その
対策も「土砂等の性質に対応して害虫等の防止その他環境保全に
十分配慮した」（２号要件審査項目(2)）という審査基準への適合
性について疑義が認められ、したがって、埋立土砂による外来種
の侵入について、沖縄防衛局が示した補正評価書の内容は、法第
４条第１項第２号の「十分配慮」との要件の充足について疑義が
認められるものである。
現沖縄県知事が埋立土砂による外来種の侵入に関し要件充足
103
について具体的な疑義を示した判断は、専門性を有する慎重な検
討を経て具体的な根拠をもってなされたものであり、不合理なも
のとは認められない。
(7)
ア
航空機騒音について（環境保全図書６．３騒音【４分冊中の２】）
航空機騒音の生活と健康への影響
米軍基地から派生す る被害は極め て多岐 に渡るが、なかでも 、
米軍飛行場からの航空機騒音が与える影響は、周辺住民の生活や
健康にとって極めて深刻であり、検証結果報告書においても、
「航
空機騒音の生活と健康への影響」との項目にて、 本件事業は米
軍飛行場建設を目的とするものであるところ、米軍飛行場にかか
る生活上の最大の環境問題は、航空機騒音である。」と報告され
ている。
イ
環境保全図書の概要
沖縄防衛局は環境保全図書において、①飛行経路は周辺地域上
空を基本的に回避することによって音の減衰が見込まれること、
②環境保全措置が必要である場合には米軍に措置を理解して運
用するよう要請すること、③沖縄防衛局長の設定した条件下にお
いては環境基準を超過する騒音は発生しないことを理由として、
「十分配慮」したものと評価したが、上記①ないし③の根拠はい
ずれも理由のないものである。
ウ
「飛行経路は周辺地域上空を基本的に回避する」という対策に
は実効性が認められないこと
(ｱ)
国の環境保全措置は「形骸化」している騒音防止協定と何ら
異ならないものであること
普天間飛行場においては航空機の頻繁な離発着や訓練等に
よって、多大な騒音被害が生じていることから、普天間・嘉手
104
納飛行場に関して、平成８年に騒音防止協定が締結され（以下、
「平成８年協定」という。）、また、普天間飛行場については平
成 24 年にオスプレイ配備を受けて新たに「日本国における新
たな航空機（MV-22）に関する日米合同委員会合意」
（以下、
「平
成 24 年協定という。」）が締結され、これらの協定においては
「基本的に」飛行経路は人口集中地域を回避するはずであった。
しかしながら、これらの協定は何ら実効性を欠き、国の不作
為に対する多数の違法判断と、協定の形骸化を指摘する司法判
断を経ても、今なお基地被害の蔓延を許している。
また、方法書・準備書段階では「周辺地域上空を回避する方
向」とされていた文言が、評価書の段階に至って突然、
「周辺地
域上空を『基本的に』回避する。」と文言が変遷し、場周経路も
台形から楕円形に変更された。
『基本的に』というきわめて抽象的、評価的な文言は、これ
まで全く遵守されてこなかった平成８年騒音防止協定及び平成
24 年協定と同様に、米軍が各合意に基づく運用をしなくとも、
これに対して何ら実効的な対応はしないということを表明して
いるに等しい。
(ｲ)
飛行経路等の予測・評価が不十分であること
環境保全図書における騒音評価においては、騒音の評価や周
辺住民の生活の安全にとって極めて重要である飛行経路につい
ての検討が極めて不十分である。
具体的には、航空機の航行に重大な影響を与える位置通報点、
空港周辺における航空機の整理のために設定される場周経路、
また、近隣施設等への施設間移動等の検討が全くなされていな
いのである。
105
この様な事情を考慮せず、漫然と「飛行経路は周辺地域上空
を基本的に回避する」ことによる距離減衰が見込めると評価を
することは不可能である。
エ
「環境保全措置が必要である場合には米軍に措置を理解して運
用するよう要請すること」には実効性が認められないこと
平成８年協定及び平成 24 年協定はいずれも実効性を欠き、累
次の違法判断のみならず、「 形骸化 」しているとまで断じられて
いるところである以上は、あるべき環境保全措置としては、沖縄
県等の関係機関を関与させた上で十分実効性あるモニタリング
手法を確立して、これを協定等によって具体化しなければならな
い。
そして、沖縄県は、知事意見、環境生活部長意見及び４次質問
において、度々沖縄防衛局の環境保全措置の問題点を指摘してき
た。しかしながら、これに対する沖縄防衛局の対応は「適切な対
策を講じる」とするのみであって、相変わらず、何ら実効性ある
環境保全措置が明らかにされていない。
オ
事業実施区域内において環境基準を超過する騒音が発生しない
という評価は信用に足るものではないこと
位置通報点、場周経路、施設間移動等の検討が不十分であるこ
とに加えて、騒音の発生に大きな影響を生じ得る飛行回数の予測
についても十分な検討が行われていない。
また、風向きによる音の伝播への影響について環境保全図書資
料編によれば、主に夏季の東向きの風の際には、騒音発生区域が
住民の生活区域である陸地側に大きく拡大していることが明白
であるにもかかわらず、何ら検討をしていない。
加えて、環境影響評価手続の最終段階に至って突如現れた
106
MV-22 オスプレイに関しては、騒音の検証に必要なデータが環境
保全図書に示されていないという有様である。
これらの問題を踏まえて、名護市の観測データと大きな乖離を
示していることを踏まえれば、環境基準を超過する航空機騒音が
発生しないという評価は凡そ信用に足るものではない。
そもそも、沖縄防衛局が採用している WECPNL 単体での騒音
評価は適切ではなく、WHO ガイドラインや米国防省の方式に従
って LAmax 15 を基準として使用す るべき である点でも沖縄防衛
局の環境保全措置は不適切なものである。
カ
２号要件について疑義が認められること
沖縄防衛局による環境保全措置は不十分であったにもかかわ
らず、「承認審査においては、１号要件の審査項目①に関し、「代
替施設の供用に伴う飛行経路については、滑走路をＶ字型にして
運用を図ることから、周辺地域上空を基本的に回避する方向で対
応しており、騒音による影響は、住宅地からの距離が離れること
による距離減衰が見込まれる 。」と、事業者の見解を繰り返すに
とどまっており、飛行経路や回数の予測の疑念、騒音規制措置の
実効性にかかる問題、採用されるべき評価基準などの指摘に何ら
検討がないままに終わっている。」
（検証結果報告書 102∼103 頁）。
結局、本件環境保全措置の重要部分は、普天間飛行場等におけ
る協定と同様、全て、「運用 上の所 要」等の抽象的な必要性に基
づいて容易に破られ得るものであり、審査過程における、基本合
意書からの変遷や場周経路の変更、飛行経路に関する審査密度の
低さ、基礎となる事情の不適切さ等に鑑みれば、辺野古新基地は、
15
A 特性音圧レベル（人間の可聴域を考慮して重みづけを行った音圧レベル）の最大値
に基づいて、生活騒音レベルを判断する手法。
107
現に普天間飛行場が生じせしめている危険性を単に移転し、新た
な被害を生じさせ、蔓延させるものに過ぎない。
よって、本件環境保全措置は明らかに「現況及び予測を的確に
把握」したものでもなく、また、「 影響の程度が（中略）環境基
準に照らして許容できる範囲にとどまっているものでもないか
ら、１号要件の審査項目(7)への適合性に疑義があり、２号の環境
保全への十分配慮の要件に疑義がある。
現沖縄県知事が航空機に関し要件充足について具体的な疑義
を示した判断は、専門性を有する慎重な検討を経て具体的な根拠
をもってなされたものであり、不 合理な ものと は認め られない。
(8)
低周波音について（環境保全図書６．５
低周波音【４分冊中の
２】）
ア
低周波音の意義及び影響
低周波音とは、100Hz 以下の音域を意味し、特に MV-22 オス
プレイに顕著な音域であるとの報告がある。そして，この低周波
音は、人の可聴領域の騒音とは別途あるいは関連して，人間の心
身に対して、不快感等の心理的影響，睡眠障害等の生理的影響，
建具のがたつきや振動といった物理的影響を生じさせ得るもの
である。
イ
閾値の設定について
沖縄防衛局は、環境省が発行する手引き「低周波音問題対応の
手引書」（平成 16 年発行）を物的影響の基準となる閾値 16として
採用したものの，心理的影響に関しては同手引書を利用すること
16
閾値（いきち，しきいち）
：低周波音が人や物に対して心理的・生理的あるいは物的な影響・反応を生じさせる最
低値。
108
なく、「低周波音に対する感覚と評価に関する基礎研究（昭和 55
年度文部省科学研究費「環境科学」）」に基づいて得られた閾値を
基準値として評価を実施している。
低周波音は比較的新しい研究報告に基づいてその心身や物体
への影響が把握されてきたものである以上、そこで採用すべきは
より新しい基準とすべきことはもちろんのこと、普天間飛行場に
おける騒音被害の現状や事業者として厳格な数値を採用して環
境保全措置について検討するという沖縄防衛局の姿勢に鑑みれ
ば、なおのこと、より新しい基準値を採用せず、古い研究報告に
基づく高い（緩い）基準との適合性のみを判断していることは不
当である。
ましてや、物的影響については環境省の手引書を利用しておき
ながら、心理的・生理的影響については何らの理由もなくこれを
利用しなかったことは極めて不適当である。
ウ
環境基準値を超過していること
MV-22 オスプレイは、100Hz 以下の低周波音が極めて強いとい
う音響的特徴が報告されている機体であるにもかかわらず、同機
は環境影響評価手続の最終段階、評価書段階まで予測・評価の対
象とはされていない。この様な事前の検討が不十分であることを
反映して、心理的影響については、自ら設定した高い（緩い）閾
値との関係ですら基準値を超過し、環境省の手引書によるならば
全ての測定地点において基準値を超過する。物的影響に関しては
全ての予測地点において基準値を超過し自らの予測・評価の整合
性すら取れない状況に陥り、環境保全図書においても、「事業者
として実施可能な限りの対策」を実施しているのか否か、及び、
「国または地方公共団体による環境保全の基準又は目標との整
109
合性」があるか否かについて明言できていない（環境保全図書・
６−５−69、６−５−73、６−５−78）。
エ
航空機騒音同様の問題点があること
以上の低周波音固有の問題点の他、飛行経路、運航回数等々に
ついては、航空機騒音と全く同様の問題点があり、それが適切な
環境影響評価足り得ないことは当該項目において述べたとおり
である。
オ
２号要件について疑義が認められること
以上述べたとおり、明確な根拠もなく自らの有利な閾値を設定
した上で予測・評価を行っていること、特に、オスプレイに関し
ては、環境影響評価手続の不備を受けて、心理的影響に関しては
自ら設定した閾値との関係においてすら、物的影響に関しては予
測全地点において基準値を超過していること、そして、飛行経路、
運行回数等々の航空機騒音と同様に不十分な予測・評価しか出来
ていないこと、いずれからも、到底、現況及び影響を的確に把握
したものでも、また、環境に「十分配慮」したものであるとは評
価できない。
１号要件の審査項目(7)への適合性に疑義があり、２号の環境保
全への十分配慮の要件に疑義がある。
現沖縄県知事が低周波に関し要件充足について具体的な疑義
を示した判断は、専門性を有する慎重な検討を経て具体的な根拠
をもってなされたものであり、不 合理な ものと は認め られない。
(9)
まとめ（本件埋立承認出願は承認時において２号要件を充足し
ていないものであったと認めた現沖縄県知事の要件充足の判断につ
いて、現沖縄県知事の要件裁量の逸脱・濫用は認められないこと）
ア
２号要件にいう「十分配慮」についての判断は、審査に用いら
110
れたハンドブックによれば、①「問題の現況及び影響を的確に把
握」したか、②「これに対する措置が適正に講じられている」か、
③その程度が「十分と認められる」かどうかによるものとされて
いる。
しかし、これまで述べたとおり、環境にかかる１号要件審査項
目(1)(7)及び２号要件審査項目(1)ないし(4)について、沖縄防衛局
による申請内容は、知事意見、環境生活部長意見で示された問題
点に対応できておらず、適合しているとは認められないものであ
り、「問題の現況及び影響を的確に把握」したとは言い難く、「こ
れに対する措置が適正に講じられている」とも、ましてやその程
度が「十分」ともいえない。
以上のとおりである から、沖縄防 衛局に よる申請内容は、「其
ノ埋立ガ環境保全及災害防止ニ付十分配慮セラレタルモノナル
コト」とは認められず、２号要件を充足しないものと認められる。
一定の処分を行うた めに法律上の 要件が 定められている場合 、
その要件を充足していなければ、処分を行う法律的根拠を欠如し
ていたことになるから、要件を充足しないでなされた処分には実
体的違法が存することになる。
本件埋立承認出願が２号要件を充足していないにもかかわら
ずなされた本件埋立承認は実体的に違法であり、取消しうべき瑕
疵が存したものと認められる。
イ
この本件埋立承認出願について承認時において２号要件を充足
していなかったとする現沖縄県知事の判断は、慎重な検討を経て、
合理的になされたものであり、現沖縄県知事のした本件埋立承認
出願についての２号要件充足に係る判断について、現沖縄県知事
の裁量の逸脱ないし濫用は認められないものである。
111
４
２号要件に係る本件埋立承認の判断過程の瑕疵
(1)
知事意見の「不可能」という見解について
平成 24 年３月 27 日付にて発出された知事意見においては、404
箇所の問題点が指摘され、
「 名護市辺野古沿岸域を事業実施区域とす
る当該事業は、環境の保全上重大な問題があると考える。」「また，
当該評価書で示された環境保全措置等では、事業実施区域周辺域の
生活環境及び自然環境の保全を図ることは不可能と考える。」と結論
づけている。
知事意見は、前述のとおり、環境についての専門家による科学的
知見を踏まえた意見である。その内容は、当時の科学的到達点に照
らしたうえで、重大な問題と考えられる点を挙げたものであり、か
つその問題点に対する措置を講ずることを要求することは、沖縄防
衛局にとって決して無理を強いるようなものではない。
そうであれば、知事意見が、
「当該評価書で示された環境保全措置
等では、事業実施区域周辺域の生活環境及び自然環境の保全を図る
ことは不可能」と指摘している以上、当該知事意見が発出された時
点において、沖縄防衛局が評価書において示す環境保全措置等では、
公水法第４条第１項１号・２号の実体要件を充足していなかったと
いえる。
(2)
環境生活部長意見の位置付けについて
知事意見が発出された後、平成 25 年 11 月 12 日、土木建築部海
岸防災課・農林水産部漁港漁場課により、審査状況について中間報
告が提出されている。同報告には、１号要件については、
「国土利用
上適正かつ合理的かについては、飛行場の供用による騒音問題、ジ
ュゴンへの影響をどのように判断するかがポイント」また、２号要
件については、
「環境保全への配慮については、環境影響評価書に対
112
し「当該評価書で示された環境保全措置等では、事業実施区域周辺
域の生活環境及び自然環境の保全を図ることは不可能」とした知事
意見への対応がポイント」とするとともに、
「環境生活部の見解を基
に判断」するとしている。
上記中間報告が提出されてまもなくの平成 25 年 11 月 29 日、環
境生活部長による意見書が提出された。同意見は、土木建築部長及
び農林水産部長からの照会に対する回答である。同意見は、環境保
全の見地から、18 項目にわたって詳細に問題点を指摘したうえで、
「当該事業の承認申請書に示された環境保全措置等では不明な点が
あり、事業実施区域周辺域の生活環境及び自然環境の保全について
の懸念が払拭できない。」と結論づけている。
環境生活部長の意見は、承認権者自身の意見ではなく、法が直接
承認判断の基礎とすることを要請するものではないものの、県が、
承認・不承認の審査をするにあたっては、当然に判断の基礎とされ
るべきものである。より具体的に言えば、承認との判断がなされる
にあたっては、環境生活部長が懸念事項として指摘している点は、
解消されていなければならない。というのは、環境という専門分野
に係る審査項目については、当然、県内部の専門部署である環境生
活部により検討が進められ、当該検討結果が、結論として知事の承
認・不承認の判断に反映されるものであること、また、前述の通り、
承認手続審査の担当部署である土木建築部自身が、２号要件につい
ては、
「環境生活部の見解を基に判断」するとして、承認・不承認の
審査過程においては環境生活部の見解を基礎にすると表明している
という経緯があるからである。
(3)
本件審査過程の合理性を判断するにあたっての視点について
県による審査過程に合理性があるというためには、知事意見や環
113
境生活部長意見により指摘されていた問題点が、承認の時点におい
て、法第４条第１項第２号の要件に照らし解消されたといえるか、
この点につき具体的な審査を経た上で、
「適」との判断がなされたか
否かが重要な焦点となる。
ここで 、「具体的な 審査」を行 ったと 言えるためには、知事意見
や環境生活部長意見が指摘した問題点について、その後沖縄防衛局
によって示された回答により、当該問題点は法に適合しうるほどま
でに解消されたのかどうか、また、解消されたとすれば、どのよう
な観点からどのような理由で解消されたと判断されるのか、少なく
とも、以上の点につき、具体的に明らかにされていなければならな
い。
(4)
ア
審査過程の検証
県による審査形式
県による承認手続に係る具体的審査は、県内部の審査基準（「内
部審査」と題する書面）への適合性により判断されている。環境
に関する審査項目については、内部審査基準のうち、２号要件審
査項目(1)(2)(3)及び(4)の部分である。そして、各審査項目に係る
具体的な環境保全措置等の内容は、「別添資料」に記載されてい
る。
イ
審査項目及び別添資料の概略について
「内部審査」と題する書面にある審査基準は、あくまで沖縄県
内部の基準であり、それ自身の正当性も別途問題となりうるとこ
ろである。その点は措くとしても、２号審査項目(1)ないし(4)の審
査結果欄には、いずれも、「 別添資 料のとおり、現段階で取り得
ると考えられる工法、環境保全措置及び対策が講じられているこ
とから、環境保全に十分配慮した対策がとられていると認められ
114
る。」と記載されているだけである。
別添資料は、環境保全措置についての国（沖縄防衛局長）の最
終見解を、県が取りまとめたものであるところ、その内容につい
て、具体性や実効性が担保されていないことについては、前述の
各主要審査項目において指摘した通りである。
ウ
別添資料記載内容の検証
(ｱ)
別添資料は、第４条第１項第１号の部分も含めると、全 26
頁にわたり、一見すると、審査対象毎に詳細に検討されている
ように見受けられる。しかしながら、実際に内容を確認してみ
ると、各審査対象について、重複した措置内容が記載されてい
る箇所が散見 される 。特に、「環境保 全措置が速やかに講じ ら
れる監視体制を構築して環境監視調査を実施し、当該環境監視
調査結果に基づいて環境保全措置の見直しを要するような場
合には、必要に応じて専門家等の指導・助言を得て、必要な措
置（既存の措置の見 直しや追加の 措置等 ）を講じる。」と の言
い回しは、多用されている（別添資料５、７、８、９、10、13、
14、16、17、19、20、21、22、25 頁）。
このような体裁からは、審査対象毎に個別の細やかな措置が
検討されているとは言い難い。むしろ、記載されている保全措
置の内容が抽象的であるからこそ、別個の審査項目において、
同一の保全措置の内容を示すことが可能になるものと考えられ
る。
(ｲ)
記載 さ れる 保 全 措置の 実質的 内容も 極めて 空 疎な もの で あ
る。
保全措置の実質的内容に問題があることは、各主要審査項目
でも指摘した通りであるところ、別添資料の中では、
「必要に応
115
じて専門家等の指導・助言を得て、必要な措置を講じる。」との
表現が多用されている。この点、事後的に、
「必要に応じて専門
家の指導・助言を得て、必要な措置を講じる。」との意見表明だ
けで、当該環境保全措置のすべてが「適正」かつ「十分」と認
められるのであれば、実際のところ、県による審査など不要で
ある。
(ｳ)
別添資料の形式面からしても、県による審査が慎重さを欠い
ていたことが伺える。
例えば、別添資料２号要件(4)の箇所において、
「＜海域生物・
海域生態系＞」について記載されている部分（別添資料 24 頁
−25 頁）であるが、別添資料 24 頁の最終段に、
「代替施設の存
在に伴い消失する海草藻場に関する措置として、改変区域周辺
の海草藻場の被度が低い状態の箇所や代替施設の設置により形
成される静穏域を主に対象とし、専門家等の指導・助言を得て、
海草類の移植や生育基盤の環境改善による生育範囲拡大に関す
る方法等やその事後調査を行うことについて検討し、可能な限
り実施する。」との記載がある。
「＜海域生物・海域生態系＞」の環境保全措置についての記
載は、引き続き 25 頁にも記載されているところ、同じ「＜海
域生物・海域生態系＞」の箇所において、上記記載と全く同じ
ことが記載されている（別添資料 25 頁の６つ目の・）。
このように、明らかに同じ保全措置の内容を同じ審査対象の
中で重複して記載する等といった点がみられることからも、県
による審査が慎重さを欠いていたことが伺える。
(ｴ)
小括
県の内容審査（別添資料を含む）資料上も、また第三者委員
116
会によるヒアリングからも、県は、各審査項目について、結果
として「適」と判断したということしか示されていない。その
ため、県が、承認時において、当初知事意見や環境生活部長意
見が指摘した問題点につき、どのような観点からどのような理
由で解消したと判断したのか、結局その詳細は明らかとはなっ
ていない。
しかしながら、別添資料に記載された程度の内容で、環境保
全措置が適正かつ十分であると判断したとすれば、当該判断は、
当然考慮すべき事項を十分に考慮していないものであり、その
判断過程は合理性を欠いたものである。
(5)
各事 項につ い て 本件埋立承認 に おけ る審査基 準への 適合 性の判
断過程は合理性を欠いていたと認められること
ア
生態系について
事業実施区域の生態系の保全につき、その希少性や多様性をふ
まえた価値・保全の重要性の程度を他の海域等との比較を行うこ
とによって検討しなかったことにより、判断の過程において考慮
すべき事情が考慮されず、その結果、当該区域の生態系の保全の
重要性に対する評価が明らかに合理性を欠いた。かかる考慮がな
されないことにより、その生態系保全の必要性と事業実施の適正
性の比較考量を行うことができなくなり、また事業を実施すると
しても必要とされる環境保全措置の質や程度が具体的に明らか
にならないものである。
沖縄防衛局による評価は、いずれも定性的評価であって定量的
評価ではない。全て定性的評価で良しとするのであれば、沖縄防
衛局の希望的観測を示した評価に終始し、何ら客観的かつ具体的
な評価が示されないこととなり、およそ評価自体を行う意味が損
117
なわれるといっても過言ではない。
また、生物相互間のつながり・影響についての考慮が不十分・
不適切である。沖縄防衛局においては、各生物に対する調査・評
価だけでは不十分であり、生態系相互のつながりについての調
査・評価が不可欠であるにもかかわらず、沖縄防衛局による生態
系についての評価は、この視点を欠いており極めて不十分な内容
であった。
かかる事情の下、審査基準（２号要件の審査項目(1)ないし(4)）
に適合するとした前沖縄県知事の判断は、事業実施区域の生態系
の価値との比較において、当該事業を実施することの必要性、許
容性について何も検討がなされていないなどの点から合理性を
欠いているものと認められる。
イ
海草藻類について
事業対象区域については広大な面積での海草藻場が消失する
ことが明白であるにもかかわらず、沖縄防衛局の申請内容では、
消失する海草藻場の機能の把握がなされていないうえ、海草藻場
の一部が消失しても、周辺海域における海域生物の群集や共存の
状況に大きな影響は生じないと予測されるといった明らかな誤
りがみられる。一応示された環境保全措置についての具体性や実
効性も不明なままである。
沖縄防衛局の申請内容は、問題の現況及び影響を的確に把握し
たとは言い難く、消失する海草藻場に対する環境保全措置が適切
に講じられているともましてやその程度が十分とも言えない。
審査結果別添資料をみても、上記問題点については何ら触れら
れていないことから、知事意見や環境生活部長意見が指摘する問
題点は何ら解消されていない。
118
かか る事 情の 下 に お ける 、審 査基 準（ ２ 号要 件 の 審 査 項 目 (1)
ないし(4)）に適合するとの判断は、合理性を欠いているものと認
められる。
ウ
ジュゴンについて
沖縄防衛局の申請内容では、そもそも環境影響評価のために実
施された調査の期間が不十分であり、予測・評価の手法、結果が
科学的根拠を欠くこと、施設による影響については、PVA 分析の
前提となる数値の設定が不適切であることにより、ジュゴン個体
群の存続可能性、埋立対象地の重要性についての分析が不十分な
結果となっていること、ジュゴンの主要な餌となる海草藻場の移
植や生育基盤の改善についてその方法や具体的効果や影響とそ
の根拠が示されていないこと、工事による影響については、ジュ
ゴン個体群への影響について検討されてないうえ、ジュゴン監
視・警戒システムについて何ら科学的根拠が明らかにされていな
いこと、施設供用による影響については、その対策の内容や実効
性が何ら担保されていないこと、事後調査については、事後調査
目的や方法、内容等についてすら触れられていない空疎なもので
あること、等といった非常に多くの問題点があり、知事意見等に
おいても指摘されていた。
沖縄防衛局の申請内容は、問題の現況及び影響を的確に把握し
たとは言い難く、環境保全措置が適切に講じられているともまし
てやその程度が十分とも言えない。
ジュゴンは、絶滅危惧種として、特に慎重な判断が要請される
べきであるにもかかわらず、審査過程においては、上記の問題点
について検討された形跡がない。
かか る事 情の 下 に お ける 、審 査基 準（ １ 号要 件 の 審 査 項 目 (7)
119
及び２号要件の審査項目(1)ないし(4)）に適合するとの判断は、合
理性を欠いているものと認められる。
エ
ウメガメについて
沖縄防衛局の申請内容では、キャンプ・シュワブ沿岸で現にウ
ミガメが産卵している理由、その重要性について何らの評価を行
わないまま、何らの科学的根拠もなく、他の産卵可能な場所に回
避するだろうとの希望的観測を表明するにとどまっていること、
ウミガメの上陸・産卵場所の消失に伴う代償措置となる砂浜整備
案について、その内容及び実効性が全く明らかにされていないこ
と、その他工事中の作業船の航行や施設供用時のナトリウムラン
プ等の使用に対する保全措置について実効性が不明であること
等の問題点がみられ、知事意見等においても指摘されていた。
沖縄防衛局の申請内容は、問題の現況及び影響を的確に把握し
たとは言い難く、環境保全措置が適切に講じられているともまし
てやその程度が十分とも言えない。
このような問題点があるにもかかわらず、別添資料で触れられ
ているのは、①船舶の航行方法、②工事区域内で産卵が確認され
た場合の運行計画書調整などの保全措置、③供用時のナトリウム
ランプの使用と海面への照射回避のマニュアル作成、④事後調査
の記載のみであり、知事意見等が指摘する問題点は何ら解消され
ていない。
かか る事 情の 下 に お ける 、審 査基 準（ １ 号要 件 の 審 査 項 目 (7)
及び２号要件の審査項目(1)ないし(4)）に適合するとの判断は、合
理性を欠いているものと認められる。
オ
サンゴについて
沖縄防衛局の申請内容では、事業対象地域におけるサンゴの生
120
息域に関するポテンシャル評価が適切でないこと、サンゴは移植
技術が確立していないからこそ移植が失敗した場合の対処等の
リスク管理が必要になってくるところ、全く検討がなされていな
いこと、移植先案については２箇所が示されているものの、移植
先に存するサンゴ群生に対する影響等が検討されていないこと、
移植の事後調査期間の設定が不適切であること、水象の変化によ
るサンゴへの影響について変化率による評価をしないことの正
当性について十分な説明がなされていないこと等の問題点がみ
られ、知事意見や生 活環境部長意見においても指摘されていた。
沖縄防衛局の申請内容は、問題の現況及び影響を的確に把握し
たとは言い難く、環境保全措置が適切に講じられているともまし
てやその程度が十分とも言えない。
このような問題点があるにもかかわらず、審査過程においては、
上記の問題点について検討された形跡がない。
かか る事 情の 下 に お ける 、審 査基 準（ ２ 号要 件 の 審 査 項 目 (1)
ないし(4)）に適合するとの判断は、合理性を欠いているものと認
められる。
カ
埋立土砂による外来種の侵入について
沖縄防衛局は、沖縄 県の有する貴 重な生 物多様性をふまえて 、
確実に外来種の侵入を防止し、万が一、外来種の侵入があった際
には、予め綿密な防除策を構築しておく必要があったにもかかわ
らず、「埋立てに用 いる購入土 砂等の 供給元などの詳細を決定す
る段階で、生態系に対する影響を及ぼさない材料を選定し、外来
種混入のおそれが生じた場合には、外来 生物法や 既往のマニュ
アル等に準じて適切に対応し、環境保全に配慮することとする。
なお、埋立土砂の種類ごとに注意すべき生態系への影響の検討は、
121
専門家の助言を得ながら行うこととする。」として、沖縄県の４
度にも渡る指摘に対しても、何らの具体的な防除策も明らかにし
ていない。この点について、事業者は、「対象地域の特定が出来
ないことから具体的な防除策は明らかにできない。」との見解を
示しているが、そもそも、本件事業の規模や使用される土砂の性
質に鑑みれば、事業者は予め対象地域を具体的に特定すべきであ
り、その見解自体、何ら具体的な防除策を明らかにしない理由に
ならないばかりか、本件願書添付図書-10「埋立に用いる土砂等の
採取場所及び採取量を記載した図書」に明らかなとおり、土砂採
取地域は具体的に特定されている以上、なおのことその見解は理
由ないものである。
したがって、沖縄防衛局の申請内容は、問題の現況及び影響を
的確に把握したとは言い難く、環境保全措置が適切に講じられて
いるともましてやその程度が十分とも言えない。
このような問題点があるにもかかわらず、沖縄県が上記事業者
見解を引用して審査基準（２号要件の審査項目(1)ないし(4)）に適
合するとの判断は、合理性を欠いているものと認められる。
キ
航空機騒音・低周波について
沖縄防衛局の申請内容は、米軍機が周辺地域上空を基本的に回
避することや、環境保全措置が必要である場合には米軍に措置を
理解して運用するよう要請するという米軍側の運用に期待する
に過ぎないものである。平成８年協定が司法の場においてすら形
骸化しているとまで断じられ、平成 24 年協定も締結直後から多
数の違反飛行が確認されているという現状において、普天間飛行
場とは異なり実効性を有する措置であることを示す必要がある
にもかかわらず、位置通報点の設定、有視界飛行におけるＢ滑走
122
路の場周経路の設定、施設間移動の具体的なシミュレーション等、
周辺地域上空を米軍機が回避して航行し得るのかについて何ら
検討されておらず、また、米軍機の航行に関して実効性ある協定
等の締結をしていない。
また、沖縄防衛局は、近隣集落においては環境基準を超過する
騒音は発生しないとの予測結果を示しているが、前記位置通報点
の設定等に加えて、風向きによる音の伝播可能性等、騒音被害の
発生において極めて重要な意義を有する事情が加味されておら
ず、また、機体の特殊性や音響的特性を有する MV-22 オスプレイ
については、事前の環境影響評価手続きにおける不備が影響し、
予測の妥当性の検証に必要な数値等が環境影響評価書に記載さ
れていないなどその予測は極めて不適切であり、そのことは名護
市の調査においてピーク騒音レベルが事業者の調査結果と大き
な乖離を示していることからも裏付けられる。
これらに加えて、そもそも、軍事基地としての特徴や対象地域
の静謐な環境特性を踏まえれば、WECPNL のみならず LAmax
を併用して騒音被害を把握すべきであったにもかかわらずこれ
を採用していない点も極めて不適切である。
低周波音についても、同様に国の環境保全措置は何ら実効性を
有するものでないのみならず、心理的・生理的影響について、よ
り新しい研究結果を反映した環境省の手引きに基づく閾値を採
用することなく、具体的根拠もないままに自らに有利な報告に基
づく閾値を採用したばかりか、MV-22 オスプレイについては、事
前手続きの不適切さを受けて評価書段階において始めた評価の
対象となった結果、物理的影響に関しては全ての測定地点におい
て、環境省の手引きとの比較において有利な閾値が設定されてい
123
る心理的影響についても一部地点において環境基準を超過する
という不整合がそのままにされている。
したがって、沖縄防衛局の申請内容は、問題の現況及び影響を
的確に把握したとは言い難く、環境保全措置が適切に講じられて
いるともましてやその程度が十分とも言えない。
このような問題点があるにもかかわらず、審査基準（１号要件
の審査項目(7)）に適合するとした承認判断は、合理性を欠いてい
るものと認めらる。
ク
小括
以上のとおり、生態系、海草藻類、ジュゴン、ウミガメ、サン
ゴ、埋立土砂による外来種の侵入、航空機騒音、低周波のいずれ
の事項についても、前沖縄県知事の本件埋立承認における審査基
準への適合性の判断過程は合理性を欠いていたと認められるも
のである。
(6)
ア
結論
前沖縄県知事が、本件埋立承認出願が２号要件に適合すると判
断した過程は、本件事業対象地域が非代替的な世界的にも希少な
自然的価値を有することを考慮せず、知事意見、環境生活部長意
見等で指摘された専門的見地からの環境保全上の問題点の指摘
を安易、不当に軽視し、その結果当然尽くすべき考慮を尽くさず、
他方で、抽象的で具体性がなく、実効性の担保されていない沖縄
防衛局の言い分を過重に評価しており、この考慮要素の選択や判
断方法ないし過程は不合理なもので、その結果、２号要件の充足
についての判断が左右されたものと認められるから、前沖縄県知
事による２号要件適合性判断の過程には、違法の瑕疵が存するも
のである。
124
イ
そして、現沖縄県知事が、慎重な検討を経て、前沖縄県知事の
２号要件適合性判断過程は合理性を欠いていたもので違法の瑕
疵があった判断したものであり、現沖縄県知事の判断が不合理な
ものとは認められない。
第４
１号要件に係る本件埋立承認の瑕疵（本件埋立承認出願が１号要件
を充足していないとした現沖縄県知事の判断に要件裁量の逸脱・濫用
は認められないこと及び前沖縄県知事による本件埋立承認の判断過程
は合理性を欠いていたとする現沖縄県知事の判断に不合理性は認めら
れないこと）
１
１号要件の意義と要件認定権者
(1)
ア
「国土利用上適正且合理的ナルコト」の意義
埋立てより得られる価値と失われる価値の比較衡量という総合
的判断であること
国土利用計画法第２条は、国土利用の基本理念について、
「国土
の利用は、国土が現在及び将来における国民のための限られた資
源であるとともに、生活及び生産を通ずる諸活動の共通の基盤で
あることにかんがみ、公共の福祉を優先させ、自然環境の保全を
図りつつ、地域の自然的、社会的、経済的及び文化的条件に配意
して、健康で文化的な生活環境の確保と国土の均衡ある発展を図
ることを基本理念として行うものとする。」と定めている。
「均衡ある発展」を阻害することは、国土利用の基本理念に反
するものであり 、「 国土利用上適正且合 理的」とは言えな いこと
となる。
また、公有水 面を埋 め立てて土地を造成することは、 他方で 、
125
自然公物を公用廃止することを意味するものである。すなわち、
公有水面は、古来から、航行、漁業やレクリエーションなどの場
として人々に親しまれ、また、国土全域に関わる大気や水などの
環境浄化機能や生態系維持の機能を果たし、公衆の共有資産とし
て、現代の世代に引き継がれてきた過去から現在まで公衆が自由
使用をしてきた共有資産である自然公物を公用廃止するもので
あり、同意を求める対象とはされない多様な社会的利益、公衆の
自由使用の利益を喪失させるものであり、当該地域の自然環境、
生活環境や産業等に及ぼす影響が大きく、公共の福祉に反する側
面も有するものである。そこで、これらの異質な諸利益を比較衡
量して総合的に判断し、埋立による不利益を考慮に入れた上でも
なお公益に適うと評価される場合でなければ、当該埋立ては許容
されるべきではない。
公水法第４条 1 項（同法第 42 条３項で承認に準用）は、その
柱書において「都道府県知事ハ埋立ノ免許ノ出願左ノ各号ニ適合
スト認ムル場合ヲ除クノ外埋立ノ免許ヲ為スコトヲ得ズ」とし、
同項１号は「国土利用上適正且合理的ナルコト」を定めているが、
これは、異質な諸利益を比較衡量し総合的に判断した上で公益に
適合すると評価されなければならないことを示しているもので
ある。
平成 27 年７月 16 日付けで、第三者委員会が沖縄県知事に提出
した「検証結果報告書」は、１号要件の意義について、「『国土利
用上適正且合理的ナルコト』という要件は，まず，『適正且合理
的』という用語の意味からすると，その関係する事象を総合的に
考慮して，判断を行うことを意味すると考えられる（中略）その
具体的な判断の仕方であるが，
『総合的』な判断をするためには，
126
相対立する利益が存在する場合に用いられる一般的方法である
利益衡量，すなわち埋立てにより得られる利益と埋立てにより生
ずる不利益を比較衡量して判断すべきものと考えられる。なお，
同様な判断方法は，類似の法律の解釈においても採用されている。
例えば，土地収用法の事業認定の場合である。土地収用法は公共
の利益となる事業のために必要とされる土地を強制的に取得す
るという制度であり公有水面埋立法と類似な性格を有する制度
である。この土地収用法は，土地収用手続を行う前提として『事
業認定』
（土地収用法第 20 条）を要求しているが，その事業認定
の要件として，同法第 20 条第３号は「事業計画が土地の適正且
つ合理的な利用に寄与するものであること」を要求しているとこ
ろ，この要件は『その事業に供されることによって得られるべき
公共の利益』と『事業に供されることによって失われる私的ない
し公共の利益』を比較衡量して判断すべきものであり，そしてこ
の判断は，
『総合的な判断として行われなければならない。』とさ
れている（小沢道一「逐条解説土地収用法・上」
・第二次改訂版・
335 頁以下）。このような見解は，多数の判例，学説により支持
されており，特に反対する考え方はない。また，法第４条第１項
第１号について，「 国土利用上公益に合致する適正なもの である
ことを趣旨とするものであり」，免許権者は，
「国土利用上の観点
からの当該埋立の必要性及び公共性の高さと，当該自然海浜の保
全の重要性あるいは 当該埋立自体及び埋立後の土地利用が周囲
の自然環境に及ぼす影響等とを比較衡量のうえ，諸般の事情を斟
酌」するものと判示した判例が存在する（高松高裁平成６年６月
24 日判決・判例タイムス・851 号 80 頁）」としている。
イ
公有水面埋立法の免許・承認要件適合性の判断は、埋立自体及
127
び埋立地の用途・埋立後の土地利用を対象になされること
(ｱ)
公水法第４条１項３号は「埋立地ノ用途ガ土地利用又ハ環境
保全ニ関スル国又ハ地方公共団体（港務局ヲ含ム）ノ法律ニ基
ク計画ニ違背セザルコト」 を、同項４号は「埋立地ノ用途ニ照
シ公共施設ノ配置及規模ガ適正ナルコト」を免許・承認の要件
としており、公水法は、埋立自体のみならず、「埋立地ノ用途」
をも対象とし、公有水面の埋立ての可否を判断するものとして
いる。
願書の記載事項や添付書類については、公水法第２条２項３
号は願書に「埋立地ノ用途」を記載することを要するとし（同
法２条２項３号）、また、公有水面埋立法施行規則は、「埋立地
の用途及び利用計画の概要を表示した図面」
（ 同規則３条７号）、
及び「環境保全に関し講じる措置を記載した図書」（同条８号）
を添付することを要するものとしている。この「環境保全に関
し講じる措置を記載した図書」は、
「埋立て及び埋立地の用途に
関する環境影響評価に関する資料を含む環境保全措置を記載し
た図書であること」とされる（「公有水面埋立法の一部改正につ
いて」昭和 49 年６月 14 日港湾局長・河川局長発：以下，「共
同通知」という。）。これは、埋立の用途や埋立後の土地利用が、
免許・承認の対象であることを示しているものに他ならない。
(ｲ)
そして、１号要件（国土利用上適正且合理的ナルコト）は、
前述のとおり、埋立てによって得られる価値と失われる価値を
比較衡量して総合的に判断されるものであるが、埋立ての必要
性、公共性の程度は、埋立後にどのように土地利用がなされる
かによって定まるものであるから、埋立の用途・埋立後の土地
利用が１号要件の内 容とな ること は当然 である 。共同通知は 、
128
「国土利用上適正かつ合理的なることについて（法第４条第１
項第１号関係）
埋立てそのもの及び埋立地の用途が国土利用
上適正かつ合理的であるかどうかにつき慎重に審査すること」
としている。
(ｳ)
公水法は、戦前の大日本帝国憲法下において大正 10 年に制
定されたものであるが、
「埋立地の造成、あるいはその利用によ
って自然環境に悪影響をもたらしたという批判もありました。
昭和 40 年代、このような環境保全上の問題、無願埋立、埋立
地をめぐる利権化等の問題が、大きくクローズアップされまし
た。このため、昭和 48 年９月『公有水面埋立法』が大幅改正
されるとともに、公害防止関係諸法も成立しました。この結果、
昭和 48 年改正以後の『公有水面埋立法』を新法、以前を旧法
と俗称されるなど、公有水面埋立行政は大きく変貌することに
なりました」（「国土交通省港湾局埋立研究会編「公有水面埋立
実務便覧
全訂二版」全訂二版の刊行にあたって）とされてい
るように、昭和 48 年改正後においては、埋立後の土地利用に
よる環境等への悪影響からの保護が、公水法の重要な役割とな
ったものであるから、埋立の用途・埋立後の土地利用による環
境等への悪影響は、１号要件の判断において、埋立により失わ
れる価値として重い位置づけを有するものと公水法自体によっ
て位置づけられているものである。
ウ
要件認定権者による諸価値の総合調整の判断であること
「国土利用上適正且合理的ナルコト」という要件の判断は、埋
立てにより得られる価値と失われる価値という異質な諸利益の
総合的判断としてなされることになるが、そのままでは比較が困
難な異質な利益をどのように重みづけをするのかについては、要
129
件の認定権者が、現行の法体系の下で社会に普遍的に受け入れら
れた価値の優先順位を探求して行うことになる。
土地収用法第 20 条３号の「事業計画が土地の適正且つ合理的
な利用に寄与するものであること」に関するものであるが、東京
地方裁判所平成 16 年４月 22 日判決は「さまざまな性質を異にす
る利益を比較衡量という手法を使って勘案するに当たり、結局の
ところどのような価値を最も重視すべきかということについて
は、現行の法体系の下で社会に普遍的に受け入れられた価値の優
先順位を探求する必要が生じるのであり、そのような場面で作用
するのが事業認定庁に認められた裁量であるというべきである。
イ
判断の手法とその限界
以上のような事業認定庁の裁量に
基づく判断は、比較衡量を行うに当たって当然に考慮すべき要素
（上記のように現行の法体系の下で社会に普遍的に受け入れら
れている諸価値）を考慮した上で行われるべきものであって、そ
の判断が、事業認定庁に与えられた裁量の趣旨からして本来考慮
すべきでない要素を過大に重視し、また、本来考慮すべき要素を
不当に軽視し、その結果が判断を左右したものと認められる場合
には、その判断過程には社会通念上看過することができない過誤
欠落があるというべきであり、同判断はとりもなおさず裁量判断
の方法ないしその過程に誤りがあるものとして、違法となると解
するのが相当である」としている。
とりわけ、公有水面埋立の免許・承認は、自然公物の公用廃止、
自然公物の公衆の自由使用の廃止という側面を有することから
すると、なおさらのこと、都道府県知事は、法的権利として構成
された利益だけではなく、権利化になじまない社会的利益や将来
世代の利益をも考慮して判断に反映させるべき責務があるもの
130
というべきである。
従って、国土利用計画法第２条が定める「公共の福祉を優先さ
せ、自然環境の保全を図りつつ、地域の自然的、社会的、経済的
及び文化的条件に配意して、健康で文化的な生活環境の確保と国
土の均衡ある発展を図ること」という国土利用の基本理念や昭和
48 年改正で公水法の重要な役割として位置づけられた環境保護
の要請、環境基本法第１条が定める「現在及び将来の国民の健康
で文化的な生活の確保に寄与するとともに人類の福祉に貢献」と
いう目的、法の根本理念たる正義衡平の観念・平等原則、日本国
憲法の第 13 条や第 25 条等による人権保障や第 92 条による地方
自治の本旨の保障といった、現行法体系下における普遍的価値を
踏まえて、個人ないし特定集団の法的権利としては規定しがたい
社会的諸利益や将来の世代の利益をも総合的に考慮して、１号要
件適合性の評価がされなければならないものである。
エ
小括
以上より、「国土 利用上適正且合 理的ナ ルコト」とは 、埋立自
体及び埋立ての用途・埋立後の土地利用を対象として、得られる
利益と生ずる不利益という異質な諸利益について、現行の法体系
の下で社会に普遍的に受け入れられている諸価値に基づいて比
較衡量し、総合的判断として、前者が後者を優越することを意味
するものと解される。
是正指示理由においても、1 号要件の解釈について、
「法４条１
項１号に定める 『国土利用上適正且合理的ナルコト』との要件
… は，その文言及び事柄の性質上 ，当該埋立自体及び埋立地の
用途が国土利用上の観点からして適正かつ合理的なものである
ことを要する趣旨とするものと解され，免許（承認）権者がこれ
131
に該当するか否かを判断するに当たっては，国土利用上の観点か
らの当該埋立ての必要性及び公共性の高さと，当該埋立自体及び
埋立て後の土地利用が周囲の自然環境等に及ぼす影響など ，相
互に異質な利益を比較衡量した上，地域の実情などを踏まえ，技
術的，政策的見地から総合的に判断することになる」としている。
(2)
公有水面埋立法の免許・承認の要件適合性判断が都道府県知事に
委ねられた趣旨
ア
公有水面埋立法は地域の利益の考慮を義務付けていること
公水法第３条は、埋立免許を申請する願書の提出があった際の、
都道府県知事による告示縦覧及びこれに対する意見聴取の手続
を定め、この手続は承認申請について準用されている。
同条１項は、地元市町村長の意見聴取を義務づけ、同条 3 項は
埋立てに関し利害関係を有する者は都道府県知事に意見を提出
することができる旨を規定している。
さらに、詳細な条文の構造は、本章第２・２において示したと
おりである。
このように、公水法は、都道府県知事が、当該埋立対象地の地
域の利益を考慮に入れたうえで、公水法第４条の基準への適合判
断をしなければならないとする仕組みを採用しているものであ
る。
イ
公有水面埋立法の免許・承認の要件適合性判断が都道府県知事
に委ねられた趣旨
(ｱ)
埋立ての承認・免許という行政処分が都道府県知事の法定
受託事務とされた理由は、国交大臣よりも都道府県知事の方が、
「国土利用上適正且合理的ナルコト」、「其ノ埋立ガ環境保全及
災害防止ニ付十分配慮セラレタルモノナルコト」という同法 4
132
条の要件判断をよりよく行えるからにほかならないものであり、
このことを、国土利用法制・海岸管理法制等に即して述べるこ
ととする。
国土利用法制や海岸管理法制等については、国の役割は、全
国的な基本方針を定めるにとどまり、当該地域の総合調整の役
割は都道府県が担うものとされている。
第１に、国土利用については、都道府県の土地利用基本計画
との整合性が求められる。国の役割は、
「国土の利用に関する基
本的な事項について全国計画を定める」にとどまる（国土利用
計画法 5 条）。これに対して、国土利用の中心的判断となる土
地利用基本計画は、都道府県が定める（9 条）。都道府県レベル
の土地利用の判断が優先されるからである。
第２に、海岸保全基本計画との整合性も求められる。国の役
割は、
「 海岸保全区域等に係る海岸の保全に関する基本的な方針
を定める」にとどまる（海岸法 2 条の 2 第 1 項）。これに対し
て、海岸保全の中心的判断となる海岸保全基本計画は、都道府
県が定める（2 条の 3）。都道府県レベルの海岸保全の判断が優
先されるからである。
また第３に、環境基本法に基づいて、各県に属する水域につ
いては都道府県知事が環境基準を定める（環境基本法第 16 条
２項２号ロ）。
第４に、漁業法や農業法といった産業法では規制や監督が都
道府県知事に委ねられているので、埋立事業とこれらの産業と
の整合性も求められる。例えば、海岸域の埋立ては、漁業にき
わめて大きな影響を与えるが、埋立てと漁業の調整は都道府県
のレベルで行われるのであって、国のレベルで行うことはでき
133
ない。
以上のように、土地利用や海岸管理の点から、都道府県知事
が総合調整の役割を担うので、埋め立て免許や承認の判断権が
知事に委ねられているものである。かりに、国の公益判断を優
越させる必要がある事業であるとすれば、そのためには、例え
ば海岸法 6 条所定のような主務大臣の直轄工事に関する規定が
なければならない。公有水面埋立事業については、防衛大臣の
直轄事業の規定はないので、都道府県知事の公益判断に対して
防衛大臣・外務大臣等の公益判断を優越させることはできない。
一方、事業者としての沖縄防衛局が国土利用上の合理性の判断
や海岸の保全・防災等の判断を行いえないことも明らかである。
これらに関する事項は、都道府県知事の総合的な判断に従うべ
きことになるのである。
以上のように、土地利用や海岸管理等の点から、当該地域に
ついての判断は都道府県知事が総合調整の役割を担うので、埋
め立て免許や承認の判断権が知事に委ねられているものであり、
国土交通大臣であってもこの都道府県知事の判断を尊重しなけ
ればならないものである。
(ｲ)
公有水面の埋立が「国土利用上適正且合理的ナルコト」に該
当するためには、当該対象地域の利用として「適正且合理的」
であることが必要であると解される。
この点、公有水面は国土の表面の一部をなすものであり、公
水法は国土の利用に係る法であるから、国土の利用に係る先行
立法である土地収用法の解釈運用は参考にされるべきものであ
る。
旧土地収用法（明治 33 年法律第 29 号）は現行法 20 条各号
134
のような規定は存在せず、第 1 条で単に「公共ノ利益ト為ルヘ
キ事業」が収用手続の対象となり得る旨定められていたに止ま
る。そこで、事業認定の判断に際しては、申請にかかる事業が
「公共ノ利益ト為ルヘキ」ものと認定し得るかが問題となるが、
この点について美濃部達吉は、当該事業が収用手続の適用が可
能な種類の事業に該当することのほか、以下 2 つの要件、すな
わち、
「第二に其の収用の目的が公益に適するや否や、第三に其
の目的の為めに特定の起業地に於いて収用を許すことが公益上
適當であるや否や」を満たすかを、審査しなければならないと
論じていた 17 。つまり、収用事業の目的が公益に適するもので
あり、また申請にかかる当該土地を収用対象地とすることが公
益に適するという条件を満たして初めて、当該事業は「公共ノ
利益ト為ルヘキ」と認定することができるとされたのである。
そこで、以上のような考え方を現行土地収用法 20 条 3 号の
規定に応用するならば、申請にかかる事業を以て「土地の適正
且つ合理的な利用に寄与するものであること」という要件を充
足すると認定するには、第１に、当該事業の目的が「土地の適
正且つ合理的な利用に寄与するもの」であると認められること、
また第２に、当該事業の目的を達成するために当該申請にかか
る土地を起業地として収用することが、
「 土地の適正且つ合理的
な利用に寄与するもの」であると認められることが、必要不可
欠であるということになる。
すなわち、当該地域に即して、当該地域の利用として適正且
つ合理的であるか否かが判断されなければならないものである。
公有水面埋立についても、当該地域に即して、当該地域の国
17 美濃部達吉『公用収用法原理』
（有斐閣、1936
135
年初版・1987 年復刻版）150 頁。
土利用として適正且つ合理的であるか否かが判断されなければ
ならない。
(ｳ)
本章第２において詳述したとおり、公水法の免許・承認に係
る要件適合性の判断が法定受託事務として都道府県知事の事務
とされたのは、公有水面埋立承認申請で埋立ての対象とされた
地域について、当該地域に係る総合調整的判断としての、当該
地域の国土利用として適正且つ合理的であるか否かの判断は、
当該地域の実情に詳しく且つ当該地域の行政責任主体である都
道府県知事の判断に委ねるのが合理的と考えられたことによる
ものである。
すなわち、
「公水法は、広域にわたる行政の責任者としての都
道府県知事に対して、県域の大きな要素をなす海域、とりわけ
沿岸海域の総合的な管理・利用のための重要な法的コントロー
ル手法として埋立ての免許権限を付与」
（本田博利「基地イワク
ニの法律問題」148 頁）したものである。
公水法が異質な諸価値の総合的判断を都道府県知事に委ねた
趣旨、さらには地方分権改革により国と地方公共団体が対等・
協力の関係とされ法定受託事務が地方公共団体の事務とされた
趣旨よりすれば、都道府県知事の公水法の要件適合性判断につ
いての政策的、技術的要件裁量は都道府県知事にのみが行うこ
とができるものであり、所管大臣を含めほかの国家機関が都道
府県知事と同一の立場で１号要件の要件適合性を直接判断する
ことはできないものというべきである。
ウ
公水法において防衛に係る埋立事業というだけで特権的な公益
を認める規定・仕組みは存しないこと
(ｱ)
国の 公 益実 現 を 目的と する埋 立てに ついて も 承認 の権 限 は
136
知事に付与されていること
公水法は、国が事業主体となる承認の出願についても、都道
府県知事を承認権者としている。
承認については、国が事業主体となるものであるから、埋立
ての目的は、国の事務にかかる公益の実現にある。承認の出願
についても、都道府県知事に承認権限を与えているのは、事業
者である国の実現しようとする公益（国土利用上の観点からの
当該埋立ての必要性及び公共性の高さ）と、これに対立する異
質な諸利益の比較衡量・総合判断の権限を都道府県知事に与え
たものであり、国が当該事業によって実現しようとする公益の
内容・程度について都道府県知事が判断することにしているも
のである。これは、あくまで「国土利用上適正且合理的ナルコ
ト」の要件の充足判断という地方公共団体の事務として、諸利
益を勘案するものであり、都道府県知事が国の事務を行うこと
になるものではない。
なお、
「国土利用上の観点」ということよりすると、前述した
とおり、国土利用の基本的理念は「公共の福祉を優先させ、自
然環境の保全を図りつつ、地域の自然的、社会的、経済的及び
文化的条件に配意して、健康で文化的な生活環境の確保と国土
の均衡ある発展を図ること」
（国土利用計画法第２条）であるか
ら、この基本理念のもとで、国内における均衡、一地域への偏
在の解消という要請を判断要素として考慮しうることは当然と
いうべきである。
(ｲ)
公有 水 面埋 立 法 は防衛 に係る 事 業に ついて も特 別 規 定を 設
けていないこと
公水法は、防衛に関する事業について特別規定を設けず、都
137
道府県知事を承認権者としている。
すなわち、国の行う埋立事業についても都道府県知事の承認
が必要であるとの立法判断が公水法の制定によってなされ、そ
の際、国防に関する埋立事業についても特例を設けないという、
公水法についての立法判断がなされているものである。さらに、
平成 11 年地自法改正においてその事務は法定受託事務、すな
わち、地方公共団体の事務とする立法判断がなされたものであ
る。
国の行う埋立事業についても都道府県知事の承認を要するも
のとし、国防に関する埋立事業についての特例を設けず、この
ことを前提に平成 11 年改正において公有水面埋立承認も法定
受託事務とされたという公水法の仕組みよりして、国防に関す
る目的の埋立事業であるとしても、公水法の要件において、異
なる扱いをする根拠はなく、公水法が都道府県知事に付与した
権限と都道府県知事の責務に基づき、
「 当該埋立ての必要性及び
公共性の高さ」を都道府県知事が審査できることは当然のこと
であると言わなければならない。もとより、公水法の「国土利
用上適正且合理的ナルコト」の判断において、調整の対象とな
る公益の一つとして考慮されるものであり、国防にかかる事務
を行うことになるものではないことは言うまでもない。
そして、国防について、日本国憲法下において他の公益等と
の関係で特権的な立場が認められているものではないから、国
防に関わるというだけで、これによって損なわれる他の利益と
の関係において、自動的に高度の公共性、必要性を認めること
はできない。
公有水面法と同じ国土利用の関する土地収用法の戦後の改正
138
の経緯はこのことを端的に示している。旧土地収用法は第１条
で「公共ノ利益ト為ルベキ事業ノ為之ニ要スル土地ヲ収用又ハ
使用スルノ必要アルトキハ其ノ土地ハ本法ノ規定ニ依リ之ヲ収
用又ハ使用スルコトヲ得…」として第２条で「土地ノ収用又ハ
使用スルコトヲ得ル事業ハ左ノ各号ノ一ニ該当スルコトヲ要ス」
とあり、５号にわたって列挙されているが、その第１号は「国
防其ノ他兵事ニ関スル事業」とされていた。現在の土地収用法
では、旧土地収用法の第２条に相当する第３条に軍事関係の事
業は一切列挙されていない。この点について、当時の建設省渋
江管理局長は、その提案理由を、国会において、
「なお、実質的
に事業の種類につきまして若干申し上げますと、従来の規定に
おきましては、国防・その他軍事に関する事業、それに皇室陵
の建造ないし神社の建設に関する事業が、公益事業の一つとし
てあがっておりましたが、新憲法の下におきましては、当然不
適当である考えられますので、これを廃止することにいたして
おります。」（「第一〇回国会衆議院建設委員会議録第一七号」）
と説明し、更に、参議院建設委員会においても、
「こういったよ
うな新憲法の下におきましては（旧土地収用法には）非常に妥
当性を欠いております公共事業が掲げてある次第でございます
ので、これらを廃止・削除することにいたしたのであります。」
と、同様の説明がなされている。さらに、一九六四年第四六回
国会の衆議院・建設委員会の審議において、
「公共の利害に特に
重要な関係があり、かつ、緊急に施行することを要する事業に
必要な土地等の取得に関し」、土地収用法の特例を定めた「公共
用地の取得に関する特別措置法」が国会で審議された際、この
「公共の」範囲に軍事施設が入るかとの質問がされたのに対し、
139
当時の河野建設大臣は、
「軍施設を『公共の』範囲に入れるとい
うことは適当でない。これはもう社会通念じゃなかろうかと私
は思います。そういったことに反したものについてこれをやる
こ と は 適 当 で な い 。 こ う い う ふ う に 私 は 解 釈 し て お り ま す 。」
（「衆議院建設委員会議録第三一号、一三∼一四頁」）と答弁し、
先の政府見解が再度確認されている
米軍飛行場の公共性が問題とされた訴訟においても、昭和 62
年７月 15 日東京高等裁判所判決（第一次・第二次横田基地訴
訟）は「行政は、多くの部門に分かれているが、各部門の公共
性の程度は、原則として、等しいものというべきである。国防
は行政の一部門であるから、戦時の場合は別として、平時にお
ける国防の荷う役割は、他の行政各部門である外交、経済、運
輸、教育、法務、治安等の荷う役割と特に逕庭はないのであり、
国防のみが独り他の諸部門よりも優越的な公共性を有し、重視
されるべきものと解することは憲法全体の精神に照らし許され
ないところである。それであるから、国防上の諸機関の公共性
も他の諸部門の諸機関のそれと同程度といわなければならない。
殊に、同種の機関の場合は尚更である。従って、軍事基地とし
ての横田飛行場の公共性の程度は、例えば、航空機による迅速
な公共輸送のための基地である成田空港等の民間公共用飛行場
のそれと等しいものというべきである」とし、平成７年 12 月
26 日東京高等裁判所判決（第一次厚木基地騒音訴訟差戻後控訴
審）は「他の行政諸部門の役割も社会にとって極めて重要であ
るほか、民間空港等の高速交通機関・施設等も国民生活に大き
な貢献をしており、高度の公共性を有するものというべきであ
るから、国防の持つ重要性についてだけ特別高度の公共性を認
140
めることは相当ではない」としている。日本国憲法下で、国防
に関するというだけで特別な扱いをすることは許されず、実質
的に判断されなければならないものである。
後述するとおり、本件埋立対象地域の埋立工事がなされて米
軍新基地が建設されるならば、かけがえのない価値を有する本
件埋立対象地域の非代替的な貴重な自然環境が喪失し、米軍基
地建設により、自治権の及ばない地域を作出することにより自
治権を制約し、生活環境を破壊し、地方公共団体の計画の妨げ
となり、リゾート地等としての沖縄島東海岸地域の発展を阻害
し、沖縄県民の民意に反して米軍基地の存在によって負担を受
け続けてきた沖縄県民の負担を将来にわたって固定化するもの
であって、その不利益の程度は著しいものであるから、このよ
うな不利益を正当化しうる特別に高度な必要性が必要であり、
たんに国家事情、国防に関わるという一般的類型的な公益を主
張するだけでは、埋立事業は正当化されないものであり、かけ
がえのない世界的にも有数の代替性のない自然環境を大規模に
喪失させるなどの著しい不利益を正当化するに足りる具体的な
必要性が当該事業に認められるか否かを、都道府県知事が判断
すべきことは当然である。
(ｳ)
駐留 軍 用地 特 措 法に係 る代理 署名訴 訟最高 裁 判決 を引 用 し
た是正指示理由の誤り
ａ
是正指示理由
是正指示 理由は、「日本 国とアメリカ合衆国との間の 相互
協力及び安全保障条約第六条に基づく施設及び区域並びに日
本国における合衆国軍隊の地位に関する協定の実施に伴う土
地等の使用等に関する特別措置法」
（ 以下「駐留軍用地特措法」
141
という。）に係る代理署名訴訟最高裁判決を根拠として、「取
消処分の理由においては，第１号要件該当性が認められない
とすることの理由として…沖縄県における過重な基地負担や
基地負担についての格差の固定化（第１.１ (3）)といった事
情が掲げられている…日米安全保障条約に基づき提供される
米軍施設及び区域の配置場所は，米軍施設及び区域が沖縄県
に多く存在するといった事情も含め，内閣において総合的に
考慮の上，政策的，技術的裁量に基づいて決定されるべき事
項であり（前記最高裁平成８年８月 28 日判決参照） ，都道
府県知事は ，この点について独自に審査 、判断する権限を
有しない。したがって，この点をもって第１号適合 ﾏﾏ しない
とする上記指摘は失当である」
（5 頁）、
「本件埋立事業は，日
米安全保障条約に基づく日米両政府間の協議や閣議決定を経
て提供する米軍施設及び区域として辺野古沿岸域が選択され
た結果として実施されるものであって，政治的，外交的判断
を要するのみならず，我が国の安全保障や米軍施設及び区域
に関わる専門技術的な判断を要するものであるから ，本件代
替施設等を我が国のどこにどのように設置するかといった問
題は，国の政策的，技術的な裁量に委ねられた事柄である（最
高裁平成８年８月 28 日大法廷判決・ 民集 50 巻７号 1952
ペ―ジ参照）」（３頁）としている。
ｂ
公有水面埋立法自体の解釈をすべきこと
⒜
駐留軍用地特措法の仕組み
代理署名訴訟は、駐留軍用地特措法に基づく署名等代行
を内閣総理大臣が沖縄県知事に職務執行命令をした事案
について 、駐留軍 用地特措法 の解釈とし て、同法第５条、
142
３条に基づき内閣総理大臣に付与された「適正且つ合理的」
の要件該当性判断の権限について判示したものである。
旧土地収用法は、第２条１号において「国防其ノ他軍事
ニ関スル事業」を対象としていたが、現在の土地収用法で
は、旧法の第２条に相当する第３条では、軍事関係の事業
は挙げられていない。日本国の独立回復後も米軍が駐留す
ることになったことに伴い、米軍基地の強制収用・使用に
関しては、駐留軍用地特措法が制定されたが、第３条にお
いて「適正且つ合理的」といった要件が定められ、第５条
において内閣総理大臣 18 がその要件に該当すると認めると
きは、収用・使用認定できると定め、駐留軍用地特措法に
よって、内閣総理大臣に要件認定の権限が付与されていた
ものである。代理署名訴訟最高裁判決の判示は、駐留軍用
地特措法５条、３条により内閣総理大臣に付与された、
「適
正且つ合理的」の要件該当性判断の要件裁量の範囲につい
て判示したものであり、あくまで駐留軍用地特措法の解釈
を示したものである。
⒝
公水法の仕組み
代理署名訴訟は、駐留軍用地特措法に基づいて、駐留軍
用地の使用権原を取得するための手続に関する事案につ
いて、同法第５条、３条に基づき内閣総理大臣に付与され
た「適正且つ合理的」の要件該当性判断の権限、要件裁量
について判示したものである。
これに対して、本件は、公水法に基づく処分の適法性が
問題とされているものであり、処分の根拠法である公水法
18
その後 特措法 改正 があり 、現在 は、収 用・使 用認 定 を行う のは防 衛大臣 であ る 。
143
の仕組みにしたがって解釈されなければならない。
そして、公水法は、
「国土利用上適正且合理的ナルコト」
という要件適合性の判断権限、要件裁量を都道府県知事に
のみ付与しているものであり、国家機関には承認権限は付
与されていないものである。
したがって、代理署名訴訟最高裁判決を引用して、要件
の判断権者である都道府県知事に判断権限がないとする
是正指示 理由は、 およそ論理 をなしてい ないものであり、
失当であると言わなければならない。
当該事業により得られる価値と失われる価値との比較
衡量に当たり、性質上そのままでは比較が困難な複数の価
値につい て、要件 認定権者が その判断を 行うものであり、
その要件認定権者を法が定めているのであるから、要件認
定権者である当該行政庁以外のものは、当該行政庁の判断
を尊重すべきものである。
⒞
国土交通大臣は防衛・外交上の政策を理由に関与するこ
とはできないこと
代理署名訴訟の事案は、駐留軍用地特措法の主務大臣で
あり、駐留軍用地特措法により事業認定の権限を付与され
た総理大臣が、駐留軍用地特措法に係る機関委任事務につ
いて職務執行命令をした事案である。
これに対し、本件は、法定受託事務、すなわち、地方公
共団体の事務に関して、国土交通大臣が公水法の所管大臣
として関与をしているものであるが、米軍基地提供は国土
交通大臣の任務・所掌事務に含まれるものではなく、公水
法の目的とするものではないから、そもそも防衛・外交上
144
の政策を根拠として関与をすることはできないものであ
る。
２
本件埋立承認出願は承認時において１号要件を充足していなかっ
た（承認処分に実体的違法があった）と認めたものであり、この現沖
縄県知事の判断に要件裁量の逸脱・濫用は認められないこと
(1)
ア
本件埋立承認出願に係る埋立事業による生ずる不利益
代替性のない自然環境を不可逆的に喪失させるという不利益
(ｱ)
本件埋立対象地は、自然環境的観点から極めて貴重な価値を
有する地域であって、いったん埋立が実施されると現況の自然
への回復がほぼ不可能であり、本件埋立より損なわれる価値は
著しく大きなものである。
(ｲ)
沖縄諸島は、遅くとも 200 万年前頃には既に大陸からのみ
ならず、九州地方から繋がる区域（大隅諸島やトカラ列島北部）
とは隔絶され、以降他の陸地と地続きになったことのない地域
であることから、古い時代の生物相が非常に良く保存されてい
る地域である。それゆえ、他の地域では環境の変化等によって
絶滅してしまった生物系統が生き残り固有種として進化を遂
げた。
その様な生物的な特徴を有する沖縄諸島においても、事業対
象地域周辺である辺野古崎・大浦湾は、ほかに見られない特有
の地理的環境を有しており、その特徴的な地理的環境において、
希少な生物が多様に生息する、国内でもここでしか見られない
きわめて特徴的な生態系を有しているものである。
琉球列島に広がるサンゴ礁海域は、一般にはサンゴ礁の内側
の数メートルの浅瀬となる礁池に囲まれているが、大浦湾はこ
れと異なる地理的環境を有している。大浦湾は、大きく切れ込
145
んだ湾奥に汀間川と大浦川の二つの河川の河口が位置し、湾奥
から埋立予定地を含む辺野古崎にかけての岸には礁池がなく、
岸から急に水深 30 メートルを越える深い谷を形成しており、
砂泥質の底質も広がるという特異な地理的環境を形成している。
辺野古崎周辺のサンゴ礁内の礁池（イノー）には、準絶滅危
惧種に指定されているリュウキュウスガモ、ベニアマモなど７
種の海草の藻場が安定的に広がっており、辺野古海域の藻場は
沖縄島最大の藻場（十数パーセントを占める）となっている。
辺野古崎に隣接する大浦湾は、全体的に水深が深くなってい
るが、湾奥は、海底が砂れきから泥へと移り変わり、水深が深
くなるスロープラインに沿ってユビエダハマサンゴの大群集が
分布し、平成 19 年９月には、大浦湾の東部に高さ 12 メートル、
幅 30 メートル、長さ 50 メートルの広範囲にわたる絶滅危惧種
のアオサンゴ群落（チリビシのアオサンゴ群集）が発見された。
チリビシのアオサンゴ群集は石垣島・白保のアオサンゴ群集と
は遺伝子型も形も異なり、世界でここだけに生息している可能
性があるとの指摘もなされている。
湾奥の大浦川や汀間川の河口付近には、オヒルギやメヒルギ
といった大規模なマングローブ林や干潟が広がっている。さら
に、辺野古崎と大浦湾の接点である大浦湾西部の深部には、琉
球列島では特異な砂泥地が広がり、サンゴ礁の発達する琉球列
島の中にあって極めて特異な生物相を有し、新種や日本初記録
といった希少な生物が数多く確認されており、中でもオオウラ
コユビピンノ、シンノワキザシという甲殻類は、世界でも大浦
湾だけでしか確認されていない。
辺野古崎・大浦湾は、この場所にしか存在しない特徴的な地
146
理的環境に、希少生物が多様に生息するこの場所にしか見られ
ない貴重な生態系を有するという、代替性がない場所であり、
平成 26 年 11 月 11 日、日本生態学会など 19 学会が連名で防衛
大臣らに提出した「著しく高い生物多様性を擁する沖縄県大浦
湾の環境保全を求める 19 学会合同要望書」においても、
「大浦
湾一帯が、生物多様性保全という視点から見れば、我が国で最
も貴重な海域の一つである」と指摘されている。種数の単純比
較のみによって生物多様性の評価をするものではないが、世界
自然遺産登録第 1 号のガラパゴス諸島周辺海域の海洋生物の種
数が約 2,800 種であるのに対し、大浦湾を含む辺野古崎周辺海
域における海域生物は、沖縄防衛局による調査の結果、約 5,800
種確認されている（環境保全図書 6-13-137）ことからも、辺野
古崎・大浦湾の生物多様性が豊かであることが分かる。
(ｳ)
埋立ては、この貴重な自然環境を直接的・不可逆的に喪失を
させるものである。
このことは、この辺野古崎・大浦湾に投下される埋立土砂の
量を考えるだけでも、容易に理解できるものである。
本件埋立工事に使用される埋立土量は総量約 2100 万立方メ
ートルであり、そのうち岩ズリが約 1700 万立方メートルを占
めている。約 2100 万立方メートルの土砂というのは、高さ１
メートル・幅 100 メートルで積んでいくと、約 210 キロメート
ルの長さに及ぶ量ということになる。沖縄島の長さは約 106 キ
ロメートルであるから、沖縄島の端から端まで、高さ１メート
ル、幅 100 メートルで積み上げた量のさらに倍近い量という、
過去に例もない途轍もない量の土砂が、辺野古崎・大浦湾に投
入され、海域を喪失させるということであり、しかもその大半
147
は、県外から搬入される岩ズリである。これが、直接的で不可
逆的な辺野古崎・大浦湾の環境喪失であることは、論を俟たな
い。
(ｴ)
辺野古崎・大浦湾の自然環境は、人類の歴史をはるかに超
える長い年月をかけて形成されたものである。
沖縄の島々の海岸の部分を垂直に切ると、中はすべてサンゴ
やサンゴ礁にすむ生物の遺骸が積み重なったものからできてい
る。サンゴ群集や海草藻場、マングローブ林、砂地、泥場はそ
の上に分布している。つまりどの場所も垂直に切ると中はサン
ゴ礁でできているのが沖縄の特徴である。サンゴは動物でサン
ゴが作り上げる地形をサンゴ礁と呼び、サンゴ礁をベースに展
開される生態系をサンゴ礁生態系と呼ぶが、辺野古崎・大浦湾
の生態系は、長い長い時間をかけて沖縄のサンゴ礁が形成され
るなかで、辺野古崎・大浦湾にしかない特徴ある地形等が形成
され、他に見ることのできない地理的環境において、辺野古崎・
大浦湾にしか存在しない生態系が形成されたものである。この
辺野古崎・大浦湾の自然環境は、代替性がないものであり、こ
こに途方もない土砂を投入して埋め立ててしまえば、いかに高
額な費用を投じても二度と復元することはできないものである。
このようなかけがえのない辺野古崎・大浦湾の自然環境は、
国土利用の上でも最大限度尊重されるべきであり、かかる自然
環境を有する対象地域を埋め立てることが「国土利用上適正且
合理的」であると言いうるためには、このような代替性、復元
性のない貴重な環境価値を犠牲にしてもなお当該埋立事業計画
を実施しなければならない特別な必要性が求められなければな
らないものというべきである。
148
イ
米軍基地の存在による地域公益侵害の固定化という不利益
(ｱ)
今後 本件埋 立 対象地 に普 天間 飛行 場代 替施 設が 建設 され た
場合、騒音被害の増大は住民の生活や健康に大きな被害を与え
うるものであり、米軍航空機による被害・負担を将来にわたっ
て沖縄県内に固定するものである。今日、あらたに、沖縄県内
に恒久的な米軍基地を建設することは、全国の在日米軍専用施
設の 73.8 パーセントを抱える沖縄県において米軍基地の固定
化を招く契機となり、基地負担について格差や過重負担の固定
化に繋がるものであり、この埋立により生ずる不利益は著しい
ものである。
(ｲ)
沖縄県民は、軍事、戦争、米軍基地の存在のため、70 年余
にわたって、運命を翻弄され、米軍基地負担を押し付けられて
きた。
今日においても、沖縄における米軍基地の存在は、沖縄の振
興開発を進める上で大きな制約となっていることはもとより、
その運用等により周辺住民をはじめ県民生活に様々な影響を与
えている。
日本の国土面積のわずか 0.6 パーセントに過ぎない狭い沖縄
県に、在日米軍専用施設面積の 73.8 パーセントに及ぶ広大な面
積の米軍専用施設が存在している 19 。米軍基地は、県土面積の
約 10 パーセントを占め、とりわけ人口や産業が集中する沖縄
島においては、約 18 パーセントを米軍基地が占めている。さ
らに、沖縄周辺には、28 か所の水域と 20 ヵ所の空域が米軍の
訓練区域として設定されるなど、陸地だけでなく海、空の使用
19
平成 28 年３月 31 日現在、在日米軍専用施設の 74．48 パーセントが沖縄県に集中し
ているが、本訴訟においては、本件埋立承認の瑕疵が問題となるため、本件埋立承認
時点の数値である 73．8 パーセントという数値を用いている。
149
も制限されている。
米軍基地には、日本国内法令が適用されないものと解釈・運
用されており、また、日米地位協定による排他的管理権などの
米軍の特権が認められていることから、地方公共団体からすれ
ば、米軍基地の存在とは、自治権の及ばない地域、存在にほか
ならない。すなわち、県土面積の約 10 パーセント、沖縄島に
おいては約 18 パーセントにも及ぶ地域について、自治権が奪
われていることになり、巨大な自治権の空白地帯となっている。
こうした過重な米軍基地の存在は、都市形成や交通体系の整
備並びに産業基盤の整備など地域の振興開発を図る上で大きな
障害となっている。街の中心地に基地を持つ沖縄島中部の主要
都市では、周辺集落間の交通網が遮断されている。また、米軍
基地周辺の住宅・商業地域はゾーニングもされないままスプロ
ール化してできたため、住宅等が密集し、道路整備などが不十
分な状況になっている。
基地が返還された地域（那覇新都心地域、小禄金城地域、桑
江・北前地域）の跡地利用による経済効果をみると、活動によ
る直接的経済効果は約 28 倍と試算されており、米軍基地の存
在自体が基地用地の利用により経済効果をあげる機会を喪失さ
せているものであり、米軍基地の存在は沖縄県における健全な
経済振興の最大の阻害要因となっているものであり、米軍基地
の存在により均衡のある発展が阻まれている。
また、広大な米軍基地の存在は、県民生活や自然環境に様々
な影響を及ぼしており、とりわけ日常的に発生する航空機騒音
による基地周辺住民の健康への影響や有害物質による土壌汚
染・水質汚濁、戦闘機・ヘリコプター等米軍機の墜落事故及び
150
油脂類・赤土等の流出、実弾演習による山林火災や被弾事故等、
米軍基地に起因する事件・事故等による県民生活及び環境への
影響が問題となっている。飛行場基地周辺においては、環境省
の定める環境基準値を超える違法な航空機騒音が発生しており、
地域住人の日常生活及び健康への影響が懸念されている。また、
基地周辺の学校では、授業が度々中断されるなど教育面でも影
響が出ている。キャンプ・ハンセン演習場では、度重なる実弾
演習や、それに伴う山林火災の発生等により、大切な緑が失わ
れ、山肌がむき出しになるなど、かけがえのない自然環境が損
なわれている。その他、同演習場では、無数の不発弾が存在し、
その処理には莫大な費用と長い年月を要することが予想される。
米軍航空機関連の事故は、復帰後、平成 24 年 12 月末現在で
540 件（うち墜落 43 件）発生している。航空機事故は、復帰
前の 1959 年 6 月 30 日に発生した、死者 17 人（小学生 11 人、
一般住民 6 人）、重軽傷者 210 人という大惨事となった宮森小
学校米軍機墜落事故のように、一歩間違えば住民を巻き込む大
惨事になりかねないものであり、周辺住民はもとより県民に大
きな不安を与えている。平成 10 年７月にキャンプ・ハンセン
内で発生した海兵隊所属のヘリコプター墜落事故をはじめ、平
成 11 年４月には海兵隊所属のヘリコプターが北部訓練所の沖
合に墜落する事故（乗員４名死亡）、同年６月にはハリアー機が
嘉手納飛行場を離陸後、滑走路に墜落する事故、平成 14 年８
月には嘉手納基地所属の戦闘機が沖縄本島の南約 60 マイル（約
100 キロメートル）の海上に墜落する事故、平成 16 年 8 月 13
日には沖縄国際大学構内への海兵隊所属のヘリコプター墜落事
故、平成 18 年１月 17 日には嘉手納基地所属の戦闘機が嘉手納
151
飛行場から北東へ 55 マイルの訓練区域内の海上へ墜落する事
故、平成 20 年 10 月 24 日には嘉手納飛行場のエアロクラブ所
属のセスナ機が名護市真喜屋の畑地に墜落した事故、平成 27
年 8 月 12 日には陸軍の特殊作戦用の H60 ヘリコプターがうる
ま市・伊計島南東約 14 キロメートルの海上で海軍艦船への着
艦に失敗し墜落した事故が発生し、県民に大きな不安と衝撃を
与えた。その他、米軍人等による刑法犯罪は、特に、昭和 30
年 9 月 4 日、旧石川市内の幼稚園に通っていた 6 歳の永山由美
子ちゃんが、嘉手納基地内に連れ込まれ、何度も何度もレイプ
されて最後には殺され、唇をかみしめて、右手に数本の雑草を
握りしめているように死んでおり、まるで鋭利な刃物で下腹部
から肛門にかけて切り裂かれたようだったというその遺体が、
嘉手納の米軍部隊のゴミ捨て場に捨てられた「由美子ちゃん事
件」が復帰前の沖縄の社会に大きな衝撃を与えたが、それから
ちょうど 40 年後の平成 7 年 9 月 4 日、キャンプ・ハンセンに
駐留するアメリカ海軍軍人 3 名が、基地内で借りたレンタカー
で、沖縄本島北部の商店街で買い物をしていた 12 歳の女子小
学生を拉致し、小学生の顔を粘着テープで覆い、手足を縛った
上で車に押し込み、近くの海岸に連れて行って強姦・負傷させ
た「米兵少女暴行事件」が発生し、復帰後も変わることのない
被害は県民の怒りを巻き起こした。その後も米軍人・軍属によ
る犯罪は止むことがなく、最近では、平成 28 年４月 28 日に元
海兵隊員の軍属の男が２０歳の沖縄県民の女性を乱暴目的で殺
害したとして起訴されるという陰惨な事件が発生している。沖
縄県警察本部の統計によると、昭和 47 年の日本復帰から平成
24 年 12 月末までに 5,801 件にのぼり、そのうち凶悪事件が 570
152
件、粗暴犯が 1,045 件も発生するなど、県民の生命、生活及び
財産に大きな影響を及ぼしている。
このように、沖縄県は、戦後 70 年以上もの長きにわたって、
沖縄にのみ集中する米軍基地に起因する被害・負担を強いられ
てきた。
本件埋立対象地は、豊かで貴重な自然生態系をなし、希少生
物等の生息地として、極めて高い自然環境価値を有する地域で
ある。また、美しい眺望と静謐さを兼ね備え、良好な大気環境、
水環境に恵まれ、この良好な環境はリゾート事業にとっても高
い価値を有するものである。本件埋立を遂行することは、辺野
古周辺の生態系、海域生物（ウミガメ）、サンゴ類、海草藻類、
ジュゴンに重大な悪影響を与えるものであり、また、埋立土砂
による外来種の侵入が強く懸念され、航空機騒音・低周波等に
よる被害を住民に生じさせるものであり、また、地域計画や観
光産業等の経済振興等の地域振興についての深刻な阻害要因を
あらたに作出することにほかならない。そして、今日あらたに
本格的・恒久的新基地を建設することは、約 70 年前から今日
まで沖縄にのみ負担を強いてきた米軍基地をさらに将来にわた
って沖縄に固定化することを意味するものである。
そして、圧倒的な県民世論は、沖縄県における米軍基地の縮
小を求め、沖縄県に新たな米軍基地を建設することに反対をし
ている。平成７年 10 月 21 日に８万 5000 人が参加した「基地
の整理縮小、地位協定の見直し等を求める県民総決起大会」か
ら平成２８年６月 19 日に６万 5000 人が参加した「元海兵隊員
による残虐な蛮行を糾弾！
被害者を追悼し海兵隊の撤退を求
める県民大会」など、くり返し、基地の整理縮小を求め、新基
153
地に反対する民意を示してきた。平成８年９月 8 日に実施され
た県民投票では約 89 パーセントが「日米地位協定の見直し及
び基地の整理縮小」に賛成し、平成９年 12 月 21 日に実施され
た名護市住民投票では過半数が新基地建設に反対をした。平成
22 年１月 24 日の名護市長選挙、平成 26 年１月 29 日の名護市
長選挙では、辺野古新基地建設に反対する稲嶺進候補が当選を
した。平成 22 年 11 月 28 日の沖縄県知事選挙では、
「日米合意
の見直しと普天間基地の県外移設の実現」を強く求めることを
公約として掲げた仲井眞弘多候補が当選した。そして、仲井眞
前知事による本件埋立承認後の平成 26 年 11 月 16 日に行われ
た沖縄県知事選挙では、辺野古新基地建設に反対する翁長雄志
候補が、本件埋立承認をした仲井眞弘多候補に 10 万票以上の
大差をつけて当選した。平成 26 年 12 月 14 日に行われた衆議
院選挙では、沖縄県内の小選挙区のすべてで、辺野古新基地建
設に反対する候補が当選している。また、平成 28 年 6 月 5 日
に行われた沖縄県議会議員選挙でも、翁長知事を支持する与党
が、現有議席を 4 議席上回る 27 議席を獲得して躍進し、平成
28 年 7 月 10 日に実施された参議院議員選挙では、辺野古新基
地建設反対を主張する伊波洋一氏が、自民党公認の現職で沖縄
担当相の島尻安伊子氏に 10 万票以上の大差をつけて当選を果
たし、沖縄県全体として、辺野古新基地反対への民意が強烈な
ものであることが改めて示された。
沖縄県民の民意に反して、在日米軍基地が一極集中する沖縄
県に新たに恒久的・本格的基地を建設してさらに将来にわたっ
て沖縄に米軍基地を固定化し、日本国内おける米軍基地の極端
な偏在、一地域の著しい過重負担を維持・固定化することは、
154
本来、日本国憲法第 13 条や第 25 条等の人権保障、正義公平の
観念、平等原則、地 方自治 の本旨 の保障、公共の福祉の増進、
「国土の均衡ある発展」とその前提となる「健康で文化的な生
活環境の確保」という国土利用の基本的理念や環境基本法の「現
在及び将来の国民の健康で文化的な生活の確保に寄与するとと
もに人類の福祉に貢献」という目的等に反するものと言わざる
を得ないものであり、それにもかかわらず、本件埋立承認出願
に係る埋立事業が「国土利用上適正且合理的」であると言いう
るためには、このような不利益を与えてもなお当該埋立事業計
画を実施しなければならない特別な必要性を要するものという
べきである。
(2)
埋立 てによ り 生 ず る著しい不利 益を 正当化する に足 りる 具体的
な根拠は認められないこと
ア
埋立ての理由は地域公益を理由とするものであること（埋立承
認が認められないことで海兵隊の機能に変更は生じないこと）
埋立必要理由は、「 普天間飛行場 には、米海兵隊の第３海兵機
動展開部隊隷下の第１海兵航空団のうち第 36 海兵航空群などの
部隊が駐留し、ヘリなどによる海兵隊の航空輸送の拠点となって
おり、同飛行場は米海兵隊の運用上、極めて大きな役割を果たし
ている。他方で、同飛行場の周辺に市街地が近接しており、地域
の安全、騒音、交通などの問題から、地域住民から早期の返還が
強く要望されており、政府としても、同飛行場の固定化は絶対に
避けるべきとの考えであり、同飛行場の危険性を一刻も早く除去
することは喫緊の課題であると考えている。」というものである。
埋立承認出願が認められないこと自体は、現状を変更するもの
ではない。代理署名訴訟の事案との対比でいうならば、代理署名
155
訴訟の事案は、既存の基地の強制使用が認められるか否かという
問題であるから、強制使用が認められなければ、現在提供されて
いる基地の使用権原が喪失するという、現状を覆滅させることに
なるものであった。これに対し、本件埋立承認出願が認められな
いということは、現状を変えるものではなく、基地の運用に変更
が生じるものでもない。海兵隊の機能に関して、訴状における国
の主張は、威丈高に抽象論をいうだけのものであり、なんら実証
的根拠は存しないものであるが 20 、それはさておき、本件埋立承
認出願が認められない結果は、現状が変わらないということであ
り、埋立必要理由書によるならば、「普 天間飛行場 には、 米海兵
隊の第３海兵機動
展開部隊隷下の第１海兵航空団のうち第 36
海兵航空群などの部隊が駐留し、ヘリなどによる海兵隊の航空輸
送の拠点となっており、同飛行場は米海兵隊の運用上、極めて大
きな役割を果たしている。」ことになるということである。
本件埋立承認出願について拒否処分をするならば、現状が維持
されるだけであるから、承認をしないことで海兵隊の機能に影響
が生じるものではない。承認をするか拒否処分をするのかによっ
て、抑止力等が左右されるという問題ではない。
あくまで、「地域の 安全、騒音、交通などの問題から、地域住
民から早期の返還が強く要望」されていることへの対応の問題で
あり、普天間飛行場周辺の被害・負担という地域公益の解決方法
の問題である。
そして、これは、公水法の要件である「国土利用上適正且合理
的ナルコト」の問題として、まさに都道府県知事の権限とされて
いる事柄にほかならない。
20
この点 につ いては 、人 証 及び書 証によ っても 訴状 に おける 主張の 誤りを 立証 す る。
156
イ
普天間飛行場の被害・負担の解決の必要性から直ちに本件埋立
承認出願に係る事業の必要性が導かれるものではないこと
(ｱ)
普天間飛行場周辺の被害・負担の解決が必要であることにつ
いては異論がない。
しかし、そのことから当然に、本件埋立承認出願を承認しな
ければならないということが導かれるものではない。
(ｲ)
本件 埋立承 認 出願に 係る 基地 建設 によ り普 天間 飛行 場周 辺
の被害・負担の軽減をはかるということは、いつまでとも知れ
ない長い年数にわたって、普天間飛行場周辺の被害・負担が固
定化されることを意味する。
前述したとおり、本件埋立承認出願に係る埋立て事業は過去
に前例もないような大規模なものであり、一体、何年の年数を
要するのかも確たる予想はできないものである。前沖縄県知事
自身、本件埋立承認出願に係る基地建設によることは、事実上
の普天間飛行場の固定化であることについて、本件埋立承認前、
本件埋立承認時において、次のような認識を示していた。
本件埋立承認より前、平成 25 年第１回沖縄県議会において、
前沖縄県知事は、
「 埋め立てをするにしても当時言われていたあ
たりは膨大なイシグーというか、その埋め立ての土砂等が要る。
これをどこから持ってくるんだと。当時言われていたのは――
これは正確じゃないですよ、表現ですから――土木建築部の 10
年分の仕事に相当する可能性すらあると。これをどうやって調
達するかなどなど、現実にもし建設計画があるとすれば、何年
かかってどんなふうにこういうものは実現可能かも非常に難し
い面が予想される。そうすると、今の普天間を一日も早くクロ
ーズをする、固定化させない。これが辺野古を頼りにやったと
157
すれば、辺野古へ賛成か反対か以前に、これは一体実現の可能
性が本当にあるのかないのかというのがすぐ僕らの頭をよぎり
ます。さすれば、基地の県外移設、沖縄から減らすという点か
ら見ても、沖縄以外の地域で自衛隊の基地もおありでしょうし、
民間専用の空港も共用の空港があるはずですから、そこら辺の
利用度などなどを調べれば、恐らく国交省のみならず防衛省も
持っているのではないかと、これは推測します。そういうとこ
ろへ移してしまうというほうが直ちにクローズ、つまり埋め立
てなんか要りませんからできるのではないかというのが私の考
えです。ですから、そちらを選ばないと、仮に賛成・反対はち
ょっとこちらへ置いておきまして、建設を想像するだけでも５
年、いや 10 年、いや 15 年となると、事実上固定化と同じだと
いうのが私の考え。」と答弁している。
そして、第１章でも述べたとおり、本件埋立承認をした際の
記者会見において、前沖縄県知事は、
「現在政府が示している辺
野古移設計画は約 10 年の期間を要し、その間普天間飛行場が
現状維持の状態となるような事態は絶対に避けなければなりま
せん。このため県外のすでに飛行場のある場所へ移設するほう
がもっとも早いという私の考えは変わらず、辺野古移設を実行
するにあたって、暫定的であったとしても、考え得る県外移設
案を全て検討し、５年以内の運用停止をはかる必要があると考
えます。したがって政府は普天間飛行場の危険性の除去をはか
るため、5 年以内運用停止の実現に向けて今後も県外移設を検
討する必要があることは言うまでもありません。以上をもって
私の説明とさせていただきます。」、
「あのですね、申し上げます
が、公約を変えたつもりもありません。どう説明されるかと言
158
われてもそれは変えていませんから説明する理由がありません。
ただしですよ、まず私が辺野古の場合、先ほどもここで申し上
げましたけれども、時間がかかりますよ、なかなか困難な部分
がありますよ、ということはずっと申し上げてきたとおりで、
これはこれからもおそらくなかなか大変な場所であることはみ
なさんもよくご存知だと思います。そういうことですから、な
にが我々にとってもさらに一番重要かというと、宜野湾市の街
の真ん中にある危険な飛行場を一日も早く街の外に出そうとい
うことですから、どうかみなさんこれをご理解していただきた
い。これを政府がしっかりと取り組んで５年以内に県外に移設
をする、移設をするって言いました、県外に移設をし、そして
この今の飛行場の運用を停止する、ということに取り組むとい
う、総理自らの確約を得ておりますから、内容的には県外とい
うということも、それから辺野古がなかなか困難なものですよ
ということも何ら変わっておりません。以上でございます。し
たがって公約は変更しておりません。」と説明していた。
(ｳ)
本件埋立承認出願に係るに係る事業が行われるならば、それ
が完成するまでの間、すなわち、はたして 10 年なのか 15 年な
のかあるいはそれ以上であるのか、いつまでとも分からない長
い年数の間、普天間飛行場周辺の被害・負担は固定化されるこ
とになる。
巨費を投じて前例もない大規模埋立事業が開始されるという
ことは、より早期の解決の試みは行わないことになることを意
味する。
ほかならぬ前沖縄県知事自身が、
「事実上の固定化」と表現し
ているように、沖縄県の民意はこのような方法に反対をしてい
159
るものである。
(ｴ)
本件埋立事業により普天間飛行場を移設するとしても、それ
に要する年数が、はたして 10 年か 15 年かそれ以上なのか、定
かなことは誰にもわからないものである。
そして、その将来において、海兵隊、海兵隊輸送機の沖縄駐
留の必要性や飛行場の運用の実態に変化がないと断言すること
はできないものである。
国土交通大臣は、橋本・モンデール合意をいうが、当時は、
１、２年で解決はできないとしても、将来のことは予測できな
いのであり、海兵隊の必要性については米国内でも議論がある
のであるから、基地の固定化は前提としてはならないというこ
とが基礎におかれていた。ＳＡＣＯの最終合意において、海上
基地とされているが、これは、撤去可能な構造物である。秋山
昌廣元防衛事務次官は「『撤去可能な海上施設を五年ないし七年
で整備』と、総理が何度も言われた」 21 ことを明らかにしてい
る。田中均元外務審議官は「総理は代替施設が沖縄に大きな負
担をかけるものであってはならないという想いを強く持ってお
られた。そこで、米側から出てきた案は『撤去可能な浮体施設』
という未だ存在しない形の代替施設であった」とし 22 、江田憲
司元総理秘書官は、橋本総理が、海上基地について「何といっ
ても環境影響が少なく、かつ、容易に撤去可能で基地の固定化
の懸念も払拭できる」ということで決断をしたことを明らかに
している 23。
大田沖縄県知事は、平成８年に駐留軍用地の強制使用手続に
21
「61 人が書き残す政治家橋本龍太郎」〔秋山昌廣〕265 頁。
22
「61 人 が書き 残す 政治家 橋本龍 太郎」〔 田中 均〕273 頁。
「61 人 が書き 残す 政治家 橋本龍 太郎」〔 江田 憲司〕 280 頁。
23
160
必要な代理署名に応じているが、橋本総理と大田県知事の橋渡
しをしたのが、下河辺淳元国土庁事務次官である。下河辺氏は、
平成８年８月に、橋本総理と大田県知事に、
「沖縄問題を解決す
るために」 24 と題する文書を示し、双方がその内容を受け入れ
たものであるが、その３項には、
「アジア太平洋地域における米
軍の基地配置については、軍事的専門の視点から地域との協定
により客観的軍事情勢の進展とともに絶えず見直しをすること
が前提とならなければならない」とされている。この意味につ
いて、下河辺氏は、平成 8 年 11 月 12 日に「軍の役割や軍事情
勢は刻々変化していますから、その固定的な基地論では済まさ
れないということも明らかで、絶えず見直しをしようというこ
とをここに書きました。中身としては、海兵隊の議論が非常に
複雑になってきています。米軍の中でも特にペンタゴンでは海
兵隊不要論まであるわけで、しかし現実には海兵隊がないとい
うわけにはいかないというあたりは論争点でありまして、海兵
隊をどうするということは今後の議論だということを中身に置
きながら、この議論をしています。」と政治学者の御厨貴氏らに
語っている 25。平成９年４月 21 日に、下河辺氏が御厨氏らに語
った内容は、
「総理がどうだ、というから、沖縄海兵隊がいなく
なる可能性は 50%以上あるのではないかと言ったら、そう思い
ますかね、なんて言ってるんですね。その可能性がかなり高く
ないでしょうかね…北朝鮮と言えば誰も文句を言わないいじめ
っ子ですよね。それで、特に日本人に一番わかってもらいやす
い。沖縄基地と北朝鮮なんて関係ないのに、北朝鮮が危ないか
24
いわゆ る「下 河辺 メモ」
25 下河辺 淳・御 厨貴ほ か「 沖 縄問題 同時検 証プロ ジェ ク ト
161
第 2 回速 記録 」２頁 。
ら置いておかざるを得ないということで日本は理解するとアメ
リカは誤解しているんですね。誤解というか、正解かも知れま
せんけれども。そのあたりからして、沖縄の基地論というもの
をもう少し冷静に議論する必要が、政治学として絶対必要だと
思うわけですね。」と語っている 26。下河辺氏が平成９年９月頃
に作成した「普天間基地問題について」と題する文書には、
「基
本的には、米軍海兵隊を必要としない平和なアジアの情勢が保
障され、米軍海兵隊が本国に帰還することが、最も望ましこと
である。現状では冷戦後に後遺症が残り…安全保障上の不安は
解消されていない。日米安全保障体制の下、当面は海兵隊の存
在を否定することはできない情勢にある」
「 沖縄県知事が普天間
基地の県内移転に反対し、名護市沖海上の基地建設を拒否する
声明を出したが、沖縄県民としては当然の発言である。県民だ
れしも海兵隊基地が長期固定化すること、新しく基地建設を要
することには、賛意を評しかねることとなる。この沖縄県民の
基本的な原則を曲げることはできない。」、
「 基地移転は普天間地
区対策のための緊急措置であり、かつ新基地は仮説であること
を前提とすること」とされていた。また、下河辺氏が平成９年
10 月に作成した「普天間基地の移転問題について」という文書
には、「2015［平成 27］に向けて平和の島として、アジア太平
洋の平和な環境を前提として、米軍基地が整理することを願う
県民にとって、普天間基地の移転問題は基地を長期に固定化す
るものではない。2015［平成 27］年までに米軍基地対策のプ
ログラムを必要としており、海上基地問題はそのプログラムの
26 下河辺 淳・御 厨貴ほ か「 沖 縄問題 同時検 証プロ ジェ ク ト
162
第 ４回速 記録」 ８頁 。
一環として処理されなければならない。このため海上基地の使
用許可期間を 2015［平成 27］年にするなどの処置を検討する
ことになる。」、「日米の間で短期の 2 カ年であれば、海兵隊基
地が絶対必要であるという結論しかない。普天間基地の移転は
5∼7 年を必要とされており、中期の 5∼7 年の間のアジア太平
洋の情勢の変化を見守ることが重要な課題となる。長期の 2015
［平成 27］年ではアジア太平洋、世界の安全保障を確実なもの
とし、核廃絶の世界の中で沖縄の基地問題を解決しなければな
らない。」とされている。
平成９年 12 月 24 日、比嘉鉄也名護市長が、海上ヘリポート
基地の受け入れを表明したが、
「一時、お預かりと、言うことで
ヘリポートを受け入れるようにいたしました」というものであ
り、仮設・暫定的なものとしての受け入れであった。
平成 10 年 11 月 15 日の沖縄県知事選挙で、稲嶺恵一氏が当
選した。稲嶺氏の公約は、
「『海上ヘリ基地案』については責任
をもって政府に見直しを求める。そのかわり県民の財産となる
“新空港”を陸上に建設させ、一定期間に限定して軍民共用と
し、当該地域には臨空型の産業振興や特段の配慮をした振興開
発をセットとする。」というものであった。これは、民間空港
を建設するものであり、一定期間に限定して米軍が共用すると
いう内容であり、米軍基地としては、あくまでも仮設・暫定的
なものである。
何年も先の国際情勢や米軍の配備の必要性は、定かなことは
不明である。
普天間飛行場が、国内の他の都道府県に移転したとしても、
依然４軍（陸軍・海軍・空軍・海兵隊）の基地があり、さらに
163
陸上・海上・航空自衛隊の基地があることから、抑止力・軍事
的なプレゼンスが許容できない程度にまで低下することはない
と考えられることや、国が主張する沖縄の地理的優位性や海兵
隊の一体的運用の必要性等についてもなんら実証的根拠が示さ
れていないと考えられるものである。少なくとも、10 年、15
年先といった将来の普天間飛行場の必要性や運用の実態につい
て確実なことが言えるものではない。
本件埋立承認出願に係る埋立事業をすることによって、普天
間飛行場周辺の被害・負担については解決することができると
するならば、その利益が生ずるのは将来のことである。そして、
本件埋立承認出願に係る埋立事業をすることによって、普天間
飛行場周辺の被害・負担について解決したと言いうるためには、
本件埋立承認出願に係る埋立事業をしなければ、普天間飛行場
の必要性や運用の実態は変わらないということが前提となる
（10 年、15 年という将来の期間において、他の方法による解
決が可能であれば、本件埋立承認出願に係る埋立事業によって
解決したということにはならない。）。
埋立により生ずる利益は、その発生は将来のことであり、ま
た、そのような長い時間をかけても本件埋立承認出願に係る埋
立事業によらなければ解決できないのか否かも不確実なもので
ある。
その意味では、将来における不確実な利益の問題ということ
になる。
(3)
本件埋立承認出願が 1 号要件を充足していなかったと認められ
ること
ア
環境影響評価法に基づく知事意見、複数の専門家をアドバイザ
164
ーとして選任して検討された環境生活部長意見というきわめて
専門性の高い意見において、本件埋立対象地域の自然環境は代替
性のない世界的にも貴重な価値を有するものであること及び本
件埋立遂行によりこの環境が保全できなくなることが明らかに
されている。
また、あらたに恒久的な米軍海兵隊基地を建設することは、沖
縄県内に存在する既存の海兵隊基地の固定化をも意味する。広大
な米軍基地には実質的に沖縄県や所在市町村の自治権は実質的
には及ばないものとなっていること、沖縄県民が過度の米軍基地
の集中により米軍基地に起因する様々な被害・負担を受け続け来
ていること、米軍基地の存在により沖縄県の地域振興を阻害され
ていることは公知の事実である。それにもかかわらず、前例もな
いような大規模埋立工事を行って耐用年数 200 年とも言われる恒
久的本格的基地を新たに沖縄県内に建設することは、将来にわた
って沖縄県に米軍基地を固定化することにほかならない。これは、
「国土の均衡ある発展」という国土利用の基本理念や「公共の福
祉の増進」という公水法の目的に適合しえず、法の根本理念であ
る正義公平の観念・平等原則にも反し、日本国憲法第 92 条の地
方自治の保障の理念にも悖るものである。
以上のとおり、本件埋立が遂行されることは、昭和 48 年改正
で公水法の重要な役割として位置づけられた環境保護の要請や
環境基本法第１条が定める「現在及び将来の国民の健康で文化的
な生活の確保に寄与するとともに人類の福祉に貢献」という目的
に反し、日本国憲法第 92 条による地方自治の本旨の保障、
「公共
の福祉の増進」という公水法の目的や国土利用計画法第２条が定
める「公共の福祉を優先させ、自然環境の保全を図りつつ、地域
165
の自然的、社会的、経済的及び文化的条件に配意して、健康で文
化的な生活環境の確保と国土の均衡ある発展を図ること」という
国土利用の基本理念に反し、法の根本理念たる正義衡平の観念・
平等原則にも反するというべきであり、この不利益は著しく重い
ものである。
他方で、埋立ての必要性は、具体的に検討するならば、防衛に
関わる施設であるとはいえ、承認がなされないことは現状を維持
するだけであり、承認がなされないことにより海兵隊の機能に変
更が生じるわけではないのであるから、目的は普天間飛行場周辺
の被害・負担の解決という地域公益の問題である。そして、本件
埋立承認出願に係る埋立事業により解決を図るならば、これから
先、10 年以上とも言われる長い年数にわたって、普天間飛行場周
辺の被害・負担は固定化されることになる。このような長い年数
の間に、普天間飛行場周辺の被害・負担の解決を図るほかの解決
方法があるならば、本件埋立承認出願に係る埋立によらなければ
解決できなかったことにはならないが、将来においてその可能性
がないなどという断定はできないものである。普天間飛行場周辺
の被害・負担の解決が必要であるということと、本件埋立対象地
に前例もないような大規模埋立をすることは次元の異なる問題
であり、普天間飛行場周辺の被害・負担の解決が必要であるとい
うことから、本件埋立承認出願に係る事業が必要であるとする埋
立必要理由には、論理の飛躍ないし欠如が存するものである。本
件埋立承認出願に係る埋立事業による利益は、遠い将来における
不確実なものであり、埋立ての必要性が特別に高度であるとは認
められないものである。
普天間飛行場周辺の被害・負担の解決という地域公益の問題と
166
して、代替性のない世界でも有数の自然環境を有する公有水面を
消失させること、恒久的施設があらたに作り出されることにより
基地の過重負担を将来にわたって固定化すること、とてつもない
大規模埋立事業に要する期間は普天間飛行場周辺の被害・負担を
固定化することなどの著しい不利益が具体的に認められる反面
で、本件埋立承認出願に係る埋立事業による普天間飛行場周辺の
被害・負担の解決は長い年数を経過した後のことであり、かつ、
本件埋立承認出願に係る埋立事業によらなければそれだけの長
い年数の間に解決できないのかは不確実なものであることを衡
量すれば、不利益 を利益が上回るとは認められないものであり、
本件埋立承認出願について「国土利用上適正且合理的ナルコト」
とは認められないものである。
本件埋立承認出願は１号要件を充足していなかったものと認
められ、処分をするために法律上必要とされる要件をを欠いてな
された本件埋立承認は違法であり、取消しうべき瑕疵が存したも
のである。
(4)
公水法の要件適合性判断についての現沖縄県知事の要件裁量に
逸脱・濫用はないこと
以上述べたとおり、現沖縄県知事は、本件埋立により生ずる自然
環境、生活環境や沖縄県の振興開発への悪影響が深刻であるのに対
して、埋立必要理由書の記載は抽象的なものにすぎず、国防施設に
ついて他の公共施設と異なる特権的な地位が認められるものではな
く、これらを比較衡量して、総合的に判断した場合、
「国土利用上適
正且合理的ナルコト」とは言えず、本件埋立承認出願は、公水法第
４第１項第１号の要件を充足していないものと判断した。
すなわち、本件埋立承認は、１号要件適合性を欠いていたにもか
167
かわらずなされたもので違法であり、取消しうべき瑕疵があると判
断をした。
この現沖縄県知事の判断は、慎重な検討過程を経て、具体的な根
拠に基づいてなされた合理的なものであり、この公水法の要件適合
性判断について、現沖縄県知事の要件裁量の逸脱または濫用は認め
られないものである。
３
１号要件に係る本件埋立承認の判断過程の不合理性
(1) 本件埋立承認における１号要件（「埋立ての必要性」を含む。）の
判断に係る考慮要素の選択や判断の過程の不合理性
ア
自然環境及び生活環境等について
２号要件の項目（第２章第３）において詳述したとおり、環境
影響評価手続における免許権者等意見（知事意見）で示された問
題点に対応できていないこと、定量評価をしておらず、明らかに
誤った記載があり、その他記載に丁寧さ、慎重さを欠くといった
問題点があることから、環境保全措置が問題の現況及び影響を的
確に把握し、これに対する措置が適正に講じられているとは言い
難く、かつその程度も十分とは認めがたいこと、といった問題点
がある。また、環境影響評価手続での問題や、環境保全措置につ
いては事後的に 、「 必要に応じて専門家の指導・助言を得て必要
な措置を講じる 。」 との意見表明だけで、当該環境保全措置の全
てが適正かつ十分と認められないこと等種々の問題がある。
自然環境及び生活環境等に悪影響が生じることについては、平
成 24 年３月 27 日付「普天間飛行場代替施設建設事業に係る環境
影響評価書に対する意見」
（土海第 1317 号
農港第 1581 号）
（知
事意見）において「名護市辺野古沿岸全域を事業実施区域とする
168
当該事業は、環境の保全上重大な問題があると考える。また、当
該評価書で示された環境保全措置等では、事業実施区域周辺の生
活環境及び自然環境の保全を図ることは不可能である」とされて
いたものであり、また、本件埋立承認の約１か月前に提出された
平成 25 年 11 月 29 日付「公有水面埋立承認申請書に関する意見
について（回答）」
（環政第 1033 号）
（環境生活部長意見）におい
ては「当該事業の承認申請書に示された環境保全措置等では不明
な点があり、事業実施区域周辺域の生活環境及び自然環境の保全
についての懸念が払拭できない」とされていたことを考えると、
上記の問題点が適切に考慮されるべきことは明らかであり、考慮
要素の選択及び判断の過程は合理性を欠いているものである。
以上のとおり、自然環境等及び生活環境等（審査基準において
は公水法第４条第１項第１号の「埋立てにより地域社会にとって
生活環境等の保全の観点からみて現に重大な意味をもっている
干潟，浅海，海浜等が失われることにならないか」及び「埋立地
の用途から考えられる大気，水，生物等の環境への影響の程度が
当該埋立てに係る周辺区域の環境基準に照らして許容できる範
囲にとどまっているか」）に ついて 、考慮要素の選択や判断の過
程は合理性を欠いていたものである。
イ
沖縄県における過重な基地負担や基地負担についての格差の固
定化について
沖縄県における過重 な基地負担や 基地負 担の格差、すなわち 、
戦後 70 年余にわたって沖縄県に広大な米軍基地が維持された結
果、全国の在日米軍専用施設の 73.8 パーセントが沖縄県に集中し
て他の地域との著しい基地負担の格差が生じていること、米軍基
地には排他的管理権等のため自治権が及ばないことにより広大
169
な米軍基地の存在が沖縄県の地域振興の著しい阻害要因となっ
ていること、米軍基地に起因する様々な負担・被害が生じている
こと、沖縄県民が過重な基地負担・格差の是正を求めていること
等は、何人もが知っている公知の事実である。そして、新たに海
兵隊航空基地を建設することは、この沖縄県における過重な基地
負担や基地負担の格差を固定化するものであり、その不利益は顕
著なものである。
次に述べるとおり、沖縄県における過重な基地負担や基地負担
についての格差の固定化という不利益は、「国土利用上適正且合
理的ナルコト」の総合判断の重要な判断要素であると考えられる
にもかかわらず、適切に考慮されていないのであるから、考慮要
素の選択及び判断の過程は合理性を欠いているものである。
ウ
「埋立ての必要性」について
「埋立ての必要性 」（審査基準に おいて は「埋立ての必要性 」
及び法第４条第１項第１号の「周辺の土地利用の現況からみて不
釣り合いな土地利 用となっていないか」「埋立ての規模及び位置
が適切か」）につい て具体的・実質的な 審査を行った形跡が みと
められず、審査の実態は「埋立必要理由書」の記載の形式的な確
認にとどまっておりその内容の合理性・妥当性等について検討を
行っていないものと判断される。
「埋立ての必要性」の審査については、本件審査結果において、
「普天間飛行場移設の必要性」から直ちに本件埋立対象地（辺野
古地区）での「埋立ての必要性」（審査基準においては、「埋立て
の必要性」、「周辺の土地利用の現況からみて不釣り合いな土地利
用となってい ないか」、「埋立ての規模及 び位置が適切か」）があ
るとした点に論理の飛躍があり、判断の過程は合理性を欠いてい
170
たものである。
エ
比較衡量、総合的判断の欠如について
「国土利用上適正且合理的ナルコト」という要件はいわゆる規
範的要件であり、前述のとおり、その評価を根拠づける事実（埋
立てにより得られる利益）とその評価を障害する事実（埋立てに
より失われる利益（生ずる不利益）を総合的に判断して行うべき
ものである。
先に検討したとおり、埋立てによって得られる利益、すなわち、
「埋立ての必要性」については「埋立必要理由書」記載の理由に
実証的根拠が認められないのに対し、他方で、埋立てによって失
われる利益（生ずる不利益）は、自然環境及び生活環境等に重大
な悪影響を与え、地域振興の深刻な阻害要因となり、沖縄県にお
ける過重な基地負担や基地負担についての格差を固定化するも
のであるから、その不利益の程度は重いものであり、両者を衡量
すると、不利益が利益を上回るものである。
審査の過程において、このような衡量がなされたものとは認め
られず、１号要件の判断において、考慮要素の選択及び判断の過
程は合理性を欠いていたものである。
(2)
ア
結論
前沖縄県知事が、本件埋立承認出願が１号要件に適合すると判
断した過程は、自然環境についていうと、本件事業対象地域が非
代替的な世界的にも希少な自然的価値を有することを考慮せず、
知事意見等で指摘された専門的見地からの環境保全上の問題点
の指摘を安易、不当に軽視し、その結果当然尽くすべき考慮を尽
くさず、他方で、抽象的で具体性がなく、実効性の担保されてい
ない沖縄防衛局の言い分を過重に評価しており、この考慮要素の
171
選択や判断方法ないし過程は不合理なものである。
また、70 年余にわたり米軍基地の過重負担のため県土の適正な
利用を妨げられ、異常なまでに米軍基地が集中して国土利用上の
均衡ある発展を阻害されてきた沖縄県に、さらに将来にわたって
基地の過重負担を固定化することを何ら考慮していないもので
あり、当然尽くすべき考慮が尽くされていない。
そして、埋立によりかけがえのない貴重な自然環境が喪失する
ことや基地の過重負担が固定化されるという深刻な不利益と、本
件埋立による利益との比較衡量すらもなされていないものであ
り、当然尽くすべき考慮が尽くされていない。
前沖縄県知事による本件埋立承認の審査過程での考慮要素の
選択や判断方法ないし過程は不合理なもので、その結果、１号要
件の充足についての判断が左右されたものと認められるから、前
沖縄県知事が本件埋立承認出願について１号要件を充足したと
する判断の過程には、違法の瑕疵が存するものである。
イ
そして、現沖縄県知事が、上記のとおり前沖縄県知事の１号要
件適合性判断過程は合理性を欠いていたもので違法の瑕疵があ
った判断したことについて、瑕疵を認めた現沖縄県知事の判断が
不合理なものとは認められない。
第５
１
職権取消しの制限にかかる是正指示理由には根拠のないこと
本件埋立承認取消について職権取消制限法理を根拠とする是正指
示をなしえないこと
(1)
是正指示理由
是正指示理由は、最高裁判所昭和 43 年 11 月７日判決や東京高等
裁判所平成 16 年９月７日判決等を引用し、
「受益処分としての行政
172
処分は、それに法的瑕疵があり違法であっても、直ちに取消権が発
生したり、あるいはこれを行使できるものではなく、処分を取り消
すことによって生ずる不利益と、取消しをしないことによって当該
処分に基づいて生じた効果をそのまま維持することの不利益を比較
考慮し、当該処分を放置することが公共の福祉の要請に照らし著し
く不当であると認められるときに限ってこれを取り消すことができ
ると解される」とし、
「本件承認処分を取り消した本件取消処分は違
法である」としている。
(2)
瑕疵ある行政行為は是正されることが原則であること（職権取消
の制限は例外であること）
ア
はじめに
行政行為は、その成立の手続及び内容、形式などのすべての点
において法律の定めに合致し、公益に適合していなければならな
いものであり、法治主義の観点から、瑕疵ある行政行為は取り消
されて適法状態の回復がなされるべきものである。
したがって、行政行為に瑕疵がある場合には、正当な権限を有
する行政庁は、法律による行政の原理又は法治主義の要請に基づ
き、法規違反又は公益違反を是正するために、職権によりこれを
取り消すべきものである。
行政行為に瑕疵がある場合には、行政庁はこれを是正するとい
うのが大原則であり、以下にのべる職権取消制限の法理は、あく
までも行政に依存する私人の信頼利益保護のための例外的な法
理である。
行政行為の違法状態を解消（法適合性の回復）するための制度
である国の関与において、違法な行政行為の取消し（法適合性の
回復）を否定し、違法な行政行為の効力を維持するために、大臣
173
が職権取消制限法理を主張することはできないものである。
是正指示理由は、瑕疵ある行政行為の是正についての原則と例
外を取り違えたものと言わなければならない。
イ
職権取消制限は例外的法理であること
(ｱ)
行政処分の公定力は、当該処分の名宛人や第三者らの利害関
係者が当該処分の法効果の覆滅を権利として求めるためには取
消訴訟や行政上の不服申立ての手段を通じてこれを行わなけれ
ばならないという取消争訟手続の排他性から帰結する手続制度
的な効力である。また、不可争力は、そうした処分の法効果の
覆滅を処分の名宛人や第三者が請求する専管的手続たる争訟手
続には短期の出訴期間（行訴法 14 条）や不服申立期間（行審
法 14 条・45 条・53 条、改正行審法 18 条・54 条・62 条）が
設けられている結果、その期間の徒過後は、もはや名宛人や第
三者は当該処分の法効果の覆滅を権利として請求することが出
来なくなるという、やはり手続制度的な効力である。このよう
に行政処分の公定力や不可争力が、処分の法効果の安定性を確
保すべく、その処分の効果の取消請求を遮断するのは、もっぱ
ら当該処分の名宛人や利害関係を有する第三者に対してである。
処分を行った処分庁自身は、公定力や不可争力に妨げられるこ
となく、当該処分の瑕疵を根拠に処分を職権で取り消すことが
できることに争いはない。
一方、かかる処分庁の職権取消権を制限する効力は、不可変
更力と呼ばれ、これは、公定力や不可争力のように行政処分に
広く一般的には承認されておらず、行政不服審査法に基づく審
査請求等の不服申立てに対する審査庁の裁決・決定等の争訟裁
断的行政処分に限って認められている。一般の行政処分につい
174
ては、それが違法であれば、法律による行政の原理に服する行
政庁としてその活動の適法性を実現すべくその効果を覆滅させ
るのは当然であるし、仮に当該処分に違法性その他の瑕疵がな
くとも、将来に向かって積極的形成的に行われる行政作用の性
質上、新たな社会経済状況に自らの活動を目的適合的に変動さ
せていく必要があるからである。これに対し、争訟裁断的行政
処分は、現在の法律関係に関する紛争を裁断する裁判判決に類
似したその機能の故に、法的安定性を確保すべく紛争裁断者自
らそれを取消・変更することが遮断されるべきであると考えら
れている。そして、前沖縄県知事による埋立承認処分が、かか
る争訟裁断的行政処分ではないことは改めて述べるまでもない。
ただ、行政処分のうち処分の相手方に利益を与える行政処分、
いわゆる授益的行政処分については、その相手方の当該授益に
対する信頼を保護する必要もあり、将来に向かって処分の効力
を覆滅・変動させる撤回・変更のみならず、場合によっては、
原始的に瑕疵があり本来既往に遡って覆滅されてしかるべき行
政処分の職権取消も制限されることがあるとされる。この後者
が、いわゆる授益的行政処分の職権取消制限の法理などと呼ば
れるものであり、是正指示書に引用されている東京高判平成 16
年９月７日は、
「一般に、行政処分は適法かつ妥当なものでなけ
ればならないから、いったんされた行政処分も、後にそれが違
法又は不当なものであることが明らかになった場合には、法律
による行政の原理又は法治主義の要請に基づき、行政行為の適
法性や合目的性を回復するため、法律上特別の根拠なくして、
処分をした行政庁が自ら職権によりこれを取り消すことができ
るというべきであるが、ただ、取り消されるべき行政処分の性
175
質、相手方その他の利害関係人の既得の権利利益の保護、当該
行政処分を基礎として形成された新たな法律関係の安定の要請
などの見地から、条理上その取消しをすることが許されず、又
は、制限される場合があるというべきである。」と判示している。
なお、ここにいう「条理」、すなわち法律による行政の原理と
緊張関係に立ち、場合によってはそれをも乗り越えて違法処分
の職権取消を制約する条理とは、なによりも信義則なかんずく
授益的行政処分の相手方の受益への信頼保護を指すものである。
(ｲ)
職権取消制限の法理は、あくまでも行政庁の職権取消権を制
限する法理であり、行政活動の適法性を確保するために行政庁
が違法な行政処分の職権取消権を行使することができることが
原則である。
ちなみに、違法な授益的行政処分がなされ、当該処分の名宛
人と対立する利害関係第三者があり、それに原告適格や不服申
立適格が認められる場合、当該第三者から当該処分の争訟取消
が裁判所や審査庁に求められ、当該処分に違法若しくは不当の
瑕疵があれば、如何に名宛人の権利利益が害されることがあっ
ても、裁判所や審査庁は、違法処分を取り消さなければならな
い。ただ、事情判決や事情裁決をなすべき事由がある場合に限
って、当該授益処分が違法であることを判決・裁決主文で宣言
しつつ、第三者に対する損害等の補填などの事情も考慮の上、
請求を棄却することが認められるのみである（行訴法 31 条、
行審法 40 条 6 項・48 条・56 条、改正行審法 45 条 3 項・64 条
4 項）。このことは、争訟取消を求める国民の権利を保障した行
政争訟制度の制度趣旨から当然に導かれることである。このよ
うな法律による行政の原理とそれを担保する争訟的保障のシス
176
テムの存在を視野に入れるとき、たとえ行政処分によって相手
方国民に保護すべき信頼利益が生じているとしても、当該処分
が違法であれば、当該処分の取消によって保護される公益や第
三者の法益をも考慮すれば、行政庁による職権取消がおよそ原
則的に許されないとされるべきではないことは明らかというべ
きである。
このことについて、藤田宙靖「行政法総論」243 頁は、
「違法
な行政行為の取消制限ということが一般に認められるのは、あ
くまでも、
『法律による行政』という要請と相手方及び関係者の
法的安全の保護という要請との価値衡量の結果、後者に重きが
置かれる場合が存する、ということが承認されるからであるが、
理論的に見る限り、それはやはりさしあたって『法律による行
政の原理』の例外（ないし限界）を成すものと言わざるを得な
い。」
「『法律による行政の原理』を、今日なお行政法解釈論の出
発点として採用しようとする限りにおいては、違法な行政行為
について、原則としての取消しと例外としての取消制限、とい
う理論的なけじめを明確につけておくことが必要であると思わ
れる。」と指摘している。
(ｳ)
他ならぬ日本国自体が、これまでの行政訴訟において、瑕疵
ある行政行為は取り消されることが大原則であり、取消しが制
限されることは例外であると主張してきたものである。
是正指示理由に引用されている東京高等裁判所平成 16 年９
月７日判決（以下「東京高判平成 16 年」という。）の事案にお
いても、国は、
「信義則を適用すると、法律に違反する状況が生
じてしまうのであり、法律による行政の原理・原則によれば、
信義則の適用については慎重でなければならない」、「一般に、
177
行政処分は、適法かつ妥当なものでなければならないから、い
ったんされた行政処分も、後にそれが違法又は不当であること
が明らかになったときは、処分庁自らこれを職権で取り消し、
遡及的に処分がされなかったのと同一の状態に復せしめること
ができるのが本来であるが、取り消されるべき行政処分の性質、
相手方その他利害関係人の既得の権利の保護、当該行政処分を
基礎として形成された新たな法律関係の要請などの見地から、
条理上取り消すことが許されず、又は制限されることがあるこ
とは否定し得ない」 27と主張していたものである。
(ｴ)
そして、東京高判平成 16 年は、
「一般に、行政処分は適法か
つ妥当なものでなければならないから、いったんされた行政処
分も、後にそれが違法又は不当なものであることが明らかにな
った場合には、法律による行政の原理又は法治主義の要請に基
づき、行政行為の適法性や合目的性を回復するため、法律上特
別の根拠なくして、処分をした行政庁が自ら職権によりこれを
取り消すことができるというべきであるが、ただ、取り消され
るべき行政処分の性質、相手方その他の利害関係人の既得の権
利利益の保護、当該行政処分を基礎として形成された新たな法
律関係の安定の要請などの見地から、条理上その取消しをする
ことが許されず、又は、制限される場合があるというべきであ
る」と判示しているが、これは、瑕疵ある行政行為は取消され
ることが原則であり、例外的に制限されることがあることを示
したものである。
(ｵ)
以上のとおり、今日の学説や裁判例では、違法な行政行為は
取り消されることが原則であるとされており、職権取消制限は
27
原審の 東京地 方裁 判所平 成 16 年４月 13 日判 決の主 張整理 より引 用。
178
あくまでも例外的な法理である。
(3)
違法に付与された資格・地位に基づく事業を将来にわたって継続
させるために職権取消を制限する法理は存しないこと
ア
信頼保護や利益衡量を根拠とする職権取消の制限は、財産権の
取得、取消時までの財産的給付の保持、取消時以前の時期に係る
金銭請求等に関して認められてきた法理である。
公益保護のために事業について免許や資格が法律上要求されて
いる場合に、違法に付与された免許や資格に基づく事業を将来に
わたって継続させるための職権取消制限法理なるものは存しな
いものというべきである。
イ
最高裁判所昭和 43 年 11 月７日判決（以下「最判昭和 43 年」
という 。）は、本件 是正指示理由におい て引用され、また、これ
までの本件埋立承認取消に係る争訟においても国によってくり
返し引用されてきた。
しかし、最判昭和 43 年は自作農特別措置法（以下「自創法」
という 。）による特 殊な事案に関するも のであり、一般的 な通用
性を有するものではない。
同最判の事案は、「事実関係の詳 細は、 まず、複雑怪奇とし か
いいようのない」（調査官解説）ものであるが、昭和 23 年３月に
農地委員会が農地を不在者地主の所有する小作地と認定し、自創
法に基づき、買収・売渡計画を樹立し、知事が買収令によってこ
れを買収し、上告人に売り渡したところ、後に農地委員会が事実
上の異議を受けて調査したところ、在村地主の所有する自作地で
あったと認め、買収・売渡計画の取消しを決議し、知事の確認を
受けて、処分の取消を上告人に通知したというものである（なお、
最判昭和 43 年は、結論として、処分の取消しを認めたものであ
179
る。）。
戦後間もない時期の農地改革の特別措置法に関する特殊な処分
についてのみ通用する主張であるというのが、これまで国の示し
てきた見解である。例えば、扶助料返還請求事件（高松高等裁判
所昭和 45 年４月 24 日判決）において、国は、「主として農地法
（もしくは自創法）上の各種の処分、許可などの取り消しの可否
の問題をめぐつて形成されてきた超法規的な条理上の取消権の
制限にほかならない」と主張しているものである。
戦後間もない時期の農地改革に関する特別措置法に基づく所有
権取得についてのきわめて古い判例であり、そもそも一般的に妥
当する内容を有するものではない。
そして、農地所有権の取得に関する事案であって、違法に付与
された免許や資格に基づく事業を職権取消処分後も将来にわた
って継続させることとはまったく異なる問題についての事案で
ある。
最判昭和 43 年は、公益保護のために事業について免許や資格
を要求している場合について違法に付与された免許や資格に基
づく事業を将来にわたって継続させることを、根拠づけるもので
はない。
ウ
是正指示理由における引用裁判例で最も新しいものは東京高判
平成 16 年である（引用裁判例で２番目に新しいものが最判昭和
43 年である。）。
東京高判平成 16 年の事案は、厚生年金保険法に基づく障害年
金の支給裁定を受け支給をされていた被控訴人が、平成 13 年に
控訴人社会保険庁長官が裁定を取り消して年金額を昭和 50 年に
遡って減額する再裁定処分をしたことに違法があるとしてその
180
取消を求め、また、不当利得返還請求債務の不存在確認等を求め
た事案である（なお、結論として、東京高判平成 16 年は、結論
として取消しを有効と認め、控訴人の主張を斥けている。）。
東京高判平成 16 年は、既得の利益、すなわち、過去の金銭給
付の返還を認めることの可否に関する事案であり、違法に付与さ
れた免許や資格に基づく事業を職権取消処分後も将来にわたっ
て継続させることとはまったく異なる問題についての事案であ
る。したがって、東京高判平成 16 年は、公益保護のために事業
について免許や資格を要求している場合について違法に付与さ
れた免許や資格に基づく事業を将来にわたって継続させること
を、根拠づけるものではない。
エ
以上のとおり、最判昭和 43 年や東京高判平成 16 年は、違法に
付与された免許や資格に基づく事業を将来にわたって継続させ
ることの根拠となり得るものではない。
公益保護のために事業について免許や資格が法律上要求され
ている場合について、職権取消を制限することにより、違法に付
与された免許や資格に基づく事業を将来にわたって継続させる
ことを内容とした職権取消制限の法理は存しないものというべ
きである。
(4)
ア
職権取消制限法理は是正指示の根拠となりえないこと
「都道府県知事の法定受託事務の管理若しくは執行が法令の規
定に違反していると認めるとき」が、地自法 245 条の７第１項に
基づく是正の指示の要件である。
一方、職権取消制限の法理は、判例上、条理として認められて
いる法理であって「法令の規定」ではないから、そもそも「是正
の指示」の根拠となるものではない。
181
イ
この法理は、当該処分の名宛人の適法な処分によって受益を享
受できるとの信頼が保護されるべきことを根拠とするものであ
るから、そうした制限法理を援用することができる者は、当該名
宛人である。
国土交通大臣は、本 件埋立承認処 分の名宛人受益者で はなく 、
もちろん埋立承認取消処分の名宛人でもないのであるから、職権
取消制限の法理を主張する適格を欠いているものである。
ウ
法定受託事務に国の関与が認められるのは、法定受託事務の法
適合性、法律に基づく行政を維持するためである。国土交通大臣
は、公有水面埋立法の所管大臣として、同法に基づく法定受託事
務である埋立承認事務の管理・執行の適法を確保するために関与
できるものである。
職権取消制限法理は、信頼保護や利益衡量から、法律による行
政の原理の例外を認め、瑕疵ある行政行為の効力を維持するもの
である。
職権取消制限に違反しているとして国が職権取消の取消しを指
示するということは、「法令 の規定 に違反」していることを根拠
として関与した結果、根拠法令の規定に違反している状態が維持
されることになるが、これは一義的な論理矛盾である。
公水法の要件を充たさない違法な承認処分を維持することを
目的として国土交通大臣が関与をすることができないことは、あ
まりにも当然のことである。
(5)
国家 機関は 公 有 水 面埋立承認に つい て 職権取 消制限 の法 理を主
張できないこと
ア
職権取消制限の法理は、授益的行政処分による授益に対する名
宛人私人の信頼利益を保護すべく発達してきた法理である。
182
これに対し、国や地方公共団体は、法律による行政の原理の下、
積極的に法令を遵守し適法な法状態を主体的に形成するべく義
務付けられているものである。
かかる国や地方公共団体の法的地位に鑑みるならば、国や地方
公共団体あるいはその機関が、職権取消制限の法理を援用するこ
とは背理であり、認められないものと言うべきである。
イ
とりわけ、公有水面埋立の「承認」は、下記のとおり、私人と
は異なる立場に基づき、国家機関に固有の資格・地位を付与する
ものであるから、上記の理はより一層強く妥当するものと言わな
ければならない 28。
記
公水法は、国以外の者が埋立をする場合には「都道府県知事
ノ免許ヲ受クヘシ」
（第２条）と定め、国による埋立については
「国ニ於テ埋立ヲ為サムトスルトキハ当該官庁都道府県知事ノ
承認ヲ受クヘシ」（第 42 条１項）と定め、国以外の者が埋立を
する場合の免許制度と国が埋立をする場合の承認制度を別個の
制度としている。
以上のとおり、
「承認」の名宛人は、国の機関に限定をされて
いるものである。
(ｲ)
「承認」は私人が名宛人となる「免許」とは本質的に異なる
こと
ａ
国とそれ以外の者では、公有水面に対する立場が本質的に
異なること
国地方 係争処 理委 員会平 成 28 年４月 22 日の 審査期 日にお いて、 委員よ り、「 今回の 埋立承 認
は私人 に対す る処分 では な くて、 行政機 関であ る沖 縄 防衛局 を名宛 人とす るも の で、資 格の地 位
を付与 するも のであ ると 理 解して おりま す。そ の点 で 引用し ていた だきま した 判 例の事 実関係 で
すとか 、行政 法の学 説が 前 提とし ている 職権取 消し の 制限に 関する 事実関 係と は 若干異 なると こ
ろがあ るよう にも思 える わ けです 」との 指摘が なさ れ ている （議事録 22 頁）。
28
183
公水法第１条は、
「 本法ニ於テ公有水面ト称スルハ…国ノ所
有ニ属スルモノヲ謂ヒ」としている。公有水面埋立法逐条理
由 29は、「国の所有に属すと謂ふは官有地取扱規則第 12 条に
所謂官に属すと同一なり」としている。
公水法の適用を受ける水面は、公共の用に供せられる水面
であるから、当該水面は、いわゆる公物となり、私法の適用
は排除されるものである 30
ここにいう「所有」の意味については様々な理解がなされ
ているものの、国が公水法第１条にいう公有水面の「所有」
者として、それ以外の者と公有水面に対して異なる立場にあ
ること自体は明らかである 31。
ｂ
そして、
「 免許」によって国以外の者に設定される権利と「承
認」によって国の機関に与えられる資格は、その本質を異に
するものである。
「免許」により国以外の者に対して設定される公有水面埋
立権については、公水法は譲渡性を認めており（第 16 ない
し 21 条）、「公有水面埋立権」は差押えの対象ともなるもの
である 32。すなわち、
「融通性ヲ有シ権利者ノ一身ニ専属スル
モノニアラサル」
（ 昭和６年２月９日長崎控訴院民事二部判決）
ものである。
これに対して、承認については、公水法第 42 条２項は、
29
三善政 二「公 有水 面埋立 法（問 題点の 考え方 ）」に よる。
頁。
30 山口眞 弘・住 田正二 「公 有 水面埋 立法」 21
31
なお、公有水面埋立法逐条理由は、「承認トアルハ国ノ機関相互ノ関係ナルヲ以テ免
許ノ語ヲ避ケタリ」としている。今日においては、都道府県知事は国の官吏ではないこ
とはもとより、承認は地方公共団体の事務（法定受託事務）であり、
「国の機関相互」と
いう関係ではないが、立法時に「免許」と「承認」が異なるものと理解されていたこと
は紛れもない事実である。
32 国税徴収法基本通達第 73 条関係参照。
184
同法 16 ないし 21 条を準用しておらず、譲渡は認められてい
ない。
「免許」により設定される権利と「承認」により設定され
る地位・資格は、その本質において相違するものであり、
「承
認」は私人とは異なる、国の機関としての立場において名宛
人となるものである。
(ｳ)
「承認」は名宛人に公有水面の公用廃止ないし公用廃止の効
果を発生させる行為をする資格・地位を付与するものであるこ
と
ａ
公物を公物以外の物にするためには、公物管理権者による
公用廃止が必要であり、公有水面を構成する一要素としての
地盤に土砂その他の物件が添付されて土地的状態へと形態変
化しても、公用廃止がなされるまでは、公物としての本質は
変更されないから、私法の適用を受けず、所有権の対象とな
らない（最高裁判所平成 17 年 12 月６日第二小法廷判決・民
集 59 巻 10 号 2931 頁）。
ｂ
そして、公有水面の公用廃止という極めて重要な事柄につ
いて、公水法は、
「免許」と「承認」ではまったく異なる制度
としている。
免許につ いては、「埋立 行為の進展は、 事実問題として当
該水域を陸地化し、果ては地盤が支える『水流又は水面』と
いう水そのものを他に移動せしめて形態の変化を余儀なくす
る…斯様な形態的変化は、飽くまで事実上の変化であり、法
律的には『公用廃止』の意思表示がなされない以上、公有水
面たる本質を喪失したと解してはならない…公有水面の効力
を廃止する効力は免許それ自体にはない…当該埋立地の造成
185
が完了し、埋立に関する工事の完成状態が免許及びこれに付
した条件のとおりであるか否かを検査し、免許処分を行った
目的に照らして適合である旨の宣言を行う『竣功認可』とい
う別個の行政処分に拠り行われる…公物たる水面は、事実上
陸地化されたからの理由をもって公物としての本質まで変更
されると理解されてはならない…公物を公物以外の物にする
ためには、公物の用途廃止が必要である…免許は埋立権を設
定する処分であり、竣功認可は、確認処分であると同時に公
有水面の公用を廃止する処分である。従って、完成埋立地の
私法上の所有権は、竣功認可の日において付与される…この
意味において、免許の性格の中には、
『 竣功認可を条件として、
竣功認可の日において埋立地の所有権を取得せしめる効力が
ある』と解されるのである。斯様に、国の所有に属する公有
水面に対して私法上の土地所有権を付与することは、公法行
為としての免許及び竣功認可から生ずる法律効果」
（ 三善政二
「公有水面埋立法（問題点の考え方）」58∼60 頁）、「竣功認
可は、埋立工事完成の事実を確認する行為であるとともに、
埋立免許を受けた者に埋立地の所有権を取得させる行政処分
である」
（寶金敏明「里道・水路・海浜
４訂版」196 頁）と
されている。昭和 54 年３月 23 日函館地方裁判所判決は「免
許は埋立を条件として埋立地の所有権を取得させることを終
局の目的とする行政処分であり、右免許自体により直ちに該
当する公用水面および海浜地の公用を廃止する効力を有する
ものではないと解すべきであるから、右免許処分により、別
紙物件目録（二）の公用水面および海浜地はもとより本件土
地について被告が公用廃止処分をしたと解することはできな
186
い」と判示し、同判決を引用した平成 11 年１月 21 日付阿部
泰隆（当時）神戸大学教授「意見書」
（神戸地方裁判所姫路支
部提出）は、
「三善著を参照すると、公有水面の埋立免許がな
されたというだけでは当該水面の公用に供せられる性質が当
然に廃止されたとは言えない（公用廃止は竣功認可による、
函館地判昭和五四・三・二三訟務月報二五巻一○号二五二頁
も同旨）」としている。
これに対 して、国 が「承認」 により行う 埋立については、
竣功認可に関する規定（第 22 条ないし第 24 条）は準用され
ていない。そして、公用廃止＝埋立地の所有権取得について
は「免許」の場合とまったく異なる規律を定め、国が都道府
県知事に対して竣功通知をし（第 42 条２項）、「竣功通知の
日において、当該埋立地についての支配権が私法上の所有権
に転化し、これを取得する」山口眞弘・住田正二「公有水面
埋立法」341 頁）ものとされている。私法上の所有権の対象
となるということは公用廃止されたことにほかならないもの
であるから、国が行う竣功通知は公用廃止の効果を有すると
いうことになる。そうすると、
「承認」により国に対して設定
される埋立権の内容には、国にその公物管理権に基づいて竣
功通知による公用廃止を行う権限を付与することが含まれて
いるものと解される。
公物管理権者である行政にしかなしえない公用廃止の権
限を付与する点において、
「免許」と「承認」は本質的に異質
なものである。
ｃ
また、かりに、
「免許」が竣功認可を条件とする公用廃止処
分であり、また、
「承認」が竣功通知を条件とする公用廃止処
187
分であると解したとしても、両者がまったく異質の制度であ
ることに変わりはない。
すなわち、
「免許」の場合には、竣功認可・告示という都道
府県知事の行為によって条件成就して公用廃止という効果が
発生するのに対して、
「承認」の場合には国が単独で竣功通知
により条件成就させて公用廃止の効果を自ら発生させること
ができる資格・地位が付与されるのである。
したがっ て、「承認」は、私 人とはまったく異なる立 場に
おいて名宛人となるものである。
ｄ
「承認」に基づいて国が行う埋立事業について、公水法 42
条２項は、埋立に関する規定の多くを準用しないで国に対し
ては規制の排除などをしている。
すなわち、前述のとおり、埋立権の譲渡に関する第 16 条
ないし第 21 条、工事の竣功認可（22 条）、竣功認可による埋
立地の所有権の取得（24 条）のほかにも、埋立免許の取消し
や条件の変更、原状回復命令等の監督処分（32、33 条）、免
許の失効（34 条）、免許の失効に伴う原状回復義務（35 条）
などの監督処分の規定などは準用していないものであり、
「免
許」による埋立とは規律の内容そのものが大きく異なってい
る。
(ｴ)
まとめ
以上述べたとおり、国の機関が名宛人となる「承認」は、私
人が名宛人となる「免許」とは本質的に異なる制度であり、沖
縄防衛局は、私人とは異なる立場で処分の名宛人となるもので
ある。
職権取消制限の法理は私人の信頼利益の保護のための法理で
188
あるところ、公有水面埋立承認の名宛人である沖縄防衛局は国
家の機関であるから、職権取消制限の法理により救済されるべ
き対象でない。
そもそも処分の名宛人である沖縄防衛局自体が同法理の対象
とならないのであるから、国土交通大臣が職権取消制限の法理
を持ち出しえないことは当然であるといわなければならない。
(6)
公有水面埋立の免許・承認は単純な授益的処分ではないこと
公有水面の免許・承認は、公有水面という自然公物の公用廃止で
ある。
従って、これまで公有水面を自由使用できた公衆からすれば、そ
れが法的権利として保障されたものではないとしても、公有水面埋
立免許・承認は、自由使用を排されるという不利益を与えることを
意味する。
また、自然公物である公有水面は、環境維持機能や生態系維持機
能をはたしてきた公衆の共有資産である。環境保全が十分ではなく
免許・承認基準に適合しないにも関わらず、公有水面埋立の免許・
承認がなされるならば、個々人の法的権利として保障されていない
としても、かけがえのない社会的利益が失われることになる。
瑕疵ある埋立免許・承認を取り消すことは、公衆の自然公物の自
由使用の利益、有形無形の社会的利益の侵害の回復を意味するもの
であり、取消制限がなされるということは多様な社会的利益が瑕疵
ある埋立承認によって侵害された状態を維持することを意味する。
免許・承認基準に適合しない瑕疵ある免許・承認を維持すること
は、公水法の昭和 48 年改正において、権利者保護という仕組みだ
けでは保全できない社会的利益の保護をはかるべく、免許・承認基
準をあらたに定め、都道府県知事の権限行使により法的権利として
189
確立されていない多様な社会的利益の保護をはかった趣旨に真っ向
から反することになる。
すなわち、公水法が公益とする社会的利益を守るために、本件埋
立承認を取り消すことが求められているものであり、取消うべき瑕
疵を認めながら取り消さないという選択は、公益上、許されないも
のというべきである。
違法な免許等に基づく事業活動の排除という要請は、公水法にお
いてはとりわけ強く要請されるものというべきであり、免許・承認
基準に適合しないという瑕疵ある免許・承認については、職権取消
は制限されないものというべきである。
(7)
要件充足判断において公益判断がなされていること
本件埋立承認取消の理由は、「第４条第１項第１号については…
『国土利用上適正且合理的ナルコト』の要件を充足していない」「
、第
４条第１項第２号については…「其ノ埋立ガ環境保全及災害防止ニ
付十分配慮セラレタルモノナルコト」の要件を充足していない」と
したものである。
すなわち、その不確定概念について要件裁量が認められており、
その要件適合性判断において、利益衡量がなされ、公益判断が具体
的になされているものである。
その利益衡量、公益判断の具体的な内容は、第３章第３及び第４
において述べたとおりであり、本件埋立承認出願に係る埋立事業が
遂行されるならば、著しい公益侵害が生じることとなる。宮田三郎
「行政裁量とその統制密度（増補版）」21 頁は、
「法律要件面におけ
る多義的な不確定概念と『することができる』規定とが結合してい
る法律の規定の場合には、効果裁量の際に考慮されるべき視点がす
べて、不確定概念を含む法律要件認定の際に考慮されてしまったと
190
きは、
『することができる』規定は実際上『しなければならない』規
定となる。」としている。
1 号要件、2 号要件を充足しないと判断したということは、本件
埋立承認出願に係る埋立事業が遂行されることは、国土利用上不適
切かつ不合理な事態が生じ、環境等に十分配慮していない事態が生
じると判断したということにほかならない。
そうすると、１号要件、２号要件を充足しないと判断した以上、公
益のため、かならず取り消さなければならないものというべきであ
る。
(8)
ア
小括
行政行為の取消しは、法律による行政の原理の回復であるので、
行政庁としては、当然取消をすべきということになるが（塩野宏
「行政法Ⅰ〔第６版〕行政法総論」189 頁）、現代社会における私
人の行政への依存性を前提とすると、私人の信頼を保護すべき場
合があることが認められるということであり、問題の焦点が、法
律による行政の原理を否定するに足る私人の保護の必要性が認
められるかどうかにあることからすると、「資格等の地位付与に
関する場合は公益上必要な要件が欠けている以上、取消権の制限
は及ばない」（塩野同書・190 頁）ものである。
すなわち、当該権利利益が金銭給付等の財産的価値に関するも
のであれば、これを性急に剥奪する取消権の行使を制約し、取消
しにより得られる利益と取消しにより失われる利益の衡量によ
って決することにも一定の合理性は認められるとしても、当該利
益が一定の資格等の地位である場合には、適法状態の回復̶
̶
例え
ば 違 法 免 許 に 基 づ く 事 業 活 動 の 排 除 ̶̶と い う 法 治 主 義 の 要 請 が
強く働くものであり、違法処分を取り消すことが求められるもの
191
である。
公有水面埋立承認は、自然公物の公用廃止を意味するものであ
り、公衆の自由使用や公有水面の有する環境機能や生態系維持機
能といった重要な社会的利益に係るものであるから、公有水面の
埋立ては免許・承認がなければできないものであり、免許・承認
基準が定められ、これに適合しない埋立事業は一切認めないもの
としているものである。
本件埋立承認処分は、公有水面を適法に埋め立て得る資格・地
位を申請者たる沖縄防衛局に付与する処分であり（財産的価値に
関係する処分ではなく、資格等の地位付与に関する処分）、同法
が保護しようとしている適正な国土利用や環境保全・災害防止
（公有水面埋立法第４条１項）などの公益や地元市町村の公益
（同法第３条）を保護するために、当該承認処分が違法である場
合には、違法な埋立工事を防止するために同処分の効果を覆滅さ
せる必要性は極めて高い（行政処分を存続させると損なわれる自
然公物に係る公共の利益）。
「公水法は、広域にわたる行政の責任者としての都道府県知事
に対して、県域の大きな要素をなす海域、とりわけ沿岸海域の総
合的な管理・利用のための重要な法的コントロール手法として埋
立ての免許権限を付与」（本 田博利 「基地イワクニの法律問題」
148 頁）したものであり、都道府県知事は、この権限を適切に行
使して公益を保護する責務があるものというべきである。
したがって、知事が誤って違法に公有水面の埋立を承認してし
まい、事後にその誤りに気付いたとしても、国土利用上適正性を
欠き、貴重な自然環境を破壊してしまう埋立工事を手を拱いて傍
観せざるを得ないとは到底考えられないものであり、これとは反
192
対に、公益上、取り消しをしなければならないものというべきで
ある。
違法な資格による事業活動を将来にわたって維持するために
職権取消を制限する法理は存しないものである。
イ
また、職権取消制限法理は、現代社会において行政に依存して
いる私人の利益の保護のために、法律による行政の原理の例外を
認めるものである。
法令を遵守して行政を行うべき国家機関が、法律による行政の
原理の例外を主張することは背理であり、国家機関による職権取
消制限法理の主張を認めることはできないものである。
とりわけ、国の関与は、地方公共団体の事務の法適合性を確保
ないし回復するための制度である。地方公共団体の事務の職権取
消制限に違反しているとして国が職権取消の取消しを指示する
ということは、「法 令の規定に違反」していることを根拠として
関与した結果、是正指示の根拠法令の規定に違反している状態が
維持されることになる。このように、違法状態の維持のために国
が地方公共団体の事務に関与をすることが背理であることは論
を俟たない。
職権取消制限法理は法律による行政の原理の例外を認める法理
であり、法律による行政の原理の維持のための制度である国の関
与の根拠となりえるものではない。
２
是正指示書に示された理由に根拠のないこと
(1)
承認 によっ て 生 じ た信頼の保護 では ない問題が 職権 取消 制限の
理由とされていること
ア
是正指示理由は、国家間でした約束事を実現できないことによ
る国際的な信頼関係の低下、普天間飛行場周辺の住民の生命・身
193
体又は財産に対する危険性の除去を振り出しに戻すこと、普天間
飛行場跡地利用による年間約 3866 億円に上るとされる経済的発
展が頓挫すること、沖縄県全体の負担軽 減も実現できないこ と、
辺野古沿岸埋立工事等に国が支出した約 473 億円が無駄になるこ
とを、職権取消制限の理由として挙げている。
職権取消制限法理が本件に適用されないことは前述のとおりで
あるが、まずもって留意されなければならないことは、是正指示
理由に示された内容は承認によって生じた信頼の保護という問
題ではなく、そもそも職権取消制限法理の対象となるものではな
いということである。
イ
是正指示理由は、前述したとおり、東京高判平成 16 年を引用
している。
取消制限法理におけ る相手方その 他の信 頼保護というときに 、
どのような利益が保護の対象として考慮されるかにつき、東京高
判平成 16 年は、
「取り消されるべき行政処分の性質、相手方その
他の利害関係人の既得の権利利益の保護、当該行政処分を基礎と
して形成された新たな法律関係の安定の要請などの見地から、条
理上その取消しをすることが許されず、又は、制限される場合が
あるというべきである。」（注
下線 は代理 人 による。） としている。
すなわち、瑕疵のある原処分の取消が制限されるのは、仮に当
初から瑕疵のない処分をなしていた場合には生じていなかった
はずの新たな既得権や利益が、すでに原処分の取消をしようとし
ている時点で生じているということを考慮するものである。上記
東京高判平成 16 年の下線部は、そのことを示しているものであ
る。
したがって、職権取 消制限法理の 適用を 検討するについては 、
194
取消制限により保護される権利利益に該当するか否かについて
は、時系列による区分が必要であり、以下の２点を留意しなけれ
ばならない。
第１に、瑕疵のある原処分がなされた時点以前に形成されてい
た権利利益などで、瑕疵のある原処分を取り消した時点で失われ
るはずの権利利益は、取消制限法理での考慮対象とはならない。
なぜなら、これらの権利利益は、もともと原処分時に瑕疵のない
処分（不承認処分等）を行ったときには当然喪失するものであり、
瑕疵のある原処分を行ったことによって新たに形成されたもの
ではなく、もともと瑕疵のない処分を受けたときには甘受しなけ
ればならない不利益だったはずだからである。例えば、原処分に
至るまでの間にその処分の申請者がいかに労力や費用を投下し
たとしても、そのことによる利益自体が保護されて原処分時の判
断に影響を及ぼすものではなく、瑕疵のある原処分を取り消す場
合に、当該原処分以前の関係者等の利益等を考慮する必要はない。
第２には、瑕疵のある原処分を取り消そうとするときに、当該
原処分を受けてすでに生じている新たな権利利益や法律関係が
考慮されるにとどまり、その時点で生じていない、原処分によっ
て将来得られる権利利益や法律関係は区別して除外されなけれ
ばならない。なぜなら、法律による行政の原理に従って本来瑕疵
ある行政処分は取り消さなければならず、瑕疵ある行政処分によ
る受益は予定されていないところ、それにもかかわらず既に瑕疵
ある行政処分によって発生してしまった既得権や新たな法律関
係があったとき、それが瑕疵ある行政処分をなしたことに起因す
ることに基づき一定の保護を与えようとするものであり、瑕疵あ
る行政処分によって将来得られる、同処分そのものによる受益を
195
保護するものではないからである。
(2)
国家 間でし た 約 束 事を実現でき ない ことによる 国際 的な 信頼関
係の低下という主張について
ア
是正指示書は、
「本件承認処分を取り消すことは，普天間飛行場
の返還が決まった平成 8 年以降の約 20 年，辺野古沿岸域を埋め
立てて普天間飛行場の代替施設を建設することが決まった平成
14 年以降の約 14 年にわたる我が国国内における様々な行為や計
画 ， さらにその間の日米間の長い協議によって得られた成果を
全て白紙に戻し，それらを根こそぎ覆滅させ…日本の過去，現在
及び将来にわたり 極めて重要な意味を 持つ日米両国間の信頼関
係に大きな亀裂を生じさせかねないという計り知れない不利益を
もたらす行為でもある。また、ことは米国との関係にとどまるも
のではなく ，国家間でした約束事を実現できないこととなれば，
国際社会における我が国に対する信頼の低下にもつながる」とし
ている。
イ
ここで主張されているのは、本件埋立承認以前の積み重ねの問
題である。
本件埋立承認によって生じた信頼の問題ではないから、職権取
消制限の根拠とはなりえないものである。
ウ
なお、念のため述べておくならば、そもそも埋立承認を得られ
ないことが国際的な信頼関係を破壊するという主張自体が、およ
そ論理をなしていないものである。
(ｱ)
そもそも、埋立てにより基地を建設して提供するのであれば、
国内法によりその権限を取得しなければならないことは当然で
ある。日米両国間の政治的な合意があるとしても、国内法令に
基づいて基地建設のための法的権限を取得しえないならば、そ
196
れが履行できないことは当然のことである。国内法により権限
を取得できないことにより、基地を提供できなくなることが、
国際的信頼関係を破壊するものではない。
平成８年の橋本総理とモンデール駐日大使の共同記者会見の
際にも、
「 環境アセスメントで最初の候補地が問題があるとなっ
て、別の候補地を探すといったような事態が起こるかも知れな
い。」と言及されていたものであり、環境影響評価の結果を受け
て本件埋立事業が不適切と判断されることによって、外交・安
全保障上の正当な国際的信頼関係維持ができないということは
できないものであり、相手方の主張自体が不合理なものである。
(ｲ)
この是正指示の理由は、環境影響評価を本質的に否定するに
等しいものである。
本件埋立承認出願は、環境影響評価法の対象事業とされるも
のであるが、環境影響評価はその結果の免許等への反映を目的
とする手続であり（環境影響評価法 33 条、環境基本法 20 条）、
環境の保全に関する審査の結果、当該免許等を拒否する処分を
行うことも予定しているものである。
これは、その候補地を選定するまでの経緯とは、次元の異な
る、まったく別の問題である。
エ
前述したとおり、国土交通大臣による承認取消処分のレビュー
は、あくまで国土交通大臣の所管する法律の目的の範囲内におい
てなされなければならないものであり、この範囲を超えたレビュ
ーはなしえないものである。
国土交通省設置法第３条は、国土交通省の任務について「国土
の総合的かつ体系的な利用、開発及び保全、そのための社会資本
の整合的な整備、交通政策の推進、観光立国の実現に向けた施策
197
の推進、気象業務の健全な発達並びに海上の安全及び治安の確保
を図ること」と定めており、外交・安全保障上の国際的信頼関係
の維持はその任務とされていない。また、同法第４条は、第３条
の任務を達成するため必要となる明確な範囲の所掌事務を定め
ているが、第４条 1 号から 128 号までに定められた国土交通省の
所掌事務に、外交・安全保障上の国際的信頼関係の維持は含まれ
ていない。国土交通大臣が公有水面埋立事務を担当するのは（国
土交通省設置法 4 条 57 号）、「国土の総合的かつ体系的な利用、
開発及び保全」（同法 3 条）という国土交通省の設置目的に基づ
くものである。
国土交通大臣は、公水法の目的を逸脱した関与をすることはで
きないが、公水法は、外交や防衛を目的とする法律ではない。
外交・軍事的安全保障上の国際的信頼関係維持ということは、
国土交通大臣による是正の指示の根拠と なしえないもので あり、
この是正指示理由は、国土交通大臣の権限を逸脱したものである。
(3)
普天間飛行場周辺の住民の生命・身体又は財産に対する危険性の
除去を振り出しに戻すとの是正指示理由について
ア
これは、本件埋立承認に対する信頼の問題ではない。
普天間飛行場周辺の危険性は、本件埋立承認時と本件埋立承認
取消時のいずれの時点においても同じである。
本件埋立承認取消によって、普天間飛行場周辺の住民の危険性
が復活したものではない。
従って、要件適合性の問題としてはともかく、職権取消制限の
根拠となりえないことは明らかである。
イ
埋立承認に対する信頼の問題か否かという点をさておき、念の
ため、以下の反論をしておくこととする。
198
(ｱ)
辺野古移設とは、現在生じている被害は容認して相当の年数
にわたって固定化することにほかならない。
仲井眞前知事は、本件埋立承認時の記者会見において、
「現在
政府が示している辺野古移設計画は約 10 年の期間を要し、そ
の間普天間飛行場が現状維持の状態となるような事態は絶対に
避けなければなりません。このため県外のすでに飛行場のある
場所へ移設するほうがもっとも早いという私の考えは変わらず、
辺野古移設を実行するにあたって、暫定的であったとしても、
考え得る県外移設案を全て検討し、５年以内の運用停止をはか
る必要があると考えます。したがって政府は普天間飛行場の危
険性の除去をはかるため、5 年以内運用停止の実現に向けて今
後も県外移設を検討する必要があることは言うまでもありませ
ん。以上をもって私の説明とさせていただきます。」、
「まず私が
辺野古の場合、先ほどもここで申し上げましたけれども、時間
がかかりますよ、なかなか困難な部分がありますよ、というこ
とはずっと申し上げてきたとおりで、これはこれからもおそら
くなかなか大変な場所であることはみなさんもよくご存知だと
思います。そういうことですから、なにが我々にとってもさら
に一番重要かというと、宜野湾市の街の真ん中にある危険な飛
行場を一日も早く街の外に出そうということですから、どうか
みなさんこれをご理解していただきたい。これを政府がしっか
りと取り組んで５年以内に県外に移設をする、移設をするって
言いました、県外に移設をし、そしてこの今の飛行場の運用を
停止する、ということに取り組むという、総理自らの確約を得
ておりますから、内容的には県外というということも、それか
ら辺野古がなかなか困難なものですよということも何ら変わっ
199
ておりません。以上でございます。」と述べていた。
本件埋立事業により新基地を建設して移駐するまでの間、現
状のとおり航空機の運用がなされるとするのであれば、被害を
固定化するのと同じと言わざるをえない。
本件埋立工事に使用されるとてつもない土砂の量だけを考え
ても、埋立工事・基地建設には、長い年数を要することはあま
りにも明らかである。
仲井眞前知事の議会答弁（平成 25 年度第１回沖縄県議会）
を引用するならば、
「 埋め立てをするにしても当時言われていた
あたりは膨大なイシグーというか、その埋め立ての土砂等が要
る。これをどこから持ってくるんだと。当時言われていたのは
――これは正確じゃないですよ、表現ですから――土木建築部
の 10 年分の仕事に相当する可能性すらあると。これをどうや
って調達するかなどなど、現実にもし建設計画があるとすれば、
何年かかってどんなふうにこういうものは実現可能かも非常に
難しい面が予想される。そうすると、今の普天間を一日も早く
クローズをする、固定化させない。これが辺野古を頼りにやっ
たとすれば、辺野古へ賛成か反対か以前に、これは一体実現の
可能性が本当にあるのかないのかというのがすぐ僕らの頭をよ
ぎります。さすれば、基地の県外移設、沖縄から減らすという
点から見ても、沖縄以外の地域で自衛隊の基地もおありでしょ
うし、民間専用の空港も共用の空港があるはずですから、そこ
ら辺の利用度などなどを調べれば、恐らく国交省のみならず防
衛省も持っているのではないかと、これは推測します。そうい
うところへ移してしまうというほうが直ちにクローズ、つまり
埋め立てなんか要りませんからできるのではないかというのが
200
私の考えです。ですから、そちらを選ばないと、仮に賛成・反
対はちょっとこちらへ置いておきまして、建設を想像するだけ
でも５年、いや 10 年、いや 15 年となると、事実上固定化と同
じだというのが私の考え。」というものである。
是正指示理由は、本件埋立事業を行い、新基地を建設し、移
駐をするまでの間、すなわち、埋立承認が有効であるとしても、
今後何年の年数を要するのかも分からないような長い年数にわ
たって、普天間飛行場の運用により被害が固定化されること前
提とするものにほかならないことにこそ、留意されるべきであ
る。
また、是正指示理由は、今後、米軍の航空機の運用が改善さ
れることがなく、また、第 36 海兵航空群の沖縄への駐留の必
要性が変わることはないということを前提とするものであるが、
そのようなことを所与の前提とすること自体が批判されるべき
ものであり、また、不確実な将来における抽象的危険性であっ
て違法な行政行為を維持する具体的な根拠となるものではない。
(ｲ)
そもそも、普天間飛行場の閉鎖の必要性があるということと、
辺野古崎・大浦湾を埋め立てることが適切か否かということは、
次元の異なる問題である。
かりに、普天間飛行場の閉鎖のためには飛行場施設の新設が
必要であるということを前提にしても、そのことと、どの場所
に新設をするのかということは、次元の異なる問題であり、相
手方の主張には、論理の飛躍（論理の欠如）が存するものであ
る。
なお、第 36 海兵航空群の駐留のために、辺野古新基地の建
設が必要であるというのが、埋立必要理由であるが、第 36 海
201
兵航空群が沖縄に駐留しなければならない必然性はないし、ま
た、新基地の場所が辺野古でなければならないという根拠がな
いことは、前述したとおりである。
(ｳ)
普天間飛行場が閉鎖されるべきことは当然であるが、普天間
飛行場が存在すること自体によって周辺住民の生命・身体等に
対する被害が発生するわけではない。周辺住民への被害は、普
天間飛行場の運用、すなわち、米軍航空機の離陸、飛行、着陸
がなされることによって発生するのであり、日本国が米軍に提
供した基地の運用、米軍航空機の運用によって、航空機の事故
や航空機騒音等が生じているという問題である。
そして、普天間飛行場、米軍航空機の運用による周辺住民へ
の被害は、地位協上の義務や日米合同委員会における合意に反
する運用により、さらに深刻化しているものである。
すなわち、地位協定第 16 条により日本国法令順守義務があ
るにもかかわらず我が国の環境基準に反して我が国の国内法上
不法行為とされる航空機の運用がなされ、また、平成８年に日
米合同委員会で合意された普天間飛行場における航空機騒音規
制措置（ a
進入 及び出 発 経路を 含む飛 行場の 場周 経 路は、でき る限り 学校 、病 院
を含む 人口稠 密地域 上空 を 避ける よう設 定する 。ｂ 普天間 飛行場 近傍（ 飛行 場 管
制区域 として 定義さ れる 区 域、即ち 、飛行 場の中 心部 よ り半径 ５陸マ イル内 の区 域）
におい て、航 空機は 、海 抜 1,000 フ ィート の最低 高度を 維持す る。た だし 、 次の
場合を 除く。 承認さ れた 有 視界飛 行方式 による 進入 及 び出発 経路の 飛行、 離着 陸、
有視界 飛行方 式の場 周経 路 、航空管 制官に よる 指示が ある場 合又は 計器進 入。ｃ 任
務によ り必要 とされ る場 合 を除き 、現地 場周経 路高 度 以下の 飛行を 避ける 。ｄ 普
天間飛 行場の 場周経 路内 で 着陸訓 練を行 う航空 機の 数 は、訓練 の所 要に見 合った 最
小限に おさえ る。ｅ ｱﾌﾀｰ･ﾊﾞｰﾅｰの 使用は 、飛 行の安 全及び 運用上 の所要 のた め に
202
必要と される ものに 制限 さ れる 。離陸 のため に使 用さ れるｱﾌﾀｰ･ﾊﾞｰﾅｰは 、で きる 限
り早く 停止す る。ｆ 普天 間飛行 場近傍 及び沖 縄本 島 の陸地 上空に おいて 、訓 練 中
に 超 音 速 飛 行 を 行 う こ と は 、 禁 止 す る 。 ｇ 22:00∼ 06:00 の 間 の 飛 行 及 び 地 上 で
の活動 は、米国の 運用 上の 所要の ために 必要と 考え ら れるも のに制 限され る 。夜 間
訓練飛 行は 、在日 米軍 に与 えられ た任務 を達成 し 、又 は飛行 要員の 練度を 維持 す る
ために 必要な 最小限 に制 限 される 。部 隊司令 官は 、で きる限 り早く 夜間の 飛行 を 終
了させ るよう 最大限 の努 力 を払う 。ｈ 日 曜日 の訓練 飛行は 差控え 、任務 の所 要 を
満たす ために 必要と 考え ら れるも のに制 限され る。慰 霊の日 のよう な周辺 地域 社 会
にとっ て特別 に意義 のあ る 日につ いては 、訓練 飛行 を 最小限 にする よう配 慮す る。
ｉ 有効 な消音 器が 使用さ れない 限り、 又は、 運用 上 の能力 もしく は相応 態勢 が 損
なわれ る場合 を除き 、18:00∼08:00 の 間、 ジェッ ト ・エンジ ンの テスト は行わ な
い。ｊ エン ジン 調整は 、で きる限 りサイ レンサ ーを 使 用する 。ｋ 普天 間飛行 場近
傍（飛 行場 管制区 域とし て 定義さ れる区 域、即ち 、飛 行場の 中心部 より半 径５ 陸 マ
イル内 の区域）にお いては 空戦訓 練に関 連した 曲技 飛 行は行 わない。しか しなが ら、
あらか じめ計 画され た曲 技 飛行の 展示は 除外さ れる 。 ｌ 普天 間飛行 場に 配属さ れ
る、あるい は同飛 行場 を一 時的に 使用す るすべ ての 航 空関係 従事者 は、周辺 地域 社
会に与える航空機騒音の影響を減少させるために本措置に述べられている必要事
項につ いて十 分な教 育を 受 け、これ を遵 守する 。）や 平成 24 年の MV-22 オス プ レ
イに関する合意（５．米軍施設及び区域の上空及び周辺における飛行経路及び運
用：ａ ．合 衆国 政府は ，適 用され る騒音 規制措 置に 関 する合 同委員 会合意 を引 き 続
き遵守 する意 図を有 する 。ｂ．合 衆国 政府は ，周 辺の コミュ ニティ に及ぼ す飛 行 運
用によ る影響 が最小 限に な るよう，米軍 施設及 び区域 の上空 及び周 辺にお ける 飛 行
経路を 設定す る。この 目的 のため に，ＭＶ− ２２ を飛 行運用 する際 の進入 及び 出 発
経路は ，でき る限り 学校 や 病院を 含む人 口密集 地域 上 空を避 けるよ う設定 され る。
ＭＶ− ２２は ，陸 上ある い は水上 を飛行 するに も安 全 である が，移動の 際には ，可
能な限 り水上 を飛行 する 。ｃ．２ ２時 から６ 時まで の 間，Ｍ Ｖ− ２２の 飛行及 び 地
203
上での 活動は ，運 用上必 要 と考え られる ものに 制限 さ れる。夜間 訓練飛 行は ，在 日
米軍に 与えら れた任 務を 達 成し，又 は飛 行要員 の練度 を維持 するた めに必 要な 最 小
限に制 限され る。部隊 司令 官は ，でき る限り 早く 夜間 の飛行 を終了 させる よう 最 大
限の努 力を払 う。合衆国 政 府は，シミ ュレー ターの 使 用等に より ，ＭＶ −２２ の 夜
間飛行 訓練が 普天間 飛行 場 の周辺 コミュ ニティ に与 え る影響 を最小 限にす る。 ｄ．
ＭＶ− ２２は ，安 全な 飛行 運用を 確保す るため に ，普 天間飛 行場に おける 離発 着 の
際，基本的 に ，既存 の固定 翼機及 び回転 翼機の 場周 経 路並び に現地 の運用 手順 の 双
方を使 用する。ｅ．Ｍ Ｖ− ２２は，通常，ほ とん どの 時間を 固定翼 モード で飛 行 す
る。運用 上必要 な場 合を除 き，ＭＶ −２２ は，通 常，米軍の 施設及 び区域 内に お い
てのみ 垂直離 着陸モ ード で 飛行し，転換 モード で飛行 する時 間をで きる限 り限 定 す
る。ｆ．Ｍ Ｖ− ２２の 沖縄 への配 備の後，既存 の計画 の一部 として，また，日本 国
政府か らの支 援も得 て ，日 米両政 府は ，日本 国内 の沖 縄以外 の場所 で飛行 訓練 を 行
う 可能 性 を 検討 す る 意向 で あ る。） という日米両国間の地位協定に関わ
る合意事項が順守されていない等の米軍の航空機の運用によっ
て、周辺住民の被害は深刻化しているものである。日本国が米
軍に提供した基地の運用によって、基地周辺住民等の生命・身
体等に対する重大な危険性が現実化していると認識しているの
であれば、外交・防衛の問題として、即時に違法な運用の改善
をこそがなされなければならない。
(4)
普天間飛行場跡地利用による年間約 3866 億円に上るとされる経
済的発展が頓挫するとの是正指示理由について
ア
普天間飛行場の所在する土地を産業のために利用できないこと
は、本件埋立承認時も本件埋立承認取消時のいずれの時点におい
ても同じである。
本件埋立承認取消によって、普天間飛行場の所在する土地が利
用できなくなったものではない。
204
これは、本件埋立承認処分によって形成された状態に対する信
頼保護の問題ではない。
従って、要件適合性の問題としてはともかく、職権取消制限の
根拠となりえないことは明らかである。
イ
埋立承認に対する信頼の問題か否かという点をさておき、念の
ため、以下の反論をしておくこととする。
(ｱ)
普天 間 飛行 場 の 閉鎖と 本件埋 立対象 地の埋 立 ての 許容 性 は
次元の異なる問題である。
前述したとおり、普天間飛行場の閉鎖の必要性があるという
ことと、辺野古崎・大浦湾を埋め立てることが適切か否かとい
うことは、次元の異なる問題であり、是正指示理由は論理をな
していないものである。
(ｲ)
普天間飛行場の存在は、地域振興の深刻な阻害要因となって
おり、日本国が米国に普天間飛行場を提供することにより生じ
ている機会利益の喪失額（跡地利用により見込まれる経済的利
益）は、莫大なものであるから、普天間飛行場は、ただちに閉
鎖して返還されるべきである。
そして、辺野古崎・大浦湾の埋立により新基地を建設して部
隊を移駐させることによって普天間飛行場を閉鎖するとするな
らば、予測をすることも困難な長い年月を要することになり、
事実上の固定化にほかならないものであり、途方もない経済損
失の固定化を承認することである。
(ｳ)
今日、老朽化した普天間飛行場に代わるものとして、沖縄県
内にあらたに恒久的基地を建設することは、将来にわたって沖
縄県に米軍基地を固定化することを意味するものであり、また、
移設先とされる名護市やその周辺地域は将来にわたって基地
205
のために自律的な経済発展を阻害されることとなる。
現沖縄県知事は、沖縄県に恒久的に基地が固定化されること
により、健全な自律した経済の発展の可能性を奪うものである
と判断したものであり、沖縄県の地域振興に関して責任を持つ
都道府県知事の地域振興にかかる政策的公益判断を国家機関は
尊重すべきものであるから、国土交通大臣が、沖縄県の地域振
興開発に係る知事の判断を尊重すべきことは当然であり、国土
交通大臣が、現沖縄県知事の上記判断を否定することはできな
いものである。
(5)
ア
沖縄県全体の負担の軽減が実現されないとの主張について
基本的に(4)アにおいて述べたことと同じである。
たとえば、ここで真 に取消制限と の関係 で「沖縄の負担軽減 」
が問題とされるとすれば、すでに本件承認処分を受けて辺野古へ
の新基地建設との引き換え条件で基地の閉鎖などがなされる既
成事実が発生したにもかかわらず、本件承認取消処分によってそ
れが覆滅し、閉鎖した基地が再開されるなどの事態を生じるとい
うようなことである はずであるが、そのような事実は存しない。
本件埋立承認によって形成された法律関係といった職権取消
制限法理による保護とは異なる問題である。
イ
(4)イ(ｳ)において述べたとおり、今日、前例もないような大規模
な埋立を行って新基地を建設することは、沖縄県への基地集中を
遠い将来にわたって固定化することにほかならない。
沖縄県の基地負担というのは、沖縄県の公益の問題である。地
方公共団体の長、議会の議員は住民から直接選挙された者で、長
や議会の判断は地方自治の観点から最大限に尊重されるべきも
のであり、地方公共団体の事務に係る地域公益の問題は、当該地
206
方公共団体の住民自治のプロセスによって判断されるべきであ
って、国は地方公共団体の自主的判断を尊重すべきも のである。
沖縄県の民意は、現沖縄県知事による本件埋立承認取消を圧倒
的な民意をもって支持しているものである。
国の関与において、職権取消制限の根拠として、沖縄県全体の
基地負担の軽減ができないなどと主張することは、およそ許容さ
れるべきことではない。
(6)
辺野古沿岸埋立工事等に国が支出した約 473 億円が無駄となる
との主張について
ア
是正指示理由は、職権取消が許されないとする理由として、辺
野古沿岸埋立工事等に国が支出した約 473 億円が無駄となること
を挙げている。
しかし、この約 473 億円という金額は、平成 18 年度から平成
25 年度までの累計金額であり、その大半は、環境影響評価費用等
の本件埋立承認より前の支出に関するものであって、本件埋立承
認前の支出が職権取消制限の理由となりうるものでない。
イ
本件埋立後の支出についても、補償の要否の問題であり、瑕疵
ある行為の効力を存続させるか否かとは異なる問題であり、職権
取消制限の根拠となるものではない 33。
また、事業者の補償請求の問題であって、公水法の適正な運用
のための国土交通大臣の関与の根拠となりうるものではない。
ウ
そもそも、国（沖縄防衛局）には保護の対象となるような信頼
33
なお、本件埋立承認処分の不合理な経緯を国は知っていたものであり、また、要
件適合性を欠いて違法なものであるということは承認直後から県議会等によって指
摘されてきたもので、現知事が第三者委員会を設置して瑕疵の有無を検証している
ことも国は知っていたものであるから、賠償等が発生しないことは当然というべき
である。
207
は存しないものである。
本件埋立承認については、下記の経緯があり、本件埋立承認に
至る経緯の不合理性を国は認識していたものであるし、また、本
件埋立承認について、要件適合性を欠いているとの指摘がなされ
ていることも国は知っていたものである。従って、要件適合性を
欠いた違法な処分であるとして取り消される事態は、国において
も当然に予期できたものである。
記
(ｱ)
本件埋立承認については、第１章で述べたとおり、きわめて
不自然・不可解な経緯で承認に至ったものであるが、この判断
過程の不合理性について、国は認識していたものである。
すなわち、国においては、知事意見で「環境の保全は不可能
と考える」との意見が示され、環境生活部長意見は「環境の保
全についての懸念が払拭できない」とし、この知事意見につい
て補正評価書は対応していないとの認識を示していたことを知
っていたものである。
また、前沖縄県知事と総理大臣との面談において、前沖縄県
知事は総理大臣から沖縄振興策について概算要求を超える額の
予算を確保したことなどの説明を受け、これに対して、前知事
が、
「安倍総理にご回答いただきました、やっていただいたこと
も、きちんと胸の中に受け止めて、これらを基礎に、これから
先の普天間飛行場の代替施設建設も、建設に係る埋め立ての承
認・不承認、我々も２日以内に最終的に決めたいと思っていま
す。」と述べていたが、概算要求を超える予算額の措置がなされ
たことと、本件埋立承認出願が異なる問題であることは当然で
あり、概算要求を超える予算額の措置がなされたことを基礎に、
208
承認の判断をすることが不合理であることは一義的に明らかで
あり、この不合理な承認の経緯を、国は知悉していたものであ
る。
(ｲ)
前述のとおり、補正評価書の提出時点において、知事意見に
対応していないという意見が学会等から示され、また、本件埋
立承認出願に対しては、1 号要件、２号要件を満たしていない
とする日本弁護士連合会の意見等、要件適合性を欠いているも
のであるとの意見が示されていたが、国はかかる事実を認識し
ていたものである。
(ｳ)
前述のとおり、本件埋立承認に対しては、公水法の要件を欠
いた違法な承認であるとの意見が相次いで示されており、本件
埋立承認の２週間後には、沖縄県議会の可決した意見書におい
て、埋立承認申請書は公有水面埋立法の基準要件を満たさない
ことは明白であると指摘されていたものである。(ｲ)現沖縄県知
事は、第三者委員会を設置して検討をしてきたが、その結果に
よっては取り消されることもありうることから、第三者委員会
の判断がでるまで調査等の作業をしないように求めていたも
のである。
ウ
沖縄防衛局が本工事に着工したのは、承認取消処分後のことで
ある。
沖縄防衛局が本工事に着工したのは、平成 27 年 10 月 29 日で
ある。すなわち、平成 27 年 10 月 27 日に本件執行停止決定がな
され、決定の翌日（28 日）に決定が送達されて執行停止の効力が
生じると、28 日に国（沖縄防衛局）は翌日（29 日）から公有水
面の埋立工事に着手することを内容とする「工事着手届出書」提
出し、29 日午前に本件埋立工事の本体工事に着工したものである。
209
現沖縄県知事は、本工事着工の 10 か月前に沖縄防衛局に第三
者委員会を設置したことを伝えて調査等の作業を見合わせるよ
うに要請し、本工事着工前に本件埋立承認取消をしたものである。
(7)
小括
国交大臣が主張している取消制限を基礎づける事実は、そもそも
そのほとんどすべてが、本件承認処分を受けてこれによる信頼によ
って発生、形成された事実や利益等ではなく、本件承認処分以前の
事実関係であるか、もしくは本件取消処分時にもいまだに形成され
ていない将来の利益の主張である。
取消制限法理が誤った行政処分の結果すでに発生した既成事実
をどう保護すべきかを論ずる議論であることを無視し、承認処分そ
のものによる処分前後の包括的な利益を取消制限の根拠として主張
する国の主張は、同法理の理解を根本的に誤ったものである。
本件において、本件埋立承認前に承認が認められるかのような公
的見解が表示されたことはない。反対に、仲井眞前沖縄県知事にお
いても、環境影響評価手続において問題点があることを指摘し続け、
環境影響評価法第 24 条に基づく知事意見においても「事業実施区
域周辺域の生活環境及び自然環境の保全を図ることは不可能と考え
る」としていたものである。
そして、本件埋立承認取消前には本体工事には着手されておらず、
本件承認取消処分に対する執行停止決定翌日に初めて工事着手届出
書が提出されたに過ぎず、本件承認処分から本件承認取消処分まで
の間に、前者への信頼に基づいて形成された法律関係や既得権など
の利益はほぼないといってよい。
210
３
本件埋立承認を放置することは公共の福祉の要請に照らし著しく
不当であること(公益上取り消さなければならないものであること)
(1)
主張の概略
かりに、本件について、職権取消制限の法理の適用があるとして
も、２において述べたとおり、是正指示理由で職権取消制限の根拠
として挙げられている事由の殆どは、本件埋立承認に対する信頼と
は異なる問題であるし、また、本件埋立承認後の沖縄防衛局の支出
については補償の問題として扱われるものであり違法な行政処分の
効力を維持させることの根拠となるものではない。
他方、瑕疵ある本件埋立承認の取消しをしないことによって本件
承認に基づき既に生じた効果をそのまま維持する不利益は著しいも
のである。
沖縄県への極端なまでの過度の基地集中のために、70 年余にわた
って沖縄県の自治が侵害され、住民が負担にあえいできたものであ
り、沖縄県民は、基地の異常なまでの集中の解消を求め、本件埋立
承認出願に対する明確な反対の意思を示していた。新基地建設は、
この沖縄の民意に反して、本件埋立対象地の貴重な自然環境を破壊
し、付近の生活環境を悪化させ、地域振興開発の阻害要因を作出す
るものであり、これは、基地負担・基地被害を沖縄県内に移設して
さらに将来にわたって固定化するものにほかならない。
本件埋立承認を放置することは公共の福祉の要請に照らし著し
く不当であると認められる。
公有水面埋立法２条１項・42 条１項は、行政の責任者たる都道府
県知事に対して、地方公共団体の重大要素となる海域、沿岸域の総
合的な管理・利用の際の重要な法的コントロールの手法として、埋
立の免許（承認）権限を与えて、その権限行使によって当該地方公
211
共団体の利益を保護するという仕組みを採用しているのであるから、
都道府県知事には、適切に権限を行使する責務があり、本件埋立承
認について取消しうべき瑕疵が認められたものである以上、公益保
護のために本件埋立承認を取り消さなければならないものである。
(2)
本件 埋立承 認 を 維 持することに よる 不利益 の程度が 著し いもの
であること
ア
希少な自然環境の不可逆的な喪失
(ｱ)
辺野古崎・大浦湾は、琉球列島内でも特異な自然環境が形成
されている。この海域の特徴は、ラッパ状に大きく切れ込んだ
とても深い「湾」があることである。非常に長い時間の中での
断層の活動や、氷河時代に湾全体が陸になっていたときの川の
侵食作用によって形作られたものだと考えられているが、この
ような大きさと深さを持った湾は、琉球列島でも特異なもので
ある。この固有の特徴的な地形のため、外洋に面したところか
ら陸の影響を受ける湾の奥部や湾内の深いところまで、多様な
生物生息環境が生み出されている。波あたりの強い外洋に面し
た環境にはサンゴ礁、湾の一番奥の最も内湾的な環境にはマン
グローブ・干潟、その中間に位置する環境には海草藻場が広が
り、また湾の中の深いところの深場の泥地はとても強い内湾的
環境である。このような湾奥の内湾的な環境 、湾内の深場に形
成された泥場、そして波あたりの強い外洋に面したリーフなど
の多様な環境が有機的に結びついて、それぞれの環境に適応し
た生物が生息し、琉球列島の他の地域でも見られないほどの著
しく高い生物多様性が保たれている。
大浦湾に流れ込む大浦川と汀間川は、希少な両側回遊型魚類
の生息場所となっており、魚類相は琉球列島全体の中でも屈指
212
の多様性をもち、貴重種もきわめて多く確認されている。湾奥
から湾口まで続く溝には、河川から流れてきた泥が堆積し、大
浦湾の砂泥環境からはいくつもの未記載種や新種、日本初記録
種などが発見され貴重な生物の宝庫であることが明らかとなっ
ているが、このような砂泥環境は琉球列島の中でもごく限られ
た地域にしか存在しない。造礁サンゴについてみると、外洋に
面したところから湾の奥までの様々な環境に応じて多種多様な
サンゴ類が見られ、チリビシのアオサンゴ群集（石垣島・白保
のアオサンゴ群集とは遺伝子型も形も異なり、世界でここだけ
で生息している可能性も指摘されている。）、数百年間生きてき
た巨大な塊状ハナサンゴ群集、大規模なユビエダハマサンゴ群
集のほか、泥場の環境にも、特異な生活史をもつサンゴ（海底
に固着せず娘群体を無性的につくるコモチハナガサンゴの群集、
「歩くサンゴ」として知られるスイショウガイと共生するキク
メイシモドキ、自ら扇形に割れることにより増えるワレクサビ
ライシなど）などが生息している。また、海草藻場はジュゴン
やウミガメ類の餌場であり、またアイゴなどの魚類が幼生の時
期を過ごす役目を果たす場所であるが、環境省の第４回自然環
境保全基礎調査（平成６年）では、沖縄島周辺に分布する海草
藻 場 は 1282 ヘ ク タ ー ル で あ る が 辺野 古 の 海 草 藻 場 は最 大 の
173 ヘクタールである。大浦湾を含む辺野古崎周辺海域におけ
る海域生物は、沖縄防衛局による調査の結果、約 5,800 種確認
され（環境保全図書 6-13-137）、著しく高い生物多様性が確認
されている。
(ｲ)
辺野古崎・大浦湾には、豊かで貴重な自然環境が残されてい
るものであるが、この貴重な自然環境は、一度消失すれば、い
213
くら巨額の資金を投資したとしても、人工的には再生不可能で
ある。
辺野古崎・大浦湾のここにしか見ることのできない特異な地
理的環境と希少な生物相は、長い時間のなかで、奇跡的に形成
されたものである。
沖縄の島々の海岸の断面の部分を見ると、中はすべてサンゴ
やサンゴ礁に棲む生物の遺骸が積み重なったものからできてお
り、その表面の部分に砂礫地や岩礁地、泥場等などが形成され
るが、生きているサンゴがサンゴ礁という地形を形成するのに
は長い時間が必要である。長い時間をかけて、辺野古崎・大浦
湾に琉球列島でも稀な独特の地形が形成され、そのサンゴ礁生
態系は、サンゴ群集、海草藻場、マングローブ、干潟、泥地、
砂地が同時に存在し、微妙なバランスを取りつつ現在の状態を
保つことにより成立しており、貴重で脆弱な自然環境であり、
一度損なわれるならば、どれだけの費用と時間をかけても人類
の力をもってしては回復できないものである。
この貴重で感受性の高い自然環境に、約 2100 万立方メート
ルの土砂（高さ１メートル・幅 100 メートルで敷いていくと全
長約 210 キロメートルに及ぶ量である。）を投入するという前
例のない大規模な埋立工事を行い、事業実施区域の環境に回復
不可能な被害を生ぜしめるという結果は、公益に著しく反する
ものと言わなければならない。
イ
新基地建設は日本国憲法の精神にも反するというべき沖縄の米
軍基地の現状を固定化するものであること
(ｱ)
検証結果報告書は、埋立対象地は極めて保全の必要性が高い
地域であるが埋立てが実施されればほぼ回復不可能であること、
214
騒音被害などは地域住民に直接多大な不利益を与えるものであ
ること、沖縄県や名護市の地域計画等の阻害要因などを示し、
本件埋立が沖縄県の過重な米軍基地負担を固定化するものであ
ることについて、「(ｱ)…沖縄県には，平成 24 年３月末現在，
県 下 41 市 町 村 の う ち 21 市 町 村 に わ た っ て 33 施 設 ，
23,176.3ha の米軍基地が所在しており，県土面積の 10.2％を
占めている。また，在沖米軍基地は，米軍が常時使用できる専
用施設に限ってみると，実に全国の 73.8％が沖縄県に集中して
いる。ちなみに，他の都道府県の面積に占める米軍基地の割合
をみると，本県 10.2％に対し，静岡県及び山梨県が１％台であ
るほかは，１％にも満たない状況であり，また，国土面積に占
める米軍基 地の割 合 は 0.27％となっている （米軍 基地の面積
について，日本全体と沖縄の負担度を比較した場合，その差は
約 468 倍に上ると指摘されている）。(ｲ) このように広大かつ
過密に存在する米軍基地は，沖縄県の振興開発を進める上で大
きな制約となっているばかりでなく，航空機騒音の住民生活へ
の悪影響や演習に伴う事故の発生，後を絶たない米軍人・軍属
による刑事事件の発生，さらには汚染物質の流出等による自然
環境破壊の問題等，県民にとって過重な負担となっている。こ
のような状態は，法の下の平等を定めた日本国憲法第 14 条の
精神にも反するものと考えられる。本件埋立は，一面で普天間
飛行場の移設という負担軽減の側面があるものの，他面におい
て普天間飛行場の代替施設を沖縄県内において新たに建設す
るものである。本件埋立は，沖縄県内において米軍基地の固定
化を招く契機となり，基地負担について格差や過重負担を固定
化する不利益を内包するものと言える」
（ 検証結果報告書 45 頁）
215
とし、本件埋立は「日本国憲法第 14 条の精神にも反する」現
状を固定化するものであると指摘している。
(ｲ)
前世紀、今から約 20 年前のいわゆる代理署名訴訟（最高裁
判所平成八年（行サ）第五号地方自治法一五一条の二第三項に
基づく職務執行命令裁判請求上告受理事件）の上告理由におい
て、当時の沖縄県知 事は、「日米安保条 約は、日本全土を対 象
とするものであるから、沖縄県民にのみかかる米軍基地の負担
を強いることは、法の根本理念たる正義衡平の観念に照らして
到底容認しうるものではない。仮に、米軍に提供する土地の場
所や規模の決定について、地理的、歴史的条件などが考慮要素
となり、その決定が行政府の裁量事項であるとしても、沖縄県
への米軍基地の集中の現状は、一般的に合理性を有するとは到
底考えられない程度に達しており、行政府の裁量の限界を明ら
かに超えているものと言わなければならない。そして、原判決
も『被告が本件署名等代行事務を拒否した背景には背景事実記
載のような事実が存在しており、被告は、その本人尋問におい
て、特に、沖縄の本土復帰後二三年の間に米軍基地は本土では
六〇パーセントも縮小しているのに沖縄県では一五パーセン
トしか縮小していないこと、政府は、米軍による事件事故が発
生した場合、本土においては素早い対応を見せるが、沖縄では
そうではないなど沖縄は本土に比し米軍基地について過重な
負担を強いられていること、しかし、米軍に対する基地の提供
が我が国の安全保障上欠かせないものであるというならば、全
国民が平等にこれを負担すべきであることを強調する。そして、
沖縄県民の命と暮らしを守ることを使命とする沖縄県におけ
る行政の首長としての立場からは現状のままでの米軍基地の
216
維持存続につながりかねない署名等代行をすることはできな
いとしてその心情を 吐露している 。これ らの事情に鑑みると 、
被告が沖縄における基地の現状、これに係る県民感情、沖縄県
の将来等を慮って本件署名等代行事務を拒否したことは沖縄
県における行政の最高責任者としてはやむを得ない選択であ
るとして理解できないことではない・・・沖縄における米軍基
地の問題は、被告の供述にあるとおり、段階的にその整理、縮
小を推進すること等によって解決されるべきものであり、前提
事実及び背景事実に照らすと、この点についての国の責任は重
いものと思料される』…と判示して、沖縄への米軍基地の過重
負担を解消して不平等を是正すべき国の責任を認めている。そ
して、この沖縄にのみ異常なまでに基地が集中する状態は、戦
後五〇年以上、復帰からでも二三年以上にも及んでいる。復帰
当時の米軍専用施設の施設面積は、沖縄県二万七八九三ヘクタ
ール、本土一万九七〇〇ヘクタールであり、既に復帰時点から
沖縄県と本土の間では、著しい不平等が生じていたのであるか
ら、復帰時から、国は沖縄県への基地集中を解消し、本土との
不平等を是正すべき 責務を負って いるこ とは明らかであった 。
ところが、本土の米軍専用施設については、復帰時と比べて約
六〇パーセントの米軍基地が減少したのに対し、沖縄県では今
日においても約一五パーセントしか減少しておらず、かえって
本土との格差が著しく拡大しているのである。復帰以前に沖縄
における広大な米軍基地が形成されていたという歴史的事情
を考慮するとしても、沖縄への基地偏在の解消に必要な合理的
期間を遥かに超え、国の怠慢は明らかであると言わねばならな
い。右に述べたとおり、沖縄県民に対する不平等な基地負担の
217
しわ寄せは著しいものであり、駐留軍用地特措法その他の基地
提供法令の運用の実態は、沖縄県民の平等権を侵害するものと
して明らかに違憲状態にあるとの評価を免れず、この運用の一
環として本件各土地に駐留軍用地特措法を適用することは憲
法一四条に違反するものである」、「沖縄県にのみ、長期間にわ
たって、他の都道府県と比べて著しい米軍基地の負担、制約を
強いる基地提供法令の運用の実態は、国政全般を直接拘束する
客観的法原則たる平等原則に反して違憲であり、この運用の一
環として本件各土地に駐留軍用地特措法を適用することは憲
法一四条、九二条、 九五条に違反するものである。もっとも、
人権の享有主体は本来個人であるから、地方公共団体について
平等原則の適用はないのではないかとの疑問もありえよう。し
かし、住民の属する集団としての地方公共団体が、国家から他
の地方公共団体と比して不平等に扱われる場合には、間接的に
せよ住民自身が不利益を被ることになるのである。また、国際
人権法においては 、『人民』 とい う集団自体に自決権が保障さ
れており（国際人権 Ａ規約・Ｂ規約共通一条）、究極的に個人
の人権保障に資するものであれば、集団自体に人権享有主体性
を認めうるものである。そもそも、憲法が地方自治を保障した
のは、地域の政治を、住民の意思に基づき、国家から独立した
団体の意思と責任の下に行うことによって、住民の人権を保障
しようとしたものに他ならない。すなわち、国家から独立して、
住民の自己決定を内包した団体独自の自己決定に基づく地方
自治を行うことこそが、住民の意思に基づく民主政治を実現し、
住民の人権保障になるとの趣旨に基づくものである。しかるに、
国家が特定の地方公共団体のみを不平等に扱い、その結果、当
218
該地方公共団体の自己決定権が侵害される場合には、住民の自
己決定権が阻害されることになり、ひいては憲法の地方自治保
障の趣旨、人権尊重の理念に悖ることとなる。そうであればこ
そ、憲法九五条は、特定の地方公共団体にのみ異なる扱いをす
る場合には、住民の特別投票を要するものとして、地域住民の
自己決定によらなければ差別的扱いを許容しないものとした
のであり、これは憲法が地方公共団体の平等権を保障したもの
に他ならない。以上述べたことよりすれば、国家が地方公共団
体を不平等に取り扱ってはならないという意昧で、地方公共団
体にも平等原則の適用があるものと言うべきである。もとより、
国家が各地方の実情に応じた合理的な差別をなしうることは
当然であり、その合理性の判断については国家の裁量が認めら
れるものであるが、特定の地方公共団体に対する不平等が著し
く、国民の正義衡平の観念から到底許容できない限度に至って
いる場合には、もはや一見明白に平等原則に違反しているもの
と言え、裁判所は違憲判断をなしうるものと解される。そして、
沖縄県への長期間にわたる米軍基地の集中によって、沖縄県が
他の都道府県に例を見ない過度の基地の負担を負わされ、その
ために沖縄県の自律的発展が著しく阻害されている現状は著
しく不平等であり、到底国民の正義衡平の観念が許容しうるも
のではない」と訴えていた。
(ｳ)
しかし、その後 20 年を経過しても、沖縄への基地集中、基
地の過重負担はなんら是正されていない。代理署名訴訟から世
紀が変わった今また、まったく同じことを訴えなければならな
いような、変わることのない基地負担・基地格差を強いられて
いるのである。
219
そして、新基地建設によって、基地負担が沖縄県内でたらい
回しされてさらに将来にわたって固定されようとしているもの
であり、このまま新基地建設が強行されるならば、来世紀にな
ってもまた、沖縄県、沖縄県民は同じことを訴え続けなければ
ならないこととなる。法の根本理念たる正義公平の精神、日本
国憲法の精神よりすれば、異常なまでの沖縄への基地集中の解
消が要請されているものであり、これに真っ向から反して、あ
らたに沖縄に基地を建設して沖縄への基地の過重負担・格差を
さらに将来にわたって固定化することは、日本国憲法の精神に
も悖ることになる。
(3)
小括
以上より、かりに職権取消制限の法理が適用されるとしても、本
件埋立承認を取り消さないで維持することは公共の福祉の要請に照
らし著しく不当と言うべきであるから、本件埋立承認の職権取消し
は制限されないというにとどまらず、沖縄県知事に公益保護のため
に取消しをする責務があるものというべきであるから、本件埋立承
認取消は適法である。
第６
第３章のまとめ
本件是正指示は、国土交通大臣が沖縄県知事に対して、現沖縄県知
事による本件埋立承認取消が「法定受託義務の処理が法令の規定に違
反している」として、その取消しを指示するものである。
しかし、本件埋立承認出願は、1 号要件及び２号要件に適合してい
なかったものであり本件埋立承認には取消しうべき瑕疵があるとした
沖縄県知事の判断は合理的になされたものであり、沖縄県知事の裁量
の逸脱ないし濫用は認められない。
220
また、私人の信頼利益保護のための職権取消制限の法理は本件埋立
承認取消には適用されないものであるし、また、国の関与の根拠とさ
れるものではない。かりに、本件埋立承認取消に係る国の関与におい
て職権取消制限法理の適用があるとしても、瑕疵のある本件埋立承認
を放置することは公共の福祉の要請に照らして著しく不当であると言
うべきであるから、職権取消しは否定されず、沖縄県知事は公益保護
のために本件埋立承認を取り消さなければならないものである。
本件埋立承認取消しは適法になされたものであり、法令違反は認め
られないものである。
以上述べたことより、本件是正指示は、地自治第 245 条の７第１項
の要件を欠く違法な国の関与であり、取り消されなければならない。
221
第４章
第１
沖縄県知事に「不作為の違法」は認められないこと
はじめに
第３章において述べたとおり、
「法令の規定に違反しているとき」の
要件が認められないものであるから違法が認められないことは当然で
あるが、以下に述べるとおり、本件是正の指示が国土交通大臣の権限
を逸脱したものであること及び一連の経緯より不作為の違法とは評価
されえないことより、不作為の違法は認められないものである。
第２
１
本件是正指示は国土交通大臣の権限を逸脱したものであること
国土交通大臣の所掌事務や公水法の目的を逸脱した関与は認められ
ないこと
(1)
法定 受託 事務に つ いて認められる所管大臣の関与は限定的なも
のであること
法定受託事務は地方公共団体の事務であり、地方公共団体の行政
執行権は憲法第 65 条により内閣に属するとされる行政権の範囲に
含まれるものではなく、憲法第 94 条により地方公共団体に付与さ
れたものである。国土交通大臣は、法定受託事務の処理について、
処分庁（地方公共団体）と同じ立場にないことはもとより、上級庁
という立場にもない。
国土交通大臣は、地方自治法により認められた限度でのみ、地方
公共団体の事務である法定受託事務に関与をできるものである。
そして、地方自治法は、関与に関して、「普通地方公共団体の自
主性及び自立性に配慮しなければならない」（地自法第 245 条の３
第 1 項）と規定している。改正地方自治法の関与規定は、関与の公
正性及び透明性の確保だけではなく、地方公共団体の自治権の保護
に資することをも目的とするものであり 34、個別の法律（本件では
34
白藤 博之ほ か「ア クチ ュ アル地 方自治 法」〔 白藤博 之〕246 頁
222
公水法）によって都道府県知事に裁量処分の権限（本件では承認権
限）が与えられていることから、是正の指示においても、自治権が
保障され、都道県知事による裁量権の行使を尊重することが求めら
れているものである。
(2)
国土交通大臣の所掌事務・公水法の目的を逸脱した関与はできな
いこと
行政指導ですら所掌事務の範囲内で行わなければならないもの
であり（行政手続法 32 条）、権力的な国の関与について、国土交通
大臣の権限を逸脱することが許されないことはあまりにも当然のこ
とである。
国土交通省設置法第３条は、国土交通省の任務について「国土の
総合的かつ体系的な利用、開発及び保全、そのための社会資本の整
合的な整備、交通政策の推進、観光立国の実現に向けた施策の推進、
気象業務の健全な発達並びに海上の安全及び治安の確保を図ること」
と定めており、外交・安全保障上の国際的信頼関係の維持はその任
務とされていない。また、同法第４条は、第３条の任務を達成する
ため必要となる明確な範囲の所掌事務を定めているが、第４条 1 号
から 128 号までに定められた国土交通省の所掌事務に、外交・安全
保障上の国際的信頼関係の維持は含まれていない。
国土交通大臣が公有水面埋立事務を担当するのは（国土交通省設
置法 4 条 57 号）、
「国土の総合的かつ体系的な利用、開発及び保全」
（同法 3 条）という国土交通省の設置目的に基づいている。これが、
国交大臣が都道府県知事に対して指示を行いうる根拠であり、公水
法に係る法定受託事務についての国土交通大臣の関与は、公水法の
目的の範囲内においてのみ許されるものである。
223
安全保障や外交上の理由により、国土交通大臣が都道府県知事に
対して指示を行うことは、権限を逸脱するものである。
２
国土交通大臣が主張する理由は権限を逸脱した内容であること
国土交通大臣が、公水法に係る法定受託事務について、外交・防衛
上の政策を目的として関与することはできないものである。
訴状・請求の原因の第１・２「争点」に、国土交通大臣の関与の根
拠が列挙されている。
理由とされているのは、
「我が国の安全保障体制を確保しつつ、普天
間飛行場の返還を受けることによってその危険性を除去して、国防・
外交上の公益等がもたらされるという当該埋立ての必要性及び公共
性」、「平成８年に日米間で合意して以来、約２０年間にわたって日米
両国において積み上げてきた努力が、我が国の一方的な行為によって
無に帰し、長年にわたって築き上げてきた両国の信頼関係に亀裂が入
るなど、日米間の外交上、防衛上等に著しい不利益が生じる」などと
いうことであり、外交や防衛は国土交通大臣が所掌しているものでは
なく、公水法の目的とするものでもない。また、普天間飛行場の危険
の除去という点についても、地位協定によって提供された普天間飛行
場を使用する米軍用機の運用によって生じているものであり、米軍用
機の運用は、外交・防衛の問題にほかならないものであり、国土交通
大臣が所掌する事務ではない。
３
権限逸脱の指示に対する「不作為の違法」を認めえないこと
以上述べたとおり、本件是正指示は、国土交通大臣の権限を逸脱し
たものである。
かかる権限を逸脱した是正指示に従う必要性のないものであり、不
作為の違法が認められないことは当然である。
224
第３
１
一連の経緯について「不作為の違法」は認められないこと
翁長現知事が、国地方係争処理委員会による審査の結果を受け国の
関 与 の 取 消 訴 訟 を 提 起 し な い こ と 及 び 国 交 大 臣 に よ る 是 正 の 指 示に
係る措置を講じないことは違法ではないこと
(1)
国地 方係争 処 理 委 員会の意義及 び係 る委員会に より 出さ れる 決
定の重み
国地方係争処理委員会による紛争処理制度は、平成 11 年の地方
分権一括法による改正により新設されたものである。かかる制度は、
国と地方公共団体との間において、関与をめぐる紛争が生じた場合
に、行政内部の公平・中立な第三者機関の判断によって簡易・迅速
にこれを処理し、行政内部において解決しない場合は裁判所の司法
判断による解決を図るものであり、対等・協力を基本とする国と地
方公共団体の関係にふさわしいものとして設けられた。
国地方係争処理員会の委員は、優れた識見を有する者のうちから、
両議院の同意を得て、総務大臣が任命することとされることとされ
るなど、委員の任免、任期、服務等については厳しい定めがおかれ
ている（地自法 250 条の９）。このように、国地方係争処理委員会
は、地自法上、公正・中立な第三者機関として、国の関与の適法性・
正当性を判断するという極めて重要な権限を与えられている機関と
して、位置付けられているものである。
このように、国地方係争処理員会は、公正・中立な第三者機関と
して、国の関与の適法性・正当性を判断する職責を担うという点に
おいて、地自法上の国と地方公共団体の間における紛争処理制度の
一つとして、非常に重要な機関である。かかる地自法上における、
国地方係争処理委員会の位置付け、意義からして、国地方係争処理
225
委員会による審査を経て出された決定は、地自法上重みのあるもの
であり、国及び地方公共団体の双方が尊重すべきものである。
(2)
本件における国地方係争処理員会の決定
国地方係争処理員会は、平成 28 年３月 16 日付けで国交大臣がし
た地自法 245 条の７第１項に基づく是正の指示に係る翁長現知事の
審査の申出に対し、平成 28 年６月 20 日、決定をした。かかる決定
において、国地方係争処理委員会は、
「第４
当委員会の判断」とし
て、概要以下の通り述べている。
「そもそも、本件是正の指示は、普天間飛行場の代替施設の建設
のための本件承認出願、本件埋立承認、本件承認取消し、それに対
する審査請求、執行停止の申立て及び決定とそれに基づく工事の着
手、執行停止決定に対する複数の訴訟提起、代執行訴訟、そこでの
和解と続く一連の流れの延長線上にあり、本件の是正の指示を巡る
争論の本質は、普天間飛行場代替施設の辺野古への建設という施策
の是非に関する国と沖縄県の対立であると考えられる。」「当委員会
としては、本件是正の指示にまで立ち至っているこの一連の過程を、
国と地方のあるべき関係からかい離しているものと考える。」「国と
地方公共団体は、本来、適切な役割分担の下、協力関係を築きなが
ら公益の維持・実現に努めるべきものであり、また、国と地方の双
方に関係する施策を巡り、何が公益にかなった施策であるかについ
て双方の立場が対立するときは、両者が担う公益の最大化を目指し
て互いに十分協議し調整すべきものである。地方自治法は、国と地
方の関係を適切な役割分担及び法による規律の下で適正なものに保
つという観点から、当委員会において国の関与の適否を判断するも
のとすることによって、国と地方のあるべき関係の構築に資するこ
とを予定しているものと解される。しかしながら、本件についてみ
226
ると、国と沖縄県との間で議論を深めるための共通の基盤づくりが
不十分な現在の状態の下で、当委員会が、本件是正の指示が地方自
治法第 245 条の７第１項の規定に適合するか否かにつき、肯定又は
否定のいずれかの判断をしたとしても、それが国と地方のあるべき
関係を両者間に構築することに資するとは考えられない。」「したが
って、当委員会としては、本件是正の指示にまで立ち至った一連の
過程は、国と地方のあるべき関係からして望ましくないものであり、
国と沖縄県は、普天間飛行場の返還という共通の目標の実現に向け
て真摯に協議し、双方がそれぞれ納得できる結果を導き出す努力を
することが、問題解決に向けての最善の道であるとの見解に到達し
た。」
(3)
国地方係争処理委員会の決定を踏まえれば、現沖縄県知事は訴え
の提起をすべきではないこと
上記、国地方係争処理員会の判断のうち、前半部分は、地自法第
１条の２の役割分担原則や国と地方の関係を対等・協力の関係に再
構築した地方分権改革の趣旨がそのまま表現されているものである。
そして、地自法が想定している国と地方の関係（対等・協力関係）、
地自法第１１章に定める関与の諸ルール等より、地方自治法では、
国と地方の間において意見が対立する場合は、協議することを大原
則としているといえる。
地方自治の制度的保障の充実、確立を目的として設けられた国地
方係争処理制度の下、国の関与の適法性・正当性を判断する権限を
与えられた、公正・中立な第三者判定機関である国地方係争処理委
員会が出した上記結論（国と地方との関係性についての原則を指摘
するもの）は、法の遵守を旨とする地方公共団体の長として、尊重
せざるをえない内容である。言い換えれば、かかる決定に対し、不
227
服があるとして、国の関与の取消訴訟を提起（地自法第 251 条の５
第１項第１号）すべきことは、およそ考え難いものである。
また、是正の指示に係る措置を講じるべきか否かという観点から
言えば、国の関与の適法性・正当性を判断する権限を与えられた、
公正・中立な第三者判定機関である国地方係争処理委員会ですら、
適法違法を判断しえなかった本件是正の指示について、翁長現知事
が、沖縄県の長としての法令解釈権を行使して従うということは到
底なしえないものである。
上記のような内容の国地方係争処理委員会による決定が出され
た経緯を踏まえたうえ、翁長現知事が、盲目的に、国交大臣による
是正の指示に従うとすれば、それは、沖縄県における住民自治をな
いがしろにする行為であると言わざるを得ない。
２
国土交通大臣は不作為の違法確認訴訟制度を理解していないこと
不作為の違法確認訴訟は地方自治の本旨に鑑み極めて抑制的に運用
されるべきといえる。
この点、訴状において、不作為の違法確認訴訟の要件に関する記載
は、
「第６不作為の違法確認訴訟の要件を充足すること」
（訴状 236 頁
∼238 頁）の箇所わずか３頁で主張されているにすぎない。
内容をみても、国土交通大臣が、平成 28 年３月 16 日付け是正の指
示を行った以降の単なる事実経過が記載されているにすぎず、是正の
指示を受けて翁長知事が行った問題解決に向けての措置について、ど
のような点から、不作為の違法確認訴訟において認定されるべき地方
公共団体の「不作為」に当たるのか、具体的な主張は全くみられない。
なによりも、およそ３か月の期間を経てなされた国地方係争処理員会
での審理の経過及び国地方係争処理員会がした決定の内容についての
主張が一切欠落している。
228
また、国土交通大臣代理人は、平成 28 年７月 22 日に開催された進
行協議期日において、訴状における国交大臣における主張は、代執行
訴訟時における主張と何ら変わらない、と説明した。すなわち、代執
行訴訟が終結して以降に出された是正の指示以降の経緯を踏まえた主
張が一切ないということである。
繰り返しになるが、不作為の違法確認訴訟の提起が想定されている
場面、あるいはかかる訴訟の提起が許されるのは、国から是正の指示
等が出された場合に、地方公共団体が、国との間における法令の解釈
等の齟齬を解消するために、地方自治法に定める係争処理制度に基づ
いた、問題解決の手段を何ら講じず、問題解決のための努力を怠って
いると評価され、国において、訴訟提起をしなければ、事態が打開で
きないような極めて限られた局面である。そして、地自法 251 条の７
第１項第２号イの要件が充足される場合とは、国から出された是正の
指示に対し、地方公共団体が、係争処理制度の活用もせず、かつ、是
正の指示に応じた措置を講じないという一連のことが、故意又は看過
し難い瑕疵のあるものとして不作為の違法があると評価される場合を
いう。
国土交通大臣が、本訴において、代執行訴訟の時と全く同じ主張を
繰り返すにすぎず、是正の指示を発出した以降の翁長現知事の具体的
措置や国地方係争処理員会がした決定の内容についての具体的な主張
を全くしていない事実そのものが、国交大臣において、不作為の違法
確認訴訟の制度を理解していないことを端的に示しているものといえ
る。
229
３
「不作為の違法」は認められないこと
本件において、翁長現知事は、普天間飛行場代替施設に関する一連
の問題、公水法の解釈等を巡る国交大臣との齟齬について、国地方係
争処理委員会への申出を行った。
国地方係争処理委員会の決定（平成 28 年６月 20 日）では、上述の
とおり、
「国と沖縄県は、普天間飛行場の返還という共通の目標の実現
に向けて真摯に協議し、双方がそれぞれ納得できる結果を導き出す努
力をすることが、問題の解決に向けての最善の道である」との見解が
示された。かかる決定を受け、翁長現知事は、直ちに（平成 28 年６
月 24 日）、国（内閣総理大臣、内閣官房長官、外務大臣及び防衛大臣
宛）に対し、「国地方係争処理委員会の決定を踏まえた協議について」
と題する書面を発出し、普天間飛行場代替施設に関する一連の問題に
ついて協議の申し入れを行った。
このような一連の経緯に照らせば、翁長現知事は、地方自治法のル
ールに基づき、係争処理制度を活用して、問題解決のために積極的な
措置を講じていることは明らかである。
かかる翁長現知事の行為が、不作為の違法確認訴訟において、
「故意
又は看過し難い瑕疵のあるものとして不作為の違法がある」などと評
価されるべきでないこともまた明らかである。
230
第５章
第１
１
本件是正指示は憲法違反であること
はじめに
辺野古への米軍新基地建設強行は憲法に違反すること
米軍基地を設置することは、地元自治体の自治権制約をもたらすも
のであるから、憲法第 41 条及び第 92 条によって、当該対象地に米軍
基地を設置することについて「法律」で定めなければならないところ、
辺野古に米軍新基地を設置することを定めた法律は定められていない
ものであるから、辺野古への米軍新基地建設強行は、憲法第 41 条及
び第 92 条に反するものである。
また、国土面積の 0.6 パーセントに過ぎない沖縄県に在日米軍基地
（専用施設）の 73.8 パーセントが集中することによって、沖縄県の自
治権、住民の人権は著しく制約されているものであり、この沖縄県に
おける米軍基地の過重負担による自治権侵害の実情よりすれば、辺野
古への米軍新基地建設強行は「地方自治の本旨」を保障した憲法第 92
条に反するものである。
２
公有水面埋立承認取消処分の取消しを指示することは根拠法を欠
いて違法であること
辺野古に新基地建設を強行することは憲法に反するものであり、辺
野古に新基地建設を強行するための法適用については公有水面埋立法
の効力は否定されるものであるから本件是正指示は根拠法を欠き、違
法な指示である。
231
第２
法律の根拠なくして新基地を建設することは、憲法第 41 条及び憲
法第 92 条に反すること
１
米軍新基地建設は、憲法第 41 条により根拠となる法律が必要であ
ること
(1)
憲法第 41 条が国会を「唯一の立法機関」とした意義
憲法第 41 条は、「国会は、国権の最高機関であって、国の唯一の
立法機関である」と定めている。
日本国憲法は、前文に「権力は国民の代表者がこれを行使し」と
謳っており、代表民主制を基本としている。代表民主制のもと、主
権者である国民の意思は、国会が直接選任されることにより反映さ
れ、国会が公開の討論を通じて国政の基本方針を決定することとな
る。この意味で、国会は憲法上も政治の実際においても極めて重要
な地位を占めている。
憲法第 41 条により、国会は、唯一の立法機関とされており、立
法すべき法律事項の中に、国政の重要事項が含まれることは言うま
でもない。
憲法第 41 条は、国会を「唯一の立法機関」と定める。立法とは、
法律という厳格な法形式によって決定すべき事項（法律事項）につ
いて決定する権限であり、国政の重要事項一般が法律事項に留保さ
れているものと解すべきである。
(2)
米軍新基地建設には根拠となる法律が必要であること
米軍に対しては我が国の国内法令の適用がないものと解釈・運用
され、また、我が国は米軍の航空機の運用を差し止める権限がなく
（第三者行為論）、米軍によって被害を受けた住民が我が国の裁判所
において米軍（米国）に対してその運用を差し止める司法救済を求
めることも認められない（主権免除）ものと解釈・運用され、さら
232
に「日本国とアメリカ合衆国との間の相互協力及び安全保障条約第
六条に基づく施設及び区域並びに日本国における合衆国軍隊の地位
に関する協定」（以下「日米地位協定」という。）は基地の排他的管
理権を始めとする広範な特権を米軍に認めている。
米軍基地の設置は、我が国の領域主権、地元自治体の自治権を直
接制約し、その周辺住民の生活に多大な影響を与えるもので、国政
の重要事項に該当するものである（平成 27 年４月８日の参議院予
算委員会において、安倍晋三内閣総理大臣も辺野古新基地建設につ
いて「国政の重要事項」と認める旨の答弁を行っている。）。
したがって、米軍基地の立地の決定は実質的意味の立法であるか
ら、本来、国会の立法が必要であり、法律なくして、行政機関たる
内閣や首相が決定をする権限はない。
憲法第 41 条からは、法律の根拠なくして、米軍新基地建設を行
うことはできない。
２
米軍新基地建設は、憲法第 92 条からも根拠となる法律が必要であ
ること
憲法第 92 条は、
「地方公共団体の組織及び運営に関する事項」は「法
律」で定めなければならないとしており、明文で、
「地方公共団体の組
織及び運営に関する事項」を法律事項に留保している。
日米地位協定に基づく規制は、米軍基地の設置された場所について、
立地自治体の自治権を大幅に制限するものであり、その内容は、同条
に言う「地方公共団体の組織及び運営に関する事項」に該当する。他
方、日米地位協定は、条約であり、法律とは異なる法形式である（日
米地位協定などの条約や、個別の基地を設置するための日米合意が、
憲法第 92 条に言う「法律」に含まれると解釈すると、白紙委任の禁
止原則が及んだり、地方特別法相当の内容について憲法第 95 条によ
233
る住民投票が必要ということになろう。しかし、日米地位協定の中に
は、抽象的すぎて白紙委任の禁止要請に反する条項が含まれる可能性
が高い。また、個別の基地設置に関する日米合意について住民投票な
どは行われていない。したがって、憲法 95 条に言う「法律」に、日
米地位協定のような条約が含まれると解釈することは不当である）。日
米地位協定が、仮に、法律の根拠なくして、自治権制約の法的効果を
生じさせる趣旨だとすれば、その部分は憲法 92 条に違反する。
このため、その効果を立地自治体に及ぼすには、条約の内容に沿っ
た法律を制定する必要がある（仮に、日米地位協定が、立地自治体の
自治権を直接制限するものではなく、かつ、同協定の内容に沿った自
治権制限の効果を生じさせるための法律が制定されていない場合、立
地自治体は、都市計画に基づき基地の利用を制限したり、航空機の飛
行時間を制限できることになろう。そうなれば、同協定の内容に従っ
た基地の運用はおよそできないことになろう）。
３
小括
憲法第 92 条及び第 41 条より、米軍新基地建設には、当該対象地に
米軍基地を建設する根拠となる法律が必要であるところ、係る法律は
制定されていないのであるから、法律上の根拠なく、辺野古に新基地
建設を強行することは、憲法第 92 条及び第 41 条に反する。
従って、辺野古に新基地建設を強行するための法適用については公
有水面埋立法の効力は否定されるものであるから、本件是正指示は根
拠法を欠くことになり、違法な指示である。
234
第３
沖縄県内に米軍新基地建設を強行することは憲法第 92 条によって
保障された「地方自治の本旨」（沖縄県の自治権）を侵害すること
１
地方自治権の保障の意義
中央政府の統治権の根拠は、憲法前文に「国政は、国民の厳粛な
信託による」とあるとおり、社会契約、すなわち主権者たる国民の
「信託」にあるとされる、地方自治体の統治権も、憲法制定権力で
ある国民からの信託によるものである。すなわち、国民が、国とは
別に「地方公共団体」を設け、国と地方自治体の双方に、統治権を
分配して信託したものであり、国と地方公共団体は、並立・対等の
関係である。
憲法制定権力たる国民が、地方自治体の統治権（地方自治権）を保
障したのは、基本的人権の保障のためにほかならない。日本国憲法は、
国家といえども「侵すことのできない永久の権利」として、基本的人
権を保障しているものであり（11 条、97 条）、統治機構も人権保障の
ために存するものである。そして、国民の人権保障のために、他と区
別される社会的一体性を備えた地域の住民が、その最も身近な地域社
会を基礎に地方公共団体を形成し、地方公共団体の自己決定に基づい
て、地方公共団体の統治を行うことを、憲法制定権力たる国民が選択
したものである。
したがって、住民の憲法上の権利を擁護することは地方自治体の責
務であって、地方自治権として保障されているものであり、国家が、
抽象的な国益を理由に、不当な介入をして、地方公共団体の自己決定
権を侵害し、地域住民の権利を侵害することは、
「地方自治の本旨」
（92
条）を侵害することとなり、憲法上、許容されない。
235
２
沖縄県における米軍基地による自治権侵害の実態
(1)
沖縄における米軍基地の面積割合
沖縄には、平成 24 年３月末現在、県下 41 市町村のうち 21 市町
村にわたって 33 施設、23,176.3 ヘクタールの米軍基地が所在してお
り、県土面積 227,649 ヘクタール（平成 23 年 10 月１日現在、国土
地理院の資料による）の 10.2 パーセントを占めている。
米軍基地が集中する沖縄島についてみると、米軍基地面積が 18.3
パーセントを占めている。
市町村面積に占める米軍基地の割合をみると、嘉手納町で 82.5 パ
ーセント、金武町で 57.7 パーセント、北谷町で 52.9 パーセント、
宜野座村で 50.7 パーセントとなっている。
(2)
日米地位協定による米軍の特権的地位
米軍に対する日本法の適用について、日本政府は「一般国際法上、
駐留を認められた外国軍隊には特別の取決めがない限り接受国の法
令は適用されず、このことは、日本に駐留する米軍についても同様
です。このため、米軍の行為や、米軍という組織を構成する個々の
米軍人や軍属の公務執行中の行為には日本の法律は原則として適用
されません」との解釈を示している（外務省 HP）。
また、厚木基地騒音公害第一次訴訟における最高裁判所平成５年
２月 25 日判決は「本件飛行場に係る被上告人と米軍との法律関係は
条約に基づくものであるから、被上告人は、条約ないしこれに基づ
く国内法令に特段の定めのない限り、米軍の本件飛行場の管理運営
の権限を制約し、その活動を制限し得るものではなく、関係条約及
び国内法令に右のような特段の定めはない」と判示している。
236
さらに、横田基地対米騒音訴訟における最高裁判所平成 14 年４月
12 日判決は、米軍の活動に関しては、「国際慣習法上、民事裁判権
が免除される」として訴えを不適法と判断した。
すなわち、日米地位協定等において特別の定めをしない限り、米
軍や公務中の米軍人には日本国法令による規制が及ばず、日本国が
米軍に提供をしている基地を米軍が日本法令に反する使用をしても
日本国政府は米軍の違法な運用を制約できず（第三者行為論）、在
日米軍基地の違法な運用に対して日本国民が日本の裁判所に差止を
求めて出訴しても門前払いされることになる（主権免除）というの
が原則であるとするのが、日本政府の現在の解釈であり、最高裁判
例である。
そうであるならば、国民の人権を守るため、日米地位協定におい
て国内法の順守等が取り決められなければならないと言うべきであ
るが、日米地位協定は、米軍を規制するどころか、反対に米軍に広
範な特権を認める内容となっている。
日米地位協定上、米軍基地内は米国の排他的管理権が認められ（日
米地位協定３条１項）、日本国の官憲の立ち入りもできず、事実上、
米軍基地は、治外法権にも等しく、自治権が及び得ないものとなっ
ている。しかも米軍による基地の利用は、航空機の離発着のため、
土地だけではなく、広大な水域や空域の巨大な空間にまで及んでい
る。
那覇地方裁判所昭和 62 年１月 27 日判決は、日米地位協定第 39
条２項により「合衆国軍隊の構成員については、旅券及び査証並び
に外国人の登録及び管理に関するわが国の法令の適用から除外され、
また、同協定二条、三条、一七条により、在日米軍は基地につき使
用権、管理運営権、警察権等を有し、その反面として、基地に対す
237
るわが国の行政警察権をはじめとする公権力の行使は大幅な制約を
受けている」と指摘しているが、米軍基地を設置することは、地方
公共団体の権限が及ばない地域を作りだすことにほかならない。こ
のような地方公共団体の職員の立入調査等もできない地域が、沖縄
県の県土の約１割、沖縄島に至っては約２割以上を占め、この巨大
な自治権の空白地帯の存在が、地域振興等の著しい阻害要因となっ
ている。
かりに、日本国の一地域に、日本の行政権、司法権等の国家権力
の及ばない、他国が排他的管理権を行使しうる地域を作るとすれば、
それはどう見ても日本国主権の侵害であり、日本国民の同意なくし
てそのようなことできるわけがない。
それと同様、地方公共団体が、本来、警察権、課税権等様々な行
政権限を行使しうる地域に、その地方公共団体の住民の意思を反映
させることなく、以下に詳細に述べるような、排他的な管理権等特
権的な地位が確保 さ れている米軍基地 が設置する ことは、 憲法 92
条の「地方自治の本旨」の内容とされる住民自治の観点からも、団
体自治の観点からも、地方公共団体の自治権を侵害することは明白
というべきである。
(3)
他国の地位協定
ドイツ、イタリアにおいては、以下のとおり、地位協定において、
国内法の適用や立入権について規定されており、日米地位協定とは
対照的なものとなっている 。
ア
ドイツ
・
ドイツ補足協定５３条（ドイツ法令の適用）
施設・区域の使用に対しては、ドイツの法令が適用される。
（適用の例外）①本協定及び他の国際協定に別段の定めがある場合、
238
②軍隊等の組織・内部機能・管理その他の内部事項であって第三者
の権利に対して、又は隣接地方自治体・公衆一般に対して予見可能
な影響を及ぼさないもの。
ドイツ当局と軍隊当局は、意見の相違を解消するため協議・協力
する。
軍隊・軍属機関は、ドイツ当局が施設・区域内でドイツの利益を
保護するために必要な措置を執ることができるよう保証する。
・
53 条に関する署名議定書（ドイツ当局の立入権）
軍隊当局は、ドイツ連邦・州・地方自治体の各段階の権限ある当
局に、その公務を遂行できるように、ドイツの利益を保護するため
に必要なあらゆる適切な援助を行う。
この援助は、事前通告後の施設・区域への立入りを含む。
緊急の場合及び危険が差し迫っている場合には、事前通告なしの
立入りもできる。
・
その他関連条項
演習・訓練実施に関するドイツ側同意権（45 条１項）
環境法の適用確保（54Ａ条）
イ
イタリア
・
1995 年（平成７年）「イタリア駐留米軍による基地・基地施設の
使用に関する了解覚書」。その付属書として，次の取極めを合意。
付属書Ａ＝基地・基地施設の使用についての実施手続に関するモ
デル実務取極（個別基地ごとの協定のモデル協定）
付属書Ｂ＝基地・基地施設の放棄のために遵守すべき手続規則
上記付属書Ａの実務取極による基地の管理権とその使用関係
基地は、イタリアの管理権下に置かれ、管理機能はイタリアの
将校が行う。
239
米軍の訓練活動・作戦行動は、（平時において）イタリアの軍
事・非軍事事項に関する法規に従わなければならない。
米軍司令官はイタリア軍司令官に対し、米軍の行動の重要なも
の全てについて事前に通告する（イタリア軍も米軍に対して同
様）。米軍は、その行動に際してイタリアの現行法を遵守しなけ
ればならない。
イタリア軍司令官は、米軍の行動がイタリア現行法を遵守して
いないと判断するときは、米軍司令官に忠告し、イタリアの上級
当局による助言を仰ぐ。
イタリア軍司令官は、米軍基地に、原則としていかなる制限も
受けないで、基地内の全ての区域に、自由に立ち入ることができ
る。米軍の行動によって生命又は公衆の健康が危険にさらされる
ことが明白な場合、イタリア軍司令官はその米軍の行動を直ちに
中止させる。
米軍司令官は、基地内の廃棄物処理に関し、イタリアの現行基
準に合致することを確保する責任を負う。
(4)
米軍 に対し て 国 内 法の環境保全 規制 が及ばない と解 釈運 用され
ていること
ア
日米地位協定
（ア）日米地位協定３条は、提供施設・区域に対する合衆国の管理権
を定めているのみで、施設・区域内の環境保全に関する規定はな
い。
日米地位協定４条は、施設・区域を返還するに際して、米国は
原状回復義務を負わない規定となっている（日本国に対し、補償
義務も負わない）。（なお、地位協定国有財産管理法３条は米軍
に使用を許した国有財産については，日本国は米軍に対し原状回
240
復請求権又はこれに代わる補償請求権を放棄している）。施設・
区域返還後の個々の地主との原状回復問題は、専ら日本政府と当
該地主との問題として処理されている。
その結果、米軍基地に起因する深刻な環境被害が生じているに
もかかわらず、国内法、自治権に基づく実効的な対応をとること
が困難となっている。
（イ）日米両政府は、2000 年（平成 12 年）９月に、「環境原則に関
する共同発表」をしたが、その内容はまったく不十分なものであ
った。
日本弁護士連合会「日米地位協定」に関する意見書」は、「『日
米両政府の共通の目的は、施設及び区域に隣接する地域住民並び
に在日米軍関係者及びその家族の健康及び安全を確保すること
である』と宣言し、その上で、環境管理基準について『日米の関
係法令のうち、より厳しい基準を選択するとの基本的考えの下で
在日米軍司令部によって作成される日本環境管理基準（ＪＥＧ
Ｓ）に従って行われる。その結果、在日米軍の環境基準は、一般
的に、日本の関連法令上の基準を満たし又は上回るものとなる。』
としている。しかしながら、ＪＥＧＳは米軍による内部基準にす
ぎず、しかも日本側が基地内への立入調査ができない以上、基地
内の環境汚染を住民や地方公共団体が調査できず、上記共同発表
は「絵にかいたもち」と考える外はない（…2013 年８月の米空軍
ヘリ墜落では近くに飲料水をとる大川ダムがあるため、沖縄県や
宜野座村が米軍に対し、現場への立入調査を求めてきたが、米軍
の調査が終了するまで半年以上も放置された。）。またＪＥＧＳ
には、騒音、振動、悪臭についての規定はなく、特に重大な基地
被害をもたらしている航空機騒音問題の規制にはならない。その
241
場合、海外の米国防省施設の騒音プログラム指針である海軍作戦
本部長指針（OPNAVINST11010.36B）によるべきものと考えられ、
同指針は滑走路延長上 900ｍまでの地帯は利用禁止区域（クリア
ゾーン）とされ、さらに同延長上 2100ｍまでの地帯も事故危険区
域として利用制限がなされるべきところ、例えば普天間基地では
クリアゾーン内にすら民家や学校があるなど、日本の米軍航空基
地周辺はこの指針とはかけ離れた実態にある」としている。
（ウ）2015 年（平成 27 年）９月 28 日、「日本国とアメリカ合衆国と
の間の相互協力及び安全保障条約第六条に基づく施設及び区域
並びに日本国における合衆国の地位に関する協定を補足する合
衆国軍隊に関連する環境の分野における協力に関する環境の管
理の分野における協力に関する日本国とアメリカ合衆国との間
の協定」（以下、「環境補足協定」という。）が締結され、同日
の日米合同委員会において「環境に関する協力について」が合意
されたが、その内容は、我が国の環境法令の適用や日本国や地方
公共団体の立入権を認めるものではなく、「環境原則に対する共
同発表」の前記問題点は改められていない。
それどころか、2016 年（平成 28 年）６月には、環境補足協定
によって、同協定以前は認められていた日本国側の立入調査がむ
しろ阻害されている実態すら明らかになったのである。沖縄県と
宜野湾市は、平成 11 年以来、普天間飛行場内での埋蔵物文化財
調査を行ってきていた。ところが、環境補足協定が成立すると、
環境補足協定第 4 条（ｂ）及び同条に基づきなされた日米合同委
員会による合意「件名：環境に関する協力について（2015 年 9 月
28 日）」の「５．施設及び区域の日本国への返還に関連する現地
調査のための立入手続」には「ｂ
242
当該調査は、合同委員会にお
いて設定された返還日の 150 労働日前を超えない範囲で実施する
ことができる。」とされているところ、未だ返還予定日の 150 労
働日前でないことを理由に米軍が不許可としたのである。環境補
足協定の成立によって問題が改善されないどころか、後退してし
まったというのが現実である。
イ
他国の地位協定
（ア）ドイツ
ドイツ補足協定（1971 年）が 1993 年（平成５年）改正された
が、その 54Ａ条及びＢ条では環境アセスメントの実施とドイツ環
境法規の遵守義務及び不可避の環境被害について適切な回復措
置又は清算措置を行うことを規定している。
（イ）イタリア
1995 年（平成７年）２月２日イタリア駐留米軍による基地ない
し基地施設の使用に関する米国とイタリア間の了解覚書が締結
され、その付属書として基地・基地施設の放棄のために遵守すべ
き手続規則があり，米軍司令官は，基地内の廃棄物処理に関し、
イタリアの現行基準に合致することも確保する責任を負うこと
になった。
（ウ）韓国
・
米韓相互防衛条約（1953 年（昭和 28 年）10 月１日）と駐留軍
地位協定（1967 年（昭和 42 年）２月９日）がある。
地位協定は 2001 年（平成 13 年）４月２日改正され、合意議事
録と特別了解覚書が取り交わされた。
・
合意議事録では、環境保護の重要性を互いに認め，米国側は韓
国の環境法を尊重し、韓国側は米軍の安全を適切に考慮すると規
定されている。
243
・
特別了解覚書では、以下が合意されている。
両国の環境法のうち、より厳格な基準に基づき、米軍の環境管
理指針を２年毎又は随時、検討し、補完すること
環境関連情報の共有を強化すること及び共同調査のための米
軍基地出入り手続を設けること
環境管理に対する実績評価及び汚染除去と関連して、米国側は
定期的に環境管理の実績を評価し、かつ主な汚染を是正し，韓国
側は米軍の健康に影響を及ぼす基地外部の主要汚染に適切な措
置を行うことなどを規定している。
・
土壌汚染対策では、2003 年（平成 15 年）５月，米韓間で「環
境に関する情報交換と立入手続」とその付属書Ａが合意された
（2009 年（平成 21 年）３月、付属書Ａが改定・補完されている。）。
(5)
基地の提供、運用、返還に関係地方公共団体の意向を反映させる
仕組みがなく、著しく不平等な基地の偏在が生じていること
ア
安保条約及び地位協定
安保条約第６条は、「日本国の安全に寄与し、並びに極東にお
ける国際の平和及び安全の維持に寄与するため」に、合衆国は「日
本において施設及び区域 を使用することを許される。」（１項）
とし、施設・区域の使用及び米軍の地位 は、「別個の協定」（地
位協定）及び「合意される他の取極」により規律される（２項）
と定めている。 同２項を受けて締結された地位協定は、２条１
項で、日本が合衆国に提供する「個個の施設及び区域に関する協
定」（提供協定）は合同委員会（25 条）を通じて両政府が締結す
ると定めている。その上で、いずれか一方の要請があるときは、
提供協定を再検討しなければならない（２項）とし、施設・区域
が「この協定の目的のために必要でなくなったときは、いつでも、
244
日本国に返還しなければならない」（３項）と定めている。
イ
他国の地位協定（ドイツ）
（ア）施設・区域の提供に関する主な条項
・ ドイツ補足協定 48 条
施設・区域についての軍隊・軍属機関の需要は、計画
書の形式で一定期間ごとに連邦当局に申告し、この申告
書には、 地 区・大き さ・使用目 的・ 使用予 定期間 等の
細目が記載される（１項(b)）。これに基づき、個別の提
供取極が締結されるが、そこには大きさ・種類・所在地・
状態・設備・用途の細目等が記載される（３項(a)）。
・
補足協定に関する合意議事録 48 条３項(a)について、
施設・区域の使用に関する細目とは、特に提供期間，利
用の方法、修理・維持の責任、交通安全措置、必要な財
政的規則をいう。
（イ）施設・区域の返還に関する主な条項
・ ドイツ補足協定 48 条
軍隊・軍属機関は、使用する施設・区域の数及び規模
を必要最小限度に限定することを確実にするために、施
設・区域の需要について絶えず検討し、また、ドイツ当
局から要請があるときは個々の特殊な場合の需要を検
討する（５項(a)(ⅰ)）。特定の施設・区域については、
共同の防 衛 任務に 照らしてもその使用より もドイツ側
の利益が明らかに上回る場合には、ドイツ当局の返還請
求に適切な方法で応ずるものとする（同項(b)）。
ウ
基地提供の場所や提供条件の規制の不存在
（ア）著しく不平等な基地提供の実態
245
日米地位協定第２条では、安保条約に基づき日本国内のどこ
にでも基地を置くことができる（いわゆる全土基地方式）旨規
定されている。
しかし、基地を置く場所の限定はなく、実際には基地は沖縄
に集中し、沖縄県の振興開発に大きな支障となり、また、県民
の生活に大きな影響を及ぼしている。
2012 年（平成 24 年）３月末現在，米軍専用の施設・区域（2
−4−ａ 区域を含む。）の数は 83（30,894 ヘクタール）あり、
そのうち沖縄県に 32（22,808 ヘクタール，73.8 パーセント）が
集中している（沖縄県 2013 年（平成 25 年）３月「沖縄の米軍
及び自衛隊基地（統計資料集）」1・8 頁、2013 年（平成 25 年）
版『防衛ハンドブック』470 頁）。 また，米軍一時使用の施設・
区域（2−4−ｂ区域）は、2012 年（平成 24 年）3 月末現在 49
（71,816 ヘクタール）となっているが（前掲『防衛ハンドブッ
ク』470 頁）、この形態による施設・区域は特に 1985 年（昭和
60 年）以降急速に増大している。
さらに、日本の領域及びその周辺には、公海・公空にまで及
んで、米軍用の訓練空域・訓練水域が 75 か所設定されて広大な
範囲を占めているが、これも 沖縄周辺に 48 か所（訓練空域 20
か所，訓練水域 28 か所）が集中している（沖縄県「沖縄の米軍
基地の現状と課題」）。
（イ）基地使用の条件規制もなく提供協定の公表ないこと
基地の範囲、使用目的、使用期間、使用条件、使用方法、 米
軍の配置・装備、公共の安全確保等、その提供条件は、基地周
辺住民や地方自治体の利害に直接影響するものであるが、日米
地位協定には、どのような具体的条件で基地を提供するかにつ
246
いて、何ら規定されていない。
また、日米合同委員会合意は原則非公開とされているため、
提供条件の詳細な取決めの有無や内容を、関係地方公共団体や
住民が知ることもできない。
エ
船舶・航空機などの出入・移動
（ア）日米地位協定
ａ
日米地位協定５条は、１項で，米軍の船舶・航空機は、
無償で日本の港湾、空港に出入りできること、２項では、
米軍の船舶・航空機・車両並びに軍人等・家族は、施設・
区域への出入、施設・区域間の移動、施設・区域と日本の
港・飛行場間の移動ができること、軍用車両の移動には、
道路使用料等の課徴金を課さないことを定めている。３項
では、米軍が港湾を利用する場合の通告義務、強制水先を
免除することを定めている。
ｂ
出入・移動に関連しては、９条２項において、軍人等・
家族の日本への出入国について旅券及び査証に関する日
本法令の適用が除外されており、10 条１項及び２項におい
て、車両移動の際の運転免許証、車両登録に関する日本法
令の適用が免除もしくは緩和されている。
（イ）他国の地位協定（ドイツ）
・ ドイツ補足協定 57 条６項
軍隊及び軍属は、軍用航空機の着陸のため、緊急の場
合に限り、又は権限のあるドイツ当局と締結した行政協
定その他の取極に従ってのみ、民間飛行場その他の自己
の専用に供されていない着陸地の使用を認められる。
（ウ）問題点
247
ａ
無制限な民間の港湾・空港使用権
米軍の港湾・空港を使用する権利は、「公の目的」で運
航される場合に限定をされているが、それ以上に具体的な
使用目的、使用手続は定められていない。日本政府は、米
軍の船舶・航空機の出入につき日本の個別の同意は不要と
解釈している（1967 年（昭和 42 年）4 月 28 日
衆議院運
輸委員会等）。しかしながら、もともと提供施設・区域に
は米軍専用の空港や港湾が含まれていること、５条の規定
は提供施設・区域への出入に付随する条項であることなど
からすれば、米軍が無制限に民間の港湾や空港を使用でき
るとする のは、 施設・区域の提 供の趣 旨に反するものと
いうべきであり、かつそれら民間施設の運用に支障をもた
らすことになる。このような権利が認められていること
は、提供施設、区域外での米軍の活動を容認するものであ
る。
ｂ
施設・区域間移動
第５条２項では、米軍の施設間の移動が認められている
が、「施設間の移動」を根拠に（外務省の見解）、民間地
域での行軍が度々行われ、地域住民に不安を与えている。
「行軍」は「移動」の概念でとらえるにはあまりに無理が
あり、これは明らかに「施設外の訓練」である。
このような施設外の訓練が認められるのであれば、演習
場等の提供は意味をもたないことになる。
オ
課税の免除
（ア）日米地位協定
日米地位協定第 13 条は、米軍が、日本で保有し、使用し、又
248
は移転する財産について租税を課さないこと、軍人、軍属及び
家族は、米軍等に勤務することによる所得について租税が免除
されること、軍人、軍属及び家族は、一時的に日本にあること
のみに基づいて日本に所在する動産の保有、使用、移転につい
ても租税が免除されることを定めている。
（イ）問題点
地方税である自動車税及び軽自動車税について、日米合同委
員会合意によって、米軍人等の負担軽減につき合意され、民間
車両に対する自動車税と比べ著しく低い税率とされ、民間人と
の著しい不均衡が生じている。
沖縄県総務部税務課の調べでは、平成 24 年度の自動車税を排
気量 1.5∼2.0 リットルの乗用車で比較すると、県民が３万 9500
円であるのに対し、米軍人等は 7500 円と５分の１以下となって
いる。
カ
出入国及び在留
（ア）日米地位協定
日米地位協定第９条は、軍人の旅券及び査証に関する法令の
適用免除、軍人、軍属及び家族の外国人登録の免除を定めてい
る。
（イ）他国の地位協定（ドイツ）
ドイツ補足協定 54 条
伝染病の予防及び駆除並びに植物害虫の繁殖予防及び駆除
に関しては、軍の規則が同等か、より厳しい基準を設定して
いる場合を除き、ドイツ法の規定が軍隊及び軍属に適用され
る。
（ウ）問題点
249
日本国政府は、民間人に関しては、入国時の検疫によって、
伝染病の侵入を、出入国管理という水際で防ぎとめようとして
いる。
しかし、米軍人等が入国する場合、あるいは、動物及び植物
を入国させようとする場合の検疫や保健衛生に関する規定がな
い（日米合同委員会の合意のみ。）。米軍人等が、日本国の出
入国管理当局による直接的なチェックなしに日本に入港し、ま
たは着陸することができるだけに、伝染病の病原菌が持ち込ま
れることはないかという不安は、とりわけ基地周辺地域の住民
の間では大きい。
キ
刑事手続
（ア）日米地位協定、合意議事録、合意事項等の規定内容
日米地位協定は、1960 年（昭和 35 年）に署名・発効された
ものであるが、その前身は、1952 年（昭和 27 年）のいわゆる
旧安保条約（日本国とアメリカ合衆国との間の安全保障条約）
と同時に発効したいわゆる日米行政協定（日本国とアメリカ合
衆国との間の安全保障条約第三条に基く行政協定）である。日
米地位協定と同じく 1960 年（昭和 35 年）に署名・発効した合
意議事録（公表されている）は、日米両国の全権委員が地位協
定の交渉において到達した了解事項の記録であり、協定自体と
同列のものと言われている。合意事項（１から 52 まであるが、
非公表）は、大部分は 1953 年（昭和 28 年）に日米合同委員会
に設置されている刑事裁判管轄権分科委員会における日米両国
の協議の結果、合意をみた事項であり、協定の実施にあたる両
当 事者間の内部的な運用準則である。地位協定発効により本来
合意事項は廃止か 改訂されるべきであったが、これがなされず、
250
地位協定 17 条の実施細目として引き継がれていることが米軍
人らに対する適正な裁判権の行使が実現しない原因となってい
る。
a
米軍人・軍属被疑者の身体拘束
日米地位協定 17 条５項(ｃ)は「日本国が裁判権を行使すべ
き合衆国軍隊の構成員又は軍属たる被疑者の拘禁は、その者
の身柄が合衆国の手中にあるときは、日本国により公訴が提
起されるまでの間、合衆国が引き続き行うものとする」と規
定している。
b
公務執行中か否かの認定
日米地位協定 17 条３項（ａ）（ⅱ）は「公務執行中の作
為又は不作為から生ずる罪」について、合衆国の軍当局が、
合衆国軍隊の構成員又は軍属に対して裁判権を行使する第一
次の権利を有するとしている。 合意事項 43 は「議定書３項
（ａ）（ⅱ）に関する公式議事録に掲げる証明書は」、要請
に基づき、当該被疑者が所属する部隊の指揮官から、犯罪が
発生した地の検事正に対し提出されるものとする。…。この
証明書は、反証のない限り、公務中に属するものであるとい
う事実の充分な証拠資料となる」としている。
合意議事録は地位協定 17 条３項(ａ）(ⅱ）に関して「合衆
国軍隊の構成員又は軍属が起訴された場合において、その起
訴された罪がもし被告人によって犯されたとするならば、そ
の罪が公務執行中の作為又は不作為から生じたものである旨
を記載した証明書（引用者注 いわゆる「公務証明書」のこと
である。）でその指揮官又は指揮官に代わるべき者が発行し
たものは、反証のない限り、刑事手続のいかなる段階におい
251
てもその事実の充分な証拠資料となる。前項の陳述は、いか
なる意味においても、日本国の刑事訴訟法第 318 条を害する
ものと解してはならない」としている。
c
「公務」の範囲
1956 年（昭和 31 年）3 月 28 日付け日米合同委員会合意に
おいて、「公務」とは、「合衆国軍隊の構成員又は軍属が、
その認められた宿舎又は 住居から、直接の勤務場所に至り、
また、勤務場所から、直接、その認められた宿舎又は住居に
至る往復の行為を含むものと解釈される。ただし、合衆国軍
隊の構成員又は軍属が、その出席を要求されている公の催事
における場 合を除き、飲酒したときは、その往復の行為は、
公務たるの性格を失うものとする」とされた。これを受けて、
法務省刑事局長事務代理は、検事総長、検事長、検事正宛て
に、同年４月 11 日付けで「合衆国軍隊の構成員又は軍属の公
務の範囲について」と題する同内容の通達を発した。
2011 年（平成 23 年）12 月 16 日の日米合同委員会において、
「その出席を要求されている公の催事における場合を除き」
が削除され、飲酒後の自動車運転による通勤は、いかなる場
合であっても公務と取り扱わないこととされた。
d
公務執行中の軍人等に対する刑事裁判権の規定
日米地位協定第 17 条１項は、刑事裁判権分配の基本につい
て、「この条の規定に従うことを条件として、（a）合衆国の
軍当局は、合衆国の軍法に服するすべての者に対し、合衆国
の法令により与えられたすべての刑事及び懲戒 の裁判権を
日本国において行使する権利を有する。（b）日本の当局は、
合衆 国軍隊の構成員及び軍属並びに家族に対し、日本国の領
252
域内で犯す罪で日本国の法令によつて罰することができるも
のについて、裁判権を有する。」としている。
日米地位協定第 17 条３項（ａ）は、「合衆国の軍当局は、
次の罪について は、合衆国軍隊の構成員又は軍属に対して裁
判権を行使する第一次の権利を有する。」として、（ⅱ）「公
務執行中の作為又は不作為から生ずる罪」をあげている。
この刑事裁判権分配の基本規定により、従来、軍属につい
ても、公務執行中の場合には日本は裁判権を行使しないもの
とされてきた。
e
刑事裁判権不行使の日米合意と法務省通達
日米地位協定第 17 条３項（b）は、同項（ａ）（ⅰ）「も
っぱら合衆国の財産若しくは安全のみに対する罪又はもつぱ
ら合衆国軍隊の他の構成員若しくは軍属若しくは合衆国軍隊
の構成員若しくは軍属の家族の身体もしくは財産のみに対す
る罪」、同（ⅱ）「公務執行中の作為又は不作為から生ずる
罪」については合衆国軍隊が第一次裁判権を有するとの規定
を受けて、「その他の罪については、日本国の当局が、裁判
権を行使する第一次の権利を有する」としている。
ところが、日米合同委員会裁判権分科委員会刑事部会の非
公式議事録（1953 年（昭和 28 年）10 月 28 日）において、日
本側部会長の声明として「日本の当局は通常、合衆国軍隊の
構成員、軍属、あるいは米軍法下にあるそれらの家族に対し、
日本にとっていちじるしく重要と考えられる事例以外につい
ては第一次裁判権を行使するつもりがないと述べることがで
きる」と記録されている。
253
同日の日米合意に先立って発せられた、法務省刑事局長発
の検事長、検事正宛て 1953 年（昭和 28 年）10 月７日付け通
達「日本国とアメリカ合衆国との間の安全保障条約第三条に
基づく行政協定第一七条の改正について」において、「第一
次の裁判権の行使については、日本国に駐留する合衆国軍隊
の地位並びに外国軍隊に対する刑事裁判権の行使に関する国
際先例にかんがみその運用上極めて慎重な考慮を払わなけれ
ばならないものと思慮する…日本側において諸般の事情を勘
案し実質的に重要であると認める事件についてのみ右の第一
次裁判権を行使するのが適当である」とされている。
f
基地外で起きた事故等の日本国の捜査を妨げている規定
当初の行政協定第 17 条３項（ｇ）は「日本国の当局は、合
衆国軍隊が使用する基地内にある者もしくは財産について、ま
たは所在地のいかんを問わず合衆国軍隊の財産について捜索
または差し押さえを行う権利を有しない」とされていたが、
1953 年（昭和 28 年）のＮＡＴＯ地位協定の発効に伴う行政協
定の改定によりこの規定は削除され、日米地位協定にもこの規
定は存在しない。
しかし、合意議事録は、地位協定第 17 条 10 項(a)及び 10 項
(b)に関して、「日本の当局は、通常、合衆国軍隊が使用し、
かつ、その権限に基づいて警備している施設若しくは区域内に
あるすべての者若しくは財産について、又は所在のいかんを問
わず合衆国軍隊の財産について、捜索、差押え又は検証を行う
権利を行使しない。ただし、合衆国軍隊の権限のある当局が、
日本の当局によるこれらの捜索、差押え又は検証に同意した場
合は、この限りでない」としている。
254
また、合意事項 20 は、「合衆国軍用機が合衆国軍隊の使用
する施設又は 区域外にある公有若しくは私有の財産に墜落又
は不時着した場合には、適当な合衆国軍隊の代表者は、必要な
救助作業又は合衆国財産の保護をなすため 事前の承認なくし
て公有又は私有の財産に立ち入ることが許されるものとする。
ただし、当該財産に対し不必要な損害を与えないよう最善の努
力が払われなければならない。日本国の公の機関は、合衆国の
当局が現場に到着する 迄財産の保護及び危険防止のためその
権限の範囲内で必要な措置を執る。日米両国の当局は、許可の
ない者を事故現場の至近に近寄らせないようにするため共同
して必要な統制を行うものとする。」と規定している。これに
対応するものとして、1959 年（昭和 34 年）7 月 14 日刑事局長
発検事総長、検事長、検事正宛て通達「合衆国が使用する施設
又は区域外における同軍隊航空機の事故現場における措置に
ついて」においては、「基本方針」として「合衆国軍用機が合
衆国軍隊の使用する施設又は区域外にある公有若しくは私有
の財産に墜落又は不時着した場合には、適当な合衆国軍隊の代
表者は、必要な救助作業又は合衆国財産の保護をなすため事前
の承認なくして公 有又は私有の財産に立ち入ることが許され
るものとする。日米両国の当局 は、無用の者をかかる事故現
場の至近に近寄らせないようにするため、墜落又は不時着の現
場に対して必要な共同管理を行うものとする」としている。
（イ）刑事手続に関する問題点
a
米軍人・軍属被疑者の身体拘束
1995 年（平成７年）９月に沖縄県において発生した米軍人に
よる少女強姦事件において、日米地位協定第 17 条５項（ｃ）
255
に基づき、公訴提起がなされるまで米軍人の身体が米軍当局か
ら日本側に引き渡されなかったため、沖縄県民をはじめとする
日本国民から強い批判が高まった。
その後、同年 10 月の「刑事裁判手続に係る日米合同委
員
会合意」により、「殺人又は強姦という凶悪な犯罪の特定の場
合に」起訴前の被疑者の身 体の移転について米国政府による
「好意的な考慮」が払われること、合衆国は「その他特定の場
合について」日本国の提示する特別の見解を 充分考慮するこ
ととなった。この「その他特定の場合」の内容については、 2004
年（平成 16 年）４月２日の日米合同委員会合意（口頭）で、
日本政府が重大な関心を有するいかなる犯罪も排除するもの
ではなく、日本政府が個別の事件に重大な関心がある場合には
拘禁の移転を要求できることとされた。
しかし、この 1995 年（平成７年）運用改善合意での引渡の
対象は、原則として殺人又は強姦という凶悪犯罪のみに限定さ
れていることは問題である。しかも、殺人又は強姦の場合であ
っても「その他特定の場合」であっても、米国政府が好意的な
配慮を払うに過ぎず、義務的なものでは ない。実際、2002 年
（平成 14 年）11 月２日に沖縄県において発生した米軍人によ
る女性強姦未遂、器物損壊事件において、日本国が日米合同 員
会で起訴前の身体引渡しを要求したが、米国が拒否したという
事例もある。
このように起訴前の米軍人・軍属の被疑者の身体引渡しを米
国の好意的な考慮に委ねたのでは、米国は身体引渡しを拒否す
ることもできるのであるから、そのような場合には第一次裁判
権を有する日本国の適正な捜査が妨げられることになる。
256
b
「公務執行中」か否かの認定
1974 年（昭和 49 年）７月、沖縄県の伊江島において、米軍
人が住民に信号銃を発砲して負傷させた事件（伊江島事件）で、
事件発生直後米側 は、公務証明書を発行しないと非公式に言
明したにもかかわらず、その後態度を翻して公務証明書を発行
し、日本政府は、1975 年（昭和 50 年）５月、裁判権を行使し
ない旨を米側に通報した。
2005 年（平成 17 年）12 月 22 日、東京都八王子市において
小学生３名が米海軍人の運転する自動車によってひき逃げを
された道路交通法違反、業務上過失致傷被疑事件では、警視庁
が米軍人を緊急逮捕したが、米海軍より公務証明書が発行され、
即日、釈放された。この米軍人に対しては、 軍事裁判は行わ
れず、米海軍艦長による減給等の懲戒処分にとどまった。
公務中の米軍人が 2008 年（平成 20 年）から 2011 年（平成
23 年）に起こした公務中の事件のうち、被害者が死亡した事
案や４週間以上の重傷を負った事案を含めても、軍事裁判にか
けられものはなかった（2013 年（平成 25 年）5 月 23 日衆議院
安全保障委員会において法務省が赤嶺政賢衆議院議員の質問
に対して明らかにした）。その一例として、2008 年（平成 20
年）、沖縄県うるま市において、米海軍人の運転する自動車が
対向車線に侵入してバイクと衝突し、バイクを運転していた男
性が死亡した事件については、日本側が公務中を理由に不起訴
処分とした上、米海軍は米海軍人に過失や不注意がなかったと
して刑事処分を科していなかった（2011 年（平成 23 年）8 月
26 日付琉球新報）。
c
「公務」の範囲について
257
2010 年（平成 22 年）９月７日、山口県岩国市において、通
勤途中の米軍属が被害者を自動車でひいて死亡させる自動車
運転過失致死被疑事件が発生したが、山口地方検察庁岩国支部
は、同年 10 月７日、当該軍属に対して不起訴処分とした。
遺族は、岩国検 察審査会に審査請求をしたが、同 審査会は、
2011 年（平成 23 年）1 月 11 日、不起訴相当の議決をした。そ
の後、下記同年 11 月 23 日日米合同委員会合意後の 2012 年（平
成 24 年）10 月、遺族が告訴をしたが、同検察庁は、当該軍属
に対して再び不起訴処分とした。当該軍属は、岩国基地内の４
か月の運転禁止という懲戒処分にとどまった。
d
公務執行中の米軍属に対する刑事裁判権について
在日米軍に勤務する米軍属が 2006 年（平成 18 年）9 月から
2010 年（平成 22 年）にかけて公務中に起こした犯罪が 62 件に
達し、日本国に 第一次裁判権がないこと理由に日本国の検察
当局が全てを不起訴処分とした。その 62 件のうち、軍事裁判
にかけられたものは１件もなく、米軍による懲戒処分が 35 件、
処分なしが 27 件であった。
2011 年（平成 23 年）１月 12 日、米軍属の被疑者が沖縄市に
おいてを運転中、対向車線に侵入し、被害者の運転する軽自動
車に正面衝突させて被害者が死亡した自動車運転過失致死被
疑事件について、同年３月 24 日、那覇地方検察庁は、米軍属
による公務中の犯罪であるとして日本国に は第一次裁判権が
ないと判断して、米軍属を不起訴処分とした。これに対し、遺
族が那覇検察審査会に審査の申し立てをした。同年５月 27 日、
那覇検察審査会は、平時に軍属を軍事裁判に付することは憲法
違反であるとの 1960 年（昭和 35 年）アメリカ合衆国連邦最高
258
裁判所判決（Guagliardo c ase）により、軍属には日米地位協定
17 条１項（a）の適用はなく、同項（ｂ）に基づき、日本国が
被疑者に対する裁判権を行使すべきとして、起訴 を相当とす
る議決をした。
その後、2011 年（平成 23 年）11 月 23 日の日米合同委員会
において、次の合意がなされた。
① 米側は、公務中の犯罪を犯した軍属を刑事訴追するか
否かを決定し、日本側に通告する。
② 米側が当該軍属を刑事訴追しない場合、日本政府は、そ
の通告から 30 日以内に、米国政府に対し、日本側によ
る裁判権の行使に同意を与えるよう要請することがで
きる。
③ 米国政府は、（ア）犯罪が、死亡、生命を脅かす傷害又
は永続的な障 害を引き起こした場合には、当該要請に
好意的考慮を払う、（イ）それ以外の犯罪の場合には、
当該要請に関して日本政府から提示された特別な見解
を十分に考慮する。
同合意を受けて、当該軍属は起訴され、2012 年（平成 24 年）
2 月 2 2 日、那覇地方裁判所は懲役１年６月の実刑判決を言
い渡し、同年９月 20 日、福岡高等裁判所那覇支部は当該軍
属の控訴を棄却する判決を言い渡した。
しかし、かかる上記日米合同委員会合意は、犯罪が、死亡、
生命を脅かす傷害又は永続的な障害を引き起こした場合に限
定されている上、日本政府による要請に対してアメリカ合衆
国政府が好意的考慮を払うにすぎないのであって、日本の刑
罰権を確保する上では不十分なものとなっている。
259
e
刑事裁判権不行使の日米合意と法務省通達
1952 年（昭和 27 年）発効当初の日米行政協定 17 条におい
ては、「北大西洋条約協定が合衆国について効力を生ずるまで
の間、合衆国の軍事 裁判所及び当局は、合衆国軍隊の構成員
及び軍属並びにそれらの家族（日本の国籍のみを有するそれら
の家族を除く）が日本国内で犯すすべての犯罪について、専属
的裁判権を日本国内で行使する権利を有する」とされていた。
その後、ＮＡＴＯ地位協定が 1953 年（昭和 28 年）８月 23 日
にアメリカ合衆国について発効したのに合わせて日米間で同
条の改定交渉が行われ、 同年９月 29 日「行政協定を改正する
議定書」が日米間で結ばれ、行政協定第 17 条が改められ、現
在の日米地位協定第 17 条がそのまま受け継いでいる。 しかし、
同年８月、行政協定第 17 条の改定交渉の裏側で、日本側の裁
判権を事実上放棄する密約が結ばれた。当初、アメリカ合衆国
政府の行政協定の合意議事録案として「日本国政府は、日本国
にとって特に重大であると認められる場合を除く外、合衆国軍
隊の構成員若しくは軍属又はそれらの家族に対して裁判権を
行使する第一次の権利を行使することを希望しないものとす
る」という条項が含まれていたが、アメリカ合衆国に極めて有
利な行政協定に対する世論を考慮した日本側が公式議事録か
ら削除することを望み、その結果、前述のとおり、日米合同員
会刑事部会での協議の中で「日本にとって著しく重要と考えら
れる事件以外については第一次裁判権を行使するつもりがな
い」という密約が津田實日本側部会長の声明として非公開議事
録に記録された（吉田敏浩『密約日米地位協定と米兵犯罪』毎
日新聞社）。そして実際にも、現在に至るまでそのような裁判
260
権不行使の運用がなされてきた。例えば、米海軍横須賀基地、
厚木基地等がある神奈川県では、2008 年（平成 20 年）から 2012
年（平成 24 年）の一般刑法犯（自動車 運転過失致死傷を除く）
として起訴された米軍人・軍属とその家族は、送検された 122
人のうちわずか７人（約 5.7 パーセント）であり、強姦・同致
死傷、強制わいせつ・同致死傷については、送検された 16 人
全員が不起訴であった（東京新聞平成 26 年１月３日）。2012
年（平成 24 年）の一般刑法 犯の起訴率が約 38.2 パーセント
であることと比較して、米軍人・軍属とその家族 に対する起
訴率は、異常に低くなっている。
日米地位協定第 17 条３項（b）により日本国が第一次
裁判
権を持つとされている事件についてまで日本国が裁判権を行
使しないのは主権国家として大きな問題であり、米軍人等によ
る犯罪被害者の納得を得ることができない。
f
米軍基地外で起きた米軍航空機墜落事故について
2004 年（平成 16 年）8 月 13 日、沖縄国際大学に米軍ヘリＣ
Ｈ53Ｄが墜落し、爆発炎上したが、その事故直後、米軍普天間
基地から数十人の 米兵が基地のフェンスを乗り越え、事故現
場の沖縄国際大学構内になだれこんで、事故現場を封鎖し、そ
こから日本人を排除して、沖縄県警の警察官も墜落現場に入る
ことができなかった。
かかる米軍の措置は、上記（１(6)）の合意事項 20 及び 1959
年（昭和３4 年）7 月 14 日刑事局長発検事総長、検事長、検事
正宛て通達にも違反するものであった。
その後、2005 年（平成 17 年）４月１日の「日本国内におけ
る合衆国軍隊の使用する施設・区域外での合衆国軍用航空機事
261
故に関するガイドライン」が策定された。かかるガイドライン
において、合衆国軍用航空機が日本 国内で米軍施設・区域外
にある公有又は私有の財産に墜落し又は着陸を余儀なくされ
た場合において、日本国政府の職員又は他の権限ある者から事
前の承認を受ける暇がないときは、合衆国軍隊の然るべき代表
者は、必要な援助・復旧作業を行う又は合衆国財産を保護する
ために、当該公有又は私有の財産に立ち入ることが許されると
され、事故現場の立入規制については、合衆国側が全ての残骸、
部分品、部品及び残渣物に対して管理を保持するとされ、また、
事故現場至近周辺の「内周規制線」に日本政府及び合衆国政府
の 責任を有する職員が配置され、日本国の法執行当局が「外
周規制線」を設置し、立入規制の責任を負うこととされた。
しかし、そもそも、上記合意事項 20 及び上記刑事局長通達
が、合衆国軍隊の代表者は、必要な救助作業又は合衆国財産の
保護をなすため事前の承認なくして公有又は私有の財産に立
ち入ることが許されるとしていること、上記ガイドラインが、
日本国政府の職員又は他の権限ある者から事前の承認を受け
る暇がないときは、合衆国軍隊の然るべき代表者は、必要な援
助・復旧作業を行う又は合衆国財産を保護するために、当該公
有又は私有の財産に立ち入ることが許されるとしていること
は、日本国の行政警察権を制約するものである。
ク
公務外不法行為についての民事責任
（ア）問題の所在
a
日米安保条約に基づき、我が国には平時において恒常的に米
軍が駐留しているため、米軍基地から派生する事件・事故等が
日常的に発生している。
262
とりわけ、全国の米軍基地（専用施設）の 73.8 パーセント
が集中する沖縄県においては、住民の生活空間と米軍基地とは
フェンス一つで隔てられており、住民の生活空間が住居や学校
等の施設が密集しており、住民の生活は全面的に基地の影響下
におかれているといっても過言ではない。
このよう に基地の集中により 住民の生活 空間と近接して 米
軍基地が存在することから、住民を被害者とする米軍人等によ
る事件・事故がいわば構造的に恒常的に発生している。
また、とりわけ重大悪質といいうる性犯罪については、住民
の生活の場 と近接し て多数 の米軍人が恒常的に駐留している
という実態 や前述の 刑事手 続上の問題によって刑事責任の追
及に困難があることを反映して、世界中の米軍基地のなかでも
在日米軍基 地は突出 した性 犯罪の発生率を示しているとされ
る。米オハイオ州のデイトン・デイリー・ニューズ紙の 1995
年（平成 7 年）10 月 8 日付に掲載された「醜いアメリカ人」
という見出しの記事は、「世界のどの米軍基地よりも日本の基
地において、より多くの海兵隊員や海軍の兵士が、レイプ（性
的暴行）や児童への性的いたずらその他の性的犯罪のため裁判
にかけられている」と指摘している。同紙が根拠としてあげて
いるのは、1988 年から 1994 年までの７年間に性犯罪を犯し
て被告として軍法会議（または裁判）にかけられた人数である。
被告数１位の在日米軍基地は被告数 169 人（要員 4 万 1008
人）で、２ 位のカリ フォル ニア州サンディエゴ基地の被告数
102 人（要員 9 万 3792 人）、３位のバージニア州ノースフォ
ーク基地の被告数 90 人（要員 11 万 3004 人）に対して、突出
した性犯罪率の高さを示している。すなわち、在日米軍基地の
263
場合、米軍要員 240 人に対して性犯罪被告１人の割合で分布
しているのに対して、サンディエゴ基地では性犯罪発生率は在
日米軍基地の４分の１程度、ノースフォーク基地では５分の１
以下に過ぎ ない。米 兵犯罪 に詳しいフロリダ州在住のロバー
ト・フィーロック弁護士は、米軍部隊の配備が非常に集中して
いるところで性犯罪が起き、今日もっとも目立つのは、若い米
海兵隊員が 集中的に 配備さ れた沖縄で性犯罪が多発すること
であると指摘している 35。
b
公務外の米軍人・軍属の不法行為により第３者に 損害を与
えた場合は米軍人・軍属個人には、地位協定上の特権は認め
られてない。すなわち、地位協定 18 条５項（ｆ）は公務中
の不法行為については米軍人・軍属が日本の裁判所の判決に
もとづいて強制執行はできないことを定めているが、公務外
不法行為について米軍人・軍属個人については裁判や執行の
免除を定めた規定は存在しない。従って、米軍人・軍属個人
に対して日本で訴訟を提起して判決を取得し、その個人財産
に強制執行をすることは理論的には可能である。
しかしながら、日本に駐留する米軍人・軍属は、職務遂行
のために一時的に外国である日本に駐留しているということ
よりすれば、米軍人・軍属個人を相手として日本の裁判手続
きによって個人財産から賠償を受けることは現実にはまず不
可能であるといっても過言ではない。すなわち、一時的な赴
任地にすぎない日本にめぼしい財産があることは期待できず、
また、米軍人・軍属の給料については、支払者がアメリカ合
35
デイトン・デイリー・ニューズ紙の記事及びロバート・フィーロック弁護士の説明に
ついては、赤旗評論特集版 1000 号 27 頁以下による。
264
衆国軍隊であるため、主権免除により日本の裁判所の裁判権
が第三債務者に及ばないという理由で、米国が特権を放棄し
てこれに応じない限り債権（給料）の差押えを認めないとい
うのが、これまでの日本の裁判所における実務である。
日本に駐留するアメリカ合衆国軍隊を第三債務者とする債
権差押え並びに転付命令申請事件についての地裁所長からの
照会に対する最高裁判所の回答（昭和４２年３月１日浦和地
方裁判所長照会同年４月４日民３第３１０号民事局長回答）
は、
「アメリカ合衆国軍隊は、原則として日本国の裁判権に服
さないから、駐留米軍において日本国の裁判権の行使に応ず
る意思（特権放棄の意思）が明らかでない限り、これを第三
債務者とする債権差押命令等の申請を受理することはできな
い」という内容であり、絶対的主権免除主義によることを明
らかにしている。そして、米国は米軍人の給料（仮）差押え
については、特権を行使してこれに応じないというのが実情
である。那覇地方裁判所沖縄支部における米軍人の給料仮差
押申立事件（平成８年ヨ第３８号債権仮差押命令申立事件）
について、外務省を通じた照会に対して米国は「アメリカ合
衆国大使館は、日本国外務省からの照会に対し、次のとおり
御回答申し上げる。すなわち、合衆国政府が、本件について、
日本の司法当局の裁判権に服する意思がない旨、貴省より最
高裁判所に伝達していただければ幸いである。また、当大使
館は、合衆国政府が、本件について日本の司法当局の裁判権
に服さない旨決定したのに従い、当該訴訟手続きに関する訴
状その他一切の書類の受領を拒絶するつもりであることも、
あわせて貴省にお伝えしたい」と回答しており、米軍人・軍
265
属の給料に対する保全・強制執行は不可能であるというのが
現状である。なお、日米地位協定とは対照的に、ＮＡＴＯ軍
のドイツ駐留に関する協定では、ボン補足協定の 34 条３項
において「軍隊の構成員又は軍属に対して、その政府が支払
う給与に対するドイツ裁判所又は当局の命令に基づく差押え、
支払禁止、その他の強制執行は、当該派遣国の領域において
適用される法律が許す範囲においてのみ行われる」として、
ドイツの裁判所がドイツ国内法に基づき駐留軍隊の軍人・軍
属の給料等の差押えをしうることが明記されている。
また、外国軍隊の軍人・軍属という性質上移動が本来的に
予定されているものであるから、移動してしまえば訴訟の提
起・追行自体が極めて困難となる。
このように、加害者個人を相手にして日本の裁判手続きで
解決することは構造的、制度的に困難がある。
なお、米軍人・軍属の生活の本拠がある米国の住所地を管
轄する裁判所で裁判手続きをとることは理論的には可能であ
るとしても、そのために要する費用などの負担を考えれば、
現実的には不可能と言わざるを得ない。
c
以上のとおり、加害者である米軍人・軍属個人か ら賠償を
受けることは構造的に不可能に近いものがあるが、公務中の
不法行為と異なり、米軍を駐留させている日本国について、
被害者に対する賠償責任は定められていない。
公務外不法行為について、地位協定が唯一定めている救済
制度が第 18 条６項に定められた米国の慰謝料支払制度であ
り、これを補うものとして閣議決定を根拠とする日本国の見
舞金の支給制度があるが、加害者個人による救済が現実的に
266
は望めないことから、被害者請求がなされるか否かはこの両
制度にかかっているというのが実情である。
（イ）18 条６項に定める米国による慰謝料支払制度
a
慰謝料の法的性質についての日本政府の見解
日米地位協定第 18 条６項にいう慰謝料の法的性質について
は、日本国内法にいう慰謝料（精神的損害に対する損害賠償
請求権）とは異なるものであると言われている。地位協定の
英文正文では、
「慰謝料」は「ex
gratia」であるが、これは
見舞金的な補償金を意味するものといわれる。1975 年（昭和
50 年）3 月 28 日の衆議院内閣委員会では、「地位協定第 18
条６項の『慰謝料』について」という質問項目について山崎
敏夫外務省アメリカ局長は「米国軍人等の不法行為で公務執
行外に生じた事件にかかわる損害賠償につきましては、米国
政府は本来その賠償を行う法的義務はないわけでございます
が、軍人等が頻繁に移動するということにかんがみまして、
その請求権の処理を通常の日本における司法手続のみにゆだ
ねるということは、現実の被害者救済が確保されないおそれ
があるという考慮から、米国当局が『慰謝料』エクスグラシ
ア・ペイメントを支払って被害者の救済を図るということが
この１８条６項に定められている次第でございます。この１
８条６項の場合の米国の支払いは、米国政府自体が法律的責
任に基づいて支払義務のある支払いではないのでエクスグラ
シア・ペイメントという形で行われているのでありまして、
地位協定の日本文の『慰謝料』は、このエクスグラシア・ペ
267
イメントを意味するものでございます。」と答弁している 36。
b
慰謝料支払額の実情について
慰謝料の支払額については、防衛施設局長が請求額を査定
して当該事件に関する報告書を作成して防衛施設庁長官に送
付し、防衛施設庁長官から米国に送付される。そして、米国
が支払いの有無及び額を決定し、請求者がこれを受諾すれば
支払われることになる。
その実情について、九州弁護士会・沖縄弁護士会「日米地
位協定を考える」(2001 年（平成 13 年）10 月)は、「防衛施
設局の説明によれば、請求額の査定については、非公表の内
部基準があり、それに基づいて査定するとのことである。そ
して、殆どのケースについては、防衛施設局の査定額と米国
の支払額はほぼ一致しているとのことである。しかしながら、
確定判決を取得したうえで請求をしたケースで検証をしてみ
ると、判決認容額に対する支払額の割合は著しく低いものと
なっている。沖縄における実情をみると、
『米軍人・軍属によ
る事件・事故の被害者の会』の会員が訴訟を提起した４ケー
スでの判決認容額に対する米国の慰謝料支払額の割合をみる
と、40％、15％、16%、18％、と４件中３件では判決認容額
の 20％にも過ぎない金額しか慰謝料と して支払われていな
い。那覇防衛施設局の説明では、確定判決を取得したケース
については、判決認容額をそのまま査定額として報告書を作
成して米国当局に送付するとのことであるが、米国の慰謝料
慰謝料（ex gratia）の支払について、米国国内法上の根拠は「Foreign Claims Act」
（外国人請求法）とされる。なお、沖縄の施政権返還以前は、沖縄は日米安保条約・日
米地位協定の適用外であったが、米国統治下において、米軍、米軍人等による沖縄の住
民の被害については、外国人請求法により処理されていた。
36
268
支払額は、防衛施設局の内部基準による計算とほぼ一致する
額が支払われているとのことである。そうすると、そもそも
非公表の内部基準自体が、被害者救済に程遠い低額な査定基
準を定めているものと推測され、この査定基準自体の問題点
を指摘できる」としている。
また、日 本弁護士 連合会「日 米地位協定 に関する意見書」
（2014 年（平成 26 年）２月）は、
「実例をみても、
『慰謝料』
額は、裁判所の 判決の認容額の半分にも満たず、低額である
（新垣勉他・岩波ブックレット『日米地位協定』岩波書店４
６ページ以下）。しかも、『慰謝料』の支払いには、平均１年
ないし２年もの期間を要している。2002 年（平成 14 年）７
月発生の現住建造物放火事件（空母 キティホーク乗組員）で
は１0 年後、2006 年（平成 18 年）７月発生の強盗致傷事件
（在沖海兵隊員）では４年後という例もあった。被害者が 日
本政府を被告とする国家賠償請求訴訟を提起している場合に
は、日本政府を被告とする判決が確定するまで、
『慰謝料』の
支払手続が行われないことも問題である」としている。
なお、米軍人の業務上過失致死被告事件において、東京地方
裁判所八王子支部平 成８年 ４月８ 日判決 は量刑 理由のなかで 、
「協定１８条６項に基づく慰謝料の支払は、その支払時期、支
払額のいずれについても対人任意保険に基づく支払いに十分代
替し得るものとは考えがたい」と判示している。
c
米軍人・軍属の家族の不法行為について
米軍人・軍 属の不 法行為について慰謝料支払の 対象 となる
もので あり、その家族らの不法 行為に ついては、慰謝料支払
の対象とされていない。
269
九州弁護士会・沖縄弁護士会「日米地位協定を考える」は、
その実情について、「那覇防衛施設局の説明では、家族の不法
行為に ついて米軍人・軍属自身 に監督 義務違反が成立する場
合であ っても、慰謝料支払の対 象とは ならないと理解してい
るとのことであった。また、当会会員の担当したケースでは、
米軍属 の家族が起こした交通事 故につ いて車両の所有者とし
て米軍属自身 に運行供用者責任が認められる場合であっても、
慰謝料 支払の対象とならないと いう対 応がなされている」と
している。
（ウ）見舞金について
a
地位協定上の被害者救済制度を補うものとして、日本政 府
による「見舞金」の支給制度がある。
これは、「見舞金は、地 位協定に規定するアメリカ合衆国
軍隊又はその構成員若しくは被用者がその非戦闘行為に伴い
他人に損害を与えた場合であって、日本国とアメリカ合衆国
との間の相互協力及び安全保障条約第六条に基づく施設及び
区域並びに日本国における合衆国軍隊の地位に関する協定の
実施に伴う民事特別法（昭和 27 年法律第 121 号）その他の
法令（外国の法令を含む。）又は地位協定第 18 条第６項の規
定により救済されない直接の被害につき国が救済を必要と認
めたときに支給することができるものとする」
（昭和 39 年６
月２３日閣議決定）というものであり、被害者の権利、日本
国の支払義務を定めたものではない。
b
1996 年（平成 8 年）12 月の「沖縄に関する特別行動委員
会」の（ＳＡＣＯ）の最終報告により、
「米国政府による支払
いが裁判所の確定判決にみる額にみたない」場合には、
「日本
270
政府は、必要に応じてその差額を埋めるため、請求者に対し
支払いを行うよう努力する」ことが表明された。
ＳＡＣＯ合意により一定の改善をみているものの、被害者
に請求権が認められたものではなく支給の有無及び金額の決
定は日本政府の裁量にゆだねられていることに変わりはなく、
また確定判決を取得しなければならないという負担や支給ま
でに時間を要すること並びに家族の不法行為について対象と
されていないことなど、米軍駐留に伴って発生する被害の補
償のための抜本的な解決とはなりえていない。
日本弁護士連合会「日米地位協定に関する意見書」は被害
者が、加害者に対し確定判決をとることが条件とされている。
実際、ＳＡＣＯ合意に基づいて、確定判決額と『慰謝料』と
の差額が日本政府から支払われたのは、2013 年（平成 2 5 年）
5 月末の時点でたった 10 件しかない」としている。
（エ）まとめ
地位協定に基づいて恒常的に米国軍隊が駐留する以上、日常的
に米軍人等による不法行為が発生することは、統計的数値からも
明らかである。
不法行為については、一般論としては個人責任において解決を
はかるべきであるとしても、米軍人・軍属及びその家族らについ
てはいわば体一つで短期間外国に駐留するに過ぎないため日本
国内には個人資産を保有しないのが通例で、かつ主権免除により
米国からの米軍人・軍属への給料の差押えも認められないのが現
状であり、また地位協定第３条の基地管理権によって被害者が基
地内に立ち入ることもできないため基地内に居住する米軍人・軍
属やその家族らと交渉することも困難であるなど、地位協定に基
271
づいて駐留する米軍人・軍属及びその家族らによる不法行為につ
いては個人責任での解決は不可能に近い構造があると言える。
そして、日米地位協定第 18 条６項に定められた米国による「慰
謝料」支払の制度は、あくまで米国が恩恵的に支払うものに過ぎ
ず、支払の有無、支払額は専ら米国の裁量に委ねられており、ま
た家族の不法行為については対象外であるため、被害の救済には
全く不十分と言わざるを得ない。
３
米軍基地に起因する環境破壊や事件・事故等
(1)
ア
環境被害や訓練に伴う事故等
航空機騒音の現状について
米軍基地から派生する基地被害は多岐にわたり、県民の日常生
活に深刻な影響をもたらしており、なかでも米軍飛行場からの航
空機騒音は、周辺地域住民の生活や健康に重大な悪影響を与えて
いる。
嘉手納飛行場及び普天間飛行場は、いずれも住宅密集地域に隣
接しており、同飛行場を離着陸する航空機による騒音被害は両飛
行場周辺地域のみならず沖縄島の広範囲に及んでいる。
嘉手納飛行場においては、Ｆ−15Ｃ戦闘機等の常駐機に加え、
空母艦載機や国内外から飛来するいわゆる外来機によって、タッ
チ・アンド・ゴー（航空機の離着陸訓練の一つで、機を滑走路に
着陸させてある速度まで減速させた後、速やかにフラップを離陸
形態にするとともにエンジン推力を増し、再び離陸すること。）
などの飛行訓練や低空飛行、住宅地域に近い駐機場でのエンジン
調整などが行われており、周辺地域住民の日常生活への影響はも
とより、学校における授業の中断、聴力の異常や睡眠障害等の健
康面への悪影響などがあり、看過できない騒音被害が発生してい
272
る。
また、普天間飛行場においては、ヘリコプター等の航空機離着
陸訓練や民間地域上空でのヘリの旋回訓練の実施などによって、
周辺住民に深刻な騒音被害を引き起こしており、さらにＦＡ−18
戦闘攻撃機等の外来機による離発着が頻繁に行われている。
米軍は、航空機騒音規制措置（「嘉手納飛行場及び普天間飛行
場における航空機騒音規制措置に関する合同委員会合意」平成８
年３月 28 日日米合同委員会合意）を遵守しているとしているが、
嘉手納及び普天間飛行場の周辺地域においては、依然として環境
基準を超える騒音が発生し、また、早朝、夜間における航空機の
離着陸は、周辺住民に多大な影響を及ぼしており、騒音防止効果
が明確に現れていない状況にある。
このような航空機騒音問題に関して、国は環境基本法（平成５
年法律第 91 号）第 16 条に基づき、騒音に係る環境上の条件につ
いて、人の健康を保護し、生活環境を保全する上で維持されるこ
とが望ましい基準として、「航空機騒音に係る環境基準について」
（昭和 48 年 12 月 27 日環境庁告示第 154 号）により航空機騒音
に係る環境基準値を設定している。
これを受け、沖縄県は嘉手納飛行場及び普天間飛行場周辺地域
について、昭和 63 年２月に環境基本法第 16 条に基づく「航空機
騒音に係る環境基準の地域類型指定」を行っており、嘉手納飛行
場周辺の指定地域を３市２町３村（嘉手納町、読谷村の全域並び
に北谷町、沖縄市、うるま市、宜野湾市、北中城村及び恩納村の
一部）、普天間飛行場周辺の指定地域を２市２村（宜野湾市、浦
添市、北中城村及び中城村の一部）としている。
沖縄県と関係市町村が共同で実施している両飛行場周辺の平成
273
23 年度航空機騒音測定結果によると、23 測定局のうち 11 局（47.8
パーセント）で環境基準値を上回っている。
飛 行 場 別 に み る と 、 嘉 手 納 飛 行 場 周 辺 で は 15 測 定 局 中 ８ 局
（ 53.3 パー セ ント ） で、普 天間飛 行場 周 辺では ８測定 局中 ３ 局
（37.5 パーセント）で環境基準値を上回っている。
各測定地点の WECPNL 値（Ｗ値）をみると、嘉手納飛行場周
辺では 65.0 から 85.0 の範囲内にあり、最高値は北谷町砂辺で記
録されている。また、普天間飛行場周辺のＷ値は 61.0 から 81.0
の範囲内にあり、最 高値は宜野湾市上大謝名で記録されている。
さらに、常時測定地点における１日平均騒音発生回数は、嘉手
納飛行場周辺では嘉手納町屋良の 92.4 回が、普天間飛行場周辺で
は宜野湾市上大謝名の 52.4 回が最も多くなっている。同様に、１
日平均騒音継続累積時間について見ると、嘉手納飛行場周辺では
北谷町砂辺の 39 分 20 秒が、普天間飛行場周辺では宜野湾市上大
謝名の 21 分６秒が最も長くなっている。
また、沖縄県では、平成７年度から平成 10 年度までの４か年事
業として、両飛行場に起因する騒音が周辺住民の健康にどの程度
影響を及ぼしているかを調べるため、「航空機騒音による健康影
響調査」を実施した。その調査報告によると、特に嘉手納飛行場
周辺地域で、長年の航空機騒音の曝露による聴力の損失、低出生
体重児の出生率の上昇、幼児の身体的、精神的要観察行動の多さ
等、航空機騒音による住民健康への悪影響が明らかになってい
る。
1996 年（平成８年）３月 28 日の日米合同委員会において，嘉
手納基地と普天間基地につき、米軍は午後 10 時から翌朝６時ま
での夜間飛行を必要最小限度に押さえるように努力することな
274
どが合意（「嘉手納飛行場及び普天間飛行場における航空機騒音
規制措置」）されたが，合意は全く守られていない。
普天間爆音訴訟における平成 22 年７月 29 日福岡高等裁判所那
覇支部判決は，騒音のほか低周波音による被害を初めて認定した
上で、国は抜本的な騒音対策を講じて違法状態を解消していない
と明確に認めた。
オスプレイ配備については、沖縄のみならず本土においても，
墜落の危険性や騒音・低周波被害などが更に大きくなる危険が懸
念されている。その懸念・不安の全国的な高まりを受け、日米両
政府は 2012 年（平成 24 年）９月、オスプレイの飛行ルールを合
意したが、①学校を含む人口密集地の上空を極力避け飛行する、
②運用上必要な場合を除き，ヘリモード飛行は米軍基地内に限る
などの合意は、沖縄県等の調査によれば早々、日常的に破られて
いることが確認されている。
イ
航空機事故
復帰後の航空機事故は、平成 24 年 12 月末現在、墜落 43 件、部
品等落下 43 件、不時着 391 件、着陸失敗 15 件、移動中損壊３件、
接触３件、火炎噴射１件、低空飛行 2 件、爆弾投下失敗 3 件、そ
の他 36 件の計 540 件発生している。
航空機事故は、一歩間違えば住民を巻き込む大惨事になりかね
ないものであり、周辺住民はもとより県民に大きな不安を与えて
きた。最近では、平成 16 年８月 13 日には、米海兵隊所属のＣＨ
−53Ｄヘリが、宜野湾市の沖縄国際大学の構内に墜落する事故が
発生した。同事故は、米海兵隊第 31 海兵遠征隊所属のＣＨ−53
Ｄヘリ（乗員３名）が、沖縄国際大学の市道に隣接した本館建物
に接触し、墜落、炎上した結果、当該建物の一部や周辺の樹木等
275
が炎上又は破損したほか、近隣の住宅等にも部品が屋内を貫通し
落下する等、多大な被害を与えたことは県民の記憶に新しい。そ
の後も、平成 18 年１月 17 日には嘉手納基地所属の戦闘機が嘉手
納飛行場から北東へ 55 マイルの訓練区域内の海上へ墜落する事
故、平成 20 年 10 月 24 日には嘉手納飛行場のエアロクラブ所属
のセスナ機が名護市真喜屋の畑地に墜落した事故、平成 27 年 8
月 12 日には陸軍の特殊作戦用の H60 ヘリコプターがうるま市・
伊計島南東約 14 キロメートルの会場で海軍艦船への着艦に失敗
し墜落した事故が発生している。
ウ
パラシュート降下訓練に伴う事故
読谷補助飛行場にはフェンスがなく、住民が自由に出入りでき
るため、米軍が降下訓練を実施する場合は、前日までに那覇防衛
施設局を通じて県や読谷村に通知があり、実施当日は、県警が同
飛行場の周辺を警備して立ち入りを制限していた。これまでに、
読谷補助飛行場では 33 件の事故が発生したが、特に昭和 25 年の
燃料タンク落下による少女圧死、昭和 40 年のトレーラー落下に
よる少女圧死等悲惨な事故が発生した。その後も、提供施設外の
農耕地や民家等に降下する事故が起きるなど、地域の住民生活に
不安を与えていたことから、県及び地元の読谷村では、読谷補助
飛行場におけるパラシュート降下訓練の廃止と同施設の返還を
繰り返し要請してきた。
その結果、平成８年 12 月２日の「沖縄に関する特別行動委員会
（ＳＡＣＯ）」の最終報告では、パラシュート降下訓練が伊江島
補助飛行場へ移転されることが合意された。
しかし、その後も米軍は、県が把握しているだけでも、嘉手納
飛行場において平成 10 年５月、平成 11 年４月、平成 19 年１月
276
及び 10 月、平成 23 年２月及び５月に、キャンプ・シュワブにお
いて平成 10 年８月、平成 11 年 12 月、平成 19 年２月及び平成 21
年 10 月に、津堅島訓練場水域において平成９年 12 月、平成 12
年１月、平成 18 年４月及び平成 19 年１月、平成 20 年１月にパ
ラシュート降下訓練を実施したため、県や地元自治体等が、降下
訓練を中止することや、ＳＡＣＯ最終報告に沿って伊江島補助飛
行場で実施すること 等について、要請・抗議決議を行っている。
パラシュート降下訓練に伴う事故は、復帰後 44 件発生しており、
うち３件は伊江島補助飛行場での物資投下訓練に伴うものであ
り、平成 12 年１月の重量物１個（270 キログラム）の提供施設内
黙認耕作地への落下、平成 14 年 10 月の段ボールで梱包した水入
りプラスチック製容器３個（75.3 キログラム)の提供施設区域外へ
の落下、平成 16 年 12 月の物資の投下の際パラシュートが開かな
いままの提供施設内降下目標付近への落下となっている。
ごく最近も、平成 25 年５月１日、伊江島補助飛行場外に兵士
１人、平成 26 年 1 月 14 日に兵士２人が着地、同年 3 月 26 日に
はパラシュートが落下、同年 4 月 17 日には、200 キロドラム缶 4
本が落下、同年 12 月９日には降下訓練中の５兵士が民間地に着
地するなどの事故が頻発している。平成 26 年 10 月 9 日の事故で
は、兵士の着地地点は、伊江島補助飛行場のフェンスから約 800
メートルも離れた地点で、その約 100 メートル先には牛舎があり、
農繁期で近隣の畑では農作業をしている住民が複数いたとのこ
とである。一歩間違えれば人命に関わる危険な事故であったとい
える。このような危険な事故が 1 年間に数件も発生し続けている
状況は異常というほかない。
277
エ
被弾事故
米軍基地から派生する被弾事故は、復帰後 27 件発生しており、
施設別にはキャンプ・ハンセンが 11 件と最も多く、次いでキャ
ンプ・シュワブが８件、伊江島補助飛行場が４件と続いている。
キャンプ・シュワブに関連する被弾事故は、射程距離の長い重
機関銃によるものが多く、昭和 53 年 12 月発生の名護市許田区の
民家、畑、道路等への被弾事故を始め、昭和 59 年５月の名護市
許田におけるトラックへの被弾事故、昭和 62 年 10 月の恩納村の
国道 58 号を走行中のタクシーへの被弾事故、平成 14 年７月の名
護市数久田区のパイン畑への被弾事故があり、射程距離より小さ
い演習場について、訓練の在り方も含め疑問が持たれている。沖
縄県は、平成 14 年７月の被弾事故を受け、キャンプ・シュワブ
内のレンジ 10 におけるＭ２重機関銃の実弾射撃演習の廃止を要
請したが、米軍は、射角制御装置の設置により安全対策が施され
たとして、原因究明がなされないまま、平成 15 年２月 21 日に同
訓練を再開した。
また、平成 20 年 12 月 13 日には金武町伊芸区内民家に駐車中の
乗用車で、銃弾が発見された。県警の鑑定では米軍が使用する
「M33 ボール・50 口径・普通弾」の弾芯と同種のものとされたが、
海兵隊は「海兵隊の最近の訓練とは直接的な関連がない」とした。
オ
山林火災
米軍基地内での山林火災は、平成 24 年 12 月末現在、復帰後 543
件発生しており、その焼失面積は、約 3,646 ヘクタールとなって
いる。
カ
赤土汚染
沖縄県内の基地内からの赤土等の流出による河川、海域の汚染
278
は、生活環境及び生物生育環境の破壊等、大きな影響を及ぼして
いる。例えば 1989 年（平成元年）10 月キャンプ・ハンセンから，
1992 年（平成４ 年）５月キャンプ・シュワブから，200２年（平
成 14 年）７月キャンプ・ハンセンから，赤土が流出し、多くの
問題が生じている。
キ
ＰＣＢ漏出事故
1995 年（平成７年）11 月 30 日に返還された恩納通信所跡地か
ら、カドミウム、水銀、ＰＣＢ、鉛、砒素等の有害物質が検出さ
れた。ＰＣＢ含有汚泥は約 304 トンにのぼった。
ク
劣化ウラン弾使用事件
1995 年（平成７年）12 月から翌 96 年１月にかけて鳥島射爆場
において，約 1520 発の劣化ウランを含有する徹甲焼夷弾が発射
され、近隣島嶼部への影響が懸念されている。
同焼夷弾は、米軍の内部規則では日本国内の演習場では使用を
禁止されているものであった。
ケ
油状物質（タール状物質）汚染
1981 年（昭和 56 年）に返還された沖縄県北谷町のキャンプ瑞
慶覧射撃場跡地の地中から，2002 年（平成 14 年）１月，店舗拡
張工事の掘削中に，米軍が投棄したとみられる黒い油状物質入り
のドラム缶が次々に発見されてその総数は 187 本と大量に及び，
周辺土壌がドラム缶の油状物質（タール状物質）により汚染され
ていることが発覚した。
コ
六価クロム、鉛、フッ素、ヒ素汚染
1999 年（平成 11 年）６月，嘉手納弾薬庫地区返還跡地から、
那覇防衛施設局の調査の結果、六価クロム、鉛で環境基準以上の
数値が出た。 2006 年（平成 18 年）11 月には読谷補助飛行場跡
279
地から、鉛、フッ素などで環境基準以上の数値が出た。 2013 年
８月，キャンプ・ハンセンに米空軍ヘリが墜落したが，現場から
環境基準を超えるヒ素など数種の有害物質が検出された。
サ
鉛汚染
2001 年（平成 13 年）２月、キャンプ・コートニー旧クレー射
撃場周辺海域等からのＪＥＧＳ（在日米軍司令部によって作成さ
れる日本環境管理基準）を超えた鉛汚染が発覚した。
シ
アスベスト検出
2009 年（平成 20 年）３月、キャンプ瑞慶覧の米軍直轄工事に
おいて、事業者が搬出した廃棄物からアスベストの検出が確認さ
れた。
ス
ダイオキシン汚染
2013 年（平成 25 年）6 月、1987 年（昭和 62 年）８月に返還さ
れた米空軍嘉手納基地の一区画（沖縄市サッカー場）の工事現場
からダイオキシン（ドラム缶数十本，米国「ダウ・ケミカル社」
の社名あり）が発見された。
セ
原子力軍艦（潜水艦等）の寄港
勝連半島の先端部に位置するホワイト・ビーチ地区は、神奈川
県横須賀市、長崎県佐世保市とともに原子力軍艦の寄港地である。
沖縄県における復帰後の原子力軍艦の寄港状況は、昭和 47 年６
月、原潜フラッシャーの初寄港以来、平成 24 年 12 月末現在で 449
回となっている。原子力軍艦の寄港は、昭和 56 年以降一時途絶
えていたが、昭和 61 年８月の５年ぶりの寄港以来、毎年寄港を
繰り返している。昭和 61 年から平成 18 年は、年間 10 回前後で
推移していたが、平成 19 年に 24 回と急増、平成 20 年には過去
最高の 41 回を数え、それ以降も平成 23 年を除き、毎年 30 回以
280
上寄港している。昭和 55 年のロングビーチ（巡洋艦）の寄港時
には、晴天時の平均値を上回る放射線量が検出され、当該海域及
び周辺海域の魚介類が売れなくなるなど、地域住民に大きな不安
と被害を与えた。
住民らからは排水等を介した放射能汚染等への不安が示されて
いるが、原子炉等規制法の適用その他の監督・規制が及ばないた
め、米軍艦船の原発設備については日本による安全性の審査・確
認等がなされる余地がなく、米国の簡単な説明文書（ファクトシ
ート）による安全性の通知を信用する以外にない。さらに、 一
旦事故が発生した場合には、国や地方公共団体の立入りや対策は
実際上極めて困難である。
ソ
主な米軍人等の公務外の事件・事故
（ア） 平成７年９月４日、沖縄島北部において、在沖米海兵隊員
３人が女子小学生を暴行する事件が発生した。容疑者は９月 29
日に起訴され逮捕されたが、この事件を契機に米軍基地の整理
縮小や日米地位協定の見直し等を求める復帰後最大規模の県民
総決起大会が 10 月 21 日に開催され、８万 5000 人（県警調べ５
万 8000 人）の県民が参加した。
（イ）平成 10 年 10 月７日、北中城村において、女子高校生が酒気
帯びの在沖米海兵隊員が運転する車にひき逃げされ、死亡する
事故が発生した。被疑者の米兵は、10 月 13 日に起訴された後、
日本側に身柄が引き渡されたが、起訴前の身柄の引き渡しが実
現しなかった。
（ウ）平成 13 年６月 29 日、北谷町美浜において、在沖米空軍兵士
による婦女暴行事件が発生した。沖縄県警察本部が７月２日に
逮捕状の発付を受け、外務省を通して身柄の引き渡しを米国政
281
府に要請したが、身柄の引き渡しに５日間も期間を要した。
（エ）平成 14 年 11 月２日、沖縄島において、在沖米海兵隊少佐に
よる強姦未遂事件が発生した。沖縄県警察本部が 12 月３日、
逮捕状の発付を受け、外務省を通して身柄の引き渡しを米国政
府に要請したが、12 月５日に開催された日米合同委員会におい
て、米国政府は身柄の引き渡しを拒否した。
（オ）平成 15 年５月 25 日、沖縄島北部において、在沖海兵隊員に
よる強姦致傷事件が発生した。沖縄県警察本部が６月 16 日、
逮捕状の発付を受け、外務省を通して身柄の引き渡しを要請し
たところ、６月 18 日に開催された日米合同委員会において、
米側 よ り 被 疑 者 の 起 訴前 の 拘 禁移 転 に つ いて 要 請 に応 じ る旨
の回答があり、沖縄県警察本部は、同日中に身柄の引き渡しを
受け被疑者の米兵を逮捕した。
（カ）平成 17 年７月３日、沖縄市において、在沖米空軍兵による女
子小学生に対する強制わいせつ事件が発生した。
（キ）平成 20 年２月 10 日、北谷町において、在沖海兵隊員による
未成年者に対する暴行被疑事件が発生した。２月 11 日に沖縄
県警が被疑者を逮捕し、身柄を拘束した。その後、被害者が告
訴を取り下げ、２月 29 日に被疑者は釈放された。
（ク）平成 22 年８月４日、那覇市において、在沖米海兵隊員によ
る強制わいせつ致傷事件が発生した。この事件では、沖縄県警
が被疑者の海兵隊員を逮捕、身柄を確保していたことから、身
柄の 引 き 渡 し は 問 題 とは な ら なか っ た 。 逮捕 さ れ た海 兵 隊員
は、岩国を拠点とする部隊に所属していたが、米国本国の次の
勤務先に行く途中に休暇で沖縄に滞在していたものであった。
（ケ）平成 23 年１月 12 日、沖縄市において、在沖米空軍軍属によ
282
る交通死亡事故が発生した。那覇地検沖縄支部は同軍属を公務
中を理由に不起訴処分としたが、遺族は不起訴処分を不服とし
て、那覇検察審査会に審査を申し立て、同審査会は、起訴相当
と議決した。この事件を契機に、米軍属に対する裁判権の行使
に関して運用の改善がなされ、同軍属は日本側で裁判を受ける
ことになった。
（コ）平成 24 年 10 月 16 日、沖縄島中部において、米国テキサス
州フ ォ ー ト ワ ー ス 海 軍航 空 基 地所 属 の 海 軍兵 ２ 名 によ る 集団
強姦致傷事件が発生した。
（サ）平成 24 年 11 月２日、読谷村において、米空軍兵による住居
侵入事件が発生した。この事件では、被疑者の空軍兵が負傷し、
海軍病院に搬送されたため、身柄は米軍手中のまま、捜査が進
められた。
(シ) 平成 28 年 3 月 13 日、米軍キャンプ・シュワブ所属の海軍 1
等水兵が、那覇市内のホテル内の廊下で熟睡していた女性を自
室に連れ込んで暴行した準強姦容疑で逮捕されるという事件
が発生した。
(ス)平成 28 年 4 月 28 日、うるま市において、米軍元海兵隊の軍
属が歩行中の女性を殺害し死体を恩納村の山林に遺棄すると
いう悲惨な事件が発生した。この悲惨な事故を受けて、同年 6
月 19 日、被害者を追悼し、海兵隊の撤退と地位協定改定等を
訴えた県民大会が開催されるに至った。
(セ)この米軍元海兵隊の軍属による女性暴行殺人事件を受け、在
沖米軍は、平成 28 年 5 月 27 日、同年 6 月 24 日までの約 1 か
月間、日米地位協定の対象となる全軍人・軍属とその家族の基
地外での飲酒や深夜 0 時以降の外出を禁止することを決めた。
283
ところが、その僅か約 1 週間後の同年 6 月 4 日、米軍嘉手納
基地所属の二等兵曹の女が、嘉手納町の国道 58 号線上で、対
向車と正面衝突し乗車中の女性に重傷を負わせるという事故
を起こした。同二等兵曹の女からは、基準値の約 6 倍のアルコ
ールが検知された。続いて同月 26 日には、やはり米軍属の男
が基地外の市道で、日本人男性の軽自動車と出合い頭の衝突事
故を起こし、酒気帯び運転の疑いで沖縄署に逮捕された。この
ように、前記の米軍の規制後も飲酒がらみの、無責任かつ悪質
な犯罪が続発し、同規制が犯罪の抑止に何ら効果をもたらすも
のでないことが露呈された。それどころか、在沖海兵隊は、そ
の新任兵士に対する新人研修で、米兵犯罪などに対する沖縄の
世論について「論理的と言うより感情的」「二重基準」「責任
転嫁」などと教えており、犯罪の再発防止どころか差別意識を
拡大しかねないような教育を行っていることが発覚した。
(ソ)
そして、米軍の前記規制解除後の、同年 7 月 4 日、米軍嘉
手納基地所属の 2 等軍曹が、酒気帯び運転で現行犯逮捕された。
このように、米軍人・軍属による飲酒運転、事故はまさに日
常茶飯事となっている。
(2)
航空機騒音等による生活環境への悪影響
宜野湾市の中心部を占拠する普天間飛行場は、違法な運用によっ
て航空機騒音などの被害を発生させるとともに、振興開発の深刻な
阻害要因となっているものであり、速やかにその運用を停止して閉
鎖されるべきものである。問題の原点は、あくまで、普天間飛行場
を閉鎖して沖縄県から基地被害を除去することにある。
しかし、国は、日々発生する住民への基地被害に対して米国に対
しては毅然と是正を要求することをせず、他方で、沖縄県内に新基
284
地を建設して基地被害の移設と固定化・恒久化を強行しようとして
いる。
国は、本件埋立承認申請に先立って行われた、環境影響評価手続
きにおける「航空機の運航に伴って発生する航空機騒音」の評価に
おいても、米軍が「周辺地域上空を基本的に回避する」とし、主と
してそのことを理由として「事業者の実行可能な範囲内で最大限の
低減が図られているものと評価し」たとする。
しかし、このような抽象的な文言をもって基地被害が発生しない
というのであれば、普天間飛行場や嘉手納飛行場では、基地被害は
発生しないことになる。
すなわち、平成８年３月 28 日、嘉手納飛行場及び普天間飛行場
の航空機騒音を軽減するため、日米合同委員会において、
「嘉手納飛
行場及び普天間飛行場における航空機騒音規制措置に関する合同委
員会合意」
（以下、
「平成８年騒音防止協定」という。）がなされ、
「進
入及び出発経路を含む飛行場の場周経路は、できる限り学校病院を
含む人口稠密地域上空を避けるよう設定する」、「任務により必要と
される場合を除き、現地場周経路高度以下の飛行を避ける」、「普天
間飛行場の場周経路内で着陸訓練を行う航空機の数は、訓練の所要
に見合った最小限におさえる」「2200~0600 の間の飛行及び地上で
の活動は、米国の運用上の所要のために必要と考えられるものに制
限される」ことなどが合意された。
しかし、残念ながら、かかる合意はなんらの実効性もなく、普天
間飛行場や嘉手納飛行場の運用によって、日々、住民に被害が生じ
ている。
平成６年２月 24 日にはいわゆる第１次嘉手納爆音訴訟の第一審
判決によって米軍基地である飛行場の運用の違法性が明らかにされ、
285
平成８年３月には平成８年騒音防止協定が合意されているにもかか
わらず、その後も違法な運用が継続されている。
いっこうに改善されることのない基地被害のため、飛行場基地の
周辺住民は、数次にわたって訴訟を提起し、すでに判決がなされた
訴訟においては、すべて国による違法な法益侵害の存在が認められ、
損害賠償請求が認容されている。
第１次普天間爆音訴訟控訴審判決（福岡高等裁判所那覇支部平成
22 年７月 29 日判決）は、「国は、近接する嘉手納飛行場について、
騒音被害が違法な水準に達しているとの司法判断が３度に渡って示
されているにもかかわらず、普天間飛行場について抜本的な騒音対
策を講ずることがないまま現在に至っており、未だに自らが定めた
環境基準における基準値も達成していない。むしろ、日米合同委員
会に置いて平成８年規制措置が合意された平成８年以降、普天間飛
行場における本件航空機騒音は、年度によっては増大している。平
成８年規制措置上、午後 10 時から翌日午前６時までの米軍機の飛
行は、
『 アメリカ合衆国の運用上の所用のために必要と考えられるも
のに制限される。』とされるが、最近は、『運用上の所要 ﾏ ﾏ のために
必要』との理由で、午後 11 時までの飛行が常態化している。これ
に対し、国は、米軍に運用上の必要性について調査・検証するよう
求めるなど、平成８年規制措置を遵守させ、これを実効あるものに
するための適切な措置をとってはいない。そのため、平成８年規制
措置は、事実上、形骸化していると言っても過言ではない」と判示
し、国が米国に対してなんら実効的な対応をしてこなかったことを
断罪している。
さらに、MV-22 オスプレイに関しても、日米合同委員会の合意は
実効性がなく、国も米国、米軍に対する毅然とした対応をしない。
286
MV-22 オ ス プ レ イ に よ る 騒 音 は 、 人 の 可 聴 周 波 数 範 囲 （ 20Hz∼
20000Hz）における騒音をとってみても、重大な騒音被害を生じさ
せるものである。また、ある音に、低周波音が含まれる場合には、
これが含まれない場合よりも騒音被害を一層深刻化させる要因とな
るが、MV-22 オスプレイは、100Hz 以下の低周波音も非常に強いと
いう音響的特徴が挙げられる。また、上記の様な音響的な特徴に加
えて、MV-22 オスプレイは開発段階から既に、度重なる墜落事故を
起こし「空飛ぶ棺桶」との異名もつけられている。
かかる MV-22 オスプレイの配備については強い反対が示される
なか、平成 24 年９月、日米合同委員会において、「日本国における
新たな航空機（ＭＶ−22）に関する合同委員会合意」（以下、「平成
24 年合意」という。）が締結され、平成８年騒音防止協定の内容を
再確認するとともに、MV-22 オスプレイの運用については、
「 普天
間飛行場における離発着の際、基本的に、既存の固定翼機及び回転
翼機の場周経路等を使用する。運用上必要な場合を除き、通常、米
軍の施設及び区域内においてのみ垂直離着陸モードで飛行し、転換
モードでの飛行時間をできる限り限定する」との制限が課された。
しかしながら、この合意も平成８年合意と同じく、国が何ら騒音
の発生を回避するために実効性ある措置となっていないことが露呈
した。
すなわち、沖縄県は、上記合意から２か月しかたたない平成 24
年 10 月１日から同年 11 月 30 日までの MV-22 オスプレイに関する
目視状況をまとめたところ、既に、この段階で、合意の趣旨に反す
る飛行が 318 件確認され、うち、74 件は垂直離着陸モードであり、
うち 10 件は転換モードであった。
この点、名護市においても、配備直後から国立沖縄工業高等専門
287
学校（以下「沖縄高専」という。）裏及び周辺着陸帯に離着陸するた
め、沖縄高専、久辺小学校、久辺中学校及び児童養護施設なごみの
上空を離着陸モードで飛行し、辺野古集落上空を旋回するのが幾度
となく目撃されている。
さらに、平成 25 年の調査においては、同じく合意の内容に反す
る飛行が 336 件確認され、平成 24 年の調査よりも更に増加してい
る。
この様な、平成 24 年合意の内容を無視する運用に対して沖縄県
知事（仲井眞弘多）は、平成 24 年にその飛行経路・モード等の検
証を沖縄防衛局長に要請したが（知基第 855 号
「オスプレイに関
する確認について」、）防衛局の対応は「明確な違反は見つからない」
というものであり、多数の目視情報にもかかわらず、何ら具体的な
方策を示していない。
また、平成 18 年４月７日、当時の島袋吉和名護市長、東肇宜野
座村長と額賀福志郎防衛長官との間において取り交わされた基本合
意書は、航空機については「周辺地域上空を回避する方向」という
ものであり、方法書・準備書段階の記述も上記と同様であった。し
かしながら、MV-22 オスプレイ配備が決定したことを受けて、評価
書の段階に至って突然、「周辺地域上空を『基本的に』回避する。」
と文言が変遷した。更に、これだけにとどまらず、何らの協議もな
く場周経路も台形から楕円形に変更された。
『基本的に』というきわ
めて抽象的、評価的な文言は、これまで全く遵守されてこなかった
平成８年騒音防止協定及び平成 24 年合意に度々登場する「運用上
の所要」等の言葉と同様、米軍の思うままの運用を許す危険を孕む
ものである。その様な濫用的な運用の危険がある文言を環境影響評
価の最終段階、評価書の段階に至って突然挿入するという行為は、
288
米軍が各合意に基づく運用をしなくとも、これに対して何ら実効的
な対応はしないということを自ら表明しているに等しい。
以上述べたとおり、米軍機による航空機騒音による被害は蔓延し、
沖縄県民生活に多大なる損失をもたらしているが、国はこれまで、
米国、米軍に対して、騒音被害を低減させるための毅然として対応
を全くしておらず、国の無策、無関心と米国に対する怯懦によって
騒音被害の蔓延を許している状況が続いている。
辺野古に新基地を建設することは、基地被害を沖縄県内でたらい
回しをし、新基地周辺の集落の住民に対して新たな危険を生じさせ、
かつ、それを永続させることと同義である。
４
小括
巨大な自治権の空白地域が存在し、地方公共団体が自律的にその地
域内で活動することが著しく阻害されているという意味で、沖縄県に
おける現状は、もはや米軍基地の存在によって、日本国憲法第 92 条
の保障する地方自治の本旨の一内容である団体自治の侵害とも言うべ
きものであり、その速やかな解消が憲法上も要請されているものであ
って、沖縄県の民意に反した新たな基地建設は容認されないものとい
うべきである。
そして、日本国憲法下において、沖縄県内に新基地を建設すること
で自治権の及ばない陸域・施設を新たに作出することは、日本国の行
為によって団体自治侵害とも言うべき状態を固定化するものにほかな
らず、日本国憲法第 92 条による団体自治の保障に反するものと言わ
ねばならない。
また、沖縄の米軍基地は、住民の意思を制圧して建設され、日本国
に 施 政 権 が 返 還 さ れ 日 本 国 憲 法 が 適 用 さ れ る よ う に な っ た 後 も 、整
理・縮小を求める沖縄県民の意思に反してそのまま維持されてきたと
289
いう点において、地方自治の本旨の一内容である住民自治の趣旨にも
反するものであり、沖縄県民の民意を反映しこの住民自治にも反する
ような状態を是正することが憲法上要請されているものと言うべきで
ある。
これとは真逆に、沖縄県内に、沖縄県の自治権の及ばない地域を新
たに設けるのであるならば、沖縄の住民の意思によって決定されるか、
少なくともその意思が反映される形で行われるべきである。しかるに、
辺野古新基地の建設は、沖縄県や名護市の条例等による訳ではない。
そこに沖縄県や名護市の意思が法的にも政治的にも反映されてはいな
いのである。
沖縄県にのみ米軍基地が異常なまでに集中し、住民自治の趣旨に反
するような現状がある中で、さらに、沖縄県において、地方公共団体
の住民の意思によらず、地方公共団体の権限や自主的な運営を大幅に
制約する米軍基地を新たに作ることは、日本国憲法第 92 条による住
民自治の保障にも反するものと言わなければならない。
第４
結語
以上述べたとおり、辺野古に米軍新基地建設を設置する根拠となる
法律を制定することなく新基地建設を強行することは憲法第 41 及び
第９２条に反するものであり、また、過重な基地負担により著しく自
治権が制約されている沖縄県内に米軍新基地建設を強行することで基
地の過重負担をさらに将来にわたって固定化することは憲法第 92 条
で保障された「地方自治の本旨」を侵害するものである。
国土交通大臣の是正の指示は違憲である。
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