Stellungnahme

17. Dezember 2015
Der Weltklimavertrag von Paris
Ein Überblick und Überlegungen für Österreich
Dr. Sebastian Goers1
o.Univ.Prof. Dr. Friedrich Schneider1,2
Dr. Horst Steinmüller1
Dr. Robert Tichler1
1
2
Energieinstitut an der Johannes Kepler Universität Linz,
Altenberger Straße 69, A-4040 Linz; tel.: +43 732 2468 5656; e-mail: [email protected]
Johannes Kepler Universität Linz, Institut für Volkswirtschaftslehre,
Altenberger Straße 69, A-4040 Linz; tel.: +43 732 2468 8210; e-mail: [email protected]
Energieinstitut an der Johannes Kepler Universität Linz
Der Weltklimavertrag von Paris: Ein Überblick und Überlegungen für Österreich
I.
Ratifizierung und Inkrafttreten
Die Gemeinschaft aller 196 Staaten hat sich beim Weltklimagipfel der Vereinten Nationen in
Paris am 12. Dezember 2015 auf ein Abkommen geeignet, welches die Erderwärmung
mindern soll. Dieser Weltklimavertrag soll am 22. April 2016 in New York unterzeichnet
werden, wobei dieser Gültigkeit besitzt, sobald mindestens 55 Staaten, welche mindestens
55 Prozent des globalen Treibhausgasausstoßes ausmachen, verbindlich zustimmen. Der
Vertrag tritt ab Ende 2020 in Kraft, wobei vorgeschlagen wird, dass in den Jahren davor
besonders private Akteure und Gemeinden Aktivitäten im Klimaschutz vornehmen.
II.
Inhaltliche Eckpunkte
Die Gemeinschaft aller Staaten möchte die bodennahe Temperatur deutlich unter 2 Grad (im
Vergleich zum Ende des 19. Jahrhundert) halten, wobei eine Erhöhung von 1 Grad jedoch
gegenwärtig schon erreicht ist. Dabei sollen im Kampf gegen die Erderwärmung
Anstrengungen unternommen werden, den weltweiten Temperaturanstieg um 1,5 Grad zu
begrenzen.1 Grundlage ist der aktuelle Weltklimabericht des Intergovernmental Panel on
Climate Change (IPCC) – eine Auswertung aller relevanter Studien, die sich mit Ursachen
und möglichen Folgen der Erderwärmung befassen. Die wesentliche Botschaft: Der
Klimawandel ist Realität, die Erderwärmung muss auf zwei Grad begrenzt werden.
Im Vertrag heißt es, dass der Höhepunkt der CO2e-Emissionen schnellstmöglich erreicht
werden soll, wobei Entwicklungsländern allgemein eine längere Dauer zugesprochen wird. In
der zweiten Hälfte des Jahrhunderts soll ein Gleichgewicht zwischen CO2e-Ausstoß und
Absorption gefunden werden. Somit ist die vorab geplante Abwendung von fossilen
Energieträgern nicht im Vertrag direkt enthalten, sondern es geht nur um die Neutralisation
von getätigten Emissionen.2 Alle fünf Jahre sollen die Staaten neue Ziele für die Vermeidung
von CO2e-Emissionen veröffentlichen, wobei eine kontinuierliche Verknappung der
Zielmengen angepeilt wird. Konsequenzen für nicht-kontinuierlich stringentere Klimaziele
werden nicht im Vertrag genannt. Laut Vertrag sollten die alten Industriestaaten weiterhin die
Hauptverantwortung – analog zum polluter-pays-Prinzip - tragen. Jedoch wird auch
konstatiert, dass alle anderen Länder ebenfalls zum Klimaschutz beitragen sollten - abhängig
von ihren Möglichkeiten und dem Entwicklungsstand. Die konsequente Trennung von
entwickelten und nicht-entwickelten Staaten wurde in somit im neuen Weltklimavertrag
„schonend“ vernachlässigt.
Erstmals werden offiziell die Schäden infolge des Klimawandels in einen Vertragstext
integriert, wobei alte Industriestaaten als Hauptverantwortliche für die Erwärmung gelten
1
Vor allem auf Druck der kleinen und vom Klimawandel bedrohten Inselstaaten werden auch 1,5 Grad
als zusätzliches Ziel erwähnt.
2
Die in der Berichterstattung auftretenden Begriffe wie „Dekarbonisierung, „Emissionsneutralität“ und
„Nullemissionen“ sind nicht im endgültigen Vertragstext zu finden. Die Neutralisation von Emissionen
bedeutet, dass Emissionen in einem Teil der Welt in einem anderen Teil kompensiert werden können.
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würden. Schließlich wird jedoch festgehalten, dass rechtliche Ansprüche wie
Kompensationszahlungen zur Schadensminderung nicht entstehen. Im Hinblick auf vom
Klimawandel bedrohte Regionen sollen die alten Industriestaaten 100 Milliarden US$ zur
Verfügung stellen, welche in gleichem Umfang für Anpassungsmaßnahmen und die
nachhaltige Energieversorgung in vom Klimawandel bedrohten Ländern genutzt werden.
Wohlhabende Staaten sollen zudem ärmeren Staaten mit dem Austausch moderner
Technologie und Wissen unterstützen.
III. 1,5-Grad: Euphorie oder Skepsis?
Unter Berücksichtigung des oben aufgeführten Rahmens des Weltklimavertrages stellt sich
die Frage, ob das vereinbarte Temperaturziel und die tatsächlichen Klimapolitiken
miteinander übereinstimmen. Konkret bedeutet dies, dass die nationalen Klimaschutzziele
wesentlich früher als 2019 geprüft und gegebenenfalls nachgebessert werden müssen,
sodass das ab 2020 global geltende Abkommen effektiv beginnen kann. Berechnungen des
International Institute for Applied Systems Analysis (IIASA) zufolge dürfte zur Mitte des
Jahrhunderts die Weltwirtschaft für ein 1,5-Grad-Ziel unter dem Strich kein CO2 mehr
ausstoßen (Rogelj et al. 2015). Das wäre ein bis zwei Jahrzehnte früher als bei einem ZweiGrad-Ziel. Nötig wäre somit ein zügigerer und radikalerer Umbau der Energieversorgung als
bisher auch nur ansatzweise abzusehen ist. Außerdem müsste es bei der Energieeffizienz
extrem große technologische Fortschritte geben.3 Zur Erfüllung des 2-Grad-Ziels (gerechnet
von 2011 an) dürfen bis 2050 nur noch 1.000 Gigatonnen CO2e in die Atmosphäre gelangen.
Werden die derzeitigen Selbstverpflichtungen der Staatengemeinschaft summiert, so werden
bis 2030 ca. 800 Gigatonnen CO2e ausgestoßen.4 Vor diesem Hintergrund ist die Möglichkeit
der Erreichung des 1,5-Grad-Ziels schwierig.
IV. Treibhausgas-Emissionen in Österreich
Die österreichischen CO2e-Emissionen nehmen seit 2005 (abgesehen vom Jahr 2010)
kontinuierlich ab. Im Jahr 2013 waren es 79,6 Mio. Tonnen CO2e, welche in Österreich
emittiert wurden. Somit ergibt sich eine Differenz von 0,2 Mio. Tonnen CO2e im Vergleich
zum Jahr 2012. Für 2013 bis 2020 gelten in Österreich und in den anderen EUMitgliedstaaten Höchstmengen für die Treibhausgase aus den Wirtschaftssektoren, die nicht
im Emissionshandel geregelt sind. Das nationale Ziel für 2013 wurde in diesem Bereich mit
49,7 Mio. Tonnen um ca. 2,9 Mio. Tonnen unterschritten. Das Umweltbundesamt rechnet
damit, dass die österreichischen Klimaziele bis 2020 mit Maßnahmen im Inland erreichbar
3
Rogelj J, Luderer G, Pietzcker RC, Kriegler E, Schaeffer M, Krey V, Riahi K. (2015). Energy system
transformations for limiting end-of-century warming to below 1.5°C. Nature Climate Change. 21 May
2015.
4
Vgl. http://www.zeit.de/wirtschaft/2015-12/umweltschutz-klimagipfel-vertrag-reaktionen-fossilebrennstoffe-erneuerbare-energien (Zugriff: 14.12.2015).
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sind. Für die notwendige weitreichende Emissionsreduktion sind jedoch zusätzliche
Anstrengungen unerlässlich. Umweltbundesamt-Szenarien für Österreich bis 2030 zeigen
einen klaren Handlungsbedarf, aber auch große Potenziale für die Emissionsreduktion in
allen Sektoren: Steigerungen bei der hohen thermischen Qualität von Gebäuden und beim
Ausbau Erneuerbarer Energieträger sind nach wie vor möglich, die Forcierung des
Öffentlichen Verkehrs und von Elektrofahrzeugen ist ebenso gefragt wie neue Technologien
für die Speicherung, eine fokussierte Forschungspolitik und Energiepreise, die den
Umweltauswirkungen der Energieträger Rechnung tragen.5
V. Eine Ökologisierung des Steuersystems in Österreich
Neben den oben genannten Maßnahmen kann ebenfalls eine Ökologische Steuerreform
eine wichtige Säule des österreichischen Beitrags zum Klimaschutz bilden, welche zusätzlich
die Sicherstellung der Wettbewerbsfähigkeit der österreichischen Volkswirtschaft durch eine
Entlastung des Faktors Arbeit garantiert. Dies kann jedoch aktuell nur über eine intelligente
Gegenfinanzierung realisiert und sichergestellt werden. Eine zusätzliche Ökologisierung
des Steuersystems ist hierbei längst überfällig und notwendig. Besonders bedeutend sind
staatliche Lenkungsmaßnahmen im Mobilitätsbereich. Während intensive Anstrengungen in
den Bereichen Stromproduktion und –verbrauch und Wärmeproduktion und –verbrauch in
Kombination mit einer umgesetzten hohen Regulierung der industriellen Emissionen
vorhanden ist, ist auch aufgrund realpolitischer Gegebenheiten der Sektor Verkehr in
Österreich vom Reformdruck noch weitgehend ausgeschlossen und verschont. Dadurch
werden zum Teil auch die forcierten Maßnahmen in den Bereichen Strom und Wärme wieder
substituiert. Eine Ökologisierung des Steuersystems insbesondere im Mobilitätsbereich etwa
durch eine Erhöhung der Mineralölsteuer stellt somit eine intelligente Finanzierung der
erläuterten Maßnahmen dar. Besonders bedeutend ist hierbei jedoch, dass eine Erhöhung
der Verkehrssteuern auch einher geht mit einer sozial verträglichen Umsetzung. So sind vor
allem die 25% einkommensschwächsten Haushalte bei einer MÖSt-Erhöhung zu
kompensieren. Einkommensschwache Haushalte haben in Relation auch geringere
Möglichkeiten für Anpassungen ihres Kraftstoffverbrauchsverhaltens. Diese Formen der
Entlastung wurden vom Energieinstitut an der JKU Linz in verschiedenen Analysen
untersucht:6
─
Die Ausprägung der volkswirtschaftlichen Effekte einer Mineralölsteuererhöhung
hängt fundamental von der Verwendung der zusätzlichen Steuereinnahmen ab.
5
http://www.umweltbundesamt.at/aktuell/presse/lastnews/news2015/news_151111/
(Zugriff: 14.12.2015).
6
Goers, S., Friedl, C., Schneider, F., Tichler, R. (2014) Sozioökonomische Auswirkungen
finanzpolitischer Instrumente im Straßenverkehr und deren Umsetzungsmöglichkeiten aus Public
ChoiceSicht. Energie-Info des Energieinstituts an der JKU Linz, Ausgabe 7/2014; Schneider, F.;
Tichler, R. (2010). Volkswirtschaftliche und Ökologische Analyse einer Mineralölsteuererhöhung auf
Benzin und Diesel von je € 0,10 je Liter. Energieinstitut an der Johannes Kepler Universität Linz;
Schneider, F.; Tichler, R.; Steinmüller, H. (2010). Aktuelle Berechnung: Effekte der Einführung einer
CO2-Steuer in Österreich im Jahr 2010. Energieinstitut an der Johannes Kepler Universität Linz.
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Der Weltklimavertrag von Paris: Ein Überblick und Überlegungen für Österreich
Werden die generierten Steuereinnahmen optimal in die Volkswirtschaft re-investiert,
so entstehen durch eine MÖSt-Erhöhung und die folgende Kompensierung positive
Effekte auf das österreichische BIP. Entscheidend – und auch realpolitisch essentiell
– ist hierbei auch die Kompensierung der einkommensschwachen Haushalte.
Analysen zeigen, dass bei einer Re-Investition der zusätzlichen Steuereinnahmen im
Fall einer Erhöhung der MÖSt um 0,2 €/Liter das österr. BIP um ca. 0,3% pro Jahr
steigt. Insgesamt sollten und können dadurch etwa 0,5 Mio. relativ
einkommensschwache Haushalte für die höheren Verkehrsausgaben mit ca. 300 €
pro Jahr und Haushalt unterstützt und somit deren Mehrbelastungen abgefedert
werden. Zusätzlich würde erheblicher Spielraum für eine Lohnnebenkostensenkung
und die Forcierung von F&E im Ausmaß von insgesamt ca. 1,3 Mrd. € pro Jahr in
einem nächsten Reformschritt zur Verfügung stehen.
─
In weiteren Analysen konnte alternativ dazu festgestellt werden, dass eine Einführung
einer CO2-Steuer von etwa 17 € je Tonne CO2 mittelfristig mit einer Re-Investition der
Steuereinnahmen positive volkswirtschaftlich Auswirkungen in Form einer Steigerung
des Bruttoinlandsproduktes auch um ca. 0,3 % mit sich zieht. Die Einführung dieser
Steuer wird hierbei jährlich in etwa 1,1 Mrd. € an Steuereinnahmen für den
Staatshaushalt bringen, dafür wären in der Analyse 15% für die Kompensation der
einkommens-schwächsten Haushalte vorgesehen. Neben einer notwendigen
Entlastung der energie-intensiven Industrie würden in diesem Fall ca. 800 Mio. € für
die
Finanzierung
einer
Lohnnebenkostensenkung
und
zusätzlicher
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Forschungsausgaben zur Verfügung stehen.
VI. Bedeutung eines globalen Abkommens für die CO2-intensive
Industrie
In der Debatte um die Verteuerung der fossilen Energieträger bzw. die Bepreisung von THGEmissionen wird immer wieder das Argument hervorgebracht, dass in vielen Ländern die
finanzielle Belastung der THG-Emittenten viel geringer oder gar nicht erfolgt, sodass
wettbewerbliche Vorteile im Vergleich zu Ländern mit strikter Klimaschutzpolitik entstehen.
Ein globales Klimaabkommen, welches zu einer weltweit größeren Vergleichbarkeit der
Belastungen führen würde, kann Phänomene wie carbon leakage (Verlagerung CO2eintensiver Produktion in weniger strikt regulierte Regionen) und Deinvestition bekämpfen.
Ein Instrument zur Abmilderung von Wettbewerbsnachteilen, welches im EUEmissionshandel eingesetzt wird, ist die kostenlose Zuteilung von Emissionszertifikaten. Für
THG-Emissionen der Wärmeerzeugung, des produzierenden Gewerbes und der Industrie
werden im Emissionshandel von 2021 bis 2030 weiterhin kostenfreie Zertifikate zugeteilt,
wobei sich der Anteil der kostenlos verteilten Zertifikate an der gesamten Zuteilungsmenge
7
Die Höhen der Steuersätze sind exemplarisch gewählt – selbstverständlich lassen sich mit der Höhe
der Steuersätze die Einnahmen und die Entlastungen verändern.
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von 80 % in 2013 schrittweise auf 30 % in 2020 verringert. Simulationsergebnisse im
Rahmen der Studie „Wirtschaftliche und finanzielle Auswirkungen eines neuen THG-Ziels für
2030 in Österreich und Betroffenheit der österreichischen Volkswirtschaft“ des
Energieinstituts an der JKU Linz8 zeigen, dass bei der Weiterführung der Gratiszuteilung
von CO2e-Zertifikaten, eine geringere Belastung für die vom EU-Emissionshandel erfassten
Unternehmen und somit ein geringeres carbon leakage-Risiko entsteht und aufgrund der
höheren Wertschöpfung bzw. Investitionstätigkeiten dieser Sektoren ein weniger stark
sinkendes Bruttoinlandsprodukt und eine geringere Arbeitslosigkeit generiert wird. Durch die
höhere Wirtschaftsleistung kommt es infolge einer Erhöhung der Lohnsumme bzw. des
verfügbaren Einkommens ebenfalls zu einem Anstieg des privaten Konsums im Vergleich zu
einer Situation des Wegfalls der kostenlosen Zuteilung bis 2027. Im Hinblick auf die vom EUEmissionshandel erfassten österreichischen Unternehmen des Sektors Sachgütererzeugung
wird ersichtlich, dass durch die Beibehaltung der kostenlosen Zuteilung im Zeitraum 20212030 durchschnittlich ca. 3.000 Arbeitslose weniger pro Jahr sowie eine zusätzliche
Bruttowertschöpfung von ca. 400 Millionen Euro im Vergleich zur Simulation eines 40 %Einsparziels auf EU-Ebene und einer Nichtbeibehaltung der carbon leakage-Regelung sowie
der Budgetsanierung durch MÖSt.-Einnahmen generiert werden. Im Sektor Energiewirtschaft
erfolgen keine nennenswerten Effekte, da sich die Beibehaltung der kostenlosen Zuteilung
größtenteils auf den Sektor Sachgütererzeugung konzentriert und negative Effekte auf das
Beschäftigungsniveau (infolge des Rückgangs des Energieverbrauchs) durch positive
Beschäftigungseffekte (infolge der Investitionsimpulse durch die Forcierung erneuerbarer
Energie und Energieeffizienz) ausgeglichen werden. Bei der Reinvestition von MÖSt.Einnahmen zur Lohnsteuer- und Nebenkostensenkung wird ein allgemein höheres
Bruttoinlandsprodukt und Beschäftigungsniveau im Vergleich zum Szenario einer
Budgetsanierung geschaffen. Die Abschwächung der negativen Effekte basiert hier auf
einem höheren Konsum der Haushalte und stärkeren Investitionsimpulsen der Unternehmen.
VII. Schlussbemerkungen
Die Klimakonferenz in Paris war ein Erfolg: Die Staaten konnten sich auf einen neuen
Weltklimavertrag einigen. Das Ziel ist es, den Ausstoß klimaschädlicher Gase bis 2030 so zu
senken, dass die Erderwärmung auf weniger als zwei Grad Celsius begrenzt werden kann.
Das Vorhaben ist äußerst ambitioniert, denn die Erde hat sich bereits um 1,0 Grad erwärmt.
Die Industriestaaten sollen sich konkrete, quantifizierte Ziele zur Minderung des CO2Ausstoßes setzen, die übrigen Länder werden dazu "ermutigt". Die Industriestaaten sollen
8
Schneider, F., Steinmüller, H. Goers, S., Baresch, M., Priewasser, R.: Wirtschaftliche und finanzielle
Auswirkungen eines neuen THG-Ziels für 2030 in Österreich und Betroffenheit der österreichischen
Volkswirtschaft, Energieinstitut an der Johannes Kepler Universität Linz, 2014.
In der Langfassung sind die komparativ-statische und dynamischen Analyse, Experteninterviews,
Basisannahmen und Sensitivitätsanalysen der Simulationen enthalten. Die Langfassung ist unter
http://www.bmwfw.gv.at/Wirtschaftspolitik/TaskForceKyoto/Seiten/Volkswirtschaftliche-Auswirkungeneines-neuen-Treibhausgasziels.aspx erhältlich.
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Energieinstitut an der Johannes Kepler Universität Linz
Der Weltklimavertrag von Paris: Ein Überblick und Überlegungen für Österreich
arme Staaten beim Klimaschutz und bei der Anpassung an die Erderwärmung unterstützen.
Andere Staaten - damit sind vor allem aufstrebende Schwellenländer gemeint - werden
angeregt, ebenfalls einen freiwilligen finanziellen Beitrag zu leisten.
Auf österreichischer Ebene ist besonders eine ökologische Steuerreform ein mögliches
Instrument zur Schaffung einer höheren Treffsicherheit der heimischen Klimapolitik.
Besonders bedeutend sind hierbei zudem entsprechend großzügig ausgestattete
Kompensationsmaßnahmen und anhand von Investitionszuschüssen geförderte ökologische
Innovationen insbesondere für einkommensschwache Haushalte und (energieintensive)
Betriebe. Dieses sozial verträgliche Reformpaket würde somit eine dreifache Dividende
bringen können: Ökonomie, Umwelt, Soziales.
Nur ein wie in Paris nun beschlossenes sowohl Industrie- als auch Schwellen- und
Entwicklungsländer umfassendes Regime kann effektiven Klimaschutz ermöglichen und
gleichermaßen die erforderliche Standortsicherheit der energieintensiven Industrie sichern.
Dabei sind stabile bzw. langfristige sich orientierende Rahmenbedingungen für kleine offene
bzw. exportorientierte Volkswirtschaften zu setzen. Beim Übergang zu diesem globalen
System können Ausnahmeregelungen wie die kostenlose Zuteilung von Zertifikaten im
Emissionshandel kurz- bis mittelfristig ein Instrument zur Bekämpfung von carbon leakage
darstellen.
Gerne stehen die Autoren für Rückfragen und Anregungen zur Verfügung.
Tel: +43 (0)732 2468 5654
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E-Mail: [email protected]
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