Gelingt nur hierdurch die Flächenwende?

Zertifikatehandel im Praxistest:
Gelingt nur hierdurch die Flächenwende?
Dr. Ralph Henger, Institut der deutschen Wirtschaft Köln
Platz da?! Flächenverbrauch und kommunaler Flächenschutz in Baden-Württemberg
Freitag, 6. November 2015, Nürtingen
Gutachterteam - Projektleitung
Durchführung
Institut der deutschen Wirtschaft Köln
Umweltbundesamt
Dr. Ralph Henger / Michael Schier
Detlef Grimski
Tel.: 0221-4981-744 / -796
Gertrude Penn-Bressel
Email: [email protected] / [email protected]
Regine Dickow-Hahn
Tel.: 0340 - 2103-3266
Gutachterteam
Email: [email protected]
Raum & Energie
ILS - Institut für Landes- und
Institut für Planung, Kommunikation und
Stadtentwicklungsforschung, Dortmund
Prozessmanagement GmbH
Prof. Dr. Stefan Siedentop
Katrin Fahrenkrug M.A., Dr. Michael Melzer,
Tel.: 0231 9051-100
Dipl.-Geogr. Lutke Blecken
Email: [email protected]
Tel.: 04103-16041
Email: [email protected]
Universität Göttingen
Gertz Gutsche Rümenapp
Sonderforschungsgruppe Institutionen-
Stadtentwicklung und Mobilität GbR
analyse – sofia
Dr. Jens-Martin Gutsche, Dipl.-Ing. Achim Tack
Prof. Dr. Kilian Bizer
Tel.: 040-8537 3748
Tel.: 0551-39-4602
Email: [email protected]
Email: [email protected]
Projektgruppe Stadt + Entwicklung
Büro für Standortplanung Hamburg
Ferber, Graumann und Partner, Leipzig
Dipl.-Ing. Tom Schmidt
Dr.-Ing. Uwe Ferber
Tel.: 040-78 104 935
Tel.: 0341-480 70 26
Email: [email protected]
Email: [email protected]
Karlsruhe Institute of Technology
Prof. Dr. Weinhardt / Tim Straub / Dr. Timm
Teubner
Tel.: 0721-608 48370 / 48389 /48373 / 45633
Email: [email protected]
Quelle: Sueddeutsche Zeitung
Zertifikatehandel im Praxistest: Gelingt nur hierdurch die Flächenwende?
-> „Freiflächen
müssen einen (fairen)
Preis bekommen!“
Welche Flächensparziele sollen erreicht werden?
Schrittweiser Rückgang auf bundesweit 30 Hektar pro Tag bis 2020
2014-2016
55 ha/d
2017-2019
42,5 ha/d
2020-2022
30 ha/d
Quelle: IW Köln, Statistisches Bundesamt
Zertifikatehandel im Praxistest: Gelingt nur hierdurch die Flächenwende?
2023-2025
25 ha/d
2026-2028
20 ha/d
Warum brauchen wir den Flächenhandel?

Das Ausweisungsdilemma – Warum das Ausweisen von Flächen alternativlos erscheint

Das Baulandparadoxon – Warum trotz großer innerörtlicher Potenziale die
Siedlungsfläche weiter zunimmt

Die Kostenfalle – Warum der Nutzen neuer Baugebiete überschätzt und die Kosten
systematisch unterbewertet werden

Der Bruch des Verursacherprinzips – Warum Alteingesessene rebellieren sollten
Lösung:

Kombination / Ergänzung der bewährten planungsrechtlichen „qualitativen Steuerung“
mit einem Flächenhandelssystem zur „quantitativen Steuerung“
Vorteil:

Sichere Zielerreichung („Cap“) bei Erhaltung kommunaler Spielräume („Trade“)
Zertifikatehandel im Praxistest: Gelingt nur hierdurch die Flächenwende?
Wie funktioniert der Flächenhandel?
Siehe FAQs auf www.flachenhandel.de

Ein Flächensparziel wird in Form von „Zertifikaten“ verbrieft und auf die Kommunen
verteilt.

Was ist zertifikatpflichtig? Faustformel: Alle Planungsverfahren die den Außenbereich
berühren.

Zertifikate sind zwischen Kommunen frei handelbar.

Die Zertifikate werden zu Beginn jedes Jahres auf die Kommunen verteilt. Sie können von
den Kommunen für spätere Aktivitäten angespart werden.

Die Regelungen des Raumordnungs- und Naturschutzrechts bleiben unverändert.

Durch die Rücknahme bestehender Baurechte können die Kommunen zusätzliche
Zertifikate generieren (sog. „Weiße Zertifikate“).
Zertifikatehandel im Praxistest: Gelingt nur hierdurch die Flächenwende?
Wie werden die Zertifikate zugeteilt?
Auf Basis der Bevölkerung (Stichtag) und Größenklasse
Zuteilungsformel
-> siehe Informationspapier Nr. 2
20
18
Jährliche Zuteilungsmenge in ha
16
14
13,5
12
10
8
Vorteile
 Verwendung einer verfügbaren,
anerkannten und belastbaren
Bemessungsgrundlage

7,5
6
4
Keine Fehlanreize wie bei historischen
und prognostizierten Daten
Sinnvolle Ergänzung durch
Berücksichtigung
 Zentralörtlicher Funktionen
2
0
0
50.000 100.000 150.000 200.000 250.000
Bevölkerung (Stichtag)
Zertifikatehandel im Praxistest: Gelingt nur hierdurch die Flächenwende?

Demografischer Aspekte
Zertifikate-Rechner -> www.flaechenhandel.de
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Modellkommunen des Planspiels
Wer macht mit?
87 Kommunen aus 12 Bundesländern

3 Großstädte (Karlsruhe, Kassel,
Reutlingen)

12 verdichtete Ober- und Mittelzentren

9 ländliche Ober- und Mittelzentren

2 kleine verdichtete Gemeinden

60 ländliche Gemeinden
-> Guter repräsentativer Querschnitt
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Informationsaustausch zwischen Kommunen & Team
Standardtypischer Ablauf
BESTANDSAUFNAHME
1. Schritt
• Analyse der Brachflächen- und
Baulückenbestände (Stadt+)
2. Schritt
• Abgrenzung des Innenentwicklungsbereichs (Büro für Standortplanung)
3. Schritt
• Erhebung der geplanten städtebaulichen
Projekte und Maßnahmen (GGR)
4. Schritt
• Fiskalische Wirkungsanalyse der geplanten
städtebaulichen Entwicklungsmaßnahmen
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Kommune:
Bereitstellung der
Datengrundlagen
Team: Sichtung,
Aufbereitung,
Präsentation
Kommune:
Plausibilisierung,
Anregung, Ergänzung
Team: Anpassung,
Präsentation,
Bereitstellung für
Handelssimulation
Flächenpolitische Steuerung im Handel
Standardtypischer Ablauf
SIMULATION
• Ermittlung der eigenen
Zahlungsbereitschaft für Zertifikate
5. Schritt
6. Schritt
Kommune:
Festlegung
Potentialflächen,
Politische Diskussion
Team:
Aufbereitung,
Unterstützung,
Online-Plattform
• Zertifikate kaufen und/oder verkaufen
• Potentialflächen umsetzen, verschieben
oder aufgeben / Entscheidungen
7. Schritt
überdenken
Zertifikatehandel im Praxistest: Gelingt nur hierdurch die Flächenwende?
Kommune: Bestimmung
des Handelsbeauftragten,
Entscheidung
Team: Simulation
des Handels,
Dokumentation,
Analyse
Mit was planen die Kommunen?
Geplante Flächen der Modellkommunen bis 2028
Wohnen Gewerbe
Misch
Innenbereich
6%
7%
4%
17%
Außenbereich
30%
48%
5%
83%
36%
55%
9%
100%

83 Prozent der Siedlungsentwicklung werden im Außenbereich geplant, das entspricht
rund 1.750 ha Bruttobauland

17 Prozent (rund 350 ha Bruttobauland) werden im Innenbereich geplant
Zertifikatehandel im Praxistest: Gelingt nur hierdurch die Flächenwende?
Wie viel Wert hat neue Siedlungsfläche?
36 % aller geplanten Baugebiete sind nicht wirtschaftlich
Zertifikatehandel im Praxistest: Gelingt nur hierdurch die Flächenwende?
Was beeinflusst den Fiskalwert?
Wohnen: Mittlerer Beitrag der einzelnen Wirkungsketten
Zertifikatehandel im Praxistest: Gelingt nur hierdurch die Flächenwende?
Abhängigkeit des Fiskalwertes von Baulandmodell und Bodenpreis
Wohngebiete
Zertifikatehandel im Praxistest: Gelingt nur hierdurch die Flächenwende?
Das Kontrollierte Feldexperiment: 3 Bausteine
1.
Kontrolliertes Feldexperiment mit Kommunen
2.
Kontrollexperiment mit Studenten (zur Spiegelung)
3.
Laborexperimente mit Studenten (zur Flankierung)
… im Fokus stehen die Entscheidungen der Akteure:
(auktionieren), handeln, entwickeln, rückplanen!
Zertifikatehandel im Praxistest: Gelingt nur hierdurch die Flächenwende?
Zentrale Varianten
Bundesweites
Flächensparziel
1. Hauptvariante
Kostenlose Zuteilung
2. Hauptvariante
Hybride Zuteilung
Phase I:
2014-2016
55 ha
davon 11 ha
(20 %) Reserve
44 ha kostenlos
44 ha kostenlos
Phase II:
2017-2019
42,5 ha
davon 8,5 ha (20 %)
Reserve
34 ha kostenlos
34 ha kostenlos
Phase III:
2020-2022
30 ha
davon 6 ha (20 %)
Reserve
24 ha kostenlos
19,2 ha kostenlos
4,8 ha (20 %) versteigert
Phase IV:
2023-2025
25 ha
davon 5 ha (20 %)
Reserve
20 ha kostenlos
12 ha kostenlos
8 ha (40 %) versteigert
Phase V:
2026-2028
20 ha
davon 4 ha (20 %)
Reserve
16 ha kostenlos
6,4 ha kostenlos
9,6 ha (60 %) versteigert
Zertifikatehandel im Praxistest: Gelingt nur hierdurch die Flächenwende?
Welche Preise können erwartet werden?
Kontrollexperiment mit Studenten
Feldexperiment mit Kommunalvertretern
800
200
150
600
150
100
400
100
200
50
200
600
150
100
400
100
50
200
50
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2028
2027
2026
2025
2024
2023
2022
62,8 €/m²
400
200
2028
2027
2026
2025
2024
2023
2022
2021
2019
2018
2017
2016
0
2015
0
2014
2028
2027
2026
2025
2024
2023
2022
2021
2020
2019
2018
2017
2016
2015
2014
0
800
600
63,4 €/m²
0
2021
Transaktionen/ Jahr
2. Hauptvariante (Hybride Zuteilung ab 2020)
2. Hauptvariante (Hybride Zuteilung ab 2020)
150
2020
Euro/m²
800
200
0
2019
0
2020
Transaktionen/ Jahr
Euro/m²
400
200
2014
2028
2027
2026
2025
2024
2023
2022
2021
2020
2019
2018
2017
2016
2015
0
2014
0
89,5 €/m²
2018
50
800
600
2017
130,9 €/m²
1. Hauptvariante (kostenlose Zuteilung)
2016
1. Hauptvariante (kostenlose Zuteilung)
2015
200
Wie passen sich die Kommunen an?
Geplante und umgesetzte Baugebiete im Vergleich
2.500
2.500
2.000
2.000
1.500
1.500
1.000
1.000
500
500
0
0
2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028
geplant
Zertifikatehandel im Praxistest: Gelingt nur hierdurch die Flächenwende?
F1
F2
K1
K2
Fazit

Flächenhandel kann Kirchturmdenken der Kommunen überwinden

Flächenhandel reduziert effektiv Flächenverbrauch und stärkt Innenentwicklung , wenn
die Menge an Zertifikaten entsprechend begrenzt wird.

Ein starkes Preissignal wird dazu führen, dass viele Kommunen ihre bisherige
Angebotsplanung überdenken und durch einen Verzicht belohnt werden

Ein Flächenhandelssystem setzt auch zwischen Regionen und Kommunen mit
unterschiedlichen Voraussetzungen und Rahmenbedingen die richtigen Anreize.

Der Handel mit Zertifikaten lässt sich mit überschaubarem Aufwand in die Planungsund Verwaltungspraxis einbetten.

Die Anwendung von Kosten-Nutzen-Analysen für neue Baugebiete im Rahmen der
Bauleitplanung ist ein zentraler Baustein für eine nachhaltige Siedlungsentwicklung
Zertifikatehandel im Praxistest: Gelingt nur hierdurch die Flächenwende?