Wie viel Demokratie verträgt/verlangt eine IKZ

KOMPETENZWERKSTATT HVSV:
"Interkommunale Zusammenarbeit - aus der Praxis für die
Praxis"
10.03.2015
Nachfolgende Folien wurden für einen Redebeitrag im Rahmen der
KOMPETENZWERKSTATT HVSV: "Interkommunale Zusammenarbeit - aus der Praxis
für die Praxis“ am 10. März in Schwalbach am Taunus zusammengestellt. Die Notizen
dienen der inhaltlichen Abrundung und Vertiefung für die Teilnehmerinnen und
Teilnehmer der Veranstaltung. Ohne die Kenntnis des Vortrags können die
Unterlagen im Einzelfall schwer- oder sogar missverständlich sein.
Da jeder Einzelfall anders gelagert ist, stellen die nachfolgenden Informationen
keine Handlungsempfehlung für einen Einzelfall dar. Sie können insbesondere
keine umfassende rechtliche , wirtschaftliche und politische Würdigung der
individuellen IKZ-Lösungen ersetzen!
© Thomas Fiedler
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"Interkommunale Zusammenarbeit - aus
der Praxis für die Praxis"
10.03.2015
„Wer keine Zeit hat, der muss sich am Anfang viel davon nehmen“, ist eine
Empfehlung erfahrener Projektmanager. Das gilt auch für die Rechtsformwahl im
Zusammenhang mit interkommunaler Zusammenarbeit.
Dabei darf aber nicht vergessen werden, dass die Wirtschaftlichkeit und die Arbeitsbeziehungsweise Ergebnisqualität primär durch den rechtsformunabhängigen
Verwaltungsbetrieb als technisch-organisatorische Einheit geprägt werden.
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Im Rahmen dieses Vortrags können nur einzelne Aspekte und deren
Spannungsverhältnis beleuchtet werden.
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HGO-Vorgaben….
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Um gesetzliche und freiwillige Aufgaben zu erfüllen und am Ende die gewünschten
Wirkungen zu erzielen, sind zahlreiche Prozesse erforderlich. So unterschiedlich der
einzelne aufgaben- beziehungsweise zielorientierte Prozess ist, kann man doch
einige stets vorhandene Glieder der Prozesskette identifizieren.
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Die Zuständigkeiten der Organe und Organisationsebenen sind im Einzelfall
unterschiedlich und nicht trennscharf. Im Kern lassen sich aber eindeutige
Verantwortungsbereiche der Organe allgemein definieren.
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IKZ kann sehr unterschiedliche Teile der Prozesskette betreffen...
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Interkommunale Zusammenarbeit ist derzeit noch nicht handhabbar definiert. Je
nach Begriffsverständnis reicht IKZ vom einfachen fachlichen Erfahrungsaustausch
auf Mitarbeiterebene bis (fast) zur Gemeindefusion.
Je mehr Glieder einer Prozesskette gemeinsam erfüllt werden, desto ausgeprägter ist
die Kooperation.
Aber auch je mehr Aufgaben (Prozesse) gemeinsam erfüllt werden, desto
ausgeprägter ist die Kooperation.
Dabei können IKZ-Projekte in der vorhandenen Struktur abgebildet werden, diese
erweitern sowie ganz oder teilweise ablösen (Verwaltungsverband).
Die Grundsatzentscheidungen müssen von demokratisch legitimierten Gremien
getroffen werden und diese müssen auch hinreichende Kontrollbefugnisse haben.
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IKZ kann die gesamte Prozesskette einer Aufgabe betreffen. Bei einer vollständigen
Delegation verliert die Kommune sogar ihre Befugnisse für die delegierte Aufgabe
vollständig.
IKZ kann aber auch aufgabenübergreifend bestimmte Verrichtungen erfassen, zum
Beispiel sämtliche Kassengeschäfte.
Hieraus resultieren unterschiedliche Anforderungen an die „demokratische Erdung“
der jeweiligen Rechtsform.
Grundsätzlich muss man berücksichtigen, dass Kommunen im Laufe der Zeit neben
der rechtlich-organisatorischen Kompetenz auch die Fachkompetenz für die
ausgelagerte (IKZ-)Aufgabe verlieren. Ferner findet die Steuerung der IKZ-Aufgabe
häufig nicht nur über die Gremien statt, sondern auch im Dialog der Mitarbeiter.
Hierbei geht es dann häufig um die Ausgestaltung der Schnittstelle zwischen
Kommune und IKZ-Organisation. Dies erfordert Zeit und Fachwissen, die ohne IKZ
nicht benötigt würden.
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Klassischerweise erbringen Kommunen alle ihre Leistungen selbst, also mit eigenem
Personal.
Dritte wirken allenfalls im Hintergrund als Dienstleister für die Kommune mit.
Aufgabenprivatisierung kann auch bedeuten, dass die Verantwortung für das „Ob“
der Aufgabe bei der Kommune verbleibt. Der Dritte erledigt die Aufgabe dann, er
entscheidet über das „Wie“ der Aufgabe.
Sparsamkeit kann auch das Ersparen von Aufwendungen für freiwillige Leistungen
bedeuten. Die Kommune gibt die Aufgabe dann auf.
IKZ ersetzt die genannten Formen der Aufgabenoptimierung und –kritik nicht, sie
erweitert nur die Optionen.
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Wie die Rechtsform der kommunalen Gebietskörperschaften (juristische Person des
öffentlichen Rechts) benötigen auch alle anderen Rechtsformen Regelungen für die
innere Verfassung. Diese ergeben sich aus Spezialgesetzen.
Funktional geht es dabei immer um die Abgrenzung der Organzuständigkeiten für
Grundsatzentscheidungen, Geschäftsführung und Aufsicht über das operative und
strategische Handeln.
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Aufgaben können durch Verwaltungsabteilungen oder Regiebetriebe innerhalb der
gemeindlichen Kernverwaltung unter Verantwortung der
kommunalverfassungsrechtlichen Gremien erfüllt werden.
Nach dem Eigenbetriebsrecht ist eine organisatorische Verselbstständigung des
Betriebs möglich. Unter dem Rechtsmantel der Kommune und eingepasst in die
kommunalverfassungsrechtlichen Gremien erhält der Eigenbetrieb zusätzliche
Gremien.
Eine Auslagerung in eine eigene Rechts- und Organisationsform ermöglicht die
öffentlich-rechtliche Anstalt. Als Gewährträger haftet die Kommune auch für diese
Form der Aufgabenerfüllung unbegrenzt.
Haftungsbegrenzung bietet die privatrechtliche GmbH, dafür kann sie nicht ohne
Weiteres hoheitlich tätig werden.
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Eine GmbH mit mehreren kommunalen Gesellschaftern ist eine Möglichkeit für IKZ.
Die GmbH gehört dann neben der Kommunalverwaltung zum
Verantwortungsbereich des Magistrats, der jedoch umfangreich vom Bürgermeister
vertreten wird.
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Alle bislang dargestellten Formen eignen sich für die Reorganisation einer einzelnen
Kommune. Da lediglich die GmbH die Einbindung von Partnern in den Betrieb
ermöglicht, sind die anderen Formen für eine klassische IKZ, bei der mehrere
Kommunen die ihnen obliegenden Aufgaben gemeinsam wahrnehmen, ungeeignet.
Der Landesgesetzgeber bietet im Gesetz über die kommunale Gemeinschaftsarbeit
zahlreiche rechtliche Möglichkeiten für eine interkommunale Zusammenarbeit an.
§ 2 des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit (kommunales
Gemeinsaftsarbeitsgesetz - KGG) regelt:
„(1) Zur gemeinsamen Wahrnehmung von Aufgaben können kommunale
Arbeitsgemeinschaften und Zweckverbände gebildet, öffentlich-rechtliche
Vereinbarungen geschlossen und gemeinsame kommunale Anstalten gebildet
werden, soweit nicht durch Gesetz eine besondere ausschließliche Rechtsform für die
Zusammenarbeit vorgeschrieben ist.
(2) Die Befugnis, sich bei der gemeinsamen Wahrnehmung von Aufgaben der
Rechtsformen des Privatrechts zu bedienen, bleibt unberührt.“
Diese Rechtsformen setzen das Zusammenwirken von mindestens zwei Kommunen
(oder kommunaler Zweckverbände) voraus.
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Diese Formen sind nur bedingt geeignet für eine IKZ.
Die KAG kann sinnvoll sein zur Anbahnung einer IKZ. Die öffentlich-rechtliche
Vereinbarung als Vor- bzw. Eingangsstufe oder zur Ergänzung einer umfassenden IKZ
genutzt werden.
Ein rechtsverbindliches Handeln nach außen ist wegen der fehlenden
Rechtspersönlichkeit nicht beziehungsweise nur durch eine der beteiligten
Kommunen möglich.
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Die vormals von jeder der 2 bis n beteiligten Kommunen wahrgenommene (Teil-)
Aufgabe, wird nun nur noch von einer gemeinsamen Organisation, nämlich dem
rechtlich und organisatorisch selbstständigen Zweckverband wahrgenommen. Dem
Zweckverband kann dabei vergleichbar einem Dienstleister nur die Durchführung der
Aufgabe übertragen werden (Mandatierung) oder die gesamte Verantwortung für
die Aufgabe (Delegation).
Das Schaubild zeigt aber gleichzeitig auch die Nachteile der
Zweckverbandsgründung: Die Gremien des Verbandes müssen von allen Mitgliedern
des Verbandes besetzt werden. Nur die im Verband tätigen Gremiumsmitglieder
bestimmen fortan über die Aufgabe.
Je nach Art der Aufgabenübertragung (Mandat/Delegation) kommt es zu
„Doppelzuständigkeiten“ zwischen den Verbandsmitgliedern und dem Zweckverband
und somit auch einer Doppelbefassung auf Ebene der Gremien und der Verwaltung.
Diese Schnittstellenproblematik ist deutlich geringer, wenn die gesamte
Verantwortung für die Aufgabe (Delegation) übertragen wird .
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Der in den §§ 30 bis 32 KGG geregelte Gemeindeverwaltungsverband dient zur
Stärkung der Verwaltungskraft seiner Mitglieder. Ihm können durch die
Verbandssatzung insbesondere folgende Aufgaben übertragen werden:
1. die verwaltungsmäßige Erledigung der Geschäfte der laufenden Verwaltung,
2. die Kassen- und Rechnungsgeschäfte sowie die Veranlagung und Einziehung der
gemeindlichen Abgaben.
Der Gemeindeverwaltungsverband führt diese Aufgaben mit seinen Bediensteten
und Verwaltungseinrichtungen durch. Er ist also eine Art Dienstleistungszentrum.
Der Verband kann aber auch weitere Aufgaben übernehmen. Das
Zweckverbandsrecht findet ergänzend Anwendung. Allerdings müssen bei einem
Gemeindeverwaltungsverband die Verbandsversammlungsmitglieder
Gemeindevertreter sein und die Bürgermeister kraft Amtes dem Vorstand
angehören. Bei einem herkömmlichen Verband ist dies nicht gesetzlich
vorgeschrieben, häufig aber in den Satzungen so geregelt.
Diese Rechtsform steht Landkreisen nicht zur Verfügung.
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Die für unternehmerischer Tätigkeit einer Kommune neu in der HGO geschaffene
Rechtsform der öffentlichen-Anstalt (§ 126a HGO) kann gem. §§ 29 a und b KGG
auch als gemeinsame Anstalt mehrerer Kommunen betrieben werden. § 29 b Abs. 3
KGG schreibt vor, dass dem Verwaltungsrat der gemeinsamen kommunalen Anstalt
mindestens die Bürgermeister oder Landräte ihrer Träger angehören müssen. Soweit
die Träger für die Verbindlichkeiten der gemeinsamen kommunalen Anstalt
einzutreten haben, haften sie als Gesamtschuldner. Der Ausgleich im Innenverhältnis
richtet sich vorbehaltlich einer abweichenden Regelung in der Anstaltssatzung nach
dem Verhältnis der von jedem Träger der gemeinsamen kommunalen Anstalt auf das
Stammkapital zu leistenden Einlage. Über Änderungen der Satzung und die
Auflösung der gemeinsamen kommunalen Anstalt beschließt der Verwaltungsrat.
Die Änderung der Aufgabe der gemeinsamen kommunalen Anstalt, Veränderungen
der Trägerschaft, die Erhöhung des Stammkapitals, die Verschmelzung sowie die
Auflösung der gemeinsamen kommunalen Anstalt bedürfen der Zustimmung aller
Träger. Änderungen der Satzung der gemeinsamen kommunalen Anstalt sind in den
Bekanntmachungsorganen ihrer Träger öffentlich bekannt zu machen. Die Satzung
der gemeinsamen Anstalt kann gem. § 29 b Abs. 1 HGO in Verbindung mit § 126a
Abs. 6 HGO letzter Satz ein Weisungsrecht der Gemeindevertretungen gegenüber
ihren Verwaltungsratsmitgliedern oder einen Beschlussvorbehalt vorsehen.
Formaler Unterschied zu einem Zweck- oder Verwaltungsverband ist die inhaltliche
Begrenzung gem. § 29 a KGG auf „Unternehmen und Einrichtungen“.
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Die in einigen Bundesländern bestehende Möglichkeit, Samtgemeinden zu gründen,
ist eine im Koalitionsvertrag der aktuellen hessischen Landesregierung erwähnte
(Prüfauftrag) Erweiterungsmöglichkeit der bestehenden Optionen. Eine mögliche
Umsetzung könnte durch Erweiterung des KGG erfolgen. In Anlehnung an das Modell
in Niedersachsen und unter Adaption an die Hessische Kommunalverfassung wäre
das dargestellte Modell vorstellbar.
Die Kommunen könnten dann Aufgaben definieren, die künftig eine gemeinsame
Samtgemeinde erledigen soll. Für diese Aufgaben sind dann die Gremien der
Samtgemeinde verantwortlich. Der wesentliche Unterschied zu den bisher
vorgestellten Rechtsformen für IKZ ist, dass die Gremien der Samtgemeinde nicht
durch die Gremien der beteiligten Gemeinden besetzt werden, sondern wie diese
durch Wahlen der Bürger. Die Samtgemeinde ist daher keine gemeinsame
Untergliederung der beteiligten Gemeinden, sondern eine kommunale
Zwischenebene zwischen Landkreis und kreisangehörigen Kommunen. Dies wird
auch daran deutlich, dass Haushaltspläne der Samtgemeindemitglieder über diese
der Kommunalaufsicht vorgelegt werden.
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Um einen vollständigen Überblick der Handlungsmöglichkeiten zu haben, muss man
abschließend noch die Kombinationsmöglichkeiten der vorgestellten Formen
betrachten. So kann beispielsweise ein Zweckverband öffentlich-rechtliche
Vereinbarungen mit seinen Mitgliedern oder anderen kommunalen Körperschaften
schließen, Anstalten oder GmbHs gründen oder sich an diesen beteiligen. Auch
wenn der Fantasie hier nur wenige Grenzen gesetzt sind, sollte man die
Handhabbarkeit im Auge behalten. Je weniger Schnittstellen, umso störungsfreier
und damit beherrschbarer ist das Konstrukt.
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GmbH und Anstalt binden Bürgermeister so ein, dass sie ähnliche Rechte in der IKZ
haben wie gegenüber ihrer Gemeindeverwaltung. Die anderen kommunalen
Gremien nutzen ihre Befugnisse gegenüber dem Bürgermeister, um über diesen
Einfluss auf die IKZ auszuüben.
Verwaltungsgemeinschaft und öffentlich-rechtliche Vereinbarungen (in Schaubild
nicht dargestellt) sind Vertragswerke mit einer anderen Gebietskörperschaft als
Vertragspartner. Die kommunalen Gremien nutzen ihre
kommunalverfassungsrechtlichen und vertraglich vereinbarten Kompetenzen zur
Gründung und Steuerung der IKZ.
Zweck- und Gemeindeverwaltungsverband treten, einmal gegründet, den
Kommunen als eigenständige juristische Personen gegenüber. Die Angehörigen der
Verbandsorgane leiten ihre demokratische Legitimation aus ihrer Wahl durch ein
demokratisch legitimiertes Organ ab oder sie werden kraft eines demokratisch
legitimierten Amtes in der Kommune auch im Verband tätig. Das Handeln im
Verband ist aus Sicht der Bürger also nur mittelbar demokratisch legitimiert. Da die
Verbandsversammlungen kein vollständiges Spiegelbild der kommunalen
Vertretungskörperschaften sind, kann es im Verband auch andere Mehrheiten als in
der Kernkommune geben. Im Falle einer vollständigen Aufgabendelegation (Verband
als Träger einer kommunalen Aufgabe) mit Satzungsbefugnis muss man dies
durchaus kritisch sehen. (Fortsetzung nächste Seite)
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(Fortsetzung)
Auch läuft ein Bürgerbegehren gegebenenfalls faktisch ins Leere, weil sich dieses nur
auf eine Gemeinde und damit ein Verbandsmitglied bezieht. Ohne IKZ wäre im Falle
eines positiven Plebiszit die Angelegenheit im Sinne der Bürgermehrheit entschieden
und erledigt. Im Falle einer Verbands-IKZ hängt der faktische Umsetzungserfolg dann
aber noch vom rechnerischen Einfluss der gemeindlichen Verbandsvertreter in der
Verbandsversammlung ab. Erfüllt der Verband eine eher operative Aufgabe, dann
fällt die mittelbare demokratische Legitimation nicht negativ ins Gewicht. Es stellt
sich dann aber die Frage, ob es einer zusätzlichen demokratisch legitimierten Instanz
in der IKZ überhaupt bedarf, wenn die eigentliche Aufgabe (z.B. Kassenführung)
ursprünglich überwiegend eine Angelegenheit der laufenden Verwaltung darstellt
(vgl. Ausführungen zu GmbH und Anstalt).
Die Samtgemeinde würde über die gleiche demokratische Legitimation wie deren
Gemeinden verfügen. Dies macht Sinn, wenn Kommunen und Samtgemeinde
eigene, qualitative bedeutsame Aufgaben wahrnehmen. Die Samtgemeinde kann
daneben noch Dienstleistungen für die Gemeinden anbieten.
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