生活保護の経済分析 －ホームレス対策と生活保護－ 学習院大学経済学部 鈴木亘 本日の目的 • 阿部彩・國枝繁樹・鈴木亘・林正義『生活保 護の経済学』東京大学出版会 • この問題に対する経済学のアプローチのうち、 ホームレス対策に関する部分の紹介。 • トピックスを限り、実態調査や実証分析よりも、 概念部分の説明を行なう。 • 経済学のアプローチ・・・合理的行動による近 似⇒問題の構造をモデル化⇒対策のあり方 を議論する トピックス1 ホームレス対策の経済学的根拠 • そもそも何故、政府がホームレス対策をする 必要があるのか。税金を使って公的支出をす る根拠は何か。 • ⇒当たり前。質問自体、非人道的。 • ⇒根拠を明確にすることは、ホームレス問題 に批判的な人々の説得や、予算規模を確保 するためにも重要。 • セーフティーネット不備論の不備（同語反復、 施策拒否者の存在）。 • 市場メカニズムが機能不全となる「市場の失 敗」が公的支出の根拠になる。 • 「外部性」の存在 • ①結核などの伝染病 • ②公園や駅、道路などの公共空間占有 • ③一般市民が悲しい気分になる • ④周辺環境の悪化と地価・賃貸料の低下（10 人で3％、鈴木2004） • ⑤医療扶助の利用増（無保険状態の放置は 非常に高くつく） • ⑥生活保護の利用増 • 対策としては、①公共空間の占有に刑罰・罰 金、②公費をかけた支援策の2択。前者は、 ホームレスの場合機能せず、結局高く付くた めに、②が政策的対応となる。 • 総額33億円のホームレス対策予算の合理性 ⇒生活費分だけ月10万円×18,564人 ＝220億 円。医療扶助、地価、人々の満足感などを考 慮すればそれ以上で、少なくとも一桁少ない。 ・また、公的対策の地域偏在の不公平も大きな 問題。 • 非価値財 • ひとたびホームレスになってしまえば、様々な 不可逆性（様々な行政サービスを得るために は住所設定必要、路上生活は犯罪に巻き込 まれやすい） • 消費者として合理的な判断が難しい人々の存 在。 トピックス2 ホームレス発生の経済学的要因 • 各種調査では、失業や失職、倒産などの就 労要因が原因。 • 日本では、就労のみが強調。就労したいのに 就労できない状態にいることが原因。 • しかし、 • あまりに簡単に野宿生活に落ちる人々の存 在。 • 平均4万円の現金収入でホームレス生活。 • 低家賃賃貸市場の機能不全も原因（市場の 失敗）⇒就労対策だけが支援策ではない。 無差別曲線分析 りんご みかん 住宅の質 I1 A 通常の住宅 U1 I2 U2 E U3 I3 B C F 広義のホームレス G I3 I2 D I1 他の財 • ホームレスの人々や予備軍である低所得者 に対する賃貸住宅市場に「情報の非対称性」 による市場の失敗があり、十分な供給できず。 • ①家賃滞納の可能性 • ②社会生活能力、近隣住民の反応 • ②借地借家法 • ③保証人、敷金、礼金、賃貸拒否 • ⇒住宅弱者といえる。高齢者、障害者同様、 住宅弱者対策として政策的対応が正当化さ れる。家賃補助、公営住宅割当、住宅扶助単 給、公的保証（地域生活移行支援）。ハウジン グファースト論の根拠。 トピックス3 ホームレスの就労問題 -2 -4 -6 lwage 0 2 賃金率（1日あたり収入）と労働日数の関係（対数） 0 1 2 ljobday m 3 4 • 賃金率と労働時間の負の関係（鈴木、2007） • 生活保護の「貧困の罠」（健康回復、就労して も生活費が増えない、自立するとより生活水準 が下がるために、貧困から合理的に脱却しな い）同様、ホームレス生活にも「貧困の罠」が存 在している可能性。 • 自立すると、家賃、敷金礼金、税金・社会保険 料、様々な支援の対象ではなくなる、借金取り が来るなど、様々な費用がかかってしまう。 • 生活保護へのモラルハザード・・・貯蓄すると生 活保護にかからなくなる 無差別曲線分析 消費 労働時間 消費 U1 U2 A B 貯蓄ゼロ水準 C 生存限界水準 D O 労働日数 ・高賃金率のバックワードベンドならば、生活 保護同様の貧困の罠の可能性（生活保護へ のモラルハザードを含む）→罠の障壁除去 により自立促進ができる（移行支援事業、敷 金支給、生活費貸付、生活支援の継続、保 険料・税の免除） • 生活維持費ターゲットの低賃金率の人々は、 最低賃金を割り、過酷な長時間労働。廃品 回収を条件とした食料援助、一般的な食糧 援助の可能性。 就労自立の困難さ ・自立支援センター の就労率、シェル ター事業ともに就労 自立率は2割強程度。 ・地域生活移行支援 事業についても、や はり同程度。 23% 38% 就労による退所 生活保護による退所 期限到来・無断退所 39% 12% 23% 就労による退所 生活保護による退所 23% 42% 自立支援センターへの入 所 期限到来・無断退所 ・皮肉にももっとも多い退所理由は、生活保護 による福祉的退所で、全体の4割。地域生活 移行支援も4割強。 • ホームレス就業支援協議会による職業紹介 事業も期待された成果が出ず。 • トライアル雇用やなどの利用実績も小さい。 • その理由は、高齢者、未熟練者に対して、市 場賃金のハードルが高すぎること。 賃金 労働供給 （労働者 側） 最低賃金 市場賃金 労働需要 （企業側） 雇用量は下が る。 雇用量 • 高齢者であり、職に長く就いていない人々に 対して、最低賃金の壁は高すぎる。 • むしろ、最低賃金の適用除外を行なって、賃 金を下げたほうが需要が増える。 • ただし、それでは生活ができないので、就労 で間に合わない部分について、福祉的対策。 「半就労・半福祉」の機動的運用が必要。生 活保護ではなく、生活資金融資という手も。 • また、リスクをプールするための派遣業化。 • アフターフォローの必要性と効率性。 トピックス4 自立支援事業の課題 自立支援事業利用に関する意思 決定（何故入所を拒むのか） 賃金 率 W2 W1 65歳 年齢 入所期 間（T １） 就労期間（T 2） 保護期間 • 入所と非入所の総価値を比較、NPVが高いほど 入所確率が増す。 • 費用としては、アパートや宿泊所に移った後の家 賃、借金の返済などの直接費用、自立支援セン ター入所時に失う資産（諸荷物、テント、テントを 置いていた場所の価値等）や、やはり入所時に失 う犬などの動物や同居家族ホームレス期間中の 自由な生活時間、生活習慣（アルコール、ギャン ブル等）の効用価値 w1T2 w2 (1 ) w1 T2 NPV C w1T1 1 r 1 r NPV w1T1 T2 1 r ( w2 w1 ) C • ①現在の賃金率が高いほど入所確率が低くなる（月 収入、賃金率、食事回数） • ②将来の賃金率が高いほど入所確率が高くなる（最 長職正社員、資格保有） • ③就労確率が高いほど入所確率が高くなる（健康、 年齢） • ④就労期間が長くなるほど（年齢が若いほど）入所 確率が高くなる（年齢）、 • ⑤費用が高くなるほど入所確率が低くなる（アルコー ル、テント、借金） • 鈴木・阪東(2006) では、概ね上記のモデルが 指示される結果。 • 合理的に、自立支援事業に乗らない人々がい る。所得が高い人、高齢の人が多い理由には 合理性がある。自立支援事業の限界がある。 • 長期化する野宿のホームレスに対して、入所 の魅力を持たせるために、①個室化を進める、 ②集団生活の制約や様々な制約を必要の無 い限り緩和するといった「使い勝手」を良くする 必要性。 • 入所期間の長期化、福祉的対策の必要性。 まとめと提言 • ①就労支援型自立支援事業の行き詰まり • 第一に、就労退所率は高々2割程度。野宿の ホームレスの9％が自立支援センターの退所 者。 • 第二に、福祉退所する割合の方が多い。 • 第三に、長期化しているホームレス達の受け 皿として機能していない。 • 第四に、自立支援センターが存在する一握り の大都市を除いて、その他の政令指定都市、 中核都市、地方都市はこうした資源を用いる ことが出来ず、公的資源の偏在、格差。 • 就労自立率を高めるための抜本的に見直し。社会福 祉法人や公的法人から、NPO法人や営利法人の運 営。職業訓練の内容や期間、職業紹介の実施方法 なども見直し。就労自立率の評価に対しては、一定 期間後の就労継続率も評価基準として、アフターフォ ローに対する人員や予算の充実が必要。 • 就労支援という側面だけではなく、日常生活訓練、 社会生活訓練も兼ね備えた事業に展開することも必 要。自立支援センターをいつまで法外化するのでは なく、更正施設化することも一案であろう。 • 現在の入所期限を少なくとも半年程度に長くする必 要。 • 野宿を経験することない生活困窮者に対する予防機 能。 • 長期化する野宿のホームレスに対して、入所の魅力 を持たせるために、①個室化を進める、②集団生活 の制約や様々な制約を必要の無い限り緩和すると いった「使い勝手」を良くする必要。 • 第四に、自立支援センターが持つ生活相談、住宅相 談等、公共職業安定所と密接な連携を持った就業相 談・紹介といった機能については、「出張サービス」 • 地方都市がそうした箱物と分離したケア・サービスを 独自に開始するのに際して、その事業はセーフティー ネット支援対策等事業費補助金 • それ以外に、就労対策は最低賃金の適用除外など の抜本的対策も必要 • ②生活保護の問題 • 生活保護が便りであるが、生活保護は「オー ル・オア・ナッシング」 • 事前的にはモラルハザード。事後的には就労 インセンティブが欠ける。 • 「半就労半支援」という形を公式化して、生活 保護制度をもっと早い段階で機動的に運用す る一方、生活保護受給後の就労や自立への インセンティブを確保するために自立支援プロ グラムでインセンティブを作るというのが一案 とよく言われる。⇒現行制度では非現実的。 • ホームレスの人々に対して生活保護制度の 前に、もっと機動的でインセンティブに配慮し た資金の支援、資金貸し付けを行なう制度を 創設することが現実的⇒生活資金貸付制度 の拡充、住宅困窮者への住宅対策。 • 生活保護では、認可外の劣悪な住宅に居住 して、監視が行き届かないという問題。 • 劣悪な住宅が生き残る。また、質にかかわら ず、住宅扶助の上限に張り付き、低家賃賃貸 住宅市場にディストーションを与えている。 • 生活保護受給者が利用できる住宅の基準を 作り、無料低額宿泊所のガイドラインのように 全ての種類の住宅に適用して、それを厳守し ない住宅・施設に対して、生活保護受給者の 入居を認めないといった制度を設けることが考 えられる。 • ③社会的自立・日常生活自立までの長期間の 一体的支援の必要性 • 民間の活用。中間居住施設や一般住宅に移っ た後の生活支援、アフターフォローに重点 補論）家賃補助政策を中心とした生 活保護、住宅施策の改編 • 就労支援から、ハウジングファーストへの切り 替え。 • 具体的には、高齢者や障害者と同様、「住宅 弱者」への「家賃補助」を創設し、生活保護制 度や公的住宅制度などを全てこの家賃補助に 統一 してはどうか。 • フローの所得と利用者の属性に応じて判断し、 生活保護制度の申請などよりも、はるかに機 動的に支出される使い勝手の良い制度へ。 • 根拠は住宅市場の失敗など先に議論したこと。 • 家賃補助は、他の支出に変えられないように、バウ チャーとして、低家賃住宅にしか用いることが出来な いクーポン • このバウチャーは、自立支援センター、生活保護施 設をはじめ、無料低額宿泊所やサポーティブハウス、 その他の民間住宅、民間共同住宅、公営住宅など、 どこでも用いることが出来る • 利用施設や住宅はこのクーポンを行政に持って行き 換金を行なう。 • 「家賃補助クーポン」を受け取れる住宅・施設は、事 前に行政当局が求める居住基準をクリアしていなけ ればならないものとし、家賃も一定の上限以下のも のに限る。 • また、生活保護受給者も住宅扶助の代わりに、家賃補助 クーポンの支給を受ける。つまり、住宅扶助は生活保護 制度から切り離して廃止し、家賃補助に統一する。厚労 省試案 • バウチャーの金額は、「住宅困窮度」の認定に応じて変 化するものとし、ホームレスの人々には、現在の住宅扶 助費の満額ぐらいの補助金が出る一方、労働所得が高く なっていくとなだらかに減少してゆくようにする（負の所得 税、EITC）。 • 労働所得に対しての限界税率は現行の生活保護制度の ような100％に近いものではなく、はるかに小さなものと する。 • 敷金、礼金、保証人代行費などは一定の上限金額以内 で別途支給する。 • 費用は、全額国庫補助金による公費負担とし、人数に応 じて各自治体に分配される。 • • • • • メリット 生活保護制度のように、労働意欲や健康回復を阻 害せず、就労自立、日常生活・社会生活自立へのイ ンセンティブが確保される。 自立支援施設や生活保護施設などの公的施設のみ にホームレス対策の公費が用いられるという地域偏 在の格差が解消され、地方にも対策の資源が行き 渡る。 ホームレスの人々が自分の住居環境を選ぶことがで きる。このために、自立支援施設の利用を希望して いない長期野宿層の脱野宿化が進む可能性がある。 また、公的施設は措置から一種の契約方式（公的施 設は、住居分の費用については、ホームレスの人々 からの家賃補助クーポンで賄い、公費を入れない）と なることから、公的施設や民間中間施設の間に競争 が生まれ、互いのサービス水準を上げてゆく動機が 生まれる。 • • • • これまで行政に認定をされていなかった共同住宅 や施設が認定を求め、行政機関が質の管理が出 来るようになる。低家賃住宅のオーナーにも同様 の効果が生まれる。 家賃滞納の可能性が低くなることから、質のよい 低家賃住宅の供給増を刺激する。 生活保護よりもはるかに広範で機動的な対策が可 能であり、生活保護申請をするための事前のモラ ルハザードも減少する。 公営住宅の入居者を、本来の目的である「住宅弱 者」に適切化できる。つまり、住宅弱者であっても 定額の家賃を支払えることになるから、自治体は 公営住宅に高所得者を入れる必要がなくなる。
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